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revista do tribunal de contas DO ESTADO de minas gerais

outubro | novembro | dezembro 2011 | v. 81 n. 4 ano XXIX

Aplicao de recursos do
Fundo Especial de Royalties:
possibilidades e vedaes
CONSULTA N. 838.756
EMENTA: CONSULTA PREFEITURA MUNICIPAL I. RECURSOS DO FUNDO ESPECIAL DE ROYALTIES/
PETRLEO APLICAO EM ENERGIA, PAVIMENTAO DE RODOVIAS, ABASTECIMENTO DE GUA,
RECUPERAO E PROTEO AO MEIO AMBIENTE E SANEAMENTO BSICO POSSIBILIDADE VEDAO DO
PAGAMENTO DE DVIDAS E QUADRO PERMANENTE DE PESSOAL EXCEES DO ART. 8 DA LEI N. 7.990/89
II. TERCEIRIZAO DA EXECUO DE SERVIOS LICITAO POR PREO GLOBAL POSSIBILIDADE,
DESDE QUE INVIVEL O PARCELAMENTO DO OBJETO

RELATOR: CONSELHEIRO CLUDIO TERRO

RELATRIO
Tratam os autos de consulta formulada pelo Municpio de Eli Mendes, representado por
Natal Donizetti Cadorini, prefeito municipal, na qual so feitos questionamentos acerca da
correta aplicao de recursos provenientes de repasse da Secretaria do Tesouro Nacional aos
municpios em razo do pagamento de royalties pelas empresas produtoras de petrleo e gs
natural. A consulta, na ntegra, a seguinte:
1) Aplicao dos recursos em energia. Pode-se aplicar os recursos na execuo de
servios para iluminao de ruas, praas, parque de eventos e demais logradouros?
2) Aplicao dos recursos em pavimentao de rodovias. Pode-se aplicar os recursos na
pavimentao de estradas municipais, ruas e avenidas da cidade, em frente s escolas,
enfim, em logradouros pblicos que necessitam de pavimentao?

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DICOM TCEMG

1. As receitas recebidas a ttulo de compensao financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/


Petrleo podem ser aplicadas em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento de gua, recuperao
e proteo ao meio ambiente e saneamento bsico, sendo vedada sua utilizao para pagamento de
dvida e no quadro permanente de pessoal, excetuando-se o adimplemento dos dbitos com a Unio e
com entidades a ela ligadas, bem como sua aplicao
para capitalizao de fundos de previdncia (art.
8 da Lei n. 7.990/89, com as alteraes da Lei n.
10.195/01).
2. A opo pelo preo global na contratao de
empresa terceirizada para realizar servios,
objetivando a aquisio de materiais e mo de obra,
mediante licitao, somente ser legtima quando
invivel o parcelamento do objeto, nos termos do 1
do art. 23 da Lei n. 8.666/93.

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3) Aplicao dos recursos em abastecimento de gua. Pode o Executivo aplicar os


recursos para a melhoria do abastecimento de gua potvel mesmo sendo este servio
de responsabilidade de Autarquia (Saae) especialmente criada para este fim (Servio
Autnomo de gua e Esgoto)?
4) Aplicao dos recursos em recuperao e proteo ao meio ambiente. Pode o
Executivo aplicar os recursos na plantao de gramas e rvores onde seja recomendvel
do ponto de vista ambiental?
5) Aplicao dos recursos em saneamento bsico. Pode o Executivo aplicar os recursos
para a aquisio de manilhas e demais bens necessrios realizao de servios inerentes
ao saneamento bsico (ex. locao de mquinas e equipamentos)?
6) Considerando as questes 1-5, caso decida-se pela terceirizao da execuo dos
servios acima elencados mediante licitao, pode-se fazer por preo global englobando
a aquisio de materiais e mo de obra?

Devidamente autuada, a consulta foi distribuda ao Conselheiro em Exerccio Gilberto Diniz


que, ao fundamento do art. 213, I, do Regimento Interno, solicitou a manifestao tcnica

Pareceres e decises

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da Diretoria-Geral de Controle Externo, tendo essa encaminhado os autos Assessoria de


Estudos e Normatizaes (fls. 6), que apresentou a seguinte concluso:
os recursos podero ser aplicados na forma consultada (fls. 3, questes de 1-5), desde que
obedeam s restries legais impostas pela Lei n. 7.990/89, [...]. Quanto contratao
por preo global, esta s dever prevalecer se a licitao no se enquadrar no disposto
nas smulas (Smula n. 114 do TCEMG e Smula n. 247 do TCU). Ressaltamos, ainda, a
necessidade de observncia da parte final da Smula n. 114, ou seja, dever ser adotada
a modalidade licitatria compatvel com o valor global das contrataes, mesmo que
haja o fracionamento.
Conclui-se, finalmente, com relao aos servios de natureza contnua, que os recursos
originados dos royalties no devem estar vinculados a esses servios.

Na sequncia, vieram os autos a este gabinete.


o relatrio, no essencial.

PRELIMINAR
Em que pese o Municpio no ter legitimidade para a propositura de consultas perante
o Tribunal, o signatrio da pea exordial parte legtima, nos termos do art. 210, I, do
Regimento Interno, enquanto chefe do Poder Executivo local.
Dessa forma, diante da legitimidade do prefeito e por estarem presentes os demais requisitos
de admissibilidade previstos no art.212 do Regimento Interno, admito a consulta.

MRITO
Em sntese, o consulente faz questionamentos acerca da aplicao das receitas municipais
advindas do pagamento de royalties pelas empresas produtoras de petrleo e gs natural,
bem como indaga a possibilidade de ser realizada licitao por preo global, destinada
aquisio de materiais e mo de obra, contratando empresa terceirizada.
A natureza jurdica dos royalties, nos termos da legislao vigente, seria de compensao
financeira, tendo carter indenizatrio pelo fato de o Estado ou o Municpio ter que suportar

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a explorao do subsolo em seu territrio e as consequncias ambientais e sociais advindas


dessa explorao.
notrio que a implantao de projetos de explorao de petrleo ocasiona no apenas
impacto ambiental mas tambm o aumento da populao, gerando maior demanda em
relao aos servios pblicos locais.
Nos termos do art. 11 do Decreto n. 2.705/98, Os royalties previstos no inciso II do art. 45
da Lei n. 9.478, de 1997, constituem compensao financeira devida pelos concessionrios
de explorao e produo de petrleo ou gs natural [...].
Conforme ensina Neilton Ferreira Macharete:1
[...] seja qual for o grupo de contas (classificao dada pela contabilidade pblica) em que
tal se encontre, a origem da obrigao (conceito jurdico) ser sempre de recomposio,
compensao, indenizao por uma atividade exercida pelas concessionrias da Unio e
que compulsoriamente suportada pelo Estado e pelo Municpio (consequente aumento
populacional da regio, obrigando os poderes pblicos estadual e municipal a ampliarem
os servios postos disposio dos muncipes tendo como consequncia o aumento das
despesas) e que as concessionrias, no a Unio, tm que compensar (indenizar) atravs
do pagamento dos chamados royalties, na forma e nos percentuais impostos em lei
formal.

Num primeiro momento, o legislador buscou criar no apenas mecanismos de apurao,


arrecadao e distribuio dos royalties, como tambm estabelecer restries quanto a
sua utilizao, criando aplicao especfica ou vedando sua utilizao em certos objetos.
A norma tinha por finalidade destinar a aplicao dos recursos decorrentes dos royalties
quelas reas merecedoras de maior ateno da Administrao em razo da implantao do
projeto de explorao.
Nesse sentido era o que estabelecia o 3 do art. 27 da Lei n. 2.004/53:
3 Ressalvados os recursos destinados ao Ministrio da Marinha, os demais recursos
previstos neste artigo sero aplicados pelos Estados, Territrios e Municpios,
exclusivamente, em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento
de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e em saneamento bsico. (grifo nosso).

Acompanhando o referido dispositivo, em 1991 o Governo Federal editou o Decreto n. 1 que,


em seu art. 24, assentava:
Art. 24. Os Estados e os Municpios devero aplicar os recursos previstos neste Captulo,
exclusivamente em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento e tratamento
de gua, irrigao, proteo ao meio ambiente e em saneamento bsico. (grifo nosso).

Em 1989, foi publicada a Lei n. 7.990 que inovou o ordenamento jurdico ao estabelecer, de
forma expressa, no art. 8, a vedao de aplicao dos royalties no pagamento de dvidas e
no quadro de pessoal.
Ao art. 8 da Lei n. 7.990/89 foram includos, pela Lei n. 10.195/01, os pargrafos primeiro e
segundo criando exceo regra do caput, ao permitir a utilizao dos royalties no pagamento
de dvidas com a Unio e suas entidades, bem como sua aplicao para a capitalizao de
fundos de previdncia.
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MACHARETE, Neilton Ferreira. Fiscalizao da aplicao dos recursos provenientes de royalties e participao especial de
petrleo. Revista do Tribunal de Contas do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, v. 22, n. 54, p. 41-52, out./dez. 2001.

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Em 1997, houve nova mudana na legislao sobre o tema, com o advento da Lei n. 9.478.
A referida norma, ao revogar a Lei n. 2.004/53, derrogou o art. 7 da Lei n. 7.525/86, bem
como retirou os efeitos do art. 24 do Decreto n. 1/91.
Dessa forma, na atualidade, as restries aplicao das compensaes financeiras
decorrentes do pagamento dos royalties, a partir da edio da Lei n. 9.478/97, limitamse quelas dispostas no art. 8 da Lei n. 7.990/89, ou seja, ao pagamento de dvidas e ao
quadro permanente de pessoal, ressalvadas as excees previstas nos pargrafos do referido
artigo.
A mudana na legislao conferiu maior liberdade aos administradores relativamente ao
direcionamento e aplicao das verbas originrias da indenizao paga pela explorao
e produo de petrleo, gs natural e xisto betuminoso, a fim de que tais recursos sejam
utilizados para a persecuo do interesse pblico, independente da rea em que sero
aplicados.

Pareceres e decises

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O Tribunal de Contas da Unio tem reiteradamente se pronunciado permitindo a aplicao


dos royalties em diversas reas distintas das especificadas pela legislao revogada. Apenas
para ilustrar, citamos as Decises Plenrias n. 146/1998, 50/1999, 78/1999, 883/1999,
176/2000.
Cumpre asseverar que este Tribunal de Contas j se pronunciou sobre o tema na Consulta
n. 656.572, da relatoria do ento Conselheiro Sylo Costa, tendo a matria tambm sido
abordada em outras duas Consultas n. 747.270, 694.698.
Por fim ressalta-se que, como receitas pblicas, a aplicao dos recursos dever obedecer
aos preceitos da Lei n. 4.320/64 e da Lei Complementar n. 101/00, competindo a este
Tribunal, no caso dos royalties recebidos pelo Estado de Minas Gerais e pelos municpios
mineiros, a fiscalizao de sua aplicao, por consistirem em receitas originrias. Nesse
sentido destaco deciso prolatada pelo Supremo Tribunal Federal nos autos do Mandado de
Segurana n. 24.312-1/DF.
Diante do exposto, respondo de forma positiva s questes 1, 2, 3, 4, 5, ou seja, as receitas
recebidas a ttulo de compensao financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/
Petrleo podem ser aplicadas em energia, pavimentao de rodovias, abastecimento de gua,
recuperao e proteo ao meio ambiente e saneamento bsico, nos termos suscitados pelo
consulente, uma vez que o ordenamento jurdico veda sua utilizao apenas no pagamento
de dvida e no quadro permanente de pessoal, observadas as excees previstas no art. 8
da Lei n. 7.990/89.
Passemos a examinar a sexta indagao, acerca da possibilidade de realizar licitao por
preo global incluindo a aquisio de materiais e mo de obra, no caso de a Administrao
terceirizar os servios elencados nos questionamentos de 1-5.
Nesse ponto, imperioso destacar que o Tribunal de Contas j se manifestou por inmeras
vezes sobre a obrigatoriedade de se parcelar o objeto licitado quando ele for divisvel e
mais vantajoso tcnica e economicamente para a Administrao, sendo a matria objeto da
Smula n. 114.

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O Tribunal de Contas da Unio, da mesma forma, unificou o entendimento sobre o tema com
a edio da Smula n. 247.
Diante do esposado, em relao sexta pergunta, considero que a realizao de licitao por
preo global objetivando a aquisio de materiais e mo de obra somente estar legitimada
no caso de no ser possvel o fracionamento do objeto licitado, nos termos do 1 do art. 23
da Lei de Licitaes e das Smulas n. 114 do TCEMG e n. 247 do TCU.
Concluso: pelo exposto, respondo a indagao para concluir, na esteira dos entendimentos
firmados nas Consultas n. 656.572, 747.270 e 694.698 as quais devem ser remetidas ao
consulente , que o ordenamento jurdico veda a aplicao das receitas recebidas a ttulo
de compensao financeira advindas do Fundo Especial de Royalties/Petrleo apenas no
pagamento de dvida e no quadro permanente de pessoal, excetuando-se o adimplemento
dos dbitos com a Unio e com entidades a ela ligadas, bem como sua aplicao para
capitalizao de fundos de previdncia, nos termos do art. 8 da Lei n. 7.990/89.
Em relao contratao de empresa terceirizada para realizar os servios dispostos nos
itens 1 a 5, mediante licitao por preo global, objetivando a aquisio de materiais e
mo de obra, a opo pelo preo global somente ser legtima quando se mostrar invivel o
parcelamento do objeto, nos termos do 1 do art. 23 da Lei n. 8.666/93.

A consulta em epgrafe foi respondida pelo Tribunal Pleno na sesso do dia 14/09/11, presidida pelo
Conselheiro Antnio Carlos Andrada; presentes o Conselheiro Eduardo Carone Costa, Conselheiro
Substituto Gilberto Diniz, Conselheiro Sebastio Helvecio, Conselheiro Cludio Terro e Conselheiro
Mauri Torres. Foi aprovado, por unanimidade, o parecer exarado pelo relator, Conselheiro Cludio
Terro.

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