Una gestin Pblica para todas las estaciones

Christopher Hood
El surgimiento de la nueva gestin Pblica
El surgimiento de la NGP no est solo vinculado a la experiencia de
Inglaterra. Tambin parece estar vinculado a otras 4 mega tendencias
administrativas.
(i) Los intentos de frenar o revertir el crecimiento del gobierno para acabar
con el gasto pblico y personal.
(ii) El cambio hacia la privatizacin y cuasi-privatizacin y alejamiento de las
instituciones del gobierno central, con un renovado nfasis en la
subsidiaridad en la provisin de servicios.
(iii) El desarrollo de automatizacin, particularmente en investigacin y
tecnologa, en la produccin y distribucin de servicios pblicos.
(iv) El desarrollo de una agenda ms internacional, incrementalmente
enfocada en los temas generales de la gestin pblica, diseo de polticas,
estilos de decisin y cooperacin intergubernamental, por sobre las vieja
tradicin de especializacin individual de cada pas en administracin
pblica.
La NGP, como otras etiquetas administrativas, es un trmino inexacto. Su
utilidad radica en su comodidad, como un nombre abreviado para el
conjunto de doctrinas administrativas ampliamente similares que dominaron
la agenda de la reforma burocrtica en muchos de los de los pases del
grupo de la OCDE desde fines de los 70.
Aunque mal definida, la NGP despert variadas emociones sobre los
burcratas. Desde un extremo, para algunos burcratas era la nica forma
de corregir las fallas, e inclusive el quiebre moral, de la antigua gestin
pblica. Otros por el contrario, quitaron su confianza en la NGP por
considerarla una forma gratuita de destruir ms de un siglo de trabajo en el
desarrollo de una tica y cultura distintivas de servicio pblico.
El desarrollo de la NGP tambin desencaden un debate sobre como el
movimiento iba a ser etiquetado, interpretado y explicado.
Qu est usando el emperador?: Las doctrinas de la NGP
Diferentes comentaristas y defensores del la NGP han hecho hincapi en
diferentes aspectos de la doctrina. Los 7 preceptos resumidos en la tabla 1
aparecen en la mayora de las discusiones sobre NGP. En la ltima dcada
la poltica tpica del sector pblico en UK, Australia, Nueva Zelanda, y
muchos otros pases de la OECD se ha expuesto a alguna de estas
doctrinas. Pero no todos los 7 elementos han estado presentes

equitativamente en cada uno de los casos.

No son completamente
consistentes, en parte, porque no tiene una nica proveniencia intelectual.

Doctrina
1) Manos sobre una
gerencia profesional en
el sector pblico

Significado
Un control discrecional
de las organizaciones
activo y visible de las
personas en la cspide.
Libertad para gestionar.

2)Estndares explcitos
de
medicin
de
rendimiento

Una
definicin
de
metas, indicadores de
logro,
y
objetivos
preferiblemente
expresados en trminos
cuantitativos,
especialmente
en
servicios profesionales.
La
asignacin
de
recursos
y
recompensas ligadas a
la
medicin
del
rendimiento.
Trmino
de
las
unidades anteriormente
monolticas,
desagregacin de los
sistemas de gestin de
forma-u en unidades
corporativizadas
en
torno a productos que
operan
sobre
un
presupuesto
descentralizado
de
una-lnea, y negociar
de uno en uno sobre
una base de brazos
extendidos

3)Mayor nfasis en el
control de los output

4)Cambio
hacia
la
desagregacin
de
unidades en el sector
pblico

5) Cambio hacia una

mayor competencia en
el sector pblico.
6) nfasis en el estilo
privado de las prcticas

Pasar a contratos de
largo
plazo
y
procedimientos
de
licitacin
Alejarse
del
estilo
militar de la tica de

Justificacin tpica
El
accountability
requiere
una
clara
asignacin
de
responsabilidad por las
acciones,
no
una
difusin de poder.
El
accountability
requiere
un
establecimiento
claro
de metas. La eficiencia
requiere
un
fuerte
enfoque
en
los
objetivos.
Necesidad de poner
nfasis
en
los
resultados ms que en
los procedimientos.
Necesidad
de
crear
unidades
gestionables, separar
los
intereses
de
provisin
y
de
produccin,
ganar
ventajas de eficiencia
sobre
el
uso
de
contratos.

La rivalidad
clave para
costos
y
estndares.
Necesidad de
herramientas

como la
menores
mejores
usar las

de gestin.

7) nfasis en una
mayor
disciplina
y
parsimonia en el uso de
recurso.

servicio pblico. Mayor

flexibilidad
en
los
contratos
y
recompensas.
Reduccin de costes
directos, aumento de la
disciplina
laboral,
resistencia
a
las
demandas, limitar los
costos de cumplimiento
para el negocio.

probadas en el sector
privado en el sector
pblico.
Necesidad de chequear
la demanda de recursos
sobre el sector pblico,
y
hacer
ms
con
menos.

De dnde viene el diseo: La NGP como un matrimonio entre

opuestos.
Una forma de interpretar los orgenes de la NGP es como un matrimonio
entre dos diferentes extremos de ideas. Una parte es la nueva economa
institucional. Construida en base al desarrollo post segunda guerra mundial
de la eleccin-pblica y la teora de costos de transaccin sobre la teora
de agente-principal.
El movimiento de la nueva economa institucional ayud a generar un set de
reformas administrativas construidas sobre ideas de libre competencia,
eleccin del usuario, transparencia y una concentracin cercana en
estructuras de incentivos. Estas doctrinas eran muy diferentes de las ideas
tradicionales de la burocracia-militar, cuya buena administracin tena un
nfasis en sus ordenadas jerarquas y en la eliminacin de la duplicacin.
La otra parte en este matrimonio fueron las ondas provenientes de la
gestin de negocios que se instalaron sobre el sector pblico, todo ello en
base a la tradicin internacional del movimiento de gestin cientfica. Este
movimiento ayud a generar un set de doctrinas de reformas
administrativas basadas en las ideas de un gestin profesional experta y
trasladable, supremaca de la experticia tcnica, requerimiento de un alto
poder discrecional para lograr resultados, etc.
Queda por ver si las partes de este matrimonio eran completamente
compatibles. Libertad para gestionar es diferente del eslogan de libertad
para elegir. Los dos pueden entrar en conflicto, particularmente donde la
revolucin de NGP es ms bien dirigida desde arriba que desde abajo. La
dominacin relativa de las dos partes vara en los distintos pases.
Por qu la NGP ha hallado respaldo: el factor de aceptacin.
Para algunos autores est asociado al surgimiento de la Nueva Derecha.
Sin embargo no explica el porqu la NGP fue aceptada en pases con
gobiernos opuesto a la Nueva Derecha (Como Australia y Nueva Zelanda).
Respecto a su respaldo hay cuatro posibles explicaciones:

1) Como una serie de modas superficiales y efmeras, explicadas a partir de

un inexplicable xito locus-cntrico. (La NGP tuvo xito en pases especficos
como UK lo que llev a que se volviera una moda trasladable a otras
partes). Sin embargo, esto no explica porque muchos de los preceptos de la
tabla 1 uno siguen resistiendo despus de una dcada.
2) Como un fenmeno con carga de culto. La resucitacin de la idea de que
el xito sustantivo puede ser obtenido mediante la prctica de particulares
rituales de gestin. ?
3) Sntesis de los opuestos. Surgi como una atraccin de los opuestos.
Hay dos aproximaciones histricas a la gestin pblica que se fusionaron en
la NGP. Una es la aproximacin de la tradicin alemana con un liderazgo del
Estado en materia econmica desarrollado por administradores pblicos
profesionales, y que tiene sus races en el cameralismo.
La otra
aproximacin es la anglosajona, centrada en la economa liberal, aliada a
una concepcin de hacer calzar una lgica de self-interest y el deber de la
administracin, que tiene sus orgenes en el utilitarismo.
4) La NGP surgi tras la segunda guerra mundial en los pases desarrollados
dado un grupo de condiciones sociales especiales que promovieron
surgimiento.
Condiciones que ayudaron a precipitar en la NGP:
-

Cambios en el nivel y distribucin de los ingresos. Una nueva

conciencia respecto a los impuestos.
Cambios en el sistema socio-tcnico asociado al desarrollo de
tecnologas lderes de fines del siglo XX, sirviendo para remover las
barreras tradicionales entre el trabajo en el sector pblico y el
trabajo en el sector privado.
Un cambio hacia una nueva mquina poltica , el advenimiento de
una nueva campaa tecnolgica orientada a realizar una poltica
pblica con una intensa votacin de opinin de grupos claves del
electorado, de modo que las estrategias de los partidos tienen una
mayor influencia de la experiencia de la burocracia.
Un cambio hacia una poblacin socialmente heterognea, menos
tolerante al estatismo, y con aproximaciones uniformes en polticas
pblicas.

Esta explicacin es mucho ms prometedora que las anteriores.

Un traje todo-propsito? : La NGP clama por universalidad.
Como muchas otras filosofas administrativas la NGP es presentada como
un marco de aplicacin general, una gestin pblica para todas las
estaciones. La proclamacin de universalidad fue establecida de dos
principales formas:

Portabilidad y Difusin: Sus doctrinas (Ver tabla uno) estn enfocadas

en resolver enfermedades de gestin en muchos contextos diferentes. A
prescribir recetas similares en contextos muy diversos.
Neutralidad Poltica: La NGP fue aclamada como un marco apoltico
dentro del cual muchos valores diferentes podan ser alcanzados con
eficacia. La afirmacin sostiene que las diversas prioridades polticas y
circunstancias podan ser acomodadas
alterando los ajustes del
sistema de gestin, sin necesidad de reescribir el programa bsico de la
NGP. Este nuevo marco, segn los defensores de la NGP, no era una
mquina que solo respondiera a las demandas de la Nueva Derecha o
a cualquier partido poltico o programa en especfico. Respecto a esto, la
NGP sigui la tradicin de la Administracin Pblica de proclamarse una
teora universal, lo que tambin supuso ofrecerse como un instrumento
neutral y todo propsito para realizar las metas que cualquier sistema de
eleccin representativa pudiese ofrecer.
Contrademandas: Crticas a la NGP
De parte de los crticos de la NGP nacen 4 contra argumentos:
1) La primera seala que la NGP es como el En nuevo traje del
Emperador. Mucho bombo sin sustancia, y en este sentido un producto
del estilo de mentalidad de los 80. Desde este punto de vista, el
nacimiento de ste nuevo gerencialismo fue un cambio muy pequeo,
solo cambio el lenguaje con que los administradores pblicos senior se
expresaban en pblico.
Debajo de esto, todos los problemas y
debilidades del antiguo sistema se mantenan. Implcitamente, desde
este punto de vista, la solucin del problema consista en darle una
sustancia real a la NGP con fin de moverse desde el humo y espejos
hacia la realidad.
2) La segunda seala que la NGP daa al servicio pblico, debido a que
ha sido ineficiente en su habilidad de cumplir con su afirmacin central
de menores costos (constantes) por unidad de servicio. Los crticos de
este tipo sugieren que el resultado de la NGP en muchos casos ha sido
un engrandecimiento de la gestin y una rpida burocratizacin en el
nivel medio de los sistemas de reporting. (O sea, que en verdad la
administracin pblica creci, sobre todo en el nivel medio, ya que se
crearon muchos sistemas de control, reporting.) El sistema de
presupuesto y control cambi desde un corte superior y un servicio de
contabilidad creativa a desestabilizar la burocracia y a debilitar o
destruir competencias esenciales de la lnea de frente. La solucin de
ste problema sera implementar disciplinas de control de recursos e
indicadores de desempeo que determinen los costos y beneficios del
sistema.
3) Sostiene que la NGP, a pesar de profesarse a s misma como un
promotor del bien comn, en verdad es un vehculo para obtener

ventajas particulares. Este contraargumento afirma que la NGP es un

movimiento de autoservicio diseado para promover los intereses de
carrera de un grupo de elite de nuevos gerencialistas, ms que los
intereses de la masa de consumidores de servicios pblicos o de un
personal de bajo nivel. La solucin sugerida por stos crticos de la NGP
es realizar un recorte desproporcionado sobre el personal de gerencia,
ms que en el de personal operativo. Adems de contribuir al
empoderamiento de los consumidores mediante los sistemas de
democracia directa.
4) Sostiene que a pesar de que la NGP es proclamada hacia a la
universalidad, como un traje para todas las estaciones, en verdad esto
no es as. Los crticos sostienen que diferentes valores administrativos
tiene diferentes implicancias en aspectos fundamentales del diseo
administrativo. Estas implicancias afectan los ajustes de los sistemas.
Tres grupos de valores administrativos
Existen tres grupos de valores administrativos que comnmente
aparecen en las discusiones sobre el diseo administrativo:
1) Relacionados con la economa y parsimonia: Hacer calzar los recursos
con metas en especfico. Son valores centrales en la administracin
pblica tradicional. Lo contrario a estos valores sera el desperdicio y la
incompetencia. Ejemplos de stos valores son el control de inventario
justo a tiempo y el sistema de recompensas de pago por resultados.
La medicin del xito de estos valores es en base al tiempo y dinero del
costo de los recursos de los consumidores y productores. La forma de
comprobar las metas es central en cualquier diseo centrado en estos
valores. Para hacer realidad el control de los outputs son necesarias
dos caractersticas: 1. Un gran nfasis en las bases de datos de los
outputs (lo que requiere un gran infraestructura tecnolgica). 2. Una
fuerte separacin de las responsabilidades, que contemple la separacin
entre pensar y ejecutar actividades.
Estas caractersticas de diseo caen cerca de las recetas ofrecidas por la
NGP.
2) Relacionados con la honestidad y justicia: Son valores relacionados
con la bsqueda de la honestidad, justicia y mutualidad mediante la
prevencin de la distorsin, inequidad y abuso de las oficinas. Estos
valores tambin son parte central de la administracin pblica
tradicional, y estn institucionalizados en mecanismos de apelacin, los
requerimientos
de
reportes
pblicos,
sistema
de
escrutinio
independiente, tendiente a socializar a los servidores pblicos en algo
ms que en un poco de tica. En este sentido la idea de xito es medida
en trminos de rectitud, y el fracaso en trminos de malversacin (en su
sentido formal o sustantivo). La preocupacin principal de estos valores
es asegurar la honestidad, prevenir la captura de los servicios pblicos
por grupos no representativos, y evitar los procedimientos arbitrarios.

El centrarse en stos valores implica un diseo de las organizaciones

ms centrado en el control de los procesos, que en un control de los
outputs. Lleva ms a preocuparse por cmo se realiza el trabajo, ms
que si el trabajo est hecho.
La conclusin lgica de poner a sta familia de valores como principales
en el diseo de la gestin pblica sera el minimizar las habilidades de
quienes se encuentran en las altas oficinas para vender o distorsionar las
decisiones pblicas producto de una captura de
sta por grupos
particulares.
3) Relacionados con la seguridad y resiliencia: Se relacionan con la
resiliencia, fortaleza, robustez, sobrevivencia y adaptabilidad. La
capacidad de aprender de la mala suerte, de evitar las trampas de la
competencia en los procesos de adaptacin, de mantener el servicio
funcionando an en las situaciones ms adversas, y de adaptarse
rpidamente en las crisis.
El xito desde este punto de vista es medido en trminos de resiliencia y
confiabilidad, donde el fracaso es medido en trminos de catstrofe y
fracaso en el proceso de aprendizaje.
La clave en que el xito o fracaso es medido en este tipo de valores
incluye la seguridad, sobrevivencia, y la robustez de supuestos bsicos
sobre los mecanismos de defensa social.
Las discusiones ms ortodoxas sobre las discusiones respecto a los
problemas de aprendizaje y las catstrofes tienden a enfocarse en fallas
especficas individuales ms que en factores sistmicos o estructurales
en el diseo total de la organizacin. Pero algunos puntos tentativos
sobre las implicancias de poner estos valores en el centro del diseo
administrativo pueden ser obtenidos de tres literaturas cercanamente
relacionadas: Las ideas de la Teora de la contingencia sobre los
factores
estructurales
relacionados
con
ambientes
de
gran
incertidumbre; la literatura sobre la organizacin de desastres
socialmente creados; y la literatura relacionada respecto al desarrollo de
una cultura segura.
Algunas de estas ideas encontradas en esta literatura son
contradictorias. Un caso en especial es el debate sobre la anticipacin
v/s la resiliencia. Por otra parte, Perrow (2004) seala que para algunas
tecnologas, generar un diseo de evitacin de errores es imposible,
incluso si la seguridad es altamente valorada. Sin embargo, gran parte
de la literatura tiende a relacionar la generacin de errores, la capacidad
de resiliencia y las fallas de aprendizaje con tres elementos de la
estructura institucional:
(i) Grado de integracin: El entendimiento de que cada una de las partes
interdependientes de un sistema estn unidas en trminos de las
decisiones y la informacin en vez de estar separadas en
compartimientos
aislados,
cada
uno
tratando
de
aislar
independientemente la falla del sistema.

(ii) Grado de apertura de la cultura de los sistemas de gestin, evitando

las barreras de autoridad que bloquean el pensamiento sistmico de la
retroalimentacin o procesos de aprendizaje.
(iii) El grado en que existen presiones para la desinformacin, por sobre
la tendencia a compartir la informacin construida en el proceso
organizacional.
Desde esta perspectiva de la literatura, un diseo organizacional que
maximice los valores de este tipo, debe necesitar involucrar: objetivos
organizacionales mltiples ms que un objetivo organizacional nico, un
marco controlado enfocado en los inputs o en el proceso ms que en
medir los outputs en orden de evitar presiones para la desinformacin,
etc.
Compatibilidad. Desde esta discusin, como es resumida en la tabla
dos (no lo traduje, en vola es fcil), una implicancia fundamental es que
estos tres sets de valores administrativos se superponen como en un
diagrama de Venn. Por ejemplo la deshonestidad frecuentemente crea un
gasto excesivo lo que tambin puede desembocar en catstrofes.
Sin embargo, cada uno de estos valores puede tener distintas
implicancias en el diseo organizacional. Si la NGP es un diseo centrado
en la frugalidad (el set de valores n1), va a tener un lmite en que
tendr una menor capacidad de garantizar la honestidad y resiliencia en
la administracin pblica.
Implicancias de la nueva gestin pblica
Hay dos preguntas claves que necesitan un mayor examen con el fin de
poner a la NGP en su lugar en sentido intelectual.
Primero, la NGP puede ser entendida primeramente como una expresin
de los valores te tipo sigma (los primero). De acuerdo con esto una de
las claves para medir el xito de la NGP es si, y como se ha emitido en
este sentido, adems de xito en trminos de aceptacin retrica. Un
estudio de Dunsire(1988) ofrece evidencia tentativa para la proposicin
de que un cambio en las estructuras gerenciales que disminuya la
orientacin en los comandos (instrucciones) y aumente la orientacin
hacia los resultados aumenta la productividad. Pero estos resultados son
solo indicativos (no tuvo grupos de control y otra que no entiendo).
Sin embargo, las criticas que cuestionan la universalidad de la NGP
tambin ofrecen una forma de poner a la NGP en su lugar e involucrar la
necesidad de realizar un testeo adecuado. An si se conoce que la NGP
est directamente involucrada con los valores de frugalidad, tambin es
necesario investigar si esto necesariamente se opone a los valores de
honestidad y resiliencia.
En general, la NGP asume la cultura de honestidad en el servicio pblico
como algo dado. Que la NGP corroa los valores tradicionales debe ser
comprobado. Los efectos de los clones de la NGP introducidos por

consultores burocrticos en contextos en que no existe cultura muy

pequea y poco arraiga de servicio pblico es muy interesante de
analizar.