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O Poder Legislativo e os tratados

internacionais
o treaty-making power na Constituio brasileira de 1988

Valerio de Oliveira Mazzuoli

Sumrio
1. Introduo. 2. A Constituio brasileira
de 1988 e o poder de celebrar tratados. 2.1. As
divergncias doutrinrias entre Hildebrando
Accioly e Haroldo Vallado. 2.2. O relacionamento entre os Poderes Executivo e Legislativo
no processo de concluso de tratados. 2.3. O papel
do Congresso Nacional no processo de celebrao de tratados. 3. Procedimento parlamentar:
etapas internas das Casas do Congresso Nacional. 4. Procedimento brasileiro para a entrada
em vigor dos tratados. 5. Concluso.

1. Introduo
Este trabalho se props a estudar a competncia dos poderes constitudos para a
celebrao de tratados, bem como a sistemtica de incorporao desses mesmos instrumentos no ordenamento jurdico brasileiro.
Para tanto, foi necessrio que se fizesse uma
anlise pormenorizada do papel do Congresso Nacional e do Poder Executivo no
procedimento de celebrao de tratados, interpretando os dispositivos da Constituio
de 1988 que tratam do assunto.

2. A Constituio brasileira de
1988 e o poder de celebrar tratados

Valerio de Oliveira Mazzuoli Advogado


em Presidente Prudente, SP.
Braslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

O Brasil tem ratificado atos internacionais de grande complexidade, tanto bi como


multilaterais. A presena crescente do Brasil
no cenrio internacional e a conseqente
intensificao dos contatos gerou nos lti27

mos anos um aumento significativo de atos


internacionais negociados e concludos pelo
Brasil, sobre as mais diversas matrias. Segundo informaes do Ministrio das Relaes Exteriores, a ttulo exemplificativo, durante o Imprio, o Brasil concluiu 183 atos
internacionais; na Primeira Repblica, 200
atos; nos quatro anos da primeira administrao do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, foram celebrados 392 atos bilaterais e 143 multilaterais. Tais documentos,
que o governo assina em nome da Repblica, devem ser, pelo direito interno, objeto de um tratamento igualmente complexo, que, no mbito dos Poderes da Unio,
d-se pelo Executivo e pelo Congresso Nacional, em colaborao de um com o outro
(MARTINS, 1996, p. 263).
Desde a Primeira Repblica at os dias
atuais, o sistema adotado pelo Brasil no que
tange matria consagra a participao do
Poder Legislativo no processo e concluso
de tratados, no tendo havido, de l para
c, profundas modificaes nos textos constitucionais brasileiros.
A competncia para celebrar tratados foi
intensamente discutida na Assemblia
Constituinte de 1987 a 1988. Por um imperdovel lapso do legislador, no encerramento
dos trabalhos, a Comisso de Redao no
foi fiel vontade do Plenrio e provocou o
surgimento de dois dispositivos antinmicos:
os artigos 49, I, e 84, VIII, da Constituio.
O texto final, aprovado por 474 votos a
favor, 15 contra e 6 abstenes, e promulgado como a nova Constituio da Repblica
Federativa do Brasil, aos 5 de outubro de
1988, passou a dispor quanto forma de
ingresso dos tratados internacionais no direito brasileiro que:
Artigo 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
()
VIII celebrar tratados, convenes
e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional; ()
Artigo 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
28

I resolver definitivamente sobre


tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio
nacional; ().
Da simples leitura dos artigos transcritos, possvel perceber que a vontade do
Executivo, manifestada pelo Presidente da
Repblica, no se aperfeioar enquanto a
deciso do Congresso Nacional sobre a viabilidade de se aderir quelas normas no for
manifestada, no que se consagra, assim, a
colaborao entre o Executivo e o Legislativo
na concluso de tratados internacionais (LENZA, 1998, p. 105); (PIOVESAN, 1998, p. 70).
Essa conjugao de vontades entre o
Executivo e o Legislativo, alis, sempre esteve nas Constituies brasileiras. Excetue-se,
apenas, o texto da Constituio do Imprio,
de 1824, que dizia, no seu art. 142:
So atribuies do Imperador: ()
X Fazer tratados de aliana ofensivos ou defensivos, de subsdio e comrcio, levando-os porm ao conhecimento da Assemblia Geral, logo que
o interesse e segurana do Estado o
permitirem. Se os tratados concludos
em tempo de paz contiverem cesso
ou troca de parte do territrio do Imprio ou de possesses a que o Imprio tenha direito, no podero ser ratificados sem terem sido aprovados pela
Assemblia Geral.
Como se percebe, o imperador dava apenas cincia assemblia geral de que havia
concludo um tratado, o que demonstra que
no era necessria qualquer aprovao por
parte deste rgo. S excepcionalmente que
a aprovao legislativa se fazia obrigatria,
como nos casos que envolvessem questes
territoriais. exceo desta Carta, a aprovao legislativa para a ratificao de tratados internacionais sempre se fez presente.
Assim que a Constituio de 1891, no
artigo 34, estabelecia ser da competncia
privativa do Congresso Nacional resolver
definitivamente sobre os tratados e convenes com as naes estrangeiras,
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atribuindo ao Presidente da Repblica, no


art. 47, a competncia para entabular negociaes internacionais, celebrar ajustes,
convenes e tratados, sempre ad referendum
do Congresso (inc. XVI).
A Carta de 1934, por sua vez, no mesmo
sentido, fixava no artigo 40, alnea a, a competncia exclusiva do Poder Legislativo para
resolver definitivamente sobre os tratados
e convenes com as naes estrangeiras,
celebrados pelo Presidente da Repblica,
inclusive os relativos paz, reafirmando
no artigo 56 a competncia do Presidente
da Repblica para celebrar convenes e
tratados internacionais, ad referendum do
Poder Legislativo ( 6). exceo da Carta de 1937, a Constituio de 1946, da mesma forma, previa no seu art. 66, I, ser da competncia exclusiva do Congresso Nacional
resolver definitivamente sobre os tratados
e convenes celebradas com os Estados
estrangeiros pelo Presidente da Repblica.
Por ltimo, a Carta Constitucional de
1967, com as emendas de 1969, previa no
art. 44, I, ser da competncia exclusiva do
Congresso Nacional resolver definitivamente sobre os tratados, convenes e atos
internacionais celebrados pelo Presidente da
Repblica, acrescendo no artigo 81 ser da
competncia privativa do Presidente da Repblica celebrar tratados, convenes e atos
internacionais, ad referendum do Congresso
Nacional.
2.1 As divergncias doutrinrias entre
Hildebrando Accioly e Haroldo Vallado
Algumas discusses doutrinrias surgiram, sob a gide dos textos constitucionais
anteriores, a respeito da obrigatoriedade ou
no de se passar pelo crivo do poder Legislativo todo e qualquer tipo de ato internacional.
Os comentaristas dos textos constitucionais anteriores se dividiam, no que diz respeito obrigatoriedade de todos os atos internacionais concludos pelo Executivo serem aprovados pelo Poder Legislativo. Parte da doutrina entendia que ao Congresso
Nacional caberia aprovar todo e qualquer
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ato internacional concludo pelo Poder Executivo1. Outros j reconheciam como vlidos alguns acordos internacionais produzidos to-somente pelo Executivo, levando
para tanto em conta a prtica interna e internacional a respeito2. Dessa ltima corrente era afiliado Hildebrando Accioly, para
quem existia a possibilidade de se concluir
acordos internacionais sem a aprovao do
Congresso Nacional. Para Accioly, a pedra
de toque seria a matria versada no tratado:
Se a matria sobre que versa o tratado da
competncia exclusiva do Poder Legislativo, est claro que o aludido ato no se pode
tornar vlido sem a aprovao legislativa;
e, se depende de tal aprovao, deve ser submetido ratificao (1948, p. 5-11). Segundo o referido publicista, independeriam de
aceitao formal do Poder Legislativo os
seguintes atos:
a) os acordos sobre assuntos que sejam de
competncia privativa do Poder Executivo;
b) os concludos por agentes ou funcionrios que tenham competncia para tanto,
sobre assuntos de interesse local ou de importncia restrita;
c) os que simplesmente consignam a interpretao de clusulas de um tratado j
vigente;
d) os que decorrem, lgica e necessariamente, de algum tratado vigente e so como
que o seu complemento;
e) os de modus vivendi, na medida em que
tm em vista apenas deixar as coisas no estado em que se encontram ou estabelecer simples bases para futuras negociaes.
Accioly fundamentava o seu posicionamento fazendo referncia prtica norteamericana dos acordos do executivo, que
cobrem assuntos dos mais importantes e
cuja validade no se subordina aprovao do Senado americano (ACCIOLY, 1950,
p. 95-108). Na lio do Prof. Cachapuz de
Medeiros,
mesmo nos Pases onde a Constituio conserva a exigncia da aprovao parlamentar para todos os tratados
internacionais, formaram-se prticas
29

diplomticas, desvirtuadas da letra


constitucional, pelas quais o Governo
conclui vrios tipos de ajustes, sem o
consentimento das Cmaras legislativas. So os convnios denominados,
na prtica norte-americana, de executive agreements e, mais adequadamente chamados de acordos em forma simplificada (MEDEIROS, 1995, p. 199).
Combatendo essa tese por Accioly firmada, Haroldo Vallado, em Parecer dado ao
Ministro das Relaes Exteriores Raul Fernandes, como consultor do Itamaraty, lecionou no sentido de que inaceitvel que tratados que no dependem de ratificao sejam imunes aprovao congressual, visto
que isso importaria em pedir ao Direito Internacional a soluo de um problema de
exegese constitucional, o que no admissvel. O maior ou menor poder que o Governo de um Estado tem para negociar e assinar atos internacionais assunto tpico do
direito interno de cada pas, que escapa da
alada do Direito Internacional. Asseverava ainda que o Brasil signatrio da Conveno de Havana sobre o Direito dos Tratados, de 1928, que impe a absoluta necessidade de ratificao para todos os tratados,
sem exceo. Finalizou dizendo que a regra
norte-americana seria inaplicvel no Brasil
posto que a nossa Constituio [referia-se
ele Carta de 1891, art. 48, n 16] no distinguiu, como fez o constituinte americano,
entre tratados e ajustes de menos importncia, dizendo apenas ajustes, convenes e
tratados, sujeitando-os todos ao crivo do
Legislativo, condio sine qua non para a sua
validade e conseqente eficcia jurdica no
mbito da soberania interna. A nica exceo admitida por Vallado seria a relativa
aos pactos feitos por chefes militares dentro
do limite de suas atribuies (VALLADO,
1950, p. 95-108)3.
Em face dessas ponderaes, Accioly replicou, por meio do mesmo Boletim, argumentando principalmente que j na vigncia da Carta de 1891 concluram-se acordos
internacionais sem aprovao do Congres30

so Nacional, consoante evidenciava o Cdigo das Relaes Exteriores, publicado em 1900.


Considerou injustificado o argumento de
que os constituintes brasileiros tiveram por
vontade subordinar o Executivo ao Legislativo, visto que, mesmo em pases de regime
parlamentar, ao Chefe da Nao ou do
Governo que cabe a conduo da poltica
exterior. Asseverava que no h na doutrina e jurisprudncia internacionais princpio tendente absoluta necessidade de serem ratificados, sem exceo, todos os tratados. So exemplos de exceo ao princpio
da absoluta necessidade de ratificao os
acordos em forma simplificada. Segundo ele,
at mesmo a Conveno de Havana, de
1928, admite o princpio contrrio, pois estipula que os tratados vigoraro desde a
troca ou depsito das ratificaes, salvo se,
por clusula expressa, outra data tiver sido
convencionada. Finalmente, insiste Accioly na tese da razoabilidade da competncia privativa. Sendo a matria de competncia do Poder Executivo, no haveria por
que, depois de aprovado o acordo, devesse
o mesmo passar pelo crivo do Poder Legislativo, a fim de coloc-lo em vigor. Para ele,
o costume de muitos anos sempre foi o de
no ser exigvel a aprovao do Congresso Nacional para certos atos internacionais (ACCIOLY, 1950, p. 20-23).
Como informa Grandino Rodas, a prtica do Ministrio das Relaes Exteriores,
assim como a opinio de jurisconsultos ao
mesmo ligados, como os consultores jurdicos Levi Carneiro e Rezende Rocha, e os diplomatas Nascimento e Silva e Pereira de
Arajo, seguiram a tendncia de Accioly
(RODAS, 1991, p. 33). Para o primeiro, somente os acordos de competncia privativa
do Poder Executivo, de importncia secundria, poderiam deixar de ser submetidos
ao Congresso Nacional. Os acordos executivos s poderiam interpretar aspectos de
menos importncia de tratados. Levi Carneiro afasta ainda os ajustes para prorrogao de tratados, por se assimilarem eles
mais a tratados novos. Sua concluso
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lembra Grandino Rodas no sentido de


restringir a prtica de simples troca de notas nos casos em que cabvel, sem ulterior
pronunciamento do Congresso (RODAS,
1991, p. 34). Para Nascimento e Silva, alm
das hipteses aventadas por Accioly, no
estariam sujeitos ratificao tambm os
acordos por troca de notas. Via de regra, tais
acordos tratam de assuntos de somenos importncia, a exemplo da interpretao de um
artigo obscuro constante de um tratado ou
de matria administrativa. Pereira de Arajo entendia que pelo fato de inexistir, nas
Constituies posteriores de 1891, as palavras sempre e ajustes, que dela constavam, criou condies para a supervenincia de uma norma consuetudinria extra legem, no sentido de que os atos internacionais de menos importncia estariam dispensados de aprovao pelo Poder Legislativo.
O grande nmero de atos internacionais
concludos pelo Brasil sem a participao
do Congresso Nacional estaria a evidenciar
tal fato. Para Rezende Rocha, quando o
acordo se contiver nas atribuies do Poder
Executivo ou s mesmas se circunscrever,
reivindicar o assentimento do Legislativo
para a ratificao de tratados importaria em
contestar a prpria separao de poderes e
a necessidade do seu recproco respeito 4.
A controvrsia ainda mais se intensificou com a redao dos textos constitucionais de 1967 e 1969. A Carta de 1967 referiase a tratados, convenes e atos internacionais, servindo de base para que Haroldo
Vallado reafirmasse sua opinio acerca da
impossibilidade de aprovao de qualquer
tipo de ato internacional sem a aprovao
do Congresso Nacional5. Jos Francisco Rezek, nesse sentido, asseverava que defender
a convalidao de atos internacionais destitudos de aprovao parlamentar com
base na existncia de um costume internacional, como o fizeram Accioly e Pereira
Arajo, passa a ser um exerccio contra legem e no mais extra legem. E costume internacional contra a letra da Constituio
incompreensvel, pois contraria a lgica juBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

rdica. Nem mesmo indubitvel ter existido o elemento psicolgico do costume, pois
o simples silncio frente s publicaes oficiais no perfaz a opinio juris, alm do que,
vez por outra, ocorreram manifestaes contrrias prtica. Critica tambm a opinio
daqueles que argumentam a prtica dos
acordos executivos, em vista da necessidade de decises rpidas, concluindo que a
eventual demora na aprovao por parte do
Legislativo decorre da indiferena do Executivo (RODAS, 1991, p. 39-40).
A prtica brasileira dos acordos em forma simplificada, concludos sem a autorizao expressa e especfica do Poder Legislativo, entretanto, bastante intensa no Brasil, como demonstram os inmeros acordos
concludos pelo nosso pas desta maneira,
fato esse que levou o Prof. Cachapuz de
Medeiros a observar que o Itamaraty mantm o entendimento () de que o Brasil pode
ser parte em acordos internacionais que no
dependam da aprovao do Congresso Nacional (MEDEIROS, 1983, p. 144). O lavor
da Assemblia Constituinte, como assevera
Grandino Rodas,
no foi levado em considerao no
referente ao reconhecimento de direito da existncia dos acordos em forma simplificada. Alm de continuar
no havendo previso constitucional
para tais tipos de acordo, o inc. VIII
do art. 84, ao se referir no somente a
tratados e convenes, mas at mesmo a atos internacionais, parece, em
interpretao literal querer sujeitar
qualquer ato internacional aprovao
parlamentar (RODAS, 1991, p. 44 - 47).
O artigo 80 da Constituio italiana, em
redao semelhante, dispe:
Le Camere autorizzano con legge la
ratifica dei trattati internazionali, che sono
di natura politica o prevedono arbitrati o
regolamenti giudiziari o importano variazioni del territorio od oneri alle finanze,
o modificazioni di leggi.
semelhana da norma brasileira, insculpida no art. 49, I, da Carta de 1988, esse
31

dispositivo, segundo a doutrina italiana,


tem o condo de submeter ao Parlamento
tutti i trattati internazionali, specificandole poche eccezioni che a contrario
si desumonodallattuale texto dellart. 80;
perch lelencazione che ivi si legge, soprattutto a causa della grande elasticit
della prima e dellultima categoria di trattati, lascia ben pochi trattati internazionali fuori della norma che dispone lesame
del Parlamento, dato che pochi sono i trattati non di natura politica o che non importano una modificazione alla legislazione interna (BARILE, 1998, p. 332).
Mas a doutrina italiana reconhece as
numerosas perplexidades decorrentes dos
chamados acordos em forma simplificada,
aperfeioados ao alvedrio do Poder Legislativo. A esse respeito, a Corte costituzionale
italiana (sent. n 295/1984) chegou a afirmar que, para os acordos internacionais que
incidem sobre aquelas matrias estabelecidas no art. 80 da Constituio, no fica dispensada para sua ratificao a aprovao
legislativa, sem embargo da prtica corrente de concluso desses acordos tambm neste
Pas (BARILE, 1998, p. 332).
2.2 O relacionamento entre os
Poderes Executivo e Legislativo no
processo de concluso de tratados
Toda a discusso acima, mostrada ainda que brevemente, bem reflete a complexidade do tema que estamos tratando. Mas,
deixando as discusses doutrinrias de
lado, retomemos o raciocnio anterior. Urge
voltarmos explicao de como o Poder
Executivo se relaciona com o Legislativo, no
que diz respeito concluso dos tratados
internacionais em geral.
De acordo com a Constituio brasileira
de 1988, compete Unio manter relaes
com Estados estrangeiros e participar de
organizaes internacionais (art. 21, I)6. Ao
Presidente da Repblica dada competncia privativa para celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional (art. 84,
32

VIII). O Congresso, por sua vez, tem competncia exclusiva para resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I). A redao dos dispositivos
manteve-se, na expresso de Grandino Rodas, fiel nossa m tradio constitucional
na matria, no tendo nem mesmo incorporado no texto os poucos avanos contidos
no projeto de Constituio da Comisso de
Sistematizao (RODAS, 1991, p. 43).
O certo que, enquanto cabe ao Poder
Executivo presidir a poltica externa, ao Legislativo cumpre exercer o controle dos atos
executivos, uma vez que quele incumbe a
defesa da nao no cenrio internacional 7.
Por importar no comprometimento da soberania nacional, no pode o tratado produzir efeitos se no for seguido de aprovao
pelo Congresso, que representa a vontade
nacional (COSTA, 1989, p. 115). O Presidente da Repblica, com a competncia privativa que lhe d a Carta Magna, assim, no
age por delegao do Congresso, mas por
direito prprio, como j ensinou Pontes de
Miranda (1987, p. 327).
Terminada a fase de negociao de um
tratado,
o Presidente da Repblica que,
como responsvel pela dinmica das
relaes exteriores, poderia no t-la
jamais iniciado, ou dela no ter feito
parte, se coletiva, ou haver ainda, em
qualquer caso, interrompido a participao negocial brasileira est livre para dar curso, ou no, ao processo determinante do consentimento
(REZEK, 1996, p. 68).
Estando satisfeito com o acordo celebrado, o Chefe do Poder Executivo submete-o
ao crivo do Parlamento, representativo da
vontade da Nao, podendo, tambm, em
caso de insatisfao, mandar arquiv-lo.
O Congresso Nacional, por sua vez,
quando chamado a se manifestar, por meio
da elaborao de decreto legislativo (CF, art.
59, VI), materializa o que ficou resolvido
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sobre os tratados, acordos ou atos internacionais. No h edio de tal espcie normativa em caso de rejeio do tratado, caso
em que apenas se comunica a deciso, mediante mensagem, ao Chefe do Poder Executivo (REZEK, 1984, p. 333).
A partir da Constituio de 1946, abolindo a grande impreciso existente no emprego desse termo, fixou-se, nos Regimentos Internos das Casas do Congresso Nacional, o uso da expresso decreto legislativo
para denominar aqueles atos da competncia exclusiva do Poder legislativo, ou seja,
aqueles atos no sujeitos sano presidencial (SAMPAIO, 1968, p. 54-55).
O decreto legislativo, assim, espcie
normativa aprovada pelo Legislativo sobre
matria de sua exclusiva competncia (CF,
art. 49), como a aprovao de tratados internacionais, o julgamento das contas do Presidente da Repblica, ou ainda sobre assuntos de seu interesse interno (MAZZUOLI,
2000, p.73). Um nico decreto pode, inclusive, aprovar mais de um tratado; mas, se o
tratado anteriormente aprovado e devidamente ratificado fora posteriormente denunciado, novo decreto legislativo se far necessrio em caso de nova aprovao do mesmo
tratado (REZEK, 1984, p. 334).
Sendo ele da competncia exclusiva do
Congresso Nacional, no est, por isso, sujeito sano presidencial, sujeitando-se
apenas promulgao do Presidente do
Senado Federal (BASTOS, 1994, p. 362).
Alis, so bvios no dizer de Francisco
Campos os motivos pelos quais a Constituio no faz depender da sano do Presidente da Repblica as resolues votadas
pelo Poder Legislativo. A inutilidade da sano do Presidente da Repblica ou a sua
inconvenincia pode decorrer do fato de j
haver ele manifestado sobre determinadas
matrias seu acordo, ou por constiturem as
mesmas apenas uma aprovao a atos j
praticados pelo Presidente da Repblica, ou,
ento, por se tratar de resolues que se limitam a conceder ao Presidente da Repblica uma autorizao por ele prprio soliciBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

tada ao Poder Legislativo (CAMPOS, 1956, p.


308).
Enfim, no que diz respeito ao Estado brasileiro, os tratados, acordos e convenes
internacionais, para que sejam incorporados ao ordenamento interno, necessitam de
prvia aprovao do Poder Legislativo, que
exerce a funo de controle e fiscalizao
dos atos do Executivo.
A competncia ad referendum do Congresso, esclarea-se, limita-se aprovao ou
rejeio do texto convencional to-somente,
no sendo admissvel qualquer interferncia no seu contedo. No comporta, pois,
emendas (MAZZUOLI, 2000, p. 74). Concordando o Congresso com a assinatura do tratado internacional, por meio do decreto legislativo, d-se carta branca ao Presidente da Repblica para ratificar a assinatura
j depositada, ou mesmo aderir se j no o
tenha feito (LENZA, 1998, p. 106).
A aprovao parlamentar pode ser retratada, desde que no tenha sido, ainda, o tratado ratificado pelo Presidente da Repblica. Se o tratado ainda no se encontra ratificado, dizer, se ainda no houve o comprometimento da Nao no cenrio internacional (no importando saber se o tratado j entrou em vigor, internacionalmente,
ou no), o Congresso, por decreto legislativo mesmo, pode revogar igual diploma que
tenha anteriormente aprovado o acordo8.
(REZEK, 1984, p. 335-336).
Apesar de estar o decreto legislativo entre
as espcies normativas do art. 59 da Constituio, ou seja, sem embargo de estar compreendido no processo legislativo, no tem
ele o condo de transformar o acordo assinado pelo Executivo em norma a ser observada, quer na rbita interna, quer na internacional9. Tal fato somente ir ocorrer com a
posterior ratificao e promulgao do texto do tratado pelo Chefe do Poder Executivo, o que o faz por meio de decreto. que,
dando a Carta ao Presidente da Repblica a
competncia privativa para celebrar tratados, e sendo ele o representante do Estado
na rbita internacional, sua tambm dever
33

ser a ltima palavra em matria de ratificao. A manifestao do Congresso Nacional s ganha foros de definitividade quando
desaprova o texto do tratado anteriormente assinado pelo Chefe do Executivo, quando,
ento, o Presidente da Repblica estar impedido de concluir o acordo, ratificando-o10.
Esse sistema de aprovao congressual
aos tratados internacionais, alis, foi adotado em inmeros pases do continente americano (cf. Const. argentina, art. 75, inc. 22;
Const. da Venezuela, art. 154; Const. de El
Salvador, art. 131, n 7; Const. da Guatemala, art. 171; Const. da Repblica Oriental do
Uruguai, art. 168, n 20; Const. chilena, art.
50, n 1; Const. da Colmbia, art. 164; Const.
paraguaia, art. 141). No Uruguai, v.g., competia Assemblia-Geral (Congresso) aprovar e reprovar, por maioria absoluta, os tratados celebrados pelo Poder Executivo (cf.
art. 85, 7 c/c art. 168, n 20, da Const. de
1967: A competncia para concluir e firmar tratados do Presidente da Repblica
atuando com o Ministro das Relaes Exteriores ou com o Conselho de Ministros, necessitando, para sua ratificao, de aprovao pelo Poder Legislativo). A soberania legislativa uruguaia, lembre-se, ganhou nfase
no art. 4 de sua Constituio, verbis: La soberana en toda su plenitud existe radicalmente en la
Nacin, a la que compete el derecho exclusivo de
estabelecer sus leyes, del modo que ms adelante se
expresar. Interessante, a respeito da aprovao congressual, o art. 164 da Constituio colombiana de 1991, reformada em 1997,
que dispe: El Congreso dar prioridad al trmite de los proyectos de ley aprobatorios de los
tratados sobre derechos humanos que sean sometidos a su consideracin por el Gobierno
Para alguns autores (como v.g. Paul
Fauchille e Dionisio Anzilotti, na doutrina aliengena, e Pedro Calmon e Hildebrando Accioly, no Brasil), o tratado apenas assinado to-somente um projeto de
tratado, se no foi devidamente aprovado
por uma resoluo legislativa promulgada
pelo presidente do Senado11. Essa doutrina
, entretanto, contestada por Pontes de Mi34

randa, para quem o tratado assinado j


tratado, muito embora ainda dependa de
ratificao e de aprovao congressual, se
essa exigida pelo direito interno do pas
(p. 330). Para o tratadista ptrio, o tratado
internacional assinado, que prescinde de
aprovao do Congresso Nacional, existe,
mas antes de ser aprovado no entra no
mundo jurdico como negcio jurdico perfeito (p. 336).
Em suma, ao Legislativo
atribuda a incumbncia de examinar, uma vez consumada a celebrao do ato pelo Presidente, se tal deciso pode ser mantida, em nome do interesse nacional. A harmnica coordenao entre os Poderes Legislativo
e Executivo da Unio, nesse assunto,
decorre de preceito constitucional inscrito no art. 21, I, segundo o qual compete Unio manter relaes com
Estados estrangeiros e participar de
organizaes internacionais (MARTINS, 1996, p. 264).
E isso constitui tendncia caracterstica
das Constituies contemporneas, em que
a constitucionalidade da ratificao lato
sensu (ratificao pelo Poder Executivo +
aprovao pelo Poder Legislativo) indispensvel (MIRANDA, 1987, p. 334). Como
se percebe, por conseguinte, estamos diante
de um procedimento complexo dos Poderes
da Unio, em que, para a formalizao dos
tratados, participam sempre o Legislativo e
o Executivo (GOMES, 1994). Sem a participao desses dois Poderes, a realizao do
ato no se completa, no que se pode dizer
que foi adotada pela Constituio de 1988,
seguindo a tradio constitucional anterior,
a teoria dos atos complexos, mais adequada,
nesse tema, aos princpios de direito pblico e ao regime democrtico 12.
O judicirio, nesse processo, s atua depois de devidamente incorporado em nosso
ordenamento o tratado internacional, cabendo ao Supremo Tribunal Federal, na qualidade de guardio da Constituio, julgar,
mediante recurso extraordinrio, as causas
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decididas em nica ou ltima instncia,


quando a deciso recorrida declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal (CF, art. 102, III, b)13. Ao Superior Tribunal de Justia, a Carta de 1988, por sua vez,
atribui a competncia para julgar, mediante
recurso especial, as causas decididas, em nica ou ltima instncia, pelos Tribunais Regionais Federais ou pelos Tribunais dos
Estados, quando a deciso recorrida contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes
vigncia. Por fim, diz o art. 109 da Constituio competir aos juzes federais processar e julgar () as causas fundadas em tratado ou contrato da Unio com Estado estrangeiro ou organismo internacional (inc.
III), bem como os crimes previstos em tratado ou conveno internacional, quando,
iniciada a execuo no Pas, o resultado tenha ou devesse ter ocorrido no estrangeiro,
ou reciprocamente (inc. V)14.
Tudo o que no pode o Presidente da
Repblica fazer manifestar definitivamente o consentimento sem o abono do Congresso Nacional15. (REZEK, 1996, p. 69). Embora ele seja o titular da dinmica das relaes internacionais, cabendo-lhe decidir
tanto sobre a convenincia de iniciar negociaes, como a de ratificar o ato internacional j concludo, o abono do Poder Legislativo, sob a forma de aprovao congressual,
o que o faz mediante decreto legislativo, , via
de regra, necessrio. Antes de submetido o
tratado internacional aprovao do Congresso, os poderes que tm os Embaixadores, ordinrio e extraordinrios, e os
Ministros Plenipotencirios, so apenas
o de empenhar o ato do Poder Executivo e
no o de criar a obrigao de ser mantido
o que foi assinado (PONTES DE MIRANDA, 1987, p. 105). Esse abono parlamentar, contudo, como ensina o Ministro Francisco Rezek,
no o obriga ratificao. Isto significa, noutras palavras, que a vontade
nacional, afirmativa quanto assuno de um compromisso externo, repousa sobre a vontade conjugada dos
Braslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

dois poderes polticos. A vontade individualizada de cada um deles necessria, porm no suficiente [grifos
do original] (1996, p. 69).
Nesse mesmo sentido, a lio de Mirt
Fraga:
Com a simples concordncia do
Congresso, completa-se, apenas, uma
das fases de sua elaborao. O decreto legislativo autorizao ao Executivo para concluir o acordo e a aquiescncia do Congresso matria nele
contida. () O decreto-legislativo, sem
o decreto de promulgao do Presidente da Repblica, aps as demais
formalidades, nenhum valor normativo possui, nesse caso, segundo a corrente dominante no Brasil. No necessrio que o Poder Legislativo elabore novo ato, uma lei, repetindo o texto do tratado para que ele passe a
ter vigncia na ordem interna. De
acordo com a tcnica, no Brasil, basta o decreto do chefe do Poder Executivo promulgando o tratado (p.
68-69).
Para Pontes de Miranda,
o Presidente da Repblica pode pedir a aprovao antes da ratificao perante o Estado ou os Estados contraentes, como pode ratificar, frisando que
depende de aprovao do Congresso
Nacional. Alis, se no o diz, isso
que se h de entender, porque todos
os Estados devem conhecer as Constituies dos Estados com que concluem tratados, convenes ou acrdos
(1987, p. 108).
Como se depreende da lio de Louis
Henkin, o poder de celebrar tratados como
concebido e como de fato se opera uma
autntica expresso da sistemtica de checks and balances. Ao atribuir o poder de celebrar tratados ao Poder Executivo, mas apenas mediante o referendo do Legislativo,
busca-se limitar e descentralizar o poder de
celebrar tratados, prevenindo o abuso desse poder (1990, p. 69).
35

2.3 O papel do Congresso Nacional no


processo de celebrao de tratados
H muita confuso, por parte da doutrina, em relao ao verdadeiro papel do Congresso Nacional no procedimento de celebrao de tratados internacionais, em grande parte causada por m interpretao constitucional.
Diz a Carta de 1988 competir exclusivamente ao Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional (art. 49, I). E, a partir desse dispositivo, grande parte da doutrina leciona, primeiro, no sentido de que o Congresso ratifica
tratados internacionais e, segundo, no de
que somente os tratados que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional devem passar pelo crivo
do parlamento.
O equvoco, entretanto, tamanho. A interpretao do que vem a ser resolver definitivamente e do que se considera encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, no que diz respeito ao papel
do Congresso no processo de aprovao de
tratados, deve ser cotejada com a competncia do Chefe do Executivo para celebrar tratados, convenes e atos internacionais, estabelecida pelo inc. VIII do art. 84 da Carta
de 1988.
Habilitado a ratificar tratados internacionais est somente o Chefe do Executivo e
mais ningum. sua, nessa sede, a ltima
palavra. Ao Parlamento incumbe aprovar ou
rejeitar o tratado assinado pelo Executivo,
mais nada (MAZZUOLLI, 2000, p. 76-77).
A expresso resolver definitivamente sobre tratados, assim, deve ser entendida em
termos, no se podendo dar a ela significado acima de seu real alcance (FRAGA, p.
56-57). E isso porque resolver definitivamente, no sistema brasileiro, no significa
ratificao, que ato prprio do Chefe do
Executivo, responsvel pela dinmica das
relaes internacionais, a quem cabe deci36

dir tanto sobre a convenincia de iniciar as


negociaes, como a de ratificar o ato internacional j concludo. Por conseguinte, incumbe ao Parlamento aprovar ou no os tratados submetidos sua apreciao, e ao
Chefe do Executivo ratific-los, se aprovados
pelo Congresso.
O Congresso Nacional, por conseguinte, s resolve definitivamente sobre os tratados quando rejeita o acordo, ficando o executivo, nesse caso, impedido de ratific-lo
(MEDEIROS, p. 118). Em caso de aprovao, quem resolve de modo definitivo o
Chefe do Executivo, ao ratificar ou no o tratado.
Por esse motivo, a expresso resolver definitivamente, que, de resto, vem-se mantendo at hoje nas Constituies brasileiras, tem
sido considerada das mais imprprias entre as que respeitam matria. Cachapuz
de Medeiros julgou-a como a mais inadequada, posto que a deciso efetivamente
definitiva incumbe ao Presidente da Repblica, que pode ou no ratificar os tratados
internacionais, depois destes terem sido
aprovados pelo Congresso (1995, p. 18).
A manifestao do Congresso Nacional,
assim, s ganha foros de definitividade
quando desaprova o texto do tratado anteriormente assinado, quando, ento, o Presidente da Repblica estar impedido de levar a efeito a ratificao (FRAGA, p. 57). Mas,
se aprovou o tratado submetido sua apreciao, a ltima palavra do Chefe do Executivo que tem a discricionariedade de ratific-lo ou no, segundo o que julgar mais
conveniente.
O engano de Manoel Gonalves Ferreira
Filho, a esse respeito, flagrante quando
afirma que: () convm que a representao nacional seja ouvida, dizendo a ltima
palavra. E verdadeiramente a ltima palavra, j que, aps a manifestao do Congresso, no cabe mais qualquer interveno do
Executivo (1997, p. 296-297).
Ora, afirmar que depois da manifestao do Congresso no cabe mais qualquer
interveno do Executivo significa dizer que
Revista de Informao Legislativa

o tratado assinado jamais ser ratificado e


promulgado. Se assim fosse, no se teria a
formao de negcio jurdico perfeito. Sem
a ratificao, que ato privativo do Chefe
do Executivo, o tratado nunca vigorar, quer
interna, quer externamente. Sem a confirmao s outras partes contratantes do propsito do Pas em aderir a todo o pactuado,
no existe tratado vlido a obrigar a Nao.
De sorte que a ltima palavra, em matria de
celebrao de tratados, do Presidente da
Repblica e no do Congresso Nacional.
O Prof. Jos Cretella Jnior, depois de
assinalar que da m tradio de nosso
direito empregar como sinnimos perfeitos
as expresses competncia privativa e competncia exclusiva, critica o vocbulo resolver de que se valeu o legislador constituinte falta de sua tecnicidade, posto que
resolver e dispor configuram-se termos
genricos, estranhos terminologia tcnica
do direito pblico (1992, p. 2. 532).
Por isso, bom que se esclarea, em definitivo, que o Congresso Nacional no ratifica nenhum tipo de ato internacional. Em
verdade, por meio de decreto legislativo, o
nosso parlamento federal autoriza a ratificao, que ato prprio do Chefe do Poder
Executivo, a quem compete privativamente,
nos termos da Constituio da Repblica
(art. 84, VIII), celebrar acordos internacionais16 (DALLARI, 1997, p. 31). dizer, o Congresso Nacional apenas aprova ou no o
texto convencional fazendo-o por meio de
decreto legislativo , de forma que a aprovao dada pelo Poder Legislativo, em relao
ao tratado, no tem o condo de torn-lo
obrigatrio, pois o Presidente da Repblica,
aps isso, pode ou no, segundo o que for
mais conveniente aos interesses da Nao,
ratific-lo 17.
A Constituio da Repblica de El Salvador, de 1982, parece confundir-se a esse
respeito, quando estabelece no seu art. 131
(7) que compete Assemblia Legislativa
ratificar os tratados e pactos celebrados
pelo Executivo com outros Estados ou organismos internacionais, ou denegar sua ratiBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

ficao. Quer nos parecer, s.m.j., que, entre


as Constituies do continente americano,
esta a nica a fazer confuso a respeito do
assunto, impropriamente chamando de ratificao ou que deveria chamar de aprovao18. Correta, a esse respeito, est a Carta da
Repblica da Guatemala de 1985, que, no
seu art. 171 (letra l), dispe competir ao Congresso Nacional aprovar, antes de sua ratificao, convnios ou qualquer acordo internacional, nas matrias que especifica,
bem como a Constituio da Repblica da
Venezuela, que, no seu art. 154, estabelece
que os tratados celebrados pela Repblica
deben ser aprobados por la Asamblea Nacional antes de su ratificacin por el Presidente o Presidenta de la Repblica, a excepcin de aquellos mediante los cuales se
trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones preexistentes de la Repblica, aplicar
principios expresamente reconocidos por
ella, ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales o ejercer facultades
que la ley atribuya expresamente al Ejecutivo Nacional.
No mesmo sentido a Constituio da
Repblica Oriental do Uruguai, de 1997, art.
168, alnea 20: Al Presidente de la Repblica,
actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros, corresponde
concluir y suscribir tratados, necesitando para
ratificarlos la aprobacin del Poder Legislativo; e tambm, a Constituio chilena, de
1980 (com as reformas de 1997), art. 50 (1):
Son atribuciones exclusivas del Congreso ()
aprobar o desechar los tratados internacionales
que le presentare el Presidente de la Repblica
antes de su ratificacin. La aprobacin de un tratado se someter a los trmites de una ley.
Em parecer dado como Consultor Jurdico do Itamaraty, sob a gide da Constituio de 1946, Hildebrando Accioly, a esse
respeito, analisou, tanto no aspecto do direito internacional, como no do direito interno (ou constitucional), a questo da faculdade do Presidente da Repblica de ratificar ou no tratados, e o fez nestes termos:
1) Sob o aspecto do direito internacional,
37

princpio corrente, j consignado at em conveno internacional


(art. 7 da Conveno de Havana, de
1928), que a ratificao de um tratado
pode ser livremente recusada por qualquer de suas partes contratantes. Realmente, ou se considere a ratificao
como a confirmao explcita, dada
pela autoridade competente do Estado, do ato assinado por seu representante, ou se considere, como quer Anzilotti, como a verdadeira declarao
da vontade de estipular sabido que
ela no constitui mera formalidade,
sem importncia, e que cada parte
contratante tem a plena liberdade de
a dar ou de a recusar. A assinatura ou
acordo dos plenipotencirios apenas conforme escrevi em meu Tratado de Direito Internacional Pblico um
primeiro ato, aps o qual os rgos
competentes do Estado vo apreciar a
importncia e os efeitos ou conseqncias do tratado. Essa apreciao,
entre ns, cabe em parte ao Poder Legislativo, mas no pode deixar de caber igualmente ao Poder Executivo ou,
antes, ao Presidente da Repblica, que
o rgo ao qual incumbe a representao do Estado e aquele a quem compete manter as relaes do pas com
os Estados estrangeiros. Dessa apreciao pode resultar a confirmao ou
a rejeio do tratado. Internacionalmente, a primeira hiptese representada pela ratificao, expressa pelo
Presidente da Repblica. Pouco importa para a outra ou as outras partes
contratantes que um dos rgos do
Estado (no caso, o Poder Legislativo)
j tenha dado sua aquiescncia ao tratado. O que vale que o Poder representativo do Estado, ou seja, o Executivo, o ratifique. Assim, a potncia ou
potncias estrangeiras no tm propriamente que indagar se j se verificou ou no a aprovao do ato pelo
Congresso Nacional: o que lhe ou lhes
38

importa a ratificao pelo Chefe do


Estado; 2) Do ponto de vista constitucional, no vejo onde exista a obrigao de o Poder Executivo ratificar um
tratado, como conseqncia necessria da aprovao do mesmo pelo Congresso Nacional. verdade que a
Constituio Federal, em seu art. 66,
n 1 [hoje, art. 49, I, da Carta de 1988],
declara ser da competncia exclusiva
do Congresso Nacional resolver definitivamente sobre tratados e convenes celebrados com os Estados estrangeiros pelo Presidente da Repblica.
Parece-me, porm, que essa estipulao deve ser entendida no sentido de
que o tratado celebrado como deve
ser, pelo Presidente da Repblica (por
meio de delegado seu) no est completo, no pode ser definitivo, sem a
aprovao do Congresso Nacional.
Aquela expresso significa, pois, que
o tratado celebrado pelo Poder Executivo no pode ser confirmado ou entrar em vigor sem a aprovao do Congresso Nacional: mas no querer dizer que essa aprovao obrigue o Presidente da Repblica a confirmar o
tratado. E no querer dizer isso no
s porque seria, ento, desnecessria
a ratificao, mas tambm porque o
rgo das relaes exteriores do Estado, aquele a quem compete privativamente manter relaes com Estados
estrangeiros, o Presidente da Repblica que, por isso mesmo, se acha
mais habilitado, do que o Congresso,
a saber se as circunstncias aconselham ou no o uso da faculdade da
ratificao. Por outro lado, essa interpretao lgica confirmada implicitamente por outra disposio da Constituio Federal. De fato, determina
esta, em seu art. 37, n VII [hoje, art.
84, VIII, da Carta de 1988], que ao Presidente da Repblica compete privativamente celebrar tratados e convenes internacionais ad referendum do
Revista de Informao Legislativa

Congresso Nacional; donde se deve


concluir que o papel do Congresso, no
caso, apenas o de aprovar ou rejeitar
o ato internacional em apreo isto ,
autorizar ou no a sua ratificao, ou
seja resolver definitivamente sobre o
dito ato. Assim, o Presidente da Repblica assina o tratado, por delegado seu, mediante uma condio: a de
submeter ao Congresso nacional o texto assinado. Depois do exame pelo
Congresso, estar o Presidente habilitado, ou no, a confirmar ou ratificar
o ato em causa. A rejeio pelo congresso impede a ratificao; a aprovao permite-a, mas no a torna obrigatria19.
Grande parte da doutrina nacional, infelizmente, parece no ter compreendido
bem essa matria. Grande parte dela ainda
insiste em dizer que o Congresso Nacional
ratifica tratados internacionais. mister deixar claro que aprovao congressual uma
coisa e ratificao pelo Presidente da Repblica outra bem diferente. Por isso, no
assiste razo a Themistocles Brando Cavalcanti, para quem a aprovao do tratado
pelo Congresso Nacional consiste na chamada ratificao, admitindo-se, portanto,
implicitamente, que a concluso do tratado
ou conveno no escapa competncia do
outro poder [grifo nosso]20 (1956, p. 120). O
Prof. Manoel Gonalves Ferreira Filho, da
mesma forma, impropriamente leciona que
em face do direito ptrio, a vontade do Estado brasileiro relativamente a atos internacionais, inclusive a tratados e a convenes,
surge de um ato complexo onde se integram
a vontade do Presidente da Repblica, que
os celebra, e a do Congresso Nacional, que
os ratifica [grifo nosso] (1997, p. 296). Da
mesma forma, equivocada a lio de
Amauri Mascaro Nascimento, para quem
as convenes internacionais aprovadas
pela Organizao Internacional do Trabalho so submetidas ratificao do Congresso nacional (1997, p. 131), bem como a de
Alexandre de Moraes, para quem
Braslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

os compromissos assumidos pelo


Brasil em virtude de convenes, atos,
tratados, pactos ou acordos internacionais de que seja parte, devidamente ratificados pelo Congresso Nacional
e promulgados pelo Presidente da Repblica, apesar de ingressarem no ordenamento jurdico constitucional
(CF, art. 5 2), no minimizam o conceito de soberania do Estado-povo na
elaborao da sua Constituio
[grifos nossos] (2000, p. 304).
Por fim, Carlos Weis, seguindo a mesma trilha, chega a afirmar que a incluso do
tratado na ordem jurdica interna d-se
pela ratificao, pelo Congresso Nacional, do
ato de adeso ao tratado, realizado internacionalmente pelo Poder Executivo [grifo
nosso]21 (1999, p. 26).
O equvoco da doutrina ainda mais forte
entre os tributaristas. Alguns deles, como
Ives Gandra Martins, chegam mesmo a afirmar que no o tratado ou conveno que
produz efeitos internos, mas sim o Decreto
Legislativo que os aprova22.
O Congresso Nacional repita-se no
ratifica tratados. Quem os ratifica o Chefe
do Poder Executivo, dizer, o Presidente da
Repblica. Sem esse ato presidencial, e posterior promulgao, no existe tratado vlido a obrigar a Nao, quer internacionalmente (falta de ratificao), quer internamente (falta de promulgao, exceo dos tratados de proteo dos direitos humanos, cuja
aplicao imediata desde a ratificao).
A lio do Prof. Antnio Paulo Cachapuz
de Medeiros to clara a esse respeito que
merece ser transcrita. Diz o insigne Professor:
Os Parlamentos no ratificam tratados internacionais. Somente os examinam, autorizando ou no o Poder
Executivo a comprometer o Estado.
A ratificao, por conseguinte,
ato privativo do Chefe do Executivo,
pelo qual este confirma s outras partes, em carter definitivo, a disposio do Estado de cumprir um tratado
internacional.
39

Assim, convm fique ntido que a


aprovao dada pelo Poder Legislativo no torna um tratado obrigatrio, pois
o Executivo tem ainda a liberdade de
ratific-lo ou no, conforme julgar
mais conveniente.
Essa regra universal, sendo entendimento unnime que a deciso de
ratificar cabe ao mesmo Poder em nome
do qual foram assinados os tratados.
Alega-se, basicamente, que, passado algum tempo da assinatura do
acordo internacional, podem ter mudado as circunstncias polticas, e a
nova conjuntura no recomendar mais
o engajamento do Estado. ()
Um tratado entra em vigor internacionalmente no instante em que os
Estados signatrios se comunicam
reciprocamente a existncia dos instrumentos de ratificao.
Tal notificao d-se de duas formas: troca ou depsito dos aludidos
instrumentos.
A troca ocorre, em geral, nos acordos bilaterais e o depsito nos multilaterais.
Depois de ratificado devidamente, o ato internacional precisa ser promulgado pelo Presidente da Repblica e s ento se incorpora nossa legislao interna.
Para evitar confuses, convm frisar que essa promulgao pelo Executivo, atravs de decreto, incorporando o ato internacional legislao interna, no deve ser confundida com a promulgao da aprovao do ato internacional pelo Congresso, que assume a forma
de um decreto legislativo, firmado pelo
Presidente do Senado [grifos nossos]
(1983, p. 133-134; 1995, p. 468-470).
Como salienta Joo Hermes Pereira de
Arajo,
o fato de ter sido o tratado aprovado
por decreto legislativo no o exime da
promulgao, uma vez que um ato
aprovado poder nunca entrar em vi40

gor, pois, se a aprovao legislativa


condiciona a ratificao, no a torna
obrigatria e, muito menos, pode ter
efeito junto outra parte contratante
que, at o momento da troca de ratificaes, livre de o fazer23.
tambm a lio de Luiz Flvio Gomes,
para quem, s depois da aprovao do tratado pelo Congresso, na forma de decreto
legislativo, possvel a sua ratificao (ou
adeso). Mas a simples ratificao, entretanto, no basta para a vigncia do tratado,
pois ainda necessrio sua promulgao
por Decreto presidencial e publicao. Depois de publicado, o tratado tem intrinsecamente fora normativa e revoga as disposies ordinrias em contrrio (GOMES, 1994).
O ordenamento brasileiro integralmente ostensivo nessa sede, de forma que no
pode ficar excluda a publicao do acervo
normativo nacional, seja ele composto por tratados internacionais ou por produo domstica (REZEK, 1984, p. 384). Vige, de resto, o
princpio da publicidade tambm aqui, quando
esto em jogo normas provenientes de tratados internacionais pelo Pas ratificados. Apenas aqui, faz-se a observao de que o que foi
dito vige apenas em relao aos tratados internacionais convencionais, reguladores das relaes recprocas entre os Estados. Somente
no vige o afirmado no que toca aos tratados
internacionais de proteo dos direitos humanos, por terem aplicao imediata no ordenamento brasileiro (CF, art. 5, 1).
Por fim, resta a anlise da parte final do
inciso I do art. 49 da Constituio de 1988.
De fato, a Constituio complementa, nesse
dispositivo, que os tratados, acordos ou atos
internacionais, devem acarretar encargos
ou compromissos gravosos ao patrimnio
nacional.
primeira vista, essa disposio nos leva
falsa impresso de que nem todos os tratados internacionais celebrados pelo executivo estariam sujeitos ao crivo da aprovao
parlamentar, mas to-somente os que acarretassem encargos ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional. E a dificulRevista de Informao Legislativa

dade aumenta quando se sabe que a prpria Carta em outro dispositivo (art. 84, VIII)
disse competir ao Presidente da Repblica
celebrar tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos todos ao referendo do
Congresso Nacional.
Qual seria a interpretao correta desses preceitos? Estariam aqueles tratados que
no acarretem tais compromissos isentos de
aprovao parlamentar?
No essa, ao que nos parece, a melhor
exegese. A antinomia entre os artigos 49, I ,e
84, VIII, da Carta de 1988, apenas aparente 24. O art. 84, VIII, como j se disse, impe
que todos os tratados celebrados pelo Chefe
do Executivo devem ser submetidos ao referendo do Congresso Nacional. E, com base
nisso, deve-se interpretar o art. 49, I, da Constituio extensivamente, tendo em vista ter
o legislador constituinte dito menos do que
pretendia: lex minus dixit quam voluit. O desejo da Assemblia Constituinte, evidentemente, foi o de submeter todos os atos internacionais ao referendo do Poder Legislativo.
Por isso, estamos com o Prof. Cachapuz,
que
do ponto de vista histrico-teleolgico, a concluso s pode ser que o
legislador constituinte desejou estabelecer a obrigatoriedade do assentimento do Congresso para [todos] os tratados internacionais, dando nfase para
aqueles que acarretem encargos, gravames, [ou] nus financeiros, para o
patrimnio nacional.
De outra banda,
do ponto de vista lgico-sistemtico,
h que considerar que os dispositivos
em questo fazem parte do mesmo ttulo da Constituio (Da Organizao
dos Poderes) e so como que as duas
faces de uma mesma moeda: o artigo
84, VIII, confere ao Presidente da Repblica o poder de celebrar tratados,
convenes e atos internacionais, mas
especifica que esto todos sujeitos a referendo do Congresso Nacional; o artigo 49, I, destaca que os tratados, acorBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

dos ou atos que acarretem encargos


ou compromissos gravosos ao patrimnio nacional, precisam ser aprovados pelo Congresso [grifos nossos]
(1995, p. 397).
o resultado que se extrai dos modernos mtodos de interpretao.
Em suma,
no direito brasileiro, d a Constituio Federal competncia privativa ao
Presidente da Repblica, para celebrar
tratados e convenes internacionais
ad referendum do Congresso Nacional
(). Por outro lado, tem o Congresso
Nacional competncia exclusiva para
resolver definitivamente sobre tratados e convenes celebrados com os
Estados estrangeiros pelo Presidente
da Repblica (). Assim, celebrado o
tratado ou conveno por representante do Poder Executivo, aprovado pelo
Congresso Nacional e promulgado pelo
Presidente da Repblica, com a publicao do texto, em portugus no
rgo de imprensa oficial, tem-se como
integrada a norma da conveno internacional no direito interno25.
Mas frise-se que o que foi dito acima, no
sentido de que, depois de devidamente ratificado, o tratado internacional precisa ser
promulgado pelo Presidente da Repblica
para s ento se incorporar nossa legislao interna, no vigora quando o tratado
ratificado de proteo dos direitos humanos. Nesse caso especial, basta a ratificao
para que o tratado internacional (protetivo
dos direitos da pessoa humana repita-se)
passe a produzir seus efeitos tanto no plano interno como no plano internacional,
dispensando-se a edio de decreto executivo para tal.

3. Procedimento parlamentar:
etapas internas das Casas do
Congresso Nacional
O Congresso Nacional, para a apreciao da viabilidade de se aderir aos tratados,
41

segue algumas etapas que merecem ser analisadas.


No Legislativo, em primeiro lugar, ocorrer a recepo da mensagem do Presidente
da Repblica, acompanhada da Exposio
de Motivos (EM) do Ministro das Relaes
Exteriores, a ele endereada, juntamente com
o texto de inteiro teor do tratado internacional submetido apreciao (MARTINS,
1996, p. 264 e REZEK, 1996, p. 69). Referida
mensagem ter sua tramitao iniciada na
Cmara dos Deputados, pois, por expressa
determinao constitucional (art. 64), a discusso e votao dos projetos de lei de iniciativa do Presidente da Repblica () tero
incio na Cmara dos Deputados.
Assim, a matria discutida e votada
separadamente, a comear, como se viu, pela
Cmara dos Deputados. Somente se considerar aprovada pelo Congresso com aprovao de uma e outra de suas duas casas,
de forma que uma eventual desaprovao
no mbito da Cmara dos Deputados pe
termo ao processo, no havendo por que levar a questo ao Senado em tais circunstncias (REZEK, 1996, p. 69).
Em plenrio, ser-lhe- dada a leitura, de
modo a que, em obedincia ao princpio da
publicidade, tomem dela os Senhores Deputados conhecimento. Forma-se ento um
processo (que recebe a designao de Mensagem), com nmero prprio e que, por fora do art. 32, X, do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados, ser remetido
Comisso de Relaes Exteriores. Essa Comisso, aps o exame do texto do tratado
por um relator designado entre seus integrantes, aprecia o relatrio dando um parecer. Deve esse parecer apresentar um projeto
de decreto legislativo, que ser, ainda, submetido ao crivo da Comisso de Constituio, Justia e Redao (art. 32, III, do Regimento Interno), qual compete examinar os
aspectos constitucional, legal, jurdico, regimental e de tcnica legislativa de projetos,
emendas ou substitutivos sujeitos apreciao da Cmara ou de suas comisses.
Aprovado o projeto pelas Comisses, ser
42

ele submetido votao em plenrio. Aprovado o projeto, em turno nico, ter ele sua
redao final apresentada pela comisso de
Constituio e Justia (art. 32, III, q). Aprovada a redao final, passa o projeto, nos
termos do art. 65 da Constituio26, apreciao do Senado Federal 27. Aps lido e
publicado o projeto, ser ele despachado
comisso de Relaes Exteriores e Defesa
Nacional, em que, de acordo com o que dispe o Regimento Interno do Senado Federal
(art. 103, I), a Comisso competente para
examinar as proposies referentes aos atos
e relaes internacionais e aos assuntos
referentes Organizao das Naes Unidas e entidades internacionais de qualquer
natureza (MARTINS, 1996, p. 264-271).
Em cada uma das Casas, possvel a
apresentao de emendas aos projetos submetidos apreciao. Essas emendas, frisese, dizem respeito estritamente ao projeto de
decreto legislativo, jamais ao texto dos tratados submetidos apreciao, insuscetveis de qualquer mudana28. Entende-se,
entretanto, que simples correes de forma,
como algum ajuste redacional no texto, que
no atinge o contedo do projeto, dispensa
o retorno Cmara para o reexame. Somente em se tratando de mudana de mrito que o reexame fica obrigatrio (CF,
art. 65, pargrafo nico) (MAZZUOLI,
2000, p. 80).
Estando concludo, no Senado, o exame
na Comisso de Relaes Exteriores e Defesa Nacional, o projeto fica pronto para ser
includo na ordem do dia do plenrio. Aprovado em plenrio, em turno nico, sem emendas, fica dispensada a redao final e o texto do projeto de decreto legislativo dado
como definitivamente aprovado, seguindo
promulgao, cuja prerrogativa do
Presidente do Senado Federal, que o [Presidente] do Congresso Nacional, conforme
preceitua o art. 57, 5, da Constituio29.
Promulgado o decreto, ser o mesmo numerado (pela Secretaria Geral da Mesa do Senado) e publicado no Dirio do Congresso
Nacional e no Dirio Oficial da Unio.
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Em suma, formalizados os tratados pelos agentes diplomticos, denominados plenipotencirios, que representam o Poder
Executivo, tornam-se eles obrigatrios somente aps ratificados pelo Presidente da Repblica (chefe do Executivo). Mas, tal ratificao somente ter efeito depois de cumprida fase de apreciao e autorizao pelo Congresso Nacional (Poder Legislativo) (NERI).
A Constituio de 1988, contudo, ao estabelecer apenas esses dois dispositivos
supracitados, traz uma sistemtica lacunosa, falha e imperfeita, ao no prever, por
exemplo, prazo para que o Presidente da
Repblica encaminhe ao Congresso o tratado por ele assinado (emblemtico o caso
da Conveno de Viena sobre o Direito dos
Tratados, que foi assinada em 1969 e encaminhada apreciao do Congresso apenas em 1992). No h ainda previso de
prazo para que o Congresso aprecie o tratado assinado e nem mesmo previso de prazo para que o Presidente da Repblica ratifique o tratado, se aprovado pelo Congresso (PIOVESAN, 1998, p. 71).
O art. 47, pargrafo nico, da Constituio de 1967 fixava prazo de quinze dias para
que o Poder Executivo enviasse ao Congresso Nacional qualquer tratado, conveno ou
acordo internacional. A emenda n 1, de 17
de outubro de 1969, retirou o pargrafo nico do art. 47 (correspondente ao art. 44 da
Carta emendada). Segundo a lio de Pontes
de Miranda, nenhuma razo justifica que o
Poder Executivo no envie [ao Congresso
Nacional], desde logo, aps a assinatura pelo
Presidente da Repblica, ou aps a assinatura em ratificao, o tratado (senso estrito), a
conveno ou o acrdo (1987, p. 114).
Ademais, exceo dos tratados de direitos humanos, o texto constitucional de
1988 em nenhum de seus dispositivos estatuiu, de forma clara, qual a posio hierrquica do direito internacional perante o direito interno brasileiro30. A Carta de 1988,
assim, infensa importncia da questo e
fazendo tbula rasa dos trabalhos da Assemblia Constituinte, preferiu, nas palaBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

vras de Grandino Rodas, passar ao largo


do problema (1991, p. 53-54).
Sem embargo do nmero excessivamente alto de Constituies que regeram o Pas,
em 178 anos de independncia, inobstante
a baixa mdia da sua vigncia (sobretudo
se se reportar apenas ao perodo republicano), o que se verifica que pouca, ou nenhuma, foi a evoluo, no que respeita ao
disciplinamento das relaes entre o direito
interno e o Direito Internacional, permanecendo, hoje, situao quase idntica de
1891 (FRAGA, 1998, p. 47). A soluo para
o conflito entre tratados internacionais e leis
internas, em face da ausncia de dispositivos constitucionais que garantam unidade
e coerncia ordem jurdica estatal, fica assim, no mais das vezes, comprometida. Dessa forma, no havendo meno expressa ao
sistema adotado para a incorporao de tratados (monista ou dualista), controvertida fica
a questo de se saber se tais tratados se incorporam automaticamente em nosso ordenamento ou, ao contrrio, se necessria a
edio de decreto de execuo materializando seus efeitos no plano interno31.

4. Procedimento brasileiro para a


entrada em vigor dos tratados
Promulgado o decreto legislativo pelo Presidente do Senado Federal e publicado o
mesmo tanto no Dirio do Congresso Nacional como no Dirio Oficial da Unio, iniciamse os procedimentos cabveis para a sua
entrada em vigor no ordenamento jurdico
ptrio.
A entrada em vigor dos atos bilaterais
pode-se dar tanto pela troca de informaes
como pela troca de cartas de ratificao.
Quando a entrada em vigor feita pela primeira modalidade, pode-se passar, de imediato, nota Embaixada da outra parte acreditada junto ao Governo brasileiro. No existindo em territrio nacional Embaixada da
outra parte, a nota passada pela Embaixada do Brasil acreditada junto outra parte.
Em ltimo caso, a notificao passada pela
43

Misso brasileira junto ONU Misso da


outra parte contratante.
Caso a entrada em vigor se d por troca de
instrumentos de ramificao, aguarda-se a
concluso dos trmites internos de aprovao por ambas as partes, para somente ento se realizar a cerimnia da troca dos respectivos instrumentos. Uma ata ou protocolo, consignando-se a troca dos instrumentos, lavrado em dois exemplares, nos respectivos idiomas dos dois contratantes ou
num terceiro (geralmente, o francs), assinado e selado pelos plenipotencirios especialmente designados para a troca (ACCIOLY, 1998, p. 31).
A entrada em vigor dos atos multilaterais,
por sua vez, exige um procedimento um
pouco mais complexo. Nesse caso, publicado o decreto legislativo, para que o ato multilateral entre em vigor internamente no Brasil, necessrio seja ele ratificado. Ou seja,
aps a assinatura do tratado, e posterior
aprovao pelo Congresso Nacional, requerse seja depositado o instrumento de ratificao, da parte brasileira, junto ao Governo
ou organismo internacional responsvel
pelas funes de depositrio32. Pode ocorrer, aps isso, que se tenha de aguardar algum decurso de prazo, caso haja estipulao nesse sentido, para que o ato possa, a
partir do trmino do mesmo, comear a produzir seus efeitos internamente.
Depositado o instrumento de ratificao
junto ao Governo ou organismo responsvel pelas funes de depositrio, a prtica
brasileira, seguindo a tradio lusitana, tem
exigido deva o Presidente da Repblica, a
quem a Constituio d competncia privativa para celebrar tratados, convenes e atos
internacionais (art. 84, VIII), expedir um decreto de execuo, promulgando e publicando no Dirio Oficial da Unio o contedo dos
tratados, materializando-os, assim, internamente.
A promulgao e a publicao, no sistema brasileiro, compe a fase integratria da
eficcia da lei, vez que atesta a sua adoo
pelo Poder Legislativo, certifica a existncia
44

de seu texto e afirma, finalmente, seu valor


imperativo e executrio.
A partir da publicao, passa o tratado
a integrar o acervo normativo nacional, habilitando-se ao cumprimento por particulares e governantes, e garantia de vigncia
pelo Judicirio (REZEK, 1984, p. 385).
No Brasil, promulgam-se todos os tratados aprovados pelo Congresso Nacional,
valendo como ato de publicidade. Publicamse apenas, no Dirio Oficial da Unio, aqueles que prescindiram de referendo parlamentar e de ratificao do Presidente da Repblica, a exemplo dos acordos executivos,
cuja publicao no Dirio Oficial autorizada pelo Ministro das Relaes Exteriores e
efetivada pela Diviso de Atos Internacionais
do Itamaraty (REZEK, 1984, p. 385, 387).
Frise-se que nenhuma das Constituies
brasileiras jamais trouxe, taxativamente,
dispositivo expresso determinando esse
procedimento (MAZUOLI, 2000, p. 155). Segundo Kelsen, o direito internacional s
necessita de transformao em direito interno quando essa necessidade formulada
pela Constituio. Se a Carta Magna silencia a respeito, os tribunais nacionais esto
aptos a aplicar, imediatamente, os tratados
celebrados, a partir da ratificao. Nesse
caso, seria suprflua a promulgao, em
virtude de inexistncia de mandamento constitucional regulador da matria (1990, p. 367).
Para alguns autores, como Rezek, o decreto de promulgao produto da praxe,
to antiga quanto a independncia e os primeiros exerccios convencionais do Imprio. Cuida-se de um decreto to-somente porque os atos do chefe de Estado costumam
ter esse nome, e por mais nenhum outro
motivo (1984, p. 385-386). Outros entendem,
entretanto, que a promulgao de tratados
internacionais decorre do comando constitucional do art. 84, que diz competir privativamente ao Presidente da Repblica sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem
como expedir decretos e regulamentos para
sua fiel execuo (inc. IV), emprestando-se
ao vocbulo lei sentido mais amplo, de forRevista de Informao Legislativa

ma a entend-lo como fonte positiva do direito. a posio de Mirt Fraga, para quem as
Constituies brasileiras, quando se referem
promulgao de lei, fazem-no dando ao
vocbulo sentido amplo, que, em alguns casos, no se completa com a sano presidencial. Cita a autora o 6 do art. 59 da
Carta revogada em que se expressava que,
nos casos do artigo 44, aps a aprovao
final, a lei ser promulgada pelo Presidente
do Senado Federal, concluindo que, referindo-se o art. 44 matria de competncia
exclusiva do Congresso Nacional e no comportando sano ou veto, porque, em conseqncia, no se trata de lei em sentido estrito (Op. cit. p. 63).
Constituio brasileira da 1988, nesse
tema, consagra o princpio da legalidade,
pelo qual ningum ser obrigado a fazer
ou deixar de fazer alguma coisa seno em
virtude de lei (art. 5, II), dizendo, ainda,
competir privativamente ao Presidente da
Repblica sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execuo (art.
84, IV).
Dessa forma, nada mais o decreto de execuo do que o atestado de existncia de
uma regra jurdica, regularmente concluda, em obedincia ao processo especfico,
institudo na Lei Maior (FRAGA, Op. cit.,
p. 63-64). Sem embargo de terem as nossas
Constituies silenciado a respeito da promulgao de tratados, tal prtica, como lembra Marotta Rangel, tem persistido entre ns
desde o Imprio e, a rigor, desde a celebrao do primeiro ato internacional pelo nosso Pas celebrado 33.
A promulgao tem por finalidade, pois,
atestar que o ato internacional j existe e que
foram cumpridas todas as formalidades internas para sua celebrao. Indica, ademais
que o compromisso internacionalmente firmado j juridicamente exigvel, obrigando
a todos sua observncia.
A Conveno de Havana sobre Tratados
Internacionais de 1928, ainda em vigor no
Brasil, estabelece no seu art. 4 que os trataBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

dos sero publicados imediatamente depois


da troca das ratificaes, mas acrescenta
que a omisso no cumprimento desta obrigao internacional no prejudicar a vigncia dos tratados, nem a exigibilidade das
obrigaes nele contidas.
A promulgao no integra o processo
legislativo 34. Ao contrrio: o que se promulga
j lei. Dessa sorte, errneo afirmar-se que
o tratado promulgado por decreto do
Executivo deixa, no mbito interno do
Estado, de ser Direito Internacional,
para ser disposio legislativa interna. O que acontece o seguinte: assinado o tratado, aprovado pelo legislativo, ratificado pelo Executivo, ele
passa, conforme o que se estabeleceu
no seu prprio texto, a vigorar na rbita internacional. Os indivduos, porm, para acat-lo e os Tribunais para
aplic-lo precisam ter conhecimento
de que ele existe. Pela promulgao, o
Chefe do Poder Executivo apenas declara, atesta, solenemente, que foram
cumpridas as formalidades exigidas
para que o ato normativo se completasse (FRAGA, Op. cit., p. 63-64).
Mas, para que a norma jurdica se considere efetivamente promulgada, indispensvel sua publicao, dando conhecimento
populao de sua existncia. De sorte que,
como s obrigatria a norma que se conhece (e a publicao faz presumir esse conhecimento), o tratado aprovado somente ser
obrigatrio a partir da insero da norma
promulgada no Dirio oficial da Unio, contendo em apenso o texto do tratado 37. Com a
publicao do tratado, busca-se, assim, dar
publicidade de seu contedo a todos os nacionais do Pas e fixar seu incio de vigncia. Quando silentes a esse ltimo propsito, fazem operar o comando do art. 1 da Lei
de Introduo do Cdigo Civil, que d quarenta e cinco dias de prazo para o incio
dessa vigncia (REZEK, 1984, p. 386).
Esse procedimento regulado no Brasil
pelo Decreto n 96.671/88, que assim estabelece nos arts. 1, 2 e 3:
45

Artigo 1. Incumbe ao Poder Executivo, atravs do Departamento de


Imprensa Nacional do Ministrio da
Justia, a publicao:
I das leis e dos demais atos resultantes do processo legislativo previsto na Constituio;
II dos tratados, convenes e outros
atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional;
()
Artigo 2. O Departamento de Imprensa Nacional do Ministrio da Justia exerce as suas funes de publicar atos e documentos oficiais por
meio dos seguintes rgos:
I Dirio Oficial;
II Dirio da Justia;
()
Artigo 3. So obrigatoriamente
publicados, na ntegra, no Dirio Oficial:
I as leis e os demais atos resultantes do processo legislativo previsto na Constituio;
II os tratados, convenes e outros
atos internacionais aprovados pelo Congresso Nacional e os respectivos decretos
de promulgao; ().
Como afirmara Rousseau, o tratado
obrigatrio, em virtude da ratificao; executrio, em face da promulgao; e aplicvel, em conseqncia da publicao 36.
Mas, esclarea-se que todas essas providncias no tm o condo de transformar o direito internacional em direito interno. Um
tratado devidamente promulgado e publicado continua sendo norma de direito internacional. dizer, as normas contidas no
tratado promulgado continuam sendo normas de direito das gentes e no de direito interno, sendo desnecessria uma segunda intermediao legislativa dispondo, numa
outra norma, sobre a matria constante do
tratado. Os tratados explica Rezek vigem internamente com sua roupagem original de tratados, e nessa qualidade, e sob esse
exato ttulo, revogam direito anterior de pro46

duo interna, tal como faria uma lei ordinria superveniente (1984, p. 383).
A participao do Congresso no processo de concluso de tratados internacionais
uma s: aquela que aprova ou no o seu
contedo, e mais nenhuma outra. Aps ratificado e promulgado pelo Presidente da
Repblica, o tratado internacional continua
sendo norma de direito internacional aplicvel internamente. No passa, com a promulgao, a ser norma de direito interno.
Da por que as nossas Constituies sempre se referiram aplicao do tratado pelos
tribunais (FRAGA, Op. cit., p. 64-65).
Assim que o art. 102, III, b, da Carta
Magna de 1988, como j visto, diz competir
ao Supremo Tribunal Federal julgar, mediante recurso extraordinrio, as causas decididas em nica ou ltima instncia, quando a deciso recorrida declarar a inconstitucionalidade de tratado ou lei federal, da
mesma forma o fazendo com o Superior Tribunal de Justia, quando lhe atribui a competncia para julgar, mediante recurso especial, as causas decididas, em nica ou
ltima instncia, pelos Tribunais Regionais
Federais ou pelos Tribunais dos Estados,
quando a deciso recorrida contrariar tratado ou lei federal, ou negar-lhes vigncia. Tratam-se de normas que consagram a plena
vigncia dos tratados independentemente
de lei especial. Como bem disse o ento Ministro do STF, Oswaldo Trigueiro, ainda sob
a gide da Carta Constitucional anterior,
se essa vigncia dependesse de lei, a
refercia do tratado, no dispositivo
contitucional, seria de todo ociosa.
Por outras palavras, a Constituio
prev a negativa de vigncia da lei e a
negativade vigncia do tratado, exibido, para a validade deste, a aprovaopelo Congresso, porm no sua
reproduo formal em texto da legislao interna37.
O decreto executivo, assinado pelo Presidente da Repblica, ainda referendado
pelo Ministro das Relaes Exteriores e acompanhado de cpia do texto do ato. A partir
Revista de Informao Legislativa

de ento, tem o tratado plena vigncia na


ordem interna, devendo, por isso, ser obedecido tanto pelos particulares, como pelos
juzes e tribunais nacionais.
Esclarea-se, mais uma vez, que a referncia necessidade de ser o tratado internacional promulgado pelo Presidente da Repblica, aps ratificado, para s ento se
incorporar nossa legislao interna est
correta apenas no que diz respeito aos tratados internacionais de cunho tradicional ou
comum, pois, quanto aos tratados de proteo dos direitos humanos, referido decreto
executivo dispensvel, visto que tais tratados tm aplicao imediata em nosso ordenamento (MAZZUOLI, 2000, p. 109).

Concluso
No que diz respeito ao Estado brasileiro,
os tratados, acordos e convenes internacionais, para que sejam incorporados ao
ordenamento interno, necessitam de prvia
aprovao do Poder Legislativo, que exerce
a funo de controle e fiscalizao dos atos
do Executivo. A vontade do Executivo, manifestada pelo Presidente da Repblica, no
se aperfeioar enquanto a deciso do Congresso Nacional sobre a viabilidade de se
aderir quelas normas no for manifestada,
no que se consagra, assim, a colaborao
entre o Executivo e o Legislativo na concluso de tratados internacionais.
Enquanto cabe ao Executivo presidir a
poltica externa, ao Legislativo cumpre exercer o controle dos atos executivos, uma vez
que quele incumbe a defesa da nao no
cenrio internacional.
O Congresso Nacional, por meio da elaborao de decreto legislativo, materializa o
que ficou resolvido sobre os tratados, acordos ou atos internacionais. O decreto legislativo espcie normativa aprovada pelo
Legislativo sobre matria de sua exclusiva
competncia. Um nico decreto pode, inclusive, aprovar mais de um tratado. Sendo ele
da competncia exclusiva do Congresso Nacional, no est, por isso, sujeito sano preBraslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

sidencial, sujeitando-se apenas promulgao do Presidente do Senado Federal.


A competncia ad referendum do Congresso limita-se aprovao ou rejeio do texto
convencional to-somente, no sendo admissvel qualquer interferncia no seu contedo. Concordando o Congresso com a assinatura do tratado internacional, d-se
carta branca ao Presidente da Repblica
para ratificar a assinatura j depositada, ou
mesmo aderir se j no o tenha feito. Sem a
participao desses dois Poderes, a realizao do ato no se completa, no que se pode
dizer que foi adotada pela Constituio de
1988, nesse tema, seguindo a tradio das
Cartas anteriores, a teoria dos atos complexos,
mais adequada aos princpios de direito pblico.
O Congresso Nacional no ratifica tratado; na verdade, por meio de decreto legislativo, o nosso parlamento federal autoriza a
ratificao, que ato prprio do Poder Executivo, a quem compete, nos termos da Constituio brasileira, celebrar tratados, convenes e atos internacionais. O Congresso apenas aprova ou no o texto convencional, de
forma que a aprovao dada pelo Poder Legislativo, em relao ao tratado, no tem o
condo de torn-lo obrigatrio, pois o Presidente da Repblica, aps isso, pode ou no,
segundo o que for mais conveniente aos interesses da Nao, ratific-lo.
Depois de ratificado o tratado pelo Presidente da Repblica, ainda necessrio seja
o mesmo promulgado por Decreto presidencial e publicado. Depois de publicado, o
tratado tem intrinsecamente fora normativa
e revoga as disposies ordinrias em contrrio. Vige, de resto, o princpio da publicidade.
Notas
1

Cf. VALLADO, 1950, p. 95; RANGEL, 1965,


p. 11; FRANCO, 1957, p. 257; PONTES de MIRANDA, 1946, p. 404; CAVALCANTI, 1952, p.
127; MAXIMILIANO, 1954, p. 242.
2
Vide MEDEIROS, 1983, p. 76; RODAS, 1991,
p. 29.

47

3
Corroboraram a tese de Vallado, escrevendo sob a gide do texto constitucional de
1946, Afonso Arinos de Melo Franco, Pontes de
Miranda, Marotta Rangel e Themistocles Brando Cavalcanti.
4
Vide Rodas, 1991, p. 33-37; Medeiros, 1995, p.
296.
5
Cf. Necessidade de aprovao pelo Congresso Nacional de acordo internacional. Boletim da
Sociedade Brasileira de Direito Internacional. Rio de
Janeiro, n. 4950, p. 111, jan./dez. 1969.
6
Para Grandino Rodas: Na Constituio em
vigor no se inclui na competncia da Unio, como
antes se fazia, a celebrao de tratados. Entretanto
de se ter a mesma como implcita, mxime face
ao disposto no inc. I do art. 21 (Op. cit., p. 43).
7
NERI. Cf. Paulo de Tarso (Coord.). Priso
de depositrio infiel: constitucionalidade. Parecer
elaborado pelo Grupo de Trabalho criado pela
Portaria GPF (Gabinete da Procuradoria Fiscal)
n. 28/98.
8
Segundo informa Rezek, temos um precedente a esse respeito. Trata-se do Decreto Legislativo
n 20, de 1962, que revogou o anterior Decreto Legislativo n 13, de 6 de outubro de 1959, que aprovou o Acordo de Resgate, assinado em 1956 entre
os Governos do Brasil e da Frana.
9
FRAGA, Mirt. Op. cit., p. 56. Precisa a lio
dessa mesma autora em relao aos decretos legislativos, in verbis: Embora siga quase o mesmo
processo destinado a gerar a lei, o decreto legislativo, que aprova o tratado, no pode ser a ela equiparado. A lei, em sentido estrito, ato conjunto do
Legislativo e do Executivo, isto , exige a participao de ambos os Poderes, para converter-se em norma obrigatria depois de publicada. O decreto legislativo se distingue da lei pela matria; por concluir-se com a aprovao, no sendo suscetvel nem
de sano, nem de veto; por ser promulgado pelo
Presidente do Senado () (Op. cit., p. 57-58).
10
FRAGA, Mirt. Idem, p. 57.
11
CALMON, 1956, p.156; ACCIOLY, 1998, p.
411. Nesse mesmo sentido: Funck-Brentano et Sorel. Prcis du Droit des Gens. Paris, 1877, p. 106,
para quem as convenes celebradas internacionalmente, antes de referendadas pelo parlamento,
valem apenas como promessas.
12
Cf. CAVALCANTI, Themistocles Brando.
A Constituio federal comentada, v. 2, 3. ed. Rio:
Jos Konfino, 1956, p. 120; Pareceres na consultoria
geral da repblica, p. 20; Bevilqua Clvis, Direito
pblico internacional, Tomo 2, p. 18.
13
As Constituies republicanas anteriores continham dispositivos semelhantes ao texto atual:
Constituio de 1969, com a Emenda n 1, art. 119,
III, b; Constituio de 1967, art. 114, III, a; Constituio de 1946, art. 101, III, a; Constituio de

48

1937, art. 101, III, a; Constituio de 1934, art. 76,


III, a; Constituio de 1891, art. 59, 2, 1, a.
14
Veja-se, a propsito, a lio de Mirt Fraga:
A Constituio Imperial de 1824 nada dispunha
sobre a aplicao de tratado pelo Poder Judicirio.
Alis, foi de todas as nossas Cartas a que menos
referncia fez aos atos internacionais. Ao imperador competia a representao do Estado, podendo
celebrar tratados, que s, excepcionalmente, deveriam receber aprovao legislativa. E continua: A
primeira Constituio Republicana, promulgada em
24.02.1891, outorgava competncia ao Supremo
Tribunal Federal para julgar em grau de recurso, as
questes resolvidas pelos juzes e tribunais federais (art. 59, 2), aos quais competia conhecer das
aes movidas por estrangeiros e fundadas () em
convenes ou tratados da Unio com outras naes (art. 60, f). Ao Supremo Tribunal Federal competia, ainda, conhecer, do recurso interposto de sentena, em ltima instncia, da justia do EstadoMembro, quando se questionasse sobre a validade,
ou a aplicao de tratados e leis federais, e a deciso do tribunal do Estado fosse contra ela (art.
59, 1, a) (Op. cit., p. 48). As Constituies posteriores, apesar de pequenas modificaes, seguiram orientao semelhante.
15
Nesse sentido, estabelece a Constituio francesa de 1791, Ttulo III, Cap. II, Seo 1, art. 3,
que s mediante ratificao e aprovao adquire
eficcia o tratado.
16
Nas palavras de Patrcia Ferreira Machado:
A aprovao legislativa requisito de validade,
autorizao ao Executivo para ratificar o tratado e
assentimento matria nele contida (A constituio e os tratados internacionais, p. 17).
17
Clvis Bevilqua, a esse respeito, assevera:
Em nossas relaes de poltica internacional com a
Repblica Argentina, encontram-se vrios exemplos
de tratados no ratificados (Direito pblico internacional, Tomo 2, p. 19). No mesmo sentido, a lio de
Hildebrando Accioly, para quem: A histria diplomtica do Brasil conhece vrios casos de tratados no ratificados. Assim, por exemplo, o tratado
de paz entre o Brasil e a Repblica das Provncias
Unidas do Rio da Prata, concludo no Rio de Janeiro
a 24 de Maio de 1827, foi rejeitado pelo Governo de
Buenos-Aires. Assim tambm, o tratado de aliana
na capital brasileira a 24 de Maro de 1843, foi ratificado pelo primeiro dos dois pases, mas deixou
de o ser pelo segundo (Tratado de direito internacional pblico, Tomo 2, p. 409).
18
Clvis Bevilqua nos traz tambm um exemplo a respeito desse tipo de impropriedade terminolgica, no raro existente: A lei de 19 de outubro de
1891, art. 9, apelida ratificao o ato pelo qual o
Congresso aprova o tratamento; mas, evidentemente, incorreta a denominao (Op. cit., p. 18-19).

Revista de Informao Legislativa

19
ACCIOLY, Hildebrando. Parecer do consultor jurdico do itamaraty, Boletim da Sociedade Brasileira de Direito Internacional. n. 8. p. 164-166, 1948.
Vide, por tudo, REZEK, Jos Francisco. Direito dos
tratados, p. 326-328, nota n. 518.
20
Sem razo, tambm, dizer que no gera efeitos a simples assinatura de um tratado se este no
for ratificado pelo Congresso Nacional (WATERHOUSE, Price. A constituio do Brasil 1988: comparada com a constituio de 1967 e comentada,
p. 471).
21
Esse autor, alis, repete o equvoco em diversas passagens de seu texto, sempre no sentido de
que o Poder Legislativo ratifica tratados internacionais (cf., v.g., p. 30, 32, 33, 35).
22
Cf. nesse sentido: MARTINS, Ives Gandra.
Curso de direito tributrio, Coleo Audio-Juris, fita
n 5, lado A; e tambm, CARVALHO, Paulo de
Barros. Curso de direito tributrio nos termos da constituio federal de 1988, p. 62.
23
MEDEIROS. Idem, ibidem. Nesse mesmo sentido: ARAJO, Luis Ivani de Amorim. O direito dos
tratados na constituio: a nova constituio e o direito internacional, p. 4l.
24
Lembre-se dos dizeres de Bobbio, para quem:
O direito no tolera antinomias (Teoria do ordenamento jurdico, 1991, p. 86-88).
25
Revista de Jurisprudncia do TJRS. v. 4, p. 193.
26
Constituio Federal, Art. 65: O projeto de lei
aprovado por uma Casa ser revisto pela outra,
em um s turno de discusso e votao, e enviado
sano ou promulgao, se a Casa revisora o
aprovar, ou arquivado, se o rejeitar. Pargrafo
nico. Sendo o projeto emendado, voltar Casa
iniciadora.
27
Veja-se, a esse respeito, a lio de Rezek, 1996,
p. 69: Tanto a Cmara quanto o Senado possuem
comisses especializadas ratione materiae, cujos
estudos e pareceres precedem a votao em plenrio. O exame do tratado internacional costuma envolver, numa e noutra das casas, pelo menos duas
das respectivas comisses: a de relaes exteriores
e a de Constituio e justia. O tema convencional
determinar, em cada caso, o parecer de comisses
outras, como as de finanas, economia, indstria e
comrcio, defesa nacional, minas e energia. A votao em plenrio requer o quorum comum de presenas a maioria absoluta do nmero total de deputados, ou de senadores , devendo manifestar-se em
favor do tratado a maioria absoluta dos presentes.
28
Accioly,1934, p. 413-414, a esse respeito, leciona: Parece indubitvel que um tratado s deve
ser ratificado tal qual foi assinado. Ou ele aprovado integralmente, ou rejeitado. De fato, toda
modificao no seu texto importa em alterao do
que foi ajustado pelas partes contratantes: o resultado da modificao j no o mesmo tratado.

Braslia a. 38 n. 150 abr./jun. 2001

Ora, o tratado um acordo de vontades, um


contrato; no possvel, pois, que uma s das partes ou cada parte altere vontade as estipulaes
adotadas por combinao, entre todas, nem que
tais alteraes possam obrigar outra ou s outras
partes. () Deve concluir-se, pois, que a ratificao
s poder ser integral; isto , deve implicar a aceitao integral do texto assinado pelos plenipotencirios. No invalida essa concluso o fato de algumas constituies, como o caso, por exemplo, da
dos Estados Unidos da Amrica, admitirem que os
respectivos congressos ou parlamentos modifiquem
os tratados a estes submetidos. As ratificaes feitas com as modificaes dessa natureza devem dar
lugar a novas negociaes, para que a outra ou as
outras partes contratantes as aceitem, isto , aceitem o novo texto. As outras partes contratantes
no tm, evidentemente, obrigao de admitir tais
modificaes e isto pode determinar o abandono
do tratado.
29
MARTINS, Estevo Rezende. Op. cit., p. 269.
Para Rezek, 1996, p. 69-70. A votao em plenrio
requer o quorum comum de presenas a maioria
absoluta do nmero total de deputados, ou de senadores , devendo manifestar-se em favor do tratado a maioria absoluta dos presentes. O sistema difere, pois, do norte-americano, em que apenas o Senado deve aprovar tratados internacionais, exigindose naquela casa o quorum comum de presenas, mas
sendo necessrio que dois teros dos presentes profiram voto afirmativo. Os regimentos internos da Cmara e do Senado se referem, em normas diversas,
tramitao interior dos compromissos internacionais,
disciplinando seu trnsito pelo Congresso Nacional
(Direito internacional pblico, p. 69-70).
30
A esse respeito, leciona CAMINHA, 1999, p.
155.: No Brasil os constituintes de 1988, de acordo com a tradio republicana de nada estabelecer
sobre a hierarquia que esto a merecer os tratados
internacionais gerais, em confronto com as leis ordinrias, tambm silenciaram a respeito. Aos de
carter especial, porm, como o caso dos tratados
de integrao com pases latino-americanos, e aos
que versam sobre direitos humanos, destinaram
meno diferenciada, inserindo-os entre os Princpios Fundamentais da Repblica e os Direitos e
Garantias Fundamentais. Em relao a esses ltimos, enumeraram no art. 5 alguns dos direitos
universalmente consagrados, e, como acontece nas
Cartas da maioria dos pases democrticos, de
modo a prevenir conflitos entre as jurisdies internacional e nacional no presente domnio de proteo, no 2 prevem ainda a existncia de outros
direitos da mesma espcie, decorrentes de tratados
assinados pelo Pas. Neste exato sentido inserem-se
as normas da Conveno Americana sobre Direitos
Humanos, devidamente internalizadas, que, de cer-

49

ta forma, ampliam o rol previsto na Constituio.


31
Na lio de BOUCAULT (2000, p. 16): Nesse patamar de discusses, verifica-se que a aplicao de Tratados internacionais no Brasil ainda carece de modificaes no texto constitucional, guisa do que se consolidou em Portugal, na Grcia e
alguns outros pases que defendem a supremacia
dos Tratados sobre as normas constitucionais. Essa
perspectiva corporifica-se, em se tratando de convenes internacionais que disciplinam normas protetivas de direitos fundamentais, interpretao desenvolvida por alguns juristas brasileiros, mas sem
haver demovido a orientao fixada pelos juzes
do Supremo Tribunal Federal.
32
Como bem salientam Hildebrando Accioly e
G. E. do Nascimento e Silva: Na realidade, no
propriamente a ratificao, isto , o ato de firmar e
selar a carta de ratificao, que d vigor ao tratado. O
que o torna perfeito e acabado a troca de tal instrumento contra outro idntico, da outra parte contratante, ou o seu depsito no lugar para isto indicado no prprio tratado. Alis, um simples depsito, s vezes, no basta para o aludido resultado.
Com efeito, o depsito exigido, geralmente, para
tratados multilaterais, e estes requerem quase sempre certo nmero de depsitos, se no o de todas as
partes contratantes para sua entrada em vigor
(Manual de direito internacional pblico, p. 31).
33
Cf. RANGEL, Vicente Marotta. Integrao das
convenes de Genebra no direito brasileiro. p. 202
(nota). Grandino Rodas tambm leciona no mesmo
sentido: Embora as Constituies Brasileiras da
Repblica, incluindo a vigente, no faam qualquer
referncia [ promulgao de tratados], esse costume vem sendo mantido. Consoante a praxe atual, a
Diviso de Atos Internacionais do Ministrio das
Relaes Exteriores redige o instrumento do decreto, que ser acompanhado do texto do tratado e,
eventualmente, de traduo oficial. Tal decreto
publicado no Dirio Oficial da Unio, aps assinatura do Presidente da Repblica, referendada pelo
Ministro das Relaes Exteriores. Relativamente aos
acordos em forma simplificada, no submetidos
aprovao do Congresso, a promulgao pelo Executivo dispensada, respeitando-se apenas a formalidade da publicao. E finaliza o autor: Durante a ltima Assemblia Constituinte houve proposta para que o Direito Internacional aceito pelo
Brasil fosse incorporado imediatamente ao Direito
interno brasileiro, contudo a mesma no vingou
(Tratados internacionais, p. 54-55).
34
Cf. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito
constitucional positivo, p. 500; cf., ainda, Princpios
do processo de formao das leis no direito constitucional, p. 217-218.
35
Cf. SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito
constitucional positivo. p. 500; tambm Princpios do

50

processo de formao das leis, cit., p. 217-218 FRAGA, Mirt. Op. cit., p. 64; e ainda TEMER, Michel.
Elementos de direito constitucional, 9. ed., p. 132.
36
ROUSSEAU, Charles. Principes gnraux du
droit international public. p. 403.
37
Trecho do voto proferido no RE n 72.154-PR,
Tribunal Pleno, julg. 4-8-1971, in RTJ vols. 58 e 70,
p. 71-72.

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