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Os desafios da educao no Brasil

Simon Schwartzman

A educao no Brasil mudou bastante nos ltimos anos, mas ainda est longe de ser
satisfatria. Neste texto introdutrio, apresentamos uma viso ampla das origens
do ensino brasileiro e, a partir da, tentamos identificar algumas de suas caractersticas fundamentais. Assim, poderemos compreender melhor as condies vigentes e abrir caminho para a discusso de algumas das polticas pblicas que esto
em teste ou j disponveis. As questes do ensino so sempre polmicas e o objetivo deste trabalho aprimorar e esclarecer alguns dos temas em debate.
Os temas centrais
At bem pouco tempo atrs, parecia existir consenso quanto ao fato de que os
problemas do ensino brasileiro eram a falta de escolas, a evaso escolar de muitas crianas em idade precoce e a carncia de verbas governamentais para a
educao. Considerava-se necessrio construir mais escolas, pagar melhores salrios aos professores e convencer as famlias a mandarem seus filhos escola.
Foram precisos alguns anos para convencer polticos e a opinio pblica de que,
na verdade, no so significativas as quantidades de crianas que abandonam a
escola antes dos 15 anos de idade. Os problemas principais eram qualidade e
repetncia, ou seja, a tradio de manter na escola os alunos que no se saam
conforme o esperado nas provas, prtica amplamente disseminada no Brasil
(Fletcher, 1984; Klein & Ribeiro, 1991). Com a diminuio da expanso
demogrfica e da migrao interna na dcada de 1980, o pas comeou a enfrentar pela primeira vez problemas de salas de aula vazias. H hoje 43,8 milhes de

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alunos matriculados no ensino bsico1, para uma populao total de 36,5 milhes
na faixa etria de sete a 17 anos, um injustificado excedente de mais de sete
milhes de vagas.2
Figura 1 Matrcula em escola ou creche por idade e gnero,
2002
25
22

Idade

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16
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-40

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40

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Porcentagem
masculino

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feminino

Uma questo de terminologia: o ensino brasileiro hoje est organizado em dois blocos principais.
O primeiro o ensino bsico, composto de oito anos de ensino fundamental, para crianas na
faixa dos sete aos 14 anos de idade, e trs anos de ensino secundrio, oficialmente chamado de
ensino mdio, para jovens entre os 15 e os 17. s vezes se usa o termo ensino elementar para se
referir aos primeiros quatro anos do ensino fundamental. O bloco seguinte o ensino superior,
dividido num primeiro nvel profissional, de graduao, com um programa que dura de trs a seis
anos, conferindo graus de bacharel; e um nvel de ps-graduao para alunos em busca dos graus de
mestre ou doutor (na terminologia norte-americana, o primeiro nvel do ensino superior
undergraduate [subgraduado] e o segundo graduate [graduado]). Alm disso, h um nvel pr-escolar,
para crianas abaixo dos sete anos de idade, e uma grande variedade de especializaes, os cursos
de ps-graduao sem colao de grau com durao de um ano. Tambm existem cursos de nvel
ps-secundrio, sem formao universitria, mas em menor quantidade.

Existe, porm, uma grande discrepncia entre as informaes tiradas do censo de 2002, realizado
pelo Ministrio da Educao, e a pesquisa por domiclio realizada em 2001 pelo Instituto Brasilei-

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Conforme podemos ver na figura 1, praticamente todas as crianas na faixa


dos sete aos dez anos de idade esto na escola. Portanto, o acesso no mais
problema. Mas, conforme aparece nas figuras subseqentes, muitos alunos no
esto no nvel em que deveriam estar e h uma quantidade muito grande de
adultos ocupando as vagas dos jovens desistentes. Vemos na figura 2 que muitos
Figura 2 Matrculas escolares, por faixa etria
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

7 a 14
anos

at 6
anos

no nvel adequado

15 a 17
anos
em outro nvel

18 a 24
anos

mais de 24
anos

no estudando

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2002

ro de Geografia e Estatstica (IBGE). Os nmeros para o ensino fundamental so, respectivamente,


35,1 milhes e 31,8 milhes; e, para o ensino secundrio, 8,7 milhes e 7,6 milhes. Essas
discrepncias podem ser explicadas, pelo menos em parte, pelo fato de que o censo escolar
realizado no incio do ano, enquanto a pesquisa por domiclio s em setembro ou depois, quando
muitos alunos j abandonaram a escola; e pelo fato de que algumas administraes escolares
(provavelmente) exageram em seus relatrios e/ou algumas famlias no revelam todos os dados
(menos provvel).

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jovens entre 15 e 17 anos no esto na escola secundria, como deveriam, mas


sim atrasados. Por causa da repetncia, h cerca de sete milhes de alunos no
ensino fundamental com mais idade do que o grupo de referncia que no deveriam estar l (gerando uma taxa bruta de matrculas de 121%) (figura 3). No ensino
secundrio, cerca de metade dos alunos tem 18 anos de idade ou mais e j deveria
ter sado da escola. No ensino superior, que ainda matricula apenas 9% dentro da
faixa etria (18 a 24), cerca de metade dos alunos est com 25 anos ou mais.
Tais distores esto relacionadas a uma tradio de m qualidade do ensino,
que limita a capacidade de aprendizagem do aluno, conforme revela a Avaliao
Nacional do Ensino Bsico no Brasil (Crespo, Soares & Mello e Souza, 2000;
Programa da OECD para Avaliao Internacional de Alunos, 2001), e s elevadas
taxas de evaso escolar que ocorrem quando os jovens chegam adolescncia.
Em 2001, aos 16 anos de idade, 19% dos brasileiros j se encontravam fora da
escola; aos 18, 43%. Dito de maneira simplificada, uma grande quantidade de
Figura 3 Taxas brutas e lquidas de matrcula no Brasil,
2002
140%

% cobertura

120%
100%
80%
60%
40%
20%

-2
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Nveis
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lquida

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), 2002

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estudantes passa pela escola sem aprender a ler e escrever adequadamente.


Existe um problema muito srio de ensinar aos professores como ensinar (Oliveira & Schwartzman, 2002) e de atingir aqueles que ficaram para trs, de
forma a recuperar o tempo perdido e possibilitar que cheguem ao nvel dos
demais colegas da mesma faixa etria.
H tambm um problema de relevncia de contedo, que afeta segmentos
substanciais do ensino superior, mas acima de tudo os alunos da escola secundria. Ser que o aluno est aprendendo o que precisa para aprimorar sua personalidade e entrar no mercado de trabalho? O Brasil est formando os especialistas,
pesquisadores e inovadores de que precisa para fazer parte da moderna economia do conhecimento?
A primeira pergunta tange ao clssico dilema de escolha entre a formao
geral e a profissionalizante. uma questo difcil, porque envolve tanto a discriminao social, quando os alunos ficam confinados a um caminho de formao especfico que os limita a empregos de menor status, quanto a capacitao efetiva de
pessoas que, de outra forma, no conseguiriam encontrar empregos. A experincia internacional mostra que uma simples diferenciao de contedo no ir capacitar ningum caso inexista um elo claro entre as escolas tcnicas e os futuros
trabalhadores. Por outro lado, quando h tais elos, o ensino profissionalizante pode
propiciar melhores oportunidades num mercado de empregos estratificado, mesmo ao custo de uma segmentao de longo prazo (Shavit & Mller, 2000). O Brasil
tem se sado razoavelmente bem no ensino profissionalizante para alguns segmentos pequenos da populao, com acesso s escolas tcnicas da indstria e do comrcio, mas no conseguiu dar maior amplitude a essas experincias. Surge uma dificuldade parecida com a do ensino superior, no qual a falta de alternativas de curto
prazo ps-ensino secundrio acaba gerando um desperdcio muito grande de gente
que resolve tentar mas acaba abandonando uma carreira universitria. Mais uma
vez, o caso em que a criao de cursos de curta durao, como alternativa pobre
aos diplomas de nvel superior, tende a ser rejeitada e no vai para frente.
De quanto ensino o Brasil precisa e com que propsito? Podemos prontamente concordar com que o ensino bsico universal de qualidade um requisito
e uma exigncia moral de todas as sociedades modernas, pelo bem da eqidade
social, dos valores culturais e da funcionalidade econmica. Tambm podemos
concordar com que os governos deveriam se envolver no apoio educao de

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nvel superior, como fonte de conhecimento e competncia para a sociedade


como um todo. Entretanto, mesmo nas economias avanadas, somente um segmento do mercado de trabalho requer competncias especializadas e a maior
parte da educao de nvel superior est relacionada a um conjunto de posturas
e prticas gerais. Parecem no ter fim as demandas de educadores e acadmicos
por mais cursos, melhores salrios e mais subsdios pblicos em todos os nveis,
e tanto os governos quanto o poder decisrio precisam conhecer os limites e
saber em que ponto se deve parar.3
Os problemas de eqidade merecem ateno especial. O Brasil conhecido
por ter um dos mais elevados nveis de desigualdade no mundo e isso est intimamente ligado educao (Ferreira & Paes de Barros, 2000). O Brasil tambm uma sociedade multirracial, na qual metade da populao classificada
como no branca e h fortes correlaes entre origens tnicas, renda e oportunidades de instruo. No todo, em 2001, a populao branca tinha 5,75 anos de
escolaridade e a no branca tinha 4,04; a mdia de renda das pessoas brancas era
duas vezes superior das no brancas.4 Atualmente, para a gerao mais jovem,
as chances de brancos e no brancos estarem na escola so praticamente as mesmas para todas as faixas etrias (figura 4). Mas isso no quer dizer que deixem de
existir as diferenas tnicas. Os no brancos so mais pobres, moram em bairros
mais pobres e so filhos de pais com menor nvel de escolaridade. As diferenas

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Para se obter uma avaliao dos elos entre a oferta de cursos superiores e as demandas do mercado
de trabalho na Amrica Latina nos ltimos anos, consulte Schwartzman (2002). Para a inflao
dos cursos superiores na Inglaterra e suas implicaes negativas, consulte Wolf (2002). Para as
mltiplas funes e diferenciao do ensino superior na Amrica Latina e no Brasil, consulte
Castro & Levy (2000), Schwartzman (2001).

A classificao tnica ou racial no Brasil obtida, nos censos e nas pesquisas nacionais por
domiclio, pedindo-se s pessoas que se classifiquem conforme as categorias branco, negro,
mestio (pardo), nativo e oriental. Esta pergunta visa classificar a populao conforme a cor
de pele que as pessoas atribuem a si mesmas, como substituto para raa ou etnia (em que os nativos
brasileiros e orientais so subgrupos dentro da categoria amarelos). Para esta tabulao, acrescentamos os negros, cerca de 5,6% dos pesquisados, junto com os pardos, 40,4%, para criar a
categoria dos no brancos. Os nativos correspondem a 0,1% da populao e os orientais, na
maioria descendentes de japoneses, 0,5%. Na pesquisa de 2001, 53,4% dos pesquisados se
definiram como brancos. Para ver uma discusso dessa classificao, consulte Telles (1998) e
Schwartzman (1999).

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regionais so ainda maiores, variando de 5,59 anos de escolaridade no Sudeste


(que inclui So Paulo e Rio de Janeiro) at 3,71 anos no Nordeste. Aos 11 anos
de idade, as chances de estar numa escola so praticamente as mesmas no Nordeste e no Sudoeste: 97,3% e 98%. Aos 16, porm, a diferena j importante:
77,7% em comparao com 86,0%.
Via de regra, as escolas pblicas nas regies, cidades e bairros mais pobres costumam ser de pior qualidade e o rendimento escolar depende bastante do padro
econmico, social e cultural da famlia. As famlias das classes mdia e alta colocam
seus filhos para cursarem o ensino bsico e o secundrio em escolas particulares, que
so de melhor qualidade, e os preparam para passar para as instituies de ensino
superior de maior prestgio, pblicas e gratuitas. Estudantes de famlias mais pobres,
quando chegam ao curso superior, s conseguem entrar para os cursos menos
prestigiados das universidades pblicas ou vo para as particulares, onde os cursos
tambm so de baixo prestgio e qualidade, e pelos quais tm de pagar.
Podemos resumir este apanhado geral declarando que os principais problemas do ensino no Brasil so aqueles ligados qualidade e repetncia de alunos
Figura 4 Acesso escola por idade e raa ou cor
120%

100%

% na escola

80%

60%

40%

20%

0%
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nos sistemas pblicos. Uma das principais conseqncias desses problemas a


desigualdade de acesso ao ensino de boa qualidade, o que afeta acima de tudo os
segmentos mais pobres da populao; outra o grande nmero de pessoas que
abandonam a escola antes de obterem seus certificados, sem adquirirem o conhecimento e a capacitao que deveriam ter. Por fim, as distores criadas pela m
qualidade e pela repetncia levam a um desperdcio imenso de recursos gastos
para manter nas escolas alunos mais velhos que no deveriam mais estar l.
As origens
Como o ensino no Brasil chegou situao atual?
No incio do sculo XX, a maioria da populao na Europa Ocidental, Nova
Inglaterra e Japo j era alfabetizada, enquanto no Brasil e em quase todos os
outros pases do mundo o ensino s chegava para uma minoria nfima.5 A conquista da alfabetizao em massa pode ser explicada pela combinao de elementos distintos. As religies ocidentais judasmo, cristianismo e islamismo
pem a leitura de livros sagrados no cerne da educao infantil. Nas transies judaicas e nas do incio do protestantismo, o aprendizado acontecia no seio
da famlia ou em pequenas escolas comunitrias e fazia parte da construo e
manuteno da identidade cultural ante um ambiente desconhecido ou hostil.
Em todo o mundo muulmano, a leitura do Alcoro era e ainda um componente essencial da formao religiosa e moral das pessoas. Mas nem todas essas
religies conseguiram converter a leitura religiosa numa habilidade que pudesse ser usada fora do universo religioso e ritualstico.6 Para tanto, faziam-se necessrias outras condies, inclusive a disponibilidade de materiais impressos,

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Para Europa, consultar Vincent (2000) e Venezky (1991). Para Frana, Furet & Ozouf (1977). Para
Japo, consulte, dentre outros, Godo & Hayami (2000). Para os Estados Unidos, Lockridge
(1974), Monaghan (1988) e Stevens (1990).

Nos pases muulmanos, bastante comum algum ser versado no Quran Sharif, ensinado nas
escolas indgenas religiosas chamadas madrasas. Infelizmente, esse aprendizado pura decoreba.
Portanto, embora parea que os alunos conseguem ler o Alcoro com fluncia, em geral eles no
conseguem ler a escrita rabe fora desse contexto. Esse aprendizado no pode ser transferido para
a leitura de outros livros ou para resolver questes de matemtica (Samant, 1996).

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como tambm o uso de escrituras e figuras para comunicar, registrar fatos, fazer
negcios e trabalhar.
E mais: no bastava a organizao da comunidade e das bases. A disseminao
de escolas de ensino bsico e de alfabetizao na Europa foi, a princpio, obra das
igrejas estabelecidas, a protestante e a catlica, como parte dos movimentos de
Reforma e Contra-reforma, tornando-se mais tarde tarefa e responsabilidade
dos nascentes Estados Nacionais. A Frana de Napoleo sintetiza o modelo que
tantos pases tentaram imitar: uma nao coordenada por um governo central
forte que criou instituies complexas para envolver e mobilizar todos os cidados numa sociedade integrada e coesiva. Em suas origens, uma das instituies
centrais do moderno Estado Nacional foi o recrutamento militar; foram tambm importantes uma lngua nacional homognea e instituies educacionais
capazes de ensinar a todos no s a leitura e a escrita, mas tambm os valores
considerados necessrios para a nao.7
Mas no havia Estado Nacional que pudesse comear esse trabalho do zero.
Na Frana, o Estado napolenico construiu suas instituies educacionais sobre
uma complexa rede de escolas criadas e mantidas pela Igreja durante o Antigo
Regime e sobre tradies de educao popular que existiam em muitos lugares
(Furet & Ozouf, 1977). Cada Estado Nacional lidava com a Igreja e as divergentes tradies lingsticas e de educao popular sua maneira, s vezes em conflito, s vezes em cooperao, normalmente atravs de cooptao. Parte importante dessa histria o desenvolvimento da profisso do magistrio, que ajudou
a fazer das formas de ensino e aprendizagem mais espontneas e tradicionais
uma rede de escolas organizadas e padronizadas.8 A industrializao e o desenvolvimento das cidades modernas tambm tiveram seu papel, mas um papel que
no foi to bvio. David Vincent argumenta, por exemplo, que a alfabetizao de
crianas era um luxo que se tornou possvel por causa do progresso econmico,

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Quanto da imagstica do antigo Estado Nacional fica, ou deveria ser mantida, nestes tempos de
globalizao, uma questo que merece uma discusso especfica, j que suas implicaes para o
ensino contemporneo podem ser significativas. Consultar, dentre outros, Archibugi & Lundvall
(2001), Lenn & Moll (2000) e Carnoy (1999).

A referncia clssica para anlise dessa inter-relao entre Estado, Igreja e a profisso do magistrio
na formao dos sistemas nacionais de ensino na Europa Archer (1979).

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que foi mais do que condio para isso, embora, uma vez existindo, ela tenha
ajudado no crescimento da indstria e do comrcio (Vincent, 2000). De fato,
existem algumas provas de que, na Inglaterra e na Frana, a industrializao e a
concentrao urbana levaram deteriorao temporria dos padres educacionais. O ensino no podia se desenvolver em condies de pobreza extrema, mas,
uma vez iniciado, ele se tornou um ingrediente central no tecido das sociedades
modernas.
Portugal, potncia colonialista no Brasil, qual a Espanha, no foi atingido
pelo movimento da Reforma. A Igreja Catlica, que exercia forte controle sobre as universidades do pas atravs da Ordem dos Jesutas, no teve de responder ameaa do protestantismo criando escolas para o povo, e isso talvez ajude
a explicar por que a alfabetizao no se espalhou tanto em Portugal como nos
outros pases europeus.
Em meados do sculo XVIII, sob o comando do marqus de Pombal, os jesutas foram expulsos de Portugal e do Brasil, num esforo de colocar a metrpole
na linha do iluminismo europeu. Em Portugal, a reforma trouxe os primeiros
esforos de criar um sistema nacional para o ensino elementar, o que marcou
tambm o incio da profisso do magistrio naquele pas (Nvoa, 1987). No
aconteceu nada parecido no Brasil, onde a conseqncia no intencional da Reforma foi o desmantelamento quase total do ensino catlico que existia na poca.9
No incio do sculo XIX, a corte portuguesa se mudou para o Rio de Janeiro,
fugindo de Napoleo, e em 1822 o Brasil se tornou independente com um rei
portugus. As primeiras instituies de ensino superior no pas datam daqueles
anos uma academia militar no Rio de Janeiro, duas escolas de direito em So
Paulo e Recife, duas escolas de medicina no Rio de Janeiro e na Bahia. Em 1838,
foi fundada no Rio de Janeiro a primeira escola pblica secundria, o Colgio
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Entretanto, no existe informao sobre quanto ensino havia no Brasil naquele tempo. Uma
resposta simplista seria: No havia muito. Segundo uma fonte, cerca de quinhentos padres jesutas
deixaram o pas em 1759, fechando 17 escolas, 36 misses e vrios seminrios para jovens e escolas
elementares (Bello, 2003). Mas ficaram outras ordens religiosas e sacerdotes seculares. Mais tarde
os jesutas puderam voltar e a Igreja continuou a desempenhar um papel importante na sociedade
brasileira, inclusive no ensino, apesar dos conflitos constantes com a elite poltica do pas. Sobre a
reforma de Pombal e seu impacto no ensino no Brasil, consulte Maxwell (1995), Paim & Crippa
(1982) e Andrade (1978).

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Pedro II.10 O ensino fundamental, quando existia, ficava a cargo dos governos
das provncias, de tutores particulares e padres das parquias, exceto na capital
do pas, onde comearam a tomar forma os rudimentos de um sistema de ensino
pblico. A Igreja tambm foi responsvel por vrios estabelecimentos religiosos, inclusive a famosa escola na serra do Caraa em Minas Gerais, mantida
pelos padres lazaristas, que durante muitos anos foi uma das poucas alternativas
para os jovens que desejavam estudar mas no podiam ir para o Rio de Janeiro
ou para o exterior.
No sculo XIX, o Brasil era uma sociedade predominantemente rural, sob o
domnio de um imprio centralizado que tentava adotar a pompa dos Estados
Nacionais europeus, mas sem os recursos para atingir a populao empobrecida
das provncias distantes, onde os ciclos econmicos do acar e do ouro havia
muito tinham-se acabado. A sociedade brasileira compunha-se de uma pequena
elite de brancos descendentes de portugueses, escravos negros, o que restava da

Colgio Pedro II, Rio de Janeiro, 1861

Fonte: <http://www.rio.rj.gov.br/multirio/historia/modulo02/criacao_pedroii.html>.

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Sobre instituies de ensino superior, Schwartzman (1991); sobre o Colgio Pedro II, Prefeitura do
Rio de Janeiro (2003).

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Escola do Caraa, em Minas Gerais

Fonte: <http://www.viajar.de/pages/minas/sg_minas45.html>.

populao indgena e grandes quantidades de mestios, ex-escravos e homens


livres pauperizados que viviam da agricultura de subsistncia ou se ajeitavam
para morar nas vizinhanas dos principais portos e cidades de Salvador, Rio de
Janeiro e Recife (Franco, 1969; Mattoso, 1988). Esse quadro demogrfico e cultural havia comeado a mudar em fins do sculo XIX com a chegada de imigrantes europeus e japoneses a So Paulo, Rio de Janeiro e outros estados do Sul,
primeiramente para substituir a mo-de-obra escrava nas rentveis colheitas de
caf, e depois para habitar as grandes cidades do pas. J em 1900, um tero da
populao do Rio de Janeiro e de So Paulo havia nascido fora do Brasil. Na
poca, cerca de um tero dos jovens no Rio de Janeiro freqentava algum tipo
de escola primria ou elementar, sendo um em cada quatro numa instituio
particular.
Nessa poca, o Imprio j havia sido substitudo por um regime republicano
e novas elites bem formadas comeavam a agitar em prol de um Estado Nacional moderno que no se limitasse apenas a imitar as instituies europias, mas
que fosse realmente capaz de incorporar a populao numa comunidade nacional

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Escola Modelo da Luz (Grupo Escolar Prudente de Morais), fundada em So Paulo


em 1895

Fonte: <http://www.crmariocovas.sp.gov.br/pdf/neh/1825-1896/1895_Escola_Modelo_da_Luz.pdf>.

coerente e integrada. No estado de So Paulo, pela primeira vez, comeou a se


arraigar um novo conceito de educao pblica. Na dcada de 1890, como parte
de um notvel esforo de modernizao do estado, unidades de ensino que estavam espalhadas foram reunidas nos grupos escolares, construdos segundo os
projetos arquitetnicos mais avanados da poca. Os alunos foram organizados
conforme a idade e proficincia e organizou-se, pela primeira vez, um programa seqencial de estudos dividido em vrias sries (Souza, 1998).11 Foram criadas novas escolas normais, que passaram por transformaes no sentido de introduzir melhores mtodos de ensino e um contedo moderno (Nagle, 1974;Tanuri,
1979). Houve tentativas de reformas semelhantes na Bahia, em Minas Gerais e
na capital, na poca o Rio de Janeiro.
11

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At hoje, a expresso grupo escolar usada no Brasil como referncia a escolas elementares que
fornecem os quatro primeiros anos de ensino bsico. Dentre outras iniciativas tomadas no perodo,
existe a criao de vrias escolas de ensino superior e institutos de pesquisa. Na poca, So Paulo
j era o maior produtor de caf do mundo e a regio mais rica do pas.

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Em 1906, o governo federal aprovou uma lei para o ensino primrio, reorganizando as escolas e proclamando as virtudes da caligrafia vertical, considerada muito mais eficiente, racional e adequada para se ensinar em larga escala a
escrita (Faria Filho & Galvo, 1998). Entretanto, durante toda a Primeira Repblica (1889-1930), os ensinos primrio e secundrio continuaram sendo responsabilidade dos governos local e estadual, e somente cerca de 25% da populao,
no mximo, era alfabetizada.12 Os imigrantes alemes, italianos e japoneses criaram suas prprias escolas, s vezes com o apoio dos governos de seus pases, ou
de padres estrangeiros.13 Em 1924, foi fundada no Rio de Janeiro a Associao
Brasileira de Educao, com participantes de vrios estados, e essa associao foi
muito importante no processo de trazer a educao para a ordem do dia no pas
(Paim, 1981).
Somente com a chamada Revoluo de 1930, que trouxe Getlio Vargas ao
poder e deu incio a um novo perodo de centralizao poltica, a educao finalmente surgiu como prioridade nacional. O novo governo formou o primeiro
Ministrio da Educao e Cultura14, e intelectuais que estiveram envolvidos com
as campanhas regionais de educao e reforma do ensino publicaram um famoso
Manifesto dos Pioneiros da Nova Educao (Azevedo, 1932), que ditaria as
prioridades para o ensino nos anos vindouros. J havia movimentos em prol de
uma nova educao e uma nova escola nos crculos da educao h algumas
dcadas, com idias tiradas das obras de Wilhelm Dilthey, douard Claparde,
Adolphe Ferriere e outros, e divulgadas por instituies como a Ligue Internationale pour lducation Nouvelle. Na dcada de 1920, essas idias dominaram
os debates em torno da educao em Portugal (Nvoa, 1987). As propostas pio-

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12

Esta informao oriunda de um censo municipal no Rio de Janeiro em 1906 e do censo nacional
de 1900, conforme relatado pela Directoria Geral de Estatstica (1916).

13

Antes da guerra, havia cerca de cinco mil professores alemes trabalhando num sistema escolar
bem integrado que se espalhava pelos estados do Rio Grande do Sul, Paran e Santa Catarina. Em
So Paulo, em 1917, havia 37 escolas alems e 51 italianas. Os japoneses comearam a chegar
mesmo em meados da dcada de 1920, e j em 1936 havia 310 escolas estrangeiras no estado de
So Paulo, das quais 215 eram japonesas (Bittencourt, 1990).

14

No sculo XIX, a educao era responsabilidade do Ministrio do Interior, ou do Imprio. No


primeiro governo republicano houve, durante pouco tempo, o Ministrio da Instruo Pblica,
Servio Postal e Telgrafos.

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neiras tratavam tanto da maneira como deveria ser o ensino, atravs da participao ativa do aluno no processo de aprendizagem, quanto da maneira de organizar o ensino brasileiro, atravs da abertura de universidades pblicas e do
ensino bsico gratuito, universal e obrigatrio, e da formao de professores em
instituies de nvel universitrio.
Existe muita literatura sobre as idias e a obra desses pioneiros e sobre o
que o governo de Getlio Vargas e seus ministros, Francisco Campos e Gustavo
Capanema, conquistaram ou deixaram de conquistar no mbito da educao.15
Os proponentes da reforma educacional se dividiam profundamente, com base
em princpios ideolgicos e doutrinrios, indo desde os fascistas autoritrios (Francisco Campos) e os catlicos ultramontanos (Alceu Amoroso Lima) at os
pragmatistas do tipo americano (Ansio Teixeira) e os que acreditavam nos poderes cientficos da nova pedagogia (Loureno Filho e Fernando de Azevedo),
chegando aos marxistas (Paschoal Lemme). Uma parte dos conflitos em questo
estava ligada ao pacto assinado entre Vargas e a Igreja Catlica conservadora,
segundo o qual o ensino brasileiro seria reorganizado sob a superviso e direo
da Igreja16 e ao qual se opunham ferrenhamente os reformistas mais liberais
esquerda.
No fim, o que prevaleceu no foram essas doutrinas de princpios, mas sim
os instintos burocrticos e administrativos do ministro Capanema, imbudo dos
valores nacionalistas e conservadores da poca. O governo Vargas criou uma
burocracia muito centralizada para o ensino superior e se empenhou em conformar e controlar o ensino bsico e secundrio a partir de cima, mas sem assumir
a responsabilidade de gerenciar e administrar as escolas, que continuaram por
conta das autoridades municipais e estaduais, ou nas mos da iniciativa privada.
Duas realizaes marcantes do perodo foram o primeiro centro brasileiro de
pesquisa sobre a educao, o Inep Instituto Nacional de Estudos Pedaggicos

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15

Veja o que foi dito pelos prprios pioneiros, Azevedo (1932), Teixeira (1968), Loureno Filho
(1967), Azevedo (1971). Para obter um apanhado geral, Schwartzman, Bomeny & Costa (2000).
Consulte tambm Brando (1999), Bomeny (2001).

16

O pacto assinado entre Getlio Vargas e a Igreja Catlica pelo controle das instituies de ensino
est documentado em Schwartzman, Bomeny & Costa (2000). Quanto ao resgate conservador da
Igreja Catlica brasileira naqueles anos e ao seu papel na educao, consulte Salem (1982).

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(Mariani, 1982; Xavier, 2000); e a reforma de atualizao da antiga escola normal, que se transformou no novo Instituto de Educao no Rio de Janeiro, na
expectativa de se tornar a verso brasileira da cole Normale francesa e um modelo para o pas. Mais polmicas ainda foram as iniciativas de mobilizao dos
jovens e de incutir-lhes os ideais patriticos nacionalistas atravs da educao
religiosa, de ler e cantar o hino nacional e os demais hinos patriticos,17 e, mais
tarde, de mandar fechar as escolas de imigrantes e perseguir aqueles que davam
aulas para as crianas em sua lngua materna (Bittencourt, 1990).
Nesse perodo, o ensino primrio ou elementar, que deveria ser obrigatrio
e universal, durava quatro anos, dos sete aos dez anos de idade. Era seguido do
ginsio, considerado como ensino secundrio na poca e que tambm durava
quatro anos. Chegava-se, por fim, ao nvel colegial, que durava de dois a trs
anos, concebido como curso preparatrio para as universidades. O ministro
Capanema se empenhou bastante na elaborao de um contedo para o ensino
secundrio nos moldes de um ginsio ou liceu europeu, que daria uma formao
humanstica e cientfica aos jovens que quisessem cursar as universidades. Mas a
expectativa era que a maioria dos alunos tivesse uma formao mais prtica em
atividades agrcolas, industriais e comerciais sem entrar nos estudos superiores.
Entretanto, no havia onde formar os professores para esses cursos. Os
industrialistas criaram suas prprias escolas tcnicas, com boa qualidade, que se
ajustavam s suas necessidades e ficavam fora do controle das autoridades
educacionais;18 o ensino comercial cresceu no seio da iniciativa privada como a
segunda melhor alternativa para as crianas oriundas das camadas sociais mais
baixas; e o ensino agrcola jamais se desenvolveu.
No ensino superior, a primeira legislao universitria foi aprovada em 1931,
determinando uma combinao das escolas profissionais ao estilo francs com as

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17

Isso foi um projeto especial do compositor Heitor Villa-Lobos, que formava imensos corais de
crianas em estdios pblicos para cantar hinos e msica popular nacional.

18

As primeiras tentativas, e fracassos, do Ministrio da Educao de trazer professores suos para


criar escolas tcnicas segundo as tradies europias esto descritas em Schwartzman, Bomeny &
Costa (2000), captulo 8. At hoje, as federaes de empresas mantm seus prprios sistemas de
ensino tcnico (Servio Nacional de Aprendizagem Industrial, Senai, e Servio Nacional de Aprendizagem do Comrcio, Senac).

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italianas do tipo Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras, que deveriam ser


lugar de pesquisa e conhecimento e tambm de formao de professores para as
escolas secundrias. Novamente o governo federal tentava um sistema bastante
centralizado, com leis definindo o contedo dos cursos e carreiras, uma Universidade Nacional servindo de modelo para todo o pas e um sistema rgido de
controle e superviso das instituies locais e particulares. Entretanto, a nica
universidade nacional a ser criada antes da Segunda Guerra Mundial foi a do Rio
de Janeiro, agregando as antigas escolas profissionalizantes da cidade com uma
nova Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras. O estado de So Paulo, competindo com o governo federal, criou sua prpria universidade primeiro, conforme o mesmo modelo, mas com um contedo cientfico e acadmico muito mais
forte. Para sua Faculdade de Filosofia, foram recrutados professores europeus na
Frana para as cincias sociais, na Itlia para fsica e matemtica, e na Alemanha
para qumica e cincias biolgicas. Com seu trabalho, a Universidade de So
Paulo deu origem s mais importantes tradies de pesquisa cientfica e
tecnolgica no pas, e continua sendo a principal instituio acadmica do Brasil
(Schwartzman, 1991).
As concepes, os arcabouos e as prticas institucionais estabelecidos durante aqueles 15 anos do regime Vargas, de 1930 a 1945, iriam moldar o ensino
brasileiro por muitas dcadas. Depois da guerra, o pas adentrou um perodo de
modernizao rpida, crescimento econmico e urbanizao que trouxe consigo
uma demanda cada vez maior pela educao. O governo federal respondeu criando
uma rede de universidades federais, pelo menos uma em cada estado, e os governos estaduais e municipais expandiram seus sistemas escolares de ensino elementar e secundrio. O ensino particular tambm se expandiu, atendendo tanto
s elites, com escolas elementares e secundrias seletivas, quanto s classes mdias
baixas, abrindo alternativas baratas para aqueles que no conseguiam passar nos
vestibulares para as universidades pblicas ou precisavam combinar estudo com
trabalho.
Levaria meio sculo desde o Manifesto dos Pioneiros da Nova Educao,
datado de 1932, at que o marco institucional do ensino brasileiro comeasse a
mudar novamente. Durante esse perodo, o Brasil se tornou uma sociedade urbana, com comunicaes interligando o pas inteiro e um setor industrial bastante grande. Apesar dessa expanso, o ensino ficou sendo uma preocupao menor

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nas dcadas de 1950 e 1960 do que em dcadas anteriores. Antes, havia a crena de que a educao seria capaz de mudar a mentalidade e a alma das pessoas,
sendo o caminho para uma melhoria social. Depois, o crescimento econmico,
as condies sociais e a poltica assumiram a primazia; a educao, de uma
condio prvia para a mudana social, passou a ser vista como um efeito posterior. Na dcada de 1950, o presidente Juscelino Kubitschek conduziu um
ambicioso programa de metas para fazer do Brasil um pas moderno, montando uma indstria moderna, abrindo estradas, construindo represas e uma
nova capital em Braslia. Entretanto, s havia uma meta ligada educao: o
ensino tcnico, com menos de 4% do oramento de investimentos (Bomeny,
2002). No mesmo perodo, graas ao apoio internacional da Unesco e de outras fontes, foi fundado no Rio de Janeiro um ambicioso centro nacional de
pesquisas educacionais, o CBPE, vinculado ao antigo instituto de estudos pedaggicos. Desta instituio surgiram muitos estudos interessantes sobre urbanizao, estratificao social e mobilidade social, mas pouqussima coisa em
termos de educao (Xavier, 2000).
Mas houve algumas reformas interessantes, nas dcadas de 1960 e 1970. Em
fins dos anos 1960, o ensino superior foi transformado, com a introduo de
inovaes ao estilo estadunidense, como o sistema de crditos, os departamentos acadmicos e os programas de ps-graduao. Em 1971, seguindo as tendncias internacionais, a educao obrigatria passou de quatro para oito anos, com
o acrscimo dos quatro anos do antigo ginsio ao ensino elementar. O ensino
secundrio, agora limitado da 1 3 srie do ensino mdio, experimentou alguns modelos e ensaiou alguns elos entre o contedo acadmico e o profissional,
sem muito xito. Em 1988, depois de vinte anos de ditadura militar, foi elaborada uma nova Constituio, que declarava a educao obrigatria um direito subjetivo de cada indivduo (querendo dizer que se tratava de um direito que poderia ser reclamado num tribunal, caso necessrio), estabelecendo que todas as
universidades deveriam ser autnomas, que a pesquisa, o ensino e a extenso
seriam trabalhos inseparveis e que todo o ensino pblico, do bsico ao superior, deveria ser fornecido gratuitamente. Durante os muitos anos que se seguiram, o Congresso e os grupos interessados discutiram uma nova Lei da Educao, que acabou sendo aprovada em 1996, dando, em princpio, muito mais
liberdade e flexibilidade para as instituies educacionais em todos os nveis

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para montarem seus prprios contedos programticos e para gerenciarem seus


prprios assuntos.19
Elos perdidos: o ensino e as profisses acadmicas
A partir desse histrico, podemos tentar compreender por que a educao no
Brasil no se desenvolveu como nos outros pases. Para encurtar a histria, diramos que em geral a sociedade brasileira no tinha elementos que levassem a
populao a organizar e desenvolver suas prprias instituies de ensino, e o
Estado brasileiro, tanto no nvel nacional quanto no regional, no tinha os recursos financeiros e humanos, tampouco a motivao, para trazer a populao para
um sistema educacional centralizado e vertical. Mais especificamente, faltavam
dois elos cruciais entre essas duas esferas: uma slida estruturao e organizao
do magistrio para o ensino bsico e uma profissionalizao para o ensino superior, o que poderia divulgar, implementar e incentivar os valores da educao.
Na Europa, as profisses liberais modernas evoluram a partir das antigas
agremiaes de classe e se tornaram entidades auto-reguladoras de grande escala, o que colocou limites para os poderes absolutistas dos governos e para o
comportamento errtico do povo, e realizou as atividades cotidianas da racionalizao que eram a pedra angular das sociedades modernas.20 As profisses liberais clssicas eram o direito, a medicina e, na Frana, a engenharia, mas a profisso acadmica e a do magistrio tambm eram muito importantes e foram
objeto de intensas anlises nos ltimos anos (Mller, Ringer & Simon, 1987). Na
Frana, que sempre foi considerada modelo a ser seguido, o ensino superior de
elite continuou limitado s Grande coles profissionais, enquanto a universidade
antiga, fechada pela Revoluo, foi restaurada para tratar da capacitao de professores e da educao geral. Conforme descrito por Randal Collins, a universidade reconstituda era de fato uma repartio do Estado central fazendo indica-

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19

Foi a Lei de Diretrizes e Bases, nmero 9.394, de 20 de dezembro de 1996, tambm conhecida
como Lei Darcy Ribeiro.

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Essa interpretao do papel desempenhado pelas profisses e organizaes intermedirias vem de


Max Weber, mas tambm guarda coerncia com a interpretao de De Tocqueville, em Democracia
na Amrica, e suas armadilhas em potencial.

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es para escolas secundrias e controlando um contedo uniforme em todo o


pas (Collins, 2000, p. 234). Na Prssia, a fora da profisso acadmica conseguiu dar ao pas o melhor ensino em todos os nveis no sculo XIX e contribuir
para o desastre da dcada de 1930 (Ringer, 1990).
Em Portugal, Nvoa mostra como o magistrio, distintamente da profisso
acadmica, j se encontrava em formao no fim do sculo XVIII, quando seus
componentes principais estavam sendo incorporados: um status social bem definido, um savoir-faire especfico, instituies de capacitao, valores comuns, um
arcabouo legal e institucional. Em 1794, havia 748 professores profissionais
designados pela realeza (Mestres Reais de Leitura e Escrita) em Portugal; no
Brasil, pelo menos no papel, o total era de apenas 179. Mais importante do que
essa diferena numrica foi que, em todo o sculo XIX e no incio do XX, a
profisso do magistrio iria se expandir em Portugal mas no no Brasil. Isso, por
sua vez, est ligado ao fato de que o Brasil continuou sendo uma economia
escravagista e no passou por uma revoluo liberal como a que aconteceu em
Portugal depois da independncia, eco das mudanas que varriam outros pases
europeus de forma to dramtica.
possvel rastrear at o sculo XIX as primeiras tentativas de trazer ao
Brasil a noo de que as sociedades modernas deveriam ter frente profisses
liberais iluminadas. Pequenos grupos de mdicos, advogados e engenheiros tentaram convencer a sociedade de que tinham a soluo para os problemas do pas
e buscaram garantir, ao mesmo tempo, os privilgios e a autonomia profissionais que achavam necessrios para seu trabalho (Schwartzman, 1991; Coelho,
1999). A regulao dos direitos e privilgios profissionais no foi como na Europa; aqui ela se deu muito mais rapidamente que a criao e o fortalecimento das
prprias profisses. Na dcada de 1930, o regime Vargas adotou uma noo de
que a sociedade deveria ser organizada em pessoas jurdicas bem reguladas e
hierrquicas, que incluam os sindicatos de classe, as associaes de empresas e
as profisses liberais. Cada profisso teria seus prprios pr-requisitos educacionais, a serem providos ou atestados pelo Estado, e todos os trabalhadores, empresrios e profissionais teriam de pertencer a uma entidade especfica, supervisionada pelo Estado (Schmitter, 1974; Schwartzman, 1977).
Na prtica, a tentativa de organizar a sociedade de cima para baixo ia contra
os movimentos de organizao da sociedade de baixo para cima e levava for-

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mao de instituies fracas bem como a uma ampla cooptao dos indivduos
com algum potencial de liderana para ocuparem as posies polticas e as de
poder burocrtico. Para o ensino, as conseqncias foram um gio elevado para
essas credenciais de formao, criando um interminvel cabo-de-guerra entre
os que tentavam obt-las com um mnimo de custos e investimentos e o governo e as entidades profissionais, que tentavam controlar e limitar a distribuio
desses credenciamentos.
J vimos como houve propostas para desenvolver a profisso do magistrio
na dcada de 1930 dentro das instituies de ensino superior, tanto pelas faculdades de filosofia, cincias e letras quanto pela atualizao acadmica das antigas
escolas normais. Mas essa integrao no teve xito. Surgiram alguns componentes de um professorado com as primeiras iniciativas de modernizar a educao em So Paulo e no Rio de Janeiro. Entre elas esto a gerao de professores
de prestgio, oriundos das escolas secundrias mais conhecidas, alm de diretores e pedagogos formados nas novas escolas normais do Rio de Janeiro, So
Paulo, Minas Gerais e alguns outros estados; de padres e freiras qualificados para
ensinar nas instituies catlicas; e, claro, dos intelectuais que assinaram o Manifesto dos Pioneiros da Nova Educao. Mas estas so as excees que apenas
confirmam a regra, que foi a ausncia, at bem pouco tempo atrs, de uma bem
definida e ampla profisso do magistrio.
Duas tendncias paralelas acabaram levando criao da profisso do magistrio no Brasil: a disseminao do ensino bsico e secundrio e o desenvolvimento de instituies que o propiciassem com qualificaes profissionais e uma
certificao legal. Em 2002, havia 2,4 milhes de funes de ensino21 no ciclo
bsico no Brasil, das quais cerca de um milho em redes estaduais, mais um
milho em escolas municipais e meio milho em estabelecimentos particulares.
Alm disso, havia cerca de meio milho de funes de ensino no ciclo secundrio (9-11). Antigamente, a maioria dos professores do chamado grupo escolar

21

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No ensino bsico, possvel um professor ter mais de um contrato de trabalho, ou mais de uma
funo. Isso significa que no se conhece o nmero verdadeiro de professores atravs dessas
estatsticas, coletadas pelo Ministrio da Educao. A Pesquisa Nacional por Domiclio, entretanto, fornece confirmao independente: foram encontrados 2.378.000 professores no ensino bsico
em 2001, 1,1 milho trabalhando como funcionrios pblicos, num resultado muito semelhante.

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(os quatro primeiros anos do ensino fundamental de hoje) tinha no mximo um


diploma do ensino secundrio obtido numa escola normal. Atualmente, 25%
tm um diploma de curso superior e existe uma lei exigindo que todos tenham
tal graduao no prazo de alguns anos. Resulta disso uma proliferao de todos os
tipos de programas de graduao no ensino, a maioria com aulas noite ou
distncia, de qualidade questionvel.22
A instituio onde o professor primrio vai buscar seu diploma de nvel superior depende da srie em que ele pretende lecionar. Para o pr-escolar e para os
primeiros quatro anos de escolaridade, o caminho uma faculdade de educao ou
pedagogia; para os outros quatros anos subseqentes do bsico e para o ensino
secundrio, exigido um diploma da matria a ser lecionada, que dever ser
obtido numa das antigas faculdades de filosofia, cincias e letras ou num departamento de cincias. Antigamente, essas faculdades eram consideradas locais de pesquisa, conhecimento e formao de professores, combinao que se mostrou impossvel de atingir. Com o tempo, as cincias naturais, bem como a maioria das
cincias sociais empricas nas universidades pblicas, criaram seus prprios departamentos e programas voltados para a pesquisa, nos quais a formao do professor
no considerada uma atividade de prestgio. A formao do professor continuou
sendo uma atividade importante nas escolas, faculdades ou departamentos de ensino tradicional das cincias sociais histria e geografia e nas escolas de
educao e pedagogia, das instituies tanto pblicas quanto particulares. Esses
cursos atraem alunos de nveis de renda mais baixos que tm dificuldade para
entrar nas reas mais concorridas, ou antigos professores que voltam aos estudos,
em horrio noturno, para obterem as credenciais que agora lhes so exigidas. So
poucos os que esto se preparando para lecionar as cincias naturais, ou as disciplinas sociais modernas como economia ou cincia poltica.
22

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Esta afirmativa deveria ser corroborada por uma anlise dos dados obtidos atravs das avaliaes
feitas pelo Ministrio da Educao em nvel nacional. As universidades federais tendem a reprovar
90% de seus alunos em algumas reas, o que os leva a buscar instituies particulares, pelas quais
tm de pagar e nas quais no encontraro problemas para obter seus diplomas. H outras reas,
contudo, para as quais existem padres ajustados segundo as baixas qualificaes dos alunos, que
so tratados caridosamente como pessoas tentando dar os primeiros passos para sair da pobreza.
(Agradeo a Graziella Moraes Dias da Silva por compartilhar essas observaes feitas em seu
trabalho de campo.)

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Em suma, o Brasil no elaborou um sistema separado para a formao do


professor e a tentativa de desenvolv-lo como parte do sistema universitrio
regular no funcionou muito bem. A formao do professor ficou relegada aos
segmentos de menor prestgio das instituies de ensino superior e iniciativa
privada, sem a elaborao de slidos programas de ps-graduao e pesquisa,
como os existentes para as cincias naturais e as sociais mais acadmicas (economia, sociologia e cincias polticas). Uma das conseqncias desse isolamento da
formao do professor e do ensino tradicional das cincias sociais que os
membros nessa nova profisso do magistrio ficaram, ao mesmo tempo, altamente organizados e politicamente motivados, mas destitudos das competncias
e do conhecimento didtico adequado s suas reas de concentrao.23 Conforme
as exigncias destes tempos modernos, os estudantes de ps-graduao precisam
freqentar congressos, conferncias e associaes acadmicas, e precisam publicar seus trabalhos, nos quais devem predominar distintas abordagens marxistas
e de teoria crtica. A viso da educao como instrumento para a revoluo
poltica faz de Paulo Freire uma das referncias preferidas. Outros nomes importantes so Pierre Bourdieu e, dentre os brasileiros, Octvio Ianni, Florestan
Fernandes e Milton Santos. Eles no sabem muito bem como ensinar, nem o que
ensinar, e em geral no acham que isso seja importante. Em seu entender, a
sociedade injusta, as pessoas so exploradas, os governos no ligam para os
professores ou para o ensino e no h muito que se possa fazer sem que ocorra
uma transformao social verdadeira e profunda, ou mesmo uma revoluo.24
O desenvolvimento de uma profisso acadmica para o ensino superior teve
incio em fins da dcada de 1960, com a criao dos departamentos acadmicos

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Para obter um apanhado histrico do movimento que separou a educao do filo principal das
cincias sociais, consulte Dias da Silva (2002). Sobre o surgimento e as caractersticas das escolas
de educao, Bomeny (1994). Sobre a questo mais ampla da participao e mobilizao poltica
de intelectuais e profissionais no Brasil, consulte Schwartzman (1991) e Miceli (1979).

24

Para obter um apanhado geral do campo da sociologia da educao conforme ela praticada por
especialistas da educao no Brasil, o que confirma estas observaes, consulte Dias da Silva e
Costa (2002). Sobre Paulo Freire, consulte Paiva (2000). Sobre a percepo que os professores tm
da alfabetizao e da sua prpria responsabilidade, Oliveira & Schwartzman (2002). Para obter
amostras do contedo ideolgico do gabarito do ensino no Brasil, Gadotti (1996), Saviani &
Mendes (1983)

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e a expanso das universidades pblicas ocorrida nos anos que se sucederam.


Antes disso, dar aulas no ensino superior era uma atividade menor porm de
prestgio para pessoas que trabalhavam acima de tudo em suas prprias profisses, como advogados, mdicos, dentistas ou engenheiros. Excetuando-se algumas escolas de medicina e setores da Universidade de So Paulo, no havia
pesquisa nem recursos ou instalaes para o trabalho acadmico de dedicao
exclusiva nas universidades.
Mas, no final da dcada de 1960, comearam a surgir milhares de vagas para
professores do ensino superior nas instituies que estavam sendo criadas, de
forma a atender demanda crescente de matrculas no seio da classe mdia. A
iniciativa privada preferia trabalhar primordialmente com professores de meio
expediente; no setor pblico, entretanto, o emprego com dedicao exclusiva
passou a ser a regra (figura 8). Desde o fim da dcada, ento, foram recrutados
setenta mil professores do ensino mdio e superior para as universidades federais; j em 2001, cerca de um tero estava aposentado depois de uma mdia de
22 anos na ativa (figura 9).25
Essa expanso rpida e descontrolada, somada s aposentadorias precoces,
teve vrias conseqncias importantes. Primeiro, o custo financeiro da educao pblica de nvel superior disparou, limitando seriamente a capacidade do
governo de atender s demandas do ensino superior e manter os salrios acima
da inflao. Segundo, somente um pequeno percentual dos contratados tinha a
formao e o preparo necessrios para um trabalho acadmico de alto nvel.
Para aumentar a qualidade, foram baixadas novas leis vinculando promoes e
aumentos salariais a uma graduao acadmica mais elevada, o que resultou
numa expanso inflacionria de cursos de especializao e mestrado.
Por causa desses desdobramentos, a profisso acadmica brasileira se encontra agora altamente estratificada. H um nmero pequeno, porm significativo,
de professores que foram bem treinados em universidades brasileiras e estrangeiras, esto devidamente credenciados para exercer sua profisso e se encontram frente dos principais departamentos de ps-graduao e centros de pes25

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O aumento drstico no nmero de aposentadorias precoces em torno de 1995 pode ser explicado
pelo temor de que o governo cerceasse as penses do funcionalismo pblico, o que no ocorreu na
ocasio, embora o item tenha retornado pauta.

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Figura 8 A profisso acadmica no Brasil, 2001

140.000
120.000
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000

Federal

Estadual

Particular

Tempo de instituio (propriedade)


tempo integral

tempo parcial

Figura 9 Universidade federais: contrataes e aposentadorias de pessoal


acadmico
16.000
14.000
12.000
1.0000
8.000
6.000
4.000
2.000

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00
1

95

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-2

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aposentadorias

19

91
19

86

-1

99

85
19
19

81
19

76

-1

98

75
19

contrataes

19

71
19

66

-1

97
0

65
19
19

61
19

56

-1

96

55
19
19

51
-

19

at

19

50

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quisa das melhores universidades pblicas. Existe uma grande quantidade de


professores que trabalham em meio expediente nas universidades particulares,
mais identificados com suas profisses especializadas do que com a vida acadmica. No meio, h um considervel grupo de acadmicos trabalhando em tempo
integral em instituies pblicas sem habilitao plena para desfrutar do prestgio e dos recursos da pesquisa avanada e sem elos fortes com profisses externas. As tendncias entre os integrantes deste segmento so a de se sentirem
frustrados pelas limitaes de suas carreiras, a de se organizarem fortemente
em sindicatos e associaes de professores e a de assumirem papis importantes
na vida poltica de suas instituies e no mbito geral do ensino superior
(Schwartzman & Balbachevsky, 1996).
As implicaes desses desdobramentos so paradoxais. Com o retardo de
um sculo ou mais, o Brasil agora tem um contingente aprecivel de professores
do ensino mdio e superior, o que poderia ter bastante peso na construo de
instituies de ensino bem estruturadas e competentes em todos os nveis. Mas
este novo ator social costuma se sentir alienado e desanimado. Seria possvel
argumentar que, sem seu apoio, no se consegue melhorar o ensino. Ao mesmo
tempo, considera-se a questo de ser ainda possvel, em pleno sculo XXI, tentar reconstruir as velhas profisses acadmicas que serviram to bem ao desenvolvimento da educao nos Estados Nacionais da Europa.
Polticas recentes
Entre 1995 e 2002, pela primeira vez desde Gustavo Capanema, na dcada de
1930, o Brasil teve um ministro da Educao, Paulo Renato de Souza, que no
era poltico mas sim economista e ex-reitor da Universidade de Campinas, uma
das principais do pas, e que ocupou o cargo durante dois mandatos inteiros.
Algumas das inovaes nesse perodo foram a reabilitao do velho Instituto
Nacional de Estudos Pedaggicos (Inep) como uma repartio para estatsticas e
avaliao do ensino, e a formao de um Fundo Nacional para a Educao Fundamental (Fundef), para reduzir as diferenas regionais e estabelecer um piso para
os gastos estaduais e municipais com o ensino fundamental.
O Inep ficou responsvel pela reorganizao das estatsticas da educao no
Brasil e pela implementao de trs grandes sistemas de avaliao do ensino: o

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OS DESAFIOS DA EDUCAO NO

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Saeb, sistema de avaliao para o ensino bsico; o Enem, exame nacional para
estudantes que concluem o ensino mdio; e os exames nacionais para os programas
de graduao, conhecidos como Provo. Parte desse desdobramento foi o
surgimento de uma nova gerao de especialistas em educao, formados em
estatstica e psicometria, que esto dando aos educadores e polticos brasileiros
novos e melhores instrumentos e informaes para a formulao de suas polticas.
A Constituio Brasileira de 1988 determina que o governo federal gaste 18%
de seus recursos com educao, e os governos estadual e local, 25%. O Fundef foi
formado para garantir que esse dinheiro seja de fato gasto com educao e para
estabelecer um piso, atravs de compensaes, para os gastos pblicos por aluno e
por professor para todo o pas. Um dos efeitos do Fundef foi estimular o envolvimento
das prefeituras com a educao fundamental, reduzindo o tamanho e a burocracia
das administraes estaduais do ensino (Castro, 1998; Koslinsksi, 2000).
H outras polticas oriundas desse perodo, dentre as quais a formulao de
novas diretrizes curriculares para o ensino bsico e secundrio e vrios programas
para prover as escolas de recursos gerenciais, pedaggicos e materiais que melhorem seu desempenho livros didticos, almoo e dinheiro.26 O perodo tambm foi inigualvel em termos de expanso do ensino secundrio, causada pelo
menos em parte pelos esforos orquestrados para reduzir a reprovao dos alunos que no atingiam o desempenho devido nos primeiros anos de vida escolar.
Para os segmentos mais pobres, o governo criou um grande programa atravs
do qual se paga s famlias para mandarem e manterem seus filhos na escola. 27
Em combinao com programas implementados pelas secretarias estaduais
de Educao em muitas regies, essas providncias levaram: a um aumento das
matrculas na pr-escola, no ensino fundamental e no secundrio; a mais recursos para o aperfeioamento dos professores e uma melhoria salarial; e tambm
a mais recursos e equipamentos para as escolas. O fluxo de alunos melhorou
devido a polticas controversas de promoo escolar, s vezes acompanhadas de

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26

Para um apanhado oficial do assunto, consulte Secretaria de Educao Fundamental (2002).

27

No existem provas de que os pais no queiram mandar seus filhos se estiverem disponveis e
receptivos; neste sentido, o programa Bolsa Escola talvez no seja muito eficaz. De qualquer
forma, ele pode ser justificado como maneira de repassar algum dinheiro a famlias com filhos. Para
obter um apanhado geral e uma avaliao de um programa desse tipo em Recife, consulte Lavinas,
Barbosa & Tourinho (2001).

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programas para ajudar os alunos com menor desempenho a alcanarem os demais de sua faixa etria (as chamadas classes de acelerao). No fim da dcada,
o governo conseguiu anunciar que, pela primeira vez, praticamente toda criana
no Brasil tinha uma vaga e estava matriculada no ensino fundamental.
As conquistas no ensino superior foram menos significativas, exceto pela
retomada do crescimento das matrculas, aps a estagnao da dcada de 1980.
O governo federal responsvel agora por uma dispendiosa rede de 39 universidades e 18 outras instituies de ensino superior, que matriculam cerca de
20% da populao estudantil. Tambm h universidades pblicas que pertencem
a governos estaduais, o que eleva o total de matrculas para 35% do corpo discente. Os custos elevados das instituies pblicas se devem, acima de tudo, aos
salrios, aos pagamentos previdencirios do pessoal acadmico e administrativo,
dos funcionrios pblicos que gozam da estabilidade no emprego e de uma aposentadoria plena e precoce, e aos custos de manuteno de todos os hospitais
universitrios, que na prtica preenchem as lacunas deixadas pela carncia de
hospitais pblicos adequados em muitos lugares.28
Este quadro no estaria completo sem referncia s conquistas no ensino de
ps-graduao e s muitas escolas profissionais de qualidade, particularmente
dentro de algumas das principais universidades federais e estaduais. O ensino de
ps-graduao se desenvolveu de fato no Brasil aps a adoo do modelo americano na dcada de 1960 e a implantao de fontes independentes de apoio e
controle de qualidade para a pesquisa e o ensino de ps-graduao nos anos subseqentes. Em 2001, havia cerca de sessenta mil alunos em programas de
mestrado e 32 mil em programas de doutorado; cerca de dez mil alunos recebem diplomas de ps-graduao todo ano. Mesmo descontando algum nvel de
inflao de diplomas, devido aos requisitos para a promoo nas universidades
pblicas, trata-se de uma conquista impressionante, sem igual em outros pases
da regio. A persistncia e a melhoria do ensino profissional de boa qualidade em
28

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Os custos se elevam ainda mais com a falta de critrios ou incentivos para reduzir os gastos por
aluno e a relao aluno/professor nas universidades, que varia de uma instituio para outra
conforme um fator equivalente a cinco ou mais. Por causa disso e das escalas salariais e planos de
carreira uniformes em todo o pas, os custos do governo so altos, mas os salrios pagos aos
profissionais de melhor qualificao esto muito abaixo das expectativas, gerando frustrao e
insatisfao em ambos os lados.

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muitas instituies podem ser explicadas por ter sido logo adotada a poltica de
no se abrirem as universidades pblicas para um nmero ilimitado de matrculas, conforme aconteceu em pases como a Argentina, o Uruguai e o Mxico.
Os bons resultados que existem no ensino bsico e secundrio so mais difceis de descrever, por causa, simplesmente, do tamanho e da complexidade
desses setores. Existe uma correlao forte que se pode esperar entre as boas
escolas e a disponibilidade de recursos, e entre as condies socioeconmicas dos
alunos e seu progresso escolar. Os melhores segmentos do ensino pblico se
encontram mais provavelmente em So Paulo e nos estados do Sul Paran,
Santa Catarina e Rio Grande do Sul , que combinam nveis razoveis de desenvolvimento socioeconmico com tradies administrativas e pedaggicas razoveis. Em outro extremo, o pior segmento da educao fundamental no Brasil
est composto provavelmente pelas cem mil ou mais escolas rurais mantidas
por prefeituras que somam 5,5 milhes de matrculas, de um total de 35 milhes no ensino bsico. So, quando muito, escolas de uma turma s e apenas
uma professora, com pouqussimos recursos.29
Esses segmentos saudveis da educao no Brasil no contradizem o fato de
que o sistema como um todo esteja sob forte tenso, tanto financeira quanto
institucionalmente, e precisa se modificar e se ajustar para aumentar em qualidade, eficincia e relevncia. O lado bom que, para tais reformas, o montante
de recursos j comprometidos para a educao substancial; sabemos muito
mais sobre educao do que sabamos antigamente; a sociedade est mais ciosa
da educao do que j esteve at bem pouco tempo atrs; e h segmentos importantes dos professores do ensino mdio e secundrio e do nvel superior que
podem partic ipar do debate e acabar assumindo lideranas.
Polticas futuras
Da vasta gama de problemas e questes que se podem levantar, alguns ganharam
mais notoriedade nos ltimos anos, o que no necessariamente significa que abordem questes fundamentais. Discutindo-os, podemos tirar algumas concluses.
29

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Dados do censo escolar de 2002. H alguns anos que essas escolas vm recebendo apoio substancial
de um projeto apoiado pelo Banco Mundial, o Fundo Escola, cujos resultados ainda no so claros.

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Um tema que se repete o dos recursos. Segundo a experincia de qualificados administradores estatais, impossvel fornecer um ensino de qualidade no
Brasil por menos de mil reais por aluno ao ano o equivalente a cerca de
trezentos dlares no incio do ano de 2003.30 De outro lado, h o fato de o ltimo
piso estabelecido pelo governo brasileiro para gastos com o ensino bsico, utilizando-se o Fundo Nacional para a Educao (Fundef), ter sido de 446 reais por
aluno para os quatro primeiros anos do ensino fundamental e 468,3 para os quatro anos seguintes (O Estado de S. Paulo, 2003).
O Brasil j gasta cerca de 5% do PIB com educao, o que o coloca no mesmo nvel de Espanha, Itlia e Japo, e acima do Chile e da Argentina. Entretanto,
esse gasto est fortemente inclinado no sentido do ensino superior. A estimativa, feita pelo Inep para 1996, foi que o custo para um aluno do ensino superior
era 12,8 vezes maior do que para um aluno do ensino bsico e 9,9 vezes maior
do que para o do ensino secundrio.31 Para mudar essa situao sem reduzir os
gastos com o ensino superior seria necessrio um aumento substancial dos gastos
pblicos, trazendo-os para o patamar de 7%, semelhante ao de pases como
Canad e Estados Unidos. Poderia ser uma meta digna, mas improvvel de ser
levada a cabo num futuro prximo, dados o aperto oramentrio do pas e a
insolvncia no resolvida do sistema previdencirio, dentre outros fatores.
Entrementes, necessrio usar os recursos existentes, ajustando o tamanho do
sistema necessidade atual e introduzindo melhores prticas gerenciais e
contbeis.
O outro recurso importante o comprometimento. No pode haver
melhoria significativa no ensino em qualquer nvel sem a participao ativa e a
emancipao dos professores dos nveis fundamental, secundrio e superior. O
ensino algo que se d na interao cotidiana entre professor e aluno ou no se
d de forma alguma, no obstante os avanos recentes da educao atravs da
informtica, do ensino distncia e assemelhados. Uma pesquisa feita recentemente por especialistas em educao na Amrica Latina mostrou que, pensando
no futuro, eles no esto otimistas quanto s chances de obterem mais recursos
para a educao, mas esperam que a situao melhore atravs de um compro-

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30

Alcyone Saliba, ex-secretria estadual de Educao do Paran, comunicado pessoal.

31

Ver <http://www.inep.gov.br/imprensa/noticias/outras/news00_20.htm>.

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Figura 10 Gastos com educao, como percentagem do PIB, em diversos pases


USA
Canad
Frana
Brasil
Itlia
Gr-Bretanha
Alemanha
Mxico
Japo
0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

metimento cada vez maior com a educao que as comunidades locais e as organizaes sociais vm assumindo (Schwartzman, 2001).
Parece haver trs condies necessrias para que se d esse comprometimento. A primeira que professores e acadmicos devem receber salrios adequados e trabalhar com recursos adequados, dentro de um sistema adequado de
incentivos e recompensas. A segunda que eles percebam que as autoridades
educacionais e os governos esto trabalhando em favor deles e no contra. A
terceira que eles sejam competentes e comprometidos com suas tarefas acadmicas e intelectuais. As duas primeiras condies esto intimamente ligadas e
o Brasil tem se sado particularmente mal em ambas. Os salrios no tm se
mantido dentro das expectativas e, quando existem, so poucos os sistemas de
recompensas por merecimento no ensino pblico tanto bsico quanto superior.32
32

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Ao contrrio do que se costuma acreditar, os salrios dos professores na administrao estatal e dos
professores e acadmicos do ensino superior no esto abaixo da renda mdia das pessoas com
nveis semelhantes de formao. As expectativas, no entanto, so mais importantes do que meros
nmeros.

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At a recente eleio presidencial de 2002, os relacionamentos entre o governo


federal e os sindicatos de professores em todos os nveis eram hostis. Isso pode
mudar agora, mas no provvel que haja recursos para aumentos salariais no
nvel nacional ou estadual.
A terceira condio pode ser a mais difcil de todas. Sem fortes comprometimentos profissionais, existe uma tendncia de que as questes polticas e sindicais assumam primazia sobre as cientficas, pedaggicas e acadmicas, levando as
autoridades educacionais a tentar aumentar o controle e a superviso, sem deixar que os professores dos diversos nveis do ensino participem do gerenciamento
de suas instituies o que gera ainda mais conflitos e alienao. A soluo no
parece ser simplesmente transferir poder aos sindicatos ligados educao ou
desistir da necessidade de engajar os professores em seu trabalho. O problema
no uma peculiaridade do Brasil, mas isso no o torna menos relevante.
Outra estratgia criar programas emergenciais para lidar com formas
extremadas de analfabetismo e m qualidade do ensino, passando ao largo ou
deixando de esperar pelos problemas complexos do ensino formal que precisam
Figura 11 Analfabetismo, por idade
50%

1.200.000

45%

% analfabetos

35%

800.000

30%
600.000

25%
20%

400.000

15%
10%

200.000

5%
0%

7 12 17 22 27 32 37 42 47 52 57 62 67 72 77

Idade
percentagem

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nmero de pessoas

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Nmero de analfabetos

1.000.000

40%

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ser resolvidos. Segundo a ltima pesquisa por domiclio (Pnad, 2001), 11,4% dos
brasileiros com dez ou mais anos de idade declararam-se incapazes de ler e
escrever. Acabar com o analfabetismo adulto uma meta digna, mas difcil de
atingir, e provavelmente no se trata de uma prioridade mxima. A maioria dos
analfabetos no Brasil composta de pessoas idosas que vivem nas regies mais
pobres, e no so muitos os que iro aprender com as campanhas de alfabetizao de forma a incorporar hbitos de leitura e escrita s suas vidas cotidianas. O
outro grande segmento de analfabetos composto de crianas que no aprendem quando vo escola logo de incio e efetivamente s aprendem depois de
alguns anos. Aos 14 anos, o analfabetismo no Brasil se limita a 2,5% da faixa
etria e cai naturalmente medida que vo minguando as geraes mais antigas.
Muitos esforos so feitos na iniciativa privada, nas organizaes no-governamentais e nos grupos voluntrios para lidar com os problemas de ensino de
baixa qualidade, alguns com grande xito.33 A principal dificuldade transferir a
experincia das iniciativas de pequena escala para o sistema escolar regular.
Concluso
Conforme declarado logo de incio, os problemas fundamentais para o ensino
bsico no Brasil so: melhorar a qualidade do ensino pblico para as crianas que
j esto na escola e propiciar ensino de recuperao para os adolescentes e adultos jovens que largaram a escola ou se atrasaram. O ensino secundrio, que se
expandiu enormemente nos ltimos anos, uma rea desastrosa, segundo a
maioria. Metade do alunato freqenta o supletivo, muitos trabalham e esto
acima da idade apropriada, e normalmente o contedo que estudam no tem
relevncia e ministrado por professores mal preparados e desmotivados. Para
a maioria, a nica meta conseguir o diploma escolar necessrio ao mercado de
trabalho ou chegar a alguma oportunidade de estudos em nvel superior. Somente a iniciativa privada manteve alguma qualidade, mas mesmo l se encontra amplamente disseminada a prtica de aprender de cor para se ter acesso s
carreiras universitrias de maior prestgio.
33

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Dentre os quais, a Fundao Abrinq pelos Direitos da Criana, a Fundao Ayrton Senna e a
Fundao Bradesco.

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O ensino bsico e secundrio no est nas mos do governo federal e at as


melhores polticas para melhorar as escolas do pas precisam de anos para se
concretizar. E elas devem contemplar o trabalho intenso de preparo dos professores para lidar com o analfabetismo; para fazer as escolas levarem qualidade e
resultados mais em considerao; para propiciar mais recursos, sempre que possvel; e para assegurar que os recursos existentes sejam utilizados sempre da
melhor forma. H que se fazer escolhas difceis, concentrando mais recursos em
alguns setores e menos em outros por exemplo, mais no ensino fundamental
do que na pr-escola ou no nvel secundrio e pedindo comunidade que se
envolva mais e ajude a pagar a conta.
No ensino superior, a iniciativa privada j responde por dois teros das matrculas e seria impossvel fazer qualquer previso para mudar essa situao. O
ensino superior no Brasil deveria se expandir muito mais do que o atual nvel de
menos de 10% de participao da faixa etria pertinente e isso s se atinge
atravs de uma diversificao contnua, do pluralismo, da desregulamentao e
da criao de mecanismos para conter a disseminao de diplomas e estimular a
qualidade e a pertinncia.34 Existem srios problemas de eqidade no ensino
superior, criados pela seletividade das instituies pblicas de maior prestgio e
pela gratuidade do estudo e outros benefcios concedidos aos escolhidos. A poltica mais fcil, porm errada, nesse sentido, seria tornar as instituies mais
abertas baixando a qualidade e os padres, ou estabelecendo cotas para os segmentos sub-representados. A melhor poltica seria manter e aumentar os padres sempre que possvel, abrir diferentes caminhos e oportunidades para os
alunos de origens e condies distintas e, repito, pedir queles que se beneficiaro desse ensino que ajudem a pagar a conta. A poltica mais eqitativa de todas,
entretanto, seria fornecer boas oportunidades de formao bsica para todos.
A ordem do dia no fcil, mas no impossvel. O quadro da educao no
Brasil ainda no bom, apesar de alguns pontos altos; mas a seqncia de ima34

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Pode-se argumentar que a disseminao indiscriminada de diplomas no mais um problema, j


que uma grande proporo de alunos parte hoje em dia para campos generalistas como a administrao de empresas e, posteriormente, para empregos que no requerem um diploma especfico.
Entretanto, o gio que se paga por um diploma de nvel superior no mercado de trabalho no Brasil
ainda muito alto, sugerindo que os diplomas ainda tm um valor importante. (Agradeo a
Cludio de Moura Castro por trazer esse assunto baila.)

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gens aponta para algum progresso, que est longe de ser uniforme e encontra-se
ainda repleto de armadilhas e falsas indicaes. Mas, pelo menos, h um movimento na direo correta.
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