Propostas para A Reforma Tributária

REVISTA
25
ANO 03
NOVEMBRO 15
Justia fiscal:
propostas para a
reforma tributria
Fabrcio Augusto de Oliveira | Geraldo Biasoto Jr.
Cdigo ISSN: 2358-0690
Revista eletrnica idealizada e produzida pela

rede Plataforma Poltica Social que rene
cerca de 300 pesquisadores e profissionais de
mais de uma centena de universidades, centros
de pesquisa, rgos do governo e entidades da
sociedade civil e do movimento social.
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CDIGO ISSN: 2358-0690
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Eduardo Fagnani
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UFRJ
revistapoliticasocialedesenvolvimento.com
ndice
A reforma tributria:
removendo entraves para o crescimento, a incluso
social e o fortalecimento da federao
Fabrcio Augusto de Oliveira

Geraldo Biasoto Jr.
O vale-tudo do ajuste fiscal primrio
06
46
J U S T I A F I S C A L : P R O P O S TA S PA R A A R E F O R M A T R I B U T R I A
Apresentao
Nesta edio #25 da Revista Poltica

Social e Desenvolvimento, seguimos no
debate sobre a gesto macroeconmica
de curto prazo e seus impactos sobre o
desenvolvimento e a questo social.
Eduardo Fagnani
Professor do Instituto de Economia da Unicamp, pesquisador
do Centro de Estudos Sindicais e do Trabalho (Cesit/IE-Unicamp)
e coordenador da rede Plataforma Poltica Social
(www.plataformapoliticasocial.com).
Em A reforma tributria: removendo

entraves para o crescimento, a incluso
social e o fortalecimento da federao,
Fabrcio Augusto de Oliveira e Geraldo
Biasoto Jr. sublinham que, desde a Constituio de 1988, o tema da reforma tributria tem constado da agenda de reformas
que o Brasil precisa realizar para destravar
os caminhos do crescimento econmico
e reencontrar-se com os princpios da

justia fiscal. Todavia, nenhum dos
governos do perodo democrtico, sem
exceo, disps-se, at hoje, a enfrentar
essa questo, a no ser introduzindo
algumas mudanas pontuais e localizadas. Para os autores, o maior problema
da carga tributria no Brasil reside no
tanto na dimenso, mas principalmente
na composio. A estrutura tributria
brasileira conta com um peso muito
elevado de impostos indiretos, sabidamente regressivos, e que respondem por
algo em torno de 75% da arrecadao total.
apresentam um conjunto de propostas

para a necessria (e temida) reforma
tributria.
Em O vale-tudo do ajuste fiscal primrio,
Fabrcio Augusto de Oliveira aponta que
a continuidade do longo processo de
no enfrentamento das questes estruturais do ligadas ao sistema tributrio
permanece na conjuntura atual. O autor
destaca que para garantir a obteno de
um nvel mnimo de supervit primrio
em 2016, o governo parece disposto no
somente a sacrificar as polticas sociais,
mas j acena tambm para a legalizao
de atividades atualmente consideradas
ilcitas, como o caso dos jogos de azar.
A justificativa: obter mais recursos para
satisfazer a ortodoxia em sua obsesso
por um ajuste fiscal das contas primrias, como se este fosse suficiente para
resgatar a confiana dos investidores
sobre a trajetria da dvida pblica.
Assim, o Brasil conta com uma estrutura

tributria que se encontra na contramo
do que recomenda o princpio da equidade. Trata-se de um sistema regressivo,
que opera como uma espcie de Robin
Hood s avessas, onde cabe aos mais
pobres o maior fardo de financiamento
dos gastos do Estado, os quais tendem a
favorecer, de maneira geral, as classes
das camadas mais ricas e o capital. Com
base na experincia internacional e num
amplo diagnstico sobre as distores do
sistema tributrio nacional, os autores
Boa leitura!
A reforma tributria:
Removendo entraves
para o crescimento,
a incluso social
e o fortalecimento
da federao1
1. Origem do caos
tributrio: Constituio
de 1988, ajuste fiscal
e globalizao

Doutor em economia pela Unicamp, membro da Plataforma de
Poltica Social, professor da Escola de Governo do Legislativo do
Estado de Minas Gerais.
Geraldo Biasoto Jr.

Professor-doutor do Instituto de Economia da Unicamp.
Desde a Constituio de 1988, o tema

da reforma tributria tem constado da
Foto: CCO/ pixabay
agenda de reformas que o Brasil precisa

realizar para destravar os caminhos do
crescimento econmico e permitir o seu
reencontro com os princpios da justia
fiscal. Nenhum dos governos do perodo
democrtico, sem exceo, disps-se, at
hoje, e enfrentar essa questo, a no ser
introduzindo algumas mudanas pontuais
e localizadas em sua estrutura, geralmente
guiadas pelo imediatismo, que mais
contriburam para aumentar o seu grau
de degenerao do que propriamente para
recuper-lo como instrumento de poltica
econmica e social sua disposio para
viabilizar seus objetivos.
ameaa de um processo hiperinflacionrio,

juntamente com o aumento das responsabilidades da Unio na oferta de polticas
pblicas, sem contar com um adequado
mecanismo de financiamento, se encontra
na raiz da crescente degenerescncia que
o sistema tributrio conheceria a partir
dessa poca, que os governos tm, sistematicamente, se esquivado de enfrentar. Sem
negar suas boas intenes e seus mritos,
ela teria abrigado, com este desenho, o ovo
da serpente que daria vida ao caos tributrio (REZENDE, OLIVEIRA & ARAJO,
2007). Um caos tributrio criado pelo
prprio governo ao se valer dessa estrutura para solucionar seus problemas de
financiamento.
A Constituio de 1988 foi prdiga em

realizar uma redistribuio dos campos
de competncia e das receitas, em favor dos
estados e municpios, prejudicando a Unio,
ao no aprovar um programa consistente
de redistribuio dos encargos, deixando
brechas nessa estrutura para potencializar
as disputas por recursos entre os entes
federativos e tornar o sistema sujeito a
permanente instabilidade. Foi igualmente
generosa na ampliao e universalizao
dos direitos sociais, em resposta forte
demanda da sociedade por essas polticas,
poca, aprovando, no Captulo da Ordem
Social, a Seguridade Social, com estrutura
prpria e independente dos recursos fiscais
tradicionais contemplados no Captulo
Tributrio.
Reagindo perda de receitas que lhe foi

imposta pela Constituio, em contraposio ampliao de suas responsabilidades, e necessitando melhorar as contas
pblicas para viabilizar um programa
de estabilizao da economia, o governo
federal deu incio imploso das estruturas que separavam o Oramento Fiscal
do Oramento da Seguridade, passando
a explorar mais as contribuies sociais
para o financiamento de seus gastos,
mesmo porque, alm de mais produtivas
do ponto de vista da arrecadao, no havia
a obrigao de reparti-la com estados e
municpios. Ps em marcha, com isso,
um processo de progressiva desestruturao do sistema, que, mantido desde
essa poca, porque funcional para seus
objetivos, passou a constituir o principal
obstculo ao avano de qualquer proposta
de sua reforma.
Essa dualidade tributria que brotou da

Constituio de 1988, com dois sistemas
de impostos regulados por normas e princpios distintos, somada ao quadro de
gravssima crise fiscal do setor pblico nas
dcadas de 1980 e 1990 e de permanente
Foi por isso que o governo Fernando
A R E F O R M A T R I B UTRIA: R E M OV E NDO E NTR AV E S PAR A O CRES CI MENTO, A I NCLU S O S OCI AL E O F ORTALECI MENTO DA F EDERA O
Foto: CCO/ pixabay
Henrique Cardoso (1995-2002) encaminhou uma proposta de reforma tributria

no primeiro ano de seu mandato, em 1995,
aprovada em 1999, na forma do Substitutivo Mussa Demes, mas logo se transformou em seu principal opositor, quando
percebeu que as mudanas subtrairiam
recursos do governo federal. Adormecida
no Congresso at 2002, o governo Lula
(2003-2010) enviaria uma nova proposta
para ser votada, edulcorada com cosmticas e tmidas mudanas redistributivas,
mas sua aprovao, no final de 2003 (EC
41/03), restringiu-se a medidas essenciais
para a manuteno do compromisso com o
ajuste fiscal, caso da prorrogao da CPMF
e da Desvinculao das Receitas da Unio

(DRU), enquanto as demais questes foram
transferidas para ser decididas em um
novo projeto (PEC 233/2008), o que no
aconteceu, principalmente devido aos
conflitos federativos que suscitava. No
primeiro mandato do governo Dilma (20112014), a nica iniciativa neste sentido
restringiu-se a fazer um fatiamento do
fatiamento das propostas, contentando-se
em buscar soluo para um problema
especfico de um imposto, o das alquotas
interestaduais do ICMS, base das guerras
fiscais entre os estados. Mas nem assim
obteve xito, provavelmente por falta de
maior empenho ou interesse do governo
federal em que fosse aprovada. No segundo

mandato, em que o ajuste fiscal primrio
das contas pblicas se tornou a principal
diretriz da poltica econmica, apenas
essa questo voltou a constar, pelo menos
at o momento, nas intenes da agenda
de aes positivas do governo, se que vai
existir alguma.
instrumento de justia fiscal, mas como

instrumento tambm do prprio crescimento econmico. Isso porque, por meio da
maior explorao de impostos dessa natureza, seria possvel fortalecer a capacidade
de financiamento do Estado, ao mesmo
tempo em que se abririam espaos para
a desonerao da produo e dos investimentos e tambm para o fortalecimento do
mercado interno com a reduo da tributao sobre as classes de menor renda, que
possuem maior propenso a consumir.
O interessante que nenhuma

dessas propostas que surgiram
nestes governos se preocupou
com a mudana do perfil
da carga tributria incidente
sobre a sociedade, de forma
a melhorar sua distribuio.
De uma maneira geral, os governos

ps-1988 se deixaram seduzir pelo pensamento conservador, contando com o apoio
de seus auxiliares e dos funcionrios do
capital nessa questo. A tributao deixou
de representar, com a queda das fronteiras
nacionais, em tempos de globalizao,
um campo propcio para a prtica de polticas redistributivas, pelas distores que
provoca em termos de alocao de recursos
na economia e pela possibilidade que significa para a fuga de capitais para outros
pases, onde menor a taxao sobre os
lucros das empresas, sobre o patrimnio,
sobre a renda dos trabalhadores mais
qualificados, enfim sobre os fatores que
possuem maior mobilidade espacial. Por
isso a tributao, na viso deste novo
paradigma terico, deveria se restringir
a lanar o seu nus sobre os fatores de
menor mobilidade espacial, o que significa
priorizar a cobrana de impostos sobre o
consumo, sobre os trabalhadores menos
qualificados, sobre a propriedade imobiliria etc. (OLIVEIRA, 2009).
O interessante que nenhuma dessas

propostas que surgiram nestes governos
se preocupou com a mudana do perfil da
carga tributria incidente sobre a sociedade, de forma a melhorar sua distribuio.
Foram propostas basicamente ancoradas
na tributao indireta, com a maior preocupao de reduzir a cumulatividade da
tributao e coibir a guerra fiscal entre os
entes federativos importantes questes
que tambm travam o crescimento econmico, mas em cuja discusso ningum
dedicou qualquer ateno, de modo geral,
a propor mudanas na tributao direta
no imposto de renda e no imposto sobre o
patrimnio que visasse a tornar o sistema
mais progressivo, o que seria importante
no somente para resgat-lo como um
A necessidade de realizar reformas tributrias, luz deste pensamento, que se
10
Foto: CC0 Public Domain @Pixabay
tornou hegemnico a partir dessa poca

no processo de globalizao do capital, com
o objetivo de promover a harmonizao
de suas estruturas, visando a evitar esses
problemas, as novas normas e ordens que
com ele nasceram parecem ter encontrado
eco principalmente nos pases perifricos,
inclusive no Brasil, com a desmontagem
que foi feita na estrutura do imposto de
renda no final da dcada de 1980, mas o fato
que o mesmo no aconteceu, pelo menos
na dimenso sugerida, nas economias
desenvolvidas, como indicam os dados
sobre a sua realidade tributria.
Nelas, de uma maneira geral,

o imposto de renda continuou
e continua tendo uma
participao expressiva na
arrecadao, como atestam
os dados da OCDE para 2013,
como ocorre na Dinamarca
(63%), Estados Unidos (48%),
Noruega (46%), Blgica e Reino
Unido (36%), Itlia (36%),
atingindo em mdia 39% para
o conjunto dos 34 pases deste
bloco, enquanto, no Brasil, essa
participao no passou de 22%
neste mesmo ano.
Nelas, de uma maneira geral, o imposto de

renda continuou e continua tendo uma
participao expressiva na arrecadao,
como atestam os dados da OCDE para
2013, como ocorre na Dinamarca (63%),
Estados Unidos (48%), Noruega (46%),
Blgica e Reino Unido (36%), Itlia (36%),
11
atingindo em mdia 39% para o conjunto

dos 34 pases deste bloco, enquanto, no
Brasil, essa participao no passou de
22% neste mesmo ano. Alm disso, continuam muito desiguais, embora bem mais
elevadas do que no Brasil, as alquotas-teto
incidentes sobre a renda das pessoas fsicas
(IRPF), caso da Blgica (50%), Portugal
(48%), Alemanha, Austrlia, Reino Unido e
Frana (45%), Itlia (43%), Estados Unidos
(39,6%), Espanha (30,5%) para ficar em
alguns exemplos. Nem por isso, se tem
notcia de que tenham ocorrido fugas
expressivas dos fatores de maior mobilidade espacial de alguns dos pases que
cobram impostos mais elevados para os
que do tratamento mais privilegiado para
este tipo de rendimentos, como se ver
mais frente.2
degenerescncia da estrutura tributria e

em obstculo para o crescimento econmico e a justia fiscal.
2. O caos tributrio:
complexidade,
iniquidade e entrave
do crescimento
e da federao
Predomina no Brasil o consenso de que o
sistema tributrio se apresenta repleto de
distores, insuficiente tanto para garantir
um padro de financiamento adequado
e estvel para o Estado, e que funciona,
tambm, como fora contrria simplicidade e transparncia, ao crescimento
econmico, questo da equidade e federao. Com todas essas distores, um
sistema que j deveria ter recebido melhor
ateno das autoridades governamentais
para corrigir pelo menos algumas de suas
mazelas, com o que poderiam ser resolvidos alguns dos no poucos problemas
da economia brasileira. Mas no bem o
que tem ocorrido, a no ser por algumas
pequenas mudanas nele introduzidas
que, em substncia, em nada alteram
sua essncia.
Da mesma forma que o pensamento

econmico dominante passou a enxergar
a tributao com os olhos mais sedentos
por ganhos do capital, o mesmo ocorreu
com a poltica fiscal, considerada em seu
conjunto. A esta, sempre com o argumento
de no se transformar em motivo para
afugentar os capitais do pas, passaria
a caber apenas a funo de proteger e
preservar a riqueza financeira, de forma
a manter o Estado solvente para garantir o
pagamento dos juros da dvida do Estado,
com a produo de elevados e, sempre
que necessrio, crescentes supervits
primrios. Este, pelo menos, tem sido o
caminho que o Brasil tem trilhado desde a
dcada de 1990, sem que nenhum governo,
independente de sua filiao poltica
centro, esquerda, direita ouse mudar essa
equao, que, benfica para os detentores
da riqueza, se transformou em fonte de
A complexidade do sistema impressionante. Segundo o Instituto Brasileiro

de Planejamento Tributrio (IBPT), da
Constituio de 1988 at setembro de 2013,
12
foram editadas 309 mil normas tributrias pelos trs nveis de governo federal,
estadual, municipal , o que significa 34
normas por dia, 51 por dia til e seis por
hora til (IBPT, 2013).
da observada para os impostos sobre o

patrimnio, os quais, apesar de em grande
nmero, geram nveis desprezveis de arrecadao de pouco mais de 1% do PIB. Tal
situao termina sendo altamente propcia
para a atividade do planejamento tributrio, aumentando o custo do contribuinte
para administrar o pagamento de suas
obrigaes tributrias, e justifica a crtica
feita ao sistema, de ter-se transformado
em verdadeiro manicmio tributrio.
A isso se somam 27 legislaes diferentes

do principal imposto sobre o consumo, o
ICMS, porque de competncia dos estados
da federao, com autonomia para definir
suas regras, bem como a superposio de
impostos e contribuies sociais e econmicas incidentes sobre as mesmas bases
produtivas. Situao no muito distinta
Analisada pela sua dimenso, a carga tributria, atualmente em torno de 36% do PIB,
13
as distncias entre ricos e pobres, at

mesmo para garantir maior coeso social,
o tamanho dessa carga pode at se justificar, desde que efetivamente o Estado
compense a sociedade com a oferta de
polticas pblicas voltadas para a reduo
das desigualdades existentes (OLIVEIRA,
2014).
Quando, no entanto, parcela

significativa destes recursos
tributrios simplesmente
esterilizada com o pagamento
dos juros da dvida pblica,
que atualmente representam
cerca de 20% de toda a
arrecadao, beneficiando
o capital financeiro, ela se
torna efetivamente onerosa
para a sociedade, que pouco
recebe de retorno do Estado,
e tambm prejudicial para a
atividade produtiva, porque
carente de investimentos em
infraestrutura econmica e
social, para os quais raramente
sobram recursos no oramento
Quando, no entanto, parcela significativa

destes recursos tributrios simplesmente esterilizada com o pagamento dos
juros da dvida pblica, que atualmente
representam cerca de 20% de toda a arrecadao, beneficiando o capital financeiro,
ela se torna efetivamente onerosa para a
sociedade, que pouco recebe de retorno
do Estado, e tambm prejudicial para a
atividade produtiva, porque carente de
investimentos em infraestrutura econmica e social, para os quais raramente
sobram recursos no oramento.
O maior problema da carga tributria no
Brasil reside no tanto na dimenso que,
pelos motivos apontados, no deixa de
ter efeitos nocivos para a competitividade da produo nacional e para a oferta
de polticas sociais, mas principalmente
na composio.
pode, no Brasil, ser considerada elevada,

quando comparada com a de alguns pases
da Amrica Latina, com as economias
emergentes e tambm com alguns pases
desenvolvidos, com renda per capita bem
superior, caso dos Estados Unidos, do Japo,
da Espanha, do Reino Unido, por exemplo, o
que prejudica a competitividade da produo
nacional, ao encarecer seus produtos.3
A estrutura tributria brasileira conta

com um peso muito elevado de impostos
indiretos, sabidamente regressivos, e
que respondem por algo em torno de 75%
(includos os incidentes sobre a folha de
salrios) da arrecadao total. Entre estes,
incluem-se impostos de m qualidade, de
incidncia cumulativa, prejudiciais para
a competitividade por onerar excessivamente a produo devido tributao
Considerando, no entanto, as grandes

desigualdades sociais do pas e os ainda
elevados nveis de pobreza existentes,
e, de outro lado, que cabe idealmente ao
Estado manejar os impostos para encurtar
14
em cascata.
de consumo das classes de menor renda.

Mas isso apenas atenua, sem eliminar, sua
regressividade, prejudicando as classes
de menor poder aquisitivo e, como decorrncia, enfraquecendo o mercado interno
de consumo de bens.
Impostos indiretos so reconhecidamente

regressivos, porque sua incidncia no tem
como referncia a renda do consumidor,
mas apenas o consumo, no diferenciando,
portanto, diferentes nveis de poder aquisitivo entre os consumidores. Quando muito,
podem ter sua regressividade atenuada, ao
se estabelecerem alquotas diferenciadas
de acordo com a essencialidade do produto.
Ou seja, definindo-se alquotas mais
elevadas para bens de luxo, por exemplo,
em relao s dos bens de primeira necessidade ou de produtos que compem a cesta
Se a poltica de diferenciao e seletividade

das alquotas possvel para os impostos
que incidem sobre o valor agregado, o
mesmo no ocorre com os impostos que
so cobrados sobre o faturamento ou a
receita bruta das empresas, com alquota
nica, os chamados impostos cumulativos,
por no ser possvel identificar quanto
15
de imposto o produto contm, medida

que ele vai-se acumulando a cada etapa
do ciclo de produo e comercializao.
Sendo assim, so ainda mais nocivos para
a questo da equidade e, tambm grave,
para a da competitividade.
no caso dos impostos cumulativos, essas

alquotas legal e efetiva no coincidem,
com a segunda sendo sempre superior
primeira, distncia que se amplia em
funo da dimenso e extenso da cadeia de
produo e comercializao dos produtos.
Assim, alquotas legais modestas de 1% ou
2%, por exemplo, podem, dependendo da
extenso dessa cadeia, ser bem superiores
em termos efetivos, onerando a produo,
reduzindo o poder de competio e penalizando o consumidor.
Impostos incidentes sobre o valor agregado, que propiciam o aproveitamento

do crdito casos do ICMS, do IPI, por
exemplo so, por essa razo, pelo menos
teoricamente, neutros em se tratando da
incidncia no preo final do produto, com
a alquota efetiva (final) correspondendo
alquota legalmente estabelecida. J
A participao dos impostos cumulativos

na estrutura tributria, que foi bastante
16
reduzida com a reforma tributria de 1966,

voltou a aumentar consideravelmente na
dcada de 1990, quando a Unio, visando a
recuperar sua participao no bolo tributrio, passou a dar nfase explorao das
contribuies sociais e econmicas para o
seu financiamento, as quais so caracteristicamente cumulativas por incidirem
sobre o faturamento, a receita bruta e a
folha de salrios. Mesmo que posteriormente seu peso tenha sido reduzido com
a reforma (parcial) do PIS e da Cofins no
incio da dcada de 2000, e a extino da
CPMF em 2007, ainda hoje aprecivel sua
contribuio na gerao da receita tributria, apesar das distores que provoca
(OLIVEIRA, 2010).
Por outro lado, o regime de Substituio

Tributria, em que pese favorvel para a
Receita, pela antecipao do recolhimento
do imposto, pela proteo de seu valor real
do processo inflacionrio e por atuar como
barreira sonegao, transforma-se em
problema e at mesmo em eventual
perda para o contribuinte de direito
(a empresa que adquire e comercializa o
produto), caso sua venda se estenda no
tempo ou no se materialize.
Devido a essa composio

em que os impostos indiretos
so predominantes, enquanto
os impostos diretos renda
e patrimnio, teoricamente
impostos mais progressivos
e civilizados , participam
com pouco mais de 20%
no total da carga tributria,
no deve causar estranheza
que o Brasil conte com
uma estrutura tributria
que se encontra na contramo
do que recomenda um princpio
caro das finanas pblicas,
o da equidade, de que se devem
cobrar proporcionalmente mais
impostos de quem mais recebe.
A bem da verdade, na atualidade, pouco

se sabe sobre o peso efetivo dos impostos
indiretos cumulativos na estrutura tributria brasileira. Mesmo o ICMS, um
imposto teoricamente incidente sobre o
valor agregado, apresenta elevado grau de
cumulatividade: em primeiro lugar, porque
uma parte dos crditos a que d direito,
especialmente na exportao de produtos,
termina no sendo devidamente ressarcida aos credores; em segundo, pela sistemtica da cobrana por dentro, prevista
constitucionalmente, o que transforma
uma alquota legal de 30%, por exemplo,
em uma alquota efetiva de 42%. Alm
disso, com a criao de vrios regimes
especiais de tributao, como o Simples,
por exemplo, ou a mudana da tributao
da folha de pagamento para o faturamento
das empresas, o grau de cumulatividade
da estrutura tributria se tornou uma
incgnita, devido ao rateio que se faz
da arrecadao entre vrios tributos.
Devido a essa composio em que os

impostos indiretos so predominantes,
17
enquanto os impostos diretos renda e

patrimnio, teoricamente impostos mais
progressivos e civilizados , participam
com pouco mais de 20% no total da carga
tributria, no deve causar estranheza
que o Brasil conte com uma estrutura
tributria que se encontra na contramo
do que recomenda um princpio caro das
finanas pblicas, o da equidade, de que
se devem cobrar proporcionalmente mais
impostos de quem mais recebe. Estudo
do IPEA, de 2009, estimou uma carga
tributria bruta de 53,9% para as famlias
que ganhavam at 2 salrios mnimos, de
41,9% para as que se situavam na faixa de
2 a 3, com esta apresentando tendncia
declinante medida que se avana para
maiores nveis de renda, at se situar em
29% para as famlias que recebiam mais
de 30 salrios mnimos (IPEA, 2009). Um
sistema altamente regressivo, que opera,
portanto, como uma espcie de Robin Hood
s avessas, onde cabe aos mais pobres o
maior fardo de financiamento dos gastos
do Estado, os quais tendem a favorecer,
de maneira geral, as classes das camadas
mais ricas e o capital.
de maior mobilidade espacial, o Estado,

ao abdicar de cobrar impostos destes
segmentos, estreita consideravelmente
suas bases de tributao, penaliza exageradamente as camadas da sociedade de
menor poder aquisitivo e enfraquece o
potencial de crescimento da economia.
Isso porque, como demonstrou Keynes em
seu trabalho lapidar de 1936, A Teoria Geral
do Emprego, do Juro e do Dinheiro, so as
camadas de mais baixa renda que, por
possurem maior propenso ao consumo,
tendem a fortalecer a demanda agregada
e o mercado interno, revitalizar as foras
do sistema e contribuir para atenuar as
flutuaes cclicas do sistema (KEYNES,
1983). No se trata, assim, apenas de uma
questo de justia fiscal, mas tambm de
uma razo econmica.
Por fim, a federao, que questo decisiva
que no se pode desconsiderar, quando se
pensa em reforma do sistema tributrio,
questo que, por sinal, a que mais tem
impedido que prosperem as propostas que
surgem para discusso, porque no do
tratamento satisfatrio reconstruo das
bases federativas.
Ora, um sistema tributrio com este perfil

no prejudicial apenas para a questo da
justia fiscal, mas tambm para a prpria
atividade econmica e para o crescimento.
Apesar (i) do pensamento conservador que
condena a tributao sobre os mais ricos,
alegando ser destes que nasce a poupana
para os investimentos, baseado em teses
anacrnicas como a da improdutividade
dos gastos do Estado e da necessidade de
uma poupana prvia para a acumulao,
e (ii) do novo paradigma terico de que
se deve evitar a taxao sobre os fatores
O fato que a iniciativa da Constituio

de 1988 de fortalecer as bases federativas
no pas, logo se enfraqueceu com a reao
da Unio perda de recursos, s exigncias do ajuste fiscal para a estabilizao,
e orientao, emanada do pensamento
neoliberal, de que o governo federal deveria
descentralizar as polticas pblicas para
os governos subnacionais por questo
de eficincia , e, posteriormente, com a
recomendao da corrente neoinstitucionalista de que deveria criar mecanismos
18
e instrumentos para exercer um controle

hierrquico sobre as suas finanas, visando
a evitar desequilbrios oramentrios.
fiscal e institucional do nvel intermedirio de governo os estados , e maior

submisso e mais dependncia dos municpios Unio, mas sem que os municpios
contem com condies para conduzir,
com autonomia, as polticas pelas quais
passaram a ser responsveis, o que acirra
os conflitos federativos. Sem adequada
soluo deste conflito, que exige reforma
mais profunda e consensual do modelo
federativo, questo que as propostas
surgidas e apresentadas tm tambm
ignorado, dificilmente se avanar nas
mudanas necessrias para resgatar o
sistema tributrio como instrumento
efetivo de poltica econmica e social.
Seguindo risca essas novas ordens, a

descentralizao avanou, e criaram-se
instituies de controle de suas finanas,
caso da Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), reduzindo sua autonomia, ao
mesmo tempo em que esses governos
foram compulsoriamente envolvidos
nos esforos da poltica de austeridade
fiscal, mas sem que isso se fizesse de forma
negociada, ordenada e planejada. O resultado de todo este processo tem sido uma
progressiva desconstruo da federao no
pas, com o enfraquecimento financeiro,
19
3. A reforma ideal
e a reforma possvel
dado pelo excessivo nmero de impostos

e de normais tributrias, poderia ser
resolvida, ou pelo menos atenuada, com
a modernizao dos tributos, fundindo
vrios impostos indiretos que incidem
sobre as mesmas bases Cofins, PIS, ICMS,
IPI, ISS e outras contribuies sociais e
econmicas , transformando-os em um
grande imposto sobre o valor agregado
(IVA), mudana que tem figurado em
vrias propostas de reforma.
A reforma tributria ideal, visando

a remover de vez, pelo menos no atual
contexto histrico, as imperfeies e
mazelas do sistema, deveria ser abrangente, enfrentando todas essas questes
simultaneamente, o que poderia facilitar
as mudanas, medida que os agentes
com ela envolvidos fossem percebendo
mais claramente que perdas de um lado
poderiam ser compensadas por ganhos de
outro. Assim, a complexidade do sistema,
Assim tambm, a tributao direta, atualmente incidente de forma muito camarada

sobre as rendas mais altas e sobre os ganhos
de capital, e pulverizada entre vrios itens
20
da riqueza acumulada, que compem o

patrimnio, suavemente taxado, deveria
ter sua progressividade ampliada. Do lado
da renda, com a ampliao da alquota-teto
do imposto de renda das pessoas fsicas,
hoje limitada a 27,5%, e com a extenso
de um tratamento mais isonmico para
outras fontes de renda que atualmente se
beneficiam, em relao ao trabalho, de uma
taxao mais suave, caso dos ganhos de
capital, aplicaes financeiras e em bolsas
de valores, etc. Do lado do patrimnio,
com a criao de um imposto mais amplo
e poderoso do que os existentes, capaz de
contribuir, efetivamente, para cumprir o
principal papel de refrear a concentrao
de riqueza no pas e evitar que a riqueza
futura a ser criada j esteja previamente
reservada para alguns.
associadas a contextos de ruptura institucional e a mudanas mais radicais em

projetos de sociedade, quando as novas
foras que assumem o poder dispem de
condies polticas para viabiliz-las. No
Brasil, aps a Constituio de 1891, apenas
duas reformas tributrias de profundidade
foram realizadas: a de 1965/66 do regime
autoritrio que, apesar de modernizante,
excluiu das mudanas qualquer preocupao com a questo da justia fiscal, dados
No Brasil, aps a Constituio

de 1891, apenas duas reformas
tributrias de profundidade
foram realizadas: a de 1965/66
do regime autoritrio que,
apesar de modernizante,
excluiu das mudanas qualquer
preocupao com a questo
da justia fiscal, dados seus
objetivos de crescimento
a qualquer custo; e a da
Constituinte de 1988, que, mais
preocupada em promover
a descentralizao de receitas
para estados e municpios e dar
o troco na forte centralizao
tributria promovida pelo
regime autoritrio, tratou
aquela questo apenas no nvel
de princpios, os quais em quase
nada se materializaram,
por falta de regulamentao.
Claro que essas mudanas pressupem

negociaes nada fceis de vrias reas
e nveis de governo, dado que mudam
a equao do financiamento tanto dos
governos subnacionais como das polticas sociais. Por isso, indispensvel que
tais mudanas estejam associadas a uma
reviso do modelo federativo, com clara
definio da distribuio das responsabilidades das esferas governamentais e
de suas fontes de financiamento, o que
implica fazer uma reviso profunda de
campos de competncia tributria, do
distorcido sistema atualmente existente
de partilha de tributos, ao mesmo tempo
em que se criam mecanismos legais e
constitucionais para preservar recursos
para as reas sociais.
Reconhece-se no ser uma tarefa fcil.
Reformas abrangentes costumam estar
21
seus objetivos de crescimento a qualquer

custo; e a da Constituinte de 1988, que, mais
preocupada em promover a descentralizao de receitas para estados e municpios
e dar o troco na forte centralizao tributria promovida pelo regime autoritrio,
tratou aquela questo apenas no nvel de
princpios, os quais em quase nada se materializaram, por falta de regulamentao.
polticas proativas para este objetivo, mas

que se esgotaram, por no se ter dotado o
Estado de capacidade financeira para dar
continuidade ao projeto de crescimento
econmico com incluso social.
Tendo se apoiado nas mesmas estruturas
de financiamento precedentes e no se
empenhado em realizar reformas estruturais necessrias para dar sustentao a
este projeto, incluindo a da reforma tributria, e com o governo comprometido com
a gerao de supervits primrios para
contar com a confiana dos agentes econmicos, foi inevitvel, com o tempo, que se
abalassem os pilares centrais da economia,
com o Estado impotente financeiramente
para dar-lhe continuidade. E, mais grave,
sendo obrigado a promover ajustes em suas
contas para se re-enquadrar nas condies
estabelecidas pelo novo consenso macroeconmico para reconquistar a confiana
do mercado, com o objetivo de evitar o
rebaixamento de sua nota de crdito pelas
agncias de rating, o que terminou no
conseguindo, j que a Standard & Poors
(S&P), no dia 09 de setembro, retirou-lhe
o selo de bom pagador, ao rebaixar sua nota
de BBB- para BB+. O que j era esperado
por muitos analistas, devido progressiva
piora das condies fiscais e do grau de
endividamento do Estado e, tambm, da
natureza do ajuste que foi implementado
no incio do segundo mandato do governo
Dilma Rousseff (2015-2018).
Isso no impede, contudo, que, dadas as

dificuldades para a realizao de uma
reforma abrangente, at mesmo porque
essa se torna ainda mais difcil em perodos
de crise econmica como a que atualmente
assombra o pas, mudanas progressivas
possam ser realizadas na estrutura de
impostos, luz de um claro projeto de
sociedade capaz de soldar os interesses
que so por ela afetados. O que preciso
ter claro, neste caso, para onde se pretende
rumar; os objetivos econmicos e sociais
que se pretende ou se prope a atingir, o
papel que caber ao Estado, o tipo de federalismo que se quer para o pas, enfim um
projeto negociado capaz de atrair apoio
e aglutinar as foras polticas para sua
realizao. Sem isso, as mudanas no
sistema devem continuar ocorrendo de
forma episdica e casustica, ao sabor dos
problemas conjunturais e financeiros,
divorciadas de uma viso estratgica do
futuro da sociedade.
O fato que o Brasil se encontra atualmente
novamente numa encruzilhada. Independente dos erros de poltica econmica
que foram cometidos nos ltimos anos,
correndo o risco de ver carem por terra os
ganhos que obteve em termos de reduo
das desigualdades com a implementao de
Na verdade, ficara claro desde o anncio

que o caminho escolhido para a realizao
do ajuste continha os mesmos equvocos
j cometidos no passado em contextos
semelhantes, ignorando a importncia
22
Foto: CCO/ pixabay
de uma reforma tributria para fortalecer

o seu padro de financiamento, ao se apoiar
predominantemente no aumento dos
impostos indiretos e no corte de gastos
para essa finalidade. Ao navegar de forma
solitria nessa empreitada, o ajuste
primrio das contas pblicas, ainda em
curso, tem provocado e continua provocando grandes estragos no tecido econmico, comprometendo tambm parte das
conquistas sociais e dos ganhos de reduo
das desigualdades arduamente obtidas nos
ltimos anos.
riqueza, pretendeu promover polticas

redistributivas, mas excluindo, de seus
custos, os detentores da renda e da riqueza,
os quais, pelo contrrio, so os que mais se
tm beneficiado da poltica econmica. E,
tambm grave, sem que o governo tenha-se
preocupado em criar as condies para um
crescimento econmico mais consistente,
com a realizao de reformas estruturais,
sem o qual essas polticas no se sustentam.
Sabe-se, apesar dos devaneios do governo
e dos gestores da poltica econmica sobre
essa questo, iludidos com os contos de
carochinha da ortodoxia, que no ser
por meio deste ajuste que se recompor a
capacidade de financiamento do Estado,
que lhe propicie contribuir para a retomada do crescimento econmico e para a
sustentao de polticas de incluso social.
Por isso, o sonho de que as classes de menor

poder aquisitivo e tambm as que integram
o grupo da pobreza poderiam adentrar o
paraso do consumo e do bem-estar social,
comeou a desmoronar com a falncia de
um Estado que, se acreditando criador da
23
Ainda que as mudanas necessrias para

que isso ocorra no se limitem a uma
reforma tributria, esta, muito certamente,
indispensvel para que se alcance aquele
objetivo, desde que despida do contedo
conservador e equivocado das propostas
que, volta e meia, aparecem no cenrio.
Na sequncia, discute-se o contedo que a
reforma tributria deve ter, para que venha
a contribuir para a retomada do crescimento econmico e para a sustentao de
polticas de incluso social. .
e do Fundo de Participao dos Municpios

(FPM), do Imposto Territorial Rural (ITR)
e do Imposto sobre Heranas e Doaes
(ITCD), de competncia estadual.
a) O imp osto sobre a riqueza e o
patrimnio
O caso do patrimnio que o pensamento
conservador sempre se esquiva de tributar,
sob o argumento de que um maior imposto
incidente sobre ele pode gerar movimentos
especulativos e afugentar capitais e grandes
fortunas para outros pases, alm de constituir uma bitributao (uma falcia em
termos de fato gerador) apresenta-se
como campo que necessita de mudanas,
nem tanto pelo que pode gerar de arrecadao, que tambm no pode ser desprezada neste contexto, mas principalmente
pelo papel de pelo menos reduzir o ritmo
da velocidade da concentrao da renda e
da riqueza. Atualmente, no Brasil, os vrios
impostos cobrados sobre o patrimnio
geram receitas desprezveis de pouco mais
de 1% do PIB, enquanto, principalmente
nos pases mais desenvolvidos, sua participao bem mais expressiva.
3.1. Uma proposta

para a necessria (e temida)
reforma tributria
3.1.1. Comeando a reforma

pela tributao direta
Pensando em uma reforma progressiva
e na necessidade de mais rapidamente
fazer a recomposio do mecanismo de
financiamento do Estado, as mudanas
deveriam ter incio, ao contrrio do que
consta das vrias propostas de reformas
e do caminho seguido pelo atual ajuste
fiscal, pela tributao direta. Existe, neste
campo, um grande potencial inexplorado
de arrecadao que pode fortalecer as
finanas do Estado, reduzir a iniquidade
do sistema e, at mesmo, gerar ganhos
importantes para estados e municpios que
participam de suas receitas, por meio do
Fundo de Participao dos Estados (FPE)
No Congresso Constituinte de 1988, a

proposta de criao de Imposto sobre o
Patrimnio Lquido (IPL) foi rejeitada na
Comisso de Sistematizao e, seu lugar, foi
compensado com o Imposto sobre Grandes
Fortunas (IGF), deixado para ser regulamentado em infraconstitucional, regulamentao que nunca ocorreu. Uma grande
jogada dos defensores da propriedade,
que sabiam de antemo que o IGF, pelas
suas caractersticas, encontraria fortes
resistncias para ser aprovado. Ainda
24
Tabela
TABELA 11 BRASIL: IMPOSTOS SOBRE A PROPRIEDADE EM GERAL, EM % DA RECEITA E DO PIB ANO: 2013
Brasil:
impostosda
sobre
a propriedade
emReceita
geral,Federal.
em % daCetad
Receita
e do de
PIBEstudos Tributrios
Fonte: Ministrio
Fazenda.
Secretaria da
Centro
e
Aduaneiros,
dezembro
de
2014
Ano: 2013
Impostos
Receita 2013
% na Receita
(em R$ mil)
Total
% no PIB
ITBI
9.953,75
0,57
0,21
IPTU
24.316,48
1,40
0,50
ITCD
4.142,18
0,24
0,09
ITR
763,97
0,04
0,02
IPVA
29.232,08
1,68
0,60
Total
68.408,47
3,93
1,42
Receita Total
1.741.658,31
assim, restaram mais cinco impostos que mostra na Tabela 2, continua expressiva,
Fonte: Ministrio
da Fazenda. Secretaria
Federal.
Cetad
Centro deda OCDE,
incidem
sobre a propriedade,
em geral,da Receita
em vrios
pases
desenvolvidos
Estudos
Tributrios
e Aduaneiros,
dezembro como
de 2014
como
mostra
a Tabela
1, mas so irrisEstados Unidos, Blgica, Coreia do
rios, quer como fontes de arrecadao, que Sul, Espanha, Estados Unidos, Frana,
no relevante, quer como instrumentos Itlia, Japo e Reino Unido, a carga tribuvoltados para diminuir a velocidade do tria incidente sobre a propriedade em
avano da concentrao de renda e da geral, o que no ocorre no Brasil.
riqueza no pas.
O caso do Imposto sobre Heranas e
bem verdade que a onda neoliberal Doaes (ITCD), de competncia estadual,
que se alastrou pelo mundo capitalista merece algumas consideraes dentre os
a partir da dcada de 1980 enfraqueceu impostos que incidem sobre a riqueza e o
muito a cobrana dos impostos sobre a patrimnio. Criado em 1988, permaneceu
propriedade em vrios pases, com alguns na estrutura tributria brasileira como
chegando, inclusive, a extinguir o Imposto um imposto sem relevncia, at mesmo
sobre Heranas e Doaes, sempre sob por no ter sido regulamentado em vrios
o argumento da dupla tributao e dos estados, apenas sendo cobrado sobre a
riscos colocados para a fuga de capitais transmisso de imveis por motivo de
para outros pases mais camaradas em morte (causa mortis), deixando de lado
termos de cobrana de impostos sobre o as outras formas de riqueza transferidas
patrimnio. Mesmo assim, conforme se para os herdeiros.
25
TABELA 2 : OCDE: % IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE GERAL E DE HERANAS E DOAES NA RECEITA

Tabela 2
TOTAL: 2013
OCDE:
%
Imposto
sobre
a propriedade Geral
Fonte: OCDE: Revenue Statistics. Comparative Tables.
e de heranas e doaes na receita total: 2013
https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode_REV.
(*) Dados de 2012
Pases
Impostos
s/ a Propriedade Geral
Impostos sobre
Heranas e doaes
% na Receita
2,5
% no PIB
0,9
% na Receita
0,5
% no PIB
0,2
7,9
3,5
1,9
0,8
10,3
2,5
1,2
0,3
Dinamarca
3,8
1,8
0,4
0,2
Espanha
6,6
2,1
0,7
0,2
11,1
2,8
0,6
0,1
Frana
8,5
3,8
1,1
0,5
Irlanda
7,7
2,2
0,6
0,2
Itlia
6,3
2,7
0,1
0,0
Japo*
9,1
2,7
1,1
0,3
Noruega
3,0
0,2
0,2
0,1
Portugal
3,3
1,1
0,0
0,0
12,3
4,1
0,6
0,2
Mdia OCDE*
5,5
1,8
0,4
0,1
Brasil
3,9
1,4
0,2
0,1
Alemanha
Blgica
Coreia do Sul
Estados Unidos
Reino Unido
Fonte: nos
OCDE:
Revenue
Comparative
Tables.
Apenas
ltimos
anosStatistics.
tem-se registrado,
a acontecer,
entre alguns destes estados
https://stats.oecd.org/index.aspx?DataSetCode_REV.
em alguns estados, maior crescimento da e a Receita Federal, para terem acesso
arrecadao desse imposto, devido prin- aos dados sobre os bens declarados pelos
(*) Dados de 2012
cipalmente ao avano da regulamentao contribuintes nas declaraes do Imposto
e realizao de convnios, que passaram de Renda das Pessoas Fsicas (IRPF),
26
melhorando a fiscalizao e a cobrana.

Em 2013, contudo, como se constata na
Tabela 1, respondeu por apenas 0,24% da
carga tributria total, o equivalente a 0,09%
do PIB, superior apenas do Imposto sobre
a Propriedade Territorial Rural (ITR), que
imposto meramente simblico cobrado
sobre a terra.
por quem a recebe por no ser fruto do

trabalho, mas resultado apenas da sorte
de nascer em bero de ouro com o que
at o mais empedernido liberal concorda.
Desse total transferido, a esse ttulo, a arrecadao do ITCD foi de apenas R$ 4,15
bilhes, correspondendo a uma alquota
de 8% deste imposto, na hiptese de que
impostos e transmisso tenham ocorrido
no mesmo ano. A baixa alquota deste
imposto explica tambm, em boa parte, a
irrisria arrecadao.
De acordo com a Receita

Federal, os valores dos bens
e direitos declarados como
recebidos como Heranas e
Doaes, isentos da incidncia
do Imposto de Renda, foram,
em 2013, de R$ 51 bilhes.
Trata-se de uma transferncia
de riqueza aprecivel e, a no ser
no caso do cnjuge, imerecida
por quem a recebe por no ser
fruto do trabalho, mas resultado
apenas da sorte de nascer
em bero de ouro com
o que at o mais empedernido
liberal concorda.
Embora de competncia estadual, cabe

ao Senado Federal estabelecer a alquota
mxima, que foi fixada em 8%, em 1992.
Ainda assim, na maioria dos estados, as
alquotas foram estabelecidas, na regulamentao, em nveis inferiores a este
teto, entre 4 e 5%, sendo raros os que
cobram este imposto acima deste limite.
Para os padres internacionais, mesmo se
tratando de um imposto que tem perdido
interesse pelos motivos apontados, trata-se
de alquota muito baixa, como se constata
na Tabela 3: na mdia dos pases da OCDE,
essa alquota anda em torno de 15%, mas,
dentre estes, destacam-se os pases que
lhe do importncia como instrumento
para diminuir a velocidade da concentrao de renda, como o Japo, com uma
alquota-teto de 55%, Blgica (50%), Frana
(45%), Reino Unido (40%), entre outros,
e, na Amrica Latina, o Chile com uma
alquota mxima de 25%.
De acordo com a Receita Federal, os valores

dos bens e direitos declarados como recebidos como Heranas e Doaes, isentos
da incidncia do Imposto de Renda, foram,
em 2013, de R$ 51 bilhes. Trata-se de uma
transferncia de riqueza aprecivel e, a
no ser no caso do cnjuge, imerecida
O argumento de que se trataria de bitributao no encontra eco na realidade da

tributao, por no serem os impostos,
como lembram Murphy & Nagel (2005, p.
196), [...] como penas criminais, que no
27
Tabela 3
Brasil e OCDE: Alquotas mximas do Imposto sobre a propriedade e a herana
TABELA 3: BRASIL E OCDE: ALQUOTAS MXIMAS DO IMPOSTO SOBRE A PROPRIEDADE E A HERANA
Fonte: Cole, Alan. Estate and inheritance taxa around the world. Capturado na internet in: http://
Taxa Foundation.org/article-and-inheritance-taxes-around-world.
Posio no ranking
Pas
Alquota mxima (%)
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
Japo
Coreia do Sul
Frana
Reino Unido
Estados Unidos
Espanha
Irlanda
Blgica
Alemanha
Chile
Grcia
Holanda
Finlndia
Dinamarca
Turquia
Islndia
Polnia
Sua
Itlia
55
50
45
40
40
34
33
30
30
25
20
20
19
15
10
10
7
7
4
Mdia simples OCDE

Comparativo
15
Brasil
podem
ser impostas
duas
vezesand
peloinheritance
mesmo subsistncia
e j terianasido
Fonte:
Cole, Alan.
Estate
taxa around do
theindivduo,
world. Capturado
crime.
Se assim
fosse, no
se poderia taxada. Trata-se de fatos geradores compleinternet
in: http://Taxa
Foundation.org/article-and-inheritance-taxes-aroundcobrar o imposto sobre o consumo de bensworld.
e tamente distintos: riqueza acumulada,
servios, uma vez cobrado o imposto sobre renda e consumo. E, como a propriedade
a renda, pois a renda estaria sendo onerada no decorre de direito natural, mas assepara atender as necessidades bsicas de gurada e protegida pelo Estado por meio
28
de registros tributrios, perfeitamente

legtimo que sobre ela incida este tipo de
imposto.
que representa um caminho mais complicado por retirar dos municpios o principal
imposto de sua competncia para financiamento de parte de seus gastos, o IPTU, a
criao de um imposto mais amplo sobre o
patrimnio poderia ser partilhado e rateado
entre os diferentes nveis de governo.
De igual modo, as teorias normativas que

defendem a proteo do poupador da tributao, sob o argumento de sua importncia
para o investimento e a acumulao, h
mais de cem anos caram de moda, com
os trabalhos de Wicksell (1965; 1986) e
Schumpeter (1982), que colocaram em
evidncia o papel do crdito para essa
finalidade, posies resumidas por Henri
Simon, em 1938, da seguinte maneira,
em citao de Murphy e Nagel (2005, p.
153): num mundo em que a acumulao
de capital acontece como acontece hoje, a
ideia de que a poupana um adiamento do
consumo , sob certo aspecto, tristemente
insatisfatria. Tais teorias, que visam a
premiar o poupador e a punir o gastador
desconsideram a importncia do consumo
(da demanda) para o processo de acumulao, como se esse dependesse apenas dos
investimentos e esses, para se realizarem,
de poupana prvia.
O fato que, apesar das dificuldades existentes para sua cobrana, o patrimnio,
ou a riqueza acumulada, e, notadamente
nessa, a transmisso por herana e doaes,
permanece como um caminho pouco
explorado no Brasil para se promover
principalmente a justia tributria e
social. Justificando o fato de no o ter
contemplado no ajuste fiscal, o ministro
da Fazenda, Joaquim Levy, argumentou
que a taxao das grandes fortunas arrecada pouco e no traz vantagens para a
distribuio de renda. Ledo engano. Se
existe modo de impedir que o montante da
riqueza atual de ativos reais e financeiros
continue a aumentar sua fatia na produo
adicional futura, deduzidos os gastos com
a mo de obra que se incorpora ao contingente da fora de trabalho para essa finalidade, esse modo consiste exatamente em
reduzir a velocidade em que se expande, o
que pode ser feito com a cobrana de um
imposto mais poderoso incidente sobre a
riqueza acumulada, como bem o demonstrou Piketty, em seu O capital no sculo
XXI (PIKETTY, 2014).
No caso da criao de um imposto mais

amplo sobre o patrimnio, no Brasil,
parece claro que de seus nus teriam de
ser deduzidos os impostos que atualmente
incidem sobre a propriedade, em geral, e
que so de competncia de outras esferas
da federao, tais como o IPTU, IPVA,
ITCD e mesmo o ITR, caso permaneam
na estrutura tributria. Neste caso, com o
objetivo de evitar uma bitributao. O ITBI,
por incidir sobre a transmisso de imveis
inter vivos constitui um caso parte, por
no incidir sobre o estoque, mas sobre a
venda dessa riqueza. Alternativamente, o
preciso, no entanto, cuidados especiais

com a criao desse imposto, para que no
se transforme em imposto que sacrifique
aqueles que, apesar de possurem algum
patrimnio, no contam com fluxos anuais
de renda suficientes para atender suas
29
necessidades de subsistncia. Por isso,

alm de bom senso no estabelecimento de
limites adequados de iseno para a incidncia desse imposto, importante que a
cobrana seja feita de forma integrada com
o imposto de renda, capaz de fornecer essas
informaes, para evitar que isso ocorra.
menor parcela da renda dos que se encontram no topo da pirmide (meros 13%), que
recebem uma renda mdia anual de R$ 4,2
milhes, e de apenas 28% para os que vm
logo em seguida, ganhando, em mdia, R$
886 mil anuais.
Somando-se, portanto, renda tributvel
dos contribuintes, os ganhos que so
taxados exclusivamente na fonte, alquota
reduzida de 15%, e os que so isentos da
incidncia do imposto, torna-se possvel
conhecer a carga tributria efetiva que
sobre eles incide, em funo de seu nvel
de renda. Este resultado, apresentado na
Tabela 4, impressiona por contrariar qualquer lgica que nele se queira encontrar
sobre alguma progressividade.
b) O imposto sobre a renda das pessoas

fsicas (IRPF)
Se o patrimnio recebe um tratamento
altamente camarada no Brasil, inclusive
de governos tidos como de esquerda, o
imposto cobrado sobre a renda das pessoas
fsicas (IRPF) representa a confisso de que
tributar os mais ricos no pas foi e continua
sendo considerado pecado capital. Dados
divulgados em 2015 pela Receita Federal
(Receita Federal Brasileira, 2015) sobre
os rendimentos das pessoas fsicas e sobre
o IR cobrado, jogam por terra qualquer
esperana de que ainda se pudesse contar,
pelo menos no caso deste imposto, com
alguma progressividade, mesmo com a
alquota-teto limitada a 27,5%.
De repente, descobre-se
que a parcela que tributvel
representa a menor parcela
da renda dos que se encontram
no topo da pirmide (meros
13%), que recebem uma renda
mdia anual de R$ 4,2 milhes,
e de apenas 28% para os que vm
logo em seguida, ganhando,
em mdia, R$ 886 mil anuais.
At h pouco tempo, os estudos sobre essa

questo confirmavam essa progressividade, mas o grande seno foi que levaram
em conta, nessa anlise, apenas os rendimentos tributveis, que se encontravam
disponveis, ou seja, a parcela da renda
sujeita ao pagamento de impostos. A
publicao da Receita Federal dos dados
relativos s outras fatias da renda dos
contribuintes, que so ou mais suavemente
taxadas ou completamente isentas, modifica completamente essa viso que se tinha
deste imposto. De repente, descobre-se
que a parcela que tributvel representa a
Como se percebe de sua anlise, quando

considerados os rendimentos totais dos
contribuintes, os que recebem, em mdia,
R$ 4,2 milhes por ano, que detm 14%
30
da renda gerada e representam 0,27% de

seu total (7.440 privilegiados), arcam com
uma carga tributria (excluda a reteno
do imposto sobre ganhos de capital e de
aplicaes financeiras taxados exclusivamente na fonte), de apenas 2,6%, inferior,
at mesmo, dos que ganham entre 5 e
10 salrios (renda mdia anual de R$ 57,3
mil e carga de 2,89%), com estes, inclusive,
dando uma maior contribuio para a arrecadao deste imposto, de 10,6%, contra
6,8% dos mais ricos.
mil), com uma carga de 5,83%, apresentam

uma situao bem mais favorvel dos que
vm em seguida (faixa de 40 a 80 salrios,
com renda mdia de R$ 440 mil no ano).
J os que recebem entre 20 e 40 salrios
(renda mdia de R$ 226 mil), que podem
ser classificados como classe mdia alta,
aparecem como os mais penalizados com a
cobrana deste imposto, embora com uma
carga que no vai alm de 10,2% de seus
rendimentos totais.
As concluses que podem ser extradas
destes dados no deixam dvidas de que
uma reforma do IRPF premente, no
Os que se situam na faixa de 80 a 160

salrios (renda mdia anual de R$ 886
31
Tabela 4
Quadro4:resumo
de declarantes,
rendimento
mdio, MDIO,
participao
na renda
total,TOTAL,
IR IR
TABELA
QUADRO RESUMO
DE DECLARANTES,
RENDIMENTO
PARTICIPAO
NA RENDA
devidoEeCARGA
cargaTRIBUTRIA
tributriaDOS
dosCONTRIBUINTES
contribuintesDOdo
imposto
renda,
faixas
de
DEVIDO
IMPOSTO
DE de
RENDA,
PORpor
FAIXAS
DE RENDIMENTOS
TOTAIS.
ANO-BASE
2013
rendimentos
totais.
Ano-base
2013 primrios: Receita Federal (Cetad, Centro de Estudos Tributrios e Aduaneiros),
Fonte
dos dados
2015. Elaborao do autor.
%
no total de
declarantes
Rendimento
mdio
(em R$ mil)
At 2
10,80
6,19
0,83
0,0
0,5
0,01
2a3
10,16
21,48
2,71
0,0
1,9
0,01
3a5
29,75
31,72
11,73
0,47
1.181,0
1,09
5 a 10
27,56
57,37
19,63
2,89
12.135,9
10,62
10 a 20
13,29
113,45
18,74
7,63
30.517,3
26,71
20 a 40
5,69
226,27
15,99
10,2
34.793,9
30,46
40 a 80
1,96
440,80
10,72
9,08
20.764,6
18,17
80 a 160
0,52
886,28
5,68
5,83
7.074,3
6,19
+ de 160
0,27
4.170,40
13,97
2,60
7.763,0
6,79
Total/mdia
26.494,4
80,50
100,00
5,36
114.232,4
100,00
Faixa
de renda
(em n SM)
%
na renda
total
Alquota
mdia
IR
IR
devido
%
no IR
devido
Fonte dos dados primrios: Receita Federal (Cetad, Centro de Estudos Tributrios e
somente
porque
fortalecer
as bases
Aduaneiros),
2015.pode
Elaborao
do autor.
de financiamento do Estado e ampliar os
espaos para a realizao de uma reforma
da tributao indireta, mas tambm para
imprimir maior justia tributria e social
estrutura de impostos no Brasil:
representa para este rgo;
ii) o imposto revela-se progressivo das

primeiras faixas de renda at a que recebe
entre 20 e 40 salrios mnimos (a classe
mdia alta), com a carga tributria caindo
expressivamente, a partir da, para as
faixas de renda mais altas, ou seja, tornando-se altamente regressivo. Note-se que os
contribuintes situados entre as faixas de 5
a 40 salrios responderam, neste ano, por
68% de toda a sua arrecadao, enquanto
os mais ricos (faixas entre 40 e mais de 160
salrios), por apenas 31%;
i) os declarantes do IRPF que se situam na

faixa de at cinco salrios mnimos e que
representam 50,7% do total (13,4 milhes
de um total de 26,5) contribuem de forma
inexpressiva para a sua arrecadao
(apenas 1,09% em 2013) e nem deveriam
estar no radar da Receita Federal, at
mesmo pelos custos que sua administrao
32
Tabela
TABELA 5: IMPOSTO DE RENDA TOTAL/RENDA TOTAL,
POR5FAIXA DE RENDIMENTOS, INCLUINDO
renda Total/Renda
total,
por faixa
de rendimentos,
A RETENO DOImposto
IMPOSTO de
EXCLUSIVAMENTE
NA FONTE.
ANO-BASE
2013
incluindoReceita
a reteno
do (Cetad,
imposto
exclusivamente
na fonte e Aduaneiros),
Fonte dos dados primrios:
Federal
Centro
de Estudos Tributrios
2013
2015. Tabela elaborada por Srgio GobettiAno-base
e Rodrigo Orair,
economistas do IPEA.
Faixas de renda
Declarantes
(em n SM)
(em mil)
IR/renda total
At
1.268,2
0,03
1/2 a 1
518,3
0,03
1a2
1.075,8
0,04
2a3
2.692,9
0,03
3a5
7.882,0
0,56
5 a 10
7.300,4
3,41
10 a 20
3.522,2
8,94
20 a 40
1.507,3
11,96
40 a 80
518,6
11,13
80 a 160
136,7
8,17
+ 160
71,4
6,51
Total/mdia
26.494,4
6,90
iii)
a chamada
classe mdia
, assim,
nessade
carga
tributria
do eimposto
cobrado
Fonte
dos dados primrios:
Receita Federal
(Cetad, Centro
Estudos
Tributrios
Aduaneiros),
2015.
a que mais tem arcado Tabela
com oelaborada
nus deste
exclusivamente
naOrair,
fonteeconomistas
dos rendimentos
por Srgio
Gobetti e Rodrigo
do IPEA.
imposto, enquanto os muito ricos, espe- do capital em suas vrias formas, e deram,
cialmente os que se encontram no topo da para ela, nmeros mais elevados, em todos
pirmide, so taxados com muita cama- os estratos de renda, do que os apresenradagem e contribuem muito pouco, em tados na Tabela 4. Seu perfil, no entanto,
relao aos seus rendimentos totais, para no se alterou como mostra a Tabela 5:
os cofres pblicos.
a carga mantm-se progressiva at os
estratos de renda que recebem at 40 salGobetti e Orair (2015) fizeram a imputao rios mnimos, quando atinge o mximo de
33
12%; e declina para as faixas mais altas,

representando 6,5% para os que se encontram no topo da pirmide, inferior mdia
de 6,9% registrada para o conjunto dos
contribuintes.
Foi provavelmente por influncia da nova

viso sobre a questo da tributao e da
poltica fiscal, que nasceu nessa poca,
como j visto, quando a viso neoliberal se
tornou dominante, que o ento Ministro
da Fazenda, Malson da Nbrega, que
substituiu Bresser Pereira no Ministrio,
desmontou a estrutura mais elstica e
mais abrangente da tabela de incidncia
do imposto de renda e reduziu as alquotas
a apenas duas, tornando o imposto incapaz
de funcionar como antdoto ou amortecedor das gritantes desigualdades de renda
existentes no pas.
So vrias as razes que tornam este

imposto amigvel para os mais ricos e
distorcem o critrio de sua progressividade. Entre essas, cabe apontar:
i) A alquota-teto de 27,5%, baixa se
comparada aos padres vigentes principalmente em economias desenvolvidas. O
fato de os rendimentos mensais superiores
a R$ 4.664,48 passarem a ser gravados,
a partir deste nvel, com uma alquota
proporcional, significa que rendas mais
elevadas deixam de dar maior contribuio
para o fisco vis--vis as mais baixas, desaparecendo qualquer compromisso com a
progressividade.
Esse baixo nvel e limitado nmero de

alquotas incidentes sobre a renda das
pessoas fsicas permaneceram at 1993
e, somente em 1994, por integrar o ajuste
fiscal provisrio feito poca para o lanamento do Plano Real, foram elevadas,
embora temporariamente (at 1995),
passando a tabela do IR a contar com quatro
faixas e alquotas de 15%, 26,6% e 35%.
At o final da dcada de 1980 ou, mais

precisamente, at o ano de 1987, a tabela do
imposto de renda, no Brasil, contava com
11 faixas de renda (incluindo a de iseno)
e com alquotas progressivas que variavam
de 0 a 50%. Na primeira reforma que se
realizou neste imposto, aps a sada de
Bresser Pereira do Ministrio da Fazenda
no final daquele ano, essas faixas foram
reduzidas para nove, e a alquota-teto para
45%, para vigorarem em 1988. Na segunda,
pela Lei 7.713, de 22 de dezembro de 1988,
as faixas foram reduzidas para trs, com
duas alquotas, de 10% e 25%, sob a justificativa de ser necessrio acompanhar
as tendncias mundiais em termos de
reforma tributria.
Em 1996, retornou-se condio anterior, com duas alquotas, com seu limite
estabelecido novamente em 25%, mas
com a alquota da primeira faixa sujeita
ao pagamento de imposto, aumentada de
10% para 15%. S em 1998, a alquota-teto
seria elevada para 27,5%, mantendo-se a
primeira em 15%, estrutura que permaneceu at 2008.
No Governo Lula, foram ampliadas as
faixas de renda para incidncia do imposto
de trs para cinco (incluindo a do limite
de iseno) e introduzidas duas alquotas
intermedirias de 7,5% e 22,5% entre as existentes (de 15% e 27,5%), sob a justificativa
34
de aliviar sua carga para a classe mdia.

A alquota-teto de 27,5%, que beneficia as
mais altas rendas e que representa, por
ser proporcional a partir de determinado
nvel de renda, um dos mecanismos de
regressividade do sistema, continua, no
entanto, mantida at os dias atuais.
alquota-teto da Blgica chega a 50%; a da

Alemanha, ustria, Frana e Reino Unido,
a 45%; a dos Estados Unidos, a 39,6%; e a
do Japo, a 40%.
Mesmo entre as economias da Amrica
Latina, o Brasil, no tocante a essa alquota,
se encontra atrs de Argentina (35%), Chile
(40%), Colmbia (33%), Equador (35%),
Guatemala (31%), El Salvador, Nicargua,
Mxico e Peru (30%), e at mesmo da Venezuela (34%). Como consolo, apresenta-se,
com uma alquota-teto mais alta, na frente
das economias da Bolvia (13%), Costa
Rica (15%), Honduras, Panam, Repblica
Dominicana, Uruguai (25%) e Paraguai
(10%).
Comparado aos pases da OCDE, o Brasil

s apresenta uma alquota-teto maior em
relao Dinamarca, Noruega e Sucia,
mas ali os nveis inferiores de governo
tambm cobram este imposto, o que
significa que, no conjunto, devem ser
mais elevadas, e trata-se de pases bons
cobradores do mesmo. Perde para todos os
demais. Como apontado anteriormente, a
35
ii) No Brasil, o grupo do topo, que recebe

mais de 160 salrios mnimos anuais, o
que mais se beneficia dos descontos permitidos em lei (para a educao, sade etc.)
para o clculo do imposto. Enquanto a base
de clculo para o grupo situado na faixa
de 20 a 40 salrios foi de 84,8% e de 88,3%
para a de 40 a 80 salrios, atingindo 90%
para os que ganham de 80 a 160, para os
que se encontram no cume da pirmide
no passou de 82%.
exime da tributao certos tipos de

rendimentos ou, quando muito, os taxa
com alquotas mais reduzidas, no sendo
lanados tabela progressiva do imposto.
Trata-se de rendimentos, em sua maioria,
derivados de aplicaes financeiras, de
ganhos de capital e de lucros e dividendos
obtidos pelos detentores da riqueza.
A Tabela 6 apresenta, com base nos
dados divulgados pela Receita Federal,
um resumo dos rendimentos taxados
exclusivamente na fonte, sobre os quais
incide, em mdia, alquota de 15%, mesmo
no caso de aplicaes financeiras, desde
que o investidor as deixe descansando
e rendendo em alguma instituio
iii) Em terceiro lugar, h no Brasil, toda

uma legislao que, em comparao e
expresso muito felizes, Gobetti e Orair
(2015) identificaram como repleta de
jabuticabas tributrias, medida que
Tabela 6
Tipos6:deTIPOS
rendimento
sujeitos
tributao
exclusiva
do imposto
de renda
das pessoas
TABELA
DE RENDIMENTO
SUJEITOS
TRIBUTAO
EXCLUSIVA
DO IMPOSTO
DE RENDA
DAS
fsicas
PESSOAS FSICAS ANO-BASE 2013 (EM R$ BILHES)
Ano-base
2013 Centro
(em R$
Fonte dos dados primrios: Receita
Federal (Cetad,
de bilhes)
Estudos Tributrios e Aduaneiros), 2015.
Tipos de Rendimentos
R$ bilhes
% no total
Renda aplicaes financeiras
45,14
21,77
Ganho de capital alienao bens e direitos
38,05
18,35
Ganhos lquidos renda varivel
4,14
2,00
Ganhos de capital
alienao moeda estrangeira
0,58
0,28
19,39
9,35
8,55
4,12
115,85
55,87
13 Salrio
67,15
32,38
Outros
24,36
11,75
207,36
100,00
Participao lucros/resultados
Juros s/ capital prprio
Subtotal
Total
Aduaneiros), 2015.
36
por mais de dois anos. Trata-se, na sua

maior parte, de rendimentos do capital
e das rendas mais altas da sociedade que
mantm aplicaes no sistema financeiro,
que obtm ganhos nas bolsas de valores ou
que recebem dividendos de empresas na
forma de juros sobre o capital prprio. O
tratamento privilegiado dado a esse tipo
de rendimento desrespeita claramente um
princpio da Constituio de 1988 que veda,
no art. 150, inciso II, tratamento desigual
entre os contribuintes independentemente
da denominao jurdica dos rendimentos,
ttulos ou direitos.
que so completamente isentos do pagamento deste imposto. Do total de R$ 632

bilhes declarados pelos contribuintes,
em 2013, que representam 30% de toda a
renda declarada, mais de um tero (R$ 231
bilhes) refere-se a lucros e dividendos
recebidos pelas pessoas fsicas, e R$ 51
bilhes a ttulo de heranas e doaes, com
os rendimentos do capital respondendo por
56% de seu total, ou a R$ 354 bilhes sobre
os quais no incide este imposto, como se
mostra na Tabela 7.
O fato de no Brasil no se cobrarem
impostos sobre lucro e dividendos no
encontra paralelo na economia internacional e explica, em boa medida, a mais
Mas a mais importante jabuticaba tribuTabela

7 de fato, entre os rendimentos
tria
est,
Tipos de rendimentos isentos do imposto de renda das pessoas fsicas

TABELA 7: TIPOS DE RENDIMENTOS ISENTOS DO IMPOSTO DE RENDA DAS PESSOAS FSICAS. ANO-BASE
Ano-base
2013
(em R$ bilhes)
2013
(EM R$
BILHES)
Fonte dos dados primrios: Receita Federal (Cetad, Centro de Estudos Tributrios e Aduaneiros), 2015
Tipos de rendimentos
R$ bilhes
Lucros e dividendos
% no total
231,30
36,59
51,41
8,13
0,33
0,01
Rendimento scio titular micro e pequena empresa
55,99
8,86
Incorporao de reservas ao capital

bonificao aes
15,94
2,52
354,97
56,15
20,69
3,27
Outros
256,51
40,58
Total
632,17
100,00
Transferncias patrimoniais (doaes e heranas)

Ganhos operaes mercado vista bolsa
Subtotal
Rendimentos caderneta poupana
Aduaneiros), 2015.
37
reduzida participao do IRPF na estrutura

tributria brasileira. Segundo Gobetti e
Orair (2015), dos 34 pases que compem
a OCDE, apenas a Estnia no cobra hoje
este imposto sobre essa modalidade de
rendimento. No pode ser visto como
bom exemplo para o Brasil, pas onde as
gritantes desigualdades de renda exigem
que elas sejam combatidas em vrias
frentes, inclusive por meio da maior tributao sobre os mais ricos.
Por tudo isso, o imposto de renda apresenta, assim, um potencial formidvel para
fortalecer as bases de financiamento do
Estado, visando a melhorar suas condies
para realizar investimentos necessrios
para o crescimento e para sustentar polticas essenciais para a populao, alm
de aumentar a contribuio das classes
de maior renda para os cofres pblicos,
atenuando a elevada regressividade da
estrutura tributria brasileira. No
explorar este potencial significar estar
conivente com as velhas e renovadas teses
da ortodoxia de que o maior nus tributrio
deve ser lanado sobre os ombros mais
fracos e aliviado para os detentores da
riqueza e da poupana.
O fato de no Brasil no se
cobrarem impostos sobre
lucro e dividendos no
encontra paralelo na economia
internacional e explica, em
boa medida, a mais reduzida
participao do IRPF na
estrutura tributria brasileira.
Segundo Gobetti e Orair (2015),
dos 34 pases que compem a
OCDE, apenas a Estnia no
cobra hoje este imposto sobre
essa modalidade de rendimento.
No pode ser visto como bom
exemplo para o Brasil, pas onde
as gritantes desigualdades de
renda exigem que elas sejam
combatidas em vrias frentes,
inclusive por meio da maior
tributao sobre os mais ricos.
3.2. A tributao indireta e a

reforma do modelo federativo
Se a tributao direta deve ser priorizada
nessas mudanas, at mesmo por no
trazer maiores implicaes para a atividade
produtiva e ser mesmo, em vrios aspectos,
positiva para o crescimento econmico
e a questo da equidade, a tributao
indireta no pode ser ignorada, dada sua
importncia para essas mesmas questes.
Todavia, dadas as maiores dificuldades
para sua reforma, diante dos conflitos que
envolvem vrios setores que participam
de sua incidncia ou que se beneficiam de
seu financiamento governos subnacionais, polticas sociais, por exemplo sua
reforma demanda maiores cuidados e
negociaes, devendo, por isso, na perspectiva de uma reforma progressiva, ser
38
Foto: CCO/ pixabay
pensada como uma proposta de mais mdio

prazo. At o momento, as propostas de
reforma tributria tm-se centrado exatamente na tributao indireta e em quase
nada tm conseguido prosperar, por no
se conseguir chegar a um consenso entre
as partes interessadas e afetadas nessas
questes.
com os tributos que, no curso da cadeia

produtiva, acabam embutidos nos custos.
O problema, no entanto, no para a, pois
mesmo os crditos tributrios identificados, envolvem imensa dificuldade no
seu ressarcimento pelos governos federal e
estadual. A violenta deteriorao de nossa
capacidade de exportao de manufaturados recebe grande colaborao desta
debilidade jurdica do sistema tributrio,
dado que afeta em cheio a capacidade de
avaliao das empresas em suas decises de
investimento e produo para os mercados
externos.
A tributao indireta, no Brasil de hoje,

consegue aglutinar problemas e vcios
de todos os tipos. O prejuzo competitividade da produo nacional desponta
como o problema mais sensvel. No campo
das exportaes, os tributos no recuperveis dentro da cadeia produtiva, vcio
derivado da administrao tributria
de todos os nveis de governo, produz a
ampliao dos custos dos exportadores
Mas a debilidade da tributao indireta

estende sua perversidade, tambm, sobre
a concorrncia entre produtos nacionais
e importados. Num sistema eivado de
39
distores, a regulagem de alquotas de

imposto de importao, que equalizem as
condies concorrenciais entre o produto
nacional e o importado, exigiria um nvel
de proteo tarifria incompatvel com os
padres aceitos pela OMC. Em trabalho
recente, a Fiesp mostra que, para um
produto industrial produzido no Brasil,
os tributos indiretos adicionam 60,9% ao
preo bsico do produto. No caso de um
produto importado, estes mesmos tributos
indiretos adicionam 39,9% ao preo da
mercadoria importada, depois de computado o Imposto de Importao.4
um pas, por debilidade institucional, pode

perder produo, exportar empregos e,
ao mesmo tempo, perder receitas. Sua
existncia explica-se por seu mecanismo
operacional que se assentava na alquota
compartida entre estados. Estes ofereciam aos importadores a internalizao
de produtos por seus portos e aeroportos,
visando a abocanhar uma parte da alquota
de ICMS. Numa situao normal, o tributo
seria cobrado pelo estado em que se desse
o consumo do bem importado. Com essa
sistemtica, contudo, para usar o novo
canal de importaes, o importador recebia
a metade da carga de ICMS de volta, o que
dava uma imensa vantagem competitiva
aos produtos importados, em prejuzo
da produo nacional e das decises de
investimento em novas plantas produtivas
voltadas para aquelas mercadorias. Este
no foi um evento fortuito, mas demorou
mais de uma dcada para que o Congresso
colocasse um paradeiro nessa farra prejudicial para o pas.
Mas o descalabro do nosso sistema de tributao de mercadorias e servios parece

no ter fim. No bastassem problemas
imensos no PIS/Cofins, cujos regimes
especiais, ainda cumulativos, e a utilizao
do chamado crdito-fsico, que acaba
por ampliar a base de clculo do tributo,
ainda temos que conviver com um ICMS
em situao de permanente conflito federativo. A Guerra Fiscal produziu perdas
inestimveis de receitas e uma nova
configurao da alocao da capacidade
produtiva, comandada pelas condies
tributrias e no pela eficincia produtiva.
Infelizmente, este fenmeno da Guerra
Fiscal, especialmente entre os estados,
continua sendo apenas observado de longe
pelo Governo Federal, que passou anos
sem cumprir suas responsabilidades de
fiador do sistema federativo e promotor
das polticas de desenvolvimento regional.
A impressionante ausncia do Governo

Federal em sua funo de administrar
o sistema tributrio da perspectiva das
condies de funcionamento da economia
conduziu desorganizao do sistema
produtivo interno, para alm das condies competitivas externas. A este propsito, vale tomar como exemplo o ISS, o
imposto sobre servios, de competncia
municipal. Um imposto hbrido, que tem
uma base de incidncia que vai da construo aos servios industriais, passando
pela sade e pela educao. Fundamental
para as finanas das grandes cidades, ele
danoso para a indstria, porque os servios
industriais tendem a crescer em cadeias de
Essa Guerra Fiscal no foi, no entanto,

o pior momento da falncia do nosso
sistema tributrio. A Guerra dos Portos
tambm aparece como exemplo de como
40
Foto: CCO/ pixabay
valor mais complexas. Como este tributo

no integra a base de incidncia do ICMS,
no gera crdito e representa, por isso,
custo para o produtor. Um governo com a
mnima preocupao de gesto do sistema
tributrio, negociaria com os municpios a
troca desta base de incidncia por alguma
outra base que produzisse a mesma receita
para as capitais.
pode-se ter de que o sistema seja gerido de

forma minimamente racional.
A reforma da tributao indireta deve
contemplar, assim, necessariamente,
mudanas que removam, ou pelo menos
mitiguem, a cumulatividade dos impostos
e contribuies (sociais e econmicas),
de forma a permitir que se abra espao
para a criao de um imposto mais amplo
incidente sobre o valor agregado (um IVA),
visando tanto a simplificar o sistema como
a reduzir o custo-Brasil. Ora, isso implica
modificaes em tributos de competncia
dos vrios nveis de governo (federal,
estadual, municipal) e tambm as contribuies, cujos recursos so, legalmente,
reservados para o financiamento da Seguridade Social. Por isso, no equao fcil
Infelizmente, nada disso foi feito. Na

verdade, pode ser que tenha faltado legitimidade ao governo federal para tanto,
dado que a estratgia da administrao
tributria federal tem sido a de invadir as
bases tributrias dos estados e municpios,
com forte ampliao da incidncia do PIS/
Cofins. Em verdade, quando o rbitro
parte integrante da batalha, pouca iluso
41
de ser resolvida, pois pode representar

perdas para as partes mais diretamente
afetadas. Assim, ser necessrio mapear
conflitos, negociar alternativas e construir
mecanismos crveis e legislao confivel
compensadoras de eventuais perdas de
recursos, para que as mudanas sejam
aceitas por estes setores.
acordo com a essencialidade do produto,

mitigando a grande regressividade da
tributao indireta.
As mudanas no devem parar, no entanto,
por a. O elevado nvel de renncias tributrias atualmente existentes estimadas
em 20% da arrecadao federal deve ser
motivo de criteriosa avaliao, pondo-se
cobro quelas concedidas em determinadas
conjunturas que no mais as justificam, ou
as que se tornaram desnecessrias, por j
terem sido atingidos os objetivos para os
quais foram criadas. A extino da prtica
secular no Brasil de se transformar em
direito adquirido incentivos que deveriam
ser temporrios uma exigncia para que
se fechem canais que esterilizam recursos
pblicos em benefcio de alguns setores,
sem retorno para a sociedade.
O elevado nvel de renncias

tributrias atualmente
existentes estimadas em
20% da arrecadao federal
deve ser motivo de criteriosa
avaliao, pondo-se cobro
quelas concedidas em
determinadas conjunturas
que no mais as justificam,
ou as que se tornaram
desnecessrias, por j terem
sido atingidos os objetivos
para os quais foram criadas.
A questo da tributao sobre a folha salarial tambm merece, pelas discusses ocorridas nos ltimos anos, reflexo. evidente
que a Previdncia, pelo que representa
atualmente para a poltica social, no pode
ser financiada apenas com encargos incidentes sobre a folha de salrios. O avano
tecnolgico desigual entre os setores
produtivos produziu onerao excessiva
para segmentos que permanecem intensivos em trabalho, enquanto setores de
alta intensidade tecnolgica passaram a
no mais ser onerados e deixaram de participar do financiamento dessa importante
poltica. A desastrada experincia da desonerao iniciada em 2011, alm de perder
o foco dos setores realmente afetados e
gerar uma espcie de clientelismo tributrio, ainda conseguiu introduzir um novo
tributo do tipo cobrana em cascata 5 e
A criao de um imposto sobre o valor

agregado, incidente pelo destino, com
alguma alquota mnima sendo cobrada
na origem, visando a fechar brechas para
a sonegao, teria o condo de coibir as
guerras fiscais entre os estados e remover
uma das grandes distores do sistema
tributrio, prejudicial para o crescimento
econmico e para a arrecadao. Com ele,
mais facilmente podero ser estabelecidas
alquotas diferenciadas e seletivas, de
42
Foto: CCO/ pixabay
acabou criando, como decorrncia, o pior

dos mundos para o seu financiamento.
recursos para reduzir as tenses sistmicas

e criar uma institucionalidade que d conta
do financiamento desta poltica social num
horizonte de tempo bem mais largo.
O delicado caminho de retorno tributao

sobre folha, dado o enorme rombo criado
nas contas do Governo Central, est sendo
trilhado com um enorme custo poltico
para as autoridades econmicas. Trata-se,
no entanto, de um retorno ao que j no era
bom. No h dvida de que a tributao
sobre a folha salarial deve ser reduzida para
um conjunto de setores nos quais a folha
tem muito peso nos custos. Tambm no h
dvida de que o nus das polticas sociais
tem de ser pago por todos, o que implica
taxar o valor agregado de empresas intensivas em capital, direcionando os recursos
para a Previdncia Social. Informalmente,
isto at feito com a cobertura do dficit
previdencirio com a Cofins e a CSLL, mas
trata-se de explicitar gastos e fontes de
Por fim, tambm uma criteriosa reviso do

conjunto dos regimes especiais de tributao existente, especialmente no mbito
da Cofins, e tambm das desordenadas
desoneraes tributrias concedidas,
avaliando seus resultados em termos de
custos-benefcios, essencial para tornar
o sistema tributrio mais consistente,
jogando, para fora do trem tributrio, a
parafernlia de aberraes que nele foram
sendo lanadas casuisticamente, sem
maiores estudos ou planejamento.
Deve-se ter claro, no entanto, que a reforma
da tributao indireta dificilmente se viabilizar, se no realizada simultaneamente
43
com a reviso do modelo federativo, pela

interao entre eles existente. E ainda
que essa reviso passe, necessariamente,
por uma definio clara e acordada da
distribuio de encargos entre os entes
federativos, bem como de um adequado
mecanismo de financiamento para garantir
sua oferta para a populao, o que significa reavaliar campos de competncia de
tributos, sistema de transferncias e de
partilha de tributos, que apresentam hoje
muitas inconsistncias. pelo menos o
que se espera, se o pas pretende, de fato,
construir uma federao mais equilibrada,
e no apenas reproduzir o seu simulacro,
como tem sido recorrente em sua histria.6
Logicamente, as mudanas na tributao

indireta so urgentes, visando a reduzir o
volume de distores causadas pelo sistema
sobre o aparelho econmico. Mas no
restam dvidas de que, ao mesmo tempo,
sero inevitveis os vetos s mesmas, pelos
entes federados, caso as propostas no
sejam acompanhadas de mecanismos que
protejam e garantam seus nveis de receita
nos anos de transio do sistema. Por isso,
a criao de Fundos de compensao de
recursos para essa transio ser sem
dvida necessria para uma negociao
madura entre os atores polticos e econmicos, nos marcos do regime democrtico.
Como demonstrado, esses fundos existem.
Eles se encontram justamente na parte
esquecida do sistema tributrio atual: na
tributao sobre o patrimnio e a renda.
Tendo aprovado as mudanas na tributao direta, o governo federal estaria
em melhores condies para administrar
essas compensaes e at mesmo suportar
perdas de receitas que as mudanas na
tributao indireta possam acarretar.
Uma empreitada difcil, mas possvel, que
exige coragem e ousadia, virtudes que tm
faltado aos nossos governantes. Para ser
bem-sucedida, no entanto, preciso deixar
de lado as bravatas e comprometer-se seriamente com a construo de um verdadeiro
projeto de sociedade que, longe de atender
a interesses particulares e meramente
partidrios, como tem ocorrido no Brasil,
seja capaz de renovar as esperanas do povo
brasileiro em um futuro mais radiante.
Ao contrrio, portanto, da tributao

direta, a reforma da tributao indireta
bem mais complexa e mais difcil de ser
realizada. Exige, para se viabilizar, maior
clareza sobre o projeto de sociedade, sobre
o tipo de federalismo que se pretende,
negociaes em torno da distribuio de
receitas entre os governos e as reas das
polticas sociais, dentre outras questes.
Por isso, demanda mais tempo e projetos
mais consistentes. No ser apenas anunciando objetivos de coibir a guerra fiscal
e reduzir a cumulatividade da produo
nacional, que o governo conseguir faz-la
avanar tal como necessrio. preciso
mais do que isso. preciso convencer
a sociedade sobre a importncia de sua
contribuio para se resgatar os caminhos
do crescimento, da incluso social e de um
maior equilbrio federativo.
Mas justamente nessa encruzilhada
que as questes tributrias demonstram
que o pas j no consegue pensar o todo.
44
NOTAS
REZENDE, Fernando; OLIVEIRA, Fabrcio Augusto; ARAJO, rika A.

O dilema fiscal: remendar ou reformar? Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2007;
1 Publicado como Texto para Discusso n 260, no Instituto de

Economia da Universidade Estadual de Campinas, em setembro
de 2015.
SCHUMPETER, Joseph Alois [1911]. Teoria do desenvolvimento

econmico. So Paulo: Abril Cultural, 1982 (Os economistas);
2 OCDE. Revenue Statistics Comparative, 2013.
WICKSELL, Knut. Interest and prices [1898]. Nova York: Augustus

M. Kelley, 1965;
3 OCDE. Revenue Statistics Comparative, 2013.

4 DECOMTEC/FIESP, Custo Brasil e taxa de cmbio na
competitividade da indstria de transformao brasileira, So
Paulo, 2013, p. 81.
________. Lies de Economia Poltica [1911]. So Paulo: Nova

Cultural, 1986.
5 A tributao sobre a folha foi substituda, em mais de 50

setores produtivos, por uma alquota sobre faturamento, claro
fator de degradao da qualidade do sistema tributrio.
6 Uma anlise mais completa das diversas questes que devem
ser enfrentadas numa reviso do modelo federativo no Brasil se
encontra em Rezende (2009).
BIBLIOGRAFIA
DECOMTEC/FIESP. Custo Brasil e taxa de cmbio na competitividade
da indstria de transformao brasileira. So Paulo: Fiesp, 2013;
Instituto Brasileiro de Planejamento Tributrio (IBPT). Quantidade
de normas editadas no Brasil: 25 anos de Constituio Federal.
Curitiba: IBPT, outubro de 2013;
GOBETTI, Srgio Wulff; ORAIR, Rodrigo Otvio. Distribuio e
tributao de renda no Brasil: novas evidncias a partir das
declaraes fiscais das pessoas fsicas. Capturado na internet
em 03/09/2015;
________. Jabuticabas tributrias e a desigualdade no Brasil.
Instituto de Justia Fiscal. Capturado na internet em 03/09/2015;
IPEA. Receita pblica: quem paga e como se gasta no Brasil.
Braslia: Comunicado da Presidncia n. 22, 19/06/2009;
KEYNES, John Maynard [1936]. Teoria geral do emprego, do juro
e do dinheiro. So Paulo: Abril Cultural, 1983 (os economistas);
MURPHY, Liam & NAGEL, Thomas. O mito da propriedade: os
impostos e a justia. So Paulo: Martins Fonte, 2005;
OCDE: Revenue Statistics. Comparative Tables. https://stats.
oecd.org/index.aspx?DataSetCode_REV.
OLIVEIRA, Fabrcio Augusto de. Economia e poltica das finanas
pblicas no Brasil: um guia de leitura. 1 edio. So Paulo:
Editora Hucitec, 2009;
________. A evoluo da estrutura tributria e do fisco brasileiro:
1889-2009. Braslia, IPEA. Texto para discusso n 1469, janeiro
de 2010;
________. Reforma tributria e desigualdade social. So Paulo:
Plataforma de Poltica Social, 02/12/2014;
PIKETTY, Thomas. O Capital no sculo XXI. Rio de Janeiro:
Intrnseca, 2014;
RECEITA FEDERAL BRASILEIRA. Grandes Nmeros do Imposto de
Renda das Pessoas Fsicas 2013. Braslia. Receita Federal, 2015
(Cetad, Centro de Estudos Tributrios e Aduaneiros);
REZENDE, Fernando. A reforma tributria e a federao. Rio de
janeiro: Editora FGV, 2009.
45
O vale-tudo
do ajuste fiscal
primrio
Para garantir a obteno de um nvel

mnimo de supervit primrio em 2016,
o governo parece disposto no somente
a sacrificar as polticas sociais, especialmente as que no contam com proteo
constitucional/legal, caso do Fies, do
Pronatec, do Mdico sem Fronteiras,
do Minha Casa, Minha Vida, mas j
acena tambm, que pode deixar de lado
algumas bandeiras ticas e correr o risco de
estender a mo para o crime de lavagem de
dinheiro e para a legalizao de atividades

Doutor em economia pela Unicamp, membro da Plataforma de
Poltica Social, colaborador do Brasil Debate e Folha Diria, e autor,
entre outros, do livro Economia e Poltica das Finanas Pblicas
no Brasil: um guia de leitura.
46
Foto: CCO
47
atualmente consideradas ilcitas, como o

caso dos jogos de azar. A justificativa: obter
mais recursos para satisfazer a ortodoxia em
sua obsesso por um ajuste fiscal das contas
primrias, como se este fosse suficiente para
resgatar a confiana dos investidores sobre
a trajetria da dvida pblica.
O projeto de repatriao de recursos

do exterior j foi encaminhado para o
Congresso no dia 10 de setembro, em
regime de urgncia, o qual, por isso, tem
prazo de at 45 dias para apreci-lo. Prope
a legalizao de recursos depositados
no exterior que no foram declarados
Receita Federal, desde que paguem uma
alquota de 35% sobre o seu valor, sendo
17,5% de imposto de renda e 17,5% de multa.
A justificativa: obter
mais recursos para satisfazer
a ortodoxia em sua obsesso
por um ajuste fiscal das contas
primrias, como se este fosse
suficiente para resgatar
a confiana dos investidores
sobre a trajetria
da dvida pblica.
Como se estima que US$ 400 bilhes se

encontram nessa situao, a projeo de
arrecadao de R$ 100 a R$ 150 bilhes no
soa exagerada, considerando que o dinheiro
frio, ganho honestamente, mas no declarado, o nico que permitido pelo projeto,
e no o dinheiro sujo, que tem origem
em atividades criminosas, na corrupo
e trfico de drogas, retorne ao pas. Essa
arrecadao seria destinada, segundo o
projeto, para os Fundos de Compensao e
Desenvolvimento Regional dos Estados e o
do Auxlio de Convergncia das Alquotas
do ICMS, projeto que o governo pretende
ver aprovados ainda este ano.
Como o segundo pacote de ajuste fiscal

de R$ 66 bilhes, anunciado h poucos
dias, comea a fazer gua antes mesmo de
comear a ser apreciado pelo Congresso,
diante da reao dos setores mais diretamente por ele atingidos parlamentares,
servidores pblicos, empresrios e movimentos sociais , comprometendo o objetivo de se gerar um supervit no prximo
ano, dois projetos, nessa linha, passaram a
adquirir maior importncia para o governo,
com os quais se estima uma arrecadao
adicional, talvez exageradamente, de R$
120 a R$ 170 bilhes: o de repatriao de
recursos do exterior e o da legalizao dos
jogos de azar.
Mesmo restringindo essa repatriao

ao dinheiro ganho licitamente, mas no
declarados Receita, existe o risco de o
governo, por um lado, se transformar numa
lavanderia oficial do mesmo, considerando
que a exigncia de sua comprovao pode
ocorrer por meio de fraudes, sempre
comuns nestes casos. Por outro, representa
uma anistia para quem cometeu crimes
contra a ordem econmica evaso de
divisas e falta de pagamento de impostos
, o que significa uma injustia para os que
so adimplentes com o fisco e cumpridores
das leis. De qualquer maneira, estimativas
48
Foto: Martin Le Roy / Foter / CC BY-NC-SA
Antes visto como porta de entrada para o

crime de lavagem de dinheiro e como estmulo contraveno, a legalizao destes
jogos de cassino, bingos, caa-nqueis etc.
j comeam a ser enxergados, por alguns
membros do governo, para vender mais
facilmente essa ideia, como importantes
fatores de impulso do desenvolvimento,
principalmente de reas degradadas. Uma
perspectiva completamente distinta da
que predominava at h pouco tempo, o
que revela como as circunstncias podem
mudar radicalmente a viso que se tem da
realidade, bem como a forma de agir do ser
humano, como lembrado pelo filsofo Jos
Ortega y Gasset.
menos otimistas sobre essa arrecadao,

como a do senador Randolfe Rodrigues
(PSOL-AP), responsvel por um projeto
dessa natureza que tramita no Senado, no
vo alm de R$ 25 bilhes, o que, se parece
pouco frente s estimativas do governo,
dispensaria muito das tesouradas que vm
sendo por ele dadas, com os ajustes aprovados, nos gastos das reas sociais.
O segundo projeto, o de legalizao dos
jogos de azar no pas, ainda se encontra
em estudos e em estgio de consultas a
parlamentares do Congresso, mas vai se
firmando crescentemente no radar do
governo que nele enxerga a possibilidade
de aumentar a arrecadao em cerca de
R$ 20 bilhes.
Sabe-se que as dificuldades de um ajuste
49
primrio de curto prazo no so pequenas.

Do lado dos gastos, o sistema de vinculaes
existente que nasceu com a Constituio de
1988, juntamente com algumas despesas
de carter obrigatrio do Estado, torna o
oramento muito enrijecido e restringe
eventuais cortes s despesas discricionrias. Mas estas, alm de no serem
inteiramente contingenciveis, j que no
podem paralisar a mquina pblica e nem
ceifar completamente os investimentos
pblicos, no representam mais do que
10% do oramento.
ortodoxia. Mas a nem mais j se poder

falar em governo ou Estado.
Do lado das receitas, a carga tributria,
que j anda na casa dos 36% do PIB, inibe
iniciativas voltadas para sua elevao,
especialmente em se tratando de tributos
indiretos, como os que tm sido mais
explorados nestes arremedos de ajuste,
mesmo porque estes aumentos terminam
sendo corrodos pela recesso. Como,
semelhana do que acontece com os juros
pelo lado dos gastos, o governo tem solenemente ignorado os impostos diretos,
especialmente o incidente sobre a renda,
que apresentam um campo mais amplo a
ser explorado para essa finalidade, pouco
se pode esperar de uma contribuio mais
significativa nessa frente.
Como, por parte do governo

e da equipe econmica,
a carga de juros sobre a
dvida, que anda em torno
de 8% do PIB, no tem
qualquer responsabilidade
neste desequilbrio, s no
caso de o governo renunciar
completamente a este tipo de
gasto, pode-se atingir o objetivo
defendido pela ortodoxia. Mas
a nem mais j se poder falar
em governo ou Estado.
Por tudo isso, at se justifica, em um ajuste

de curto prazo, a busca por receitas extraordinrias, no recorrentes, como o caso da
proposta de repatriao de recursos do
exterior, mesmo com os problemas potenciais apontados, desde que se criem mecanismos para evit-los. Mas quando para
se atingir este objetivo, comea-se a abrir
mo de princpios ticos e morais, passando-se a considerar que os fins justificam os
meios, perde-se qualquer esperana de que
o barco que est sendo conduzido em guas
turbulentas possa chegar a um bom destino.
Como, por parte do governo e da equipe

econmica, a carga de juros sobre a dvida,
que anda em torno de 8% do PIB, no tem
qualquer responsabilidade neste desequilbrio, s no caso de o governo renunciar completamente a este tipo de gasto,
pode-se atingir o objetivo defendido pela
50
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Fabrcio Augusto de Oliveira | Geraldo Biasoto Jr.

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Revista eletrnica idealizada e produzida pela

CDIGO ISSN: 2358-0690

Fabrcio Augusto de Oliveira

O vale-tudo do ajuste fiscal primrio

Fabrcio Augusto de Oliveira

Nesta edio #25 da Revista Poltica

Em A reforma tributria: removendo

e reencontrar-se com os princpios da

apresentam um conjunto de propostas

Assim, o Brasil conta com uma estrutura

Fabrcio Augusto de Oliveira

Geraldo Biasoto Jr.

Desde a Constituio de 1988, o tema

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agenda de reformas que o Brasil precisa

ameaa de um processo hiperinflacionrio,

A Constituio de 1988 foi prdiga em

Reagindo perda de receitas que lhe foi

Essa dualidade tributria que brotou da

Foi por isso que o governo Fernando

Foto: CCO/ pixabay

Henrique Cardoso (1995-2002) encaminhou uma proposta de reforma tributria

e da Desvinculao das Receitas da Unio

federal em que fosse aprovada. No segundo

instrumento de justia fiscal, mas como

O interessante que nenhuma

De uma maneira geral, os governos

O interessante que nenhuma dessas

A necessidade de realizar reformas tributrias, luz deste pensamento, que se

Foto: CC0 Public Domain @Pixabay

tornou hegemnico a partir dessa poca

Nelas, de uma maneira geral,

Nelas, de uma maneira geral, o imposto de

atingindo em mdia 39% para o conjunto

degenerescncia da estrutura tributria e

Da mesma forma que o pensamento

A complexidade do sistema impressionante. Segundo o Instituto Brasileiro

Foto: CC0 Public Domain @Pixabay

da observada para os impostos sobre o

A isso se somam 27 legislaes diferentes

as distncias entre ricos e pobres, at

Quando, no entanto, parcela

Quando, no entanto, parcela significativa

pode, no Brasil, ser considerada elevada,

A estrutura tributria brasileira conta

Considerando, no entanto, as grandes

Foto: CC0 Public Domain @Pixabay

de consumo das classes de menor renda.

Impostos indiretos so reconhecidamente

Se a poltica de diferenciao e seletividade

Foto: CC0 Public Domain @Pixabay

de imposto o produto contm, medida

no caso dos impostos cumulativos, essas

Impostos incidentes sobre o valor agregado, que propiciam o aproveitamento

A participao dos impostos cumulativos

reduzida com a reforma tributria de 1966,

Por outro lado, o regime de Substituio

Devido a essa composio

A bem da verdade, na atualidade, pouco

Devido a essa composio em que os