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Cidadania e res publica: a emergncia

dos direitos republicanos

LUIZ CARLOS BRESSER PEREIRA


SUMRIO
1. Introduo. 2. Direito, Estado e os direitos.
3. Cidado, Direito e direitos. 4. O pblico e o
privado. 5. Os direitos republicanos e os interesses
difusos. 6. Direito coisa pblica. 7. Positivao
do direito res publica. 8. Defensores e adversrios.
9. Concluso.

1. Introduo

Luiz Carlos Bresser Pereira Professor da


Fundao Getlio Vargas, So Paulo, e Ministro da
Administrao Federal e Reforma do Estado.
Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

Podemos pensar a histria como um


processo civilizatrio por meio do qual a
humanidade aprende a viver em sociedade, a
resolver seus conflitos e a definir os direitos e
obrigaes de seus membros. Ou ento como
um processo de desenvolvimento econmico
por meio do qual esta mesma humanidade
aprende a trabalhar em conjunto, a dividir o
trabalho e alocar recursos, a cooperar na
produo e competir pelo produto social. No
primeiro caso, a resoluo dos problemas de
ao coletiva passa pela institucionalizao do
Estado e a criao do Direito; no segundo, pela
institucionalizao dos mercados. Nos dois
casos, por um processo de distribuio de poder,
de riqueza e de renda entre participantes que
satisfaa minimamente os objetivos polticos
maiores de ordem, bem-estar, liberdade e a
justia social. Uma sociedade ser tanto mais
civilizada quanto mais equilibrada e plenamente se aproximar desses objetivos.
Neste trabalho vou me concentrar no
processo civilizatrio mais geral, de natureza
poltica, por meio do qual homens e mulheres
vm buscando a ordem, a liberdade e a justia
social. Para isso, partindo da proposta bsica
de Marshall, examinarei o desenvolvimento da
idia de cidadania a partir da afirmao,
primeiro, dos direitos civis, segundo, dos
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direitos polticos, e terceiro, dos direitos sociais.


Na medida, entretanto, em que esses direitos,
ainda que no tenham sido efetivamente
assegurados, j foram razoavelmente bem
definidos e incorporados nas Constituies e
nas leis dos pases civilizados, argumentarei
neste artigo que, no ltimo quartel do sculo
XX, um quarto direito de cidadania os direitos
pblicos ou, mais precisamente, os direitos
republicanos , est sendo definido e precisa
ser melhor positivado e efetivamente garantido.
Definirei os direitos republicanos como os
direitos que todo cidado tem que o patrimnio
pblico seja ele o patrimnio histricocultural, seja o patrimnio ambiental, seja o
patrimnio econmico ou res publica estrito
senso , seja efetivamente pblico, ou seja, de
todos e para todos. E procurarei, especialmente,
entre os direitos republicanos, propor uma
definio para o direito res publica, entendida
esta, de forma restrita, como o estoque de ativos
e principalmente o fluxo de recursos que o
Estado e as entidades pblicas no-estatais
controlam. Em um sculo em que essa res
publica tornou-se muito grande, representando
entre um tero e a metade de toda a renda das
naes, a cobia de indivduos e grupos em
relao a ela aumentou muito, tornando-se
historicamente imperativa sua proteo. Este
mesmo sculo, entretanto, foi tambm o sculo
da afirmao da democracia em todo o mundo.
E a democracia implica um desenvolvimento
crescente do conceito de cidadania, que se
afirma medida que a tenso entre o privado e
o pblico, entre os direitos individuais e os
coletivos, encontra solues.

2. Direito, Estado e os direitos


O Direito geralmente definido como sendo
o conjunto de normas dotadas de poder
institucionalizado de coero que regulam a
vida social1. Uma outra forma de entender o
Direito, que para os objetivos deste trabalho
mais interessante, pens-lo como o conjunto
de direitos e obrigaes dos cidados e das
pessoas jurdicas que o Estado reconhece e
assegura. Em qualquer das duas hipteses,
podemos pensar o Direito ou como criao do
Estado, ou, inversamente, o Estado como
1
Bobbio (1958, p. 111-113) enfatiza o carter
institucionalizado da garantia da norma jurdica.
Para ele o que caracteriza a norma jurdica o poder
de coero externo, desde que institucionalizado,
distinguindo-se, assim, dos poderes de tipo mafioso,
que tambm so dotados de coercibilidade.

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criatura do Direito. Por paradoxal que parea,


as duas afirmaes esto corretas. No h
Direito sem Estado nas sociedades modernas,
j que no haver norma jurdica se no houver
a correspondente possibilidade de sano pelo
Estado. Podem existir normas costumeiras,
tradicionais, mas no chegam a se constituir
em Direito no sentido estrito do termo. Por isso
pode-se afirmar que o Estado a organizao
com poder de legislar e tributar a populao de
um determinado territrio , cria o Direito. Mas
o inverso tambm verdadeiro. No possvel
falar em Estado sem o Direito. O Estado se
define a partir da norma constitucional. Surge
um Estado quando um conjunto de indivduos
se afirmam como cidados ao formularem e
darem vigncia ao conjunto de normas que
constitui o Estado. Nesse sentido o Direito cria
o Estado.
Na verdade, conforme observou Celso Lafer
(1988: 72), o Estado no mundo contemporneo
mais um mediador dos conflitos existentes
na sociedade do que ente soberano sempre
pronto a fazer valer a positividade da lei. Nesse
sentido
a unidade do Estado e do Direito no
um ponto de chegada, maneira do
contratualismo clssico na sua explicao da origem da sociedade, do Estado
e do Direito no paradigma do Direito
natural; nem um pressuposto noproblemtico da dogmtica jurdica, na
linha do positivismo, mas sim um
processo contnuo e aberto.
O positivismo jurdico tem pouco a oferecer
nas explicaes das relaes entre Estado e
Direito, na medida em que unifica as duas
instituies2. Mais iluminadoras so as teorias
de carter histrico e as de natureza lgicodedutiva sobre as origens do Estado e do
Direito. Na primeira acepo podemos explicar
o Estado, segundo a tradio de Aristteles,
Hegel e Marx, como a conseqncia de um
processo histrico por meio do qual os grupos
ou classes com maior poder institucionalizaram
esse poder, estabeleceram a ordem na sociedade
e garantiram para si a apropriao do excedente
2
Vale observar que esta posio muito
diferente da de Kelsen (1934, p. 378-385) para quem
o Estado simplesmente um tipo de ordem jurdica,
desta forma subordinando o Estado ao Direito.
Segundo ele, aquilo que se concebe como forma de
Estado apenas um caso especial de forma do Direito
em geral... o Estado uma ordem jurdica. O
Estado, para Kelsen, a personificao da ordem
jurdica.

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econmico. Na segunda, podemos v-lo como


o resultado de um contrato social entre os
cidados, ou seja, como um resultado racionalmente necessrio para os homens escaparem
ao estado de natureza, como o fizeram os
jusnaturalistas de Hobbes a Rousseau e Kant 3.
No primeiro caso a cidadania s surge
historicamente, na medida em que os indivduos vo se investindo de direitos mais
precisamente direitos e obrigaes que vo
constituir o Direito. No segundo, o Estado o
resultado de uma escolha ou de um contrato,
que, a rigor, j se pressupe a existncia do
cidado: um cidado detentor de direitos
direitos naturais ou valores morais bsicos
que ele cede parcialmente ao Estado para
garantir a ordem social. No primeiro caso, a
idia de justia e os direitos e deveres
correspondentes vo surgindo medida que a
sociedade vai se tornando capaz de efetiv-los;
no segundo, a justia das instituies bsicas
da sociedade e de suas leis deduzida
logicamente a partir da maximizao da
satisfao que elas proporcionam, como querem
os utilitaristas, ou o resultado de princpios
morais bsicos a que chegariam consensualmente homens e mulheres hipoteticamente
iguais entre si ao estabelecerem o contrato social
original entre si, e, em conseqncia, a estrutura
bsica da sociedade, definida pelas instituies
bsicas da sociedade que distribuem os direitos
e deveres fundamentais e determinam a diviso
das vantagens da cooperao social, como quer
Rawls (1971: 1-22). Nos dois casos, Estado,
Direito e cidadania so termos intrinsecamente
interdependentes. Estado e Direito so duas
instituies bsicas da sociedade por meio das
quais esta estabelece a ordem, garante a
liberdade para seus membros e manifesta sua
aspirao de justia 4. A cidadania surge da
interao dessas trs conquistas sociais. Nesse
processo, conforme enfatiza Habermas, a moral
no tem precedncia sobre o Direito, como
querem os jusnaturalistas, nem este indepen3

Ver a respeito Bobbio (1979, p. 49-58), Bresser


Pereira e Tadeu Lima (1996). Nas cincias sociais
sempre possvel adotar predominantemente um ou
outro mtodo, resultando da teorias aparentemente
conflitantes, mas que na verdade so ou podem ser
complementares.
4
Alm do Estado e do Direito, as outras duas
instituies bsicas da sociedade so o mercado e a
sociedade civil. Por meio delas os arranjos
econmicos e sociais, na terminologia de Rawls
(1971, p. 7), se constituem, a ordem econmica e
social definida.
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dente da moral, como pretenderia o positivismo:


na verdade, so complementares5.
Nesse sentido, Estado e Direito no passam
de criaturas e instrumentos da sociedade. So
instituies sociais cujas caractersticas variaro
em funo das mudanas que estiverem
ocorrendo na estrutura da sociedade. Das
mudanas que estiverem ocorrendo na distribuio dos quatro atributos que conferem poder
aos indivduos e grupos: a fora material ou
capacidade de coero, a riqueza, a hegemonia
ideolgico-religiosa e o conhecimento tcnico
e organizacional. Quando esses quatro elementos estiverem muito concentrados em
grupos com capacidade de organizao, teremos
sociedades autoritrias, Estados correspondentemente autoritrios e o Direito a servio
dos poderosos. Os direitos estaro limitados a
uma minoria. Na medida, entretanto, que o
desenvolvimento econmico ocorre, as sociedades tornam-se mais complexas, a educao
se generaliza, passa a ocorrer um crescente
processo de equalizao social e portanto de
desconcentrao daqueles quatro atributos, e a
capacidade de organizao poltica da sociedade
como um todo aumenta. Aos poucos os regimes
polticos autocrticos vo dando lugar a regimes
democrticos, sistemas sociais baseados em
estamentos quando no no regime de castas do
lugar a classes sociais e estas a camadas ou
estratos sociais.
Este processo ganha um extraordinrio
impulso com o surgimento do capitalismo e da
mais-valia capitalista. Nesse momento a
apropriao do excedente econmico deixa de
ser o resultado do uso da fora por meio do
controle direto do Estado e passa a ser o
resultado de uma troca de equivalentes no
mercado. Abre-se, ento, a possibilidade do
surgimento das democracias modernas, nas
quais a cidadania finalmente se afirmar. Em
um primeiro momento a fora material cede
lugar para a riqueza como fonte de poder, e as
5

Nas palavras de Habermas (1992, p. 106):


Uma ordem legal s pode ser legtima se no
contraditar princpios morais bsicos. Em virtude
dos componentes de legitimidade que fundamentam
a validade da lei, a lei positiva tem uma referncia
moral nela inscrita. Mas essa referncia moral no
nos deve levar confuso de colocar a moral acima
da lei, como se existisse uma hierarquia de normas.
A noo de uma lei maior (isto , de uma hierarquia
na ordem legal) pertence ao mundo moderno. Ao
invs, a moralidade autnoma e a lei positiva que
depende de justificao apresentam-se em uma
relao de complementaridade.
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direitos naturais, ou fundamentais, ou


inalienveis, ou inviolveis usar
frmulas de linguagem persuasiva que
podem ter uma funo prtica em um
documento poltico para dar mais fora
demanda, mas no tm qualquer valor
terico, e portanto so completamente
irrelevantes em uma discusso sobre a
teoria do direito.
A luta pelo direito e pela afirmao da
cidadania , em um primeiro momento, uma
luta da burguesia ou da classe mdia. No sculo
XX, entretanto, tornou-se uma luta muito mais
ampla, em que os pobres tornavam-se no
apenas cidados formais, com direito a voto,
3. Cidado, Direito e direitos
mas cidados de fato7. Para isso, dois fatores
Cidado o membro do Estado-Nao assumiram um papel relevante de carter
dotado de direitos e capaz de interferir na informativo: a educao e uma imprensa livre.
produo do Direito. Este, por sua vez, o Por outro lado, a cidadania uma prtica. Por
conjunto dos direitos dos cidados e das isso, socilogos e antroplogos salientaram a
pessoas jurdicas por eles institudas. A importncia crescente dos movimentos sociais
cidadania se expande e se afirma na sociedade para a construo da cidadania por meio da
medida que os indivduos adquirem direitos afirmao de direitos sociais8. Essa prtica,
e ampliam sua participao na criao do entretanto, pode se realizar mediante defesa de
prprio Direito. Logo, os direitos esto no direitos civis, particularmente da afirmao do
centro das idias de Direito, Estado e cidadania. direito do consumidor. Por meio da sua defesa
Os direitos que constituem a cidadania so o consumidor assume o carter de cidado 9.
Os direitos historicamente afirmados so
sempre conquistas, so sempre o resultado de
um processo histrico por meio do qual assegurados pelo Estado a favor do cidado e
indivduos, grupos e naes lutam por adquiri- contra algo ou algum: primeiro temos os
los e faz-los valer. Ningum foi mais enftico direitos civis e polticos: so direitos contra um
e inspirado em afirmar tal fato do que Ihering Estado autoritrio e oligrquico; em seguida,
temos os direitos sociais: so os direitos contra
(1872: 15):
todo e qualquer direito, seja o direito
7
Chamei de contradio da cidadania o
de um povo, seja o direito de um problema
poltico resultante da existncia no Brasil
indivduo, s se afirma atravs de uma de um nmero muito grande de cidados com direito
disposio ininterrupta para a luta.
a voto, mas sem conscincia de seus direitos e deveres
Bobbio (1992: XVI) caminha na mesma linha. polticos e sociais. Ver Bresser Pereira (1996a).
8
Para ele, que adota uma posio firme contra a
Conforme observa Ruth Cardoso (1994, p. 90):
idia dos direitos naturais, os direitos nascem A cidadania no apareceu do nada, ela tem uma
quando devem e podem nascer. So direitos histria, est referida a um conceito preciso. esse
histricos, que nascem de lutas que se travam conceito que no est mais dando conta do que
atravs do tempo, gradualmente. Que nascem acontece agora porque est baseado na idia de que
direitos individuais e, hoje, atravs da luta
em circunstncias determinadas, relacionadas existem
dos movimentos sociais, h um reconhecimento
com a defesa de novas liberdades. Desta forma: pleno de que existem direitos coletivos. Ver a
Certas demandas nascem quando respeito tambm Durham (1984), Dagnino (1994) e
surgem determinadas necessidades. Silva Telles (1994).
9
Novas necessidades nascem em corresSegundo observa Letcia Schwarz (1997, p. 14),
pondncia s mudanas das condies a oposio entre cidado e consumidor falsa. Por
sociais, quando o desenvolvimento meio da defesa dos seus direitos enquanto consutcnico permite satisfaz-las. Falar de midor a pessoa vai se transformando em cidado: o
classes sociais substituem as castas como forma
de organizao social. Em um segundo
momento, j neste sculo, a riqueza comea a
ceder espao para o conhecimento tcnico e
organizacional, e a estrutura social passa se
caracterizar cada vez mais por camadas ou
estratos ao invs de classes sociais. Por meio
desse processo, fora, riqueza e conhecimento
tcnico e organizacional vo pouco a pouco se
desconcentrando, viabilizando o surgimento de
sociedades plurais, nas quais o Estado se
democratiza, os direitos se afirmam, e o Direito
se transforma em instrumento da cidadania6.

Examinei estes temas em Estado e Subdesenvolvimento Industrializado (1977), A Sociedade


Estatal e a Tecnoburocracia (1981) e Estado,
Sociedade Civil e Legitimidade Democrtica (1995).
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tiro de largada dado pelo conhecimento dos direitos


do consumidor, muitas vezes de forma totalmente
equivocada, os conflitos e negociaes so o percurso
e, se a faixa de chegada rompida, muitos sentem a
sua dignidade civil resgatada.
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os ricos ou poderosos; e finalmente, conforme


procuraremos enfatizar neste trabalho, temos
os direitos republicanos: so os direitos contra
os aproveitadores ou privatizadores da res
publica 10.
Nos termos da anlise clssica de Marshall
(1950) sobre a afirmao histrica da cidadania,
primeiro foram definidos os direitos civis,
depois os direitos polticos e finalmente os
direitos sociais. Os primeiros dois direitos
conquistados pelos cidados e assegurados pelo
Estado foram direitos contra o Estado, ou, mais
precisamente, contra um Estado capturado ou
privatizado por oligarquias ou aristocracias que
o tornavam desptico 11 . No sculo XVIII os
contratualistas e as cortes inglesas definiram
os direitos civis, que serviriam de base para o
liberalismo; no sculo XIX os democratas
definiram os direitos polticos. Esses dois
direitos estabeleceram as bases das democracias
liberais do sculo XX. Por meio dos direitos
civis os cidados conquistaram o direito
liberdade e propriedade, em relao a um
Estado antes opressor ou desptico; por meio
dos direitos polticos os cidados conquistaram
o direito de votar e ser votado, de participar,
portanto, do poder poltico do Estado, contra
um Estado antes oligrquico. Finalmente, na
segunda metade do sculo XIX os socialistas
definiram os direitos sociais, que, no sculo
seguinte, foram inscritos nas Constituies e
nas leis dos pases12.
10
Est claro para mim o risco de utilizar a idia
de direitos contra o Estado, ou contra os
criminosos, ou contra os ricos e poderosos. Na
perspectiva jurdica clssica, os direitos so
postulados perante o Estado-Administrao ou
Estado-Juiz. Assim os direitos civis, os direitos
sociais e os direitos republicanos. O sujeito passivo
da obrigao/condenao que pode variar: outros
cidados e o prprio poder pblico, ou apenas um e
no o outro. Quando, entretanto, usamos essa idia
de direitos contra, queremos destacar o sujeito
passivo da obrigao, sujeito, alis, que de passivo
pouco tem se abandonarmos a terminologia jurdica.
11
A rigor, os direitos civis no so apenas direitos
contra o Estado. So tambm de cada cidado contra
outros cidados que o roubam ou o agridem. O
Direito Penal, enquanto direito pblico, est voltado
para garantir os direitos civis dos cidados contra
os criminosos. Ou, mais amplamente, para garantir
os direitos de cidados, empresas e do prprio Estado
contra a ao criminosa.
12
Esta notvel anlise de Marshall tem sido
objeto de crticas dos mais variados tipos. Talvez a
mais significativa seja aquela que, seguindo a linha
de Klaus Offe, v na afirmao dos direitos sociais

Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

O fato de os direitos civis terem sido


estabelecidos contra o Estado no deixa de ser
paradoxal: como o Estado pode assegurar
direitos contra ele prprio? O paradoxo, porm,
se resolve se observarmos que: quando novos
direitos so definidos, mudam as relaes de
poder dentro do Estado e da sociedade, j que
novos direitos so novas pautas de comportamento entre os indivduos que definem o
prprio Estado. Segundo o paradoxo de
Rousseau, o cidado, ao alienar sua liberdade
ao Estado mediante um contrato social, v
garantida pela lei do Estado, que exprime a
vontade geral soberana, sua liberdade 13 . O
Estado contra quem se afirmam esses novos
direitos, um Estado no qual o Governo a
elite dirigente do Estado era antes desptico
ou oligrquico; depois que os direitos so
afirmados, os governantes perdem poder
relativo em relao aos cidados, o Estado deixa
de ser desptico e oligrquico: a cidadania
comea a se constituir14.
Esta perspectiva, entretanto, uma perspectiva lgico-dedutiva, prpria do pensamento
e no welfare state o carter de necessidade funcional
do prprio capitalismo... as prticas relativas
poltica social, ao invs de representarem algo como
um colorido adicional e de alguma forma acidental
adquirido pelo Estado num processo de desenvolvimento capitalista cuja lgica de mercado lhes
seria alheia, na verdade constituem um contraponto
no-mercantil inerente a essa lgica mesma,
(Wanderley Reis, 1990, p. 7 sublinhado do autor).
No h, entretanto, na anlise de Marshall carter
acidental, e o fato de os direitos sociais serem
funcionais para o capitalismo, como Offe (1984)
muito bem assinalou, no lhes tira o carter de
conquista nem a qualidade de representarem um
avano no processo democrtico. Uma outra
discusso a da relativa perda de funcionalidade
desses direitos desde o momento em que o Estado
do Bem-Estar entrou em crise.
13
Por meio do contrato social, que estabelece as
bases para o poder soberano ou para o Estado,
segundo Rousseau (17, p. 244), cada um dandose a todos no se d a ningum; e como cada
associado adquire o mesmo direito que ele cede,
ganha-se o equivalente a tudo quanto se perde, e
mais fora para se conservar o que j se tem.
14
Conforme observou Ferreira Filho (1972, p.
74): Traduz o Estado de Direito a experincia
imemorial de que o poder tende ao abuso, e que
este s evitado, ou, ao menos, dificultado, quando
o prprio Estado obedece lei e est enquadrado
em um estatuto jurdico a ele superior. Os direitos
civis estabeleceram as bases para os regimes liberais,
os direitos polticos, para o regime democrtico, os
direitos sociais, para os regimes social-democrticos.
293

contratualista e hegeliano, segundo o qual o


Estado o ponto culminante da histria. O
contratualismo nasceu com Hobbes, que era um
conservador preocupado com a ordem, passou
por Locke, que fundou o liberalismo, passou
por Rousseau, que fundou no contrato uma
teoria radical de democracia, e terminou com
Hegel, que fez a transio de uma abordagem
lgico-dedutiva para uma abordagem histrica
do Estado. Apesar do conservadorismo de seu
fundador, Hobbes, o contratualismo terminou
por servir de base revolucionria para o
liberalismo e a democracia ao basear a
legitimidade do prncipe em um contrato
livremente pactado por cidados e no na
tradio. No momento, entretanto, em que essa
concepo de Estado se torna vitoriosa com as
revolues burguesas e o predomnio do modo
de produo capitalista e da ideologia liberal,
renasce com Saint Simon e Marx a abordagem
histrica, agora com uma conotao revolucionria de crtica do Estado enquanto
instrumento de dominao. E de fato o carter
racional do Estado, definido pelos contratualistas e que Hegel levou ao paroxismo, uma
notvel construo terica que no impede que
os governos, em nome do Estado, continuem a
praticar atos autoritrios e no interesse de uma
minoria15. Por isso a afirmao dos direitos do
cidado um problema permanente. E, como
viram os liberais e em seguida os democratas
modernos, que tm sua origem no contratualismo, a defesa da cidadania depende da
permanente luta pela garantia dos direitos civis
e polticos.
Assegurados pelo menos em tese , os
direitos dos cidados contra o Estado, entretanto, surge o problema adicional de assegurlos tambm contra os outros cidados: os ricos
e/ou os poderosos. Os direitos sociais tm essa
natureza. Os direitos sociais podem ser
entendidos, de forma estrita, como direitos
contra outros cidados, se pensarmos nos
direitos dos trabalhadores em relao a seus
empregadores. Quando, entretanto, pensamos
nos direitos sociais, como o direito sobrevivncia digna, educao, cultura, sade,
esses so direitos dos cidados contra a
15
Em seu comentrio verso preliminar deste
trabalho, Rosenfield, que escreveu sua tese de
doutorado sobre Hegel, (1982) fez uma observao
que merece ser aqui reproduzida: Hegel jamais
identificou o Estado empiricamente existente com a
racionalidade... O Estado , para ele, a expresso
poltica da racionalidade sob a condio de ser a
concretizao efetiva da idia da liberdade.

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sociedade civil na medida em que esta a


sociedade organizada, em que os pesos dos
diversos poderes econmicos e sociais se fazem
sentir , e o respectivo Estado que a representa16.
Se a sociedade dispe de recursos materiais para
garantir estas necessidades, elas se transformam em direitos direitos que no podem
ser assegurados na medida em que os recursos
sociais estejam excessivamente concentrados
nas mos de um grupo reduzido de capitalistas
e de altos burocratas pblicos e privados.
No ltimo quartel do sculo XX, entretanto,
um quarto tipo de direitos est surgindo: os
direitos dos cidados de que o patrimnio
pblico seja efetivamente de todos e para todos.
Este trabalho concentrar-se- na anlise desses
novos direitos, que estamos propondo chamar
de direitos pblicos ou de direitos republicanos direitos dos cidados contra aqueles
que buscam capturar privadamente os bens que
so ou devem ser de todos , e particularmente
a uma categoria desses direitos: o direito res
publica ou ao patrimnio econmico pblico 17.
Poderamos dizer, a partir de uma perspectiva
a-histrica, que esses direitos sempre existiram.
No plano da histria, entretanto, esses so
direitos que s recentemente comearam a
ganhar contorno definido entre os interesses
difusos. So direitos que cada vez mais devero
merecer a ateno de filsofos polticos e
juristas.
Antes de examinarmos mais detidamente o
direito coisa pblica, necessrio, porm,
situar os direitos republicanos entre os demais
direitos no apenas do ponto de vista histrico,
mas tambm lgico.

4. O Pblico e o Privado
Habermas (1992: 78) observa que a anlise
do conceito de cidadania realizado por
16
Geralmente pensamos na sociedade civil em
oposio ao Estado. Essa oposio, entretanto, s
faz sentido quando o governo que ocupa a liderana
do Estado perde legitimidade. Normalmente
sociedade civil e Estado caminham juntos: o governo
representa a sociedade civil no Estado.
17
Devo a Guillermo ODonnell a sugesto de
denominar estes direitos de republicanos ao invs
de pblicos. Inicialmente pensei usar a expresso
direitos pblicos, a qual se distinguiria da
expresso direito pblico (em oposio a direito
privado) na medida em que seria sempre usada no
plural. Esta expresso, entretanto, pode levar a
confuses, enquanto que a expresso direitos
republicanos nova, permitindo identificar direitos
que tambm so novos.

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Marshall, definindo sucessivamente trs


direitos (aos quais estamos aqui acrescentando
um quarto, os direitos republicanos) faz parte
da ampla tendncia que os socilogos chamam
de incluso. Em uma sociedade cada vez mais
diferenciada, um nmero cada vez maior de
pessoas adquire direitos cada vez mais
inclusivos de acesso a, e de participao em,
um nmero crescente de subsistemas..., Mas
adverte, fiel a sua teoria da ao comunicativa
em que a democracia desempenha um papel
crucial, que se trata de uma anlise linear, que
no acentua o papel crucial dos direitos
polticos na cidadania, colocando-os no mesmo
nvel dos demais:
De fato, apenas os direitos de
participao poltica servem de base para
o posicionamento legal auto-referenciado
do cidado reflexivo. Liberdades negativas e direitos sociais podem, em
contraste, ser garantidos por uma
autoridade paternalista. Em princpio, o
Estado constitucional e o Estado do BemEstar so possveis sem democracia
(1992: 504).
Na segunda metade do sculo XX, direitos
civis, direitos polticos e direitos sociais foram
unidos sob o nome direitos do homem ou
direitos humanos. A Declarao Universal dos
Direitos do Homem, de 1948, declarou a
validade universal desses direitos, que, assim,
foram positivados em nvel internacional.
Pensados em termos abstratos, direitos
humanos e direitos do homem so sinnimos:
abrangem todos os direitos. Entretanto, se
pensarmos em termos histricos, veremos que
a idia dos direitos humanos aparece com
fora nos anos 70, identificada principalmente
com os direitos civis, como uma reao contra
os regimes autoritrios que se tornam dominantes nos pases em desenvolvimento. Desde
os anos 30 a grande nfase fora transferida para
os direitos sociais, na medida em que se
imaginava que os direitos civis e polticos
estavam assegurados, ou ento que eram
direitos formais, produto de uma democracia
formal que s se tornaria real ou substantiva
quando os direitos sociais estivessem tambm
defendidos. Esta era a posio clssica da
esquerda at os anos 60. Entretanto, quando,
nos anos 60 e 70, regimes autoritrios de direita
assumem o poder em um grande nmero de
pases, principalmente na Amrica Latina, e
passam a violentar os direitos civis e polticos,
a esquerda obrigada a rever sua posio.
Diante da violncia estatal e privada contra os
polticos de esquerda, muitos dos quais
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pertencentes classe mdia, diante da tortura


e do assassinato, tornou-se essencial revalorizar
os direitos polticos, expressos na democracia,
e os direitos civis, agora ampliados para as
camadas mais pobres da populao 18.
Tornou-se em seguida claro para os setores
democrticos da sociedade que no eram apenas
os direitos humanos dos contestadores polticos
que estavam em jogo. Era tambm preciso
defender os direitos civis dos fracos e oprimidos: adolescentes infratores assassinados
barbaramente por esquadres-da-morte, dos
bandidos torturados e assassinados pela polcia,
dos ndios, dos posseiros sem-terra, das jovens
mulheres pobres levadas prostituio, dos
negros que sofrem discriminao, dos homossexuais vtimas de todos os abusos19. Para a
defesa dos direitos civis ou mais amplamente
dos direitos humanos, tanto dos contestadores
polticos quanto dos fracos e oprimidos, a Igreja
Catlica desempenhou na Amrica Latina um
papel decisivo nos anos 70 e 8020. Ao mesmo
tempo a sociedade civil organizada, sob a forma
de instituies pblicas no-estatais, passou a
ter um papel cada vez mais importante na
defesa dos direitos humanos21 , enquanto a
imprensa assumia um papel cada vez mais
estratgico nessa matria 22. Nesses termos,
18
Segundo Jelin e Hershberg (1996, p. 3):
Enquanto era um lugar comum distinguir os direitos
civis dos polticos e dos sociais, e definir cidadania
principalmente em termos de direitos sociais, nos
anos 80 direitos humanos e civis bsicos no podiam
mais ser relegados a segundo plano ou assumidos
como garantidos. De fato, tornaram-se o centro do
ativismo poltico e da preocupao intelectual.
19
Segundo, por exemplo, o ouvidor da polcia
de So Paulo, Benedito Domingos Mariano, a
vtima da tortura em geral homem, negro, pobre e
mora na periferia (Folha de S. Paulo, 1.1.1997).
20
Para o Brasil o documento fundamental a
respeito o da Arquidiocese de So Paulo (1985)
Brasil : nunca mais. Ver tambm Paulo Srgio
Pinheiro e Eric Braun (1986).
21
As instituies pblicas no-estatais so
impropriamente chamadas de ONGs (organizaes
no-governamentais) uma traduo da denominao
americana, NGOs (non-governamental organizations). Impropriamente porque na tradio anglosaxnica, Estado e Governo so confundidos, e
porque alm de afirmar que no-estatal, preciso
dizer que a instituio pblica pertence a todos,
no tem proprietrios individuais ou coletivos.
22
Neste plano os trabalhos de Gilberto
Dimenstein, a partir de A Guerra dos Meninos
(1990), so essenciais. Estes trabalhos foram
reunidos e sintetizados em Dimenstein (1996). O
prefcio deste livro, escrito por Paulo Srgio
Pinheiro, tem um ttulo significativo: O Passado
no Est Morto: nem Passado Ainda.

295

embora continuasse a existir um fundamento


autoritrio em parte considervel da populao
dos pases, principalmente dos pases em que
as democracias so recentes e as estruturas
sociais gravemente heterogneas23, os direitos
humanos, enquanto essencialmente direitos
civis dos fracos e oprimidos, enquanto direito
em primeiro lugar vida, foram novamente
valorizados, ao mesmo tempo que os valores
democrticos eram reafirmados. Os direitos
sociais continuaram importantes, mas deixava
de se justificar a quase exclusiva nfase neles,
que se originava ou no pressuposto equivocado
de que os direitos civis j eram uma conquista
de todos quando o eram apenas para as
elites , ou na viso enviesada segundo a qual
os direitos civis s estariam garantidos quando
os sociais tambm o estivessem24.
No conceito de direitos humanos existe uma
espcie de unificao de todos os direitos.
Entretanto, embora os direitos possam ser
considerados consistentes entre si e portanto
complementares, eles tambm so contraditrios. Os direitos sociais so consistentes
com os civis na medida em que, conforme
observa Reis (1996: 121),
se a desigualdade social manifesta, o
poder ser distribudo desigualmente, o
que inevitavelmente minar as perspectivas do pleno gozo dos direitos civis e
polticos por todos.
Em muitos casos os direitos civis, polticos e
sociais so contraditrios, impondo-se compensaes (trade-offs) entre eles. Isto ser
especialmente verdade, se salientarmos o
carter individualista e egosta dos direitos
civis, na medida em que eles foram historicamente implantados nos quadros do indivi23
Este fundamento autoritrio expressa-se na
falta de indignao em relao aos atos de violncia
contra os direitos humanos dos setores excludos ou
mesmo no apoio a estes atos por setores considerveis da sociedade. Nancy Cardia (1994), a partir
de uma pesquisa sobre a falta de rejeio contra as
violncias da polcia e foras parapoliciais contra
os excludos, v o problema como um caso de
excluso moral de grupos considerados margem
da sociedade, em um contexto de ausncia de poder
dos governados sobre os governantes, de alienao
do processo de produo de leis, de desconhecimento
do significado dos direitos civis e polticos, e de falta
de canais de acesso dos grupos excludos proteo
da lei.
24
O debate entre os direitos individuais e os
sociais, entretanto, continua vivo, por meio da
discusso dos ideais de justia e de solidariedade.
Ver a respeito Cardoso de Oliveira (1996).

296

dualismo utilitarista do sculo XVIII. Por isso


Reis (1995), apoiando-se na distino feita por
Kelly (1979), enfatiza a diferena entre direitos
civis e direitos cvicos. Nos direitos civis o
elemento dominante o do direito liberdade
e propriedade. O cidado cidado, segundo
essa concepo clssica ou liberal de cidadania,
na medida em que tem esses direitos garantidos.
J os direitos cvicos envolvem a idia de
deveres do cidado para com a sociedade. O
cidado cidado na medida em que, alm de
ter seus direitos egostas garantidos, assume
responsabilidades, em relao ao interesse
pblico, que podem estar em contradio com
seus interesses particulares. Segundo Reis
(1995: 128):
A tenso entre as duas dimenses, e
entre os valores afirmados em cada uma
delas, to severo que freqentemente
elas aparecem contraditrias. Se a esfera
privada, de mercado, civil a esfera da
autonomia, tambm do egosmo e do
particularismo; e se a esfera cvica onde
a solidariedade ocorre, simultaneamente a esfera da dependncia.
No existe soluo simples para essa
tenso 25. A convivncia social nas democracias
modernas o resultado dos compromissos
necessrios entre essas duas esferas a do
privado ou civil e a do pblico ou cvico , e
entre os quatro direitos bsicos: civis, polticos,
sociais e republicanos26. Enquanto os direitos
civis so direitos freqentemente considerados
negativos, no sentido de que o que se quer,
25
Enquanto os social-democratas procuram
ampliar a esfera pblica, os liberais assinalam os
riscos envolvidos. Conforme observa Giannnetti da
Fonseca (1993, p. 126), a tenso entre moralidade
cvica e pessoal entre as normas sociais de
convivncia pacfica e os desejos de valores de cada
indivduo um trao permanente da existncia
humana... Existem srios limites e riscos associados
ao predomnio excessivo da autoridade poltica e da
moralidade cvica em detrimento da moralidade
pessoal.
26
A expresso direitos cvicos poderia ser
pensada como uma denominao alternativa a
direitos republicanos, embora Kelly e Reis a usem
em um contexto diferente, para salientar a
importncia, para o conceito de cidadania, da
preocupao de cada cidado com o interesse
pblico preocupao que no est clara quando
no negada quando o pensador liberal se refere
aos direitos civis. Nos direitos republicanos, como
nos cvicos, ainda que o cidado esteja defendendo
o seu direito, ele tem necessariamente que estar
preocupado com o interesse pblico.

Revista de Informao Legislativa

polticos e os direitos sociais entre os direitos


civis e os republicanos. Todos so fundamentais, no existe uma hierarquia entre eles,
mas a tenso entre o civil e o cvico, entre o
cidado que protege seus interesses e o cidado
que protege os interesses gerais, permanente.
Essa distino entre direitos individuais e
coletivos naturalmente relativa, j que os
interesses individuais s podem ser garantidos
dentro de uma sociedade em que a ao coletiva
de fato ocorre, cria o Estado e as instituies
liberais e democrticas, e assim garante esses
direitos, enquanto que os direitos coletivos, cuja
defesa exige diretamente, a ao coletiva e em
ltima anlise solidria dos prejudicados, so
tambm direitos de cada cidado individualmente.
difcil seno impossvel pensar em
cidadania a partir apenas de direitos civis e do
conceito de liberdade negativa, como querem
os liberais radicais modernos, neoliberais.
Nossa premissa a de que a democracia um
regime poltico historicamente em construo,
que vai sendo aperfeioado na medida em que
os quatro direitos de cidadania vo sendo
afirmados, ao mesmo tempo que os polticos
so responsabilizados perante os eleitores. A
democracia no apenas um ideal, um conceito
abstrato. uma realidade poltica histrica. Os
filsofos gregos preferiam a monarquia e a
aristocracia democracia, embora soubessem
que a corrupo da primeira era a tirania e a da
segunda, a oligarquia, porque viam a democracia como eminentemente instvel. A
democracia s se tornou historicamente
dominante a partir do momento em que o
desenvolvimento econmico e social tornou
esse tipo de regime mais estvel do que os
regimes autoritrios de carter monrquico ou
aristocrtico.
Na idia de democracia, desde que ela foi
concebida na Grcia, existe sempre a idia de
interesse pblico. Conforme observa Abranches
(1985: 7):
27
Berlin escreveu seu ensaio sobre os dois
Na poltica clssica grega, tanto o
conceitos de liberdade em 1958, no auge do conflito
demos como a Polis tinham um signiideolgico entre liberais e marxistas. Embora
ficado coletivo e eram organizados
sabendo que os trade offs entre os dois tipos de
politicamente. O governo e o Estado
liberdade so necessrios, como representante do
repousavam no fato mais abrangente da
liberalismo, fez o elogio da liberdade negativa e
cidadania. A politeia representava a
enfatizou radicalmente os riscos da liberdade
unidade dos cidados, no apenas a soma
positiva, que, em certos momentos no outra coisa
dos indivduos que a noo (liberal)
seno um hbil disfarce para mais brutal tirania
de sociedade civil , mas uma comu(1958, p. 131).
28
nidade viva.
Para uma crtica da teoria classificando os
Para o cidado grego a poltica entendida
direitos segundo envolvam prestaes positivas ou
como interesse pblico era o bem maior.
negativas, ver Lindgren Alves (1994).

principalmente em relao aos direitos civis,


que a liberdade e a propriedade do cidado no
seja ferida, no caso dos direitos polticos e dos
direitos sociais necessria uma ao positiva
do Estado. O conceito negativo de liberdade
est associado aos direitos civis e ao liberalismo,
enquanto que o conceito de liberdade positiva,
associada democracia no caso dos direitos
polticos, ao socialismo, no caso dos direitos
sociais, e cidadania plena, no caso dos direitos
republicanos. A liberdade negativa uma
liberdade de, enquanto a positiva uma
liberdade para. O cidado tem a liberdade
negativa de no sofrer restries ou interferncias em relao a seus desejos legtimos;
tem a liberdade positiva para participar do
governo, partilhar a riqueza social, e garantir que
o que foi decidido ser pblico de fato o seja.
Essa distino que na sua formulao
contempornea se deve a Isaiah Berlin (1958),
embora atrativa, , na verdade, relativa27. Para
se garantir os direitos civis tambm necessria
uma ao positiva do Estado, implicando
inclusive custos administrativos: afinal, todo o
aparato clssico do Estado Poder Legislativo,
Poder Judicirio, polcia, foras armadas
existe para garantir positivamente os direitos
civis, da mesma forma que o aparato social do
Estado, expresso nos ministrios da educao,
da sade, da cultura etc., alm do Poder
Judicirio e do Poder Legislativo, existem para
garantir os direitos sociais 28 . Talvez mais
significativo seja o fato de que enquanto os
direitos civis so direitos individuais, no sentido
que protegem cada indivduo que se pode supor
egosta, voltado para a defesa exclusiva dos seus
interesses, os direitos republicanos so direitos
coletivos, no sentido que protegem a coletividade, que seria tambm capaz de agir coletiva
e solidariamente em funo do interesse comum
ou pblico. Se pensarmos em uma escala que
vai do privado para o pblico, do interesse
individual para o coletivo, teramos os direitos

Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

297

Cidado era aquele que participava da Polis.


Era esta participao plena, era esta prioridade
do pblico sobre o privado, do coletivo sobre o
individual, que definia concepo de cidadania
entre os gregos. A idia de cidadania desenvolvida na Grcia antiga s iria ressurgir,
embora parcialmente, no sculo XVIII, com a
afirmao dos direitos civis e do liberalismo.
O modelo liberal de sociedade, entretanto,
distanciar-se- do modelo grego. Est baseado
em trs postulados: um filosfico a concepo
abstrata e absoluta do indivduo racional,
voltado para seus interesses, como centro de
tudo; um poltico a legitimao do Estado e
do seu poder a partir de um contrato social
livremente aceito pelos indivduos-cidados,
estabelecendo-se, em conseqncia, uma rgida
separao entre a esfera pblica e a privada; e
um econmico no plano da produo e
distribuio de renda, desde que o Estado
garanta o funcionamento dos mercados, se cada
um defender seu prprio interesse, o interesse
geral ser automaticamente garantido.
Este modelo, que permitiu a afirmao dos
direitos civis de liberdade e propriedade para a
classe burguesa ento emergente, embora
pudesse ser visto como um retrocesso em
relao ao ideal grego, representou um grande
avano em relao aos sistemas aristocrticos
e autoritrios. A partir do sculo XIX,
entretanto, passou a ser sistematicamente
desafiado, primeiro pelos democratas, por meio
da afirmao dos direitos polticos, e, em
seguida, pelos socialistas, por intermdio da
luta pelos direitos sociais. Da mesma forma,
porm, que o liberalismo identificou-se
inicialmente com a burguesia, a ideologia
socialista, embora pretendesse exprimir os
interesses do proletariado, afinal traduziu os
interesses e a viso de mundo da classe
burocrtica emergente a partir da segunda
metade do sculo XIX29. E, a partir desse fato,
pretendeu, em um certo momento, negar todos
os valores liberais, estabelecendo uma oposio
radical entre o socialismo e o liberalismo.
O socialismo radical, no apenas de carter
marxista, mas principalmente de natureza
burocrtica e autoritria, s foi absolutamente
dominante nos pases em que os partidos
comunistas tomaram o poder poltico. Uma
29
Examinei extensamente o problema da
emergncia da classe burocrtica (ou da tecnoburocracia, ou da nova classe mdia, ou da classe
mdia assalariada expresses sinnimas) em
Bresser Pereira (1981).

298

verso moderada, social-democrtica, entretanto, do socialismo, foi dominante entre os


anos 30 e os anos 60 no mundo capitalista, nos
quadros do Estado do Bem-Estar ou Estado
Social, permitindo o avano dos direitos sociais
em combinao com os direitos civis e os
direitos polticos.
Os liberais, que permaneceram na defensiva
nesta ltima fase, retomam a iniciativa nos anos
70, quando o Estado Social nas suas trs
verses, o Estado do Bem-Estar, o Estado
Desenvolvimentista e o Estado Comunista
afinal entrou em crise30. O novo liberalismo
o neoliberalismo ter uma inspirao antes
econmica do que poltica, partir do individualismo metodolgico e de uma radical
descrena na possibilidade de ao coletiva
(Olson, 1965). Nos termos da teoria da escolha
racional, que ento passa a prosperar, o
indivduo racional ser um ser estritamente
egosta, voltado apenas para seus interesses
pessoais. No campo da teoria poltica, por
exemplo, toda a literatura est baseada no
pressuposto de que o poltico se motivar apenas
pela busca de rendas ou pela vontade de ser
reeleito, fazendo trade offs entre esses dois
objetivos. A idia de que este seja o mau
poltico, e que existe um segundo tipo de
poltico que se motiva pela vontade de ser
reeleito e pelo interesse pblico, fazendo trade
offs entre eles, alheia ao novo conservadorismo neoliberal que ento se afirma31.
Contraditria e significativamente, porm,
nos quadros desse neoconservadorismo,
30
O liberalismo moderado e democrtico, que
dialogava e criticava a perspectiva social-democrtica de Bobbio e Habermas, ser representado,
entre outros, por Ralf Dahrendorf e Raymond Aron.
Embora conflitantes, estes autores conduzem a uma
perspectiva social-liberal. J o neoliberalismo ter
como expoentes Hayek, Friedman, Olson, Buchanan,
Lucas. No Brasil Jos Guilherme Merquior foi talvez
o mais representativo expoente do liberalismo
moderado, social-liberal. Para uma ampla e
atualizada resenha do pensamento liberal ver
Merquior (1991).
31
No estou, com estas afirmaes, diminuindo
a importncia da escola da escolha racional nem a
reduzindo a uma perspectiva liberal ou neoliberal.
Existem cientistas polticos social-democratas, como
Adam Przeworski, que tm utilizado o instrumental
da escolha racional de forma criativa e politicamente
progressista. Por outro lado, conforme deixarei claro
em seguida, a contribuio dos intelectuais
conservadores ligados escola da escolha racional
para a emergncia dos direitos republicanos
fundamental.

Revista de Informao Legislativa

apesar dele e, em parte, graas a ele, que a idia


dos direitos republicanos e particularmente o
direito res publica vo se firmar. A viso
negativa da natureza humana levar convico na inevitabilidade do rent-seeking. O
Estado ser sempre objeto da apropriao
privada. Por outro lado, descrena correlata
na possibilidade de ao coletiva para grandes
grupos conduzir certeza de que o Estado no
ter capacidade de se opor ao rent-seeking, e
proposta do Estado mnimo. Entretanto, a tese
do Estado mnimo apenas uma viso
irrealista, meramente lgico-dedutiva, de como
deve ser a poltica. No corresponde realidade
do capitalismo contemporneo, no responde
s necessidades efetivas da sociedade, sejam
elas deduzidas logicamente, sejam avaliadas
empiricamente. No Reino Unido, por exemplo,
dezoito anos de um governo conservador, que
adotou explicitamente o iderio neoliberal,
resultaram em reformas importantes, mas no
permitiram a reduo do Estado em sentido
estrito: a carga tributria em relao ao produto
interno bruto praticamente a mesma dezoito
anos depois32. Mas, ao mesmo tempo que se
tornava clara a inviabilidade da reduo do
Estado ao mnimo, ficava claro tambm o
quanto esse Estado estava sendo ameaado, o
quanto as atividades de rent-seeking distorciam
a ao estatal, eram ineficientes e injustas. Para
isso a crtica dos neoliberais foi extremamente
importante, somando-se crtica da nova
esquerda, que, desvinculando-se crescentemente da burocracia, fazia a crtica da privatizao do Estado no apenas pelos capitalistas,
mas tambm pela classe mdia e particularmente pela burocracia estatal.
Com a definio dos direitos republicanos
neste ltimo quartel do sculo XX, a viso de
cidadania ligada idia de interesse pblico e
de valores cvicos, que foi ameaada pela viso
neoliberal, afinal ganhou novas foras. Foi se
tornando claro que a cidadania s se completa
quando os cidados tm a conscincia do
interesse pblico. Quando o cidado luta por
seus direitos civis, polticos e sociais, ele o faz
como membro de uma sociedade cujos interesses coletivos ele sabe que esto acima dos
32

Houve uma diminuio do tamanho do Estado


se consideramos o Estado em sentido amplo como
envolvendo as empresas estatais. Estas foram
privatizadas. A rigor, porm, no constituem o
Estado, cujo tamanho deve ser medido principalmente pela carga tributria ou pela despesa
pblica em relao ao produto.
Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

seus interesses particulares. No individualismo


clssico, liberal, cada um est voltado para seu
auto-interesse, mas no de uma forma egosta
e cega como pretende o neoconservadorismo
contemporneo. O individualismo liberal de um
Locke, de um Tocqueville ou de um Mill um
individualismo iluminado, que, sem dvida,
conta com o mercado e a concorrncia para
assegurar o interesse geral, mas que conta
tambm com o esprito pblico de cada cidado.
A idia de uma cidadania plena se completa
quando acrescentamos aos direitos civis,
polticos e sociais os direitos republicanos.
Nesse momento o cidado obrigado a pensar
no interesse pblico explcita e diretamente. S
assim ter condies de defender o patrimnio
pblico em geral cultural, ambiental, e
econmico. Nesse momento surge a indignao
cvica contra as violncias que sofre a res
publica . Indignao que Denis Rosenfield
(1992: 13) expressou no Brasil, quando, diante
da onda de corrupo que assolava o Pas no
governo Collor, afirmou:
O pblico colocado em questo.
Trata-se de um processo de cartelizao
da poltica, reduzida a um mero jogo de
foras, onde os vencedores so aqueles
que se apropriam, s expensas dos outros,
da maior parte do butim, figura esta a
que se viu reduzida a coisa pblica. Sua
expresso a luta corporativa entre os
que so detentores de fora... Assim, as
demandas corporativas, provenientes
tantos dos setores mais ricos da sociedade
quanto dos sindicatos de funcionrios ou
de operrios, terminam por prevalecer
sobre o interesse coletivo33.
Direita e esquerda, liberais e socialdemocratas tm se esgrimido ao longo dos
tempos em torno do conceito de cidadania e da
nfase que direitos civis ou direitos socais
devem ter. Na verdade esse debate faz pouco
sentido quando fica claro que os direitos civis
so tambm direitos humanos fundamentais dos
mais pobres, e que sem os direitos socais no
h possibilidade de um sistema capitalista
eficiente e de um governo legtimo. Por outro
lado, que sem os direitos polticos no h a
33
Em termos mais gerais, Rosenfield (1996, p.
40) entende que o Estado s se realiza plenamente
por intermdio da discusso, que realizada no
espao pblico. O problema democrtico fundamental assim resgatar a funo do Estado em seu
carter pblico, isto , que no se torne refm de
suas prprias corporaes, e responda pela
coletividade.

299

sejam capturados por indivduos ou grupos de


interesse. Da mesma forma que o cidado tem
o direito liberdade e propriedade (direitos
civis), a votar e a ser votado (direitos polticos), educao, sade e cultura (direitos sociais), ele tem o direito de que o patrimnio do Estado seja ele constitudo pelo
patrimnio ambiental, seja pelo patrimnio
cultural, seja pela res publica continue a ser
um patrimnio a servio de todos ao invs de
ser apropriado por grupos patrimonialistas ou
5. Os Direitos republicanos
corporativistas que agem dentro da sociedade
como livre-atiradores.
e os Interesses Difusos
A ameaa aos direitos republicanos originaA emergncia dos direitos republicanos est se na perspectiva patrimonialista do Estado
relacionada com o processo de democratizao que confunde o patrimnio pblico com o do
que se tornou dominante em todo o mundo. A indivduo ou de sua famlia ou na perspectiva
democracia transformou-se em um valor corporativista, que confunde o patrimnio do
universal (Coutinho, 1980), exigindo do Estado com o dos grupos de interesse corpocidado uma crescente preocupao pelos temas rativamente organizados. Patrimonialistas e
pblicos. Assim, ao mesmo tempo que a luta corporativistas so livre-atiradores, indivduos
pelos direitos humanos ganhava nova dimen- que, contando que a maioria no faa o mesmo,
so, nesta segunda metade do sculo XX surgia no hesitam individualmente no caso do
uma profuso de novos direitos. As Naes patrimonialismo, coletivamente, no caso do
Unidas, que patrocinaram a Declarao corporativismo em privatizar o Estado, em
Universal dos Direitos Humanos, passou a falar captur-lo. O criminoso, o violentador de
em direitos de terceira gerao, que inclui- direitos sempre um livre-atirador. Ele conhece
riam direitos solidariedade, paz, ao as leis que organizam a vida social, sabe que se
desenvolvimento econmico 35 . Entretanto, todos as transgredirem elas perdem eficcia e
conforme observou Bobbio, (1992: XIV) esses a desordem se generaliza. Como, entretanto, a
direitos constituem uma categoria ainda maioria obedece s leis, ele sabe que existe
demasiado heterognea e vaga. So mais espao para sua ao danosa ou criminosa.
aspiraes do que direitos.
Podemos pensar em trs direitos repuEntre os interesses de terceira gerao, blicanos fundamentais: o direito ao patrimnio
alguns novos direitos vo ganhando especi- ambiental, o direito ao patrimnio histricoficidade na medida em que apresentam a cultural e o direito ao patrimnio econmico
possibilidade de serem positivados, transfor- pblico, ou seja, res publica estrito senso ou
mados em lei. So os interesses difusos ou, mais coisa pblica. O patrimnio econmico
especificamente, o que chamaremos de direitos pblico principalmente patrimnio estatal,
republicanos. Entendemos como direitos embora a cada dia cresa a importncia da res
republicanos os direitos que cada cidado tem publica no-estatal. Nos trs casos falamos de
de que os bens pblicos os bens que so de bens pblicos, porque so ou devem ser de todos
todos e para todos permaneam pblicos, no e para todos. Na medida em que so bens de
todos e para todos, tendem a ser mal defendidos
34
Nestes termos a proposta de distinguir uma e por isso esto permanentemente ameaados.
abordagem liberal de uma abordagem histrica no
A ameaa ao patrimnio ambiental e ao
conceito de cidadania faz pouco sentido (Wiener, patrimnio cultural principalmente a da
1992). Metodologicamente podemos usar prefe- violncia contra eles. No caso da res publica,
rencialmente o mtodo lgico-dedutivo ou o mtodo que constituda principalmente pela receita
histrico-indutivo, mas da no se segue que um
do Estado obtida por meio de impostos, o
conceito ideolgico de cidadania seja de grande
problema o da sua apropriao privada. A
ajuda.
35
Os direitos de primeira gerao seriam os civis diferena entre a ameaa aos bens privados e
e os polticos, e os de segunda, os direitos sociais. aos bens pblicos est no fato de que o detentor
Ferreira Filho (1995), em seu estudo sobre os direitos do bem privado um indivduo permanenhumanos fundamentais, prefere chamar os direitos temente atento, pronto para defender sua
de terceira gerao de direitos de solidariedade.
propriedade, enquanto que o detentor do bem
garantia democrtica de que esses direitos sero
assegurados estavelmente, e que sem os direitos
republicanos garantidos no h segurana de
que o Estado possa realizar as tarefas que lhe
so inerentes. Na verdade, os inimigos dos
direitos de cidadania no so os liberais nem
os socialistas, mas os autoritrios, os patrimonialistas, os corporativistas, e os simplesmente
corruptos34.

300

Revista de Informao Legislativa

pblico a sociedade, a nao, o conjunto


dos cidados organizados coletivamente no
prprio Estado. Ora, sabemos como so
limitadas as possibilidades da ao coletiva.
Os direitos republicanos so geralmente
direitos coletivos ou pluriindividuais, na
medida em que seus titulares so principalmente
grupos de pessoas, mas fazem parte do direito
de cada cidado. Seu surgimento constitui um
sinal do avano da cidadania. Na teoria do
Direito no se fala, geralmente, em direitos
republicanos, mas em interesses difusos.
Conforme observa Antunes (1989: 21-22) a
emergncia dos interesses difusos uma
conseqncia inevitvel do amadurecimento
cvico do cidado em um momento histrico
em que o Estado ainda no deu cobertura
normativa adequada a uma vasta rea de
interesses. Nesse sentido, afirma Antunes, os
interesses difusos so interesses pblicos
latentes, eventualmente fragmentados. No
fcil defini-los: de modo geral, a figura do
interesse difuso pode aplicar-se a muitos
direitos sociais e culturais e a muitas normas
programticas de nossa Constituio. Dessa
forma, os interesses difusos ou os direitos
republicanos assumem um carter to amplo
que acabam se esvaziando de contedo.
Os direitos republicanos so mal definidos
e pior defendidos. Por isso os juristas, prudentemente, falam em interesses e no em direitos,
e os qualificam como difusos. Falam tambm
em interesses ou direitos coletivos. So
direitos coletivos quando sua titularidade se
expressa coletivamente, como direito de uma
classe ou categoria de sujeitos36. Mas os direitos
republicanos so um direito subjetivo individual
na medida em que os cidados so deles
detentores. Os juristas tambm falam em
direitos republicanos subjetivos para designar
de forma ampla todos os direitos dos indivduos
em face ao Estado: direitos que obrigam o
Estado a no fazer (no atentar contra a
liberdade, principalmente) ou fazer (particularmente os direitos sociais a serem garan36
Antunes inclui entre os interesses difusos os
direitos do consumidor. Este um direito que pode
ser coletivo, na medida em que seu titular
freqentemente um grupo, categoria ou classe de
pessoas ligadas entre si. Mas no um direito
republicano. um direito civil, um direito
subordinado ao direito de propriedade. O direito do
consumidor, embora possa ser visto como coletivo,
no fundo um direito privado: expressa o direito do
comprador de bens de consumo de no ser enganado
na sua compra.

Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

tidos pelo Estado). Os direitos republicanos


poderiam ser includos nessa categoria, mas ao
definir assim direitos republicanos estaramos
ampliando excessivamente o conceito e, afinal,
invertendo o seu significado. Quando nos
referimos a direitos republicanos no nos
interessam os direitos dos cidados contra o
Estado esses so os direitos civis , mas os
direitos dos cidados reunidos no Estado contra
os indivduos e grupos que querem capturar o
patrimnio pblico.
Embora baseados em princpios morais
gerais seno universais, os direitos surgem para
dar resposta a problemas concretos de uma
determinada sociedade quando esta sociedade
se convence de que tem condies mnimas de
resolv-los. A defesa sistemtica do patrimnio
histrico-cultural das naes uma conquista
da primeira metade deste sculo. A conscincia
da existncia dos direitos sobre o patrimnio
histrico-cultural vem ganhando fora paulatinamente, mas em nenhum momento assumiu
carter dramtico ou emergencial. J os direitos
ao patrimnio ambiental emergiram em
conseqncia da grande ameaa que a industrializao estava impondo ao meio ambiente.
Tornaram-se universalmente reconhecidos
depois da grande reunio sobre o meio ambiente
organizada pelas Naes Unidas em Estocolmo,
em 1972. A partir da a defesa do meio
ambiente, que era o objeto da luta de grupos
verdes radicais, de esquerda, passou a ser uma
preocupao geral.
A defesa da res publica j est presente, de
muitas maneiras, em todo o direito pblico,
especialmente no direito penal quando este
prev penas para quem se apodera do patrimnio pblico de forma corrupta ou ilegal, e
no direito administrativo quando este afirma a
prioridade do interesse pblico e procura
proteger o Estado contra sua subordinao a
interesses privados37. Os direitos republicanos
em geral e o direito res publica, em particular,
entretanto, s ganharam amplitude que os torna
um direito parte, distinto dos demais, neste
ltimo quartel do sculo XX. A causa mais
geral dessa preocupao nova com a coisa
37
A rigor possvel, no direito administrativo,
distinguir o interesse pblico do interesse do Estado.
o que faz Bandeira de Mello (1995), quando
distingue o interesse pblico primrio do Estado,
que se identifica com o interesse pblico propriamente dito, do interesse secundrio, que pode ser
um mero interesse da instituio estatal em conflito
com o interesse pblico. No plano do ser (no no do
dever ser) essa distino faz todo sentido.

301

pblica est no enorme crescimento do Estado


neste sculo, com a proteo ao patrimnio
ambiental, os efeitos danosos da industrializao contra ele.
Estou entendendo, aqui, a res publica no
como regime poltico, nem como espao
pblico, nem como bem comum, muito menos
como espao estatal, mas como patrimnio
econmico pblico, de todos e para todos38 .
Enquanto regime poltico a repblica o
sistema de poder poltico legitimado pelo povo
e no seu interesse exercido 39. O conceito dos
direitos republicanos deriva antes do conceito
de res publica do que do de repblica, embora
ambos estejam intimamente relacionados. Hoje
repblica confunde-se com democracia; no
passado, quando ainda no haviam surgido as
monarquias parlamentares, opunha-se
monarquia ou aos principados, podendo,
segundo Maquiavel, assumir a forma tanto de
uma repblica democrtica quanto aristocrtica. A rigor, conforme observou Vico, a
repblica originalmente no tem nada de
democrtica, nasce aristocrtica: foi a primeira
forma civil de governo, originando-se da reao
das famlias aristocrticas contra a revolta dos
servos40.
Enquanto conceito mais geral de espao
pblico, a res publica ou o pblico inclui tudo
o que pblico, que do povo, que de todos e
para todos, que manifesto e portanto dotado
de publicidade, e que garantido ou afirmado
por meio do Direito Pblico 41 . Enquanto
consubstanciao do bem comum ou do
interesse pblico a res publica assume um
carter valorativo. Os cidados sero tanto mais
cidados quanto menos forem meros espec38

Conforme observa Canotilho (1991, p. 492),


num velho e amplo sentido, a Repblica significava
coisa pblica ( este o sentido que lhe do, por
exemplo, Bodin e Kant). Nesse sentido repblica
ou coisa pblica identifica-se com o pblico, o
espao pblico, que inclui o regime republicano e
patrimnio pblico.
39
Segundo a definio de Geraldo Ataliba
(1985:IX), repblica o regime poltico em que os
exercentes das funes polticas (executivas e
legislativas) representam o povo e decidem em seu
nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente, mediante mandatos renovveis periodicamente. Para uma resenha do conceito de repblica
na filosofia poltica clssica e no pensamento jurdico
brasileiro, ver Crmen Lcia Antunes Rocha (1997).
40
Esta observao sobre o pensamento de Vico
encontra-se em Bobbio (1976, p. 124).
41
Ver a anlise de Smend (1934) sobre o
problema do pblico e da coisa pblica.
302

tadores e maior for seu compromisso com o bem


comum ou com interesse pblico 42. Essas trs
acepes de coisa pblica so fundamentais. Na
verdade, impossvel defender a coisa pblica
se no existir a repblica e se os cidados no
tiverem claros para eles a noo de espao
pblico e de bem comum ou de interesse
pblico.
Inaceitvel porque limitadora e, em ltima
instncia, enganadora, a identificao da res
publica com o Estado, ou do pblico com o
estatal. Existe um patrimnio e um espao que
pblico, mas no-estatal. E tudo que estatal
s pblico em termos de dever ser. Em termos
de ser, conforme enfatizaremos neste trabalho,
a propriedade estatal freqentemente
apropriada privadamente.
Enquanto patrimnio econmico pblico,
a res publica ou a coisa pblica constituda
pelo estoque de ativos pblicos e principalmente
do fluxo de recursos pblicos que o Estado e as
organizaes pblicas no-estatais realizam
periodicamente. Este fluxo de recursos tem uma
importncia fundamental porque muito
grande e porque muito vulnervel, muito mais
sujeito apropriao privada do que o estoque
de ativos pblicos. medida que, neste sculo,
cresciam de forma extraordinria o Estado e as
instituies pblicas no-estatais, medida que
aumentavam a carga tributria do Estado e as
receitas e contribuies voluntrias das
entidades pblicas sem fins lucrativos, ou seja,
medida que crescia o patrimnio pblico,
crescia a cobia dos grupos de interesse por ele,
e tornava-se imperativa sua proteo 43.
42

Segundo Janine Ribeiro (1994, p. 34), quanto


mais os cidados forem reduzidos a pblico, a
espectadores das decises polticas, menor ser o
carter pblico das polticas adotadas, menor o seu
compromisso com o bem comum, com a res publica
que deu nome ao regime republicano.
43
No existe uma estimativa deste fluxo de
recursos se incluirmos as receitas das entidades
pblicas no-estatais. Se tomarmos, entretanto,
apenas a carga tributria, sabemos que esta, nos
pases desenvolvidos, aumentou de cerca de 5 a 10
por cento, no incio do sculo XX, para 30 a 50 do
produto interno bruto atualmente. A rigor, deverse-ia incluir no conceito de res publica o conjunto
de renncias fiscais do Estado em benefcio de
determinados grupos. Trata-se de uma coisa pblica
potencial, cuja incluso na res publica se justifica
na medida em que a receita que o Estado deixa de
realizar no beneficia toda a sociedade, no
corresponde a uma reduo geral de impostos, mas
um benefcio a determinados grupos.
Revista de Informao Legislativa

A preocupao de proteger a res publica s


passou a ser dominante na segunda metade do
sculo XX. No por acaso, nos anos 70, um
cientista poltico progressista no Brasil
(Martins, 1978) pela primeira vez escreveu
sobre o fenmeno da privatizao do Estado,
do uso do Estado para atender a interesses de
grupos, enquanto uma economista conservadora nos Estados Unidos (Krueger, 1974),
em um texto que abriu novos caminhos para a
teoria econmica, definiu o processo de rentseeking de busca de rendas extramercado por
meio do controle do Estado. Ambos se referiam
ao mesmo problema: percebiam que era
necessrio proteger a res publica contra a
ganncia de indivduos e grupos poderosos.
medida que a proteo aos direitos
republicanos passava a ser um tema dominante
em todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais
claro que era preciso refundar a repblica;
que a crise do Estado tornara sua reforma uma
nova prioridade; que a democracia e a
administrao pblica burocrtica as duas
instituies criadas para proteger o patrimnio
pblico tinham de mudar: a democracia devia
ser aprimorada para se tornar mais participativa
ou mais direta; e a administrao pblica
burocrtica devia ser substituda por uma
administrao pblica gerencial. Neste processo
refundacional uma coisa parece certa: a
proteo dos direitos republicanos e, particularmente, do direito coisa pblica, uma
tarefa essencial. Para proteg-los, especialmente o direito res publica, no qual vamos
nos concentrar a seguir, entretanto, preciso
alcanarmos uma conceituao mais clara do
que seja esse novo direito que est surgindo na
histria.

6. Direito coisa pblica


S possvel definir com clareza o direito
res publica se tivermos uma noo clara do
interesse pblico. Isto no essencial quando
estamos diante de ofensas bvias coisa pblica
como a corrupo e o nepotismo. Poderamos
chamar de direitos clssicos res publica os
direitos do cidado contra a corrupo nas
compras pblicas, contra a sonegao de
impostos e contra o nepotismo. O direito contra
a corrupo nas compras pblicas est previsto
no direito penal. Procura-se evitar o nepotismo
por meio de instituies do direito administrativo, principalmente o concurso pblico para
admisso de servidores.
Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

Existem, entretanto, outras violncias to


ou mais graves contra o direito res publica,
que no so to bvias ou clssicas. Todas so
relacionadas a polticas de Estado que
pretendem ser polticas pblicas, mas que na
verdade atendem a interesses particulares e
indefensveis.
Neste caso temos, em primeiro lugar, as
polticas econmicas ou polticas industriais,
que, sem uma justificativa econmica baseada
no interesse geral, protegem indevida e
excessivamente determinadas empresas ou
indivduos, beneficiando-os com subsdios,
renncias fiscais e proteo contra a concorrncia. Embora seja difcil distinguir as
transferncias legtimas das ilegtimas, no
Brasil tivemos abusos evidentes, casos-limite,
como os emprstimos sem correo monetria
ou com correo monetria limitada em poca
de alta inflao, os subsdios recorrentes a
usineiros de acar no Nordeste quando esta
atividade claramente antieconmica na
regio etc.
Em segundo lugar temos as polticas
pretensamente sociais, mas que protegem
indevidamente indivduos e grupos, principalmente membros da classe mdia, que detm
maior poder eleitoral. Novamente casos-limite
desse tipo de violncia foram as vantagens
concedidas aos muturios do sistema financeiro
de habitao no final dos anos 80 e as vantagens
que gozam os pensionistas dos fundos fechados
das empresas estatais; nos dois casos os
prejuzos do Tesouro do Estado foram enormes.
Em terceiro lugar temos as polticas
administrativas que protegem indevida e
desequilibradamente ou todos os funcionrios
pblicos, ou determinados grupos de servidores
pblicos, inviabilizando que se cobre deles
trabalho e remunerando-os de forma desproporcional sua contribuio ao Estado. A
estabilidade rgida garantida aos servidores pela
Constituio de 1988 e os profundos desequilbrios existentes nas suas remuneraes so
exemplos desse tipo de violncia contra o direito
res publica. Polticas previdencirias para
servidores pblicos, que lhes garantem
privilgios de uma aposentadoria integral e
precoce, totalmente desvinculada das contribuies previdencirias que realizaram, so
outra forma de violncia aos direitos republicanos.
Esse tipo de violncia contra a res publica
apresenta, entretanto, uma grande dificuldade.
Afinal o que o interesse pblico? Como dizer
se determinada poltica do Estado consulta o
303

interesse pblico, defende a res publica, ou, ao


contrrio, privilegia grupos especiais de
interesse? Evidentemente no possvel
identificar o Estado e as polticas do Estado
com a racionalidade absoluta, com o interesse
pblico em abstrato, como sugeriu Hegel, da
mesma forma que no possvel cair no erro
oposto de transformar o Estado em agente
exclusivo das classes dominantes, como fizeram
Marx e principalmente Engels. Neste ponto,
anlises lgico-dedutivas do tipo adotado por
Hegel so de pouca utilidade. A viso histrica
de Marx e Engels, por sua vez, tem valor
limitado na medida em que o avano, nestes
ltimos cento e cinqenta anos, da democracia
e dos direitos de cidadania vo aos poucos se
encarregando de refut-la.
Na verdade, nas democracias social-liberais
contemporneas, marcadas pela representao
poltica dos mais variados grupos de interesses,
por coalizes de classe de todos os tipos,
ningum tem o monoplio da definio do
interesse pblico. Cada grupo, cada classe
pretende representar corporativamente o
interesse pblico, de forma que nos deparamos
com uma heterogeneidade de interesses
pblicos conflitantes. Isto, entretanto, no
significa que o interesse pblico no exista, que
a defesa da res publica em nome do interesse
pblico no possa ser realizada. No significa
tambm que o interesse pblico s possa ser
defendido indiretamente por meio da defesa do
auto-interesse, dos interesses egostas, coordenados pelo mercado, como pretende o liberalismo radical, neoliberal. Significa apenas que
o interesse pblico no existe de forma absoluta
e portanto autoritria. Existe, sim, de forma
relativa, por meio do consenso que aos poucos
as sociedades civilizadas vo formando sobre
o que o constitui, e, mais amplamente, sobre o
que constitui uma moral comum.
Esse consenso parte de uma distino entre
o auto-interesse o os valores civis, como fatores
determinantes da motivao humana. Se
aceitarmos, como se tornou corrente entre os
economistas e cientistas polticos neoliberais
da escolha racional e das expectativas racionais
neste final de sculo, que os indivduos s se
motivam pelo auto-interesse, a idia de um
consenso em torno do interesse pblico tornase contraditria, como se torna contraditria a
idia de cidadania44. Conforme observa Souza
44
Observe-se que, da mesma forma que o
cidado dos filsofos polticos uma construo
social e histrica, o indivduo dos economistas

304

Santos (1995: 255), o regresso ao princpio


do mercado nos ltimos vinte anos representa
a revalidao social e poltica do iderio liberal
em detrimento da cidadania. Entretanto, se
incluirmos na motivao humana, ao lado dos
interesses egostas de cada indivduo ou grupo
os valores cvicos os valores que permitem a
paidea dos gregos, podemos pensar na
formao de um consenso sobre o interesse
pblico ou sobre os valores cvicos por meio,
principalmente, da educao como uma
caracterstica fundamental das sociedades
civilizadas. Conforme nos dizem Davidson e
Davidson, criticando o pensamento conservador moderno, que supe como nica motivao humana o auto-interesse (1996: 1-20):
As naes so construdas sobre
duas foras motivadoras: o auto-interesse
e os valores cvicos... A sociedade
civilizada requer a cooperao pblica
com base nos ideais de eqidade e justia
na busca do auto-interesse e da eficincia.
A sociedade civilizada e a constituio de
um consenso sobre o interesse pblico so fruto
da racionalidade substantiva, orientada para
fins. Mesmo, porm, quando a racionalidade
instrumental se torna dominante, tornando a
busca da eficincia ou do desenvolvimento
econmico um valor fundamental do mundo
moderno, os valores cvicos que constituem o
interesse pblico e permitem a cooperao ou
a ao coletiva so essenciais. Por meio deles
se forma um consenso civilizado sobre o
interesse pblico, que, em seguida, se transforma em direito de cada cidado: transformase nos direitos republicanos que merecem tanta
proteo quanto mereceram no passado e
continuam a merecer hoje os direitos civis, os
direitos polticos e os direitos sociais.
Existe naturalmente o conceito positivista
de interesse pblico (interesse resguardado na
lei aprovada pelos representantes do povo). Para
ir alm dele esse consenso social importante.
A partir dele ser possvel identificar a violao
do interesse pblico toda vez que, exposta a
matria publicidade, ela provoca escndalo
ou reao coletiva de desprezo ou revolta. A
transparncia efetiva da coisa pblica e de sua
liberais operando livremente no mercado, apesar da
abstrao radical envolvida no conceito, tambm
uma construo histrica, estando ambos referidos
ao Estado que abriga o indivduo econmico e o
cidado poltico. Sobre o carter socialmente
construdo do indivduo ver Paulani (1996).
Revista de Informao Legislativa

gesto a garantia mais concreta da democracia


participativa contra a violao dos direitos
republicanos e a privatizao da res publica.
A caracterizao da violncia coisa
pblica depende da clareza existente na
sociedade em relao ao que ela entende por
interesse pblico. Podemos identificar trs tipos
de violncia, classificados pela facilidade de sua
identificao. Em primeiro lugar temos as
formas clssicas e bem definidas de violncia
coisa pblica: a corrupo, o nepotismo e a
sonegao fiscal. Em segundo lugar, o ganho
de causa em aes judiciais injustas ou
infundadas contra o Estado 45 . Finalmente,
temos as formas modernas e mal definidas
de exerccio de violncia contra a coisa pblica:
as transferncias indevidas a capitalistas,
classe mdia e aos funcionrios em nome de
polticas pretendidamente pblicas.
Alm da corrupo, a sonegao fiscal
uma violncia que em pases civilizados j foi
includa no direito penal46. O nepotismo ou,
mais amplamente, o uso do cargo pblico no
interesse pessoal no geralmente considerado
crime, mas, por meio dos concursos pblicos para
admisso de funcionrios e de outros princpios
de direito administrativo, procura-se evit-lo47.
Em situao semelhante encontra-se o uso de
bens pblicos de forma privada.
As vitrias em aes judiciais injustas ou
indevidas contra o Estado, movidas por
indivduos privados e por funcionrios, aqueles
pedindo indenizaes absurdas em funo
principalmente de desapropriaes, ou livrando-se da cobrana de impostos, estes solicitando
vantagens indevidas que acabam desequilibrando todo o sistema remuneratrio pblico,
violentam a res publica. Nesses episdios, que
envolvem freqentemente enormes prejuzos
para o Tesouro, revela-se com freqncia o fato
45
Obviamente no fcil distinguir o que sejam
aes injustas contra o Estado. Em muitos casos
elas so fruto da m-f do autor e s logram xito se
houver corrupo do juiz ou de membros do poder
judicirio. Para uma ao ser injusta, entretanto, no
so necessrias estas duas condies-limite.
46
O Brasil, por meio da Lei n 4.729, de 14 de
julho de 1965, que definia o crime de sonegao
fiscal, incluiu-se entre esses pases. Essa lei,
posteriormente, foi derrogada pela Lei n 8.137, de
27 de dezembro de 1990, que define os crimes contra
a ordem tributria, econmica e contra as relaes
de consumo.
47
Embora no considerado crime, o nepotismo
geralmente definido como ato de improbidade,
podendo gerar responsabilidade civil se provado.

Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

de que o sistema jurdico ainda no logrou se


livrar de seu vis liberal anti-estatal. O Poder
Judicirio comporta-se, nessas ocasies, como
se ainda estivssemos diante do problema
liberal de defender o cidado contra um Estado
todo-poderoso e oligrquico. Todo o avano da
democracia, nestes dois ltimos sculos, teve o
sentido de garantir os direitos individuais. Uma
vez, entretanto, alcanada uma razovel
garantia desses direitos, o problema da defesa
da res publica assumiu uma importncia
fundamental que os sistemas jurdicos contemporneos no foram ainda capazes de dar conta,
que no esto preparados para enfrentar o
problema, no dispondo muitas vezes dos
critrios para distinguir as transferncias
devidas das indevidas e as aes judiciais
abusivas das legtimas, nem est suficientemente alertado da violncia para com a
cidadania envolvida. A derrota judicial do
Estado em aes dessa natureza, em certos
casos, deriva simplesmente da corrupo, mas
na maioria deles, conseqncia do fato de que
o direito administrativo, ainda que preocupado
com o interesse pblico, no tem cuidado de
perceber a gravidade desses novos modos de
dano coisa pblica. Por outro lado, s
recentemente vem ficando claro para os
administrativistas que a preocupao primeira
do direito administrativo deve ser a defesa da
coisa pblica, no apenas contra o administrador corrupto, mas tambm seno principalmente contra o usurpador de fundos
pblicos48.
Finalmente temos as formas modernas de
captura privada da coisa pblica: as transferncias e renncias fiscais em nome de polticas
pblicas distributivistas, ou de promoo do
desenvolvimento econmico. Esta uma rea
cinzenta, mal definida por natureza. a rea
onde no passado atuavam as foras patrimonialistas e hoje atua o corporativismo. O patrimonialismo era mais direto: confundia o patrimnio pblico com o privado abertamente
enquanto o corporativismo mais sutil: defende
48
Na verdade, o direito administrativo vive hoje
uma crise derivada de sua origem estritamente
burocrtica, baseada na lei napolenica de 1800.
Enquanto o mundo passava por uma revoluo
tecnolgica e gerencial, o corpo comum do direito
administrativo continuava intocado. Uma crise
desencadeia-se ento, a partir dos anos 60, que
Medauar (1992, p. 226) analisa, para concluir que
ante as transformaes da sociedade e do Estado,
torna-se necessrio fazer uma espcie de controle
de validade das concepes tradicionais.

305

corrupo passiva, como o crime de emprego


irregular de verbas ou rendas pblicas,
concusso (exigir vantagem indevida) e a
advocacia administrativa. Adicionalmente, a
Lei da Improbidade, de 1992, ampliou o
conceito de improbidade administrativa,
incluindo entre eles: (a) os atos lesivos ao errio;
(b) os atos que importam em enriquecimento
ilcito do agente pblico, acarretem ou no
danos ao errio; (c) os atos que atentem contra
os princpios da administrao, acarretem ou
no leso ao errio ou enriquecimento ilcito.
Nesses casos o problema o da efetiva defesa
dos direitos republicanos correspondentes.
Por outro lado, entre os novos direitos
republicanos, o direito ao patrimnio ambiental
e o direito ao patrimnio cultural vm tambm
sendo afirmados pela lei. Na prpria Constituio brasileira o direito ao meio ambiente
(art. 225) e o direito ao patrimnio histricocultural (art. 216) so explicitamente afirmados.
Alm disso, a Lei de Ao Civil Pblica de 1985
7. Positivao do Direito res publica
deu, de forma pioneira, instrumentos aos
O grande problema com os direitos repu- cidados para cobrar responsabilidade por
blicanos e particularmente com o direito res danos causados ao meio ambiente, ao consupublica est no fato de que no fcil identificar midor e a bens e direitos de valor artstico,
as violncias modernas e mesmo as violn- esttico, histrico, turstico e paisagstico.
cias intermedirias aos direitos republicanos.
Finalmente, no art. 5 da Constituio
Todas elas implicam apropriao privada do brasileira, um rol de direitos republicanos
Estado ou sua captura por particulares. Todas elencado e a ao popular assegurada a
elas envolvem um enorme prejuzo para a qualquer cidado para anular ato lesivo ao
sociedade no apenas em funo das transfe- patrimnio pblico, ao meio ambiente e ao
rncias indevidas que envolvem, mas tambm patrimnio histrico e cultural. Se esses direitos
porque implica uso de uma enorme quantidade no esto adequadamente garantidos porque
de trabalho improdutivo: a busca de rendas falta operacionalizar a fiscalizao, a ordenao
extramercado com apoio no Estado (rent- de provas dos fatos violadores dos direitos
seeking).
republicanos e o aparelhamento adequado dos
O Direito fez pouco, at agora, na definio rgos incumbidos de fiscalizar e cobrar
e positivao dos novos direitos republicanos. responsabilidades pela violao dos direitos
Esto positivados os direitos republicanos republicanos. O Judicirio, por definio,
clssicos: fundamentalmente o direito coisa poder inerte e, quando acionado, exige provas
pblica contra as diversas formas de corrupo. das acusaes e no meras narrativas de que
Na lei brasileira, por exemplo, o Cdigo Penal violaes ocorreram.
de 1941 no apenas tipifica como crime a
J em relao ao direito res publica estrito
49
senso,
ao patrimnio econmico pblico, pouco
Devo esta observao a Denis Rosenfield, que
em seus comentrios verso preliminar deste foi feito para sua positivao. Esses so direitos
artigo, escreveu: H formas de ao particularmente novos, sobre os quais a prpria sociedade no
danosas para a res publica que so no apenas legais foi ainda capaz de tomar conscincia clara. Ora,
mas correspondem ao modo de funcionamento de a positivao dos direitos pelos legisladores, e
um tipo de sociedade democrtica. Na minha sua conceituao e interpretao pelos juristas,
perspectiva, tenderia a dizer que no se trata de um
s ocorre historicamente quando essa tomada
disfuncionamento da democracia, mas talvez de sua
crise, pois a atuao poltica e jurdica do de conscincia j ocorreu por parte da
corporativismo, de apropriao privada do pblico, sociedade. Definir melhor esses direitos,
reveladora de uma determinada forma de exerccio caracterizar melhor as formas e modos de sua
transgresso, transform-los em normas
contemporneo da poltica.
os interesses grupais sempre em nome do
interesse pblico. E o problema est no fato de
que, ao contrrio do que pretende o pensamento
neoliberal, uma parte dessas transferncias
necessria, principalmente em nome da
solidariedade social. Distinguir as transferncias devidas das indevidas um desafio
fundamental das democracias modernas. O
corporativismo parte da democracia contempornea. O interesse pblico se define por meio
de um complexo processo de negociaes entre
grupos corporativos intermediados pelo
Estado. Em muitos casos, entretanto, o
resultado no a afirmao do interesse
pblico, mas o dos interesses privados. Nesse
momento o Estado contemporneo e o seu
respectivo regime poltico, a democracia,
entram em crise: o Estado em crise fiscal e
de governana, a democracia em crise de
governabilidade 49 .

306

Revista de Informao Legislativa

eficazes , portanto, o grande desafio do Direito,


principalmente do direito administrativo do
sculo XXI.
Sob muitos aspectos, entretanto, o direito
administrativo ainda est preso s suas origens:
ao sculo XIX. Neste sculo o direito administrativo surgiu como disciplina jurdica e
preocupou-se com trs problemas fundamentais, que, a rigor, esto na base dos direitos
republicanos: a afirmao do poder ou da
soberania do Estado e da supremacia do
interesse pblico sobre o privado 50; a defesa do
Estado contra a corrupo e o nepotismo e a
regulamentao da administrao pblica e da
sua burocracia. Ao mesmo tempo, entretanto,
e fiel ao liberalismo que lhe deu origem,
preocupava-se, no plano dos direitos, com a
garantia dos direitos civis contra o Estado
desptico; no sculo XX, com a emergncia do
Estado Social, acrescentou sua agenda os
direitos sociais.
Nesse processo o direito administrativo se
viu imerso em uma contradio bsica.
Afirmava a supremacia do interesse pblico,
mas acabou descurando-se dos novos direitos
republicanos, decorrentes do aumento da res
publica em fluxo representada pela carga
tributria. Ao invs, concentrou-se em defender
os direitos civis e os direitos sociais em face ao
Estado. Ora, esses direitos, se entendidos de
forma desmedida, podem facilmente entrar em
conflito com o direito res publica. Enquanto
a democracia liberal no estava definida e
assegurada, a prioridade para os direitos civis
e polticos era inevitvel. Da mesma forma,
enquanto a desigualdade e a injustia marcavam as relaes sociais, a importncia dos
direitos sociais era essencial. Nos pases
desenvolvidos, o primeiro problema foi
adequadamente resolvido, nos pases civilizados, o segundo tambm51. Por isso, para
sociedades que somam desenvolvimento e
50
Conforme Bandeira de Mello (1995, p. 17),
todo o sistema do Direito Administrativo, a nosso
ver, se constri sobre os mencionados princpios da
supremacia do interesse pblico sobre o particular
e indisponibilidade do interesse pblico pela
Administrao.
51
Um pas desenvolvido no necessariamente
civilizado, dependendo do conceito de civilizao
que adotemos. Um pas civilizado no apenas um
pas rico, mas tambm justo. Przeworski (1995)
definiu um pas civilizado como aquele em que
menos de 10 por cento da populao est abaixo da
linha de pobreza. De acordo com essa definio os
Estados Unidos no so civilizados.

Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

civilizao, o problema dos direitos republicanos tornou-se essencial.


Nos pases em desenvolvimento, entretanto,
o problema dos direitos republicanos tambm
fundamental. Esses pases, apenas neste ltimo
quartel do sculo XX, parecem ter alcanado a
democracia de forma razoavelmente estvel, e
esto ainda muito longe de um sistema social
eqitativo. Entretanto, sabemos que o subdesenvolvimento caracterizado pela sobreposio
de fases histricas. Esta uma fonte de confuso
conceitual para os analistas, mas tambm uma
oportunidade que as sociedades em desenvolvimento mais criativas podem aproveitar.
No sculo XXI, o grande desafio para o
direito administrativo ser proteger o Estado,
ou mais precisamente, a res publica, para, dessa
forma, proteger o cidado. Cidado-contribuinte, que paga impostos e tem direito que os
servios prestados pelo Estado sejam eficientes,
custem o mnimo necessrio. Cidado-usurio,
que recebe servios e tem direito que eles sejam
de boa qualidade. Cidados-cidados, que tm
direito res publica. Nos sculos anteriores, o
Direito, por meio dos direitos civis e polticos,
afirmou a liberdade e protegeu os cidados
diretamente contra a opresso, e por meio dos
direitos sociais, afirmou a igualdade e protegeu
os cidados em grupo contra a desigualdade,
no sculo XXI, afirmar a prioridade do
interesse pblico e, por meio dos direitos
republicanos, proteger adicionalmente os
cidados contra a captura do Estado pelos
interesses privados.
Na Constituio brasileira, existe uma
instituio que assinala a problemtica da
positivao e da defesa dos direitos republicanos: a ao popular. Por meio dela cada
cidado pode exigir que a coisa pblica no
seja violentada. Alm disso, nesse mesmo
estatuto, h a previso, entre as funes
institucionais do Ministrio Pblico, a de
promover o inqurito civil e a ao civil
pblica, para a proteo do patrimnio pblico
e social, do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos. Nesse sentido, houve um
avano no sentido da defesa da res publica. Os
tribunais, entretanto, tm uma grande dificuldade em julgar as aes populares na medida
em que os direitos republicanos esto muitas
vezes mal definidos, ou ento porque, no Direito
brasileiro, o sistema processual de tal forma
protege o ru que, da mesma forma que ocorre
nos crimes comuns, se o ofensor contar com
um bom advogado, torna-se quase impossvel
conden-lo. Por outro lado, quando a Consti307

tuio de 1988 retirou a advocacia do Estado


do Ministrio Pblico, que passou a ser
exclusivamente um defensor da cidadania
contra as aes criminosas, a idia foi distinguir
termos dois rgos defendendo a res publica,
sendo um independente do Executivo. E, de
fato, as atribuies do Ministrio Pblico
cresceram na parte cvel e de defesa da
cidadania e da coisa pblica. O Ministrio
Pblico foi fortalecido, transformando-se
praticamente em um quarto poder, e conservou
seu papel de combater os crimes contra os
cidados e o Estado. Mas, na medida em que
as violncias contra a res publica no se
positivam ainda como crimes, ou no foram
ainda plenamente identificadas com as figuras
tpicas existentes, no est suficientemente
claro que seu papel fundamental, como defensor
do interesse pblico, defender a res publica
no sentido que estamos utilizando aqui, no
sentido de patrimnio econmico pblico,
contra as violncias contra ela. As violncias
civis contra o Estado passaram a ser objeto da
Advocacia Geral da Unio, enquanto o
Ministrio Pblico acentuava seu papel de
defensor da cidadania clssica e do patrimnio
ambiental e cultural, deixando, em segundo
plano, a defesa do patrimnio econmico
pblico. Ora, na defesa da cidadania clssica,
o Estado aparece mais freqentemente como
agente violentador do que como violentado.
Para a defesa da res publica, uma instituio
interessante, no Estado francs, o Conseil
dEtat. Seu papel claramente o de defensor
da res publica na medida em que, alm de
conselheiro do governo, este rgo se constitui
em tribunal de ltima instncia, embora de
carter administrativo, em relao s aes
patrimoniais contra o Estado. No julgamento
das aes contra o Estado, o Conseil dEtat
adota uma perspectiva de proteo do interesse
pblico que, nos pases em que no existe uma
instituio desse tipo, se torna mais difcil, j
que, na tradio liberal dos direitos civis, os
interesses dos cidados so vistos como opostos
aos do Estado, embora, contraditoriamente, se
assuma que o Estado represente o interesse
pblico. A contradio de certo modo se
dissolve com a distino entre o pblico que o
Estado representa e os interesses momentneos
do Governo ou da Burocracia. Quando os
direitos civis defendidos so legtimos, sua
satisfao atende o interesse pblico, embora
possa no estar atendendo o interesse do
aparelho estatal ou do governo que o dirige.
308

8. Defensores e Adversrios
A conscientizao, positivao e garantia
do direito res publica, ocorrer lentamente,
medida que a sociedade se aperceba da sua
existncia. Precisamos, entretanto, ter claro
quem so seus principais defensores ou
propugnadores, e quem so seus principais
inimigos. A definio dos principais defensores
sempre arbitrria. Para cada direito temos um
nmero enorme de defensores, que tende a se
ampliar medida que o direito se afirma.
Podemos, entretanto, distinguir historicamente
alguns defensores especiais para cada um dos
direitos.
Os direitos de cidadania anteriores tiveram
cada um um defensor principal diferente. Os
direitos civis tiveram como campees no sculo
XVIII as cortes inglesas e os filsofos iluministas, em busca de um mundo mais livre;
os direitos polticos se afirmaram no sculo XIX
a partir da superao do liberalismo econmico
pelos polticos democrticos comprometidos
com as causas populares52; os direitos sociais
foram fruto direto da luta dos socialistas. Os
direitos republicanos tero defensores dependendo da natureza dos mesmos: os direitos ao
patrimnio cultural tm como principais
defensores os artistas; os defensores do
patrimnio ambiental so protegidos principalmente pelos bilogos e ambientalistas; e o
direito res publica , finalmente, tem nos
economistas seus patronos mais diretos, embora
deva caber sempre aos juristas e filsofos a
definio desses direitos, e aos juristas a sua
implementao. Na definio dos limites entre
as polticas econmicas e sociais legtimas e
ilegtimas os economistas tericos, com seu
instrumental baseado nos conceitos de bens
pblicos, poder monopolista, externalidades e
de custos de transao, j vm dando uma
contribuio importante. Por outro lado, os
economistas e os gestores pblicos localizados
nos ministrios das finanas dos diversos pases
so os profissionais mais diretamente responsveis pelo equilbrio das contas fiscais e,
portanto, pelo veto ao mau uso de recursos
pblicos. Entretanto, o papel decisivo de
definio e implementao do direito republicano res publica caber sempre aos juristas
situados fora e dentro do Estado. Fora do
Estado, ser a partir do debate filosfico e
jurdico que podero ser melhor definidos os
direitos republicanos. Dentro do Estado, so
52
Ver a respeito Thereborn (1977) e Bobbio
(1988).

Revista de Informao Legislativa

defensores por excelncia da res publica, por


uma questo profissional, os advogados do
Estado, o Ministrio Pblico, e, mais genericamente, o Poder Judicirio e o Poder Legislativo.
Os advogados protegem juridicamente o Estado
nas questes civis tradicionais em que o Estado
ru ou autor: questes tributrias, desapropriaes, questes trabalhistas. Ao Ministrio Pblico cabe especificamente a defesa dos
direitos republicanos; na prtica, as aes
provocadas por entidades ligadas ao meioambiente quase sempre acabam iniciadas pelo
Ministrio Pblico; provavelmente as aes,
protegendo o patrimnio econmico pblico
tendero a ser no futuro prximo cada vez mais
freqentes. Ao Poder Judicirio caber julgar
as aes a partir dos critrios que o Poder
Legislativo procurar definir em lei, mas que
dependero em grande parte da prpria
jurisprudncia que aos poucos for sendo
definida. Na medida, porm, em que no h
direito positivo definido para as violncias
res publica relacionadas com as polticas
econmicas e sociais do Estado, nem critrios
para julgar o que abusivo e o que legtimo
nessa rea, o trabalho de definio desta rea
do Direito ser necessariamente o resultado do
trabalho conjunto de economistas, filsofos
polticos e sociais, e juristas.
Constituindo-se principalmente de um fluxo
de receitas tributrias, a res publica um bem
econmico comum fundamental. Os economistas, apesar de todo o seu individualismo,
que os leva freqentemente a desacreditar da
possibilidade de ao coletiva, esto profissionalmente voltados para a utilizao tima
de recursos escassos. Sua permanente tentao
est em acreditar que os mercados sejam
capazes de realizar autonomamente essa tarefa.
Entretanto, quando a interveno do Estado se
mostra inevitvel, os economistas e no
apenas os que trabalham para o Estado
dispem do instrumental para desenvolver
mtodos razoavelmente rigorosos de avaliao
das polticas pblicas por meio dos quais
protegem o patrimnio econmico pblico.
Logram assim critrios para distinguir qual
a interveno do Estado no econmico e no
social, que legtima, e qual no 53. Os critrios
econmicos que adotam para justificar a
interveno do Estado externalidades
53
A literatura a respeito imensa. Ver particularmente Lane (1985), Santos (1988, cap. 2),
Stiglitz (1989, 1994), Przeworski (1990, 1995),
Rapaczynski (1996).

Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

positivas e negativas, ganhos de escala, poder


de monoplio, assimetria de informaes,
mercados incompletos so, naturalmente, de
difcil aplicao nos casos concretos. Como,
entretanto, as violncias contra a coisa pblica
so geralmente grosseiras, estes critrios, se no
so suficientes, ajudam muito na avaliao do
problema.
Aos critrios econmicos necessrio,
porm, acrescentar os critrios morais relacionados com os direitos sociais ou, mais
amplamente, com os direitos humanos. Quando
o Estado garante sade de forma universal, ou
educao de primeiro grau, ou um sistema de
previdncia bsico, seus gastos podem ter uma
justificativa econmica, mas esto respondendo
essencialmente a imperativos de ordem moral.
Da mesma forma, entretanto, que pode haver
abuso, apropriao privada da coisa pblica
com justificativas de ordem econmica, mais
facilmente podem ser apresentadas justificativas de ordem social e moral. Saber criticar
essas justificativas uma tarefa fundamental a
que economistas, filsofos e juristas tero
crescentemente que se dedicar.
Os critrios econmicos e os morais que
distinguem a interveno estatal legtima da
apropriao privada da coisa pblica so
sempre fortemente influenciados por fatores de
ordem ideolgica. Neste momento, a viso de
esquerda e de direita volta a entrar em conflito
e a tornar irracional o debate. Apesar, de um
lado, do colapso do comunismo ter eliminado
a alternativa utpica da esquerda de uma
economia coordenada pelo Estado ao invs do
mercado, e, de outro, dos recorrentes fracassos
neoliberais em implantar a utopia oposta do
Estado mnimo, existe ainda um grande nmero
de pessoas que afirma a legitimidade da
interveno estatal a partir das suas preferncias
pessoais pela esquerda ou pela direta54 . Na
verdade, haver sempre indivduos e grupos
mais de direita ou mais de esquerda, na medida
em que priorizem respectivamente a ordem ou
a justia social, mas no tero, para isto, que
adotar uma posio mais ou menos intervencionista. A histria registra posies de
direita altamente intervencionistas, favorveis
54
Para uma crtica do uso do critrio interveno
do Estado para distinguir esquerda de direita, ver
Bresser Pereira (1996b). Nesse trabalho proponho
como critrios universais para distinguir esquerda
de direita a ordem e a justia social. Embora
valorizando estes dois objetivos polticos fundamentais, a direita prioriza a ordem, a esquerda, a
justia.

309

a polticas industriais agressivas, enquanto hoje


tornam-se freqentes postulaes de esquerda
limitativas da interveno do Estado no plano
das polticas de promoo do desenvolvimento
econmico.
Quando adotada uma posio conservadora e liberal-radical (neoliberal), como o
caso dos economistas da escolha racional,
imagina-se que a melhor alternativa para
defender a coisa pblica diminu-la ao
mnimo. Na medida, entretanto, que falta a esta
alternativa qualquer viabilidade prtica, j que
as sociedades contemporneas continuam a
exigir do Estado um papel ativo na promoo
dos direitos sociais e dos direitos republicanos,
no resta outra possibilidade seno defender a
res publica.
Dado seu equipamento terico de que
dispem e sua misso especfica, quando
ocupam funes no Estado, de defesa do
Tesouro, os economistas so candidatos naturais
proteo da res publica. Entretanto, esta
uma tarefa muito maior do que aquela que
podem eles realizar. Precisam da contribuio
crtica e atuante de cientistas sociais, de juristas,
de filsofos sociais, de administradores pblicos
e de polticos. A tarefa no apenas a de definir
critrios. principalmente a de denunciar os
violentadores da coisa pblica.
Quem so eles? Sob certos aspectos, somos
todos ns. Afinal Hobbes postulava para os
homens a cobia natural. Podemos, entretanto, ser mais especficos. Historicamente a
apropriao da coisa pblica ocorreu por meio
do mecanismo patrimonialista, embora, a rigor,
enquanto no havia a clara separao entre o
patrimnio pblico e o privado, no se pudesse
falar em res publica, nem em sua apropriao
privada. A partir do sculo XVIII, porm, com
a afirmao do capitalismo, e, em seguida, no
sculo XIX, com a progressiva introduo dos
regimes democrticos, o patrimonialismo e suas
formas contemporneas o clientelismo e o
fisiologismo passaram a se constituir no
inimigo a ser combatido. A democracia, com
uma imprensa livre e uma oposio poltica
atuante, e a introduo da administrao
pblica burocrtica foram os dois instrumentos
fundamentais de combate ao nepotismo e
corrupo patrimonialista.
No sculo XX, entretanto, surgiu uma nova
forma institucionalizada de apropriao privada
da coisa pblica: o corporativismo. Enquanto
no patrimonialismo se confunde o patrimnio
pblico com o da famlia, no corporativismo o
310

patrimnio pblico confundido com o


patrimnio do grupo de interesses ou corporao. Estou entendendo aqui corporativismo
no como uma forma de regulao social
associado ao Estado do Bem-Estar, mas como
uma forma de representao de interesses que
, ao mesmo tempo, legtima e perversa55.
legtima porque faz parte da lgica poltica do
capitalismo contemporneo que os grupos
sociais se faam representar politicamente e
defendam seus interesses. perversa porque
esses grupos, ao invs de admitir que esto
defendendo interesses particulares, tendem a
identificar seus interesses particulares com o
interesse pblico. Quando algum ou algum
grupo defende explicitamente seus interesses
junto ao Estado, esta ao absolutamente
legtima. Deixa de s-lo, entretanto, quando a
argumentao usada esconde ou minimiza os
interesses particulares representados, pretendendo afirmar os interesses gerais. Neste caso
a probabilidade de que esteja havendo um
processo de privatizao da coisa pblica
muito grande.

9. Concluso
A esfera econmica definida por um
processo de produo e distribuio de riqueza
e renda, a poltica, pela produo e distribuio
de poder. Estas duas esferas so interdependentes. Da mesma forma que quando as
empresas exercem poder de monoplio, elas
esto incluindo no mercado um elemento de
poder, quando o Estado assume o papel de
distribuidor de renda por meio das transferncias que realiza, a distribuio de renda
passa a ter um carter eminentemente poltico.
Neste momento a res publica entra em jogo, e
evitar que ela seja apropriada de forma privada
torna-se um problema poltico fundamental das
sociedades civilizadas.
O avano da cidadania e da civilizao no
mundo tem ocorrido historicamente por meio
da afirmao de direitos. A definio e
introduo nas leis dos pases dos direitos civis
marcou o incio do regimes polticos liberais; a
afirmao dos direitos polticos permitiu o
surgimento das democracias liberais; a
definio dos direitos sociais, a emergncia das
social-democracias. A afirmao dos direitos
republicanos completar esse ciclo histrico de
afirmao da cidadania.
55
Para uma conceituao de corporativismo
como modo de regulao social ver Schmitter (1974),
Cawson (1985).

Revista de Informao Legislativa

Cada um desses direitos constri-se sobre o


anterior. Os dois primeiros afirmaram direitos
individuais; os dois ltimos, direitos coletivos.
Mas os direitos individuais s so viveis no
plano de uma polis em que o pblico tem
precedncia sobre o privado. Da mesma forma
que o interesse pblico s atendido quando
os direitos individuais esto assegurados.
Todos esses direitos so direitos do homem,
so direitos humanos. Direitos que os homens
vm afirmando e procurando positivar nestes
ltimos trs sculos. Sua definio e sua
introduo nas leis dos pases foi uma grande
conquista civilizatria, mas apenas uma etapa
de sua afirmao mais geral. Esta depende da
sua efetiva proteo, da garantia de que ela se
estenda a toda a sociedade. Embora no acredite
no desenvolvimento linear das sociedades,
acredito que a tendncia ao progresso e
civilizao dominante. Quando os direitos
civis e polticos se transformaram, nesta
segunda metade do sculo XX, em direitos
humanos, o que estava acontecendo era a busca
sistemtica de estend-los s camadas mais
pobres da populao. Quando os direitos
republicanos comeam a ser definidos neste
final de sculo, o que vemos a busca de um
nvel mais alto de democracia e de integrao
do pblico e do privado.
Definir os direitos republicanos o direito
ao patrimnio histrico-cultural, ao patrimnio
ambiental e ao patrimnio econmico comuns
no fcil. A dificuldade especialmente
grande em relao ao patrimnio econmico,
que neste trabalho identificamos com a res
publica . Esta coisa pblica representada
principalmente pelo fluxo de impostos que o
Estado coleta todos os anos. Dependendo da
forma segundo a qual esses recursos estiverem
sendo gastos, estar havendo um uso pblico
ou uma apropriao privada da res publica.
Muitos so os privatizadores da coisa
pblica. No passado, eram representados pelo
patrimonialismo, no presente pelo corporativismo. Por outro lado, muitos so os
candidatos a defensores da res publica. Tudo
indica, entretanto, que cabe aos economistas
um papel estratgico nesse processo, na medida
em que sejam capazes de definir os critrios
que permitam distinguir a despesa pblica
legtima da ilegtima. No h dvida, entretanto, que esta uma tarefa que supera de muito
a capacidade dos economistas. um desafio
de toda a sociedade que alm de democrtica
se quer civilizada.
Braslia a. 34 n. 136 out./dez. 1997

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