Você está na página 1de 26

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N 8.429/92.
INCONSTITUCIONALIDADE. AGENTES POLTICOS.
FUNO ADMINISTRATIVA. PETIO INICIAL.
RECEBIMENTO.
1. A Lei n. 8.429/92, que regulamentou o artigo 37,
4, da CR, (I) ostenta natureza nacional, aplicando-se
Administrao Pblica federal, estadual, municipal e
distrital, (II) no desrespeitou a bicameralidade do
processo legislativo, conforme decidido no julgamento
da ADI 2.182/DF e (III) aplica-se aos Prefeitos, VicePrefeitos, Secretrios e Vereadores que tenham
praticado atos de improbidade no exerccio da funo
administrativa.
2. Presentes indcios da existncia de atos de
improbidade administrativa descritos na petio
inicial, de ser recebida a ao, forte no art. 17,
8, da Lei n. 8.429/92. Hiptese em que o
Ministrio Pblico imputa ao Prefeito, que
concorreu reeleio, a violao da proibio
legal de contrair, nos dois ltimos quadrimestres do
mandato, obrigao de despesa sem a existncia de
disponibilidade de caixa, situao que gerou a
inscrio das parcelas no pagas nos restos a pagar.
Negado seguimento ao recurso.

AGRAVO DE INSTRUMENTO
N 70047735162
ARY JOSE VANAZZI
MINISTERIO PUBLICO

VIGSIMA SEGUNDA CMARA CVEL


COMARCA DE SO LEOPOLDO
AGRAVANTE
AGRAVADO

DECISO MONOCRTICA

1. Os autos do conta de que o MINISTRIO PBLICO


ajuizou, em 23 de novembro de 2011, ao civil pblica contra ARY JOSE
VANAZZI, Prefeito do Municpio de So Leopoldo, para conden-lo nas
1

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

sanes do artigo 12, inciso III, da Lei n 8.429/92 pela prtica dos atos de
improbidade previstos nos artigos 10, inciso IX, e 11, inciso I, do referido
diploma legal. Nos dizeres da petio inicial, entre maio a dezembro de
2008, o Ru contraiu 17 obrigaes, cujas despesas no poderiam ser
pagas no mesmo exerccio financeiro e inscreveu parcelas em restos a
pagar sem contrapartida de caixa em violao ao artigo 42 da Lei
Complementar n. 101/2000, fatos que causaram dano ao errio, na medida
em que promoveu um endividamento ilcito do Poder Executivo de So Leopoldo
(fl. 50-verso). Informou que, em razo disso, o TCE/RS emitiu Parecer pelo
no-atendimento Lei Complementar Federal n. 101/200, relativamente s Contas
de Gesto Fiscal do Poder Executivo Municipal de So Leopoldo, no exerccio de
2008, tendo em vista a ausncia de disponibilidade financeira do Executivo para
cobertura das despesas empenhadas nos dois ltimos quadrimestres de mandato, bem
como pelo desequilbrio financeiro apresentado (fl. 30). Notificado, o Ru
apresentou manifestao, arguindo a (I) inaplicabilidade da Lei de
Improbidade Administrativa aos agentes polticos e (II) inconstitucionalidade
formal e material desse diploma legal. Aduziu que (I) a mera inscrio de
restos a pagar sem a correspondente disponibilidade de caixa no
caracteriza improbidade administrativa, (II) no perodo em questo, a
previso oramentria do Municpio no se concretizou, em decorrncia da
crise econmica nacional da poca, (III) os dezessete fatos descritos na
petio inicial se referem a despesas necessrias que foram requeridas e
autorizadas pelos Secretrios do Municpio e (IV) no houve dolo, tampouco
prejuzo ao errio, j que o agente se reelegeu e adimpliu os restos a pagar,
nos primeiros meses do exerccio seguinte. Na manifestao de fls. 76/78, o
MUNICPIO DE SO LEOPOLDO afirmou que no houve prejuzo aos
cofres pblicos segundo o Sistema de Controle Interno e se tratava de
despesas relativas prestao de servios pblicos. Na deciso de fls.
19/21, a MM. Juza de Direito da 5. Vara Cvel da Comarca de So
2

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

Leopoldo rejeitou as preliminares arguidas e recebeu a ao. Inconformado,


o Ru interpe o presente agravo de instrumento. Argui a (I) inaplicabilidade
da Lei n. 8.429/92 aos agentes polticos e (II) inconstitucionalidade formal e
material da Lei n. 8.429/92. Alega que (I) a inscrio de restos a pagar sem
a correspondente disponibilidade de caixa no caracteriza improbidade
administrativa, (II) as despesas ordenadas (a) eram necessrias e, em sua
maioria, vinculadas sade e educao e (b) foram requeridas e
autorizadas pelos Secretrios do Municpio, (III) no perodo em questo, o
Pas esteve em crise, o que reduziu a arrecadao de impostos e,
consequentemente, o Fundo de Participao dos Municpios, (IV) o agente
reelegeu-se, adimplindo, no exerccio seguinte, as despesas, exceto as
pertinentes s obrigaes de trato continuado e (V) no houve dolo ou culpa,
tampouco prejuzo ao errio. Pede a atribuio de efeito suspensivo ao
recurso. o relatrio.

2. Preliminares. Inconstitucionalidade da Lei n. 8.429/92.


Inquina o Agravante de inconstitucional a Lei n. 8.429/92 por (I) no ter
respeitado a bicameralidade do processo legislativo, nos termos do artigo 65
da Constituio da Repblica, e (II) infringir o princpio federativo, uma vez
que a competncia para legislar sobre Direito Administrativo privativa de
cada ente poltico, nos termos do artigo 37, 4, da Constituio da
Repblica. Sem razo.

A um, porque o Supremo Tribunal Federal, em 12 de maio de


2010, concluiu o julgamento da ADIn n. 2.182/DF, Relator Min. Marco
Aurlio, ajuizada pelo PTN para declarar a inconstitucionalidade da Lei n
8.429/92 por violao ao artigo 65 da Constituio da Repblica, para julgar
improcedente a ao, em acrdo assim ementado:
3

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

AO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. 1. QUESTO


DE ORDEM: PEDIDO NICO DE DECLARAO DE
INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL
DE
LEI.
IMPOSSIBILIDADE
DE
EXAMINAR
A
CONSTITUCIONALIDADE MATERIAL. 2. MRITO: ART. 65 DA
CONSTITUIO DA REPBLICA. INCONSTITUCIONALIDADE
FORMAL DA LEI 8.429/1992 (LEI DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA): INEXISTNCIA. 1. Questo de ordem
resolvida no sentido da impossibilidade de se examinar a
constitucionalidade material dos dispositivos da Lei 8.429/1992 dada
a circunstncia de o pedido da ao direta de inconstitucionalidade se
limitar nica e exclusivamente declarao de inconstitucionalidade
formal da lei, sem qualquer argumentao relativa a eventuais vcios
materiais de constitucionalidade da norma. 2. Iniciado o projeto de
lei na Cmara de Deputados, cabia a esta o encaminhamento
sano do Presidente da Repblica depois de examinada a
emenda apresentada pelo Senado da Repblica. O substitutivo
aprovado no Senado da Repblica, atuando como Casa revisora,
no caracterizou novo projeto de lei a exigir uma segunda reviso.
3. Ao direta de inconstitucionalidade improcedente.
A dois, porque a Lei 8.429/92 tem natureza nacional, nos
termos do artigo 37, 4, da Constituio da Repblica, que atribuiu ao
Congresso Nacional competncia para, em mbito nacional, legislar sobre
os atos de improbidade administrativa e a forma de sua represso.

Por pertinente, transcreve-se trecho do voto proferido pelo


eminente Desembargador Paulo de Tarso Viera Sanseverino no julgamento
da Apelao Cvel n. 70031191471, Terceira Cmara Cvel, julgada em 03
de dezembro de 2009, verbis:

De outra parte, suscitou-se a inconstitucionalidade material da Lei de


Improbidade, por se tratar de lei federal que no poderia, por esse
motivo, ser aplicada a agentes estaduais e municipais, por redundar
em malferimento do art. 37, 4, da CF.

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

No que se refere inconstitucionalidade material, no procede a


alegao de que a Lei de Improbidade deveria ter interpretao restrita
aos agentes pblicos federais.
de se registrar, antes de tudo, que a competncia legislativa no est
prevista expressamente na CF.
A doutrina a tem definido com base no art. 37, 4, pautando-se pelas
medidas de ressarcimento, indisponibilidade, suspenso de direitos
polticos e perda da funo determinadas pelo referido dispositivo.
Deste modo, exceto em relao perda da funo, a competncia
legislativa sobre essas matrias exclusiva da Unio, com
fundamento no art. 22, inc. I, d, por se tratar de matrias de direito
civil e eleitoral.
Tenho, assim, que a Lei n 8.429/92 regulamenta o art. 37, 4, da
Constituio Federal, com aplicao nas trs esferas polticas. Sua
abrangncia nacional, no se tratando de lei de mbito restrito aos
servidores federais.
A competncia para legislar sobre matria de competncia
administrativa, de regra, prpria de cada ente poltico. No entanto,
ho de ser uniformes os mecanismos de punio por improbidade
administrativa, at mesmo para preservar o princpio da igualdade,
evitando-se que a antijuridicidade administrativa, que no se
deslembre, uma s, seja punido de formas e graduaes dspares nos
multifrios municpios deste pas. O nico modo de operacionalizar
referida uniformidade atravs da edio, pela Unio, de lei com
eficcia nacional e no apenas federal.
Em suma, o art. 37 da Constituio Federal ao prever a aplicao dos
princpios gerais de administrao para as trs esferas polticas,
prevendo expressamente no seu pargrafo 4, a represso de atos de
improbidade administrativa, conferiu Unio competncia
administrativa para regulamentar a matria em mbito nacional, no
procedendo a argio de inconstitucionalidade material da Lei n
8.426/92.
Nesse sentido j decidi ao participar do julgamento da
Apelao Cvel n. 70032515090, desta Vigsima Segunda Cmara Cvel,
Relator Des. Carlos Eduardo Zietlow Duro, em 10 de dezembro de 2009,
assim ementado:

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

APELAO CVEL. AO CIVIL PBLICA. AGRAVO


RETIDO. AUSNCIA DE PEDIDO DE APRECIAO NAS
RAZES DE APELAO. NO CONHECIMENTO.
No se conhece do agravo retido quando ausente pedido de apreciao
expresso nas razes de apelao.
Inteligncia do art. 523, 1, do CPC.
agravo retido. AO CIVIL PBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. AGENTE POLTICO. stf.
JULGAMENTO DA RECLAMAO N 2.138. AUSNCIA DE
EFEITO VINCULANTE. INCONSTITUCIONALIDADE formal
e material da LEI 8.429/92. INEXISTNCIA.
O Prefeito Municipal, ainda que qualificado como agente poltico,
parte legtima para figurar no plo passivo de Ao Civil Pblica por
ato de improbidade administrativa, sendo que o julgamento pelo STF
da Reclamao n 2.138-6 no possui efeito vinculante, o que
inclusive assentado por precedentes daquela Corte.
Inexistncia de inconstitucionalidade formal e material da Lei
8.429/92.
Precedentes do TJRGS, STJ e STF.
(...)
Rejeita-se, portanto, a preliminar.

3. Aplicabilidade da Lei n. 8.429/92. Trata a espcie de ao


de improbidade administrativa que imputa a Prefeito a prtica de ato
tipificado na Lei n 8.429/92.
A sujeio dos agentes polticos s sanes previstas no
referido diploma legal tema j enfrentado pelo Supremo Tribunal Federal.
No julgamento da Reclamao n 2.138/DF, por maioria, a Corte Suprema
extinguiu a ao de improbidade ajuizada contra ex-Ministro de Estado sob o
fundamento de que, na qualidade de agente poltico, se submetem apenas
s normas da Lei n 1.079/1950.
A extenso desse entendimento a outros agentes polticos,
como os Prefeitos, matria controvertida.

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

O Superior Tribunal de Justia j teve oportunidade de se


pronunciar a esse respeito. No julgamento do Resp 456.649/MG, julgado em
05.09.2006, esse assunto veio tona no voto do Min. Luiz Fux, que exps a
matria e seguiu a deciso do Supremo Tribunal Federal na referida
Reclamao. Na oportunidade, o Min. Teori Zavascki acompanhou o Relator
apenas pela concluso. Por plenamente esclarecedor da relevncia do
assunto, transcreve-se:

A controvrsia

a ser dirimida nos presentes autos cinge-se em definir


se a conduta do ex-prefeito, consistente na negativa do fornecimento
de informaes solicitadas pela Cmara Municipal, pode ser
enquadrada, simultaneamente, no Decreto-lei n. 20167 que disciplina
as sanes por infraes poltico-administrativas, e na Lei n.
8.42992, que define os atos de improbidade administrativa.
Os ilcitos previstos na Lei n. 8.42992 encerram delitos de
responsabilidade quando perpetrados por agentes polticos
diferenciando-se daqueles praticados por servidores em geral.
Determinadas autoridades pblicas no so assemelhados aos
servidores em geral, por fora do cargo por elas exercido, e,
conseqentemente, no se inserem na reduo conceitual do art. 2 da
Lei n. 8.42992 ("Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta lei,
todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem
remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo,
emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior"),
posto encartados na lei que prev os crimes de responsabilidade.
O agente poltico exerce parcela de soberania do Estado e pour cause
atuam com a independncia inextensvel aos servidores em geral, que
esto sujeitos s limitaes hierrquicas e ao regime comum de
responsabilidade.
Ademais, a responsabilidade do agente poltico obedece a padres
diversos e perquirida por outros meios. A imputao de improbidade
a esses agentes implica em categorizar a conduta como "crime de
responsabilidade", de natureza especial.
7

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

A Lei de Improbidade Administrativa admite no seu organismo atos


de improbidade subsumveis a regime jurdico diverso, como se colhe
do art. 14, 3 da lei 8.42992 (" 3 Atendidos os requisitos da
representao, a autoridade determinar a imediata apurao dos
fatos que, em se tratando de servidores federais, ser processada na
forma prevista nos arts. 148 a 182 da Lei n 8.112, de 11 de dezembro
de 1990 e, em se tratando de servidor militar, de acordo com os
respectivos regulamentos disciplinares."), por isso que se infere
excluda da abrangncia da lei os crimes de responsabilidade
imputveis aos agentes polticos.
O Decreto-lei n. 20167, disciplina os crimes de responsabilidade dos
a dos agentes polticos (prefeitos e vereadores), punindo-a com rigor
maior do que o da lei de improbidade. Na concepo axiolgica, os
crimes de responsabilidade abarcam os crimes e as infraes polticoadministrativas com sanes penais, deixando, apenas, ao desabrigo
de sua regulao, os ilcitos civis, cuja transgresso implicam sano
pecuniria.
Conclusivamente, os fatos tipificadores dos atos de improbidade
administrativa no podem ser imputados aos agentes polticos, salvo
atravs da propositura da correspectiva ao por crime de
responsabilidade.
O realce poltico-institucional do thema iudicandum sobressai das
conseqncias das sanes inerentes aos atos ditos mprobos, tais
como a perda da funo pblica e a suspenso dos direitos polticos.
As sanes da ao por improbidade podem ser mais graves que as
sanes criminais tout court , merc do gravame para o equilbrio
jurdico-institucional, o que lhe empresta notvel colorido de infrao
penal que distingue os atos ilcitos civis dos atos ilcitos criminais.
Resta inegvel que, no atinente aos agentes polticos, os delitos de
improbidade encerram crimes de responsabilidade e, em assim sendo,
revela importncia prtica a indicao da autoridade potencialmente
apenvel e da autoridade aplicadora da pena.
A ausncia de uma correta exegese das regras de apurao da
improbidade pode conduzir a situaes ilgicas, como aquela
retratada na Reclamao 2138, de relatoria do Ministro Nelson Jobim,
que por seu turno, calcou-se na Reclamao 591, assim sintetizada:
"A ao de improbidade tende a impor sanes gravssimas:perda do
cargo e inabilitao, para o exerccio de uno pblica, por prazo
8

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

que pode chegar a dez anos. Ora, se um magistrado houver de


responder pela prtica da mais insignificante das contravenes, a
que no seja cominada pena maior que multa, assegura-se-lhe foro
prprio, por prerrogativa de funo. Ser julgado pelo Tribunal de
Justia, por este Tribunal Supremo. Entretanto a admitir a tese que
que ora rejeito, um juiz de primeiro grau poder destituir do cargo
um Ministro do STF e impor-lhe pena de inabilitao para outra
funo por at dez anos. V-se que se est diante de soluo que
incompatvel como o sistema."
A eficcia jurdica da soluo da demanda de improbidade faz
sobrepor-se a essncia sobre o rtulo, e contribui para emergir a
questo de fundo sobre a questo da forma.
Consoante assentou o Ministro Humberto Gomes de Barros na Rcl
591: "a ao tem como origem atos de improbidade que geram
responsabilidade de natureza civil, qual seja aquela de ressarcir o
errio, relativo indisponibilidade de bens. No entanto, a sano
traduzida na suspenso dos direitos polticos tem natureza,
evidentemente, punitiva. uma sano, como aquela da perda de
funo pblica, que transcende a seara do direito civil A
circunstncia de a lei denomin-la civil em nada impressiona. Em
verdade, no nosso ordenamento jurdico jurdico, no existe qualquer
separao estanque entre as leis civis e as leis penais."
A doutrina, luz do sistema, conduz inexorvel concluso de que os
agentes polticos, por estarem regidos por normas especiais de
responsabilidade, no se submetem ao modelo de competncia
previsto no regime comum da lei de improbidade. O fundamento a
prerrogativa pro populo e no privilgio no dizer de Hely Lopes
Meirelles, verbis:
"Os agentes polticos exercem funes governamentais, judiciais e
quase-judiciais, elaborando normas legais, conduzindo os negcios
pblicos, decidindo e atuando com independncia nos assuntos de
sua competncia. So as autoridades pblicas supremas do Governo
e da Administrao, na rea de sua atuao, pois no so
hierarquizadas, sujeitando-se apenas aos graus e limites
constitucionais e legais da jurisdio. Em doutrina, os agentes
polticos tm plena liberdade funcional, equiparrvel
independncia dos juzes nos seus julgamentos, e, para tanto, ficam a
salvo de responsabilizao civil por seus eventuais erros de atuao,
a menos que tenham agido com culpa grosseira, m-f ou abuso de
poder. (...)
9

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

Realmente, a situao dos que governam e decidem bem diversa da


dos que simplesmente administram e executam encargos tcnicos e
profissionais, sem responsabilidade de deciso e opes polticas.
Da por que os agentes polticos precisam de ampla liberdade
funcional e maior resguardo para o desempenho de suas funes. As
prerrogativas que se concedem aos agentes polticos no so
privilgios pessoais; so garantias necessrias ao pleno exerccio de
suas altas e complexas funes governamentais e decisrias. Sem
essas prerrogativas funcionais os agentes polticos ficariam tolhidos
na sua liberdade de opo e deciso ante o temor de
responsabilizao pelos padres comuns da culpa civil e do erro
tcnico a que ficam sujeitos os funcionrios profissionalizados (cit. p.
77)" (Direito Administrativo Brasileiro, 27 ed., p. 76).
Aplicar-se a Lei de Improbidade, cegamente, pode conduzir
situaes insustentveis enunciadas pelo voto preliminar do Ministro
Jobim, assim descritos:
a) o afastamento cautelar do Presidente da Repblica (art. 20, par.
nico. da Lei 8.42992) mediante iniciativa de membro do Ministrio
Pblico, a despeito das normas constitucionais que fazem o prprio
processo penal a ser movido perante esta Corte depender da
autorizao por dois teros da Cmara dos Deputados (CF, art. 102,
I, b, c;c o art. 86, caput); ou ainda o seu afastamento definitivo, se
transitar em julgado a sentena de primeiro grau na ao de
improbidade que venha a determinar a cassao de seus direitos
polticos e a perda do cargo:
b) o afastamento cautelar ou definitivo do presidente do Congresso
Nacional e do presidente da Cmara dos Deputados nas mesma
condies do item anterior, a despeito de o texto constitucional
assegurar-lhes ampla imunidade material, foro por prerrogativa de
funo em matria criminal perante o STF (CF, art. 102, I, b) e
regime prprio de responsabilidade parlamentar (CF, art. 55, II);
c) o afastamento cautelar ou definitivo do presidente do STF, de
qualquer de seus membros ou de membros de qualquer Corte
Superior, em razo de deciso de juiz de primeiro grau;
d) o afastamento cautelar ou definitivo de Ministro de Estado, dos
Comandantes das Foras Armadas, de Governador de Estado, nas
mesmas condies dos itens anteriores;
e) o afastamento cautelar ou definitivo do procurador-geral em razo
de ao de improbidade movida por membro do Ministrio Pblico e
recebida pelo juiz de primeiro grau nas condies dos itens
anteriores"
10

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

Politicamente, a Constituio Federal inadmite o concurso de regimes


de responsabilidade dos agentes polticos pela Lei de Improbidade e
pela norma definidora dos Crimes de Responsabilidade, posto
inaceitvel bis in idem.
A submisso dos agentes polticos ao regime jurdico dos crimes de
responsabilidade, at mesmo por suas severas punies, torna
inequvoca a total ausncia de uma suposta "impunidade" deletria ao
Estado Democrtico de Direito.

Posteriormente, no julgamento do Resp 764.836/SP, em 19 de


fevereiro de 2008, a Primeira Turma, Rel. Ministro JOS DELGADO, Rel.
para acrdo Ministro Francisco Falco, novamente, enfrentou esse tema, e,
por maioria, orientou-se pela sujeio dos Prefeitos responsabilidade da
Lei n 8.245/1992, conforme se l da seguinte ementa:

AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.


EX-PREFEITO.
COMPETNCIA.
FALTA
DE
PREQUESTIONAMENTO. SMULA 7/STJ.
I - Ex-prefeito no se enquadra dentre aquelas autoridades que
esto submetidas Lei n 1.070/1950, que dispe sobre os crimes
de responsabilidade, podendo responder por seus atos na via da
ao civil pblica de improbidade administrativa.
II - O STF, ao julgar a ADIN 2797, declarou a inconstitucionalidade
dos pargrafos 1 e 2 do artigo 84 do CPP, acrescidos por fora da
Lei n 10.628/02, remanescendo patente a inexistncia de foro
privilegiado na hiptese.
III - Acerca da existncia de improbidade administrativa, verifica-se
que a irresignao do recorrente, forte na afirmao de que no
configurada atitude mproba, ou mesmo que seria desproporcional a
condenao, impe o reexame do conjunto probatrio, o que
insusceptvel no mbito do recurso especial.
Incide na espcie o teor da smula 7/STJ.
IV - Sendo indicadas diversas matrias constantes de dispositivos
infraconstitucionais, a no apreciao destas pelo Tribunal a quo atrai
o comando da smula 282 do STF.
11

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

V - Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte


improvido.
Na oportunidade, o Relator, Min. Jos Delgado, suscitara, em
preliminar, no ser aplicvel aos Prefeitos das sanes previstas na Lei n
8.429/92, verbis:

Supremo Tribunal Federal, ao julgar a Reclamao n. 2.138,


decidiu, por maioria de votos, que os agentes polticos, por estarem
regidos por normas especiais de responsabilidade, no respondem por
improbidade administrativa com base na Lei 8.42992, mas apenas por
crime de responsabilidade.
O referido julgamento foi concludo em data de 13.06.2007. O Pleno
do STF, por maioria, julgou procedente a reclamao, vencidos os
Senhores Ministros Carlos Velloso, Joaquim Barbosa, Celso de Mello,
Marco Aurlio e Seplveda Pertence.
O Informativo n. 471 do STF noticia o resultado do julgamento da
forma seguinte:
Quanto ao mrito, o Tribunal, por maioria, julgou procedente a
reclamao para assentar a competncia do STF para julgar o feito e
declarar extinto o processo em curso neste juzo reclamado. Aps
fazer distino entre os regime de responsabilidade polticoadministrativa previstos na CF, quais sejam, o do art. 37, 4,
regulado pela Lei 8.42992, e o regime de crime de responsabilidade
fixado no art. 102, I, c, da CF e disciplinado pela Lei 1.07950,
entendeu-se que os agentes polticos, por estarem regidos por normas
especiais de responsabilidade, no respondem por improbidade
administrativa com base na Lei 8.42992, mas apenas por crime de
responsabilidade em ao que somente pode ser proposta perante o
STF nos termos do art. 102, I, CF. Vencidos, quanto ao mrito, por
julgarem improcedente a reclamao, os Ministros Carlos Velloso,
Marco Aurlio, Celso de Mello, estes acompanhando o primeiro,
Seplveda Pertence, que se reportava ao voto que proferira na ADI
2.797DF (DJU de 19.12.2006), e Joaquim Barbosa. O Min. Carlos
Velloso, tecendo consideraes sobre a necessidade de preservar-se a
observncia do princpio da moralidade, e afirmando que os agentes
polticos respondem pelos crimes de responsabilidade tipificados nas
respectivas leis especiais (CF, art. 85, pargrafo nico), mas, em
12

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

relao ao que no estivesse tipificado como crime de


responsabilidade, e estivesse definido como ato de improbidade,
deveriam responder na forma da lei prpria, isto , a Lei 8.42992,
aplicvel a qualquer agente pblico, concluiu que, na hiptese dos
autos, as tipificaes da Lei 8.42992, invocada na ao civil pblica,
no se enquadravam como crime de responsabilidade definido na Lei
1.07950 e que a competncia para julgar a ao seria do juzo federal
de 1 grau.
de se ressaltar que o entendimento do STF, por maioria, seguiu linha
adotada no parecer apresentado, na mesma causa, pelo Ministrio
Pblico Federal, da lavra do ento Vice-Procurador Geral Dr. Haroldo
Ferraz da Nbrega, nos termos seguintes:
O ponto central da presente demanda reside na impossibilidade de se
processar o Ministro de Estado com fundamento na aludida lei de
improbidade - Lei n 8.42992. Nos parece correta a tese de que,
diante dos termos do art. 102, I, c, da Carta da Repblica, compete ao
Supremo Tribunal Federal, processar e julgar, nas infraes penais
comuns e nos crimes de responsabilidade, os ministros de Estado.
Configura-se, pois, usurpao da competncia dessa Excelsa Corte
julgar Ministro de Estado por improbidade administrativa, quando o
correto seria process-lo e julg-lo por crime de responsabilidade.
Como bem assinalou a ora reclamante OS AGENTES POLTICOS,
POR ESTAREM REGIDOS POR NORMAS ESPECIAIS DE
RESPONSABILIDADE, NO SE SUJEITAM AO MODELO DE
COMPETNCIA PREVISTO DO REGIME COMUM DA LEI DE
IMPROBIDADE. A CONSTITUIO FEDERAL, NA VERDADE,
DISTINGUE O REGIME DE RESPONSABILIDADE DOS
AGENTES POLTICOS DOS DEMAIS AGENTES PBLICOS.
Como se sabe, a doutrina de direito administrativo brasileiro,
capiteneada pelo saudoso HELY LOPES MEIRELLES, diferencia de
forma ntida os agentes polticos dos agentes pblicos em geral. Nos
ensina o citado mestre que os agentes polticos exercem funes
relevantes de supremacia, decidindo e atuando com independncia nos
assuntos de sua competncia. Assinala que os agentes polticos so
dotados de plena liberdade funcional e, para tanto, ficam a salvo de
responsabilizao civil por seus eventuais erros de atuao, a menos
que tenham agido com culpa grosseira, m-f ou abuso de poder. Tais
prerrogativas so outorgadas com o nico objetivo de garantir o livre
exerccio da funo poltica que lhes incumbida, no se confundindo
com privilgios pessoais. Com efeito, so garantias necessrias ao
13

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

pleno exerccio de suas altas e complexas funes governamentais e


decisrias.
EXATAMENTE POR ESSA CARACTERSTICA PECULIAR, NO
PARECE HAVER DVIDA DE QUE ESSES AGENTES
POLTICOS SO REGIDOS POR ESTATUTOS PRPRIOS,
DIFERENTES DOS DEMAIS SERVIDORES PBLICOS. ASSIM
SENDO, A CARTA DA REPBLICA DEFINE QUE TAIS
AGENTES POLTICOS ESTO SUBMETIDOS A UM REGIME
ESPECIAL DE RESPONSABILIDADE, COMO OCORRE COM OS
MINISTROS DE ESTADO.
OBSERVE-SE, A PROPSITO, QUE EM DIVERSAS SITUAES
ENVOLVENDO AGENTES POLTICOS, A CONSTITUIO
FEDERAL ESTABELECE PARMETROS PRPRIOS PARA
INSTAURAO DE PROCESSOS E RESPONSABILIZAO
DAS AUTORIDADES INVESTIDAS DESTE MUNUS.
(...)
Da porque nos parecer correto o entendimento de que no se pode
processar o agente poltico com base exclusivamente na Lei n
8.42992. O regime de crime de responsabilidade fixado no art. 102, I,
c da Carta Magna e disciplinado pela Lei n. 1.079, de 1950 que se
dessume coerente com o nosso sistema constitucional.
Com efeito, os atos de improbidade, enquanto crimes de
responsabilidade, esto amplamente contemplados no Captulo V da
Lei 1.079, de 10.04.1950 - instituto que regula os crimes de
responsabilidade (Dos crimes contra a probidade na administrao art. 9). Observe-se que a pena imposta, a exemplo daquela prevista na
lei de improbidade, extremamente severa: perda do cargo e
inabilitao para o exerccio de funo pblica pelo prazo de at cinco
anos (art. 2). Por outro lado, consoante disposto no art. 3 da L.
10791950, a imposio da penalidade no exclui o processo e
julgamento do acusado por crime comum.
DENOTA-SE, PORTANTO, QUE A LEI DOS CRIMES DE
RESPONSABILIDADE, TAIS COMO OS ILCITOS ARROLADOS
NA
LEI
8.42992,
SO
DELITOS
POLTICOADMINISTRATIVOS. NO SE MOSTRA
PLAUSVEL,
PORTANTO, A INCIDNCIA DE AMBOS OS DIPLOMAS
LEGAIS SOBRE UM MESMO AGENTE. NO SE PODE
DESPREZAR
O
ESPECIAL
SISTEMA
DE
RESPONSABILIZAO DO AGENTE POLTICO PREVISTO NO
ORDENAMENTO JURDICO.
LOGO, PODE-SE CONCLUIR QUE AOS AGENTES POLTICOS,
COMO OS MINISTROS DE ESTADO, POR ESTAREM
SUBMETIDOS
A
UM
REGIME
ESPECIAL
DE
RESPONSABILIDADE, NO SE APLICAM AS REGRAS
14

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

COMUNS DA LEI DE IMPROBIDADE. ASSIM SENDO,


CONFIGURA-SE A PLENA E EXCLUSIVA COMPETNCIA
DESSE SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA PROCESSAR E
JULGAR OS DELITOS POLTICO-ADMINISTRATIVOS, NA
HIPTESE DO ART. 102, I, C, DA CONSTITUIO FEDERAL.
Como bem ressaltado por V. Ex. ao deferir a medida cautelar 'no se
cuida de assegurar ao agente poltico um regime de imunidade em
face dos atos de improbidade. O agente poltico h de responder pelos
delitos de responsabilidade perante os rgos competentes para
process-lo e julg-lo. Tambm no impressiona, nesta fase inicial de
anlise, a considerao segundo a qual a ao de improbidade seria
dotada de carter reparatrio. A simples possibilidade de superposio
ou concorrncia de regimes de responsabilidade e, por conseguinte, de
possveis decises colidentes exige uma clara definio na espcie. Os
conflitos entre poderes e desinteligncias institucionais decorrentes
dessa indefinio de competncia tambm parecem recomendar um
preciso esclarecimento da matria.' (fls. 291).
Na linha do que foi exposto, vale colacionar recente artigo do
eminente advogado e ex-Procurador-Geral da Repblica, ARISTIDES
JUNQUEIRA ALVARENGA, publicado no Caderno Direito &
Justia, do Jornal Correio Braziliense do dia 30.09.2002:
'Ato de improbidade administrativa: crime de responsabilidade
J deixei expresso, alhures (Reflexes sobre Improbidade
Administrativa no Direito Brasileiro, in Improbidade Administrativa Questes Polmicas e Atuais, Coordenadores: Cassio Scarpinella
Bueno e Pedro Paulo de Rezende Porto Filho, So Paulo, Malheiros
Editores, 2001, p. 86 e seguintes), que pode-se conceituar
improbidade administrativa como espcie do gnero imoralidade
administrativa, qualificada pela desonestidade de conduta do agente
pblico, mediante a qual este se enriquece ilicitamente, obtm
vantagem indevida, para si ou para outrem, ou causa dano ao errio.
Firmado esse conceito, alm da sano de suspenso dos direitos
polticos, prevista nos artigos 15, V, e 37, 4, da Constituio Federal,
a perda da funo pblica, tambm prevista no mesmo pargrafo do
artigo 37, de imposio cogente, j que no h lugar para mprobo
na administrao pblica, esteja ele exercendo funo pblica inerente
a cargo efetivo, comissionado ou eletivo.
Por isso, se a perda da funo pblica for considerada sano
desproporcional conduta do agente pblico descrita na Lei n 8.429,
de 02 de junho de 1992, certamente no se estar diante de
improbidade administrativa, ainda que daquela conduta redunde dano
ao errio ou ao patrimnio pblico em geral. Que se use, ento, outra
via processual, como a ao popular ou a ao civil pblica em defesa
15

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

do patrimnio pblico, mas jamais a ao ordinria prevista na Lei de


Improbidade Administrativa, evitando, assim, sua banalizao.
Mas no so, apenas, os artigos 15, V, e 37, 4, no texto da
Constituio da Repblica, a prever atos de improbidade
administrativa com a conseqente sano de perda da funo pblica,
inerente a exerccio de cargo pblico.
Com efeito, o artigo 85, V, do texto constitucional, presente, repetindo
textos anteriores, diz ser crime de responsabilidade do presidente da
Repblica os atos que atentem contra a probidade da administrao,
ou seja, os atos de improbidade administrativa, que sero definidos
em lei especial.
Essa a Lei n 1.079, de 10 de abril de 1950, recepcionada pela atual
Constituio da Repblica, cujo artigo 9 define os atos de
improbidade, mediante definies perigosamente abertas, tal como as
dos artigos 9, 10 e 11 da Lei n 8.42992. Ora, se os atos de
improbidade administrativa do presidente da Repblica so crimes de
responsabilidade, a fortiori, as condutas funcionais de improbidade
administrativa, definidas na Lei n 8.42992, tm a mesma natureza
jurdica, ou seja, so crimes de responsabilidade, pois, se assim
quanto ao presidente da Repblica, nada se justifica que sua natureza
se transmude em razo, apenas, da diferena da funo pblica
exercida pelo agente pblico. Se assim no for, cair-se- no ilogismo
de se admitir que uma circunstncia meramente acidental capaz de
mudar a essncia das coisas.
Porque ato de improbidade administrativa , na sua essncia, crime de
responsabilidade (tambm denominado, qui com maior propriedade,
de infrao poltico-administrativa), praticvel no s pelo presidente
da Repblica, mas por todo e qualquer agente pblico, a Lei n
1.07950 estendeu sua aplicao aos ministros de Estado (art. 13), aos
ministros do Supremo Tribunal Federal (art. 39), ao procurador-geral
da Repblica (art. 40), aos governadores e secretrios dos estadosmembros (art. 74), fazendo questo de repetir, relativamente a cada
um deles, que o procedimento incompatvel com a dignidade, a honra
e o decoro do cargo atenta contra a probidade da Administrao e
crime de responsabilidade.
Por se tratar de crime de responsabilidade, o processo e julgamento
dos agentes pblicos, sejam ou no agentes polticos, aos quais se
imputa a autoria de ato de improbidade administrativa, ho de
obedecer s regras de competncia constitucionalmente fixadas.
Assim, pelos atos de improbidade que praticar, porque constitutivos
de crime de responsabilidade, o presidente da Repblica h de ser
processado e julgado pelo Senado Federal, mediante prvia licena da
Cmara dos Deputados, nos termos do artigo 86 da Constituio
Federal; os ministros de Estado e os comandantes da Marinha, do
16

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

Exrcito e da Aeronutica, quando no se tratar de crime de


responsabilidade conexo com o do presidente da Repblica, os
ministros do prprio Supremo Tribunal Federal, os membros dos
Tribunais Superiores, os ministros do Tribunal de Contas da Unio e
os chefes de misso diplomtica de carter permanente sero
processados e julgados, originariamente, pelo Supremo Tribunal
Federal (art. 102, I, c, da Constituio Federal); os desembargadores
dos Tribunais de Justia dos Estados e do Distrito Federal, os
membros dos Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal,
os juzes dos Tribunais Regionais Federais, dos Tribunais Regionais
Eleitorais e do Trabalho, os membros dos Conselhos ou Tribunais de
Contas dos Municpios e os membros do Ministrio Pblico da Unio
que oficiem perante Tribunais, quando a eles imputada a prtica de ato
de improbidade, ou seja, a prtica de crime de responsabilidade,
devero eles ser processados e julgados, originariamente, pelo
Superior Tribunal de Justia (art. 105, I, a, da Constituio Federal);
os governadores dos estados e do Distrito Federal, pela Assemblia
Legislativa, nos trilhos da Lei n 1.07950, com a devida adequao ao
texto constitucional vigente; os prefeitos e vereadores, pela Cmara
Municipal, segundo regras estampadas nos artigos 4 e 7,
respectivamente, do Decreto-lei n 201, de 27 de fevereiro de 1967.
Obviamente, os agentes pblicos que no tm foro por prerrogativa de
funo constitucionalmente fixado, sero processados e julgados por
juiz de primeiro grau de jurisdio. Pode no ser o desejvel por
muitos, que desconfiam da eficcia sancionatria, quando se trata de
foro por prerrogativa de funo, mas legem habemus e urge cumprir a
lei que nos rege, principalmente quando essa lei a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil. Seu descumprimento torna invivel o
Estado de Direito democrtico.'
Por fim, cabe ressaltar a impropriedade dos efeitos da sentena
proferida em primeira instncia que, alm de ter decretado a
suspenso dos direitos polticos de Ministro de Estado pelo prazo de
08 anos e a perda da funo pblica, condenou-o, ainda, a perda do
cargo efetivo de Ministro de 1 Classe do Ministrio das Relaes
Exteriores, por fatos ligados ao exerccio de sua funo ministerial.
Ante o exposto, opina o Ministrio Pblico Federal pela procedncia
da presente reclamao para que a Ao de Improbidade
Administrativa n 1999.34.00.016727-9, em curso na 14 Vara da
Seo Judiciria do Distrito Federal seja extinta sem o julgamento do
mrito, ou sucessivamente, seja avocado o conhecimento do processo
essa Excelsa Corte e cassada a v. sentena prolatada. (grifamos).
Esta Primeira Turma, ao apreciar o REsp. n. 456.649, relatado pelo
Min. Luiz Fux, seguiu, por maioria, o mesmo entendimento do
17

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

Supremo Tribunal Federal. Foi vencido, na ocasio, apenas, o Min.


Francisco Falco.
Neste julgamento, o Min. Luiz Fux proferiu o seguinte voto:

Sr. Presidente, considero-me habilitado a votar, mxime porque


restei vencido na prpria Corte Especial em relao a esta questo.
A Reclamao n 591SP, da relatoria do Sr. Ministro Nilson Naves,
deixou patente que h uma distino entre crimes de prefeito
(Decreto-Lei n 20167) e atos de improbidade. A prpria Lei de
Improbidade, em vrias passagens, denota que aquela lei aplicvel
aos prefeitos, porque tem peculiaridades e sanes que s so
aplicveis aos prefeitos, no obstante possa haver uma categorizao
tambm no Decreto-Lei n 20167 de que um dos crimes de prefeito
praticar a improbidade, o que no significa dizer que no seja aplicada
a Lei n 8.42992, tanto mais que uma penal stricto sensu e a outra
tem natureza civil, penal e administrativa.
Fiquei vencido nesse ponto de vista. Muito embora tenha me seduzido
com o acrdo vitorioso poca do Supremo Tribunal Federal, depois
verificou-se em amplos debates na Corte Especial que aquela deciso
era uma deciso adotada com uma composio muito diversa daquela
que hoje tem o Supremo Tribunal Federal como a voz suprema dos
nossos Tribunais: dizer qual a orientao a se seguir neste caso,
porque aquele era um caso isolado, se no me engano, de um ministro,
e a deciso foi muito dividida.
Muito embora tenha at me afinado por um voto com aquela tese,
perteno a um Tribunal de jurisprudncia e restei vencido. Verifico
que, recentemente, as Turmas de Direito Penal tm decidido o
seguinte:
"O prefeito municipal, a teor do disposto no artigo 29, inciso X, da
Constituio Federal, de fato, na qualidade de chefe do Poder
Executivo local, possui prerrogativa de foro, caso venha a ser
processado pela prtica de crime comum. Nessa hiptese, conforme
redao da norma constitucional, ser, de regra, julgado pelo
Tribunal de Justia."
Agora, claro que, se est neste Tribunal, a causa no foi processada
por crime comum, e, sim, por improbidade desse prefeito, certamente.
Ento, continua a jurisprudncia atual, a qual tenho que me curvar por
pertencer a um Tribunal de jurisprudncia.
18

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

"Verificada a hiptese em que os fatos apurados por Promotor de


Justia e que, posteriormente, vieram a dar ensejo ao ajuizamento de
ao civil pblica no tratavam, ainda que de forma indireta, de
matria criminal, nulidade no decorre, portanto, da atuao do
referido membro do Parquet." Essa deciso de abril de 2007, da
Seo Criminal.
De sorte que no tenho como no me curvar a essa posio, e de
somenos importncia qualquer tipo de ressalva que fazia, tanto mais
que neste recurso especial admiti embargos de declarao de
argumentos expendidos a ttulo de obiter dictum. Por qu? Porque o
que discutimos no era ato de improbidade. Eu, de ofcio, que
suscitei essa questo preliminar.
Assim, Sr. Presidente, sinto-me habilitado a votar e acompanho o voto
do Sr. Ministro Francisco Falco, preliminarmente.
Conheo parcialmente do recurso especial e, nessa parte, nego-lhe
provimento.
Como se pode ver, a questo complexa e graves so as
consequncias da sujeio dos agentes polticos Lei n 8.429/92, tanto que
o Min. Joaquim Barbosa, no voto em que proferiu na Reclamao n 2.138,
convergiu, em parte, com o voto Min. Nelson Jobim, Relator, quanto
aplicao da sano de perda do cargo prevista na lei: ...h um ponto em que
o meu entendimento converge parcialmente com o do eminente relator. que, a meu
sentir, no cabe a juiz de primeira instncia decretar, muito menos em ao de
improbidade, a perda do cargo poltico, do cargo de ministro de Estado, por ser esta
uma modalidade de punio que tpica do elenco de mecanismos de controle e
aferio da responsabilidade poltica no sistema presidencial. Trata-se como j
adiantei, de elemento caracterstico de checks-and-balances tal como magistralmente
concebido na Conveno de Filadlfia, onde pela primeira vez se institucionalizou o
sistema de governo sob o qual vivemos h mais de um sculo. Explicito o meu voto
neste ponto. O juiz de primeiro grau pode, sim, conduzir ao de improbidade contra
autoridades detentoras de prerrogativa de foro. Em conseqncia, poder aplicar
todas as sanes previstas na lei 8.429/1992, salvo uma: no poder decretar a perda
do cargo poltico, do cargo estruturante organizao do Estado, pois isto
19

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

configuraria um fator de desestabilizao poltico-institucional para a qual a lei de


improbidade administrativa no vocacionada.
A harmonizao de todas as questes envolvidas nesta
matria autoriza a aplicao da Lei n 8.429/92 aos Prefeitos que tenham
participado da prtica de atos de improbidade no exerccio da funo
administrativa. Excluem-se, assim, atos de improbidade no exerccio da
funo de governo ou poltica. Segundo Hely Lopes Meirelles, claro est que
o prefeito no realiza pessoalmente todas as funes do cargo, executando aquelas
que lhe so privativas e indelegveis e transpassando as demais aos seus auxiliares e
tcnicos da Prefeitura (secretrios municipais, diretores de departamentos, chefes de
servios e outros subordinados)1. No se confundem as atividades que so de
sua responsabilidade direta, porque requerem a sua execuo pessoal, das
atividades que so de sua responsabilidade indireta, uma vez que lhe cabe
apenas a direo ou superviso hierrquica 2. Da que da qualidade de Chefe
do Poder Executivo no decorre, por si s, sua responsabilidade por todos
os atos de improbidade administrativa praticados por terceiros, agentes
pblicos ou no, na sua gesto, sendo indispensvel que tenha concorrido
por ao ou omisso. A responsabilidade do Prefeito por ato de improbidade
administrativa distinta no s da responsabilidade poltico-administrativa
perante a Cmara de Vereadores, disciplinada pelo Decreto-lei n 201/67
(art. 4), bem como da responsabilidade administrativa perante o Tribunal de
Contas pela fiel execuo do mandato de gesto administrativa3, o qual, quando
da emisso de parecer prvio conclusivo sobre as contas anuais que deve
prestar Cmara Municipal (art. 31, 1, e 71, inciso VIII, da Constituio
da Repblica e art. 49, 2, da Lei n 11.424, de 06 de janeiro de 2000),
1

Direito Municipal Brasileiro. 5 ed. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1985, p. 534/5.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 5 ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 1985, p. 534/5.
3
MARTINS-COSTA, Judith. A responsabilidade dos prefeitos na gesto da coisa
pblica.Revista da Procuradoria-Geral do Municpio de Porto Alegre. Porto Alegre. v. 7, n. 8,
p. 1-114, maro de 1995, p. 51.
2

20

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

pode aplicar-lhe sano pecuniria em caso de irregularidades ou


ilegalidades. A ao de improbidade administrativa instrumento para
aplicao de sanes ao agente que praticou ato mprobo, punindo-o com
sanes que, conquanto no possuam carter penal, invadem a esfera
pessoal, sujeitando o agente, a par da perda do cargo pblico, a suspenso
dos direitos polticos. H de alcanar, assim, apenas a conduta mproba
prpria na prtica de atos de administrao e de uso de recursos pblicos.
Na espcie, a petio inicial imputa a Prefeito a prtica de atos
de improbidade na gesto administrativa (assuno de obrigaes, cujas
despesas no poderiam ser pagas no mesmo exerccio financeiro e a
inscrio de restos a pagar sem a correspondente disponibilidade de caixa,
nos dois ltimos quadrimestres de seu mandato). Por isso, incide a Lei n
8.429/92.

4. Recebimento da petio inicial. A petio inicial imputa ao


Agravante, na qualidade de Prefeito, a prtica de 17 atos de improbidade
administrativa por violao ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal 4,
que pretende evitar que o titular de Poder, ao se avizinhar o trmino do seu
mandato, contraia obrigaes sem que haja recursos para honr-las. No
caso, o Agravante informou, nas razes, que era, ainda, candidato
reeleio.
As dvidas contradas, nos dois ltimos quadrimestres de 2008
do mandato, ciente da insuficincia da disponibilidade de caixa, as quais
4

Art. 42. vedado ao titular de Poder ou rgo referido no art. 20, nos ltimos dois
quadrimestres do seu mandato, contrair obrigao de despesa que no possa ser cumprida
integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem
que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito.
Pargrafo nico. Na determinao da disponibilidade de caixa sero considerados os
encargos e despesas compromissadas a pagar at o final do exerccio.

21

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

foram, ao final do exerccio, inscritas em restos a pagar (fl. 31-verso), so as


seguintes:
1- contratao, em maio de 2008, da Associao Rdio
Comunitria Feitora FM para veiculao de propaganda no espao semanal
denominado Uma Nova Cidade, no valor de R$ 15.000,00, cujo saldo
inscrito foi de R$ 3.750,00;
2- contratao, em junho de 2008, da empresa K2 Engenharia
Ltda. para elaborao de projeto arquitetnico referente instalao de
setores administrativos, no valor de R$13.619,20, cujo saldo inscrito foi de
R$ 6.605,311;
3- locao, em maio de 2008, pelo perodo de seis meses, de
cinco computadores da sociedade empresarial Callao Comrcio e Servios
de Informtica Ltda. para o Departamento de Desenvolvimento de Recursos
Humanos, no valor de R$ 5.820,00, cujo saldo inscrito foi de R$ 1.940,00;
4- contratao, em junho de 2008, da empresa Callao
Comrcio e Servios de Informtica Ltda. para prestao continuada do
servio de manuteno de computadores da Prefeitura, no valor de R$
8.700,00 por ms, cujo saldo inscrito foi de R$ 9.575,00;
5- contratao, em junho de 2008, da empresa individual
Marco Henrique Abreu Me. para prestao do servio de manuteno de
linhas telefnicas, pelo perodo de 12 meses, no valor de R$ 146.098,65,
cujo saldo inscrito foi de R$ 21.781,85;
6- contratao,

em

dezembro

de

2008,

da

empresa

Concresinos Indstria de Artefatos de Cimento Ltda. para prestao de


servio de motoniveladora, no valor de R$ 7.800,00, cujo saldo inscrito foi de
R$ 7.671,30;

22

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

7- aquisio, em julho de 2008, da empresa Brufa Indstria e


Comrcio de Mveis Escolares Ltda. de mveis escolares, no valor de R$
37.660,00, cujo saldo inscrito foi de R$20.700,00;
8- aquisio, em julho de 2008, da empresa Tubularte Mveis
Ltda. de mveis escolares, no valor de R$ 22.229,92, cujo saldo inscrito foi
de R$11.229,92;
9- aquisio, em julho de 2008, da empresa Escritrius Mveis
e Equipamentos Ltda. de mveis escolares, no valor de R$ 27.800,00, cujo
saldo inscrito foi de R$ 13.900,00;
10- contratao, em setembro de 2008, da empresa Soliel
Instaladora Eltrica Ltda. para execuo de obra na subestao na EMEF
Castro Alves, no valor de R$ 39.769,46, cujo saldo inscrito foi de R$
39.769,46;
11- locao, em outubro de 2008, da Associao Antnio
Vieira - UNISINOS de uma pista atltica e de duas quadras para a realizao
de jogos escolares, no valor de R$ 10.120,00, cujo saldo inscrito foi de R$
10.120,00;
12- locao, em novembro de 2008, da empresa Cosmos
Promoes Ltda. de aparelhos de som para a Semana da Educao
Municipal, no valor de R$ 5.800,00, que no foi pago;
13- contratao, em setembro de 2008, da empresa Canad
Engenharia Ltda. para execuo das obras de construo de rampa de
concreto armado para acesso Praa de Brinquedos na EMEF Maria Emilia

23

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

de Paula e de reforma na EMEI Vitria Rgia, no valor de R$ 100.251,17,


cujo saldo inscrito foi de R$ 94.157,80;
14- aquisio, em novembro de 2008, da empresa Comrcio
de Computadores Ltda. de oito computadores, no valor de R$ 13.290,00,
que no foi pago;
15- aquisio, em novembro de 2008, da empresa Comrcio
de Computadores Ltda. de aparelhos de ar-condicionado modelo split e
contratao para a sua instalao, no valor de R$ 35.980,00, que no foi
pago;
16- contratao, em dezembro de 2008, da empresa Brites &
Machry Empreiteira de Construes Ltda. para instalao de gradil e porto
de ferro no acesso EMEI Girassol, no valor de R$ 8.209,13, que no foi
pago e
17- contratao, em dezembro de 2008, da empresa Canad
Engenharia Ltda. para execuo de reforma na EMEF Maria Edila Schmidt,
no valor de R$ 148.560,10, cujo saldo inscrito foi de R$ 118.725,52.
As condutas descritas constituem ilegalidades. Trata-se de
violao ao art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, alis, tipificada como
crime na Lei n 10.028, de 19 de outubro de 2000. So aptas, portanto, a
configurar, em tese, tambm, ato de improbidade administrativa do artigo 10,

24

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

inciso IX, da Lei n. 8.429/92, o qual no exige a prova do dolo 5, e do art. 11


do aludido diploma legal.
A propsito do ato de improbidade em apreo, o Superior
Tribunal de Justia, no julgamento do AgRg no Ag 1282854/SP, Rel. Ministro
MAURO

CAMPBELL

MARQUES,

SEGUNDA

TURMA,

julgado

em

15/03/2011, DJe 22/03/2011, j decidiu que de se entender, portanto,


configurado o dolo (ainda que eventual), manifesto na vontade livre e consciente
de contrair despesas em nome do municpio nos dois ltimos quadrimestres de
seu mandato que no podiam ser cumpridas integralmente dentro dele e que
tinham parcelas a serem pagas no exerccio seguinte sem que houvesse suficiente
disposio de caixa para este efeito, atentando contra o princpio da legalidade e
moralidade.

As alegaes de que todas as despesas foram requeridas e


autorizadas pelos Secretrios, no houve culpa, tampouco dano ao errio
no so suficientes para a rejeio da ao, porque dependem de prova a
ser produzida no curso do processo.

Nesse sentido a jurisprudncia do Superior Tribunal de Justia, de que exemplo o


julgamento do AgRg no Ag 1365386/RS, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA
TURMA, julgado em 22/03/2011, DJe 25/04/2011, verbis:
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AO CIVIL PBLICA. IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. OFENSA AO ART. 535 DO CPC NO CONFIGURADA. ART. 10 DA LEI
8.429/1992. ELEMENTO SUBJETIVO. DOLO OU CULPA. RESSARCIMENTO.
APLICAO RAZOVEL DA SANO.
1. A soluo integral da controvrsia, com fundamento suficiente, no caracteriza ofensa ao art. 535
do CPC.
2. Hiptese em que a Corte de origem consignou que o agravante agiu de forma negligente no
exerccio de sua funo como Presidente da Cmara de Vereadores, por autorizar a liquidao de
despesas irregulares (empenhos emitidos em duplicidade).
3. O argumento de que no houve m-f irrelevante in casu, porquanto a configurao de ato
mprobo por dano ao Errio pode se dar por culpa, nos termos do art. 10 da Lei 8.429/1992.
Precedentes do STJ.
4. A condenao ao ressarcimento integral do prejuzo e multa correspondente ao valor do dano foi
devidamente motivada e se encontra dentro dos limites do art. 12 da Lei de Improbidade
Administrativa, aplicada segundo a avaliao razovel do Tribunal a quo.
5. Agravo Regimental no provido.

25

ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL

PODER JUDICIRIO
TRIBUNAL DE JUSTIA

MIAS
N 70047735162
2012/CVEL

Por ltimo, registre-se que o Agravante sequer efetuou o


traslado dos documentos juntados no processo, o que obsta aferir se a
petio inicial est instruda com a prova da contratao das despesas sem
disponibilidade de caixa, nos dois ltimos quadrimestres do mandato.

Ante o exposto, nego seguimento ao recurso.

Intimem-se.

Porto Alegre, 09 de maro de 2012.

Des. Maria Isabel de Azevedo Souza


Relatora

26