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PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO


PUC-SP

CAMILA KIMIE UGINO

As reformas previdencirias brasileiras sob a presso


neoliberal

MESTRADO EM ECONOMIA POLTICA

So Paulo
2011

ii

PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO


PUC-SP

CAMILA KIMIE UGINO

As reformas previdencirias brasileiras sob a presso


neoliberal

MESTRADO EM ECONOMIA POLTICA

Dissertao
apresentada

Banca
Examinadora da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo, como exigncia
parcial para obteno do ttulo de MESTRE
em Economia Poltica, sob a orientao da
Prof Doutora Rosa Maria Marques.

So Paulo
2011

iii

BANCA EXAMINADORA

______________
______________
______________

iv

Dedico este trabalho


s minhas obatiams, Shimae e Katsuko (in
memoriam), por me ensinarem o valor do
tempo, da pacincia e da experincia;
minha me e minha irm pelo carinho
de sempre.

Rigorosamente, todas estas notcias so desnecessrias para a


compreenso da minha aventura; mas um modo de ir dizendo
alguma coisa, antes de entrar em matria, para a qual no acho
porta grande nem pequena; o melhor afrouxar a rdea pena
e ela que v andando at achar entrada. H de haver alguma;
tudo depende das circunstncias, regra que tanto serve para o
estilo como para a vida; palavra puxa palavra, uma idia traz
outra, e assim se faz um livro, um governo, ou uma revoluo;
alguns dizem mesmo que assim que a natureza comps as
suas espcies.
Machado de Assis (em Primas de Sapucaia, Histrias sem data,
1884).

vi

AGRADECIMENTOS
Agradeo, em primeiro lugar, minha famlia. Especialmente minha me pelo amor e
pelo apoio e ao meu pai (in memoriam) pelo incentivo e pela saudade. Aos meus
irmos, Henrique, Aldo e Fernanda, pela pacincia ao tentarem me entender. E minha
tia Ceclia por ser minha segunda me.
Rosa Maria Marques, que muito mais que orientadora foi uma pessoa que me
incentivou desde o comeo. O seu estmulo intelectual e as suas contribuies foram
essenciais para a finalizao deste trabalho.
A todos os professores do programa de ps-graduao que contriburam na minha
formao. Especialmente a Marcel Leite e Jlio Pires por participarem da minha banca
de qualificao e pelas sugestes dadas.
Aos funcionrios da PUC e, em especial, querida Snia que me acolheu nesta
instituio.
CAPES pelo apoio financeiro.
Aos amigos de longe e de perto, dos antigos e dos novos. Devo destacar a pacincia de
Andr Mountian, Gleise Silva, Mariana Jansen e Talita Ribeiro por conviverem com
minhas angstias. A Adalberto Silva, Marcelo Depieri, Patrick Andrade e Renan Moy,
meu agradecimento especial pelas longas discusses e pelas experincias
compartilhadas durante o curso de mestrado. A Daniel Ferrara e Marcos Paulo pela
companhia e pelo incentivo na fase final.
E por fim, a todos que contriburam de alguma forma nesta minha atravessia.
Evidentemente que as falhas e os erros cometidos neste trabalho podem ser imputados
somente a mim.

vii

RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar as reformas previdencirias brasileiras
implantadas no Brasil a partir da dcada de 1990. As caractersticas atuais do sistema
previdencirio brasileiro foram construdas na Constituio de 1988 e aos poucos
modificadas nas reformas. Logo aps a promulgao da Carta, vrias propostas de
reforma da Previdncia Social foram discutidas sob o discurso de crise financeira e de
esgotamento do seu sistema. Esse debate contempla as diretrizes de um Estado
neoliberal que ganhou maior aceitao a partir do governo Fernando Collor de Melo. As
reformas dos governos Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva so
analisadas principalmente no que se refere ao acesso s aposentadorias, aos tetos das
aposentadorias, aos limites de idade. Entre as conseqncias, so analisadas as
alteraes significativas na Previdncia Social e a expanso limitada dos fundos de
penso no Brasil. Ademais, dado o cenrio das finanas mundializadas, conclui-se que
essas reformas colocaram em risco as conquistas da proteo social construdas na
Constituio de 1988.
PALAVRAS-CHAVES: reforma da Previdncia Social, Seguridade Social, fundos de
penso, neoliberalismo

viii

ABSTRACT
The aim of this study is to analyze the Brazilian pension reform implemented since the
1990s. The current characteristics of the Social Security system were built in the 1988
Federal Constitution and gradually modified in the reforms. Soon after the promulgation
of the Charter, several proposals for Social Pension reform were discussed on the
grounds of financial crisis and exhaustion of the system. This debate focuses on the
guidelines of a neoliberal state that has gained greater acceptance from the government
of Fernando Collor de Melo. Reforms of the Fernando Henrique Cardoso and Luis
Incio Lula da Silva are analyzed mainly with regard to access to pensions, the roofs of
retirement, the age limits. Among the consequences this study analyzes the significant
changes in Social Security and limited expansion of pension funds. Moreover, given the
backdrop of globalized finance, it is concluded that these reforms jeopardized the
achievements of social protection built in the 1988 Constitution.
KEY-WORDS: social pension reform, Social Security, pension funds, neoliberalism

ix

LISTA DE ILUSTRAES

Grfico 1 - Supervit da Seguridade Social financia supervit primrio da Unio (R$


bilhes) .......................................................................................................................... 54
Grfico 2 - Evoluo dos ativos EFPC como proporo do PIB (valores nominais) ....79
Grfico 3 Distribuio percentual dos tipos de planos de benefcios no Brasil, em
1989, 1998 e mar/2006 ...................................................................................................82
Quadro 1 - Mudanas no RPPS na reforma de FHC .................................................... 61

LISTA DE TABELAS

Tabela 1 - Receitas e despesas da Seguridade Social no Brasil (R$ milhes) .......... 52


Tabela 2 Variao da quantidade de aposentadorias por tempo de contribuio, por
faixa salarial ............................................................................................................... 67
Tabela 3 Patrimnio dos fundos de penso e sua participao no PIB, em pases
selecionados (2001) ................................................................................................... 80

xi

LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS

AFP

Administrao de Fundo de Penso

BID

Banco Interamericano de Desenvolvimento

CAGED

Cadastro Geral de Empregados e Desempregados

CDP

Certificado de Dvida Pblica

CGC

Cadastro Geral de Contribuintes

CGPC

Conselho de Gesto da Previdncia Complementar

CLT

Consolidao das leis trabalhistas

CNPS

Conselho Nacional de Previdncia Social

CNT

Cadastro Nacional do Trabalhador

COFINS

Contribuio sobre Financiamento da Seguridade Social

CPI

Comisso Parlamentar de Inqurito

CPMF

Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira

CSLL

Contribuio Sobre Lucro Lquido

DATAPREV Empresa de tecnologia e informaes da Previdncia Social


DRU

Desvinculao das Receitas da Unio

EAPC

Entidade aberta de previdncia complementar

EFPC

Entidade fechada de previdncia complementar

EPU

Encargos Previdencirios da Unio

FAT

Fundo de Amparo ao Trabalhador

FEF

Fundo de Estabilizao Fiscal

FGTS

Fundo de Garantia por Tempo de Servio

FIE

Fundo de investimento estrangeiro

FIES

Programa de Financiamento Estudantil

FINSOCIAL Fundo de Investimento Social

xii

FIPE

Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas

FMI

Fundo Monetrio Internacional

FNS

Fundo Nacional de Sade

FSE

Fundo Social de Emergncia

ICMS

Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e sobre


Prestaes de Servios de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicao

IDE

Investimento Direto Estrangeiro

INAMPS

Instituto Nacional Instituto Nacional de Assistncia Mdica da


Previdncia Social

INSS

Instituto Nacional do Seguro Social

IPEA

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada

IPI

Imposto sobre Produtos Industrializados

IRPJ

Imposto de Renda Pessoa Jurdica

ISS

Imposto sobre Servios

MEFP

Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento

MPS

Ministrio da Previdncia Social

MTPS

Ministrio do Trabalho e Previdncia Social

OCDE

Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico

PASEP

Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico

PCdo B

Partido Comunista do Brasil

PDS

Partido Democrtico Social

PDT

Partido Democrata Trabalhista

PED

Pesquisa de Emprego e Desemprego

PFL

Partido de Frente Liberal

PIB

Produto Interno Bruto

xiii

PIS

Programa de Integrao Social

PMDB

Partido do Movimento Democrtico Brasileiro

PSB

Partido Socialista Brasileiro

PSDB

Partido da Social Democracia Brasileira

PT

Partido dos Trabalhadores

RAIS

Relao Anual de Informaes Sociais

REFIS

Programa de Refinanciamento Fiscal

RGPS

Regime Geral da Previdncia Social

RPPS

Regime Prprio de Previdncia dos Servidores

SIMPLES

Sistema Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuies das


Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte

SPC

Secretaria de Previdncia Complementar

STF

Supremo Tribunal Federal

SUS

Sistema nico de Sade

xiv

SUMRIO

INTRODUO ............................................................................................................. 1
OS ANTECEDENTES DAS REFORMAS PREVIDENCIRIAS .......................... 1
1.
DIAGNSTICO DAS PROPOSTAS DE REFORMA NO INCIO DOS
ANOS 1990 ....................................................................................................................14
1.1

Consideraes iniciais .......................................................................................... 14

1.2

Instituto Liberal .................................................................................................... 15

1.3

Comisso Especial para Estudo do Sistema Previdencirio ................................ 17

1.3.1 Diagnsticos ......................................................................................................... 18


1.3.2 Propostas de reforma .............................................................................................24
1.4

Projeto Atlntico Programa de Estabilizao com Crescimento (PEC).............31

1.5

Consideraes sobre as propostas de reforma ...................................................... 33

2.
AS REFORMAS PREVIDENCIRIAS E OS FUNDOS DE PENSO NO
BRASIL ......................................................................................................................... 35
2.1

Consideraes iniciais ........................................................................................... 35

2.2

As polticas econmicas dos governos FHC e Lula (primeira gesto) ..................36

2.2.1 Os governos de Fernando Henrique Cardoso (1994 2002) ................................ 36


2.2.2 O governo Lula (2003 2006) .............................................................................. 42
2.3

A necessidade de reforma e o engano sobre o dficit previdencirio ................... 46

2.4

A reforma do governo de FHC ............................................................................. 56

2.4.1 Principais alteraes no texto constitucional ........................................................ 57


2.4.2 Introduo do Fator Previdencirio e suas implicaes ....................................... 64

xv

2.5

A reforma do governo Lula .................................................................................. 68

2.5.1 As propostas de reforma e as principais mudanas .............................................. 70


2.6

Nota sobre os fundos de penso ........................................................................... 75

2.6.1 Os fundos de penso e a mundializao do capital ............................................. 75


2.6.2 Os fundos de penso no Brasil ............................................................................ 77
CONSIDERAES FINAIS ......................................................................................83
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................ 88

INTRODUO
OS ANTECEDENTES DAS REFORMAS PREVIDENCIRIAS
A Constituio de 1988 representou um marco na histria democrtica brasileira.
Em matria de proteo social, de carter pblico e universal, ela expressou a
consolidao da demanda acumulada em vrios anos de luta contra a ditadura militar.
Em um sentido mais amplo, essa Constituio resgatou direitos sociais e polticos que
haviam sido alijados durante o perodo ditatorial. No por outro motivo, ento, que
Ulisses Guimares1 a chamou de Constituio Cidad.
O texto constitucional estava, entretanto, na contracorrente do que acontecia em
boa parte da Amrica Latina, na qual o pensamento neoliberal e suas idias de um
Estado Mnimo ganhavam cada vez mais apoio e comeavam a se constituir em
polticas governamentais.
A Carta de 1988 resgatou a questo social como um direito dos cidados. Isso
porque incluiu o princpio da cidadania na Seguridade Social e passou a garantir o
acesso a bens e servios sociais independentemente da contribuio individual, com
exceo feita Previdncia Social.
Entre os preceitos da Constituio, a introduo do conceito de Seguridade
2

Social representou um avano, pois considera a totalidade dos direitos quanto Sade,
Previdncia e Assistncia Social. Destacam-se alguns aspectos bsicos tratados nesta
disposio: a universalidade da cobertura e do atendimento aos cidados; a
uniformidade dos benefcios e servios populao urbana e rural; a seletividade e a
distributividade na prestao dos direitos; a diversidade da base de financiamento e a
participao da sociedade na gesto descentralizada da administrao atravs da
participao dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados.
A Previdncia Social, escopo desta pesquisa, foi organizada atravs da seo III
da Previdncia Social pelos artigos 201 e 202 da Carta de 1988. De acordo com
essa seo, os planos de Previdncia Social seriam acessados mediante contribuio

Ulisses Guimares, presidente da Assemblia Nacional Constituinte, foi o constituinte que anunciou a
Constituio de 1988. Em seu discurso, na sesso solene, enfatizou a participao popular na elaborao
da Carta Magna e ressaltou o que sua promulgao representava em termos de ganhos de democracia
participativa e representativa, aps um longo perodo de ditadura (ROCHA, 2008).
2
Conforme captulo II Da Seguridade Social - do ttulo VIII Da ordem social.

prvia dos trabalhadores de forma a cobrir casos de doena, invalidez, morte, velhice,
acidente de trabalho e desemprego involuntrio. Logo, destacam-se os principais
pontos:
- a uniformidade e a equivalncia dos benefcios rurais e urbanos;
- o estabelecimento do piso do beneficio de valor equivalente ao salrio mnimo;
- o benefcio deveria ser calculado sobre a mdia dos ltimos trinta e seis
salrios de contribuio, corrigidos monetariamente;
- o reajuste dos benefcios garantiria o valor real dos mesmos;
- a introduo do dcimo terceiro benefcio e
- quanto regra de acesso, a aposentadoria era assegurada em duas situaes:
i. por tempo de servio: aps trinta e cinco anos de trabalho para os
homens e aps trinta para as mulheres, ou tempo inferior em casos especiais de
trabalho que apresente qualquer grau insalubridade; e, para os trabalhadores do
magistrio, aps trinta anos para os professores e aps vinte e cinco para as
professoras e
ii. por idade: aos sessenta e cinco anos para os homens e aos sessenta
para as mulheres, reduzindo-se cinco anos do limite de idade para os
trabalhadores rurais.
Para as duas situaes, era facultada a aposentadoria proporcional aps trinta
anos de trabalho para os homens e vinte e cinco anos para as mulheres. Alm disso, para
efeito de contagem do tempo de servio, era considerada a reciprocidade na
administrao pblica e privada.
Apesar disso, importante mencionar que o preceito da universalidade ficou
limitado quando aplicado Previdncia Social. Isso porque, de um lado, sua cobertura
era garantida por prvia contribuio e, por outro, porque se manteve a diferenciao
entre o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) dos trabalhadores formais do
mercado de trabalho e o Regime Prprio de Previdncia Social dos Servidores (RPPS)
dos funcionrios pblicos federais, estaduais e municipais, alm dos militares.
Mas logo aps a promulgao da Constituio, membros do executivo, de
diferentes partidos e de entidades de classes (em geral patronais) se mobilizaram para

discutir as possveis reformas da Carta assinada, e, particularmente na Previdncia


Social, a justificativa era que o sistema previdencirio estava beira da insolvncia.
O perodo da promulgao da Constituio foi marcado por intenso debate e
contradies, pois o governo de Jos Sarney (PMDB) representava, de um lado, o
processo de redemocratizao, a sada do regime autoritrio e a construo de uma
Constituio e; por outro, a poltica econmica adotada atendia ao receiturio do FMI e
presso por polticas neoliberais. Isso demonstrava que o PMDB era unificado quanto
resistncia em relao ditadura, porm tinha diversas posies no tocante
economia e questo social. Apesar das conquistas da Constituio, do contentamento
relativo da populao e da razovel melhora da economia brasileira no ano de 1989, a
inflao voltou a dar saltos galopantes e o governo perdeu o apoio que tinha.
Esta pesquisa aborda o processo de desconstruo da Previdncia Social
brasileira instituda na Constituio de 1988 no contexto das polticas neoliberais. Nela
se procura compreender as regras, os autores e as instituies que participaram dessa
desconstruo. A nfase na Previdncia se deve tanto sua importncia relativa na
Seguridade Social (volume de recursos envolvidos e nmero de beneficirios), como ao
fato de ela ter sido o ramo que sofreu reformas explcitas. Mas, durante o estudo, est
sempre presente o conceito de Seguridade Social, sendo seus ramos tratados em
conjunto - Previdncia Social, Sade pblica, Assistncia Social e, assim, mantm a
compreenso dos constituintes quando redigiram o captulo II Da Seguridade Social.
Logo aps a promulgao da Carta, a discusso recaiu sobre a elaborao e a
aprovao das leis que iriam reger o financiamento e os direitos inscritos na
Constituio. Esse debate se encerra com a regulamentao da Lei de Custeio e de
Organizao da Seguridade e da Lei de Benefcios atravs das leis n 8.212 e 8.213. J
neste momento, os interesses econmicos sobrepujaram os sociais. Isso analisado a
partir dos relatrios das instituies que diagnosticaram o sistema previdencirio e sua
sustentabilidade. Adianta-se que vrias dessas instituies representam outros interesses
que no aqueles da universalizao. Muito pelo contrrio; havia uma srie delas que
propunham um rearranjo da Previdncia Social de forma a permitir a criao de fundos
de penso, muitas vezes obrigatrios.
Considerando o contexto histrico mais geral do capitalismo, importante
entender a aplicao da doutrina neoliberal e sua influncia na determinao das

polticas sociais ao longo da histria contempornea. No que concerne s reformas


previdencirias brasileiras, a partir da dcada de 1990, deve-se considerar a fase de
dominao financeira do capital, principalmente, para investigar a tentativa de o
governo permitir uma maior atuao dos fundos de penso no mercado financeiro
nacional.
Aps a II Guerra Mundial, como reao ao Estado intervencionista e de bemestar, Friedrich Hayek3 e Milton Friedman formularam suas idias a respeito do Estado.
Segundo eles, o Estado intervencionista limitava a liberdade econmica e poltica. Esses
autores, alm de acreditarem que as polticas keynesianas e o solidarismo da poca eram
ineficientes para o crescimento econmico, defendiam que o novo igualitarismo
promovido pelo Estado de bem-estar eliminava a liberdade dos cidados e a vitalidade
da concorrncia. Para eles, o neoliberalismo criaria as bases para um outro tipo de
capitalismo, aquele livre de regras (ANDERSON, 1995).
O relativo sucesso do Estado de bem-estar europeu e da poltica de New Deal
norte-americana de cunho keynesiano atuou como um empecilho para a disseminao
das idias conservadoras de uma sociedade organizada pelo mercado. Mas no era s
esse fenmeno que impedia que essas idias se disseminassem. Com o elevado
crescimento da Era de Ouro, esse discurso no teve a repercusso almejada, pois eram
evidentes os benefcios que as polticas keynesianas haviam proporcionado para a
dinmica econmica e social capitalista da poca.
O neoliberalismo estava baseado numa crena muito estrita do poder de
regulao via mercado. Esse discurso era composto por um conjunto de prticas ou
recomendaes de polticas econmicas, havendo uma falta de discusso ideolgica
mais slida com questionamentos sobre liberdade, sociedade, indivduo, valores
universais como ocorreu com os pensadores do liberalismo clssico4. Portanto,
conceitualmente, foi uma reproduo de um conjunto heterogneo de conceitos e
argumentos, reinventando o liberalismo, porm introduzindo formulaes de
propostas mais prximas de um conservadorismo poltico. A dificuldade de expanso

Em 1947, Hayek convocou uma reunio em Mont Plerin (Sua) e entre os que compartilhavam suas
idias estavam Milton Friedman, Karl Popper, Michael Polanyi e Ludwig Von Mises.
4
O liberalismo clssico foi marcado por uma ampla discusso social desde o sculo XVII at a Revoluo
Francesa com base filosfico-poltica cujos representantes foram: John Locke, Adam Smith, Auguste
Comte, Karl Marx, Kant, Hegel, Rousseau entre outros (PAULANI, 2005).

dessa doutrina estava justamente na exigncia da crena da superioridade do mercado


(DRAIBE, 1993).
Somente, em meados da dcada de 1970, com a crise capitalista nos pases
centrais que, conseqentemente, resultou em uma queda das taxas de crescimento e uma
inflao elevada, o discurso neoliberal comeou a ganhar vulto5. Os defensores do
discurso neoliberal diziam que entre as causas da crise, o peso excessivo dos sindicatos
dos movimentos operrios parasitava a acumulao capitalista e, assim, faziam com que
o Estado gastasse mais com os projetos sociais. Eles pregavam, assim, um Estado
forte que, de um lado, deveria frear as manifestaes e o poder dos sindicatos e, por
outro lado, manter um baixo gasto social e um oramento equilibrado com pouca
interveno econmica.
Segundo Anderson (1995), essas mudanas so subjacentes ao estgio do
capitalismo da poca e representam a fora dos mercados e das classes dominantes
sobre o poder regulatrio do Estado. Em perodo de crise econmica, valoriza-se a
primazia do papel do mercado e das grandes empresas custa das polticas de Estado.
Nesse processo, a forma como o capital se organizou, por meio da financeirizao da
economia, com a globalizao dos negcios e com a liberalizao de qualquer entrave
ao fluxo de capitais, representou a necessidade das classes dominantes de reorganizar a
rentabilidade da economia. Salienta-se, portanto, a capacidade inerente do capital de
extrair mais-valia, ou seja, da sua necessidade de valorizao.
Os defensores da doutrina neoliberal faziam crer que era preciso tornar o Estado
menos intervencionista e com menor gasto social. A crena estava embasada no
enfraquecimento do poder dos sindicatos e das organizaes trabalhistas, pois, assim,
eliminariam os entraves para a livre iniciativa do mercado. Para isso, acreditava-se que
a austeridade fiscal, principalmente aquela garantida com reduo nos gastos com
programas de bem-estar, criaria as condies necessrias para se restaurar a taxa natural
de desemprego e, portanto, geraria um exrcito de reserva de trabalhadores que
pressionariam os salrios para baixo. Por conseguinte, o Estado diminuiria o oramento
para as polticas sociais e as condies econmicas de austeridade fiscal seriam
retomadas impulsionando o crescimento econmico.

Para uma anlise detalhada, ver ANDERSON (1995).

Quando ocorreu a recesso de meados da dcada de 1970, os mercados


monetrio e financeiro estavam se desenvolvendo e a valorizao financeira sobre a
valorizao produtiva era um processo encaminhado. Isso permitiu um impulso para
que polticas de abertura das economias, de diminuio do Estado e de reduo do seu
oramento conforme propunha a doutrina neoliberal ganhassem corpo. Foi somente
no final dos anos setenta que o programa neoliberal ganhou fora com a eleio de
Margareth Thatcher6 (1979) na Inglaterra. No ano seguinte, em 1980, foi a vez de
Ronald Reagan assumir o governo nos EUA. E, em 1982, Helmut Khol na Alemanha
derrotou o governo social liberal (ANDERSON, 1995).
Essa maior aceitao do neoliberalismo foi acompanhada por uma mudana
histrica nas relaes institucionais entre o Mercado e o Estado e entre as empresas e os
mercados (THERBORN, 1995, p. 139). A crise exerceu um papel essencial para
entender essa mudana, pois tecnologias novas mais flexveis com novas relaes
industriais de gerenciamento foram introduzidas. O crescimento das finanas com a
liberalizao dos fluxos de capitais e o dficit pblico americano tambm influenciaram
na disseminao desse programa que via o resgate do dinamismo da economia
capitalista no livre mercado.
Mais do que acreditar que o Estado mnimo era uma sada para a crise dos anos
setenta, essa forma de organizao do capitalismo democrtico via mercado foi posta
como a nica alternativa, tornando-a elementar e insupervel. Segundo a formulao de
Hayek e Friedman, o mercado seria capaz de determinar o espao de atuao do Estado,
sendo que a funo do Estado seria prover estrutura para o mercado e servios que o
esse no pudesse fornecer. Assim, de certa forma, os formuladores estabeleceram que o
papel do Estado mnimo no era simplesmente relegar a sociedade s foras do
mercado; pelo contrrio, eles toleravam alguma ao estatal frente ao pauperismo de
forma a garantir algum controle social e assegurar que no haveria alguma ruptura mais
radical (NETTO, 1993).
A Amrica Latina, segundo Anderson (1995) e Chesnais (2005), tornou-se
essencial como locus da tentativa de reanimar o dinamismo do capitalismo diante da
6

Segundo Anderson (1995), o governo Thatcher foi pioneiro e mais puro, pois praticou uma polticas
bastante conservadora com emisso de moeda, aumento da taxa de juros, liberalizao dos fluxos
financeiros, amplo movimento de privatizaes. Os resultados foram desastrosos com aumento expressivo
de desemprego e da desigualdade de renda, corte de gastos sociais e introduo de novas leis antisindicais.

crise do capital dos anos 1970. O processo de endividamento pesado dos pases latinoamericanos propiciou a retomada da reciclagem dos petrodlares e, assim, criava-se
uma nova relao de dependncia desses pases com os do capitalismo avanado. Nesse
perodo, predominou a valorizao financeira com capital fictcio cujo maior
representante foi e, continua sendo, os ttulos da dvida pblica.
A proposio neoliberal, na regio, foi aplicada com o chamado Consenso de
Washington e divulgada pelas agncias multilaterais, tais como FMI, Banco Mundial e
BID. Como forma de superar a crise vivida pelos pases da regio, esse Consenso
estabelecia uma seqencia de reformas que incorporava a questo da necessidade de
estabilidade macroeconmica, de controle das altas inflaes, de cortes de alquotas e
oramento e de privatizaes, ou seja, pregava um ajuste fiscal e reformas orientadas
para o mercado. A formulao foi elaborada por John Williamson (1990) e direcionada
aos pases que almejavam encontrar o caminho para o desenvolvimento. Esse consenso
recomendava as seguintes dez sugestes para:
-

disciplina fiscal: controle oramentrio atravs da conteno do gasto


governo, controle da relao dvida/PIB e eliminao do dficit fiscal;

- reorientao das despesas pblicas: restrio das despesas relacionadas ao


cumprimento do papel do Estado mnimo com gastos militares,
administrativos, educao e sade;
-

reforma tributria: com ampliao da base de incidncia dos impostos,


porm sem que houvesse o seu aumento;

liberalizao financeira: rpida para uma insero competitiva da economia


latino-americana na economia mundial;

taxas de cmbio unificadas e competitivas: com sobrevalorizao da moeda


nacional e quando possvel era recomendada a dolarizao direta ou indireta;

liberalizao do comrcio: com reduo de protecionismos e subsdios, aes


consideradas ineficientes para a alocao de recursos;

abertura a investimentos estrangeiros diretos: para complementar a estrutura


produtiva nacional e a transferncia de tecnologia;

privatizao: para diminuir a dvida pblica e pela crena de maior eficincia


das empresas privadas;

desregulamentao da atividade econmica: baseado na crena da


superioridade da regulao via mercado e

direitos de propriedade seguros: garantindo a defesa de propriedade


intelectual, protegendo a propriedade industrial com a concesso do
monoplio para os produtos patenteados.

Portanto, aps a crise de meados dos anos 1970, o ciclo de acumulao


financeira da economia mundial propiciou polticas neoliberais recessivas. A partir de
1990, com a introduo de tais polticas liberalizantes e reformas estruturais, o
formulador do Consenso e os rgos multilaterais acreditavam que a Amrica Latina
conseguiria superar o seu baixo crescimento econmico da dcada anterior e tambm
dinamizar a economia mundial. Tanto no plano internacional como no nacional, houve
uma clara opo poltica e econmica pelo vis neoliberal, cujo eixo central tem-se:
abertura

comercial

desordenada,

conteno

do

crescimento

econmico,

desregulamentao econmica e financeira e desmantelamento do aparelho do Estado


(TAVARES, 1998, p. 123). Ademais, entende-se que todo o processo de reformas nesse
perodo est cerceado pelo contexto de liberalizao financeira e financeirizao7 da
economia mundial.
O discurso neoliberal aplicado s polticas sociais diz que o Estado de bemestar era atacado por estar em crise, por estar inteira e inevitavelmente subjugado por
contradies internas insolveis (THERBORN, 1995, p. 140). Segundo Therborn, essa
crtica foi feita por diversas fontes tanto pela esquerda, quanto pela direita, porm o que
o autor destaca que o Welfare State, enquanto instituio social, historicamente se
mostrou robusto. Para exemplificar isso, Anderson (1995) mostrou que o gasto
pblico em todos os pases da OCDE na dcada de 1990 foi maior do que na dcada de

Entende-se por financeirizao uma etapa da configurao do capitalismo contemporneo em que o


capital portador de juros est localizado no centro das relaes econmicas e sociais. O autor designa
capital portador de juros como capital financeiro ou finana que ganhou liberdade de movimento
juntamente com o apoio dos Estados com o processo de desregulamentao dos sistemas financeiros. Esse
capital, na sua forma mais perversa, na busca por valorizao encontrou nos investidores institucionais
o trampolim de uma acumulao financeira de grande dimenso (CHESNAIS, 2005, p. 35-36). Nesta
fase de dominncia da finana, a valorizao do capital do capital realizada na esfera financeira.

19808. Apesar da ofensiva neoliberal, o que se verifica que o Estado de bem-estar no


foi desmantelado em pases capitalistas avanados. Na Amrica Latina, o Chile no final
da era Pinochet9 apresentava um Estado de bem-estar organizado, j que o nvel de
desemprego continuou elevado e houve uma piora na distribuio de renda. Isso
demonstra que as polticas sociais pelas mos do Estado so de interesse das classes
dominantes na sociedade, legitimando o seu poder e a manuteno das relaes entre
Mercado e Estado.
No que concerne poltica social, as proposies neoliberais alteraram as
nfases e as prioridades ao redirecionar as polticas rumo ao corte do gasto social,
desativao dos programas e efetiva reduo do papel do Estado nesse campo. Alm
disso, houve vrias tentativas de desestabilizao das bases do Welfare State com a
reduo da universalidade e dos graus de cobertura de muitos programas sociais.
nesse caminho que a assistencializao dos programas sociais foram retirando do
campo os direitos sociais e muitos benefcios. Concomitantemente a isso, houve
tambm a privatizao da produo e o redirecionamento do enfraquecimento dos
sindicatos e dos movimentos organizados da sociedade (DRAIBE, 1993).
O avano das polticas neoliberais ocorreu ao mesmo tempo em que se
fragilizavam as organizaes dos trabalhadores, o que permitiu, em parte, o ataque aos
pilares dos direitos sociais. Na Amrica Latina, essas polticas implantaram uma onda
de privatizao, parcial ou total, dos sistemas de penses e aposentadorias a partir da
dcada de 1980 sob a batuta dos ditames do Banco Mundial e do FMI. O Chile foi o
exemplo maior no processo de reforma da previdncia com uma privatizao radical.
No

Brasil,

introduo

do

programa

neoliberal

permitiu

um

incipiente

desmantelamento do sistema de Previdncia Social com a justificativa que o gasto


pblico/PIB brasileiro era elevado em relao experincia internacional.
No que tange a discusso das propostas de reformas do sistema previdencirio,
necessrio analisar as principais caractersticas dos regimes de repartio simples e de

Apesar da desacelerao do gasto do Estado em proporo do produto nacional bruto, a proporo


absoluta no caiu; pelo contrrio, aumentou de aproximadamente 46% para 48% do PNB mdio durante
os anos 1980 (ANDERSON, 1995).
9
O Chile, durante a ditadura de Pinochet, foi pioneiro na aplicao dos preceitos neoliberais na Amrica
Latina e a fez de forma mais dura com desregulao dos mercados, desemprego em massa, represso
sindical, redistribuio de renda em favor dos ricos e privatizao dos bens pblicos (ANDERSON,
1995).

10

capitalizao que fundamentam os sistemas pblicos e privados de previdncia. O


primeiro surgiu no contexto do Welfare State no perodo ps-Segunda Guerra e os
preceitos revelavam o princpio da universalidade do benefcio, a participao do Estado
no esquema tripartite (empregados, empregadores e Estado) e a solidariedade
intergeracional. O senso de justia do regime de repartio simples reside na
contribuio dos trabalhadores ativos, seja pela contribuio salarial ou do empregador,
que financiam os benefcios do risco velhice e outros, garantindo-se, assim, a
solidariedade entre as geraes de trabalhadores ou mesmo na mesma gerao.
Marques (2000) faz uma anlise interessante ao reforar o vnculo solidrio
atravs do papel do salrio socializado. Numa sociedade salarial, a proteo social
financiada pelo salrio direto e pela contribuio social, recolhidos pelo empregador. O
salrio fruto de negociao entre trabalhador e empregado ou mesmo determinado por
leis, como o caso do salrio mnimo; enquanto que a contribuio social paga pelas
empresas parte do salrio do trabalhador e destina-se diretamente para o pagamento de
benefcios, sem se constituir em poupana, caracterizando, assim, o carter de salrio
socializado. Assim, todos os trabalhadores so vistos como contribuintes e beneficirios
potenciais homogeneamente, sem diferenciaes por salrio ou poupana. Portanto,
nesse regime, a arrecadao do sistema de proteo social pode inclusive pagar
benefcios como auxlio-doena, seguro-desemprego, consubstanciando a totalidade da
Seguridade Social. Sendo a base de financiamento dada pelo salrio, h a garantia de
que todos tero uma renda de substituio do perodo laboral e ainda h de se garantir
minimamente benefcios aos desempregados por exemplo.
Nesse regime, a princpio, garante-se o benefcio a todos os cidados
desvinculando a questo da arrecadao prvia atravs da participao do Estado na
operao de financiamento. O crescimento econmico uma varivel relevante, pois
impulsiona o dinamismo do regime, uma vez que quanto maiores forem os empregos, a
renda e o nvel do salrio mdio real, maiores sero o volume de arrecadao.
J o segundo regime, o de capitalizao, tem o carter privado e restrito cujo
funcionamento refora o vnculo entre a contribuio e o benefcio e a valorizao
financeira. Dessa forma, cabe ao Estado a garantia somente do mnimo necessrio ao
beneficirio, de forma que o sistema de proteo deveria ser desmantelado, pois
restringe a competitividade e o ajuste via mercado. Este regime opera em regime

11

individual e privado atravs dos fundos de penso que, ao gerir a poupana dos
contribuintes atravs do gerenciamento do portflio com ttulos pblicos, aes,
debntures ou seja, ativos volteis - tornam o benefcio da aposentadoria em algo
incerto.
No regime por capitalizao, o interesse pela manuteno de taxas de juros
elevadas e pela valorizao dos papis negociados em bolsa que so contrrios ao
estmulo do crescimento econmico e garantia de proteo social. Esse regime
amplamente sugerido pelos rgos multilaterais (FMI e Banco Mundial) que admitiam
que os sistemas previdencirios por repartio simples eram insustentveis do ponto de
vista atuarial e financeiro e que acentuavam o baixo crescimento econmico (Paulani,
2008).
Considerando as proposies neoliberais e as diferenas entre os regimes
previdencirios por repartio simples e por capitalizao, um conjunto de propostas foi
recomendado pelo Banco Mundial. No artigo de 1994, Averting the Old Crisis, a
instituio props os seguintes pilares para se reestruturar o sistema previdencirio
diante da crise:

Primeiro pilar: pblica que pagaria o benefcio mnimo para assegurar a


subsistncia do assegurado e amparo aos que no atendem as regras de
aposentadoria. Esta base estava fundamentada no regime de repartio;

Segundo pilar: sustentada por fundos capitalizados, conforme regime de


contribuio definida com adeso obrigatria a esse regime. Esses fundos
seriam geridos pelas regras do mercado e

Terceiro pilar: semelhante segunda base, porm de carter voluntrio.

Os argumentos do Banco Mundial so a favor de um modelo de previdncia por


capitalizao, pois considera, em consonncia ao Consenso de Washington, que deve
haver um controle do gasto pblico, j que a maior interveno do Estado na economia,
impede o ajuste da economia via mercado, ou seja, desestabiliza de alguma forma a
competitividade do mercado10.

10

O Banco Mundial tem ajustado o seu discurso, dado que o Estado tem cumprido um papel relevante em
perodos de crises como as que ocorreram a partir da dcada de noventa. Para maior detalhe ver Werneck
Vianna (2010).

12

No Brasil, o governo Collor, em 1991, quase ao mesmo tempo em que foram


aprovadas as Leis n 8.212 e 8.213, tentou encaminhar algumas propostas de reforma,
mas essas foram abortadas dado o processo de impeachment que se seguiu. As reformas
foram efetivamente realizadas durante os governos Fernando Henrique Cardoso (FHC)
e Lus Incio Lula da Silva (Lula). Mas vale adiantar que as justificativas e as propostas
de modificao das reformas j estavam postas desde a discusso do perodo da reviso
constitucional. O que analisado, neste trabalho, so justamente esses pontos e as
alteraes que ocorreram, principalmente, com a introduo do fator previdencirio.
Ademais, em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE)11 que
substanciou a desestruturao das bases financeiras do sistema de seguridade, pois,
apesar da elevao da alquota de 5% sobre todos os impostos e contribuies,
introduziu a desvinculao de 20% da receita de todos os impostos e contribuies
federais previstos em Constituio para financiar as polticas sociais. Isso significa que
esses recursos podem ser usados inclusive para pagamento dos juros da dvida
(MARQUES; MENDES, 2004 e FAGNANI, 2007). Esse ponto explorado em detalhe
nesta dissertao.
O discurso

recorrente de dficit da Previdncia Social

e de sua

insustentabilidade usado para justificar as reformas previdencirias. Porm, esses


argumentos desconstroem e distorcem o que a Constituio de 1988 avanou em termos
sociais, ao assumir um sistema integrado de Seguridade Social. A Carta previa um
financiamento (artigos 194 e 195 da Constituio Federal de 1988) com bases mais
diversificadas e menos dependentes da folha salarial, que suscetvel a ciclos
econmicos. Portanto, contribuies sobre faturamento e lucro fariam parte da base de
arrecadao do sistema12. Em Gentil (2007), um estudo mostra que tanto a Previdncia
Social como a Seguridade Social so superavitrias para o perodo de 1995 a 2006, ou
seja, a manipulao das contas previdencirias de forma a torn-la deficitria foi usada
para justificar a necessidade de reforma. Essa discusso analisada no captulo dois.

11

Aprovado pela Emenda Constitucional (EC) n. 01/94. Esse fundo passou a ser chamado de Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF) em 1997 e, posteriormente, em 2000, renomeado por Desvinculaes de
Recursos da Unio (DRU) (Fagnani, 2007).
12
O conceito de Seguridade Social como um sistema amplo, para alm da previdncia, abordado por
vrios pesquisadores e estudos como em MARQUES (2007), SOUZA e SILVA (2008), GENTIL (2007),
WERNECK VIANNA (2008).

13

As reformas, no captulo dois, so analisadas a partir dos documentos das


Emendas Constitucionais n 20, 41 e 47, de 1998, 2003 e 2005, respectivamente, bem
como da literatura que trata sobre o assunto. O intuito verificar quais foram as
principais alteraes e as perdas sofridas pelos trabalhadores, pois, alm do alijamento
do trabalhador no mercado de trabalho, so eles que perdem as garantias sociais e no
participam das discusses.
Para entender em que ambiente essas mudanas foram discutidas e aprovadas,
foi importante analisar os preceitos neoliberais e a formulao do Consenso de
Washington. O processo de implementao do projeto neoliberal no Brasil, que ocorreu
a partir do incio da dcada de 1990, analisado com um breve contexto das polticas
econmicas adotadas no perodo de referncia. Nessa fase do processo de acumulao
capitalista, as instituies multilaterais como o Banco Mundial apoiavam fortemente as
reformas previdencirias que caminhavam no sentido de sua privatizao e que
auxiliavam na reduo do Estado, pelo menos no tocante s questes sociais. Porm, no
Brasil, dificuldades como a m distribuio de renda e o elevado custo de substituio
do regime de repartio simples pelo de capitalizao dificultaram a reforma radical
neoliberal no Brasil.
Para abranger a temtica, esta dissertao est divida em duas partes, alm da
introduo e da concluso. Na primeira, apresentam-se os diagnsticos e as propostas de
reforma previdenciria. Na segunda, so abordadas as duas reformas previdencirias do
governo FHC e Lula, realizadas em 1998, 2003 e 2005, as principais mudanas que elas
implementaram e a evoluo dos fundos de penso no Brasil.

14

1.

DIAGNSTICO DAS PROPOSTAS DE REFORMA NO INCIO DOS ANOS


1990

1.1

Consideraes iniciais
No exato momento em que a Constituio de 1988 era promulgada, iniciou-se

uma mobilizao para discutir e propor possveis reformas em seu texto. A despeito dos
prazos estarem previstos no Ato das Disposies Transitrias, as leis constitucionais
demoraram a serem aprovadas. A Lei de Custeio e de Organizao da Seguridade e a
Lei de Benefcios foram sancionadas em 24 de julho de 1991 pelo presidente Fernando
Collor atravs das Leis 8.212 e 8.213 e regulamentadas em dezembro do mesmo ano
pelo Congresso Nacional.
Dado o movimento social representado pelas associaes de aposentados e
centrais sindicais, essas leis significaram um resgate de parte da dvida social
acumulada, principalmente, por causa das duas ltimas dcadas de represso da
ditadura. Apesar disso, uma anlise mais detalhada das leis implica que essas
contemplaram mudanas radicais na participao da Unio no financiamento da
Previdncia e tambm no uso dos recursos prprios da Seguridade. Da forma como
essas alteraes ocorreram, elas colocaram em risco a prpria construo do conceito de
seguridade, j que impossibilitava a sustentabilidade da mesma. Portanto, abriram-se
oportunidades para possveis reformas (MARQUES, 1992).
Mas foi pouco tempo depois da regulamentao das Leis 8.212 e 8.213 que o
governo Collor encaminhou sociedade um conjunto de nove projetos13 para discutir a
prioridade de oferecer previdncia e assistncia mdica pblica para a populao de
baixa renda. Esses projetos foram caracterizados pelo prprio governo como expresso
da almejada modernidade, da justia social e da democracia.
O mesmo presidente entendia que a Previdncia Social era o grande nus das
contas pblicas. E, assim, foram discutidas propostas de reformas da Constituio,
centralizando o debate na questo de financiamento da previdncia. Apesar disso, a
discusso no foi adiante devido ao impeachment do presidente e por toda a
instabilidade poltica do perodo.

13

Para o detalhamento da proposta, consultar MARQUES (1992).

15

A reboque das propostas de Collor, dada a crise econmica e social do incio dos
anos 1990 e a prevista reviso do texto constitucional aps cinco anos da promulgao
da Carta (conforme disposies transitrias do artigo 5), mais de vinte propostas de
reforma de origem diversa foram apresentadas para a sociedade. Entre elas, destacam-se
trs propostas mais significativas: a do Instituto Liberal, a da Comisso Especial para o
Estudo do Sistema Previdencirio do Congresso e a do Projeto Atlntico/Programa de
Estabilizao com Crescimento (PEC) elaborada por Paulo Rabello de Castro e Paulo
de Britto.
1.2

Instituto Liberal14
Em maio de 1991, o Instituto Liberal lanou uma proposta de organizao da

Previdncia baseada na experincia chilena. Segundo o Instituto, a reforma permitiria o


fortalecimento do sistema de mercado, principalmente, o mercado de capitais.
Acreditava, assim, que:
- o regime de capitalizao apresentava uma superioridade na manuteno de um
nvel maior de poupana na economia em relao ao regime de repartio. Alm
disso, o regime de repartio somado garantia de direitos mnimos
desestimulava a procura por maior rendimento e, assim, a formao de uma
poupana individual e
- A garantia de renda futura, associada a um sistema de proteo social, deveria
ser de responsabilidade nica do interessado e, portanto, o empresrio no
deveria contribuir ao sistema. Alm disso, os encargos sociais sobre a folha de
pagamento eram considerados elevados, de forma que desestimulava a criao de
empregos formais.
Portanto, o regime deveria ser o de capitalizao privado, cabendo somente ao
Estado a funo assistencial e complementar, ou seja, o Estado garantiria somente o
mnimo caso o trabalhador no conseguisse acumular, durante sua vida laboral, uma
renda mnima para a aposentadoria atravs da criao de um fundo de financiamento da
previdncia social. Nesse regime de contribuio definida, os benefcios seriam
variveis, dependendo da rentabilidade das aplicaes do fundo a que estivesse
vinculado o segurado. Portanto no era garantido um valor mnimo de benefcio.
14

Esta subseo baseia-se na anlise do documento Previdncia Social no Brasil: uma proposta de
reforma de 1991 do Instituto Liberal.

16

Segundo consta, somente a aposentadoria por invalidez e a penso por morte


poderiam ser repassadas aos dependentes. A assistncia mdica e a cobertura de
benefcio por acidente de trabalho ficariam excludas do sistema e deveriam ter
organizao e contribuio prprias. Alm disso, o sistema deveria ser universal e
igualitrio de forma a no existir aposentadorias especiais. Reconhecia que atividades
insalubres deveriam ser remuneradas com salrios maiores em comparao com outras
atividades com a mesma qualificao, o que, dadas as caractersticas do regime,
permitiria ao trabalhador acumular recursos para a velhice em um menor prazo atravs
de cotas do fundo. Assim sendo, no havia a necessidade de aposentadorias especiais.
A proposta do Instituto, para garantir proteo do patrimnio dos cotistas, era
estabelecer medidas regulatrias de rentabilidade mnima das aplicaes e controle do
patrimnio da Administrao de Fundo de Penso (AFP) e do fundo do cotista.
Para operacionalizar o sistema previdencirio, as seguintes medidas foram
recomendadas:
- Por se tratar de um sistema de capitalizao em que caberia ao cotista acumular
uma conta individual de poupana ao longo da vida laboral atravs de fundo
previdencirio, somente o trabalhador seria responsvel por contribuir;
- Para garantir uma renda futura e, dado que o sistema no garantia o valor do
benefcio, mas somente o da contribuio, propunha-se uma contribuio da
ordem de 10,5% da renda. O seguro de invalidez ou morte deveria ser garantido
atravs da contribuio de 2,5% do rendimento pelo cotista. Outros 4% da renda
seriam destinados para garantir a sade atravs de uma contribuio voluntria e
no compulsria. Portanto, para garantir uma vida razovel na velhice, o
trabalhador deveria desembolsar 17% da renda;
- Transformar o FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Servio) em seguro
desemprego;
- Estabelecimento de idade mnima como critrio de acesso ao sistema
previdencirio: sessenta anos para mulheres e sessenta e cinco para homens. Ao
se aposentar, o indivduo receberia um certificado com o montante de cotas e o
respectivo valor para adquirir um seguro que lhe garantiria renda vitalcia
conforme clculos atuariais que deveriam estimar a renda real. Caso esse clculo

17

no representasse o mnimo, o certificado deveria ser encaminhado para o Fundo


de Financiamento da Previdncia Social, que se comprometeria a cobrir o
mnimo;
- A Superintendncia da Previdncia deveria ser responsvel pela observao da
Lei Orgnica da Previdncia e, assim, autorizar a constituio das AFPs,
fiscalizar seu funcionamento, ou seja, as aplicaes dos fundos, a manuteno de
reservas tcnicas, a rentabilidade mnima e tambm a liquidao das AFPs que
no cumprissem as exigncias legais e
- Para fazer um seguro complementar ou aumentar o valor do fundo
previdencirio, a previdncia complementar seria facultativa.
Por fim, o Instituto propunha que a transio para o novo modelo fosse feita de
forma compulsria, mas de maneira que no restringisse os direitos adquiridos. A
carteira das aposentadorias existentes seria administrada pelo Fundo de Financiamento
da Previdncia Social. Assim, o Estado ficaria responsvel apenas pelo pagamento dos
benefcios dos antigos aposentados, ou seja, aqueles que se aposentaram antes das
reformas.
Segundo o levantamento do Instituto, a transio para o modelo proposto
custaria um trilho e novecentos e cinqenta milhes de cruzeiros (a preos de
dezembro de 1990), o equivalente a 8,4% do PIB.
Em suma, conforme aquela estrutura proposta pelo Banco Mundial (1994), o
sistema previdencirio do Instituto Liberal estava baseado nos trs pilares: o primeiro
pilar com benefcio mnimo garantido pelo Estado; o segundo com filiao compulsria
e com planos de contribuio definida sob o regime de capitalizao, e o terceiro, com
caractersticas semelhantes ao segundo pilar, porm de carter facultativo.
1.3

Comisso Especial para Estudo do Sistema Previdencirio


Em meio crise dos 147%15, em setembro de 1991, aposentados e pensionistas

foram s ruas pedir pelo reajuste dos benefcios previdencirios. Com o intuito de

15

Os benefcios de valor superior ao salrio mnimo tiveram somente 56,6% de reajuste. A luta pelos
147% envolveu todas as entidades de aposentados, os quais se fizeram presentes em grandes
manifestaes, em geral reprimidas pelas foras policiais. A partir desse momento, o reajuste dos
benefcios foi diferenciado: o piso acompanhou os ganhos reais do salrio mnimo e os demais benefcios
repuseram somente a inflao passada.

18

verificar se a Previdncia tinha ou no condies de atender a esta reivindicao, foi


aberta uma Comisso Parlamentar de Inqurito (CPI). Um dos resultados dos trabalhos
dessa Comisso foi denunciar a existncia de aposentadorias milionrias, o que serviu
de argumento para o posterior encaminhamento de propostas de reviso constitucional.
Em 28 de janeiro de 1992, foi instalada uma comisso especial para estudo do
Sistema Previdencirio brasileiro sob a coordenao do ento deputado Antnio Britto.
Essa Comisso ouviu, em audincia pblica, composta por representantes do
empresariado, dos trabalhadores, dos rgos governamentais (MTPS, MEFP,
presidncia do Banco do Brasil, representantes dos conselhos estaduais e municipais),
do meio acadmico e pesquisadores. Em um ms de trabalho para levantar os problemas
do Sistema Previdencirio, alm das audincias, a Comisso incorporou ao relatrio
estudos realizados pelo IPEA, por entidades empresariais e pelo MTPS sob gesto de
Antnio Magri. A necessidade de uma comisso especial no Congresso existiu para que
fossem de fato investigados os problemas do sistema e encaminhadas propostas, j que
no passado fora realizado uma CPI que no props encaminhamentos.
1.3.1 Diagnsticos
Conforme relatrio dessa Comisso (CMARA DOS DEPUTADOS, 1992), a
histria da Previdncia Social brasileira sempre apresentou crises recorrentes. E essas
crises refletiam justamente o drama da sociedade brasileira diante da incapacidade do
Estado em gerir as polticas que garantiriam condies mnimas de justia a seus
milhes de miserveis e carentes. Isso mostrava que a sociedade ficava na posio de
vtima perante um Estado desonesto, ineficiente e no transparente. E que, portanto, a
Previdncia Social deixava de atingir seus objetivos de garantir a segurana do cidado
diante da perda de capacidade laboral devido desorganizao e extrema
burocratizao do Estado, o que favorecia o aumento do clientelismo e da corrupo.
Segundo o diagnstico dessa equipe, a crise enfrentada pela Previdncia, que
parecia ser a pior dos ltimos anos, apresentava diversas causas. Tratava-se de uma
crise financeira, pois os benefcios achatados, pagamentos atrasados, direitos mnimos
sendo contestados na Justia, intencional e criminoso adiamento da concesso de novas
aposentadorias [...] (CMARA DOS DEPUTADOS, 1992, p. 7) estavam afetando a
vida dos trabalhadores aposentados. Seria tambm uma crise administrativa, porque a
fiscalizao, cadastro, normas de procedimento, auditorias, cobranas, clculos

19

atuariais so procedimentos esquecidos da Previdncia Social (CMARA DOS


DEPUTADOS, 1992, p. 7). Seria tambm poltica, pois a reorganizao da Previdncia
Social era um dever de todos, dado o que os idosos enfrentavam diversos dilemas
decorrentes da sociedade em que viviam. Alm disso, a Comisso destacava que o ento
Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social estava sendo incapaz de responder
crise, dada a magnitude do problema que enfrentado.
E, por final, apontava-se que era uma crise tica, pois
[...] no h como pensar em Nao, cidadania, paz social num
pas que constrange a todos com a perspectiva de um sistema de
seguro social incompetente, corrompido e frustrante. Um pas
incapaz de tratar com um mnimo de dignidade seus velhos, seus
doentes, seus desvalidos, seus miserveis (CMARA DOS
DEPUTADOS, 1992, p.7).
No debate sobre as causas da crise, foram apontados trs motivos principais:
gerencial, estrutural e conjuntural. Primeiramente, a Comisso analisou que a crise era
gerencial, pois a Previdncia Social apresentava administrao precria e burocratizada
e um gerenciamento ineficiente. A ineficincia na arrecadao, os altos custos
operacionais e as diversas fraudes representavam cerca de 20% do oramento global da
Previdncia Social, conforme apontado pelo relatrio em artigo publicado pela Folha de
So Paulo de 23 de maio de 1989, com a fala do ministro do Trabalho e Previdncia
Social, Reinhold Stephanes (PDS). A Comisso relatou que, ao mesmo tempo em que a
crise se desenrolava, o Estado realizou as seguintes aes ou se evidenciaram os
seguintes fatos:
1. Extino do Finsocial que arrecadava 20% das receitas da Seguridade Social;
2. Desindexao dos dbitos com a Previdncia com a arrecadao dos 20% que
passou para meados do ms e no mais no incio;
3. Reduo do valor das multas pagas por quem devia Previdncia;
4. No implantao da contribuio dos produtores rurais em regime de
economia familiar;
5. Fracasso ao tentar montar um sistema elementar de computao para
acompanhar o pagamento por quatro mil prefeituras e governos estaduais de seus
dbitos com a Previdncia Social;

20

6. No modernizao da nova Lei de Custeio da Previdncia Social que


permitiria maior cobertura na fiscalizao de dbitos e na reviso de todos os
benefcios j concedidos;
7. No encaminhamento do projeto regulamentando as aposentadorias especiais
ao Congresso no prazo fixado em Lei (que era 25 de agosto de 1991);
8. No instalao dos Conselhos Estaduais e Municipais da Previdncia Social,
que eram essenciais para a sociedade ajudar a fiscalizar as fraudes;
9. No envio ao Congresso, no prazo, (tal prazo era estipulado pela Lei de
Custeio at janeiro de 1992) do projeto que organizava a Previdncia Pblica
Complementar;
10. Apesar da determinao legal, no foi colocado em funcionamento a
Ouvidoria Geral da Previdncia Social;
11. Atravs de uma reforma administrativa desastrada, foram desarticulados os
setores encarregados de estudos, clculos atuariais, estatsticas e pesquisas no
Ministrio do Trabalho e Assistncia Social;
12. No foi implantado o Cadastro Nacional do Trabalhador que era considerado
essencial para que se soubesse a dimenso e a qualificao dos trabalhadores e
empresas no Brasil;
13. No foram cumpridos os prazos, previstos em Lei, para a venda dos imveis
da Previdncia Social;
14. No foram cumpridas no prazo as promessas, constantes do Plano de Metas
do Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social, da automatizao dos postos
de benefcios e a implantao dos cartes magnticos para os aposentados e
pensionistas;
15. No foi implantada a Procuradoria Geral do INSS, medida considerada
essencial para a cobrana devida da Previdncia Social;
16. No foi dado prosseguimento ao projeto de criao de um sistema de
cobrana das dvidas parceladas junto Previdncia Social pelo Banco do Brasil;
17. No foi organizada uma lista de devedores confivel;

21

18. No foi firmado nenhum convnio, conforme determinado pela Lei de


Custeio, para intercmbio de cadastros com os outros rgos pblicos, federais,
estaduais ou municipais;
19. No foram revisados os benefcios por acidente de trabalho ou por invalidez,
que eram considerados fonte de fraudes;
20. No conseguiu colocar em vigncia um dispositivo legal que obrigasse os
cartrios de registro civil, sob pena de pesadas multas, a informarem os bitos
ocorridos.
Apesar desses problemas, o relatrio apontava que a crise no tinha como
fundamento somente a questo gerencial O segundo componente das causas da crise
residia na estrutura da Previdncia Social, ou seja, estava diretamente relacionado s
condies de financiamento, forma como o sistema foi desenhado conceitualmente e a
seus benefcios. Assim a Comisso apontou os motivos a seguir para o desequilbrio do
sistema:
1 - Equvocos na implantao do conceito de Seguridade Social, pois a
Constituio, para que se garantisse o conceito na sua totalidade, garantira um
oramento prprio e fontes especficas de recursos. Porm, com a crise fiscal e a
recesso do incio da dcada de 1990, o Tesouro no s desonerou os
investimentos em Sade e Assistncia Social como tambm repassou
Seguridade Social os gastos com pessoal e custeio. A crise, assim, conforme o
relatrio, era causada pela impreciso do conceito de Seguridade Social e os
erros cometidos pelo Congresso Nacional no sancionamento do Plano de
benefcios da Previdncia Social e do custeio e da organizao da Seguridade.
Da anlise da Comisso, verificou-se que a Seguridade Social utilizava sessenta
por cento dos recursos em atividades-meio e apenas quarenta por cento em
benefcios. O relatrio apontou que, uma vez que no foi determinado o uso do
oramento da Seguridade, isso mostrava que no foram discutidas as prioridades
da rea e do pas. Assim sendo, utilizava-se recorrentemente o discurso de
equilbrio atuarial, enquanto que questes de extrema importncia como o
pagamento dos aposentados do Governo no entrava em discusso. Para elucidar
esse ponto, o relatrio analisou questes atuariais da Previdncia e mostrou que,

22

em 1992, 11,75% dos recursos do oramento da Seguridade foram usados para


pagamento de atividades-meio, erroneamente incluindo entre elas o pagamento
dos Encargos Previdencirios da Unio (EPU)16, o que significava recursos
suficientes para o pagamento dos 147% que fora to discutido na poca e
demorado para ser aprovado. Quanto ao financiamento dos EPU, examinou-se
que 15% do total das receitas advm dos servidores da ativa, outros 26%, da
Unio e o restante de 59%, da Seguridade.
2 - A excessiva dependncia das contribuies sobre a folha de salrios: 47% das
receitas da Seguridade, em 1992, provinham da folha de salrios. O problema
estava na dependncia a uma fonte que apresentava oscilao aos ciclos
econmicos. O elevado grau de informalizao do mercado de trabalho somado
reduzida participao dos salrios na renda nacional tornava a fonte de receita
vulnervel. Alm disso, de nada adiantava o governo aumentar a alquota sobre
os salrios, pois os mesmos eram baixos e o nmero de contribuintes era
reduzido. Isso simplesmente estimularia a sonegao, conforme estudos do IPEA
e Dataprev. O IPEA mostrou que a receita mantinha-se praticamente inelstica
em relao ao PIB e a sonegao aumentava rapidamente.
3 - O esgotamento das fontes de financiamento da seguridade era causado pela
informalizao do mercado de trabalho, pela evaso das receitas, pela pequena
participao dos salrios na renda nacional, pela reduzida base de cobrana de
algumas das contribuies, pela ausncia de recursos adicionais do Tesouro para
custeio e investimento, pela impreciso do conceito de Seguridade Social e pela
conseqente cobertura por ela de gastos tipicamente fiscais. Somado a tudo isso,
a recesso e uma gesto catica explicavam o esgotamento das fontes de
financiamento da Seguridade Social em geral.
Segundo o relatrio, a Previdncia Social precisava enfrentar a questo do
financiamento atravs do aumento do volume da folha de pagamentos via crescimento
econmico e formalizao, pois isso levaria recuperao da base de arrecadao para

16

EPU, segundo o glossrio do Tesouro Nacional, so recursos pagos pelo Estado destinados a
pagamento dos proventos de aposentadoria e penses dos servidores civis e militares da administrao
direta da Unio e, atravs do PASEP, a corrigir distores de renda e assegurar especificamente ao
servidor pblico a formao de um patrimnio individual progressivo. Em outras palavras, corresponde
contribuio do Estado enquanto patro.

23

cobrir as despesas previdencirias, e atravs da reavaliao das fontes para o


financiamento da assistncia mdica e social.
4 - A ampliao de benefcios e alguns privilgios do sistema geraram presso
sobre o caixa da Previdncia Social devido a: incluso de um milho de novas
aposentadorias rurais; novas aposentadorias urbanas calculadas em novos
moldes; reviso dos benefcios concedidos aps 5 de outubro de 1988 e a
recuperao dos valores dos benefcios acima de um salrio mnimo.
O nmero de benefcios urbano aumentou consideravelmente de 1980 a 1990
(62%), o que em parte pode ser explicado pela maior longevidade da populao. Alm
disso, o sistema mostrava-se injusto e regressivo, pois 72% dos benefcios estavam na
faixa de at dois salrios mnimos; enquanto que 88% das aposentadorias por invalidez,
das penses e das aposentadorias dos rurais por velhice tinham valor at um salrio
mnimo.
O relatrio, ainda, apontou que era infundado o argumento de que se no
houvesse a aposentadoria por tempo de servio, o brasileiro morreria antes de receber o
benefcio, j que a esperana de vida ao nascer muito prxima da idade mnima
requerida.
Na discusso sobre quem deveria pagar a aposentadoria dos servidores pblicos,
a Comisso destacou um documento do Frum Nacional de Entidades de Servidores
Pblicos, que sugeriu que a Unio assumisse integralmente o pagamento dos valores
necessrios complementao dos benefcios dos servidores inativos. Isso porque a
maior parte era paga pelos trabalhadores, que acreditavam que estavam contribuindo
para o pagamento da prpria aposentadoria (RGPS). O relatrio mostrou que as
aposentadorias dos servidores da Unio e outros casos de aposentadorias diferenciadas
(civis e militares) eram pagos pelos EPU, ou seja, pelo conjunto da sociedade. Em 1992,
essa despesa representava 10,88% dos gastos de toda a seguridade social.
Conjunturalmente, os efeitos da recesso na economia estariam atuando
fortemente sobre a crise previdenciria. A Comisso, ao analisar o documento do
Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social (Informe de Previdncia Social, ano 03,
nmero 04), cuja abrangncia de julho a setembro de 1991, destacou que a queda de
arrecadao para o ano de 1991 ocorreu juntamente com a queda no nvel de emprego,

24

do salrio real e do faturamento e lucro das empresas. Segundo o relatrio, a queda da


receita total foi de vinte por cento se comparada ao mesmo perodo de 1990. S em
arrecadao bancria, composta por contribuies das empresas e dos trabalhadores, a
reduo foi de dezoito e meio por cento. Essa queda de arrecadao poderia ser
explicada pela recesso da economia. Isso acarretou um quadro econmico e social com
elevado desemprego e queda do salrio real.
A partir desses apontamentos sobre as causas da crise da Previdncia Social, a
Comisso relatou trs idias:
- Criao de um sistema nico para que se pudesse construir um pas em que
todos tivessem direitos iguais. Estabelecimento de teto de benefcio em 10
salrios mnimos, o que equivaleria a 83,14% dos funcionrios pblicos federais
(excluindo os servidores do INAMPS e INSS). Complementao da
aposentadoria via fundo prprio mantido pela Unio apenas para cobrir a
diferena entre o teto e os salrios em perodo ativo;
- Criao de um Instituto prprio para os servidores para assegurar penses e
aposentadorias em regime de capitalizao, com participao indispensvel de
fundos da Unio e
- Cobertura pela Unio, atravs de recursos fiscais, de 1% do PIB referente a
diferena entre os valores cobertos pela Previdncia Social e os EPU.

1.3.2 Propostas de reforma


A partir do levantamento das diferentes e complexas causas da crise e dos
problemas da Previdncia Social, a Comisso lanou um conjunto de medidas de curto,
mdio e longo prazo. Ela julgava urgente semear as condies para que as alteraes
fossem efetivadas para as futuras geraes, mantendo inalterados os direitos adquiridos.
1.

Para a soluo do impasse dos 147%, a Comisso considerava necessrio

convocar o Governo para negociar com os aposentados;


2.

Para a volta aos princpios de dignidade e eficincia administrativa, foi

proposto que o Governo atendesse os seguintes pontos (anteriormente pactuados de

25

forma soberana atravs da legislao aprovada pelo Congresso Nacional, sancionada


pela presidente e descumprida pelo Ministrio do Trabalho e da Previdncia Social):
- Nomeao, at 01 de junho de 1992, do Ouvidor geral da Seguridade e
Previdncia Social;
- Envio, at 01 de maio de 1992, de projeto de lei dispondo sobre o Regime
Facultativo Complementar da Previdncia Social;
- Envio, at 01 de maio de 1992, de lista de atividades profissionais que
apresentem insalubridade a fim de regulamentar as aposentadorias especiais;
- Adoo de medidas legais e administrativas que permitam a efetivao do
Cadastro nacional do trabalhador CNT;
- Reviso, at julho de 1993, dos benefcios mantidos pela Previdncia Social,
principalmente, os decorrentes de acidente de trabalho;
- Adoo, at dezembro de 1992, de Indicadores gerenciais qualitativos e
quantitativos para acompanhamento, avaliao e controle das concesses de
benefcios;
- Recadastramento, at dezembro de 1992, dos benefcios que so recebidos via
procurao.
- Reviso, at 01 de junho de 1993, do Sistema Central de Processamento de
Benefcios;
- Descentralizao progressiva, at maro de 1995, do processamento eletrnico
de informaes, mediante informatizao de postos de atendimento e regies
fiscais;
- Divulgao bimensal de lista de devedores das contribuies previdencirias a
partir de 01 de junho de 1992;
- Cadastramento, at 01 de junho de 1992, dos pagamentos e dos dbitos dos
governos estaduais, municipais e do Distrito Federal ao Ministrio da Economia,
Fazenda e Planejamento para efeitos de repasse dos Fundos de Participao;
- Adoo, at 01 de junho de 1993, de medidas que viabilizem uma fiscalizao
eficiente dos devedores da Seguridade Social atravs do cruzamento de bases de

26

informao (por exemplo, RAIS e Cadastro Geral de Empregados e


Desempregados);
- Cobrana efetiva e imediata da contribuio de 3% sobre a receita bruta
proveniente da comercializao da produo dos produtores rurais;
- Modernizao, at 31 de dezembro de 1993, do sistema de auditoria do INSS;
- Ampliao, at maio de 1993, do corpo de procuradores e fiscais do INSS;
- Adoo de procedimentos, at maio de 1993, para emisso de extrato de
recolhimento das contribuies s empresas e aos contribuintes, quando
solicitados, e tambm emisso e envio de avisos de cobrana de dbitos e
concesso de benefcios s empresas e aos beneficirios respectivamente com a
memria de clculo;
- Treinamento da equipe anual e conforme haja mudanas na legislao a partir
de junho de 1992;
- Desenvolvimento, at junho de 1992, de modelo estatstico de previso de
fluxos de receita e despesa da Previdncia Social;
- Reviso dos aluguis de propriedade do INSS;
- Recadastramento, at 01 de outubro de 1992, dos imveis de propriedade do
INSS;
- Regularizao imediata dos benefcios rurais indevidamente suspensos pelo
INSS e
- Transferncia, at 01 de julho de 1992, da obrigao de pagar e reajustar as
penses estatutrias aos rgos de origem.
3.

Para uma participao efetiva da sociedade e um controle da gesto

Previdncia Social, a Comisso considerou importante a criao de um conselho eleito


pelo Congresso Nacional composto de doze representantes, sendo trs indicados pelo
governo federal e nove representantes da sociedade brasileira e eleitos pelo Congresso
Nacional, dos quais trs estariam em nome dos trabalhadores, trs dos aposentados e
trs, do empresariado. Atravs da alterao da Lei 8.212 de 24 de julho de 1992, esse
conselho assumiria o controle efetivo da Previdncia Social, subordinando-se ao poder
executivo, principalmente, na fiscalizao de todos os atos administrativos pblicos, na

27

cobrana e parcelamento de dbitos, nos procedimentos administrativos para concesso


de benefcios e na aplicao de recursos dos segurados. Alm disso, a Comisso
salientou as vantagens e desvantagens da criao do Ministrio de Seguridade Social,
pois assim seria possvel unificar os diferentes rgos e conselhos reguladores e
tambm dar maior transparncia e racionalidade na execuo das atividades
relacionadas Seguridade Social.
4.

Para organizar corretamente as fronteiras entre Previdncia, Sade e

Assistncia Social, deveriam ser apartados os recursos da contribuio sobre salrios


para penses e aposentadorias. Isso porque, da forma como estavam dispostos, os
recursos da folha de pagamento acabavam financiando as atividades de carter universal
e no-contributivo. Para tanto, a Lei de Custeio deveria ser alterada e as atividades de
assistncia social deveriam ser regulamentadas por outros dispositivos constitucionais,
j que o carter assegurar o servio a casos de extrema carncia17.
5.

Para o financiamento da Sade e Assistncia Social, a proposta era a

extino do FINSOCIAL e da Contribuio sobre o Lucro18, pois essas fontes, segundo


a Comisso, seriam inflacionrias, sonegveis, regressivas e contestadas. A proposta era
a criao da Contribuio sobre as Transaes Financeiras, mas dificuldades
operacionais foram levantadas para sua implementao, j que se tratava mais de um
novo mtodo de arrecadao do que uma nova base de incidncia, o que poderia gerar
distores na carga tributria pessoal, com sobretaxa na renda, na venda e nos produtos.
Para tanto, um amplo estudo que abordasse a forma de implementao e as
conseqncias da incidncia dessa contribuio deveria ser realizado, antes de se pensar
na sua implantao, que previa a substituio da folha pela transao financeira, de
forma gradual.
Outras propostas examinadas pela Comisso - como a criao e aprovao de
imposto territorial rural e sobre grandes fortunas, que representam no mnimo 5% do
PIB, para financiar a Sade e a Assistncia Social foi por ela considerada era invivel,
dada a estrutura econmica e social brasileira. Uma terceira proposta analisada se
17

Isso ser feito durante a reforma previdenciria de FHC, o que abordado no captulo 2.
A extino do Finsocial foi substituda pela instituio do COFINS pela Lei Complementar 70 de
30/12/1991 (BRASIL, 1991). Dessa forma, ficava garantida a possibilidade de substituio da base de
financiamento e no uma extino do Finsocial e da contribuio sobre os lucros das empresas, a reduo
da contribuio sobre a folha de salrios e a adoo de uma nova contribuio sobre as transaes
financeiras.
18

28

baseava na transferncia de atividades de sade e assistncia social para municpios e


estados, juntamente com a criao de fonte prpria de receita para esse fim, cabendo
Unio apenas a construo de um fundo para atendimento das regies mais carentes.
Mas duas dificuldades deveriam ser enfrentadas: a superposio com um fundo federal
de equalizao diante das diferenas regionais e a necessidade de recursos materiais e
humanos concentrados regionalmente para atendimento no caso da sade.
6.

Para desonerar a folha de pagamentos das empresas, a Comisso props

uma reforma no sistema de financiamento, atravs da criao de novas fontes.


7.

Repassar Unio a cobertura, com recursos fiscais, das despesas com

pessoal e custeio. A proposta sugeria que a transferncia devesse ocorrer a partir de


1993, pois assim daria maior transparncia e eficincia execuo oramentria.
8.

Dada a impossibilidade de se construir um sistema apenas privado de

previdncia, pois afastaria a maior parte dos beneficirios previdencirios e ainda


elevaria o gasto com assistncia social, a Comisso admitiu a existncia simultnea de
um sistema pblico, social e bsico e um sistema complementar disposio dos que
queiram realizar penso ou aposentadoria adicionais.
9.

Manuteno do limite de dez salrios mnimos para contribuies e

benefcios da Previdncia Social, pois, em estudo realizado pela Comisso, se houvesse


uma diminuio do limite para trs ou cinco salrios mnimos, liberando as faixas
adicionais para a previdncia complementar, haveria uma reduo na contribuio, dada
a estrutura concentrada de renda no pas, que seria compensada pelo aporte da Unio,
inviabilizando a previdncia complementar.
10.

Cancelamento do subsdio da Previdncia Social ao sistema de servidores

pblicos e unificao dos sistemas atravs da previdncia social bsica, assegurando aos
servidores que ganhavam mais de dez salrios mnimos uma previdncia complementar
atravs de recursos fiscais ou mesmo a criao de um fundo especial financiado pelos
servidores e pela contribuio da Unio. E juntamente com isso, propunha que a Unio
tambm se responsabilizasse pelos gastos com EPU. Da mesma forma, para garantir
acessibilidade universal, a Comisso sugeriu a extino da acumulao de
aposentadorias.

29

11.

Reviso da aposentadoria por tempo de servio, pois, dada a evoluo

demogrfica brasileira, o benefcio decorrente dessa forma de acesso no correspondia


mais a uma compensao da perda de capacidade laboral e sim funcionava como
complemento salarial. Alm disso, considerava a introduo de uma idade mnima
como critrio de acesso para se somar ao nmero exigido de contribuies.
12.

Redefinio das aposentadorias especiais, pois havia uma confuso entre

aposentadorias especiais e as decorrentes de legislao especial. A proposta que


continuasse a manuteno da primeira, que definida pela proteo dos trabalhadores
submetidos a condies insalubres, penosas ou perigosas que implicam perda parcial
antecipada da capacidade laboral. Ademais, foi proposto que o empregador seja o
responsvel pelo custeio dessas aposentadorias, estimulando assim uma preveno aos
riscos das condies desfavorveis de trabalho.
13.

Reduo no nmero de benefcios, pois, dada a multiplicidade desses,

haveria condies favorveis a fraudes e dificuldade de fiscalizao. A Comisso


chegou a afirmar em seu relatrio que era ilusrio manter a eficincia com mais de
sessenta tipos de benefcios.
14.

Recomendao de maior controle na concesso de aposentadoria por

invalidez atravs de procedimentos mais rgidos de aferio das condies de


habilitao.
A partir da anlise das propostas levantadas pela Comisso, ficava evidente que
as bases para as futuras reformas j estavam colocadas ou, ao menos, discutidas. Entre
as propostas, a partir da extino do FINSOCIAL e da Contribuio sobre Lucros e a
reduo da contribuio da folha de pagamentos, salientava-se a necessidade de reforma
para superar a questo do esgotamento do financiamento pblico da Previdncia Social.
Porm a substituio da fonte com base nos salrios pela criao de uma nova
Contribuio sobre Transaes Financeiras no ficou clara e detalhada. Ainda sobre a
questo do financiamento, o que a Comisso defendia era a delimitao das reas de
sade, assistncia social e previdncia social para estabelecer uma vinculao entre

30

fonte e uso, achando, com isso, que estivesse mantendo o conceito de Seguridade
Social19.
O que se verifica que a Comisso defendia uma Previdncia Social pblica e
bsica sob o regime de repartio simples com a possibilidade dos aposentados
acumularem benefcios atravs de previdncia complementar e privada sob regime de
capitalizao. E, assim, a poupana das instituies geraria condies para financiar o
desenvolvimento do pas atravs da poupana de longo prazo acumulada.
Essa Comisso mostrou que a taxa de sobrevida apresentava uma tendncia de
aumento, o que era compatvel com a regra de acesso aposentadoria. Somado a isso, a
reduo histrica da taxa de fecundidade levou a um envelhecimento da populao, o
que acarretou uma diminuio da relao entre ativos e inativos e tambm uma reduo
entre o tempo de contribuio e tempo de recebimento do benefcio. Esses pontos
levariam maior presso dos gastos com benefcios. Esse impasse deveria ser superado
com novas fontes de financiamento, porm sem se questionar os problemas
relacionados ao mercado de trabalho informal, caracterstico da economia brasileira.
Porm, segundo Beltro e Marques (1994), a reduo da relao ativos/inativos
ou contribuinte/beneficirio deve ser analisada tambm como conseqncia de um
perodo de crise econmica, que levou a um aumento do mercado de trabalho informal.
Contudo, j naquela poca era evidente que o brasileiro estava vivendo mais, o que
acarretava maior tempo de permanncia do aposentado no sistema. Como
desenvolvido mais adiante, antes de se pensar em fixar ou aumentar a idade mnima de
aposentadoria, h outras solues, por exemplo, a ampliao do mercado formal de
trabalho.
Portanto, no esforo de levantar o diagnstico da Previdncia Social, mostra-se
que as propostas contidas no relatrio da Comisso j anunciam o desmonte daquela
Previdncia construda nos moldes da Constituio. Porm, sem alterao radical com a
privatizao total do sistema previdencirio conforme indicado pelo Instituto Liberal.

19

Essa proposta desmontaria o conceito de totalidade da Seguridade Social. Segundo Hegel, O conceito
do todo o de conter partes; mas se o todo POSTO como o que segundo o seu conceito, ele se divide,
ou se reparte, e assim deixa de ser um todo. Portanto, um todo e suas partes esto essencialmente
relacionados entre si e no mutuamente independentes (INWOOD, 1997, p.307).

31

1.4

Projeto Atlntico Programa de Estabilizao com Crescimento (PEC)20


Em novembro de 1991, foi lanado o Projeto Atlntico - o Programa de

Estabilizao com Crescimento (PEC), cujo objetivo era viabilizar a proteo social a
todos brasileiros, na perspectiva de resgatar a dvida social e devolver sociedade a
noo de cidadania.
Os redatores desse documento, Paulo Rabello de Castro e Paulo Carlos de Brito,
inicialmente trataram da mobilizao dos recursos e patrimnio do Estado, ou seja, dos
fundos sociais da Seguridade Social, do FGTS e do PIS/PASEP. Em seguida, trataram
de redefinir e ampliar o escopo desses fundos e da criao de outros fundos. O PEC
tambm se props a reformular o auxlio-desemprego, a educao e a sade, porm,
dado o escopo desse trabalho, esse conjunto de aes no ser analisado.
No que tange a Previdncia Social, dada a estrutura social e econmica brasileira
de elevada pobreza, o PEC entendeu que a proteo bsica do cidado, para ser
universal, deveria ser de responsabilidade do Estado. Para tanto esse mnimo, foi
proposta uma proteo previdenciria apartada da sade. Assim, ele compreendia por
Previdncia Social: assistncia social (dirigida queles com renda inferior a dois salrios
mnimos), seguro social bsico (compulsrio a todos os trabalhadores com contribuio
individual de um limite at cinco salrios mnimos) e seguro complementar (opcional e
particular para aqueles que possussem renda maior ou igual a cinco salrios mnimos).
A proteo deveria ser realizada na razo direta do nvel de pobreza.
Na transio para o novo sistema previdencirio, os direitos adquiridos deveriam
ser resguardados e haveria remoo de privilgios como a aposentadoria por tempo de
servio e especiais. A desestatizao do sistema ou a quebra do monoplio estatal na
gesto previdenciria deveria ocorrer em paralelo com a implantao da previdncia
complementar

privada.

Outro

pressuposto

da

proposta

estava

baseado

na

descentralizao da gesto dos fundos previdencirios a serem criados. Por ltimo, a


adeso ao novo sistema teria carter optativo.
No novo sistema de Previdncia Social, os fundos previdencirios seriam criados
em diversas regies do pas e seriam compostos por: patrimnio do antigo INSS
(incluindo os crditos), patrimnio estatal (aes e imveis) com valor mnimo de
20

Esta subseo analisada a partir do documento Resgate de dvida social j (1991) de Paulo Rabello
Castro e Paulo Carlos de Brito.

32

quarenta bilhes de dlares, aportes oramentrios para prover os recursos gastos com
assistncia social, aportes dos contribuintes pagantes em alquotas progressivas e bnus
previdencirios depositados. A gesto regional descentralizada desses fundos deveria
ser feita separada do governo por um conselho deliberativo formado por representantes
dos sindicatos dos empregados e dos autnomos.
Alm disso, eliminar-se-ia a diferena entre a aposentadoria dos trabalhadores
do setor privado e dos servidores pblicos. Os aposentados e pensionistas do setor
pblico que j estivessem no sistema seriam protegidos por um fundo especial.
O novo sistema de Previdncia Social teria as seguintes caractersticas:
- Cobertura previdenciria para aposentadorias por idade e invalidez. Ficariam
extintas as novas aposentadorias por tempo de servio;
- Cobertura para penso por morte prematura;
- No incluiria o acidente de trabalho;
- O Estado financiaria, atravs de recursos fiscais, a cobertura de assistncia
social e dos fundos j mencionados e os benefcios j existentes;
- Iseno da contribuio previdenciria para os que recebessem at um salrio
mnimo. Iseno parcial para os assalariados de at dois salrios mnimos. Em
ambos os casos, o custeio deveria sair do acrscimo do imposto de renda;
- As empresas deveriam recolher a contribuio dos empregados na fonte,
eliminando assim a contribuio das empresas;
- As contribuies dos trabalhadores para o seguro social bsico seriam de 13%,
15%, 17% ou 20%. Para o primeiro percentual, estariam os trabalhadores com
rendimento entre dois e trs salrios mnimos, sendo que, do total, 10,5% seria
para formar poupana para a velhice e os outros 2,5% para compor recurso para
o risco invalidez e morte prematura. J os outros percentuais seriam para faixas
salariais maiores. Logo, as empresas ficariam isentas de contribuir para a
aposentadoria do trabalhador e
- O seguro complementar optativo seria organizado por fundos de penso
privados e caberia ao governo a regulamentao fiscal e a auditoria atuarial
desses fundos.

33

Em suma, a proposta do Projeto Atlntico, ao apartar a Previdncia da Sade,


resulta na ciso do conceito de Seguridade Social. Alm disso, o financiamento
previdencirio deveria ser realizado pela contribuio dos trabalhadores e pelo Estado,
desonerando as empresas dos encargos sociais.
1.5

Consideraes sobre as propostas de reforma


Todas as trs propostas analisadas apontam problemas semelhantes de

esgotamento de financiamento do sistema de Seguridade Social. Nos perodos


seguintes, essa ser a principal justificativa para se propor reformas na rea. Nessas
propostas de reforma previdenciria ficou evidente a urgncia econmico-atuarial, sem
o aprofundamento da discusso da necessidade de reforma do Estado21, da precarizao
do mercado de trabalho e das necessidades do setor financeiro privado.
Alm disso, o conselho, que constitucionalmente deveria gerir o sistema de
Seguridade Social e que colocaria as demandas e o debate em pauta para garantir uma
organizao democrtica e descentralizada, no foi posto em prtica. Isso mostra que o
trabalhador no era envolvido na discusso, como seria tambm aquele que sofreria as
conseqncias de uma desproteo previdenciria.
A proposta do Instituto Liberal mostrou que a Previdncia poderia ser entendida
como um mero servio de seguro em que cada trabalhador deveria ser responsvel pela
administrao da prpria renda ps-perodo laboral. Ao Estado caberia apenas o papel
de garantir um mnimo, que no foi especificado pela instituio, pois as foras de
mercado seriam eficientes para garantir a renda na velhice. Enquanto discusso, isso
representaria o desmonte daquilo que foi construdo na Constituio, deixando o
trabalhador totalmente desprotegido socialmente. As condies do mercado de trabalho
no so discutidas no sentido de apontar o caminho para enfrentar os problemas da
Previdncia Social, como, por exemplo, o esgotamento do financiamento. Ao invs
disso, discute-se o elevado custo de transio, algo em torno de 8,4% do PIB para a
transferncia de um sistema de repartio para um sistema de capitalizao.
Para Beltro e Marques (1994), o PEC apresentou uma proposta de previdncia
social bsica e previdncia complementar mais abrangente que o Instituto Liberal, pois
21

Uma reforma que valorizasse o servidor pblico e garantisse, entre outros, um melhor servio pblico
para a populao. Em outras palavras, esta reforma no promoveria um Estado mnimo, ao gosto dos
liberais.

34

o sistema social bsico seria mantido e complementado por um sistema privado nocompulsrio. Apesar das mudanas sugeridas, pouco alteraria a realidade vivida pela
populao e a simples reduo do teto da contribuio e do benefcio para cinco salrios
mnimos permitiria a expanso dos fundos de penso privados. E, conforme os
argumentos do governo, a maior presena dos fundos privados levaria formao de
poupana financeira para financiar o crescimento de longo prazo da economia, dado o
carter de longo prazo de maturao das carteiras previdencirias.
O que os autores relatam que, em 1989, a maior parte (81,9% dos ocupados e
78,1% dos trabalhadores com carteira assinada) dos trabalhadores recebia menos de
cinco salrios mnimos, ou seja, embora uma grande parte ficasse no sistema social
bsico, a concentrao de renda brasileira permitiria uma ampliao dos fundos, j que
uma pequena parcela da populao concentrava um grande volume de renda.
Desde j, pode-se dizer que, em nome da austeridade fiscal e da reproduo das
condies de acumulao capitalista da sociedade brasileira, o que se verificar no
captulo seguinte ser um desmonte da Previdncia Social promovido pelas reformas
dos governos FHC e Lula. Um desmonte com limitaes, dadas as condies concretas
da formao scio-econmica da sociedade brasileira.

35

2.

AS REFORMAS PREVIDENCIRIAS E OS FUNDOS DE PENSO NO


BRASIL

2.1

Consideraes iniciais
No captulo anterior, foram expostas as principais propostas de reforma

discutidas logo aps a promulgao da Constituio de 1988. Nesta seo, o objetivo


mostrar as reformas promovidas pelos governos de Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Incio Lula da Silva e as principais mudanas que ocorreram no sistema previdencirio
brasileiro durante esses governos. Antes, porm, apresenta-se um breve resumo da
poltica econmica desenvolvida pelos governos FHC e Lula (primeira gesto), a fim de
contextualizar as reformas que foram realizadas.
A partir dos acontecimentos concretos, com a construo do aparato jurdicopoltico, procura-se analisar as mudanas que ocorreram no sistema previdencirio. As
instituies, as leis e o sistema administrativo das reformas compem um conjunto de
regras que vai contra o que a Constituio formulou em 1988.
A reforma do governo de Fernando Henrique Cardoso contou com uma
legitimidade garantida atravs do sucesso de estabilizao do Plano Real. Esse plano,
que era apoiado na coligao poltica formada entre o Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB) e o Partido de Frente Liberal (PFL), permitiu que o governo
colocasse na agenda as propostas de reforma apresentadas no captulo anterior.
O discurso sobre a necessidade de reforma do sistema previdencirio brasileiro
ganhava mais apoio e a reforma tornava-se urgente, principalmente porque era tido
como o sistema que aprofundava o dficit pblico. Porm, o que mostrado adiante
que, no mbito geral das polticas, a necessidade de gerar supervit primrio para
reduzir a relao dvida/PIB encontrou um caminho vivel para isso atravs do supervit
da Seguridade Social.
Outros fatores tambm foram somados para a caracterizao de crise do
sistema previdencirio, tais como: envelhecimento da populao, aumento do salrio
mnimo, aposentadorias precoces, renncia de receita, sonegao e evaso fiscal, e custo
administrativo elevado. Assim, o sentido de urgncia foi alarmado na esfera pblica
para evitar o desequilbrio fiscal.

36

Este captulo mostra que esse alarmante dficit no passou de um argumento


enviesado, com a manipulao incorreta das contas da Seguridade Social. A
Constituio de 1988 previa uma diversidade da base de financiamento do sistema para
que se alcanasse a universalidade da proteo social em construo no pas. Contudo,
diversas medidas foram introduzidas de forma a desmantelar a base oramentria da
Seguridade Social.
Na perspectiva de garantir a austeridade fiscal e a reproduo das condies de
acumulao capitalista, o que se verifica que h um processo de desfigurao da
Previdncia Social nas reformas dos governos FHC e Lula, em relao ao que a
Constituio havia construdo. Chama ateno, no entanto, que a essa desfigurao no
a descaracterizou completamente, isto , conforme os rgos multilaterais propunham e
como ocorreu em alguns pases da Amrica Latina, como no Chile.
Por final, so realizadas algumas consideraes sobre os fundos de penso,
enquanto instituio da previdncia complementar privada. Esses investidores
institucionais, a partir dos anos 1980, representaram uma forte relevncia na fase
capitalista de predominncia da lgica financeira. No Brasil, no contexto das reformas
previdencirias, os fundos de penso foram propiciados por um aparato regulatrio
especfico que permitiu, entre outras conseqncias, o crescimento dos seus
patrimnios.
2.2

As polticas econmicas dos governos FHC e Lula (primeira gesto)

2.2.1 Os governos de Fernando Henrique Cardoso (1994 2002)


A partir de 1994, as polticas do plano Real prezaram pela busca da estabilidade
monetria e fiscal por meio de uma poltica de cmbio valorizado e de um massivo
programa de privatizaes das empresas pblicas. Essas polticas levaram a uma
centralizao do capital de grande magnitude atravs de fuses e aquisies,
desnacionalizao e internacionalizao da economia brasileira em vrios setores
envolvendo indstria, comrcio e servios.
Esse processo pode ser observado pelo volumoso investimento direto estrangeiro
que, em boa parte, foi para a compra de empresas j existentes, no representando
instalao de novas indstrias no territrio nacional. Entre 1994 e 1998, dos US$ 65,5
bilhes que entraram de investimento direto estrangeiro (IDE), US$ 36,3 bilhes

37

(55,4%) foram em compra de empresas de brasileiras constitudas. O salto do estoque


de investimentos estrangeiros foi de 6,11% do PIB, em 1995, para 12,34%, em 1998
(FILGUEIRAS, 2000). Essa caracterstica do IDE ao Brasil pode ser interpretado como
parte do processo de mundializao financeira, em que o capital busca aplicaes
rentveis. caracteristicamente financeiro por no ter ocorrido instalao de novas
fbricas; e sim compra de plantas instaladas.
A partir de 1999, o processo de desregulamentao, com a quebra de
monoplios estatais e as privatizaes das empresas estaduais em vrios setores da
economia, reduziu a presena do Estado na economia, gerando recursos imediatos para
o pagamento da dvida pblica. Essas polticas, num primeiro momento com o apoio
dos grandes grupos industriais e financeiros, permitiram uma estabilidade da inflao,
porm, em detrimento disso, houve um crescente dficit comercial, o que exigiu
polticas fiscais, monetrias e cambiais restritivas. No segundo mandato de FHC, os
setores priorizados no processo de desestatizao da indstria foram energia eltrica,
saneamento, portos e telecomunicaes, concesses em transportes e rodovias e setor
financeiro. Como exemplo das empresas estatais privatizadas, tem-se Companhia Vale
do Rio Doce e Banco Banespa (BNDES, 2002).
No que tange a insero da economia brasileira no cenrio internacional durante
o primeiro governo de FHC, foi importante, segundo Carneiro (2002), o
aprofundamento22 da abertura comercial com a manuteno de cmbio valorizado
durante os primeiros cinco anos. Isso afetou diretamente a competitividade das
exportaes e o barateamento das importaes levando a um dficit da balana
comercial acumulado no perodo da ordem de US$ 23,7 bilhes. Essas polticas foram
importantes para determinar as transformaes na estrutura produtiva e na insero
externa. Em linhas gerais, no final da dcada de noventa, havia claras indicaes de que
a economia brasileira tinha passado por uma especializao regressiva com ampliao
dos setores intensivos em recursos naturais e trabalho e com reduo significativa dos
intensivos em tecnologia e capital.
Alm do dficit comercial, a economia brasileira no perodo acumulou tambm
um dficit em transaes correntes de US$ 110 bilhes. Esses saldos foram financiados
22

A abertura comercial foi um processo iniciado durante o governo Collor por meio de medidas que
reduziram a proteo da indstria nacional com reduo das tarifas alfandegrias (CARNEIRO, 2002).

38

em parte pela entrada de recursos via IDE com as privatizaes e tambm pelo fluxo de
capitais internacionais, gerando, assim, um balano de pagamentos equilibrado
(FILGUEIRAS, 2006). Esse desequilbrio das contas externas tornou o pas dependente
da entrada de capital estrangeiro.
Os fluxos de capitais foram garantidos por uma sria de medidas que permitiram
a liberalizao financeira tanto para a entrada como para a sada desses capitais.
Carneiro (2002) destaca: bancos e grandes empresas mudaram sua forma de captao
via banco (operao 63) ou crdito bancrio sindicalizado e passaram a captar via
emisso de ttulos nos mercados internacionais de capitais23; residentes puderam
adquirir ativos no exterior atravs dos instrumentos de fundos de investimento
estrangeiros (FIEs) e Carta Circular n.5 (CC-5)24. Esses instrumentos permitiram uma
preponderante alocao de capitais em portflio e em emprstimos de curto prazo em
detrimento da alocao em IDE e em emprstimos de longo prazo. Isso caracteriza um
movimento de capitais volteis e reversveis, acarretando em aumento da
vulnerabilidade externa25 frente s crises financeiras da dcada26. Em momentos de
crise, a liquidez do mercado internacional tende a diminuir significativamente, criando
gargalos para financiar o dficit em transaes correntes.
Filgueiras (2000) salienta o efeito do agravamento das condies externas com a
crise da Rssia no segundo semestre de 1998 na deteriorao das condies
macroeconmicas nacionais. Alm da elevao da taxa de juros bsica da economia (em
setembro de 1998, a taxa saltou de 19% para 29% e depois para 49%), a poltica
econmica adotada pelo governo props uma reforma fiscal mais profunda com corte de

23

Essa medida foi estendida aos ramos de comrcio e servios como o agropecurio e imobilirio. Alm
disso, uma mudana significativa foi a possibilidade de captao por ttulo de renda varivel, isto ,
recibos de depsito (DRs) que representam aes ou valores mobilirios que podem ser negociados no
mercado americano por exemplo. Esses mecanismos exemplificam o processo mais geral de
desintermediao bancria.
24
Os fundos de investimento estrangeiros FIEs permitem ao residente investir no exterior em ttulos da
dvida soberana brasileira Bradies e Globas Bonds por meio da compra de fundos de investimentos
constitudos no pas. A CC-5 constitui o lado obscuro do processo, pois foi se convertendo, ao longo do
tempo, por linhas tortas, na principal forma de expatriao legal e ilegal de capitais (CARNEIRO, 2002,
p. 270).
25
Por vulnerabilidade externa, entende-se que a capacidade do pas de resistir a presses, fatores
desestabilizadores e choques externos. Para mais detalhes sobre a vulnerabilidade externa brasileira, ver
Batista Jr. (2002).
26
Crise mexicana de 1995, crise do leste asitico em 1997 e crise russa em 1998.

39

despesas e elevao de impostos27 que ficou conhecido como Programa de Estabilidade


Fiscal. Para atender ao objetivo de estabilizar o crescimento da dvida pblica lquida,
foi criado adicionalmente a Lei de Responsabilidade Fiscal28 que imps regras para
controlar os gastos pblicos, limitar o dficit oramentrio e tambm proibir quaisquer
refinanciamentos novos por todas as esferas do governo.
Nesse cenrio internacional instvel, dado o estrangulamento externo com
grande perda de reservas internacionais29e o crescimento do dficit pblico e do saldo
em transaes correntes e a ameaa da crise cambial, as conseqncias foram
inevitveis. E o risco de um possvel decreto de moratria pressionou o governo a pedir
socorro ao FMI.
Em novembro de 1998, o governo assinou um acordo com o FMI e
comprometeu-se a manter o mesmo regime cambial com desvalorizaes gradativas do
Real, o alargamento da banda cambial praticada, a prosseguir com a abertura comercial,
com as privatizaes, com as reformas liberais e a realizar um pacote de ajuste fiscal
com metas de supervit primrio e pagamentos de juros.
O conjunto de compromissos exigia outras restries: as reservas no poderiam
cair abaixo de US$ 20 bilhes; o dficit nominal deveria chegar a US$ 42,6 bilhes em
1999; o dficit em transaes correntes deveria atingir, em 1998, 4,2% do PIB e ainda o
FMI deveria ser notificado sobre os cumprimentos ou no das exigncias para a
liberao dos lotes de recursos. Certamente a exigncia do cumprimento desses
compromissos engessou as polticas econmicas, o que comprometeu o crescimento
econmico.
Quanto relao capital-trabalho, as mudanas ocorreram juntamente com o
processo de reestruturao produtiva brasileira, particularmente na regio da Amrica

27

Entre as medidas de ajuste fiscal, o aumento da receita contou com elevao da CPMF de 0,2% para
0,3%; aumento da Cofins de 2% para 3%, sendo que um tero poderia ser compensado do imposto de
renda da pessoa jurdica; elevao do percentual de contribuio para o RPPS e criao da contribuio
para os inativos (FILGUEIRAS, 2000).
28
Esta Lei, criada pela Lei Complementar n 101, artigo 68, de 4 de maio de 2000, instituiu o Fundo de
Regime Geral da Previdncia Social (FRGPS). Esse fundo composto por bens e direitos de qualquer
natureza, por aplicaes financeiras e pela receita proveniente da folha de salrios. As outras fontes de
Seguridade Social, previstas no art. 195 da Constituio, no integram o fundo (MARQUES, BATICH e
MENDES, 2003).
29
Em trs meses, durante a crise da Rssia, as reservas internacionais diminuram aproximadamente 50%,
passando de US$ 70 bilhes, em julho de 1998, para algo prximo a US$ 35 bilhes, em dezembro do
mesmo ano (FILGUEIRAS, 2000).

40

Latina, a partir da dcada de 1990. No Brasil, no processo de reorganizao produtiva


em que as empresas buscavam maior competitividade atravs da introduo de novas
tecnologias e novos mtodos de gesto de trabalho, a ausncia de polticas que
direcionassem a reestruturao industrial, a desregulamentao dos mercados e da
concorrncia30 tiveram efeitos devastadores sobre os trabalhadores e a taxa de
desemprego.
As polticas econmicas de cunho neoliberal exacerbaram esse processo com a
abertura comercial e financeira e as polticas de cmbio valorizado e de taxas de juros
elevadas, caracterizando a dcada com baixo crescimento econmico. Os efeitos,
apontado por Filgueiras (2006), foram o aumento expressivo da taxa de desemprego ao
longo da dcada31 e o enfraquecimento do poder de barganha dos segmentos
organizados da sociedade na tentativa de reduzir a resistncia aos projetos de
flexibilizao do sistema de proteo social construdo na Constituio de 1988. H de
se considerar tambm outros efeitos,
Junto com o desemprego e como produto de uma ampla desregulao
do mercado de trabalho efetivada na prtica pelas empresas e por
diversos instrumentos jurdicos emanados dos sucessivos governos -,
veio um processo generalizado de precarizao das condies de
trabalho formas de contratao instveis que contornam ou burlam a
legislao trabalhista, prolongamento da jornada de trabalho, reduo
de rendimentos e demais benefcios, flexibilizao de direitos
trabalhistas e ampliao da informalidade tudo isso, enfraquecendo e
deslocando mais ainda a ao sindical para um comportamento
defensivo (FILGUEIRAS, 2006, p.188).

Com relao distribuio de renda, o autor argumenta que, por um lado houve
uma reduo da participao dos rendimentos do trabalho na renda nacional; por outro,
cresceu a participao dos rendimentos de capital no montante total. E isso ocorreu
principalmente por conta dos juros do capital financeiro, das receitas fiscais do Estado e
o crescimento do mercado de dvida pblica.
Em janeiro de 1999, depois das crises financeiras dos pases emergentes, foi
inevitvel a mudana do regime de ncora cambial para o regime cambial flutuante com
30

Para maiores detalhes, consultar captulo sobre Abertura comercial, desnacionalizao e dinmica do
crescimento em CARNEIRO (2002).
31
Segundo a Pesquisa de Emprego e Desemprego (PED) do SEADE, na regio metropolitana de So
Paulo, em 1989, a taxa de desemprego total (aberto e oculto) passou de 10%, em 1990, para 18,3% em
1998 (FILGUEIRAS, 2000).

41

sistemticas intervenes do governo. Nesse perodo prevaleceu um processo de stop


and go com fortes oscilaes conjunturais e recrudescimento do dficit externo
brasileiro.
Dada todas as recomendaes do FMI, era obrigao do governo controlar o
dficit em transaes correntes. Para tanto, optou-se por uma poltica monetria de
metas inflacionrias que exigia a manuteno de juros elevados. O que, no lado
financeiro, atraiu capitais para contrabalancear o dficit em transaes correntes e, no
lado produtivo, acarretou em forte desestmulo ao investimento e em baixo crescimento
econmico. Atravs dos dados a seguir, pode-se ver essa tendncia: a variao real do
PIB32 do primeiro governo de FHC foi de 2,4% e no segundo governo, 2,1%.
Considerando as diversas medidas que permitiram a abertura financeira, a
poltica de juros elevados exps a economia brasileira a uma maior vulnerabilidade
externa. E isso foi proporcionado em grande medida pela atrao de capitais de curto
prazo (investimento em portflio), sem que houvesse um direcionamento para uma
melhora na estrutura de produo.
Haja vista a evoluo da dvida total33 lquida do setor pblico que passou de
30% do PIB (R$ 153 bilhes), em 1994, para 38,9 % do PIB (R$ 385 bilhes), em 1998,
e, em 2002, chegou a 50,5% do PIB (R$ 881 bilhes), foi exigida a obteno de
supervit fiscal primrio elevado para arcar com o controle da dvida pblica.
Lembrando que esse montante se deve, em boa parte, ao pagamento do servio da
dvida pblica que precisa ser refinanciado com novas emisses de ttulos da dvida.
Apesar das polticas restritivas e da mudana do dficit em transaes
correntes34, a economia brasileira ainda estava bastante vulnervel conjuntura externa
com um endividamento pesado e dependente de fluxo de capitais internacionais. Em
2001, a crise argentina afetou gravemente o fluxo de capitais aos pases perifricos e o
Brasil, dependente desse fluxo, passou por uma crise cambial em 2002.
Somente a partir de 2002, mesmo com a melhora da conjuntura econmica
externa, o governo assinou novamente, em dezembro do mesmo ano, um novo acordo
com o FMI que vigorou at maro de 2005. Porm esse acordo no garantiu um ajuste
32

Dados do Ipeadata. Acesso em 15/11/2010.


Inclui dvida interna e externa. Dados do Banco Central. Acesso em 15/11/2010.
34
Essa mudana ocorreu com a reverso dos saldos negativos da balana comercial a partir de 2001.
33

42

das contas pblicas, pois serviu apenas a regularizao do pagamento dos credores. O
que ocorreu foi um reforo na poltica de supervit fiscal primrio, aumentando o
desemprego e a pobreza.
A abertura e desregulamentao dos mercados financeiros promoveram um
aprofundamento da financeirizao da economia. A expanso da dvida pblica e os
juros elevados exerceram um importante papel para a valorizao do capital. Durante o
governo de FHC, esse processo foi acompanhado por uma poltica cambial de
sobrevalorizao do Real, o que propiciou um movimento de centralizao do capital
atravs das privatizaes e tambm uma maior desnacionalizao e internacionalizao
da economia brasileira.
2.2.2 O governo Lula (2003 2006)
A herana econmica e social que o governo Lula recebeu foi de desempenho
econmico medocre e de precarizao das polticas sociais. As eleies de 2002
mostraram que a insatisfao popular era grande com relao ao governo anterior.
Acreditava-se que um governo de esquerda poderia alterar os rumos da economia sob
presso neoliberal. Porm, h diversos motivos que mostram que no houve uma
ruptura, muito menos que havia uma promessa para chegar a tal35.
Para Paulani (2008), havia trs motivos para dizer que o primeiro governo Lula
fora neoliberal, alm das polticas macroeconmicas ortodoxas adotadas. Primeiro, a
adeso ao processo de transformao do pas em plataforma de valorizao financeira
internacional. Para o governo era inevitvel a adoo de polticas ortodoxas, pois,
conforme seu argumento, somente assim conseguiria a credibilidade com os mercados
de capitais internacionais.
Segundo, havia uma crena no discurso do governo Lula de que existia uma
poltica macroeconmica correta e cientificamente comprovada, ou seja, aquela de
cariz ortodoxo levada pela sua equipe econmica desde o inicio do governo. Conforme
esse discurso, medidas que melhorassem as condies de negcios seriam priorizadas,
pois, assim, estimulariam a abertura de novas e promissoras oportunidades de negcio,
como, por exemplo, as PPPs (parcerias pblico-privadas). Alm disso, as privatizaes,
35

Durante a candidatura, em 2002, Lula apresentou a Carta ao povo brasileiro em que se comprometia a
manter os contratos estabelecidos na economia. Isso significou que de alguma forma no haveria rupturas
de maior tamanho e que as polticas econmicas a serem realizadas continuariam sob a batuta do
estabelecido pelo Consenso de Washington.

43

inclusive das aposentadorias e penses, dariam continuidade ao processo de


desenvolvimento da economia.
E, em terceiro, foi a conduo de polticas sociais por meio das polticas
compensatrias de renda como o Fome Zero. Essas polticas, segundo a autora,
ratificaram as fraturas sociais em vez de promover a almejada incluso social, alm de
reafirmarem que questes relevantes na questo social no foram colocadas em pauta,
como a poltica agrria.
A respeito disso, Filgueiras e Gonalves (2007) salientam que essas polticas
sociais assistencialistas conduzidas pelo governo Lula fizeram parte das sugestes de
polticas sociais focalizadas sugeridas pelo Consenso de Washington ou pelo Banco
Mundial. Portanto, em nenhum momento, haja vista o discurso do presidencivel Lula,
o questionamento sobre a insero da economia brasileira ao modelo de
desenvolvimento capitalista foi feito ou mesmo se a origem dos problemas da
desigualdade estava relacionada relao capital-trabalho.
O incio do governo Lula foi marcado por um quadro internacional favorvel em
vrios aspectos. Com relao esfera produtivo-real-tecnolgica, a taxa mdia de
crescimento real da renda mundial foi de 4,9% entre os anos 2003 e 2006; enquanto
que, no perodo entre 1890 e 2006, essa mesma taxa foi de 3,2%. Isso significa que a
taxa de crescimento no perodo estava muito acima da mdia histrica. Assim o avano
do processo de acumulao de capital ocorreu em escala internacional com a
transnacionalizao das empresas e com o progresso tcnico, principalmente nas
indstrias de informtica e telecomunicaes. Outra caracterstica o aumento do fluxo
comercial, considerando a expanso da produo, puxado, principalmente, pelas
demandas por importaes dos Estados Unidos e China. Na esfera financeira, o dficit
gmeo norte-americano dficit das contas externas e das contas pblicas gerou um
ambiente de imensa liquidez internacional com ativos monetrios e financeiros
(FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Considerando a manuteno das elevadas taxas
de juros, houve uma crescente entrada de capitais no Brasil.
Segundo os autores, a conseqncia favorvel imediata ao pas, frente
dinmica macroeconmica internacional menos instvel, foi uma reduo da
vulnerabilidade externa. Para esse ponto, foi essencial o desempenho das exportaes
cujo impulso foi dado pelo crescimento da economia mundial. Apesar da valorizao

44

cambial a partir de 2004, as exportaes continuaram crescendo acima do aumento das


importaes, garantindo um saldo positivo da balana comercial. Outra varivel
importante para a manuteno das volumosas e rentveis exportaes foi o preos alto
dos produtos semimanufaturados e bsicos. Uma conseqncia danosa para a economia
brasileira foi a padronizao das exportaes em produtos primrios, principalmente,
combustveis e produtos minerais. A gravidade dessa especializao a baixa
capacidade de articulao produtiva com outras atividades internas, alm de serem
produtos com baixo contedo tecnolgico.
A insero da economia brasileira no cenrio comercial mundial pode ser
decomposta por expressivas exportaes que acobertavam a pauta pouco dinamizada e
pelo retrocesso industrial com perda relativa da importncia do setor industrial no PIB
(de 32,1% em 1986 para 19,7% em 1998). Com isso, houve, nos ramos industriais mais
dinmicos e intensivos em capital e em tecnologia, uma menor diversidade e
desarticulao de cadeias produtivas e um aumento no peso relativo de setores
industriais de pouco dinamismo, intensivos no uso de recursos naturais e mo-de-obra
(FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Esse padro de especializao em recursos
naturais foi historicamente constitudo no pas e tambm recomendado pela estratgia
neoliberal de desenvolvimento, sem que o governo Lula tivesse alterado essa trajetria.
Durante o governo Lula, o fluxo lquido de capitais caracterizou-se pela
instabilidade. Isso porque, findo o processo de privatizao das estatais e considerando a
valorizao cambial, o movimento de transnacionalizao das empresas brasileiras para
o exterior reverteu o saldo de IDE. Assim, mantida a poltica de juros elevados, o fluxo
lquido de investimentos em carteira foi elevado e instvel, mostrando a volatilidade dos
capitais financeiros. Pode-se verificar que a insero da economia brasileira no cenrio
mundial no foi pelo comrcio e indstria; pelo contrrio, houve uma tendncia de
financeirizao da economia. Paulani (2008) mostrou que as despesas com pagamento
de rendas de fatores derivados de investimento em carteira da balana de servios
cresceu 25 vezes entre 1990 e 2004. Isso corrobora com a interpretao de que h no
Brasil um aprofundamento da financeirizao, pois essa despesa inclui lucros e
dividendos de aes e juros de ttulos de renda fixa.
Segundo Filgueiras e Gonalves (2007), a relao do Brasil com o FMI durante
o governo Lula foi uma anomalia, pois mesmo com a retomada de crescimento da

45

economia mundial, a partir de 2003, e as condies favorveis para o rompimento do


acordo, o governo Lula unilateralmente elevou a meta de supervit fiscal primrio de
3,75% do PIB (do acerto de FHC no acordo firmado em 1998) para 4,25% do PIB em
uma carta de intenes. Alm disso, em plena conjuntura de abundncia de liquidez
internacional, o governo tomou uma linha de crdito junto ao FMI no valor de US$ 19,2
bilhes, em 2003, elevando a dvida brasileira junto ao rgo para mais de US$ 29
bilhes. Isso propiciou um custo adicional de US$ 3,65 bilhes como forma de
pagamento de juros e taxas de administrao. Esse recurso foi intil, dado que no foi
utilizado e ainda elevou o volume da dvida externa pblica. E ainda mostrou
hegemonia do capital financeiro no interior do bloco dominante e perante a sociedade.
A complexidade da anlise da primeira gesto de Lula fica evidente atravs do
apontamento de alguns resultados obtidos36. Se ao mesmo tempo as polticas
macroeconmicas desse governo deram continuidade s polticas do governo anterior,
por mais que o cenrio externo estivesse mais favorvel, os resultados foram diferentes.
Em termos de crescimento econmico, dados do IPEA (2008) revelam que houve uma
elevao da mdia anual da renda nacional de 1,9%, entre 1996 e 2001, para 3,2%, entre
2001 e 2004, e chegando a 4,2%, entre 2005 e 2007. Enquanto isso, os dados desse
mesmo instituto sobre a distribuio funcional da renda37 mostram que, apesar dos
salrios terem um peso menor no PIB, a participao da renda dos trabalhadores no PIB
passou de 46,8%, em 2002, para 48,3%, em 2006. O que significa uma relativa melhora
na distribuio de renda nacional.
Apesar do crescimento econmico e o aumento do emprego, houve uma reduo
da massa salarial real, pois a queda do salrio real no foi compensada pelo volume
maior de emprego no perodo. Essa queda pode ser explicada por vrios motivos:
processo generalizado de precarizao das condies de trabalho atravs de formas de
contrataes instveis, prolongamento/extenso da jornada de trabalho, reduo dos
36

Este trabalho aponta alguns resultados das polticas econmicas e sociais adotadas pelo governo Lula
(2003-2006), mas sem analisar suas causas e suas relaes. O intuito aqui mostrar a conjuntura
econmica e social no perodo das reformas previdencirias, j que essas foram realizadas de forma
integrada com outras polticas do governo.
37
Um dos indicadores usados para mostrar a distribuio de renda a distribuio funcional da renda que
mede a diferenas entre as classes sociais. Assim, revela a distribuio da renda entre o grupo dos
trabalhadores (renda por salrios) e o dos capitalistas (renda por lucros e aluguis) e rentistas (renda por
juros). Outro indicador o ndice de Gini, porm esse indicador no considera a renda do capital (juros,
lucros e aluguis) (FILGUEIRAS; GONALVES, 2007). Portanto, neste trabalho, optou-se por mostrar a
distribuio funcional da renda.

46

rendimentos e demais benefcios, flexibilizao de direitos trabalhistas e ampliao da


informalidade.
A atuao do Estado brasileiro foi crucial para dar dinmica economia no
contexto neoliberal. A reduo do Estado, conforme pregava aquela doutrina, ocorreu
com o processo de desregulamentao com a quebra de monoplios estatais em vrios
setores da economia e com o processo de privatizao das empresas pblicas. Assim,
houve uma reduo das atividades do Estado na esfera produtiva, abrindo espao para a
atuao dos grupos privados nacionais e estrangeiros. Alm disso, as reformas
administrativa com a flexibilizao das leis trabalhistas e as reformas da previdncia
tambm auxiliaram nesse processo de menor interveno do Estado na economia.
Em suma, houve a retirada do Estado em setores estratgicos da atividade
econmica, o que foi visvel pelas polticas adotadas. As reformas pr-mercado
beneficiaram o capital em detrimento do trabalho, o que mostra a subordinao das
polticas macroeconmicas aos interesses do capital.
nesse contexto geral das polticas econmicas adotadas no Brasil que as
reformas previdencirias e a necessidade delas podem ser entendidas. As reformas
neoliberais, que avanaram no pas a partir da dcada de 1990, enterraram em parte os
avanos sociais conquistados na Constituio.
2.3

A necessidade de reforma e o engano sobre o dficit previdencirio


As persistentes e danosas anlises do suposto dficit da previdncia tm sido

usadas como argumento para as reformas previdencirias desde a promulgao da


Constituio em 1988. Na poca da assinatura da Carta, inmeros defensores do
equilbrio oramentrio do Estado diziam que os ditames da Carta tornariam o pas
ingovernvel.
Assim, cabe a esta subseo desmistificar o engano que est por trs desses
argumentos, pois, quando se trata de financiamento do sistema, o que deve ser
considerado o todo, ou seja, a Seguridade Social enquanto sistema de proteo social
que envolve Previdncia Social, Sade e Assistncia Social38, e no apenas a
Previdncia. Outro ponto relevante tratar as causas desse suposto dficit, j que no se
38

Apesar de o seguro-desemprego constituir parte da Seguridade Social, seu financiamento vinculado


arrecadao de contribuio sobre faturamento, o PIS/PASEP e fica sob resguardo do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT).

47

podem analisar as contas da Previdncia isoladamente. preciso considerar as


condies do mercado de trabalho e da economia, pois, conforme visto anteriormente,
as polticas econmicas priorizaram a busca pelo equilbrio fiscal.
As polticas sociais e, mais precisamente, as previdencirias sofreram nos
ltimos anos forte influncia das polticas neoliberais da dcada de 1990. Os
argumentos pr-reformas da previdncia brasileira so colocados diante do diagnstico
de dficit pblico da economia brasileira e a necessidade de reverso desse quadro
recomendada por rgos como o FMI. Essa presso proporcionou polticas restritivas de
combate inflao elevada e de reduo da relao dvida/PIB combinadas com um
amplo processo de privatizao.
Giambiagi e Alm (2000), na anlise do agravamento das contas previdencirias,
mostram que as causas para o representativo dficit na dcada de 1990 eram o
crescimento da despesa previdenciria, um menor crescimento do PIB (aumento da
relao do gasto previdencirio em relao ao PIB) e o aumento do desemprego e da
informalidade. Esses fatores conjunturais so importantes para explicar que a origem do
problema previdencirio no se restringe ao prprio sistema de proteo social.
No Livro branco da Previdncia Social (Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social, 2002), destacado que, apesar do relativo amadurecimento do sistema
previdencirio no sentido de universalizao, o RGPS teria passado por profundas
transformaes estruturais na relao entre contribuinte e beneficirio, o que teria
levado ao agravamento da sustentabilidade do sistema. Esse fenmeno teria ocorrido
devido s regras de acesso aos benefcios previdencirios e tambm devido s mudanas
demogrficas provocadas pela queda da taxa de natalidade e o aumento da taxa de
sobrevida. Logo, a discusso em torno da reforma necessria deveria ser realizada pelo
Governo, pois os efeitos do que estava inscrito na Constituio eram perversos.
Nesse enfoque, vale considerar que houve mudanas nessa relao. Segundo
Marques, Batich e Mendes (2003), dados do Ministrio da Previdncia Social
apontavam que, na dcada de 1950, a relao contribuinte/segurado era de oito para um.
Na dcada de 1970, essa relao vai para quatro vrgula dois para um. J nos anos 1990,
estavam em dois vrgula trs para um. E a estimativa era que, nos anos 2020, a
proporo seria um para um. Assim, os autores constatam que:

48

De fato, todos os regimes de repartio passam pela seguinte


trajetria: inicialmente apresentam uma relao positiva extremamente
alta, pois crescente a entrada de contribuintes no sistema e o
pagamento de benefcios se restringe aposentadoria por invalidez e
penso por morte. Na maturidade, no entanto, quando parcela
significativa de seus contribuintes alcana a idade mnima para
requerer aposentadoria ou cumpre a carncia de contribuio, essa
relao decresce de forma significativa (MARQUES; BATICH e
MENDES, 2003, p. 114).

Ainda segundo esses autores, outros fatores tambm influenciam essa tendncia
de forma a acentuar a situao. Entre eles, destacam-se o aumento da expectativa de
sobrevida e a diminuio do nmero de trabalhadores ativos. Essa reduo pode ser
ocasionada pela longa crise econmica e/ou pela alterao na relao trabalho-capital;
seja pela introduo de novas tecnologias ou mesmo de novas formas de gesto.
Com relao aos problemas gerenciais, o relatrio da ANFIP (2003) mostrou
que crticos e pr-reformistas do sistema previdencirio apontavam que o problema
residia em questes administrativas:
[...] a previdncia social gasta cerca de 10% do total de benefcios em
despesas para financiar as suas operaes, o que excessivamente
elevado, revelando ineficincia administrativa e gerencial do sistema,
se levado em conta que outros pases ou mesmo empreendimentos
geridos pela iniciativa privada gastam menos para os mesmos fins.
Alm disso, ainda segundo os mesmos crticos, existe um elevado
nmero de fraudes e desvios de recursos, colocando em xeque a
credibilidade do sistema e obstruindo as iniciativas que busquem
ampliar a arrecadao, cuja base estreita no Brasil (ANFIP, 2003, p.
16).

O Informe de Previdncia Social de janeiro de 1999 (MPAS, 1999), em uma


anlise sobre O custo do atraso 1995 1998, mostrou um crescente dficit no fluxo
de caixa do RGPS/INSS causado por dois fatores principais: i) drstica reduo da
taxa de inflao e ii) aumento do valor real mdio dos benefcios pagos. Segundo o
informe, em relao primeira causa, a inflao mascarava a situao real das contas
previdencirias e as diferenas entre os planos de benefcios e o custeio do sistema, pois
gerava uma receita de senhoriagem. J a segunda causa, devia-se concesso de
aumentos dos valores dos benefcios acima da inflao.
Em documento Poltica Econmica e Reformas Estruturais do Ministrio da
Fazenda, apontado por Gentil (2006), possvel verificar as diretrizes da poltica
econmica:

49

O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio reduo


da relao dvida/PIB e conseqente recuperao da capacidade de
investimento do setor pblico e privado tornam imprescindveis as
reformas estruturais. Algumas delas, como a reforma da Previdncia,
tendem a produzir impactos diretos sobre as contas do setor pblico.
Outras reformas e projetos reforma tributria, autonomia
operacional do Banco Central e reforma do mercado de crdito
traro reflexos positivos para o funcionamento da economia,
acelerando o ritmo do crescimento do produto [...] Dessa forma, a
reforma da Previdncia tem como objetivos principais: i) recompor o
equilbrio da previdncia pblica, garantindo-se sua solvncia no
longo prazo, isto , a existncia dos recursos necessrios ao
pagamento dos benefcios pactuados; ii) reduzir as distores nas
transferncias de renda realizadas pelo Estado que, como ser visto
adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; e iii) reduzir a
presso sobre os recursos pblicos crescentemente alocados
Previdncia, permitindo recompor a capacidade de gasto pblico em
reas essenciais retomada do crescimento econmico e em
programas sociais (MINISTRIO DA FAZENDA, 2003, p. 10 Apud
GENTIL, 2006, P. 26).

De acordo com Gentil (2006), durante o perodo de 1990 a 2005, houve


apenas alguns escassos momentos de dficit39. Quando se divulga que o dficit da
Previdncia foi de R$ 7,2 bilhes, em 199840, passando para R$ 14,9 bilhes, em
200241, e chegando a R$ 37,6 bilhes, em 200542. Na realidade, v-se o saldo da
previdncia, ou seja, somam-se parcialmente:
- Receitas provenientes das contribuies ao INSS sobre a folha de pagamentos
e outros rendimentos do trabalho: arrecadao bancria e SIMPLES43 (Sistema
Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuies das Microempresas e das
Empresas de Pequeno Porte) e
- Outras receitas como a arrecadao do REFIS (Programa de Refinanciamento
Fiscal), do FNS (Fundo Nacional de Sade), do CDP (Certificado de Dvida Pblica),
do FIES (Programa de Financiamento Estudantil) e de depsitos judiciais. Segundo a
autora, essas receitas representaram, em 2005, 1,8% do total de recebimentos prprios
do INSS.
39

Somente em 2003, o saldo operacional que representa o fluxo de caixa do INSS apresentou dficit. Em
todo o perodo entre 1990 e 2005, houve supervit operacional (GENTIL, 2006, p. 41-2).
40
Como apontado anteriormente no Informe de Previdncia Social de fevereiro de 1999.
41
Conforme Informe de Previdncia Social de dezembro de 2002, o dficit aumentou 25,9% em um ano.
42
Para detalhes, ver Informe de Previdncia Social de janeiro de 2006.
43
O SIMPLES foi criado pela Lei n 9.317 de 06/12/1996 e tinha como objetivo a reduo da burocracia
e da carga tributria federal nas empresas (WERNECK VIANNA, 2002). O SIMPLES consiste no
pagamento unificado do IRPJ, PIS/PASEP, COFINS, CSLL, INSS do empregador e IPI, podendo incluir
o ICMS e/ou o ISS.

50

Dessa soma, deduz-se as transferncias a terceiros como as que so destinadas


ao sistema S (Sesi, Senac, Senai, Senar, Sebrae, Sesc, Sest e Senat) e os benefcios
previdencirios do RGPS. Dessa equao, tem-se o chamado saldo previdencirio, o
que no representa o financiamento do sistema de Seguridade Social conforme
estabelecido pela Constituio Federal de 1988. Nesse cmputo, deixa-se de considerar
a COFINS (Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social), a CPMF
(Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de Valores e de Crditos
e Direitos de Natureza Financeira) e a CSLL (Contribuio sobre o Lucro Lquido).
Bem como as despesas do SUS e da Assistncia Social.
Isso significa que, se considerada a Constituio de 1988, a Previdncia Social
no pode ser analisada isoladamente, pois parte integrante do sistema de proteo
social. Alm disso, se, em alguns momentos, ela necessita de aporte de recursos de
outras contribuies que no aquelas calculadas sobre a folha de pagamentos, houve
momentos em que as contribuies sobre folha foram usadas para financiamento do
SUS. Nunca demais repetir, essa questo do financiamento est em completo acordo
com o conceito de Seguridade Social.
Portanto, esse alerta de dficit deve ser entendido luz da Constituio, que
estabeleceu no artigo 194 e 195, uma base diversificada para dar cobertura aos direitos
sociais, j que o intuito era abranger uma parte maior da populao sem vincular
necessariamente a contribuio ao acesso ao beneficio. Segundo a Constituio
(BRASIL, 1988, no paginado),
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de
aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinadas a
assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social.
Pargrafo nico. Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I - universalidade da cobertura e do atendimento;
II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais;
III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e
servios;
IV - irredutibilidade do valor dos benefcios;
V - eqidade na forma de participao no custeio;
VI - diversidade da base de financiamento;
VII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa,
com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados.

51

Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda a sociedade, de


forma direta e indireta, nos termos da lei, mediante recursos
provenientes dos oramentos da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, e das seguintes contribuies sociais:
I - dos empregadores, incidente sobre a folha de salrios, o
faturamento e o lucro;
II - dos trabalhadores;
III - sobre a receita de concursos de prognsticos.

Esses diversos argumentos pr-reforma distorcem o que foi construdo na


Constituio de 1988, pois foi institudo que a Seguridade Social seria financiada por
uma base diversa. Entre as principais receitas estavam: i) as contribuies de
empregados e empregadores sobre os salrios (alquota de 8 a 11% dos salrios para os
trabalhadores e 20% sobre a folha de pagamentos para o empregador); ii) a
Contribuio sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL composta por 8% para as
empresas e 18% para as empresas do setor financeiro); iii) a Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS que incide sobre o faturamento ou
receita bruta das empresas com uma alquota de 3%). Essa seria a base de financiamento
da Seguridade, que deveria ser arrecadada e administrada pelo INSS e pela Secretaria da
Receita Federal, cabendo ao Tesouro o repasse aos rgos de seguridade (WERNECK
VIANNA, 2002, p. 6).
Seguindo este preceito, os dados apontados pela ANFIP, para o perodo 2001 a
2004, mostram que a Seguridade Social superavitria. possvel ver na tabela 144 que
constitucionalmente o dficit no tem fundamento.

44

Neste estudo, optou-se pela metodologia da ANFIP. A partir de 2005, essa metodologia sofreu algumas
alteraes na composio das linhas e, por isso, a opo por mostrar os dados at 2004. Apesar disso, os
relatrios da ANFIP apontam que houve supervit na Seguridade Social nos anos 2005 e 2006.

52

Tabela 1 - Receitas e despesas da Seguridade Social no Brasil (R$ milhes)


2001

2002

2003

2004

RECEITAS
(1)

62.491

71.030

80.730

93.770

618
45.679
8.968
17.159
521
962

360
51.030
12.460
20.260
1.050
890

600
57.780
16.140
22.990
1.270
760

1.240
77.290
19.310
26.390
1.450
810

481
136.879

320
157.400

170
180.440

70
220.330

78.697
73.692
59.383
14.309
4.323
1.636
2.687
682

92.110
86.370
69.300
17.070
5.080
1.660
3.420
660

112.200
105.360
84.450
20.910
6.220
1.770
4.450
620

134.070
125.750
102.990
22.760
7.580
1.850
5.730
740

21.111
1.875

24.530
500

26.710
480

32.150
5.670

(7)

3.497
233

2.360
2.660

2.920
4.170

4.070
-

(9)

105.413
31.466
14.600
16.866

2.280
124.440
32.960
17.100
15.860

2.230
148.710
31.730
19.670
12.060

1.840
177.800
42.530
24.900
17.630

Receita Previdenciria Lquida


(2)

Outras Receitas do INSS


COFINS
CSLL
CPMF
Concursos de Prognsticos
Receita Prpria do Ministrio da Sade
Outras Contribuies Sociais
Total das Receitas (A)
DESPESAS

(3)

Total de Pagamentos de Benefcios


1. Benefcios Previdencirios
1.1. Urbanos
1.2. Rurais
2. Benefcios Assistenciais
2.1. RMV
2.2. LOAS
3. EPU (5)

(4)

(6)

Sade
Assistncia Social Geral
Custeio e Pessoal do MPAS
Fundo de Combate Pobreza (8)
Outras aes da Seguridade
Total das Despesas (B)
SALDO FINAL (A-B)
DRU
SALDO (excluindo DRU)

Fonte: ANFIP, 2002, 2003, 2004, 2005.


(1)

Arrecadao bancria + Simples + Refis + arrecadao CDP + arrecadao FIES + depsitos judiciais - restituies - depsitos a terceiros.

(2)

Corresponde a rendimentos financeiros, antecipao de receitas e outros, segundo fluxo de caixa do INSS.

(3)

Referem-se a contribuies sobre o DPVAT (destinado sade), contribuies sobre prmios prescritos e bens apreendidos (parcela da
assistncia social).
(4)
Inclui os benefcios previdencirios + assistenciais + parcela de EPU que se destina a pagamento de benefcios concedidos pela Unio
atravs de leis especiais, conforme fluxo de caixa do INSS.

Encargos Previdencirios da Unio: benefcios concedidos atravs de leis especiais, pagos pelo INSS, com recursos da Seguridade Social e
repassados pelo Tesouro.
(6)

Dados do SIAFI e inclui aes de sade, saneamento, folha de ativos e custeio administrativo do M inistrio da Sade.

(7)

Inclui custeio administrativo e gastos com pessoal ativo do INSS.

(8)

Despesas financiadas com parcela da CPM F e outras receitas.

(9)

Referem-se a aes prestadas a outros ministrios.

* importante esclarecer que na composio das receitas e despesas da Seguridade Social no esto includos os recursos do PIS/PASEP e
contribuies para correo do FGTS, bem como as referidas despesas nas aes do FAT, FGTS e demais programas sociais do M inistrio
do Trabalho (inclusive seguro desemprego, embora sejam benefcios da Seguridade Social).

53

Ademais, em 1994, foi criado o Fundo Social de Emergncia (FSE)45 que


substanciou a desestruturao das bases financeiras do sistema de Seguridade. Isso
porque, apesar da elevao da alquota de 5% sobre todos os impostos e contribuies,
permitiu a desvinculao de 20% da receita de todos os impostos e contribuies
federais previstos em Constituio para financiar as polticas sociais. Isso significa que
esses recursos, ao se desvincularem das receitas, tornam-se de uso exclusivo da
Fazenda, isto , ela tem o poder de escolher onde aplicar os recursos. Esse mecanismo,
concomitante ao processo de vinculao das receitas a reas especficas da Seguridade,
tem subjacente a idia de desvincular todas as contribuies, liberando os recursos para
as necessidades do Tesouro. O que significa que esses recursos podem ser usados para
pagamento, inclusive, de juros da dvida (WERNECK VIANNA, 2002; MARQUES;
MENDES, 2005; FAGNANI, 2007).
Na tabela 1 possvel observar que, apesar da DRU, ainda assim a Seguridade
superavitria, conforme estabelecido pela Constituio. Isso significa que, apesar das
medidas inconstitucionais, o uso indevido do termo dficit tem prejudicado a vida dos
trabalhadores que chegam idade de se aposentar, j que esse o argumento usado para
aprovao de reformas.
Gentil (2006) aponta que esse desvio de recurso legalizado poderia ser apurado
mais facilmente caso fosse cumprido o que o artigo 165 da Constituio estabeleceu,
isto , que o Poder Executivo deveria elaborar e executar os trs oramentos: o
oramento fiscal, o de investimento das empresas da Unio e o da Seguridade Social.
Isso significa que deveria haver um oramento prprio da Seguridade Social, o que
daria concretude oramentria proteo social introduzida pela Constituio. Porm, o
que ocorre que h um oramento nico, o que no permite ver claramente as receitas
da Seguridade. Assim, uma das conseqncias o uso indevido do supervit da
Seguridade no oramento da Unio, financiando o supervit primrio. O que a autora
aponta que:
Se houvesse a elaborao, de forma isolada, do oramento da
seguridade social, ficaria revelado, com clareza: 1) que o equilbrio
oramentrio est no oramento fiscal e no no oramento da
seguridade social ou no oramento da previdncia social; 2) que a
45

Aprovado pela Emenda Constitucional (EC) n. 01/94. Esse fundo passou a ser chamado de Fundo de
Estabilizao Fiscal (FEF) em 1997 e, posteriormente, em 2000, renomeado por Desvinculaes de
Recursos da Unio (DRU) (Fagnani, 2007, p. 54).

54

seguridade social no recebe recursos do oramento fiscal, ao


contrrio, parte substancialmente elevada de seus recursos financia o
oramento fiscal; e 3) que no a previdncia que causa problemas de
instabilidade econmica e crise de confiana nos investidores, mas a
poltica econmica que atinge a previdncia, a sade pblica e a
assistncia social, precarizando servios essenciais sobrevivncia da
classe trabalhadora (GENTIL, 2006, p. 52-53).

Para ilustrar o que foi dito anteriormente, vale pena mencionar uma importante
anlise que foi feita por S Neto (2007), ao apresentar os dados da Seguridade Social e
da poltica de supervit primrio do governo. Na mesma perspectiva do que j foi
apontado anteriormente, o Grfico 1 pode mostrar que o supervit da Seguridade foi
utilizado para cobrir as contas do governo o perodo 2003 e 2006.
Grfico 1 - Supervit da Seguridade Social financia supervit primrio da Unio
(R$ bilhes)

Fonte: Tesouro Nacional e ANFIP Apud S Neto (2007).

Ainda sobre as transformaes legais na questo do financiamento da


Seguridade Social, possvel verificar uma gradativa separao das fontes de receitas.
Em Werneck Vianna (2002), enfatizado que, em 1993, os repasses dos recursos do
oramento da Seguridade Social, previstos no artigo 55 do Ato das Disposies
Transitrias da Constituio, foram suspensos para a rea da Sade. Posteriormente, em
1998, a Emenda Constitucional n 20, que analisada na subseo seguinte, promoveu a

55

vinculao entre receita (contribuies sobre a folha de pagamentos) e despesa com


benefcios da Previdncia Social. E, para complementar, destaca-se a
Lei de Responsabilidade Fiscal art. 68 da Lei Complementar n 101
de 4 de maio de 2000 que instituiu o Fundo do Regime Geral de
Previdncia Social (FRGPS) que regulamenta o artigo 250 da
Constituio Federal. Esse fundo formado por bens e direitos de
qualquer natureza, por aplicaes financeiras e pela receita
proveniente da folha de salrios. As demais fontes da seguridade
social, prevista no art. 195 da Constituio no integram o fundo. Nos
ltimos anos, essas fontes tm sido amplamente utilizadas para cobrir
o dficit da previdncia (MARQUES; BATICH e MENDES, 2003, p.
120).

Essas medidas tornaram possvel o ajuste fiscal perseguido pelo governo


enquanto poltica econmica. Em detrimento disso, houve desvio de recursos da rea
social, prejudicando os investimentos na rea de Sade, Previdncia e Assistncia
Social. O estudo da ANFIP trata em parte esse processo:
A sistemtica para o financiamento da seguridade social, prevista na
Constituio de 1988, justificvel por vrias razes e no foi
colocada ali por acaso. A incluso tardia dos trabalhadores rurais na
previdncia e a necessidade de equiparar seus direitos queles dos
trabalhadores urbanos exigiam um aporte de recursos que no
incidissem somente sobre a folha salarial urbana para estender e tornar
mais efetivos os direitos sociais dessa importante parcela da
populao. O mesmo raciocnio pode ser aplicado, inclusive,
populao urbana. Essa populao no conta com empregos estveis
e, segundo dados do INSS, contribui em mdia por 12 anos ao atingir
a idade exigida para solicitar o benefcio por idade. A opo pelo
conceito mais abrangente de seguridade social adotada no Brasil
proporciona um grau de proteo mais amplo e um perfil de
financiamento mais estvel, num quadro marcado ela precariedade das
relaes de trabalho e, por conseguinte, pela no-observncia dos
direitos sociais (ANFIP, 2003, p. 23).

A necessidade de reforma previdenciria brasileira, conforme visto tambm no


captulo um, apia-se em argumentos enviesados e errneos. A suposta crise foi
alardeada para justificar as reformas no necessrias e a poltica de equilbrio fiscal
imps regras que prejudicaram principalmente as polticas previdencirias Ainda neste
ponto, vale considerar que o tratamento em conjunto dos regimes prprios dos
servidores previdncia social provocou uma anlise equivocada das contas e do
sentido dado previdncia universal. Desde logo, a Constituio construiu apenas um
regime geral, qual seja o RGPS, sendo o RPPS um caso especial, regulamentado por
artigo e seo diferenciados.

56

Constitucionalmente, tal como em vrios pases, a Previdncia Social brasileira,


como medida para permitir uma melhora da distribuio de renda e para dar acesso
cidadania, necessita do aporte de recursos do Estado. Uma vez que a Constituio
alargou o sentido de universalizao da proteo social, os recursos do Estado so
necessrios para complementar a arrecadao do setor privado, seja essa feita pelos
trabalhadores ou pelas empresas. Se assim no for feito, a Previdncia pode
simplesmente ser considerada uma redistribuio de renda entre os prprios
trabalhadores, dado que as contribuies sobre a folha constituem salrios diferidos.
Apesar dessas ponderaes, os governos de FHC e Lula, submetidos a acordos
com o FMI e o Banco Mundial, priorizaram o cumprimento das polticas econmicas de
gerao de supervit primrio (como forma de sinalizar a estabilidade da economia e
garantir o pagamento dos juros da dvida pblica) em detrimento das polticas de
proteo social. Assim, as reformas previdencirias representaram um relativo fracasso
das conquistas sociais da Constituio de 1988.
2.4

A reforma do governo de FHC


A reforma do governo FHC foi encaminhada em maro de 1995 atravs das

Propostas de Emenda Constitucional n 21 (PEC 21) e n 33 (PEC 33). Apesar do apoio


ao governo diante do sucesso estabilizador do Plano Real, as propostas no conseguiram
a aceitao no Congresso e no foram aprovadas por infringirem a Constituio46.
Diante disso, o governo se valeu de medidas provisrias, ou seja, foram usados
mecanismos que no modificaram a Constituio; foram medidas infraconstitucionais.
E a reforma propriamente dita foi realizada somente posteriormente.
Segundo Marques et al. (2009) e Gentil (2006), essas medidas provisrias foram
elaboradas pelo Ministrio da Previdncia e ficaram conhecidas como projetos
submarinos ou reformas meia-sola. Formuladas sem a consulta da sociedade, essas
medidas procuravam alterar aspectos importantes de forma, mas retirando ou
reinterpretando alguns direitos constitucionais. Entre elas destacam-se: o cancelamento
das concesses dos benefcios do abono por permanncia em servio, do peclio, dos
auxlios-natalidade e funeral e da renda mensal vitalcia; a extino das aposentadorias

46

Conforme Tosdeschini (2000), apesar do parecer da Comisso de Constituio e Justia e de Redao


assinada pelo deputado Roberto Magalhes, votos de deputados do PT, PDT, PSB e PCdo B contestaram
as medidas das propostas por ferir a irredutibilidade do valor dos benefcios e os direitos adquiridos.

57

especiais para os aeronautas, telefonistas, jogadores de futebol, jornalistas e juzes


classistas da Justia do Trabalho e restrio aposentadoria especial por condies de
insalubridade, penosidade e periculosidade. Somente a proposta de extino da
aposentadoria especial para os professores no foi aprovada, pois foi intensamente
questionada na poca.
Apesar dessas medidas, a PEC 33 ficou em pauta at julho de 1996. Somente em
15 de novembro de 1998 a Emenda Constitucional n 20 foi aprovada (EC 20). A
reforma do governo FHC no parou nessa emenda. Em 26 de novembro de 1999 foi
aprovada a Lei 9.876 que instituiu o fator previdencirio, permitindo uma nova regra de
clculo do valor do beneficio previdencirio. Esse conjunto de aprovaes trouxe
diversos problemas aos trabalhadores e futuros aposentados que viram seus direitos de
cobertura do risco-velhice diminurem. Em nome da justia social e da defesa dos
interesses dos trabalhadores, o governo concluiu as reformas previdencirias sem que
houvesse um dilogo com a sociedade, inclusive impondo regras para seu clculo, que
leva em conta variveis que no fazem parte do cotidiano dos segurados.

2.4.1 Principais alteraes no texto constitucional47


A partir da anlise do texto da Emenda Constitucional n 20 (BRASIL, 1998) e
da literatura a respeito, so destacadas as seguintes alteraes no Regime Geral de
Previdncia Social:
Regra de acesso da aposentadoria por tempo de contribuio: mnimo
trinta e cinco e trinta anos de contribuio para homens e mulheres,
respectivamente. A isso foi combinado o critrio de idade, indiretamente pela
introduo do fator previdencirio. Nessa emenda, foi prevista uma regra de transio
para os inscritos at 12 de dezembro de 1998 (data de publicao da EC 20): limite de
idade de cinqenta e trs anos para homens e quarenta e oito anos para mulheres,
combinando-se com tempo de contribuio de trinta e cinco anos para homens e trinta

47

Na medida em que a Constituio definiu que o RGPS deveria proporcionar aos cidados a
universalidade do direito previdencirio, esse analisado de forma mais detalhada que o RPPS. Este
ltimo tratado neste trabalho como um regime especial e no universal. Os limites da universalidade
foram analisados anteriormente, mas vale relembrar que a realidade da universalidade fica restrita aos que
contribuem ao sistema e aos que possuem vnculo no mercado formal de trabalho.

58

anos para mulheres com um adicional de vinte por cento sobre o tempo que faltasse para
alcanar o nmero de anos de contribuio exigidos pela nova regra. Com isso, ficou
extinta a aposentadoria por tempo de servio integral e proporcional, conforme estava
disposto na Constituio (trinta e cinco anos e trinta anos de tempo de servio para
homens e mulheres, respectivamente).
Regra de acesso da aposentadoria proporcional por tempo de contribuio:
mnimo de cinqenta e trs e quarenta e oito anos de idade com tempo de
contribuio mnimo de trinta e cinco e trinta anos para homens e mulheres,
respectivamente. Nessa emenda, previu-se uma regra de transio para os inscritos at
12 de dezembro de 1998 (data de publicao da EC 20): os benefcios proporcionais ao
tempo de contribuio seriam equivalentes a setenta por cento do valor da aposentadoria
integral com acrscimo de cinco por cento por ano de contribuio at o limite de cem
por cento.
Regra de acesso da aposentadoria por idade: sessenta e cinco e sessenta
anos de idade para homens e mulheres, respectivamente. Para os trabalhadores
rurais e para os que exercem atividade em regime de economia familiar, incluindo-se,
neste caso, o produtor rural, o garimpeiro e o pescador artesanal, h uma reduo de
cinco anos no limite de idade (ou seja, acesso a partir dos sessenta e cinqenta e cinco
anos de idade para homens e mulheres, respectivamente), com manuteno do benefcio
de um salrio mnimo. Dessa forma, manteve-se o texto da Constituio.
Regra de acesso para aposentadoria especial para professor (a): trinta e vinte
e cinco anos de contribuio para homens e mulheres, respectivamente. Essa regra
vlida para os professores da educao infantil e do ensino fundamental e mdio. Logo,
ficou extinta a aposentadoria para os professores do nvel superior de ensino e
aeronautas, conforme estava disposto na Constituio. Alm disso, a aposentadoria por
insalubridade s foi assegurada aos casos em que se comprovassem condies de
trabalho nocivas sade.
Mudana no teto do benefcio: estabelecimento de teto de R$ 1.200,00 (mil
de duzentos reais). Reajustando-se o valor para manter o valor real. Assim, eliminou-se
o teto de dez salrios mnimos para o pagamento dos benefcios das aposentadorias por
tempo de servio conforme estabelecia a Constituio. Aos que quisessem um valor
superior de benefcio, deveriam aderir previdncia complementar.

59

Alterao de regra de clculo dos benefcios: no lugar dos ltimos trinta e seis
meses, o valor do beneficio passou a ser calculado considerando a mdia aritmtica
simples dos oitenta por cento dos maiores salrios de contribuio do segurado no
perodo entre julho de 1994 e o momento da aposentadoria, corrigida monetariamente.
Essa foi a brecha para que, em norma infraconstitucional, o critrio de idade fosse
introduzido mediante o fator previdencirio.
Introduo da tributao dos benefcios previdencirios. Na Constituio,
no era tributado o beneficio das pessoas com mais de sessenta e cinco anos de idade.
O regime de previdncia complementar privado, conforme artigo 202,
pargrafos 1 ao 6, foi regulamentado por lei complementar e autnoma em relao ao
RGPS. Segundo o texto constitucional, os participantes deveriam ter pleno acesso s
informaes dos planos. Alm disso, os planos disposio dos interessados
estabeleciam a contribuio e no garantiam o benefcio concedido. Ademais, ficava
vetado o patrocnio do Estado.
Mudana na base de financiamento: a arrecadao seria feita sobre a folha de
salrio e demais rendimentos do trabalho, mesmo que a pessoa fsica no tivesse
vnculo empregatcio; o faturamento bruto (Cofins) e o lucro das empresas. De acordo
com esta regra, as alquotas das contribuies sociais previstas poderiam ser
diferenciadas conforme a atividade econmica ou a possibilidade na criao de emprego
e na utilizao intensiva da mo-de-obra. A contribuio do Estado, via transferncia de
recurso do Tesouro, seria dada s atividades do Sistema nico de Sade e da
Assistncia Social.
Desvinculao das contribuies sociais, calculadas sobre os salrios para as
despesas distintas do pagamento de benefcios do RGPS. Assim, a receita das
contribuies sobre o rendimento do trabalho ficou exclusivamente vinculada ao
pagamento dos benefcios do RGPS. Na Constituio, essas contribuies integravam o
conjunto de receitas que sustentavam o financiamento da Seguridade Social.
Administrao quadripartite da Previdncia Social, com participao dos
trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.
A Constituio falava de gesto em conjunto com a sociedade. Apesar de a emenda
estabelecer o modelo acima proposto, o carter democrtico e descentralizado da

60

administrao no foi atendido na formao do Conselho Nacional de Previdncia


Social (CNPS), pois o governo manteve seus seis representantes, enquanto que os
aposentados e pensionistas, empregadores e trabalhadores em atividade mantiveram trs
representantes cada um. Isso mostra a violao constitucional na representao da
sociedade. Mesmo com essa restrio legal, Tosdeschini mostra que:
[...] tem sido positiva a participao dos trabalhadores no CNPS. Lus
Fernando Silva, representante da Central nica de Trabalhadores,
relata vrias resolues que vieram melhorar a atuao da previdncia
e a concesso de benefcios. Cita, como exemplo, algumas resolues
e medidas da atuao da representao dos trabalhadores: foi
estabelecida, por exemplo, a resoluo interna que pagava as dvidas
judiciais de diferenas de benefcios de pequenos valores do INSS,
sem estarem sujeiras ao regime dos precatrios, que posteriormente,
foi derrubada pelo STF; resoluo que estabelece um ranking de
dificuldades e problemas das agncias, para que a Administrao
Central possa ter uma interveno eficaz e rpida na soluo dos
mesmos; resoluo obrigando todas as empresas a fornecerem guias
de pagamento de contribuies do INSS aos sindicatos de
trabalhadores rurais; participao na negociao junto aos bancos que
permitiu a reduo dos custos bancrios para pagamento dos
benefcios (TODESCHINI, 2000, p. 95-96).

Sobre a questo da fragilizao dos espaos de participao e controle popular,


Boschetti (2008) salienta que a Constituio criou canais de democracia participativa e
acenou para a construo de um pas mais justo econmico e socialmente. Porm as
reformas da Seguridade Social iniciaram um gradual processo de desmonte e
fragmentao, com a extino do Conselho Nacional de Seguridade Social, cuja funo
era articular as trs polticas e atribuir a totalidade do sistema. Posteriormente, houve a
extino dos conselhos locais de Previdncia Social, que foram substitudos por um
Conselho Nacional de Previdncia Social sem carter deliberativo. A institucionalizao
dos Conselhos Nacionais acabou por caracteriz-los como rgos basicamente
executivos, que trabalhavam apenas como uma secretaria governamental, o que impediu
que se consolidassem como espao autnomo de participao, controle popular e
fiscalizao.
Apesar disso, esses conselhos contriburam para os avanos no processo
democrtico, porm com limitaes, dada a institucionalizao desses rgos no
gerenciamento dos conflitos e demandas dos trabalhadores. O que a literatura destaca
que esses rgos defendem direitos especficos de determinado segmento de idosos, de
pessoas com deficincia, de mulheres, mas sem necessariamente reconhecer a demanda

61

geral dos direitos de todos os cidados. Assim, os conselhos parecem favorecer a


representao corporativa de interesses especficos, que vo desde a defesa de interesses
empresariais at interesses corporativos profissionais. Seria a defesa dos interesses
especficos em detrimento dos interesses de classe (BOSCHETTI, 2008).
No RGPS, a desconstitucionalizao do clculo do valor do benefcio foi a
medida mais radical imposta pela reforma. Segundo os reformistas do governo, somente
tais medidas poderiam trazer um equilbrio nas contas previdencirias.
No regime prprio dos funcionrios pblicos, as medidas impostas pela EC 20
podem ser vistas abaixo num comparativo com a situao anterior:

Quadro 1 - Mudanas no RPPS na reforma de FHC


Sistema prprio
Aposentadoria especial de
professor
Situaes especiais

Situao em 1995
Sim.
Aps 30/25 anos de servio (H/M) e
tempo de contribuio mnimo.
Atividades
insalubres,
juzes,
parlamento.

EC n 20/1998
Sim, contributivo.
Elimina-se a aposentadoria especial
para professores de nvel superior.
Mantido.

Base de clculo dos benefcios

ltimo vencimento, eventualmente com


promoo na hora da aposentadoria.

100% da remunerao do posto que foi


ocupado por pelo menos cinco anos
antes da aposentadoria.

Correo dos benfcios

Paridade de reajuste entre ativos e


inativos.

Mantido.

Teto de benefcios

No existia.

Financiamento

Com recursos oramentrios e alguma


participao de contribuies.

Militares

Sistema prprio.

Proteo do direito adquirido

Teto equivalente ao salrio do ministro


do STF, requerendo regulamentao
por lei.
O sistema considerado contributivo e
deve estabelecer equilbrio financeiro e
atuarial.
Mantido, at que nova lei, que no
possui prazo para ser criada altere a
situao.
Reconhecimento pleno dos benefcios
j concedidos e dos direitos j
constitudos poca da promulgao
da EC n20.

(continua)

62

(continuao)
Situao em 1995

Regra de transio

Carncias

No existiam.

EC n 20/1998
Servidores de cargos titulares efetivo
no servio pblico no momento da
reformaaposentam-se: a) por idade; b)
integralmente na idade 53/48 anos
(H/M) com cinco anos no cargo, 35/30
anos de contribuio mais pedgio de
20% do tempo faltante poca da
promulagao da EC n20; ou c)
proporcionalmente idade 53/48 com
cinco anos no cargo, 30/25 anos de
contribuio mais pedgio de 40% do
tempo faltante poca da promulgao
da EC n20.
Tempo mnimo de servio pblico de
dez anos e tempo mnimo de cargo de
cinco anos.

Tempos de contribuio fictcios Eram possveis.

Proibidos.

Acumulao de benefcios
Funcionrios de estados e
municpios

Proibido dentro do mesmo regime.

Fundos de penso
complementares

Permitido.
Permitem-se Regimes Prprios de
Previdncia Social (RPPS).

No previstos.

Mantido.
Lei Complementar pode autorizar a
instituio de teto de benefcio igual ao
RGPS,
desde
que
haja
simultaneamente a criao de Fundo
Complementar.

Fonte: IPEA, 2007, p. 62

Na Constituio de 1988, o RPPS foi tratado como regime prprio de


Previdncia sob a tutela do Estado e do Tesouro Nacional para suprir os benefcios e os
custos do regime. Cabia ao Estado o estabelecimento de alquotas de contribuio dos
seus servidores. As primeiras mudanas neste regime apareceram na EC n 20/199848
sob o argumento da necessidade de reduo das despesas do funcionalismo pblico.
Conforme tratado no estudo do IPEA (2007), a partir da aprovao da emenda
em 1998, os servidores passaram a ser contratados em regime CLT e segurados
obrigatoriamente pelo INSS. Neste caso, o Estado contribua tal como qualquer
empregador do mercado formal de trabalho. O intuito, portanto, era diminuir os
beneficirios do RPPS.

48

Apenas uma parcela do funcionalismo pblico, os chamados servidores estatutrios, regidos pelo
Regime Jurdico nico, e pertencentes a algumas carreiras especficas de Estado foram tratados a parte
pela EC n 19/1998 que tratou a reforma administrativa sob o argumento que o Estado passava por uma
crise causada pelos anos de estagnao econmica. Todos os outros servidores ficaram sob regncia da
EC n 20/1998 (IPEA, 2007, p. 62).

63

Vale lembrar que, constitucionalmente, conforme abordado por Werneck Vianna


(2002), o RPPS foi formado por uma sesso especial (Art. 40, sesso II, captulo VII do
Ttulo III), no sendo, portanto, universal, e sim exclusivo aos servidores pblicos da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Na reforma do governo FHC,
o que houve foi uma incorporao do RPPS s contas do RGPS. O decreto n 3.048, de
maio de 1999, validou essa consolidao dos regimes, portanto, a Previdncia Social
passou a ser composta pelo RGPS e RPPS. Porm, isso significou a distoro do
conceito da universalidade da Constituio Cidad:
E, ao nomear como seguridade o plano previdencirio dos
servidores pblicos, inculca uma distoro conceitual no sistema,
dificultando a efetiva avaliao do mesmo. Configurou-se a aparncia
de dois tratamentos diferenciados no interior da mesma Previdncia
social o dos os cidados que trabalham no setor privado e o dos
cidados que trabalham no setor pblico -, o que, como observado
acima, um equvoco. Cabe insistir. No h, no Brasil, pela
Constituio, um sistema de previdncia composto por dois regimes.
A Constituio consigna um sistema de seguridade universal para
todos os cidados e um sistema especial para o funcionalismo pblico.
A esdrxula situao criada impede que se perceba esta fundamental
diferena: a operacionalizao financeira da seguridade atribuio
do INSS; ativos e inativos do servio pblico esto a cargo do(s)
Tesouro(s) nacional (e subnacionais) (WERNECK VIANNA, 2002, p.
5-6).

Essa medida trouxe conseqncias imediatas na operacionalizao financeira da


Seguridade, conforme apontado por Gentil (2006). Isso porque, de acordo com as
determinaes da Carta Magna, os ativos e inativos do servio pblico federal, militares
e civis estavam sob regime previdencirio especial com contribuies especficas e
diferenciadas dos segurados do RGPS, ou seja, os servidores pblicos deveriam ficar a
cargo do Tesouro Nacional e no includos no balano da Seguridade Social.
Segundo o governo, a EC 20 buscou eliminar algumas distores atravs da
extino da aposentadoria especial para professores do nvel superior e aeronautas e do
estabelecimento de teto do benefcio, tudo em nome da busca pelo equilbrio atuarial.
Com isso foi aberta a possibilidade de regulamentao da aposentadoria complementar
atravs da criao de Fundo Complementar sob regime de capitalizao atravs de
planos de contribuio definida.
Essa reforma foi aprovada sem que houvesse qualquer debate com a sociedade e
com os setores envolvidos. O discurso reformista do Ministrio da Previdncia no

64

encontrou resistncia na aprovao da reforma, pois tinha o apoio da maioria no


Congresso e no Senado. No Congresso, onde poderia haver qualquer discusso sobre os
problemas sociais das medidas propostas, no houve resistncia relevante para a
aprovao de tal emenda (SOARES, 2003). A partir disso, ficou estabelecido o gradual
desmonte da Previdncia Social brasileira que foi exacerbado com a introduo do fator
previdencirio, uma das medidas mais violentas contra os trabalhadores.
2.4.2 Introduo do Fator Previdencirio e suas implicaes
Conforme apontado por Marques et al (2009), aprovadas essas mudanas na
Constituio, o governo iniciou o processo de elaborao e aprovao das leis que
encaminharia essas mudanas, inclusive estabelecendo normas de transio para os j
inscritos no RGPS. Vale lembrar que a emenda permitiu apenas a regularizao do
chamado Fator Previdencirio, que foi regulamentado pela aprovao da Lei 9.876, em
novembro de 1999.
De acordo com Todeschini (2000), a aprovao da lei que introduziu o fator foi
uma exigncia do FMI na reviso do acordo de 5 de junho de 1999, a terceira avaliao
de acordo com o fundo. Alm disso, a introduo do fator foi resultado de uma
resistncia por parte de segmentos do Congresso Nacional cuja proposta era aumentar a
idade mnima da aposentadoria. Dada a resistncia, a proposta do fator foi discutida no
Executivo e, posteriormente, aprovada.
Segundo o Ministrio da Previdncia Social e Assistncia Social (1999), o fator
previdencirio previa que, sobre o valor do benefcio, aplicasse um multiplicador:

Onde:
f = fator previdencirio;
Tc = tempo de contribuio de cada segurado;
a = alquota de contribuio do segurado = 0,31;
Es = expectativa de sobrevida do segurado na data da aposentadoria; fornecida
pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica e considerada a mdia nica nacional
para ambos os sexos;
Id = idade do segurado na data da aposentadoria;

65

Conforme apontado pelo relatrio do IPEA (2007), anteriormente mencionado,


esse mecanismo foi pensado para estimular a postergao dos pedidos de aposentadoria.
Assim, segundo seus proponentes, seria possvel preservar o equilbrio financeiro e
atuarial to almejado do sistema previdencirio. Certamente, dadas as variveis
introduzidas por esse fator, esse mecanismo trouxe economias ao sistema com o
adiamento dos pedidos de aposentadoria.
Esse fator aplicado obrigatoriamente nas aposentadorias por tempo de
contribuio. Para as aposentadorias por idade s vantajoso ao segurado caso o fator
seja maior que um, ou seja, aplicado opcionalmente. Esse fator no aplicado nas
aposentadorias especiais por invalidez, nas penses, no auxlio-acidente, no salrio
maternidade e no auxlio-recluso.
Segundo informe de Previdncia Social do MPAS (1999), o fator equipara o
tempo de contribuio ao tempo de usufruto do benefcio. A introduo da expectativa
de vida, quando da solicitao da aposentadoria, permite que o segurado ganhe um
maior prmio caso ele demore a sair do sistema, j que contribuiria por um maior
tempo. Alm disso, o fator permite penalizar as aposentadorias precoces atravs de um
valor menor do benefcio.
Essa justificativa do MPAS parece observar somente um lado da questo, pois o
trabalhador ir realmente permanecer no mercado de trabalho por mais tempo para
garantir um salrio de aposentadoria mais prximo possvel de seu salrio real do
perodo laboral. Porm, essa a conseqncia danosa de tal medida, pois o trabalhador
acaba por postergar a deciso de se aposentar e com um valor mdio de beneficio
menor. Isso quando o trabalhador apresenta capacidade laboral; quando no, ele apenas
ter uma reduo do seu benefcio de aposentadoria.
A lei que criou o fator estabeleceu um perodo de transio de sessenta meses
para a completa aplicao. Alm disso, foi negociado um prmio de cinco anos de
contribuio para as mulheres e dez e cinco anos de contribuio para professores e
professoras do ensino infantil, fundamental e mdio no clculo do tempo de
contribuio do fator (MPAS, 1999). Portanto, o efeito do fator previdencirio pode ser
visto somente a partir de 2005, quando aplicado integralmente.

66

Apesar desse perodo de transio, possvel verificar algumas alteraes com a


introduo do fator. Segundo relatrio da Anfip (2006), com dados do IPEA,
comparando-se os perodos de 1995 a 1998 (pr-fator) e de 1999 a 2004 (ps-fator), a
idade mdia de aposentadoria por tempo de contribuio das mulheres era de 49,7 e
passou para 52,2; j para os homens, de 54,3 para 56,9. Analisando-se um perodo mais
longo, v-se que, em 1998, 77,3% das novas aposentadorias por tempo de contribuio
foram concedidas para segurados com idade compreendida entre 45 a 64 anos; em 2008,
esse percentual aumentou para 96,0% (KON et al., 2010).
O mesmo ocorreu em termos de tempo de contribuio: para os perodos de
1995 a 1998 e de 1999 a 2004, as mulheres elevaram a contribuio de 27,5 anos para
28,7 anos e os homens, de 32,7 anos para 33,8 anos. Outro impacto do fator pode ser
visto na quantidade de aposentadorias concedidas por tempo de contribuio, pois, entre
o perodo pr-fator e o ps-fator, as concesses foram de 339,8 mil para 136,2 mil
aposentadorias por tempo de contribuio. Vale destacar que uma parte deste impacto se
deve extino da aposentadoria proporcional, conforme estabeleceu a EC 20 (ANFIP,
2006).
Nesse mesmo relatrio da ANFIP (2006), destacada a reduo do valor mdio
real (valores deflacionados pelo INPC de dezembro de 2005) dos benefcios das
aposentadorias por tempo de contribuio. Em 1999, o valor mdio era de R$ 926,48;
em 2005, esse valor foi para R$ 925,70. Essa reduo parece ser pfia, mas preciso
considerar que nesse perodo o salrio mnimo foi reajustado em 85% e a inflao
(INPC) aumentou 53,6%, ou seja, em termos reais, o salrio mnimo acumulou um
aumento real de 29,5%49. Isso significa que, entre 1999 e 2005, apesar do aumento do
salrio mnimo real e, conseqentemente, do piso da aposentadoria, o nmero de
segurados com valores mais altos diminuiu, de forma que o benefcio mdio ficou
praticamente estagnado (com ligeira queda). Se o valor de 2005 comparado ao de
2004 (R$ 955,18), a reduo foi de 3,09%. Considerando-se que a expectativa de
sobrevida tem aumentado, essas redues podero ser maiores e mais prejudiciais.
Para efeito de ilustrao, dados extrados do Dataprev (Tabela 2) mostram que,
em 2000, 21,6% das aposentadorias concedidas por tempo de contribuio
concentravam-se na faixa de um a dois salrios mnimos; enquanto que, em 2005, esse
49

Para maiores detalhes ver Capelas; Huerta Neto e Marques, 2010.

67

percentual sobe para 33,7%. Desse aumento de 12,1 pontos percentuais ou 56,0%, se for
considerada somente a faixa de um salrio mnimo, 21,9% se deve ao aumento do
volume das aposentadorias de um salrio mnimo, praticamente todas concentradas no
meio urbano, pois as aposentadorias rurais, apesar de estarem concentradas no piso
mnimo, so acessadas, na maioria, pelo requisito da idade. Considerando-se que o
aumento da quantidade das aposentadorias por tempo de contribuio foi de 34,9% no
perodo, verifica-se que a faixa de um salrio mnimo foi a que sofreu maior aumento
(121,9%); ao mesmo tempo, houve decrscimo das quantidades de aposentadorias por
tempo de contribuio nas faixas maiores (acima de seis salrios mnimos).
Tabela 2 Variao da quantidade de aposentadorias por
tempo de contribuio, por faixa salarial
2005 x
2000

Faixa de salrio mnimo

2000

2005

De 1 a 2
Igual a 1

24.721
10.196

52.128
22.629

111%
122%

Acima de 2 at 4

29.314

52.060

78%

Acima de 4 at 6

23.634

38.069

61%

Acima de 6 at 10

37.011

12.492

-66%

6
114.686

154.749

-100%
35%

Acima de 10 at 50
Total

Fonte: M PS, Dataprev. Elaborao prpria.

Conclui-se, portanto, que o fator de fato trabalhou para a reduo da despesa


previdenciria, objetivo daqueles que defendem a priorizao do equilbrio fiscal Alm
disso, segundo o relatrio do IPEA (2007), o fator tem como objetivo introduzir uma
incerteza para o segurado, pois a cada ano o IBGE divulga a expectativa de sobrevida da
populao e a cada dez anos a revisa com base no Censo Demogrfico.
Um efeito pernicioso dessa medida pode ser aludido, dada a [...] importncia
dos benefcios da Previdncia para extensos setores da populao, sobretudo os mais
carentes, que dependem desses para a sua subsistncia (SOARES, 2003, p. 123). A
autora comenta que o fator foi introduzido despercebidamente, com termos tcnicos e
atravs de frmulas e equaes que so incompreensveis pela maioria da populao.
Conforme apontado por Marques; Batich e Mendes (2003), a lei 9.876,
mediante a introduo do fator, permitiu a eliminao gradual da escala de salrio-base

68

dos contribuintes individuais, pois a base de clculo do benefcio considera a


expectativa de vida alm do salrio de contribuio.
O efeito do fator tambm pode ser visto por diferentes vises ou interesses:
Do ponto de vista do governo, tratou-se de um grande avano em
favor do equilbrio atuarial entre benefcios e contribuies. Do ponto
de vista de organizaes representativas de trabalhadores, o fator
representou um confisco parcial do valor da aposentadoria, impondo
perdas aos segurados, no caso do setor privado (SILVA, 2004, p. 22).

Esse fator parece penalizar o fato da populao estar vivendo mais, j que obriga
o trabalhador a permanecer na ativa mais anos para garantir uma renda equivalente ao
perodo laboral. Assim, o uso do aumento da expectativa de vida como argumento para
a introduo dessa medida impe um adiamento do pedido de aposentadoria, pois,
quanto mais cedo o indivduo se aposenta, menos ele ganha. Para garantir uma renda
maior, h que trabalhar por um perodo maior. Essa medida parece dizer que a
longevidade um problema social e econmico, sendo a soluo postergar as
aposentadorias dos trabalhadores.
2.5

A reforma do governo Lula


Para garantir um novo padro de desenvolvimento com crescimento econmico

e incluso social, o programa do governo de Lus Incio Lula da Silva props um


conjunto de reformas institucionais e polticas. Com isso, o governo propunha atingir
um patamar melhor de justia social, de solidariedade na rea social. Segundo o
programa de governo, a primeira reforma deveria ser a tributria, pois assim seria
possvel resgatar a competitividade do setor produtivo nacional e tambm corrigir as
distores que causavam o elevado grau de sonegao. Isso deveria ser conduzido
atravs de um processo negociado, onde a sociedade participaria.
Segundo o programa de governo do candidato Lula (2002), somente aps a
reforma tributria, a reforma previdenciria se tornaria vivel. E para garantir a proteo
social dos indivduos, seria necessrio um conjunto de iniciativas para proporcionar
uma reformulao estrutural e a reforma previdenciria seria um dos caminhos para essa
soluo. A proposta era criar um sistema previdencirio bsico, universal, pblico,
compulsrio, para todos os trabalhadores brasileiros, do setor pblico e privado
(COLIGAO LULA PRESIDENTE, 2002, p. 18). A gesto deveria ser quadripartite

69

conforme previa a Constituio e, para os que almejassem complementar a


aposentadoria bsica, estimular-se-ia o uso da previdncia complementar. Com esta
estrutura, dizia o documento, acreditava-se que a previdncia poderia exercer o
importante canalizador de distribuio de renda.
No pargrafo 51, atenta-se para a questo do mercado de trabalho:
O reduzido nmero de trabalhadores contribuintes ao RGPS, em
relao populao economicamente ativa, expressa uma gravssima
situao social altas taxas de desemprego e de informalidade das
relaes de trabalho , decorrente, principalmente, do prprio modelo
econmico adotado pelo atual governo. O aumento do desemprego, a
falta de uma estrutura adequada de fiscalizao trabalhista e
previdenciria e os incentivos flexibilizao do mercado de trabalho
acabaram por restringir o ndice de cobertura do sistema. Os
trabalhadores no contribuintes do sistema previdencirio totalizam
aproximadamente 56% da populao ocupada, segundo dados da
Pesquisa por Amostra de Domiclios/1999 do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE) (COLIGAO LULA
PRESIDENTE, 2002, p. 19).

Essa citao importante, pois considera o problema do mercado de trabalho e o


baixo crescimento econmico. De certa forma, ela nos permite entender que os
argumentos contra o sistema previdencirio pblico tm sua origem na poltica
macroeconmica brasileira de juros elevados e na austeridade fiscal com gerao de
supervit primrio. Para sustentar a necessidade de reforma da previdncia, os
argumentos contra o RPPS foram colocados na proposta do governo:
Em relao previdncia do setor pblico, o desequilbrio apontado
trs vezes maior que o apresentado no Regime Geral, ou seja, prximo
de R$ 50 bilhes, o que representa 4,1% do PIB, conforme dados do
Ministrio da Previdncia e Assistncia Social/SPC para o ano de
2000. A falta de empenho e a pouca sensibilidade, por parte do atual
governo, na negociao da Reforma da Previdncia ocorrida em 1997
e 1998, em grande parte, explicam como se chegou a esta dramtica
situao previdenciria no setor pblico (COLIGAO LULA
PRESIDENTE, 2002, p. 20).

Ademais, foram propostas a contribuio compulsria dos inativos do RPPS50 e


a introduo da previdncia complementar, via fundos de penso. Tal como foi
argumentado em propostas anteriores, esse ltimo aspecto resultaria no fortalecimento

50

Ao final, foi aprovada tambm para o RGPS.

70

do mercado interno de capitais e na formao de poupana de longo prazo para o


financiamento do desenvolvimento da economia brasileira.
Para entender a discusso em torno do RPPS, vale mencionar que o Livro
Branco da Previdncia Social (MPAS, 2002) apresentava argumentos favorveis a sua
reforma, apontando que a heterogeneidade de regras existentes nos trs nveis de
governo (federal, estadual e municipal) dificultava sua administrao. O que
configurava um sistema fragmentado, com diferenciaes entre poderes, rgos e
categorias profissionais.
No mesmo ano, em dezembro, o Ministrio da Previdncia Social e Assistncia
Social divulgou que o dficit atuarial dos regimes prprios de previdncia dos
servidores pblicos era ponto de desequilbrio estrutural nas contas pblicas, o que era
motivo para se discutir uma reforma para o ano seguinte. Em torno dessa justificativa, a
discusso inicial da reforma estava centrada na perspectiva de se unificar os sistemas
dos servidores pblicos e dos trabalhadores do setor privado (MPAS, 2002). Ao mesmo
tempo, recomendava que o desenvolvimento de uma proteo social deveria estar aliado
emergncia dos fundos de previdncia complementar.

2.5.1 As propostas de reforma e as principais mudanas


Em 30 de abril de 2003, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional a
Proposta de Emenda Constitucional n 30 (PEC 30). Essa PEC pretendia assegurar a
proteo social aos futuros segurados do sistema, dado que o sistema previdencirio
vivia em uma suposta crise, em especial o RPPS. O nico ponto de proposta de reforma
no RGPS era o estabelecimento do novo teto de benefcio para R$ 2.400,00, o que no
afetava as condies de acesso e elegibilidade do RGPS. Entre as propostas
modificao do RPPS, destacam-se:
- Mudanas na base de clculo do benefcio, desvinculando o benefcio do
salrio da ativa, mas reajustando para manter o poder aquisitivo;
- Teto para aposentadorias e penses dos futuros servidores, sendo o teto no
superior ao de um ministro do Supremo Tribunal Federal;

71

- Nova base de clculo para as penses, limitando a 70% do valor dos proventos
do servidor falecido;
- Mudana de idade mnima e regra de transio para servidores ingressantes
antes da EC n 20/1998;
- Introduo de contribuio sobre aposentadorias e penses;
- Instituio de previdncia complementar para os servidores pblicos;
- Mudana na paridade entre servidor ativo e inativo;
- Criao de abono de permanncia para os servidores que queiram se aposentar
voluntariamente at o equivalente ao cumprimento das exigncias da aposentadoria
compulsria, definida aos setenta anos;
- Instituio de percentual mnimo de contribuio para estados e municpios e
- Limitao de regimes prprios e unidades gestoras.
A proposta encaminhada pelo governo ficou em discusso durante todo o
primeiro semestre de 2003. Esse perodo foi marcado por uma imensa polmica com
manifestao de servidores pblicos contrrios s propostas, presso dos governadores e
recuo e reposicionamento do governo federal.
A proposta de reforma previdenciria do governo Lula foi encaminhada de
forma bastante truculenta, no tendo sido previamente discutida no interior do prprio
partido do presidente da repblica (Partido dos Trabalhadores). Frente reao de
integrantes desse partido, foi realizado um seminrio51, mas nele ficou evidente que a
questo estava fechada. Isso impediu, inclusive, que deputados e senadores do PT
encaminhassem no Congresso Nacional alternativas ao texto proposto pelo governo. A
hostilidade com relao a este ponto mostra que havia por parte do governo interesse em
aprovar os pontos que no passaram na reforma do governo FHC. Alm disso, vale
lembrar que o governo acreditava que os fundos de penso iriam promover o
financiamento de longo prazo da economia. Aqui fica a clara defesa dos fundos de
penso como pilar para previdncia complementar.

51

Seminrio organizado pela Fundao Perseu Abramo nos dias 23 e 24 de maio de 2003 em So Paulo
(MARQUES; MENDES, 2004).

72

O elemento surpresa gerado na populao com relao proposta de reforma da


previdncia ocorreu porque a vitria de Lula nas eleies representou uma possibilidade
de mudana das polticas econmicas e sociais levadas pelo governo de FHC.
Principalmente os militantes do PT consideravam que essa era a oportunidade de serem
resgatadas as questes sociais atravs de um novo padro de desenvolvimento, com
distribuio de renda e eqidade social. No que tange a Previdncia, esperava-se que o
novo governo continuasse o processo de universalizao da cobertura risco-velhice
construdo na Carta de 1988. Alm disso, esperava-se que o governo alterasse o fator
previdencirio, j que era motivo de uma imensa iniqidade no RGPS (MARQUES;
MENDES, 2004).
Cabe lembrar, conforme destacado em Silva (2004), que os pontos merecedores
da ateno do governo foram para resgatar a discusso sobre desequilbrio atuarial do
sistema, que seria causado pela queda da relao nmero de contribuintes e nmero de
beneficirios inativos, pelos privilgios do sistema previdencirio pblico, pela
incorporao dos benefcios assistenciais no-contributivos e pela aposentadoria integral
do servidor pblico. Dessa forma, a Emenda Constitucional n 41 (EC 41) concentrouse na reforma do regime previdencirio do servidor pblico e foi aprovada na Cmara
dos Deputados em 7 de agosto de 2003 e no Senado em 19 de dezembro do mesmo ano.
As diversas manifestaes contrrias aprovao do projeto de reforma foram deixadas
de lado e as principais medidas aprovadas foram:
- Limite do provento dos servidores da Unio, dos estados e dos municpios no
valor no superior aos dos ministros do Supremo Tribunal Federal;
- Introduo da contribuio dos inativos e pensionistas, alm dos servidores
ativos, de forma a assegurar um regime de previdncia de carter contributivo e
solidrio;
- Estabelecimento de teto do benefcio de R$ 2.400,00 para os ingressantes no
setor pblico e no setor privado;
- A aposentadoria integral passa a ter condicionantes mnimos de dez anos de
carreira, vinte anos de servio pblico e cinco anos no cargo de referncia, trinta e cinco
e trinta anos de contribuio e sessenta e cinqenta e cinco anos de idade (para homens
e mulheres, respectivamente);

73

- O clculo do benefcio passa a ser feito pela mdia das contribuies para os
servidores que no cumpriram ainda os requisitos da aposentadoria integral;
- Fim da paridade entre ativos e inativos para os futuros inativos e pensionistas e
indexao dos benefcios de aposentadoria e penso inflao;
- Nova base de clculo das penses: o benefcio ser igual remunerao ou o
provento do servidor falecido at o teto do RGPS (R$ 2.801,82), acrescido de 70% da
parcela excedente a este limite;
- Introduo da previdncia complementar facultativa via fundos de penso a
todos os servidores pblicos na modalidade de contribuio definitiva.
Entre as propostas acima, a de maior polmica foi a extino da aposentadoria
de valor integral. Segundo Marques e Mendes (2004), o pagamento de benefcio igual
ao do salrio da ativa existia, porque os servidores, considerando-se o mesmo nvel de
qualificao, recebiam um salrio inferior em relao aos trabalhadores do setor
privado:
Ao longo da vida, porm, a renda recebida pelos dois segmentos
tenderia a ser igual. Isso porque quando os trabalhadores do setor
privado se aposentam sofrem queda abrupta em sua renda (tanto mais
acentuada quanto maior for o salrio da atividade), e os servidores
que, durante a atividade, recebem menos continuariam a receber esse
mesmo valor quando aposentados. Em outras palavras, o pacto
estabelecido entre o Estado brasileiro e seus funcionrios era o de
garantir uma renda perptua, embora mais baixa que a paga pelo
mercado para o mesmo nvel de qualificao (MARQUES; MENDES,
2004, p. 12).

Essa mudana pode ser entendida, no mbito do direito, enquanto garantia


apoiada na arena jurdica - poltica e em seus laos com a reproduo e manuteno da
ordem scio-econmica. Em Silva (2004), salienta-se a insegurana que essa medida
proporcionou na esfera das relaes econmicas, uma vez que uma garantia
constitucional foi violada sem que houvesse uma regra de transio adequada aos
ingressantes no RPPS. A simples irretroatividade da lei colocou em questo o direito
adquirido e ainda
A insegurana no plano das relaes econmicas se expressa, ento,
no plano jurdico-poltico, na forma de instabilidade de regras,
violao ou revogao de princpios constitucionais, esgaramento da
expectativa de direito como marca do Estado democrtico. Trata-se, a
rigor, da fragilidade de um contrato social merc das exigncias da

74

poltica econmica ou fiscal em vigor. [...] Tenta-se, ainda, nivelar por


baixo os direitos sociais, criando anteparos elevao de custos para o
capital, na forma de parcela do excedente econmico apropriado e
gerido pelo Estado, pelos instrumentos fiscais, tributrios e
contributivos (SILVA, 2004, p. 25).

Certamente essa medida resultou em diversos problemas aos servidores, que no


tiveram tempo hbil para se planejarem. Muitos, inclusive, mal conseguiro atender as
condies exigidas para ter acesso aposentadoria integral (SILVA, 2004).
Essas medidas faziam parte de um conjunto de reformas, cujos objetivos eram,
entre outros, realizar o ajuste fiscal das contas do Estado, que supostamente tinha um
imenso dficit. Em dezembro de 2003, foi aprovada a Emenda Constitucional n 42 (EC
42) que ficou conhecida como a reforma tributria do governo Lula. Na verdade, com
exceo de algumas alteraes, no se pode dizer que houve propriamente uma reforma
tributria52. Nessa emenda foi prorrogada a DRU at 2007, de forma a cumprir as
exigncias dos organismos financeiros internacionais e dar prosseguimento ao processo
de desmantelamento da Previdncia Social.
Alm da EC 41, durante o governo Lula, a reforma da Previdncia foi
complementada pela Emenda Constitucional n 47 (EC 47), aprovada em 05 de julho de
2005. Esta emenda tratou, entre outros assuntos, da questo do financiamento da
Seguridade Social e da disposio de um sistema especial de incluso previdenciria aos
portadores de deficincia, aos trabalhadores de baixa renda e aos sem renda prpria
(incluindo as donas de casa e os trabalhadores informais urbanos que passaram a
garantir um salrio mnimo de benefcio). Nesse sistema especial, seriam garantidas
alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados do RGPS53.
No que se refere ao financiamento, a EC 47 (Art. 195, pargrafo 9) instituiu
alquotas diferenciadas de acordo com a atividade econmica, o grau de utilizao de
mo-de-obra e o porte da empresa. Para Gentil (2006), esse dispositivo permitiria uma
maior eqidade na base de custeio da Seguridade, alm de beneficiar algumas empresas
do ramo rural e as cooperativas que contam com pequeno porte de capital. Ademais, a
52

Isso tanto verdade que, em dezembro de 2008, o executivo federal encaminhou nova proposta de
reforma tributria. Essa, no entanto, foi retirada por falta de apoio poltico. A anlise desta emenda no
realizada neste trabalho. Somente considerado no ponto em que afeta a Previdncia e a Seguridade
Social.
53
At o momento deste trabalho, a regulamentao deste sistema especial no foi realizada.

75

autora destaca que a emenda estimula o contrato formal de trabalho nas empresas, ao
possibilitar menor recolhimento de contribuies sociais em funo das condies
estruturais do mercado de trabalho e da utilizao intensiva de mo-de-obra (GENTIL,
2006, p. 155). Tal como na questo anterior, isso no foi objeto de regulamentao at o
momento.
Dessa forma, a reforma do governo Lula caracterizou-se por aprovar os itens que
no haviam sido aprovados no governo anterior, isto , medidas que modificaram o
RPPS. A extino da integralidade do benefcio do inativo foi sem dvida aquilo que
causou maior impacto sobre as condies de vida dos servidores. Sua eliminao
implicou na quebra do contrato entre o Estado e os servidores que era vigente
anteriormente, no qual se garantia uma aposentadoria equivalente ao da renda do
perodo de atividade. Contra essa medida, os servidores praticamente lutaram sozinhos,
pois, h muito tempo, o governo federal e a mdia associavam a baixa qualidade do
servio pblico aos servidores. Contudo, a aposentadoria dos militares no sofreu
alterao, pois era conhecida a resistncia desta categoria a qualquer reforma que
afetasse seus direitos.
2.6

Nota sobre os fundos de penso

2.6.1 Os fundos de penso e a mundializao do capital


Aps a anlise das reformas previdencirias brasileiras, importante considerar
o crescimento da importncia dos fundos de penso como parte de um processo amplo
de mundializao do capital. A partir dos anos 1980, com a ampliao da mobilidade de
capitais e a interligao entre os mercados financeiros mundiais, os fundos de penso se
firmaram enquanto poderosos atores financeiros. Fatores como a elevao da taxa de
juros norte-americana, a queda dos ndices de inflao e o desenvolvimento das
atividades bursteis permitiram a valorizao das contribuies arrecadadas pelos
fundos nas aplicaes em ttulos da dvida pblica e em aes das empresas
(SAUVIAT, 2005).
Para Sauviat (2005), a partir desse referido perodo, os fundos de penso
ganharam relevncia devido ao tamanho do patrimnio e fora financeira, pois, por
serem os principais acionistas das empresas, cumpriam tambm o papel de
emprestadores no mercado financeiro. Dada essa importncia, esses atores financeiros

76

introduziram novos vetores na relao capital-trabalho, ou seja, o poder disciplinador


dos acionistas sobre os assalariados na gesto dos fundos.
O problema gerado pela gesto da previdncia via entidade privada financeira
a volatilidade inerente ao mercado financeiro, o que pode comprometer a finalidade
inicial dos assalariados de garantir suas penses futuras. Isso porque as contribuies
recolhidas dos salrios dos trabalhadores compem uma renda patrimonial que
valorizada nesse mercado voltil. Alm disso, esses fundos, por fazerem parte de uma
centralizao financeira, e que, portanto, almejam uma elevada rentabilidade alinhada a
um alto grau de liquidez, buscam reproduzir o capital em escala ampliada sem
necessariamente salvaguardar as garantias primeiras dos seus consumidores. Portanto,
nessa lgica financeira, as garantias podem simplesmente tornar-se uma promessa no
cumprida. Assim,
Os assalariados aposentados deixam de ser poupadores e tornam-se,
sem que tenham clara conscincia disso, parte interessadas das
instituies cujo funcionamento repousa na centralizao de
rendimentos fundados na explorao dos assalariados ativos, tanto nos
pases onde se criaram os sistemas de penso por capitalizao quanto
naqueles onde se realizam as aplicaes e as especulaes. Os planos
de poupana salarial fazem de seus beneficirios indivduos
fragmentados, cuja personalidade social est cindida: de um lado, a de
assalariados e, de outro, de membros auxiliares das camadas rentistas
da burguesia. Ambivalncia de que as oligarquias financeiras e
polticas dos pases capitalistas avanados esto plenamente
conscientes e que buscam explorar ao mximo (CHESNAIS, 2005, p.
51-52).

Ao longo dos anos 1980, nos EUA, passaram a ganhar cada vez mais espao os
planos de penso de contribuio definida em detrimento dos de benefcio definido54. O
perigo disso reside na busca pela mxima rentabilidade, o que, dada a valorizao da
Bolsa durante aos anos 1990, tornou os fundos suscetveis a variaes bursteis. Essa
mudana nos regimes de capitalizao refora o papel de acionista dos aposentados, de
forma que esses passam a assumir os riscos financeiros. Segundo (SAUVIAT, 2005, p.
115-116),

54

Nos planos de penso de benefcio definido, o indivduo contribua e sabia o valor aproximado que
receberia de benefcio. E nos planos de penso de contribuio definida, ele contribui um determinado
valor e tem uma expectativa do que ir receber, ficando suscetvel volatilidade das aplicaes no
mercado financeiro, uma vez que o patrimnio do fundo pode variar.

77

Os grandes fundos de penso do setor pblico [...] foram


progressivamente autorizados a aumentar suas aplicaes em aes:
em setembro de 2000, a participao dessas aplicaes em suas
carteiras tinha atingido 61%, isto , o dobro do que representavam em
1985 (30%). Durante o mesmo perodo, os fundos de penso de
benefcios definidos do setor privado viram essa participao passar
de 48% para 63%.

nesse movimento que os fundos de penso diversificaram suas aplicaes em


diferentes mercados de ativos, o que proporcionou uma maior demanda por ativos
financeiros, valorizando-os ficticiamente. Isso permitiu um duplo resultado das
aplicaes financeiras, quais sejam: um maior rendimento e uma intensificao da sua
volatilidade.
Sauviat (2005) aponta que os fundos de penso, dada a sua natureza financeira,
tiveram um papel crucial na bolha de ativos e na crise dos anos 2000 da Amrica Latina
e sia, pois eles diversificaram suas carteiras, passando a aplicar em fundos hedge que
so fundos especulativos. Esses fundos de penso, por carregarem um grande volume de
ativos em seus patrimnios, auxiliaram no aprofundamento da instabilidade no mercado
financeiro.
2.6.2 Os fundos de penso no Brasil55
No Brasil, os fundos de penso so tambm conhecidos como entidades
fechadas de previdncia complementar (EFPC) e so caracterizados pelo acesso restrito
por parte de funcionrios de um grupo empresarial pblico ou privado e aos servidores
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios. Essas entidades so
regulamentadas pelo Conselho de Gesto da Previdncia Complementar (CGPC) e
fiscalizadas pela Secretaria de Previdncia Complementar (SPC), rgos circunscritos
ao Ministrio da Previdncia Social.
No Brasil, mesmo que o regime de repartio simples e a estrutura pblica da
Previdncia Social tenham prevalecido aps as reformas, as instituies de previdncia
complementar privada ganharam importncia no cenrio financeiro nacional. Durante a
primeira metade da dcada de 1990, o crescimento das EFPCs foi impulsionado pelo
55

Nesta subseo, a nfase dada s EFPCs, pois as entidades abertas de previdncia complementar
(EAPC) esto organizadas na forma de sociedade annima e seguradoras que integram o Sistema
Nacional de Seguros Privados, cujo rgo executivo e fiscalizador a SUSEP (Superintendncia de
Seguros Privados), rgo subjugado ao Ministrio da Fazenda. As EAPCs so destinadas a uma clientela
cujo interesse uma conta individual, sem quaisquer outras exigncias que no a adeso ao plano de
benefcios por meio de aporte regular de contribuies requeridas. Assim, esse sistema tratado como um
seguro privado ou um ativo financeiro qualquer (LEITE, 2009; PINHEIRO, 2007).

78

processo de privatizao das empresas pblicas federais. Na segunda metade dos anos
1990, ocorreu a migrao da demanda dos planos de benefcio definido para os de
contribuio definida, de acordo com as condies legais.
Esse processo foi acompanhado pelo aparato regulatrio definido pela EC 20, de
1998, e pelas Leis Complementares n 108 e 109, de 29 de maio de 2001. O que no s
visou adequar atuarialmente os planos de previdncia das entidades fechadas de
previdncia privada ligadas s empresas federais, estatais e municipais, como tambm
se concentraram na regulamentao dos planos de benefcio cujas regras esto em vigor
at hoje. Para Leite (2009), apesar do intuito inicial de prover benefcios de natureza
previdenciria, freqentemente prevalece, no aparato regulatrio, o carter financeiro de
sua atividade de alocao de carteira, ou seja, os investimentos das reservas tcnicas
garantidoras dos planos de benefcio previdencirio so realizados no mercado
financeiro.
Os investidores institucionais, particularmente os fundos de penso, ganharam
destaque no s nas economias desenvolvidas, como tambm nos pases perifricos. No
caso brasileiro, a evoluo do ativo total (pblico e privado) desses agentes foi um
crescimento vertiginoso ao longo da dcada de 1990, atingindo R$ 377,5 bilhes, em
2006, ou um crescimento de 405% entre 1996 e 2003. Conforme o grfico 2, a evoluo
dos ativos das EFPC em proporo do PIB chegou a 17,2% em 2007 ante 8,9% em
1996, o que representa um crescimento de 8,3 pontos percentuais. Parte desse
crescimento do patrimnio deriva do desenvolvimento do mercado financeiro brasileiro
e das aplicaes dos fundos de penso.
A partir da metade dos anos 1990, as aplicaes dos fundos de penso se
concentraram em ttulos de renda fixa, auxiliando, assim, o financiamento do setor
pblico por meio da demanda por ttulos pblicos. Ao mesmo tempo, houve uma
reduo nas aplicaes em renda varivel. Entre 1994 e 2006, as aplicaes em renda
fixa das EFPCs passaram de algo prximo de 30% para 72%. J o percentual de renda
varivel na composio da carteira de investimentos das EFPCs passou, no mesmo
perodo, de aproximadamente 38% para 20%. Isso indica o direcionamento dado pelas
resolues do Conselho Monetrio Nacional (CMN) ao estabelecer limites e regras para
aplicaes que priorizaram as aplicaes em renda fixa. Alm disso, esse fenmeno
revela uma incapacidade do governo em reduzir o volume da dvida pblica e o patamar

79

dos juros elevados, revelando a lgica financeira das aplicaes dos fundos de penso
(LEITE, 2009).
Grfico 2 - Evoluo dos ativos EFPC como proporo do PIB (valores
nominais)

Fonte: SPC/MPS, 2008. Elaborao prpria.

Apesar desse rpido crescimento da participao dos fundos de penso na renda


da economia brasileira, o pas no um dos destaques na economia mundial. Pases
considerados desenvolvidos como Estados Unidos, Japo e Reino Unido centralizaram,
em 2001, 81,7% do total dos recursos previdencirios entre os pases selecionados. A
proporo do patrimnio dos fundos (EFPC) em relao ao PIB, em 2001, chega a
113% como na Holanda, 71% nos EUA e 65% no Reino Unido; enquanto que, no
Brasil, para o mesmo ano, essa relao fica em torno de 13% do PIB. A tabela a seguir
mostra um quadro comparativo de diversos pases do mundo:

80

Tabela 3 Patrimnio dos fundos de penso e sua participao no PIB, em pases


selecionados (2001)
Pas

US$ bilhes

% PIB

% Total

EUA

7.243

71

58,6

Japo

1.926

46

15,6

Reino Unido

930

65

7,5

Canad

438

63

3,5

Holanda

431

113

3,5

Austrlia

242

68

2,0

Sucia

224

107

1,8

Sua

198

80

1,6

Dinamarca

135

84

1,1

Alemanha

126

1,0

Noruega

113

70

0,9

Hong Kong

80

49

0,6

Brasil

64

13

0,5

Frana

49

0,4

Chile

35

53

0,3

Irlanda

35

34

0,3

Itlia

27

0,2

Finlndia

23

20

0,2

Argentina

20

0,2

Mxico

17

0,1

Mundo
12.356
37
100
Fonte: Amrica Latina: FIAP; Europa e Estados Unidos: Pension &
Investment; Canad e demais: Merryll Lynch informao de 2000; PIB:
BID. Apud LEITE (2009)

Segundo Leite (2009), apesar do crescimento do volume de ativos das EFPCs


em relao ao PIB no Brasil, o nmero de participantes e beneficirios no evoluiu na
mesma proporo; pelo contrrio, o volume de participantes praticamente se manteve
estvel em torno de 6,7 milhes participantes. Isso explicado, em parte, porque os
maiores fundos de penso esto vinculados a empresas estatais no pas. O mercado
bastante concentrado nos quatro maiores fundos (Previ funcionrios do Banco do
Brasil, Petros funcionrios da Petrobrs, Funcef funcionrios da Caixa Econmica
Federal e Fundao Cesp funcionrios das companhias paulistas de energia eltrica)

81

que detinha quase 47% do total de ativos administrados pelas EFPCs, em 200656. O
processo de privatizao e as polticas restritivas, recomendadas pelo acordo com o FMI
em 1998, resultaram em uma contratao baixa de novos funcionrios. Ademais,
segundo o autor, outro fator que contribui para o crescimento com restrio dos fundos
de penso no Brasil a renda reduzida dos trabalhadores.
Apesar disso, h um intenso movimento dos sindicatos em criar novos fundos de
penso para as categorias. Esse movimento faz parte de um amplo processo de
privatizao das empresas pblicas e, em (OLIVEIRA, 2003, p. 147), destaca-se que
Sindicatos de trabalhadores do setor privado tambm j esto
organizando seus prprios fundos de previdncia complementar, na
esteira daqueles das estatais. Ironicamente, foi assim que a Fora
Sindical conquistou o sindicato da ento Siderrgica Nacional, que era
ligado CUT, formando um clube de investimento para financiar a
privatizao da empresa; ningum perguntou depois o que aconteceu
com as aes dos trabalhadores, que ou viraram p ou foram
aambarcadas pelo grupo Vicunha, que controla a Siderrgica.

Pode-se apontar uma tendncia na transformao das responsabilidades do


trabalhador, pois esses passam a preocupar-se com a rentabilidade desses fundos, uma
vez que a legislao permitiu que planos de contribuio definida e varivel57 fossem
vendidos no lugar dos planos de beneficio definido. Assim, o mesmo trabalhador que
atua como administrador de entidade financeira privada tambm participa no
financiamento da reestruturao produtiva por meio das privatizaes e o desemprego.
Alm disso, nos planos de contribuio definida e varivel, os riscos de gesto dos
fundos de penso so tomados pelos pensionistas. Esse regime vastamente
considerado como a soluo para os problemas da previdncia, porm o que se constata
que os trabalhadores ficam cada vez mais deriva de mecanismos financeiros e as
empresas patrocinadoras dos fundos de penso mais avessas absoro desses riscos.
O grfico 3 mostra a evoluo da distribuio dos planos de benefcios dos
fundos de penso de 1989 a 2006:

56

Em 2008, essas quatro maiores EFPCs detinham 48,4% do total de ativos administrados pelas EFPCs
com um patrimnio de R$ 214.517 milhes (MPS, 2009).
57
O plano de contribuio varivel, apesar de ser caracterizado como um plano intermedirio entre o
plano de benefcio definido e o de contribuio definida, tem sua caracterstica semelhante ao segundo
plano, pois o benefcio est atrelado rentabilidade do fundo financeiro.

82

Grfico 3 Distribuio percentual dos tipos de planos de benefcios no Brasil, em


1989, 1998 e mar/2006

Fonte: SPC/MPS apud PINHEIRO (2007).

No caso brasileiro, a evoluo de tais fundos foi caracterizada por condies


objetivas como um marco regulatrio propcio para atender a valorizao do capital.
Atualmente, permitida a tais entidades a aplicao em derivativos. A expanso dos
fundos de penso no mercado financeiro brasileiro ainda uma questo em aberto, pois
a EC 41 de 2003 estabeleceu a possibilidade de criao de um regime de previdncia
complementar para os servidores pblicos, porm at o momento no foi regularizado.

83

CONSIDERAES FINAIS
O trabalho teve como objetivo investigar o processo de reforma da Previdncia
Social no Brasil aps a dcada de 1990. As caractersticas atuais do sistema
previdencirio foram construdas na Constituio de 1988 e, to logo ocorreu a sua
promulgao, iniciaram-se as discusses sobre a sua reforma. importante acrescentar
que um dos objetivos da Carta, em relao esfera social, era o resgate da dvida social,
principalmente daquela do perodo ditatorial. Imensos avanos foram realizados no
sentido de ampliar a cobertura da proteo social, dentre eles: a universalizao dos
direitos, mesmo com limitaes, e a introduo de benefcios mnimos, os quais foram
conquistados com muita luta da populao. A instituio da Seguridade Social, que
inclui a Previdncia Social, a Sade, a Assistncia Social e o Seguro desemprego, tinha
como pressuposto o desenvolvimento econmico com melhor distribuio de renda e
maior justia social.
As propostas de reforma previdenciria do incio dos anos noventa levantaram
desde problemas de gesto at questes de acesso aos benefcios. O apelo reformista
baseava-se em um suposto dficit das contas da Previdncia e um gasto social excessivo
do Estado. Porm, conforme visto, no se pode olhar isoladamente a Previdncia, pois
ela integra um conjunto chamado Seguridade Social. Alm disso, para garantir os
preceitos inscritos na Constituio, os constituintes estabeleceram a diversidade de
fontes de receitas na base de financiamento do sistema de Seguridade Social.
O argumento de dficit foi usado recorrentemente durante a apresentao das
propostas de reforma. Essa retrica estava inserida em um contexto mais geral de
preceitos neoliberais que ganharam espao no Brasil, principalmente a partir do governo
Collor. Para o iderio neoliberal, deveria haver a mnima interveno do Estado na
economia, pois o mercado por si s teria condies de regular a economia e gerar o
dinamismo do sistema capitalista. Foi assim que o Banco Mundial props um sistema
previdencirio que tinha como uma de suas bases apoiada na previdncia complementar
sob regime de capitalizao.
Dentre as propostas analisadas, a avaliao do Instituto Liberal preconizava a
privatizao da Previdncia. Essa recomendao estava sustentada na individualizao
da aposentadoria e na crena da superioridade do mercado e da organizao privada do
sistema previdencirio. Assim, seguindo os moldes dos preceitos neoliberais, o Estado

84

seria responsvel apenas pelas garantias mnimas de proteo social e pelo custo de
transio do modelo de repartio simples para o de capitalizao. Porm, dado o
contexto neoliberal das polticas econmicas e sociais do perodo e o volume de
recursos previdencirios, o intuito dessa proposta era viabilizar a expanso dos fundos
de penso e o acmulo financeiro, ao invs de propiciar proteo previdenciria a um
conjunto maior da populao.
A proposta de reforma da Comisso Especial para Estudo do Sistema
Previdencirio abordou em detalhes um conjunto de medidas que tinha a pretenso de
resolver a crise da Previdncia Social. Esse levantamento serviu de referncia para a
discusso da reviso constitucional, pois agregou diversos representantes da sociedade.
Muito daquilo que foi proposto realizou-se nas reformas previdencirias de FHC e Lula.
As suas diferentes propostas tinham carter administrativo, gerencial e estrutural como
acesso ao benefcio, criao de novas fontes de financiamento, entre outras.
Entre as medidas que foram implementadas e melhoraram a estrutura
administrativa, destacam-se: a criao, em 1998, da ouvidoria geral da Previdncia
Social (apesar da proposta da Comisso ter dito em ouvidoria da Seguridade Social) e a
modernizao da base cadastral.
Essa base, criada pela Dataprev e com superviso do INSS, foi inicialmente
denominada por Cadastro Nacional do Trabalhador (CNT) e passou a ser chamada por
Cadastro Nacional de Informaes Sociais (CNIS). O conjunto de dados da base
cadastral composto por informaes cadastrais dos trabalhadores do mercado formal
de trabalho, dos contribuintes individuais, dos empregadores, do vnculo empregatcio e
das remuneraes, permitindo uma melhor gesto das atividades previdencirias. E uma
diversidade de fonte de informaes alimenta o banco de dados, tais como: a do PIS
(Programa de Integrao Social), a do FGTS (Fundo de Garantia do Tempo de Servio),
a do PASEP (Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico), a do CI
(Cadastro de Contribuintes Individuais), a da Base de Recolhimentos do Contribuinte
Individual, da Base de Arrecadao Previdenciria, a do CEI (Cadastro Especfico do
INSS), a da RAIS (Relao Anual de Informaes Sociais), a do CGC (Cadastro Geral
de Contribuintes) e a do CAGED (Cadastro Geral de Empregados e Desempregados).
Em 2008, uma atualizao permitiu que os usurios acessassem o sistema de dados com
maior facilidade via Internet, facilitando as concesses de benefcio.

85

Um dos pontos destacados pela Comisso foi a implantao equivocada do


conceito de Seguridade Social, o que teria acarretado o desequilbrio do sistema. Para
superar a crise da Previdncia e tambm envolver maior participao da sociedade nas
decises, essa Comisso recomendou a gesto descentralizada da administrao atravs
da participao dos trabalhadores, dos empregadores e dos aposentados, conforme a
Constituio havia institudo. Porm, esse modelo de gesto em conjunto com a
sociedade no foi atendido, pois a extino do Conselho Nacional de Seguridade Social
e a substituio pelo CNPS (somente Previdncia Social) permitiram um gradual
processo de desmonte e fragmentao da Seguridade Social.
Ainda sobre a fragmentao desse conceito, destaca-se o ataque s bases de
financiamento da Seguridade Social. Na proposta da Comisso, a sugesto era separar
os recursos da contribuio sobre salrios para penses e aposentadorias. Para a Sade e
Assistncia, a Comisso props as extines do FINSOCIAL e da Contribuio sobre o
Lucro, e a substituio deles pela criao da Contribuio sobre Transaes Financeiras.
A reforma de FHC concretizou essas propostas, alm de impedir as contribuies
sociais, calculadas sobre os salrios, para o pagamento de despesas distintas de
benefcios do RGPS. Outro mecanismo que ratificou esse processo de fragmentao foi
a constituio do Fundo de Regime Geral da Previdncia Social pela Lei de
Responsabilidade Fiscal que, em 2000, permitiu uma leitura isolada das contas da
previdncia, vinculando as receitas (contribuies sobre a folha de pagamentos) s
despesas com benefcios da Previdncia Social.
Alm disso, sobre a questo do financiamento, a criao da DRU consubstanciou
a desestruturao das bases financeiras do sistema de Seguridade. Ela permitiu a
desvinculao de 20% da receita de todos os impostos e contribuies federais previstos
em Constituio para financiar as polticas sociais. Esses recursos, conforme analisado
anteriormente, foram utilizados indevidamente e o supervit da Seguridade no
oramento da Unio financiou, em parte, o supervit primrio do governo. Ademais, o
discurso de dficit infundado, pois, conforme o art. 195 da Constituio, ficou
disposta a diversidade da base de financiamento para garantir a ampliao da proteo
social.
A segmentao do conceito de Seguridade Social tambm pode ser analisada
pela perspectiva da institucionalizao dos rgos. Em 1990, foi criado o Instituto

86

Nacional de Seguro Social (INSS), rgo cujo nome no representa a Seguridade e sim
um Seguro. Alm disso, as mudanas das responsabilidades do Ministrio da
Previdncia e sua relao com a Assistncia Social podem exemplificar esse processo.
Aps o desaparecimento do Ministrio da Previdncia, entre 1990 e 1992, ele retorna
como Ministrio da Previdncia e Assistncia Social (MPAS) em 1995. Em 1999, a
Assistncia Social ganhou maior autonomia com a criao da Secretaria de Estado de
Assistncia Social (SEAS), rgo vinculado ao MPAS. Foi em 2002, durante o governo
Lula, que a separao das duas reas foi efetivada com a criao do Ministrio da
Previdncia Social (MPS) e do Ministrio da Assistncia e Promoo Social (MAPS)
(WERNECK VIANNA, 2002).
Com relao ao acesso ao benefcio previdencirio, as propostas indicaram a
redefinio das aposentadorias especiais e a substituio da aposentadoria por tempo de
servio pela regra de idade mnima do segurado. Nas reformas, houve um resgate dessas
recomendaes e a EC 20 extinguiu, entre outras medidas, a aposentadoria por tempo de
servio (integral e proporcional), a especial dos professores de ensino superior, alm do
estabelecimento de teto de benefcio (R$ 1.200,00) das aposentadorias do RGPS. Na
reforma previdenciria promovida pelo governo Lula (ECs 41 e 47), aqueles pontos que
no passaram na reforma anterior foram recuperados. E, assim, as principais medidas
foram: cobrana de contribuio dos aposentados, tanto servidores como segurados do
RGPS; extino da aposentadoria integral; estabelecimento de uma nova base de clculo
dos proventos e penses dos funcionrios pblicos; estabelecimento do mesmo teto de
benefcio para o RGPS e RPPS.
Entre as alteraes da reforma de FHC, a medida mais radical contemplada foi a
alterao das regras de concesso e do clculo dos benefcios com a introduo do fator
previdencirio. Essa medida teve como resultado o adiamento do pedido de
aposentadoria dos trabalhadores, que permanecem contribuindo na tentativa de elevar a
sua aposentadoria.
Ademais, medidas legais foram introduzidas de forma a desvincular parte da
receita da Seguridade. Isso demonstrativo do grande interesse que o governo tinha (e
ainda tem) em usar os recursos sociais para o atendimento do supervit primrio exigido
pelos rgos multilaterais. Nesse perodo, as polticas econmicas de juros elevados e
austeridade fiscal contriburam para um baixo crescimento econmico, e, portanto, para

87

a manuteno de taxas de desemprego elevadas, o que no favoreceu a arrecadao


previdenciria.
No que tange a previdncia complementar, a reforma do governo FHC
explicitamente incentivou a previdncia complementar privada dos trabalhadores do
setor formal privado via fundos de penso. J no governo Lula, foi estabelecida a
possibilidade dos servidores pblicos complementarem suas aposentadorias atravs da
previdncia complementar privada, porm essa medida no foi aprovada no Senado.
Esta ainda uma questo em aberto, que provavelmente ser debatida no governo de
Dilma Roussef. Claramente, durante as reformas, houve um estmulo expanso da
previdncia complementar via fundo privado, mas observou-se que o crescimento dos
fundos de penso foi limitado no Brasil, no perodo analisado, devido s condies
scio-econmicas.
As consideraes sobre a importncia que os fundos de penso ganharam a partir
da dcada de oitenta tinham como objetivo apontar que eles integram o processo de
mundializao do capital. Nessa fase do capitalismo, houve (e ainda h) uma ampla
mobilidade de capitais e a interligao entre os mercados financeiros mundiais. nesse
contexto que os fundos de penso adquiriram importncia tanto no cenrio econmico
internacional como no nacional. O problema acarretado por essa forma de previdncia
privada o fato dos planos de penso no garantirem a aposentadoria, pois o valor do
benefcio oscila com o resultado do movimento econmico-financeiro.
Apesar dessas reformas, a Constituio de 1988 no foi totalmente
desmantelada, pois a Previdncia Social mantm ainda sua base no regime de repartio
simples e contribui para melhorar a distribuio de renda. Contudo, do conceito de
Seguridade Social resta pouco. O que as reformas previdencirias desse perodo
mostraram que houve um claro interesse dos governos em utilizar o supervit da
Seguridade para gerar o supervit primrio exigido pelos rgos multilaterais, como
forma de sinalizao de estabilidade macroeconmica. Dessa forma, a Previdncia
Social brasileira est subjugada a interesses econmico-atuariais em detrimento da
construo de uma sociedade com maior eqidade social e melhor distribuio de renda.
Infelizmente, enquanto a lgica econmico-financeira prevalecer, o processo de
mudana na previdncia estar em aberto com a possibilidade de novas reformas para a
privatizao da Previdncia Social.

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