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ENAP

Diretoria de Desenvolvimento Gerencial


Coordenao Geral de Educao a Distncia

Oramento Pblico - Conceitos Bsicos

Contedo para impresso

Mdulo 1:
Introduo

Braslia 2014
Atualizado em: dezembro de 2013.

ENAP

Fundao Escola Nacional de Administrao Pblica


Presidente
Paulo Sergio de Carvalho
Diretor de Desenvolvimento Gerencial
Paulo Marques
Diretora de Formao Profissional
Maria Stela Reis
Diretor de Comunicao e Pesquisa
Pedro Luiz Costa Cavalcante
Diretora de Gesto Interna
Ala Vanessa de Oliveira Canado
Coordenadora-Geral de Educao a Distncia: Natlia Teles da Mota
Editor: Pedro Luiz Costa Cavalcante; Coordenador-Geral de Comunicao e Editorao: Luis
Fernando de Lara Resende; Conteudista: Pedro Luiz Delgado Noblat (Organizador-2002)
; Carlos Leonardo Klein Barcelos (2002) ; Bruno Cesar Grossi de Souza (2002); Revisor Contedo e Exerccios: Bruno Cesar Grossi de Souza (2004-2013).

Diagramao realizada no mbito do acordo de Cooperao TcnicaFUB/CDT/Laboratrio


Latitude e ENAP.

ENAP, 2014
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica

Diretoria de Comunicao e Pesquisa


SAIS rea 2-A 70610-900 Braslia, DF
Telefone: (61) 2020 3096 Fax: (61) 2020 3178
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SUMRIO

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Mdulo 1: Contexto Normativo......................................................................... 5


Objetivos Especficos......................................................................................... 5
1.1 O que Oramento Pblico?........................................................................ 5
1.2 Funes do Oramento................................................................................ 6
1.3 Oramento e as Funes de Estado.............................................................. 6
1.4 Tcnicas Oramentrias............................................................................... 7
1.5 Oramento Clssico ou Tradicional............................................................... 8
1.6 Oramento de Desempenho ou de Realizaes............................................ 9
1.7 Oramento-Programa.................................................................................. 9
1.8 Oramento Participativo.............................................................................11
1.9 Tabela-Resumo de tcnicas e prticas oramentrias..................................12
1.10 Marcos legais............................................................................................13
1.11 Princpios Oramentrios..........................................................................15
1.12 Princpios Oramentrios Clssicos...........................................................16
1.13 Princpios Oramentrios Modernos.........................................................19
1.14 Finalizando o Mdulo...............................................................................19

Mdulo 1:
Contexto Normativo

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Objetivos Especficos
Ao final deste mdulo, espera-se que voc seja capaz de:
descrever o que oramento pblico destacando suas principais funes;
identificar as funes econmicas do Estado (alocativa, distributiva e estabilizadora), estabelecendo a relao existente entre estas e o governo;
distinguir modelos de oramento existentes;
identificar vantagens do modelo oramento-programa em relao aos mtodos de elaborao oramentria tradicionais;
apontar os marcos legais do ciclo oramentrio descrevendo suas principais
caractersticas;
definir princpios oramentrios destacando as duas categorias existentes.

1.1 O que Oramento Pblico?


O Oramento pblico o instrumento de gesto de maior relevncia e provavelmente o mais antigo da administrao pblica. um instrumento que os governos usam
para organizar os seus recursos financeiros. Partindo da inteno inicial de controle,
o oramento pblico tem evoludo e vem incorporando novas instrumentalidades.
No Brasil, o oramento reveste-se de diversas formalidades legais. Sua existncia est
prevista constitucionalmente, materializada anualmente numa lei especfica que estima a receita e fixa despesa para um determinado exerccio.
Por causa dessa caracterstica, as despesas s podero ser realizadas se forem previstas ou incorporadas ao oramento.
Adicionalmente ao ditame constitucional, importante observar o citado no art. 2
da Lei n 4.320, de 17 de maro de 1964, transcrito a seguir:
Art. 2. A Lei de Oramento conter a discriminao da receita e
despesa de forma a evidenciar a poltica econmica, financeira e
programa de trabalho do governo, obedecidos os princpios de unidade, universalidade e anualidade.

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1.2 Funes do Oramento


Nos dias de hoje, podemos reconhecer o oramento pblico como um instrumento
que apresenta mltiplas funes. A mais clssica delas, a funo controle poltico,
teve incio nos primrdios dos Estados Nacionais.
Alm da clssica funo de controle poltico, o oramento apresenta outras funes
mais contemporneas, do ponto de vista administrativo, gerencial, contbil e financeiro. No Brasil, a funo incorporada mais recentemente foi a funo de planejamento, que est ligada tcnica de oramento por programas. De acordo com essa
ideia, o oramento deve espelhar as polticas pblicas, propiciando sua anlise pela
finalidade dos gastos.

1.3 Oramento e as Funes de Estado


Sabe-se que os governos costumam participar de muitas formas na economia dos
pases. A conduo da poltica monetria, a administrao das empresas estatais, a
regulamentao dos mercados privados e, sobretudo, a sua atividade oramentria
funcionam como meios dessa participao e influenciam o curso da economia.
Ao tomar parte na conduo das atividades econmicas, o governo executa as funes econmicas que o Estado precisa exercer.
Nesse sentido, a partir dos estudos propostos por Richard Musgrave, e para os efeitos
deste curso, as funes econmicas ou, como ficaram conhecidas, as funes do oramento se dividem em trs tipos: alocativa, distributiva e estabilizadora.
Funo Alocativa
O governo dirige a utilizao dos recursos totais da economia, incluindo a oferta de
bens pblicos. Dessa forma, podem ser criados incentivos para desenvolver certos
setores econmicos em relao a outros. Como exemplo, imagine que o governo tem
interesse em desenvolver o setor de energia numa determinada regio. Conforme
anlise prvia, constatou-se que para essa regio a forma mais racional de energia a
gerada por hidroeltricas. Sendo assim, poderiam ser alocados recursos intensivos na
gerao e transmisso dessa energia. Como consequncia, seria de se esperar que o
oramento governamental apresentasse cifras substanciais alocadas em projetos de
construo de linhas de transmisso ou, at mesmo, registrasse despesas com incentivos concedidos s empresas construtoras dos complexos hidroeltricos. No entanto,
lembre-se de que, num cenrio real, em que os recursos financeiros so inferiores s
possibilidades de gasto, ao optar pelo desenvolvimento de um setor, o governo acaba
abrindo mo de outras escolhas possveis. Ou seja, justamente nessa diversidade de
escolhas que o governo materializa a sua funo alocativa.

Funo Distributiva ou Redistributiva

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Essa funo tem importncia fundamental para o crescimento equilibrado do pas.


Por intermdio dela, o governo deve combater os desequilbrios regionais e sociais,
promovendo o desenvolvimento das regies e classes menos favorecidas. Como
exemplo, imagine que o Governo deseje combater as desigualdades verificadas numa
dada regio, onde parte considervel da populao analfabeta. Seria de se esperar
que o oramento governamental contemplasse para aquela regio aes vinculadas a
algum programa de reduo do analfabetismo, cujo financiamento poderia se dar por
meio de recursos captados de classes econmico-sociais ou de regies mais abastadas. Tal situao pode ser concretizada pela cobrana de impostos de caractersticas
progressivas, de forma que os recursos arrecadados possam ser usados no desenvolvimento de determinada poltica pblica. Como se pode concluir, o oramento governamental tambm uma expresso da funo distributiva, exercida pelo governo.
Funo Estabilizadora
Por fim, a funo estabilizadora est relacionada s escolhas oramentrias na busca
do pleno emprego dos recursos econmicos; da estabilidade de preos; do equilbrio
da balana de pagamentos e das taxas de cmbio, com vistas ao crescimento econmico em bases sustentveis.
Nesse aspecto, o oramento desempenha um importante papel, tendo em vista o
impacto que as compras e contrataes realizadas pelo governo exercem sobre a economia. Da mesma forma, a arrecadao das receitas pblicas pode contribuir positivamente na reao do governo em atingir determinadas metas fiscais ou, ainda, na
alterao de alquotas de determinados tributos, que possam ter reflexo nos recursos
disponveis ao setor privado.

1.4 Tcnicas Oramentrias


O surgimento do oramento pblico est intimamente ligado ideia de controle. Prova disso que o oramento originou-se pela necessidade de regular a discricionariedade dos governantes na destinao dos recursos pblicos.

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Um dos vestgios mais interessantes dessa ideia est na Magna Carta inglesa, outorgada no ano de 1215, pelo Rei Joo Sem Terra.
Porm, deve-se considerar que este apenas um esboo daquilo que hoje se considera como oramento pblico moderno. De l para c, foram desenvolvidas muitas
tcnicas oramentrias, fazendo frente s exigncias e necessidades dos novos arranjos entre o Estado e a sociedade.
Muito embora se possa reconhecer uma trajetria de avanos em matria de oramento pblico, no comum verificarmos uma ruptura completa entre o modelo
tradicional e o atual, no processo de elaborao dos oramentos. De forma oposta, a
evoluo mais comum a modificao paulatina de uma determinada tcnica por outra. Assim, pode haver alguns casos do convvio de mais de um modelo na elaborao
do oramento, seja em momentos de transio poltica, ou mesmo pelas caractersticas legais que envolvem sua concepo.
Para efeitos didticos, possvel relacionar algumas dessas tcnicas ou prticas que
so marcantes na evoluo oramentria.
Na continuidade deste tpico sero apresentados os modelos de oramento tradicional
(ou clssico), de desempenho (ou de realizaes) e por programas. Para apresentarmos
um resumo esquemtico do tema, ser mostrada a seguir uma tabela-resumo, na qual
so comparadas algumas das tcnicas ou prticas oramentrias mais difundidas.

1.5 Oramento Clssico ou Tradicional


No Brasil, a prtica oramentria federal antecedente Lei n 4.320, de 1964, baseava-se na tcnica tradicional de oramentao. Essa tcnica clssica produz um oramento que se restringe previso da receita e autorizao de despesas.
No se verifica uma preocupao primria com o atendimento das necessidades bem
formuladas da coletividade ou da prpria administrao pblica. Nem mesmo ficam claros os objetivos econmicos e sociais que motivaram a elaborao da pea oramentria.
Por outro lado, nesse modelo de oramento, h uma preocupao exagerada com o
controle contbil do gasto, refletida no obsessivo detalhamento da despesa. Outra
caracterstica dessa tcnica a elaborao oramentria com vis inercial (ou incremental), que procura introduzir pequenos ajustes nas receitas e despesas.
Ao tomar essa direo, a distribuio dos recursos para unidades oramentrias se
d com base na proporo dos recursos gastos em exerccios anteriores e no em
funo do programa de trabalho que pretendem realizar. Nesse caso, as distores
so inevitveis, promovendo um ciclo vicioso baseado no incentivo ao gasto indiscriminado, apenas para garantir maior "fatia" nos oramentos seguintes.

1.6 Oramento de Desempenho ou de Realizaes

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A evoluo do oramento clssico trouxe um novo enfoque na elaborao da pea


oramentria. Evidenciar as "coisas que o governo compra" passa a ser menos importante em relao s "coisas que o governo faz".

Assim, saber o que a administrao pblica compra tornou-se menos relevante do


que saber para que se destina a referida aquisio. O oramento de desempenho,
embora j ligado aos objetivos, no pode, ainda, ser considerado um oramento-programa, visto que lhe falta uma caracterstica essencial, que a vinculao ao sistema
de planejamento.

1.7 Oramento-Programa
Essa tcnica oramentria foi introduzida na esfera federal pelo Decreto-Lei n 200,
de 23 de fevereiro de 1967, que menciona o oramento-programa como plano de
ao do governo federal, quando, em seu art. 16, determina:
em cada ano ser elaborado um oramento-programa que pormenorizar a etapa do programa plurianual a ser realizado no exerccio seguinte e que servir de roteiro execuo coordenada do programa anual.
Contudo, o marco legal que cristalizou a adoo do oramento-programa no Brasil foi a Portaria da Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica n 9, de
28 de janeiro de 1974, que instituiu a classificao funcional-programtica. Essa portaria
vigorou - com alteraes no decorrer dos anos, porm sem mudanas estruturais - at 1999.
A partir do exerccio de 2000, houve sua revogao, pela Portaria n 42, de 14 de abril
de 1999, do ento Ministrio do Oramento e Gesto, que instituiu uma classificao
funcional e remeteu a estrutura programtica aos planos plurianuais de cada governo
e esfera da federao1.
A concepo do oramento-programa est ligada ideia de planejamento. De acordo
com ela, o oramento deve considerar os objetivos que o governo pretende alcanar,
durante um perodo determinado de tempo.
1. Para maiores detalhes sobre a reforma dos oramentos ocorrida a partir da Portaria n 42, ver texto para discusso ENAP n 44, outubro/2001 Fabiano Garcia Core. Disponvel na pgina da ENAP.

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Com base nessa caracterstica, o oramento-programa ultrapassa a fronteira do oramento como simples documento financeiro, aumentando sua dimenso.
Sendo assim, pode-se dizer que o oramento passa a ser um instrumento de operacionalizao das aes do governo, em consonncia com os planos e diretrizes formuladas no planejamento.
Alguns autores tm destacado vantagens do oramento-programa em relao a mtodos de elaborao oramentria tradicionais. Veja na tabela a seguir:
01
02
03
04
05
06
07
08
09
10

melhor planejamento de trabalho;


maior preciso na elaborao dos oramentos;
maior determinao das responsabilidades;
maior oportunidade para a relao dos custos;
maior compreenso do contedo oramentrio por parte do Executivo, do
Legislativo e da populao em geral;
facilidade para identificao de duplicao de funes;
melhor controle da execuo do programa;
identificao dos gastos e realizaes por programa e sua comparao em
termos absolutos e relativos;
apresentao dos objetivos e dos resultados da instituio e do inter-relacionamento entre custos e programas;
nfase no que a instituio realiza e no no que ela gasta.

Em sua elaborao, o oramento-programa tem uma lgica que o distingue de outros


modelos. Essa lgica pode ser traduzida em fases que, ao serem cumpridas, do a
esse modelo toda a sua peculiaridade. Veja no quadro a seguir:

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FASES
Determinao da situao

CARACTERSTICAS
identificao dos problemas existentes
identificao das causas que concorrem para
Diagnstico da situao
o surgimento dos problemas
identificao das alternativas viveis para soApresentao das solues
lucionar os problemas
Estabelecimento das prioridades
ordenamento das solues encontradas
estabelecimento do que se pretende fazer e
Definio dos objetivos
o que se conseguir com isso
identificao das aes necessrias para
Determinao das tarefas
atingir os objetivos
arrolamento dos meios, sejam recursos huDeterminao dos recursos
manos, materiais, tcnicos, institucionais ou
servios de terceiros necessrios
Determinao dos meios financeiros expresso monetria dos recursos alocados

1.8 Oramento Participativo


Os oramentos pblicos nas democracias representativas so elaborados pelos poderes Executivo e Legislativo. Alis, segundo os juristas especializados, a principal razo
da existncia do Legislativo, na sua funo precpua de representao popular, est
na coparticipao com o executivo na alocao dos recursos pblicos por intermdio
da elaborao dos oramentos.
O oramento participativo2 incorpora a populao ao processo decisrio da elaborao oramentria, seja por meio de lideranas da sociedade civil, audincias pblicas
ou por outras formas de consulta direta sociedade. Trata-se de ouvir de forma direta
as comunidades para a definio das aes do governo, para resoluo dos problemas por elas considerados prioritrios.
O oramento participativo exercitado no Brasil em alguns estados da federao e em
algumas prefeituras. Na Unio, no se verifica sua aplicao de forma sistemtica, embora, durante a tramitao legislativa, haja, esporadicamente, audincias pblicas ou
at mesmo, como aconteceu no processo de tramitao do oramento para 2012, a
abertura para apresentao de emendas de iniciativa popular, direcionadas para aes
de implementao de polticas pblicas prioritrias de apoio aos pequenos municpios.
No Brasil, dada a quantidade de despesas obrigatrias e a pouca flexibilidade3 para
o redirecionamento das aes governamentais, os processos que contemplam a participao popular na definio dos oramentos se atm a uma parcela restrita da
alocao dos recursos.

2. Para um maior entendimento sobre o tema, ver Oramento Participativo o que , para que serve, como se
faz. Valdemir Pires, 2001 - Editora Manole.
3. O excesso de vinculao das receitas a reas predeterminadas de despesas, associadas com as despesas obrigatrias
(entendidas como aquelas em que o governo no pode deixar de pagar), engessa o oramento, diminuindo significativamente a margem de manobra para as decises alocativas. Esse assunto ser tratado com mais detalhes no tpico 3.

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1.9 Tabela-Resumo de tcnicas e prticas oramentrias


A tabela a seguir oferece uma viso agregada das tcnicas oramentrias vistas at
aqui, bem como contempla outras prticas de elaborao oramentria.

Denominao
Oramento
Tradicional

Oramento de
Desempenho

Caractersticas
Observaes
- Processo oramentrio em que Apresenta valores para as
explicitado apenas o objeto de despesas com pessoal, magasto.
terial, servios etc., sem relacionar os gastos a nenhuma finalidade (programa ou
ao). Tambm conhecido
como oramento clssico.
- Processo oramentrio que apre- Tambm conhecido como
senta duas dimenses:
oramento funcional.
objeto de gasto;
programa de trabalho, contendo as aes desenvolvidas.

Oramento Programa

- Enfatiza o desempenho organizacional.


- Oramento que expressa, financeira e fisicamente, os programas
de trabalho de governo, possibilitando:






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Originalmente, integrava o
Sistema de Planejamento,
Pro
gramao e Oramentao introduzido nos Estados
Unidos, no final da dcada
a integrao do planeja- de 1950, sob a denominao
mento com o oramento;
PPBS (Planning Programming
a quantificao de objetivos Budgeting System)
e a fixao de metas;
as relaes insumo-produto;
as alternativas programticas;
o acompanhamento fsico-financeiro;
a avaliao de resultados;
a gerncia por objetivos.

Denominao
Oramento
Participativo

Caractersticas
- Processo oramentrio que contempla a populao no processo
decisrio, por meio de lideranas
ou audincias pblicas.
- Existncia de uma coparticipao do Executivo e Legislativo na
elaborao dos oramentos.
- Transparncia dos critrios e informaes que nortearo a tomada de decises.

Oramento
Base-Zero

Oramento
Incremental
(ou Inercial)
Oramento
com Teto Fixo

- Processo oramentrio que se


apoia na necessidade de justificativa de todos os programas cada
vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
- Analisa, rev e avalia todas as
despesas propostas e no apenas
as das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente.
- Oramento elaborado atravs
de ajustes marginais nos seus
itens de receita e despesa.
- Critrio de alocao de recursos
atravs do estabelecimento de
um quantitativo financeiro fixo
(teto), obtido mediante a aplicao de um percentual nico sobre
as despesas realizadas em determinado perodo.

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Observaes
Necessidade de uma maior
discricionariedade do governo na alocao dos gastos, a
fim de que possa atender os
anseios da sociedade.
Requer alto grau de mobilizao social.
Deve haver disposio do
poder pblico em descentralizar e repartir o poder.
Abordagem oramentria
desenvolvida nos Estados
Unidos, pela Texas Instruments Inc., durante o ano
de 1969. Foi adotada pelo
Estado da Gergia (governo
Jimmy Carter), com vistas ao
ano fiscal de 1973.

Repetio do oramento anterior acrescido da variao de


preos ocorrida no perodo.
Esse percentual nico serve
de base para que os rgos/
unidades elaborem suas propostas oramentrias parciais.

Tabela adaptada a partir da existente no texto A Programao Oramentria com


Base nas Metas Fiscais_BNDES Disponvel na Biblioteca do curso.

1.10 Marcos legais


A Constituio Federal de 1988 delineou o modelo atual de ciclo oramentrio, instituindo trs leis cuja iniciativa para proposio exclusiva do Poder Executivo:
O Plano Plurianual - PPA;
A Lei de Diretrizes Oramentrias LDO;
A Lei Oramentria Anual - LOA.
Os projetos de lei referentes a cada um desses trs instrumentos so submetidos
apreciao das duas casas do Congresso Nacional (Cmara dos Deputados e Senado
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Federal), mais especificamente Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e


Fiscalizao, formada por Deputados e Senadores.

A tramitao no Congresso Nacional envolve, via de regra, as seguintes etapas:












Recebimento da proposta do Poder Executivo;


Leitura do projeto do Executivo;
Distribuio dos projetos aos parlamentares;
Designao do relator do projeto;
Realizaes de audincias pblicas;
Apresentao, discusso e votao dos pareceres preliminares (estabelecem
as regras gerais para o processo);
Abertura do prazo de emendas ao projeto;
Recebimento e parecer sobre as emendas (realizado pelo Relator);
Apreciao e votao do relatrio final na CMO (com a aceitao ou rejeio
das emendas propostas);
Votao do relatrio geral no plenrio do Congresso; e
Encaminhamento ao presidente da Repblica para sano.

Ao receber o projeto de Lei apreciado pelo Congresso Nacional, o qual se designa


Autgrafo, o presidente da Repblica tem trs opes: aprovar, vetar parcialmente
ou vetar integralmente. As razes do veto devem ser comunicadas ao presidente do
Senado, sendo que sua apreciao dever ocorrer em sesso conjunta da Cmara e
Senado, que podem acatar o veto ou rejeit-lo. Nessa ltima opo, o projeto em
questo ser remetido ao presidente da Repblica para promulgao.
Conforme dispe o artigo 165 da Constituio, o PPA ...estabelecer, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas para administrao pblica federal para as
despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de
durao continuada.
Com durao de 4 anos, o PPA elaborado no primeiro ano do mandato do governante eleito, com vigncia a partir do segundo ano de mandato. O projeto de Lei do
PPA dever ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes
do final do primeiro exerccio financeiro do mandato do novo presidente (limite 31
de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de
dezembro).

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De acordo com o contedo constitucional, a LDO orientar a elaborao oramentria, compreendendo as prioridades e metas em consonncia com o PPA, porm, se
referindo apenas ao exerccio financeiro subsequente. Tambm dever dispor sobre
as alteraes na legislao tributria, alm de estabelecer a poltica das agncias financeiras oficiais de fomento. O projeto de Lei da LDO deve ser encaminhado pelo
Poder Executivo at oito meses e meio antes do final do exerccio financeiro (15 de
abril) e devolvido para sano at final do primeiro perodo da sesso legislativa (17
de julho).

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Com a instituio da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO incorporou novas atribuies associadas ao equilbrio entre receitas e despesas que norteia todo ciclo de
alocao dos recursos pblicos, como ser visto mais adiante.
A LOA compreende o oramento fiscal, o oramento da seguridade social e o oramento de investimento das estatais. O projeto de Lei da LOA dever ser enviado pelo
Poder Executivo ao Congresso at quatro meses antes do final do exerccio financeiro
(limite 31 de agosto), e devolvido para a sano at o encerramento da sesso legislativa (22 de dezembro).

1.11 Princpios Oramentrios


Afinal, o que so os princpios oramentrios? De um modo objetivo, podemos dizer
que: os princpios oramentrios so aquelas regras fundamentais que funcionam
como norteadoras da prtica oramentria. So um conjunto de premissas que devem ser observadas durante cada etapa da elaborao oramentria.
Um sentido mais rigoroso para esse conceito foi expresso por SANCHES (1997):
um conjunto de proposies orientadoras que balizam os processos e as prticas oramentrias, com vistas a dar-lhe estabilidade e
consistncia, sobretudo ao que se refere a sua transparncia e ao seu
controle pelo Poder Legislativo e demais instituies da sociedade...
Mesmo reconhecendo a importncia dos princpios oramentrios na formulao dos
oramentos, no h uma aprovao absoluta e unnime destes.
Segundo SILVA (1962),
esses princpios no tm carter absoluto ou dogmtico, mas constituem categorias histricas e, como tais, esto sujeitos a transformaes e modificaes em seu conceito e significao.
comum encontrar na literatura clssica sobre oramento doutrinadores divergindo
sobre estrutura e conceituao dos princpios oramentrios. Todavia, existem aqueles que so geralmente aceitos, os quais sero objetos de nosso estudo neste mdulo.

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Nesse sentido, bom ter em mente que a instituio dos princpios oramentrios remonta aos tempos do Estado Liberal, poca em que as finanas pblicas eram pouco
complexas.
Ao analisar os princpios oramentrios, podemos dividir, para fins deste estudo, em
duas categorias distintas: os princpios oramentrios clssicos (ou tradicionais) e os
princpios oramentrios modernos (ou complementares).
Os princpios oramentrios clssicos so aqueles cuja consolidao deu-se ao longo
do desenvolvimento do oramento (desde a Idade Mdia, at meados do Sculo XX)
e surgiram numa poca em que os oramentos tinham forte conotao jurdica. Para
saber mais sobre o assunto, ver Sanches (1947).
J os princpios oramentrios modernos comearam a ser delineados na era moderna do oramento, quando sua funo extrapolou as fronteiras poltico-legalistas,
invadindo o universo do planejamento (programao) e da gesto (gerncia).
Muitos autores reconhecem que vrios princpios oramentrios tradicionais esto
acolhidos na ordem jurdica brasileira, seja de modo mais ou menos explcito. A seguir, destacam-se alguns dos princpios oramentrios clssicos mais representativos.
Na literatura especializada, existem referncias para tantos outros princpios, clssicos e modernos. Contudo, expem-se aqui aqueles considerados mais teis no escopo pretendido para este curso.

1.12 Princpios Oramentrios Clssicos


Princpio da anualidade
De acordo com o princpio da anualidade, o oramento deve ter vigncia limitada a
um exerccio financeiro. Conforme a legislao brasileira, o exerccio financeiro precisa coincidir com o ano civil (art. 34 da Lei n 4.320/64). A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) vem reforar esse princpio ao estabelecer que as obrigaes assumidas no
exerccio sejam compatveis com os recursos financeiros obtidos no mesmo exerccio.
Princpio da clareza
Pelo princpio da clareza, o oramento deve ser claro e de fcil compreenso a qualquer indivduo.
Princpio do equilbrio
No respeito ao princpio do equilbrio fica evidente que os valores autorizados para a
realizao das despesas no exerccio devero ser compatveis com os valores previstos para a arrecadao das receitas. O princpio do equilbrio passa a ser parmetro
para o acompanhamento da execuo oramentria. A execuo das despesas sem a
correspondente arrecadao no mesmo perodo acarretar, invariavelmente, resul16

tados negativos, comprometedores para o cumprimento das metas fiscais, que sero
vistas mais adiante. A Constituio de 1988 tratou de uma espcie de equilbrio ao
mencionar a Regra de Ouro, em seu artigo 167, inciso III. Tal dispositivo preconiza
que a realizao das operaes de crdito no devem ser superiores ao montante das
despesas de capital. Esse assunto ser explorado mais adiante.

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Princpio da exclusividade
No princpio da exclusividade, verifica-se que a lei oramentria no poder conter
matria estranha fixao das despesas e previso das receitas. Esse princpio est
previsto no art. 165, 8, da Constituio, incluindo, ainda, sua exceo, haja vista que
a LOA poder conter autorizaes para abertura de crditos suplementares e a contratao de operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita oramentria.
Princpio da legalidade
O princpio da legalidade estabelece que a elaborao do oramento deve observar
as limitaes legais em relao aos gastos e s receitas e, em especial, ao que se segue quanto s vedaes impostas pela Constituio Federal Unio, estados, Distrito
Federal e municpios:
exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea;
cobrar tributos no mesmo exerccio financeiro da Lei que o instituiu ou elevou ou em relao a fatos ocorridos anteriores vigncia da Lei, ressalvadas
condies expressas na Constituio Federal;
instituir tratamento desigual entre contribuintes que se encontrem em situao equivalente, proibida qualquer distino em razo de ocupao profissional ou funo por eles exercidas;
utilizar tributo com efeito de confisco;
estabelecer limitaes ao trfego de pessoas ou bens, por meio de tributos
interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrana de pedgio pela
utilizao de vias conservadas pelo poder pblico;
instituir impostos sobre:
1. patrimnio, renda ou servios, entre os poderes pblicos;
2. templos de qualquer culto;
3. patrimnio, renda ou servios dos partidos polticos, das entidades sindicais
dos trabalhadores, das instituies de educao e de assistncia social, sem
fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;
4. livros, jornais, peridicos e o papel destinado a sua impresso.
Princpio da no-afetao (no-vinculao) das receitas
Segundo esse princpio, nenhuma parcela da receita poder ser reservada ou comprometida para atender a certos ou determinados gastos. Trata-se de dotar o administrador pblico de margem de manobra para alocar os recursos de acordo com
suas prioridades. Em termos legais, a Constituio Federal, em seu art. 167, inciso IV,
veda a vinculao de receita de impostos a uma determinada despesa, as excees
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previstas referem-se repartio de receitas em razo dos fundos de participao dos


estados e municpios, bem como aqueles direcionados s aes e servios pblicos de
sade, manuteno e desenvolvimento do ensino, realizao de atividades da administrao tributria e prestao de garantias s operaes de crdito por antecipao
de receita. De forma geral, no Brasil, esse princpio no vem sendo observado. Nos
ltimos anos, paulatinamente tm sido criadas outras receitas (que no tributos) com
automtica vinculao a reas de despesas especficas. Recentemente, vrios fundos
foram criados vinculando a receita a reas como telecomunicaes, energia e cincia
e tecnologia, entre outros. A vinculao, se, por um lado, garante a regularidade no
aporte de recursos para as determinadas reas, por outro, diminui significativamente
a margem de manobra do governante para implementar polticas de acordo com suas
prioridades. O resultado que em algumas reas h excesso de recursos que no
podem ser carreados para outras que esto com escassez. O excesso de vinculao
faz com que haja, em boa medida, uma repartio definida legalmente entre as reas
de governo, diminuindo significativamente as alternativas de opes alocativas dos
administradores pblicos.
Princpio da publicidade
O princpio da publicidade diz respeito garantia a qualquer interessado da transparncia e pleno acesso s informaes necessrias ao exerccio da fiscalizao sobre a
utilizao dos recursos arrecadados dos contribuintes.
Princpio da unidade oramentria
O princpio da unidade oramentria diz que o oramento uno. Ou seja, todas as
receitas e despesas devem estar contidas numa s lei oramentria.
Princpio da uniformidade
Para a obedincia do princpio da uniformidade, os dados apresentados devem ser
homogneos nos exerccios, no que se refere classificao e demais aspectos envolvidos na metodologia de elaborao do oramento, permitindo comparaes ao
longo do tempo.
Princpio da universalidade
Pelo princpio da universalidade, todas as receitas e todas as despesas devem constar
da lei oramentria, no podendo haver omisso. Por conta da interpretao desse
princpio, os oramentos da Unio incorporam receitas e despesas meramente contbeis, como, por exemplo, a rolagem dos ttulos da dvida pblica. Da os valores
globais dos oramentos ficarem superestimados, no refletindo o verdadeiro impacto
dos gastos pblicos na economia. Tal ideia se reflete no art. 3 da Lei n 4.320, de
1964, transcrito a seguir:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas em lei.

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Princpio do oramento bruto

ENAP

Determina que todas as receitas e despesas devem constar na pea oramentria


com seus valores brutos e no lquidos. Esse princpio tambm est previsto na Lei
n 4.320, de 1964, em seu art. 6, que veda qualquer deduo dos valores de receitas e despesas que constem dos oramentos.

1.13 Princpios Oramentrios Modernos


Princpio da Simplificao
Pelo princpio da simplificao, o planejamento e o oramento devem basear-se a
partir de elementos de fcil compreenso. Conforme o manual tcnico que orientou a
proposta oramentria da Unio para o exerccio de 2000, essa simplificao est bem
refletida na adoo do problema como origem para criao de programas e aes.
Princpio da Descentralizao
Segundo o princpio da descentralizao, prefervel que a execuo das aes ocorra
no nvel mais prximo de seus beneficirios. Com essa prtica, a cobrana dos resultados tende a ser favorecida, dada a proximidade entre o cidado, beneficirio da ao,
e a unidade administrativa que a executa.
Princpio da Responsabilizao
Conforme o princpio da responsabilizao, os gerentes/administradores pblicos devem assumir de forma personalizada a responsabilidade pelo desenvolvimento de
uma determinada ao de governo, buscando a soluo ou o encaminhamento de
um problema.

1.14 Finalizando o Mdulo


Terminamos o Mdulo 1. Faa, a seguir, as atividades avaliativas propostas.
No prximo mdulo, voc ter oportunidade de conhecer os Enfoques do Oramento.

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