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FUNDAMENTOS PARA UMA ADMINISTRAO PBLICA DIALGICA

FUNDAMENTOS PARA UMA ADMINISTRAO


PBLICA DIALGICA
Grounds for administration publicis dialog

LIMA, M. S. de
Recebimento: 13/05/2010 Aceite: 09/07/2010

RESUMO: O artigo faz uma breve anlise das mudanas ocorridas no mbito
da Administrao Pblica. Essas alteraes decorrem da necessidade de se
primar pela principiologia dos direitos fundamentais, no mais apenas pelo
interesse pblico. Dentre estes direitos est inserido o direito fundamental
boa administrao, o qual vem disciplinado na Carta de Direitos Fundamentais
da Unio Europia, entendido como o direito administrao pblica eficaz
e eficiente. Nesse novo sistema, a participao da sociedade considerada
meio para efetividade de direitos constitucionalmente garantidos. E, a processualizao da atividade administrativa uma forma de fazer com que a
consensualidade e a democracia imperem para eficcia dos interesses, tanto da
Administrao como do Administrado. Assim, tem-se uma inovadora soluo
para os problemas sociais, onde se cria possibilidades e chances de um desenvolvimento sustentvel para todos os participantes. Dessa forma, se v que a
linha de evoluo e transformao da Administrao Pblica do sculo XXI
est voltada para o dilogo na esfera pblica, com a participao democrtica
do administrado como forma de atender aos anseios das partes envolvidas.
Palavras-chave: Administrao Pblica Dialgica. Direito Fundamental boa
administrao. Processualizao da atividade administrativa. Consensualidade.
Princpio Democrtico.
ABSTRACT: The article brings a brief analysis of changes occurred within
the Public Administration. These changes underline the need to highlight the
fundamental rights principles, not only for the public interest. Among these
rights, the fundamental right for a good administration is inserted, which has
been disciplined by the Charter of Fundamental Rights of the European Union,
seen as the right to an effective and efficient public administration. In this new
system, the participation of the society is considered a way to the effectiveness of constitutionally guaranteed rights. And, the proceduralisation of the
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administrative activity is a way of making the consensus and the democracy


to prevail for the effectiveness of the interests, both for the Administration and
for the Administrator. So, it arises an innovative solution to social problems,
which creates opportunities and chances for a sustainable development for
every participant. Thus, the line of evolution and transformation of public
administration in the XXI century is devoted to dialogue in the public sphere,
with the democratic participation of the one under management, as an way to
meet the needs of stakeholders.
Key words: Dialog Public Administration. Fundamental Right for good administration. Proceduralisation of the administrative activity. Consensuality.
Democratic Principle.

Consideraes Introdutrias
O presente estudo tem por escopo identificar os fundamentos jurdicos para uma
Administrao Pblica Dialgica. Demonstrar que a evoluo da Administrao Pblica
trouxe uma maior necessidade pela resoluo
dos conflitos em seu prprio mbito, priorizando-se a participao do administrado, a
consensualidade, eficincia, transparncia e
a confiana na administrao.
Essa evoluo deve-se processualizao
da atividade administrativa que est amparada em um ideal democrtico e s garantias
fundamentais. Assim, o Estado passou a
primar pela ponderao e pelo dilogo. De
forma que no pode mais ser visto somente
como o ente que estabelece regras, mas tambm, como aquele que interage e mantm
vnculos com o administrador. Isso, para
ao fim e ao cabo de obter maior eficcia e
efetividade das aes estatais.
Justifica-se a abordagem no apenas em
face da importante evoluo no mbito da
Administrao Pblica. Mas, principalmente, pelo motivo de que o destaque dado aos
direitos fundamentais, em sede administrativa, proporcionar o dilogo e a efetivao
da democracia, caracterizando-se, assim, a
Administrao Pblica Dialgica, objeto do
presente estudo.
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A supremacia dos direitos


fundamentais
O ncleo do Direito Administrativo no
reside mais na viso antiga do interesse
pblico, mas dos direitos fundamentais, que
consiste na proteo do indivduo frente
atuao do Estado.
Na sociedade, os direitos fundamentais
assumem posio significante quando se
inverte a tradicional relao entre o Estado
e indivduo e se reconhece que o indivduo
tem, primeiro, direitos e, depois, deveres perante o Estado, e que os direitos que o Estado
tem em relao ao indivduo se ordenam ao
objetivo de melhor cuidar das necessidades
dos cidados (BRANCO, 2008).
Por esse motivo que os direitos fundamentais incorporam ao seu mbito as prestaes do Estado, as garantias institucionais,
o sentido objetivo da norma e a qualificao
valorativa (BONAVIDES, 2001, p. 534).
Lembra-se, assim, que o Estado Democrtico de Direito assegura a todo e qualquer
cidado, a mxima garantia aos seus direitos
fundamentais, supremacia esta que dever
ser observada em toda e qualquer deciso
emanada pelo poder pblico.
Corroborando com tal entendimento, Di
Pietro (2007, p. 20) esclarece que:
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O Estado Democrtico de Direito vincula a lei aos ideais de justia, ou seja,


de submeter o Estado ao direito, e no a
lei em sentido puramente formal; e falar
em submisso ao Estado de Direito significa falar em observncia dos valores
e princpios que esto na base do ordenamento jurdico e agasalhados implcita
ou explicitamente na Constituio, tais
como os que constam no prembulo da
Constituio. Tal idia adotada por vrias constituies, como a espanhola e a
portuguesa inspirou-se sem dvida, na
Lei Fundamental da Repblica Federal
da Alemanha, de 8-5-49, cujo artigo 20
3, determina que o poder legislativo
est vinculado ordem constitucional; os
poderes executivo e judicial obedecem
lei e ao direito.

Nesse contexto, a Administrao Pblica


deve buscar a satisfao dos direitos e garantias fundamentais, preservando os interesses
e liberdades do administrado, sendo que o Direito Administrativo tem o dever de garantir
a consecuo dessa finalidade.

O direito fundamental boa


administrao pblica
O direito a uma boa administrao pblica est consagrado na Carta de Direitos
Fundamentais da Unio Europia, aprovada
no Conselho Europeu de Nice em 07 de
dezembro de 2000, a qual dispe o seguinte:
Artigo 41.
Direito a uma boa administrao.
1. Todas as pessoas tm direito a que os
seus assuntos sejam tratados pelas instituies e rgos da Unio de forma imparcial, equitativa e num prazo razovel.
2. Este direito compreende, nomeadamente:
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- o direito de qualquer pessoa a ser ouvida antes de a seu respeito ser tomada
qualquer medida individual que a afecte
desfavoravelmente,
- o direito de qualquer pessoa a ter acesso aos processos que se lhe refiram, no
respeito dos legtimos interesses da confidencialidade e do segredo profissional
e comercial,
- a obrigao, por parte da administrao,
de fundamentar as suas decises.
3. Todas as pessoas tm direito reparao, por parte da Comunidade, dos
danos causados pelas suas instituies
ou pelos seus agentes no exerccio das
respectivas funes, de acordo com os
princpios gerais comuns s legislaes
dos Estados-Membros.
4. Todas as pessoas tm a possibilidade
de se dirigir s instituies da Unio
numa das lnguas oficiais dos Tratados,
devendo obter uma resposta na mesma
lngua.

Artemi Rallo Lambarte (2004) explica


que a gnese da boa administrao foi o debate em torno da necessidade de reduo do
dficit constitucional relativo salvaguarda
dos direitos dos cidados europeus, razo
pela qual o direito a uma boa administrao
tem carter substancial e instrumental para a
defesa de outros direitos, a fim de otimizar o
mbito de proteo dos nacionais dos Estados
componentes da Unio Europia, bem como
das pessoas fsicas ou jurdicas extracomunitrias que se encontrem na Europa em suas
relaes com a Administrao europia ou
com as Administraes nacionais.
Rodrigues-Arana Muoz (2006, p. 26)
ao tratar sobre o tema, coloca em evidncia
a necessidade de a Administrao Pblica
ajustar-se, de maneira adequada, s demandas
democrticas, atravs de uma ampla gama
de critrios internos, tais como processos de
tramitao, transparncia, clareza e simplifi75

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cao de suas estruturas, objetividade de sua


atuao, etc., sem jamais perder de vista que,
para conferir sentido aos premencionados critrios, deve prevalecer a finalidade de servir
ao cidado, pois Detrs de cada expediente
estn ls aspiraciones de un ciudadano1.
Na doutrina ptria, Freitas (2007, p. 19)
traz baila a compreenso do direito fundamental boa administrao pblica:
Trata-se do direito fundamental administrao pblica, eficiente, eficaz,
proporcional, cumpridora de seus deveres com transparncia, motivao,
imparcialidade e respeito moralidade,
participao social e plena responsabilidade por suas condutas omissivas
e comissivas. A tal direito corresponde
o dever de a administrao pblica
observar, nas relaes administrativas,
a cogncia da totalidade dos princpios
constitucionais que a regem.

Dessa forma, o direito fundamental


boa administrao pblica ldimo plexo
de direitos, regras e princpios, ou seja, o
somatrio de direitos subjetivos pblicos
(FREITAS, 2007, p. 20-21) Nesse conceito,
Freitas (2007, p. 20-21) acredita que esto
abrigados outros direitos, dentre eles:
(A) o direito administrao pblica
transparente, que supe evitar a opacidade (salvo nos casos em que o sigilo
apresentar justificvel, e ainda assim
no-definitivamente), com especial
nfase para o direito a informao intelegveis sobre a execuo oramentria e
sobre o processo de tomada das decises
administrativas que afetarem direitos;
(B) o direito administrao dialgica, com garantia do contraditrio e da
ampla defesa dizer, respeitadora do
devido processo (inclusive com durao
razovel), que tambm implica o dever
de motivao consistente; (C) o direito
administrao pblica imparcial, isto
, aquela que no pratica nem estimula

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discriminao negativa de qualquer


natureza e, ao mesmo tempo, promove
discriminaes inversas ou positivas (redutoras das desigualdades injustas); (D)
o direito administrao pblica proba,
que veda condutas ticas no univerzveis, sem implicar moralismo ou confuso entre o legal e o moral, uma vez que
tais esferas se vinculam, mas so distintas; (E) o direito administrao pblica
respeitadora da legalidade temperada, ou
seja sem a absolutizao irrefletida das
regras; (F) o direito administrao pblica preventiva, precavida e eficaz (no
apenas eficiente), pois comprometida
com resultados harmnicos com os objetivos fundamentais da Constituio, alm
de redutora dos conflitos intertemporais,
que s fazem aumentar os chamados
custos de transao.

Portanto, o novo papel do Estado a


observncia do somatrio cismeiro dos princpios constitucionais e o respeito ao direito
fundamental boa administrao pblica
que, conforme esboado por Juarez Freitas,
indispensvel uma atividade administrativa
processualizada.

A processualizao da atividade
administrativa
Di Pietro (2007, p. 589) confere um
conceito elstico categoria processo administrativo:
[...] existe sempre como instrumento
indispensvel para o exerccio da funo
administrativa; tudo o que a Administrao Pblica faz, operaes materiais e
atos jurdicos, fica documentado em um
processo; cada vez que ela for tomar uma
deciso, executar uma obra, celebrar um
contrato, editar um regulamento, o ato
final sempre precedido de uma srie de
atos materiais ou jurdicos, consistentes
em estudos, pareceres, informaes,
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laudos, audincias, enfim, tudo o que


for necessrio para instruir, preparar,
fundamentar o ato final objetivado pela
Administrao.

Sebastin Martin-Retortillo Baquer


(2007, p. 327) traduz que La actividad de
la Administracin es siempre una actividad
procedimentalizada2, (grifos do autor) e
acrescenta:

discorrer sobre a consensualidade no mbito


do Direito Administrativo.

A viabilizao da consensualidade

El procedimiento administrativo es el
iter, el camino obligado para la produccin de los actos administrativos: cauce
formal de ls distintas actuaciones que
necessariamente deben seguirse para la
produccin de los actos administrativos;
habitualmente concurren en el rganos
o, incluso, Administraciones pblicas
distintas; em su caso, tambin los particulares interesados, para que pueden
hacer valer y acreditar sus derechos e
intereses. (grifos do autor).

Muitas vezes, os objetivos do Estado


Democrtico de Direito, consignados em lei,
podem ser mais bem alcanados de forma
consensual do que coercitiva, no fazendo
sentido que a Administrao sempre opte por
mecanismos regulatrios verticais, no to
eficientes e mais gravosos para os interesses
envolvidos.
Noutras palavras, o que deve guiar a
Administrao Pblica a satisfao dos
interesses sob sua tutela atravs do menor
nus possvel aos agentes econmicos.
Medauar (2003, p. 211) destaca a importncia do consensualismo no mbito da
administrao contempornea:

por isso que Maffini (2006, p. 142)


salienta que a finalidade do processo administrativo consistente na garantia aos destinatrios da funo administrativa que a
primeira e mais relevante de suas finalidades,
pois exige a observncia de procedimentos
e critrios previamente definidos como condio para qualquer deciso administrativa
apta a afetar os interesses dos administrados.
Percebe-se que a processualizao da
atividade administrativa revela-se como uma
tendncia irreversvel do Direito Administrativo contemporneo, elevando o processo
administrativo a uma das categorias centrais
desse ramo jurdico.
Ademais, tem-se a concretizao deste
fenmeno, principalmente, em razo da
necessidade de garantir os direitos fundamentais (contraditrio, ampla defesa, devido
processo legal), bem como a participao
e colaborao dos destinatrios da deciso
administrativa. Por esse motivo, pertinente

A atividade de consendo-negociao
entre Poder Pblico e particulares,
mesmo informal, passa a assumir papel
importante no processo de identificao
de interesses pblicos e privados, tutelados pela Administrao. Esta no mais
detm exclusividade no estabelecimento
do interesse pblico; a discricionariedade
se reduz, atenua-se a prtica de imposio unilateral e autoritria de decises.
A Administrao volta-se para a coletividade, passando a conhecer melhor os
problemas e aspiraes da sociedade. A
Administrao passa a ter atividade de
mediao para dirimir e compor conflitos
de interesses entre vrias partes ou entre
estas e a Administrao. Da decorre um
novo modo de agir, no mais centrado
sobre o ato como instrumento exclusivo
de definio e atendimento do interesse
pblico, mas como atividade aberta
colaborao dos indivduos. Passa a
ter relevo o momento do consenso e da
participao.

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Lora (1998, p. 94-98) enumera as seguintes razes para a convenincia de celebrao


de acordos pela Administrao Pblica: 1)
o aumento do nmero de atividades reguladas pelo Estado, e, consequentemente, dos
interesses pblicos e privados envolvidos,
aumenta demasiadamente a complexidade
da qual as suas decises devem se revestir,
sendo bem mais seguro que as tome ponderadamente e em consenso com os particulares a
serem por elas atingidos; 2) para as maiores
pretenses do Estado em intervir na vida
social e econmica, os seus atos unilaterais
editados sem que possam despertar o desejo
de colaborao do particular, podem no ser
muito eficientes; 3) a crise fiscal do Estado
faz com que, se, por um lado, o Estado no
tem mais condies de participar ativamente
da vida econmica do pas, por outro, no
pode ficar alheio, passa a intervir por meio
de fomentos negociados com agentes econmicos privados.
Por isso que, adotando-se uma medida por
consenso, a sua eficcia ser mais acertada
do que se tivesse sido adotada unilateral e
coercitivamente.
Moreira Neto (2003, p. 156) assevera:
[...] pela consensualidade, o Poder Pblico vai alm de estimular a prtica de
condutas privadas de interesse pblico,
passando a estimular a criao de solues privadas de interesse pblico,
concorrendo para enriquecer seus modos
e formas de atendimento.

Enzo Roppo (apud OLIVEIRA e


SCHWANKA, p. 135) vislumbra potencialidades positivas para o emprego do consensualismo administrativo,
[...] porque a procura e a promoo do
consenso dos administrados significam desenvolvimento da sua activa e
consciente participao, na qual, por
sua vez, se encontra um pressuposto de
democracia e, ao mesmo tempo de efi78

cincia do procedimento administrativo.


Neste sentido, o contrato, com os valores
que exprime, colca-se, de certo modo,
com smbolo e suporte de um novo e
mais avanado modelo de relao entre
autoridade e liberdade.

Dessa forma, restou configurada a viabilizao da consensualidade que, a partir da


evoluo do Direito Administrativo, levou a
uma nova forma de gesto pblica, em que
o processo de determinao do interesse
pblico passa a desenvolver-se sob uma
perspectiva consensual.

A participao do administrado
como critrio de legitimidade
A adoo do Estado Democrtico de
Direito tambm decorre da idia da participao do cidado na gesto e no controle da
Administrao Pblica, no processo poltico,
econmico e cultural
Essa idia foi incorporada pela Constituio de 1988, com a previso de vrios
instrumentos de participao, dos quais
podem ser citados o direito informao
(art. 5, XXXIII), participao dos trabalhadores e colegiados dos rgos pblicos em que seus interesses profissionais
sejam objeto de discusso e liderana
(art. 10); direito de denunciar irregularidades perante o Tribunal de Contas
(art. 74, 2); participao do produtor
e trabalhador rural no planejamento e
execuo da poltica agrcola (art. 187);
participao da sociedade e dos Poderes Pblicos nas iniciativas referentes
seguridade social (art. 194); carter
democrtico e descentralizado da gesto
administrativa, com participao da comunidade, em especial de trabalhadores,
empresrios e aposentados na seguridade
(art. 194, VII), na sade (art. 198, III) e
na assistncia social (art. 204, II); gesto
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democrtica do ensino pblico (art. 206,


VI); colaborao da comunidade na proteo do patrimnio cultural (art. 216,
1). Essa idia de participao se refora
agora com a Emenda Constitucional n
19, de 1998, com a incluso do 3 ao
artigo 37, prevendo a lei que discipline
as formas de participao do usurio na
administrao pblica direta e indireta,
de modo a facilitar as reclamaes contra
os servios ineficientes e o acesso ao
usurio a registros administrativos e as
informaes sobre atos de governo. (DI
PIETRO, 2007, p. 21).

A escolha pelo regime democrtico de


participao dos cidados na Administrao
Pblica se faz, principalmente, pela tomada
de decises discricionrias, onde normalmente o administrador escolhe a melhor forma de
proceder conforme critrios de convenincia
e oportunidade.
Neste sentido:
O princpio da participao, ora em comento, no autoriza ao administrador tomar decises discricionrias segundo um
auditrio que inclua a si prprio como
um nico interlocutor. Pelo contrrio,
pela participao abre-se o auditrio
aos interessados aos cultos e assuntos
pblicos. Alargando sobremaneira o leque daqueles que devem ser convencidos
pela deciso do administrador. (SILVA,
2000, p. 23).

Dessa forma, a Reforma Administrativa


procura ampliar a participao social nas
decises da Administrao Pblica com o intuito de conter os excessos e abusos de poder
e, principalmente, o extravio e a m aplicao
do dinheiro pblico. Alm do mais, o sensus
communis foi o primeiro passo para encontrar
a soluo que melhor resguarda os direitos
e garantias individuais dos interessados, ou
seja, da comunidade de um modo em geral.
(grifos nossos).
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Corroborando com tal entendimento,


Silva (2000, p. 26) expe que:
Tem sido de conhecimento pblico que
alguns governos tm-se esforado para
abrir a discusso sobre assuntos de importncia capital para o cidado, como
por exemplo; o oramento participativo
(por governos estaduais e municipais)
e as audincias pblicas (pelo governo
federal). Esse modo de decidir sobre os
problemas demonstram que a tpica tem
se tornado relevante, pois, em ambos os
casos citados, se pressupem a existncia
de problemas e uma srie deles foi realizada conciliao das teses contrapostas.

Medauar (2003) acredita que a reforma e


a modernizao de Estado e da Administrao Pblica parte do princpio da valorao
dos direitos dos cidados e o incentivo da
participao destes, isolados ou associados,
na tomada de decises.
Para a autora, a participao administrativa se d:
(i) identificao do interesse pblico de
modo compartilhado com a populao,
(ii) ao decrscimo da discricionariedade, (iii) atenuao da unilateralidade
na formao dos atos administrativos e
(iv) s prticas contratuais baseadas no
consenso, negociao e conciliao de
interesses. (MEDAUAR, 2003, p. 230).

Nesse contexto, Noberto Bobbio registra


que o Estado de hoje est muito mais propenso a exercer uma funo de mediador e
de garante, mais do que detentor do poder
de imprio. (apud OLIVEIRA, 2009, p. 3).
Assim, a participao do cidado como
critrio de legitimidade dos atos administrativos torna o Estado conciliador dos conflitos
imanentes sociedade, criando vnculos
e apresentando solues que privilegiam
a populao de um modo geral, j que as
decises administrativas foram previamente
negociadas.
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Outrossim, a participao administrativa


torna a Administrao pblica uma interface
entre o Estado e a sociedade, (OLIVEIRA,
2009, p. 5), uma vez que a sua principal
funo
[...] a de receber os influxos e estmulos
da sociedade, rapidamente decodificlos e prontamente oferecer respostas
aptas satisfao das necessidades que
se apresentam no cenrio social, seja
no campo da regulamentao, seja no
campo da ao.

Canotilho (1992, p. 558) suscita a preocupao com as garantias e a efetividade dos


direitos fundamentais pela via da participao
dos cidados nas decises administrativas:
Certos direitos adquiriam maior consistncia se os prprios cidados participassem na estruturas de deciso. [...] As
condies reais em que se desenvolve a
eficcia de um direito fundamental apontam para a necessidade de uma lei criar
estruturas organizatrias funcionalmente
efectivantes desse direito.

Sendo assim, o Estado Democrtico de


Direito autoriza a participao da sociedade
na tomada de decises do Estado, uma vez
que no h outra razo de ser do prprio Estado se no a consecuo do interesse pblico.
Alm do mais, a Constituio Federal em
diversos artigos pautou o caminho para uma
maior participao dos cidados na esfera
administrativa. A partir desse momento, teve
incio no Brasil a real democratizao administrativa, a ser implementada por intermdio
da participao popular na Administrao
Pblica. (OLIVEIRA, 1997, p. 156).
Por outro lado, Fbio Comparato (apud
OLIVEIRA, 2009, p. 8), ao traar uma evoluo histrica do conceito de cidadania,
destaca que atualmente sua noo elementar
reside em fazer com que o povo se torne parte principal do processo de seu desenvolvimento e promoo: a idia de participao.
No que tange participao popular da
coisa pblica, o autor afirma:

A democracia administrativa assenta-se:

A relevncia da atuao administrativa


do Estado social um fato sobejamente
conhecido. Convm, no entanto, advertir
para a falsa dicotomia que se procura
hoje inculcar, no tocante distribuio
equitativa do bem estar - social, entre o
estatismo e o privatismo. O princpio da
participao popular permite evitar esses
extremos, induzindo uma linha de ao
mais democrtica na administrao da
coisa pblica. (apud OLIVEIRA, 2009,
p. 9).

[...] na garantia de acesso a qualquer


indivduo em pleno gozo de seus direitos polticos de exercer, em todos
os graus, a sua liberdade de participar
das discusses e resolues dos problemas atinentes sociedade em que
est inserido. Com efeito, a democracia
participativa demanda para a sua efetiva
concretude, a ao de soberania popular

Assim, o princpio democrtico permite


o acesso dos cidados em procedimentos
administrativos que culminem em decises
que podem afetar seus direitos, aplicando
mecanismos de democracia nos atos estatais.
Medauar (2008, p. 89) leciona que o
princpio democrtico realiza-se atravs da
colaborao dos interessados no processo

Importa ao Estado Contemporneo reforar a participao popular, fazendo com que


haja uma Administrao Pblica Dialgica,
imparcial, proba e respeitadora dos princpios cismeiros do direito fundamental boa
administrao pblica.

O Princpio Democrtico

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pelo instrumento dialgico (SOARES,


2009, p. 3417).

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administrativo, com expressivas vantagens


para a Administrao Pblica:
Realmente a colaborao ou participao
dos sujeitos no processo administrativo
exerce influncia no teor do resultado
final. Com isso o administrado conhece
melhor a Administrao; esta, de seu
lado, mediante fatos, provas e argumentos oferecidos pelos sujeitos, detecta
melhor as situaes e mais de aproxima
dos administrados, propiciando abertura
das muralhas administrativas. Os vrios
pontos de vista, os vrios argumentos, as
vrias interpretaes dos fatos expressam
a realidade di pluralismo, caracterstico
da democracia, e muito difcil de ser
verdadeiramente aceito por autoridades,
apegadas, de regra, a sua prpria viso
unilateral das situaes ou viso do partido poltico a que pertencem. Por outro
lado, a colaborao dos sujeitos amplia
as possibilidades de controle da atividade
administrativa, aspecto tambm ligado
democracia.

(i) na substituio das estruturas hierrquico-autoritrias por formas de deliberao colegial, (ii) introduo do voto
na seleo das pessoas a quem foram
confiados cargos de direo individual,
(iii) participao paritria de todos os
elementos que exercem sua atividade
em determinados setores da Administrao, (iv) transparncia ou publicidade
no processo administrativo e (v) gesto
participativa que consiste na participao
dos cidados por meio de organizaes
populares de base e de outras formas de
representao na gesto da Administrao Pblica.

Manuel Villaroria Mendieta (apud


OLIVEIRA, 2009, p. 05) prope readequaes nas funes administrativas, voltadas ao
processo dialgico:

Pode-se entender a democracia como


parte de um modelo primariamente
mais contestatrio do que consensual.
Neste modelo, um governo ser mais
democrtico, ou seja, representar uma
forma de mando controlado pelo povo,
na medida em que este povo, individual
ou coletivamente, possa usufruir permanentemente o direito de contestao
perante as decises do governo.

A administrao no pode esquivar-se


de seu papel central de sustentao do
sistema. A ela cabe, goste disso ou no,
a responsabilidade final dos grandes fracassos sociais. Tambm sua responsabilidade gerar uma rede pblico-privada
que confira respostas s necessidades da
sociedade como um todo. Ela responsvel pelo processo dialgico, fazendo
com que o mesmo atenda as garantias
de igualdade para todos os implicados
em virtude da aplicao de determinadas
polticas pblicas. Tudo isso demanda
responsabilidade, no hierarquias; centralidade, no monoplio. Governar ser,
a partir de agora, configurar e manter
um adequado espao de co-direo e
equilbrio entre as partes implicadas
em cada poltica. Como alcanar isso
sem hierarquias, como concretizar tal
objetivo sem autoridade, so perguntas
a procura de respostas, ainda que determinados dados e prticas apontem para
resultados positivos.

Canotilho (1992, p.433) usa a expresso


democratizao da administrao quando
faz aluses s manifestaes participativas,
estas, por sua vez, podendo ocorrer

O ilustre filsofo Jrgen Habermas (1997,


p. 190-191), sobre a necessidade de operacionalizao de uma Administrao Dialgica,
ensina:

Dessa forma, a participao administrativa envolve o debate de ideias e a contestao dos administrados quanto tomada de
decises. Corroborando com esse entendimento, Petit (apud SOARES, 2009, p. 17)
argumenta:

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Os direitos de participao poltica remetem institucionalizao jurdica de


uma formao pblica da opinio e da
vontade, a qual culmina em resolues
sobre leis e polticas. Ele deve realizar-se
em formas de comunicao, nas quais
importante o princpio do discurso, em
dois aspectos: o princpio do discurso
tem inicialmente o sentido cognitivo de
filtrar contribuies e temas, argumentos e informaes, de tal modo que os
resultados obtidos por este caminho tm
a seu favor a suposio da aceitabilidade
racional: o procedimento democrtico
deve fundamentar a legitimidade do
direito. Entretanto, o carter discursivo
da formao da opinio e da vontade na
esfera pblica poltica e nas corporaes parlamentares implica, outrossim,
o sentido prtico de produzir relaes
de entendimento, as quais so isentas
de violncia, no sentido de H. Arendt,
desencadeando a fora produtiva da liberdade comunicativa. (grifos do autor).

Dessa feita, neste modelo de Administrao, no mais autoritrio, mas sim, voltado
proteo e promoo dos direitos fundamentais, tendencioso ascenso de uma
Administrao Pblica Dialgica, se ter
presente a cogncia do direito fundamental
boa administrao pblica, principalmente
diante das contnuas transformaes vivenciadas pelo Direito Administrativo.

Consideraes finais
De tudo que aqui foi exposto, v-se que a
evoluo do Direito Administrativo vem caminhando para um modelo de Administrao
mais garantidora dos direitos fundamentais
dos cidados. Nesta nova viso, a ponderao ser a alicerce para que Administrao
e Administrado tenham seus interesses alcanados.
82

Nota-se que no Estado Democrtico de


Direito, os direitos fundamentais so amplamente assegurados a qualquer cidado,
sendo funo da Administrao Pblica a
preservao dos interesses e liberdades do
administrado.
O direito fundamental boa administrao, consagrado na Carta de Direitos Fundamentais da Unio Europia, apresenta-se
como garantia dos direitos fundamentais dos
cidados, sendo a atividade administrativa
processualizada mecanismo essencial ao seu
cumprimento. Apresenta-se a processualizao da atividade administrativa como uma
tendncia irreversvel do Direito Administrativo contemporneo, elevando o processo
administrativo a uma das categorias centrais
desse ramo jurdico, vindo a concretizar e/ou
garantir os direitos fundamentais
Aliado a isso, a consensualidade, no
mbito da Administrao Pblica, mostra-se
como meio de satisfao dos interesses sob
sua tutela, uma vez que a sua eficcia ser
mais acertada do que se tivesse sido adotada
unilateral ou coercitivamente.
Ainda, a participao do cidado como
critrio de legitimidade dos atos administrativos torna o Estado conciliador dos conflitos
imanentes sociedade, criando vnculos
e apresentando solues que privilegiem
a populao de um modo geral, j que as
decises administrativas foram previamente
negociadas. Devendo, assim, ser observado
que o princpio democrtico permite o acesso
dos cidados em procedimentos administrativos que culminem em decises que podem
afetar seus direitos, aplicando mecanismos
de democracia nos atos estatais.
Por fim, a caracterizao da Administrao Pblica como Dialgica o caminho
para um modelo mais garantista dos direitos
fundamentais dos cidados, no qual ser
pertinente e eficaz primar pela consensualizao e dilogo. Tal resultado dar-se- atravs
PERSPECTIVA, Erechim. v.34, n.126, p. 73-84, junho/2010

FUNDAMENTOS PARA UMA ADMINISTRAO PBLICA DIALGICA

processualizao da atividade administrativa,


oportunidade em que a participao democrtica do administrado no mbito das decises

administrativas far com que o Estado contemporneo desempenhe bem suas tarefas e
atinja os seus objetivos.

NOTAS
Atrs de cada expediente, esto as aspiraes de um cidado.
A atividade da Administrao sempre uma atividade procedimentalizada.

1
2

AUTORES
Mariana Sciesleski de Lima - Bacharel em Direito pela Universidade Regional Integrada
Campus Erechim. Especialista em Direito Pblico pela IMED - Passo Fundo. E-mail: marisdl@
tj.rs.gov.br.

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