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O MUNDO DA ADMINISTRAO PBLICA DAS GUAS DO ESTADO

DO RIO DE JANEIRO SEGUNDO O OLHAR DE UM ANTROPLOGO
Carlos Jos Saldanha Machado
Fundao Oswaldo Cruz Brasil

Resumo: O objetivo deste artigo contribuir para a viabilizao da gesto sustentvel

dos recursos hdricos do Estado do Rio de Janeiro. Trata-se de sistematizar algumas
reflexes resultantes de cinco anos de participao e observaes do processo de
implementao da Poltica Estadual de Recursos Hdricos, durante o perodo de
maro de 2000 a junho de 2004, complementadas com levantamentos e anlises do
arcabouo institucional-legal, visitas e conversas informais com funcionrios dos
rgos do poder pblico estadual e leitura de colees de normas jurdicas. Concluise afirmando que o Estado que apregoa como suas as funes de gerncia do bem
pblico, de fazedor e mantenedor das leis e, principalmente, de equanimidade no
desempenho dos seus papis revela, na prtica, sua inpcia para cumprir essas funes
e, mesmo, sua predileo por exerc-las, dependendo da situao social e/ou
relacional das pessoas ou grupos envolvidos.
Palavras-chave: administrao pblica das guas, anlise institucional, gesto
sustentvel das guas, Rio de Janeiro.
Abstract. The objective of this article is to contribute for the viability of the sustainable
management of the water resources of the Rio de Janeiro state. It systemizes some
reflections resultant of 5 years of participation and observation of the Water Resources
State Politics implementation process, during the period of March 2000 to June
2004, complemented with researching and analyses of the institutional-legal set of
norms, visits and informal conversation with employees of the agencies of the state
public power and readings of rules of law collections. In conclusion, it is affirmative
that the State that proclaims as its, the functions of the public good management, of
maker and keeper of the laws and, mainly, of equanimity at the performance of its role,
discloses, in practice, its ineptitude to fulfill these functions and even, its predilection
for exerting them, depending on the social and/or relational situation of the people
or groups involved.
Keywords: institutional analysis, Rio de Janeiro, water public administration, water
sustainable management.

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Introduo
At 1960, mais da metade da populao brasileira vivia no campo. Ao
longo das ltimas quatro dcadas, a situao se inverteu: hoje, apenas 19% da
populao vivem no campo, enquanto 81% vivem em centros urbanos (IBGE,
2003b). Como conseqncia desse fenmeno de exploso urbana, a qualidade
das fontes disponveis de gua vem se tornando cada vez mais comprometida
ou correndo risco de deteriorao como resultado da concentrao demogrfica
junto a rios, crregos, lagos e lagoas que so usados para a diluio do esgoto
domstico e de efluentes industriais, bem como da ausncia rotineira do poder
pblico no exerccio de fiscalizao e controle dos usos desses recursos pelos
atores da dinmica territorial. Geograficamente, essa realidade se expressa de
forma dramtica nas regies metropolitanas onde, segundo a Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2001 do IBGE (2003a), 78,6% dos municpios tm favelas em seus territrios.
Nesse contexto de degradao socioambiental, digno de nota, no Estado
do Rio de Janeiro, o fato de que a bacia hidrogrfica do rio Guandu (uma bacia
de transposio das guas do rio Paraba do Sul), responsvel pelo abastecimento de 8,5 milhes de pessoas da regio metropolitana do Rio de Janeiro,
vem correndo o risco de atingir um nvel to alto de poluio que sua gua no
possa ser mais economicamente tratada para torn-la potvel nos prximos
anos.1 Atualmente essa situao vem sendo contornada atravs do crescente
uso de produtos qumicos (cloro gasoso, sulfato de alumnio, cal, cloreto frrico,
flor e polieletrlitos) pela Companhia Estadual de gua e Esgoto (Cedae) (Do

Tambm merece destaque a bacia hidrogrfica da Barra da Tijuca e de Jacarepagu, nica bacia
localizada integralmente no Municpio do Rio de Janeiro, na zona costeira do territrio fluminense,
com cerca de 300 km2 de superfcie, formada por 41 rios e cinco lagoas. Segundo o Censo 2000 do
IBGE (2003b), a populao total da bacia de 943 mil pessoas, distribudas entre 18 bairros, ou seja,
um sexto da populao do municpio. A taxa de crescimento populacional na bacia entre 1991 e
2000 foi de 6,7% ao ano, ao passo que no Municpio do Rio de Janeiro foi de 0,7% ao ano, ou seja,
dez vezes mais. A populao residente em favelas de 184 mil pessoas, representando 19,5% da
populao total. Alm disso, destacam-se na bacia regies de grande carncia social, mesmo que no
classificadas com reas de favelas, tais como a Cidade de Deus, com 51 mil habitantes.

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Paraba, 2004) para que o tratamento dirio da gua na estao de tratamento atenda aos padres de qualidade fixados pelo Ministrio da Sade.
Diante dessa dimenso da questo ambiental brasileira,2 e da sade pblica, o governo federal toma como base o modelo francs de gesto das guas3
para formular, em meados dos anos 1980, um modelo cujo objetivo era minorar
os problemas existentes num pas onde ainda convive a cultura da abundncia
e da finitude dos recursos naturais. Aps ter sido aprovado, no final de 1996,
pelo Congresso Nacional, o Projeto de Lei das guas, o presidente da Repblica sanciona a lei no 9.433, em 8 de janeiro de 1997, instituindo a Poltica Nacional de Recursos, cujos princpios bsicos so o gerenciamento por bacia
hidrogrfica, a gua como bem econmico, a descentralizao, a integrao e a
participao dos usurios no processo de gesto de recursos hdricos.
A partir de ento os estados-membros da federao passaram a discutir,
fundamentar e/ou atualizar, em ritmos diferenciados, seus respectivos
arcabouos jurdico-legais sobre recursos hdricos e a redefinir suas polticas
para o setor (Machado, 2004b). No bojo desse processo, desde agosto de 1999,
o Estado do Rio de Janeiro vem demonstrando que est empenhado em
implementar seu sistema de gerenciamento de recursos hdricos promulgando,
em 9 de agosto, a lei no 3.239. A lei sobre gesto das guas como recursos
hdricos, isto , a gua na condio de bem econmico, estabelece a doutrina,
os objetivos, as diretrizes, o arranjo institucional, os mecanismos e os instrumentos da Poltica e do Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos

Convm enfatizar que a questo ambiental, da qual faz parte a gesto dos recursos hdricos, emergiu
efetivamente no interior do Estado quando da promulgao da lei Federal no 6.938, em 31 de agosto
de 1981, que institui a Poltica Nacional do Meio Ambiente. A partir de ento, o Estado foi obrigado
a se posicionar como instncia reguladora das relaes e interaes entre as diversas dinmicas
sociais concretas portadoras de lgicas, representaes, valores e vises de mundo diferentes e,
muitas vezes, conflitantes e a materialidade. Tal fato implicou o desenvolvimento de inmeras
estratgias, tanto por parte do Estado por meio da formulao de polticas, normas e regulaes
ou, ao contrrio, por meio da desregulamentao de atividades quanto da sociedade por meio da
organizao e formulao de demandas, que incluam um espao de participao no processo
decisrio das polticas relacionadas ao meio ambiente e o estabelecimento de direitos, entre outras.
Para uma descrio e anlise desse processo, ver Machado (2000).
Para uma anlise dos princpios jurdicos da experincia francesa de gesto de gua potvel e de
saneamento de guas servidas, ver Machado (2004a).

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Hdricos. Contudo, como veremos a seguir, o Estado do Rio de Janeiro est

longe de uma administrao pblica coerente com o gerenciamento integrado
dos recursos hdricos preceituado, h 16 anos, na Constituio do Estado do
Rio de Janeiro (captulo VII, art. 261, pargrafo 1o, inciso VII).
O objetivo deste artigo contribuir para o processo de viabilizao da
gesto sustentvel dos recursos hdricos no Estado do Rio de Janeiro que, se
implementada pelo poder pblico com base nos fundamentos da lei, concorrer,
sobremaneira, para a melhoria da qualidade de vida de segmentos expressivos
da populao fluminense, sobretudo daqueles que vivem em favelas,4 fazem
uso in natura das guas superficiais e subterrneas e arcam com as conseqncias biolgicas resultantes dos baixos padres da qualidade da gua
consumida.5 Trata-se de sistematizar algumas reflexes resultantes de cinco
anos de participao e observao do processo de implementao da Poltica
de Recursos Hdricos do Estado do Rio de Janeiro, durante o perodo de maro
de 2000 a junho de 2004, quando, ento, assessorei a ex-secretria de Estado
de Saneamento e Recursos Hdricos do Rio de Janeiro, presidi a Cmara Tcnica de Sistema de Gesto do Conselho Estadual de Recursos Hdricos do
Estado do Rio de Janeiro (CERHI-RJ) e representei o Frum de Reitores das
Universidades do Rio de Janeiro no CERHI-RJ. Tais reflexes foram
complementadas com levantamentos e anlises do arcabouo institucionallegal que disciplina, organiza e norteia as aes relacionadas aos recursos
hdricos do Estado do Rio de Janeiro, visitas e conversas informais com funcionrios dos rgos do poder pblico estadual (secretarias, autarquias e fundaes), consulta ao Dirio Oficial do Estado e leitura de colees de normas jurdicas da Assemblia Legislativa, bem como da literatura especializada sobre o tema.

Com base na leitura da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais 2001 do IBGE (2003a), podese conceituar favela como sendo um conjunto de habitaes em rea pblica ou privada, geralmente invadida, ocupada de forma desordenada e com infra-estrutura precria, onde as pessoas
vivem apinhadas e os lotes no obedecem a um desenho regular, os acessos so tortuosos e no
permitem a passagem de carros.
Para uma anlise das relaes entre degradao ambiental e distribuio desigual de seus efeitos entre
os diferentes grupos sociais segundo classes de renda no Estado do Rio de Janeiro, ver Acselrad
(2004).

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Reorganizao do ordenamento jurdico dos recursos hdricos e das condies

materiais dos rgos ambientais
Quando se analisa globalmente a legislao ambiental do Estado do Rio
de Janeiro (Machado; Klein, 2003), no resta dvida de que ela tem como um
de seus objetivos primordiais garantir a manuteno de um ambiente equilibrado e saudvel para a populao. Trata-se de um objetivo cuja importncia para
a perenidade da vida das pessoas e de todos os seres vivos se torna
inquestionvel, sobretudo se focarmos nossa ateno num tema como o da
qualidade da gua. Nesse tema, a interface entre o direito ambiental e o sanitrio se torna ainda mais evidente em face da relao direta entre gua, doena,
contaminao, infeco e intoxicao.
Contudo, quando se observa localmente, e mais de perto, a organizao
do ordenamento jurdico dos recursos hdricos do Estado do Rio de Janeiro, fica
evidente que para o poder pblico poder zelar pela sade ambiental dos corpos
dgua, de forma eficiente e eficaz, preciso corrigir a desordem que se instaurou no ordenamento jurdico em face da fragmentao de seu sistema legal
para que o Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos funcione
de acordo com os fundamentos do modelo brasileiro de gesto de recursos
hdricos incorporados integralmente pela lei estadual no 3.239/99. Para tal, devese desencadear um processo de consolidao das normas com objetos idnticos, anlogos, ou conexos, a fim de eliminar eventuais divergncias, colises ou
repeties, e, assim, conferir unidade, simplicidade e coerncia ao corpo
legislativo estadual em matria de recursos hdricos e meio ambiente. Simultaneamente, indispensvel tambm que os rgos ambientais do estado Fundao Superintendncia Estadual de Rios e Lagoas (Serla), responsvel direta
pela gesto e controle do uso dos recursos hdricos no Estado; Fundao Estadual de Engenharia do Meio Ambiente (Feema), responsvel direta pela gesto
e controle da qualidade da gua; Instituto Estadual de Florestas (IEF), responsvel direto pela gesto da floresta de Mata Atlntica sejam retirados da
condio de sucateamento em que se encontram desde o final dos anos 1980.
Dois exemplos distintos de uma mesma realidade, registrados h dois anos pelo
jornal O Globo (rgos ambientais, 2003), mas que continuam na ordem do
dia, do a dimenso exata do problema estrutural da administrao pblica das
guas do Rio de Janeiro. Enquanto a Serla tinha at o final de 2002 apenas 12
mquinas, entre dragas e escavadeiras, em ms condies, para cobrir a rea

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total de 43.909,7 km2 do territorial fluminense,6 um engenheiro da Feema, com

22 anos de trabalho, ganhava um salrio-base de R$ 400,00 (quatrocentos reais)!

A determinao do valor da cobrana pelo uso da gua

Uma vez que o modelo de gesto das guas est baseado em um contnuo
processo de negociaes e de resoluo de conflitos, envolvendo diferentes
segmentos da sociedade, numa administrao cooperada e participativa, os instrumentos dessa gesto tm como objetivo facilitar a busca dos necessrios
consensos, colocando disposio de todos as informaes e as simulaes
tcnicas, institucionais, econmicas e financeiras que dem sustentao s propostas para o desenvolvimento e controle da utilizao dos recursos naturais,
nesse caso, a gua doce.
Nesse sentido, se a outorga de direito de uso7 visa reduzir conflitos e
permitir o controle da qualidade e da quantidade da gua, assegurando o direito
de uso da gua ao outorgado, a cobrana, por sua vez, procura induzir o usurio
adoo de uma postura de racionalidade. Portanto, elas se complementam.
Os objetivos da implementao da cobrana pelo uso da gua podem ser assim

O territrio fluminense apresenta caractersticas muito peculiares, dado que sua configurao de
uma estreita faixa de terra que se desenvolve ao longo do oceano Atlntico, apresentando a terceira
maior faixa de litoral do pas, com mais de 630 km de extenso e todas as suas bacias hidrogrficas
vertendo para o oceano. O regime dos cursos dgua do estado sofre grande influncia do relevo e
da proximidade do oceano Atlntico. A serra do Mar, que representa importante papel como divisor
natural de guas, atravessando o territrio, longitudinalmente, desde o municpio de Paraty, ao Sul,
at o municpio de Campos dos Goytacazes, ao norte, separa a drenagem natural em duas principais
vertentes: a do Rio Paraba do Sul e a do oceano Atlntico, esta ltima chamada de Vertente
Atlntica pelos gegrafos. A maior bacia hidrogrfica do estado a do rio Paraba do Sul, que nasce
no Estado de So Paulo, recebe afluentes de Minas Gerais e do Rio de Janeiro, onde encerra seu
curso, desaguando no oceano Atlntico. A rea de drenagem total da bacia de cerca de 56.600 km2,
sendo aproximadamente 22.600 km2 no Estado do Rio de Janeiro.
Outorga quer dizer consentimento, assentimento, assenso, anuncia, aprovao, beneplcito. Indica a inteno do ato administrativo mediante o qual o poder pblico, investido do poder outorgante,
faculta ao administrado, ora outorgado, o direito ao uso de certa quantidade de gua bruta de
manancial (gua tal como encontrada nos mananciais, superficiais ou subterrneos, independentemente de seu nvel de qualidade), medida na unidade de tempo, estabelecendo, quando for o caso,
o regime de utilizao (turnos) e outras restries que se faam necessrias, por tempo determinado. A outorga constitui uma manifestao de vontade do poder executivo, e objetiva assegurar o
controle quantitativo e qualitativo dos usos da gua, ao mesmo tempo que garante o direito do
usurio outorgado.

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resumidos: a) gerenciar a demanda; b) redistribuir os custos sociais, uma vez

que os preos a serem cobrados sero diferenciados de acordo com a capacidade econmica do usurio; c) melhorar a qualidade dos esgotos, urbanos e
industriais; d) formar fundos para as obras e outras formas de intervenes no
espao da bacia hidrogrfica; e, finalmente, e) fazer incorporar ao planejamento global as dimenses social e ambiental de que se reveste o problema da gua
de mananciais. Para que tais objetivos sejam alcanados de forma perene, o
valor da cobrana deveria ser determinado pela interao entre a demanda e a
oferta de gua de determinado tipo, em determinada localidade e em determinado perodo de tempo (Machado, 2003).
Uma forma democrtica de determinao do valor da cobrana pelo uso
da gua de uma bacia hidrogrfica a pesquisa sobre a disposio a pagar do
consumidor. Ela pode ser obtida por mtodos diretos e indiretos.8 O mtodo
direto, tambm conhecido como mtodo de avaliao contingente, consiste na
opo de perguntar explicitamente s pessoas, por meio de pesquisas amostrais,
o quanto elas estariam dispostas a pagar pelo bem. Os mtodos indiretos usam
os preos relacionados ao comportamento dos consumidores em mercados recorrentes. Dentre os mtodos indiretos, destacam-se dois: o mtodo dos ndices hednicos e o mtodo de custos de viagem. O primeiro procura relacionar
os diferenciais de preos de um bem s caractersticas qualitativas do mesmo,
sendo uma destas caractersticas aquela que se pretende valorar. O segundo,
por sua vez, atribui um preo ao bem de acordo com o custo que assumido
pelas pessoas para que o bem em questo seja usufrudo. Em ambos os casos,
so utilizados procedimentos estatsticos tanto para o estabelecimento da relao preo-qualidade ou preo-custo quanto para a obteno do preo mdio. A
idia bsica da pesquisa obter o montante que as pessoas estariam dispostas
a pagar por um bem ou servio para o qual no existe um mercado. importante salientar que no contexto da gesto de bacias hidrogrficas o bem no seria
a gua, mas a garantia do abastecimento, tanto em termos quantitativos quanto
qualitativos; isso equivale a dizer que o objetivo estimar quanto as pessoas
estariam dispostas a pagar para que o objetivo de otimizao de disponibilidade
de recursos hdricos, em termos de quantidade e qualidade, seja alcanado,
alm da preservao ambiental.

Para uma sistematizao e apresentao geral desses mtodos, ver Machado (2004a).

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Na pesquisa de disposio a pagar, dentro de um estudo para a

implementao da gesto de bacias hidrogrficas e da cobrana pelo uso da
gua, deveria ser considerado que os recursos obtidos atravs dessa cobrana
devem financiar parte dos investimentos, e que esses recursos necessariamente sero retirados das famlias que tero como contrapartida os benefcios diretos ou indiretos dos investimentos realizados. De um modo geral pode-se apontar como principais benefcios para as famlias a preservao ambiental da
bacia, a melhoria da qualidade da gua e a garantia da disponibilidade dos recursos no futuro. Desse modo, a questo que se coloca saber qual o valor
atribudo pelas famlias a esses benefcios, e no o valor da gua em si. Colocado dessa forma, a disposio a pagar depender principalmente de como cada
indivduo avalia esses benefcios, o que por sua vez pode depender da experincia pessoal de cada um com relao a esses.
As pesquisas de disposio a pagar tm aplicao como alternativa para a
obteno do preo mdio que poderia ser pago pelos consumidores finais, sendo inaplicvel para se determinar o preo mdio que se pretende seja pago
pelos usurios que fornecem servios relacionados aos recursos hdricos. Nesse ltimo caso, qualquer que seja o preo cobrado, esse ser repassado aos
consumidores finais. Sob esse ponto de vista, a pesquisa de disposio a pagar
se configuraria mais como um referencial a indicar qual o repasse aceito pelas
pessoas. Dessa forma, torna-se irrelevante se as famlias pagaro direta ou indiretamente pelo uso da gua, ou seja, se o preo estabelecido para o uso da gua
ser cobrado diretamente do consumidor final ou da empresa de abastecimento.
Desde que o indivduo seja informado de que o adicional pago ser utilizado para
financiar parte dos investimentos que garantiro que se alcance determinado
objetivo, ele deve ser indiferente entre pagar direta ou indiretamente.
Portanto, devido sua natureza dinmica, a implementao da cobrana
torna-se uma tarefa a ser executa cautelosamente. Para a implementao eficiente e eficaz de um sistema de cobrana preciso a elaborao de uma
estratgia e de um plano que leve em considerao duas premissas bsicas.
Primeiro, a eficincia do sistema depende da participao dos agentes sociais
envolvidos na gesto, exigindo uma articulao poltica-institucional voltada para
a busca do consenso, articulao esta que deve ser empreendida junto ao poder
pblico e ao setor privado da sociedade. Segundo, para que a integrao dos
diversos setores envolvidos no gerenciamento dos recursos hdricos seja efetiva, indispensvel que sejam considerados os aspectos institucionais e administrativos que possuem interfaces com o processo de efetivao do modelo de

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gesto. Portanto, um plano de implantao da cobrana deve considerar diferentes etapas que contemplem os diferentes objetivos e metas de curto, mdio
e longo prazo (Machado, 2003).

A lei da cobrana pelo uso da gua e o resgate de duas velhas tradies

republicanas
Infelizmente, para tornar o processo de construo poltica da gesto sustentvel das guas mais complicado e complexo no Estado do Rio de Janeiro, a
recente edio da Lei estadual no 4.247 sobre a cobrana pela utilizao dos
recursos hdricos de domnio do Estado do Rio de Janeiro, em 17 de dezembro
de 2003, trouxe modificaes significativas para o sistema institudo pela lei
estadual no 3.239/99. Segundo a nova lei, a cobrana dever ser feita atravs
de preo pblico, e os recursos provenientes de cada bacia hidrogrfica no
sero aplicados exclusivamente na bacia em que foram originados. A metodologia
da cobrana foi estipulada, unilateralmente, pelo governo do estado, copiando
literalmente a equao que define os valores que incidir sobre os usurios de
todos os setores da economia, equao construda pelos engenheiros do Laboratrio de Hidrologia da COPPE/UFRJ para o Comit Federal da Bacia do Rio
Paraba do Sul Ceivap (deliberao no 08, de 06/12/2001 e no 15, de 04/11/
2002), sem consultar o Conselho Estadual de Recursos Hdricos e os Comits
Estaduais de Bacias Hidrogrficas existentes naquela ocasio.9 A Serla, rgo
atualmente subordinado ao vice-governador, passou a centralizar as aes referentes cobrana e distribuio dos valores arrecadados. Ou seja, a nova
lei estadual rompe com o que determina a lei federal no 9.433/97. Na prtica,
no haver mais a necessidade de planos e de comits de bacias hidrogrficas,
tornando impossvel a gesto democrtica e participativa de um bem de uso
comum do povo, colidindo, portanto, com os princpios estabelecidos nos artigos 1o , pargrafo VI; 6o; 12, inciso 2o; 38, pargrafo III e 39 da lei federal no
9.433 que instituiu o modelo de gesto dos recursos hdricos brasileiro.
Ora, um dos resultados do processo de democratizao do Estado brasileiro que se deu na dcada de 1980, foi justamente a ampliao da esfera

At o final de 2003 haviam sido criados dois comits de bacias hidrogrficas. Hoje, h cinco comits
no Rio de Janeiro.

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pblica no pas, resultando na criao de rgos colegiados tripartite (poder

pblico, usurios e comunidade/sociedade civil). Na arena da gesto dos recursos naturais, os comits de bacias hidrogrficas foram criados com atribuies
normativas, deliberativas e consultivas, reconhecidos e qualificados por ato do
poder executivo, mediante proposta do Conselho Estadual de Recursos Hdricos,
em funo do atendimento dos critrios gerais estabelecidos pelo conselho, das
necessidades da bacia hidrogrfica e da capacidade de articulao entre seus
membros (lei federal no 9433/97; lei estadual no 3239/99; resoluo CERHI no
05/02). Cabe ao comit de bacia a coordenao das atividades dos agentes
pblicos e privados, relacionados aos recursos hdricos e ambientais, devendo,
para isso, compatibilizar metas e diretrizes do Plano Estadual de Recursos
Hdricos com as peculiaridades da sua rea de atuao.
Mas, indo na contramo da histria contempornea brasileira, o poder
executivo estadual, alm de no se sujeitar s normas federais relativas ao
gerenciamento de recursos hdricos,10 resgata, a um s tempo, ao sancionar a
lei no 4.247/03, duas velhas tradies republicanas: o autoritarismo e a centralizao na administrao pblica (Chau, 2001; Faoro, 1957). Ou seja, 15 anos
depois de ser institucionalizado o modelo de gesto baseado na descentralizao
poltico-administrativa e na participao da populao na formulao e no controle das aes de ateno populao em todos os nveis de governo, o poder
executivo desconsidera as diretrizes constitucionais de democratizao do Estado brasileiro. como se o governo do territrio fluminense no soubesse que
o Brasil tem diversos tipos de lei, mas que a Constituio se sobrepe a todas,
sendo chamada por isso, com freqncia, de Carta Magna. No sistema legislativo
nenhuma lei pode contrariar a Constituio Federal, posto que ela superior a
qualquer legislao infraconstitucional e seus princpios orientam e norteiam o
legislador que resolve inovar o sistema, o executor que precisa de parmetros
para exercer o seu ofcio e o julgador que no pode se distanciar do ncleo
central do sistema estatal.
Mas como interpretar as reais intenes do poder executivo em aprovar
na Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro (Alerj), durante o ltimo
ms do ano de 2003, em menos de duas semanas, um projeto de lei (no 1.085)

10

Ao estabelecer um sistema de gesto dos recursos hdricos nacionais, a Constituio Federal de 1988
determina, em seu artigo 22, inciso IV, que compete privativamente Unio legislar sobre guas.

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de sua autoria em lei da cobrana pela utilizao dos recursos hdricos de domnio do estado? Uma avaliao recente do Tribunal de Contas do Estado (2003)
ajuda a dar uma interpretao consistente dos resultados a serem alcanados
pelo governo do estado com a promulgao da lei estadual no 4.247. Ou seja,
tendo em vista o fato do governo estadual no ter investido, durante o exerccio
fiscal de 2002, segundo avaliao das contas de gesto do governo pelo TCERJ, os percentuais mnimos estabelecidos constitucionalmente nas reas de meio
ambiente (R$ 245 milhes), sade (R$ 75 milhes) e educao (R$ 7 milhes),
somos obrigados a admitir que o mesmo venha a ocorrer com o setor de recursos
hdricos, sobretudo quando o grupo poltico que controla o aparelho de Estado11
precisa realizar obras e programas assistencialistas para se reeleger, e seu partido poltico, ou coligao, ter fluxo de caixa para alimentar a campanha de seus
candidatos, sobretudo de seu candidato presidncia da Repblica.

As idias de descentralizao e de participao diante da cultura tecnocrtica

Como foi referido anteriormente, as idias de descentralizao e de participao adquiriram recentemente um novo sentido poltico, transformando-se em
importantes palavras de ordem para os governos que tm sustentado a necessidade de modernizao do Estado brasileiro. Fazer face s rpidas e amplas mudanas mundiais implica, no raro, criar arcabouos jurdico-institucionais para
responder aos imperativos do sistema global. Dentre os princpios enumerados
pela Constituio de 1988, o da descentralizao poltico-admininstrativa a
contrapartida da emergncia de um novo pacto federativo estabelecido no Brasil,
a partir do momento em que aos municpios e, por conseqncia direta, s sociedades locais, reconhecido e garantido o direito de formular e controlar polticas.
Dessa forma, a descentralizao ganha maior amplitude nos dias atuais, provocando um redirecionamento nas tradicionais relaes entre Estado e sociedade,
no dizendo respeito apenas s reparties de poder e de atribuies entre os
diversos entes da federao, mas assuno cada vez maior de responsabilidades
e iniciativas sociedade civil, atravs de suas diversas formas de organizao.

11

Entendo por aparelho de Estado a administrao pblica em sentido amplo, ou seja, a estrutura
organizacional do Estado, em seus trs poderes (executivo, legislativo e judicirio) e trs nveis
(Unio, estados-membros e municpios). O aparelho do Estado constitudo pelo governo, isto ,
pela cpula dirigente nos trs poderes, por um corpo de funcionrios, e pela fora militar.

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Nessa perspectiva, relevante destacar que o princpio da gesto integrada, descentralizada e participativa no Rio de Janeiro fundamental para a compreenso da lei enquanto instrumento de mudana de paradigma de poltica
pblica.12 A introduo desse tipo de gesto do bem pblico da gua inovadora, pois o poder pblico no mais ter a maioria de votos nos comits de bacias
hidrogrficas porque se trata de uma gesto tripartite. Mas o princpio em questo
deve ser motivo de conflitos entre sociedade civil e poder pblico,13 uma vez
que h uma cultura administrativa de forte tradio tecnocrtica, alm de
centralizadora, ainda bastante arraigada na administrao pblica brasileira.
No caso dos recursos hdricos, essa cultura sobrevive atravs de toda uma
gerao de especialistas das mais variadas formaes, sobretudo das engenharias, como foi acentuado anteriormente, que ocupam cargos decisrios em rgos do poder pblico, detentores de conhecimentos sobre as bacias hidrogrficas
e agindo com base em extensas redes de relaes socioprofissionais. Trata-se
de funcionrios pblicos que compartilham a crena segundo a qual os tcnicos
so os que sabem o que melhor para os cidados em matria de recursos
hdricos porque a tcnica neutra. Esses funcionrios no entendem que as
cincias e as tecnologias no devem tutelar a democracia direta na gesto
sustentvel das guas, pois nenhum desenvolvimento sustentvel poder existir
sem a participao ampliada das populaes envolvidas. A gesto integrada,
descentralizada e participativa de uma bacia hidrogrfica um assunto srio
demais para ficar nas mos to-somente dos tcnicos do poder pblico porque
uma atividade tcnica gera, intrinsecamente, um processo de carter poltico, j
que sempre se deve escolher. Toda atividade potencialmente poltica na medida em que a poltica tem por objetivo manter, legitimar, influenciar ou transformar as configuraes, as ideologias e os valores por meio dos quais os indivduos, os grupos e as sociedades organizam os recursos materiais e sociais.
Ou seja, toda e qualquer deciso tomada com base em critrios tcnicos serve
a algum propsito poltico (Galimberti, 2004), tenhamos ou no conscincia disso, posto que todo e qualquer tcnico, enquanto pessoa humana, traz consigo os

12

13

Para uma anlise antropolgica do modo de apropriao desses princpios pelos atores da dinmica
territorial do Estado de Minas Gerais no processo de formao dos comits de bacias hidrogrficas,
ver Cardoso (2003).
Para uma anlise, no mbito dos conflitos judiciais, da emergncia e da disputa pela definio do
meio ambiente como problema social no Rio de Janeiro, ver Fuks (2001).

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valores polticos, ticos, morais e hbitos profissionais da sociedade e da cultura da qual faz parte, valores esses que norteiam suas aes profissionais e
individuais. Uma pessoa se habitua a tal ponto com certas identidades que,
mesmo quando sua situao socioprofissional muda, devido adoo de uma
nova poltica pblica, ela encontra dificuldade para acompanhar as novas configuraes da relao Estado-sociedade.

Gesto territorial participativa e descentralizada com negociao sociotcnica

Contudo, a lgica da gesto territorial participativa e descentralizada contida no modelo de gesto que norteia a relao Estado-sociedade e a administrao pblica das guas no pode esconder o fato de que o termo participao se acomoda a diferentes interpretaes, j que se pode participar ou tomar parte em alguma coisa de formas diferentes, que podem variar da condio de simples espectador, mais ou menos marginal, de protagonista de destaque. Assim, a pretendida e esperada participao da sociedade, dos usurios
e das comunidades em geral contemplada formalmente pela lei e garantida
por meio de sua representao nos comits e demais organismos de bacia
hidrogrfica, assim como nos conselhos estaduais e nacionais. Mas a participao efetiva e material da sociedade deve ser garantida tambm atravs de
outros mecanismos, que valorizem as histrias particulares de cada localidade
e as diversas contribuies das populaes envolvidas, incorporando-as aos
planos diretores e ao enquadramento dos cursos de gua.14 No se trata apenas de apresentar populao um plano diretor de bacia, elaborado no espao
de trabalho fechado do corpo tcnico-cientfico do poder pblico, objetivando
valid-lo, mas de garantir a efetiva participao da populao local na consolidao e materializao de um pacto atravs da prtica poltica do que chamamos de gesto integrada com negociao sociotcnica. A base emprica do
conhecimento local da populao sobre os corpos dgua de uma bacia
hidrogrfica deve ser valorizada, pois possui um valor socioambiental inigualvel.

14

Enquadramento significa fazer um programa para assegurar s guas de um corpo dgua uma
qualidade compatvel com os usos mais exigentes a que forem destinadas. Ou seja, enquadramento,
alm de ser um cronograma de despoluio de rios, lagos e aqferos, um valioso instrumento de
poltica da gesto dos recursos hdricos, posto que oficializa metas para assegurar a disponibilidade
de gua no nvel de qualidade requerido pela sociedade que vive na e da bacia hidrogrfica.

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Esquec-lo pode, muitas vezes, redundar em polticas de interveno de resultados desastrosos. a populao, que vive as guas de uma bacia hidrogrfica,
que se relaciona com os corpos dgua de diversas maneiras, fazendo seu uso
para fins econmicos como uso domstico, produo agropecuria, pesca,
entre outros, e tambm para fins recreativos e de transporte , que arca com as
conseqncias negativas de um plano diretor elaborado unilateralmente. Alm
disso, os cursos dgua fazem parte da histria de vida das pessoas, da famlia
e da comunidade que integram essa populao, ganhando sentidos simblicos
que ocupam uma parte importante de seu patrimnio cultural.
Ou seja, a defesa da participao no envolve apenas princpio democrtico de sentido humanista, filosfico ou, pior ainda, demaggico e retrico, mas
tambm parte importante na construo de uma nova forma de encarar a
gesto de recursos pblicos caros e escassos. Envolve a pressuposio de que
uma pessoa envolvida na tomada de uma deciso sentir-se- comprometida e
procurar v-la cumprida, ser agente da implantao, e no paciente. De fato,
a aceitao maior quando existe participao em todo o processo de gesto
de um projeto ou de uma poltica e quando o indivduo faz sua prpria escolha.
Na gesto de bacias hidrogrficas, a populao envolvida gestora e deve
poder reconhecer como propriamente suas as decises tomadas que resultam
num plano diretor ou no enquadramento de um rio, ou pelo menos deve estar
convicta de que elas so o resultado de um consenso possvel, resultando das
negociaes com o corpo tcnico do poder pblico, e demais atores da bacia
hidrogrfica, em que suas aspiraes foram consideradas.

Controle da qualidade das guas, desarticulao entre os rgos pblicos

envolvidos e educao ambiental
Em relao a uma importante dimenso da administrao pblica dos recursos hdricos, a da qualidade das guas do Estado, preciso a produo de
dados primrios a fim de que a sade, entendida como um direito de cidadania,
seja alcanada de forma universal e eqitativa no territrio fluminense. Para
tanto, torna-se imperativo: 1) organizar as aes de controle da qualidade j
exercida por diversos rgos; 2) manter atualizado o cadastro da rede de abastecimento das concessionrias de abastecimento pblico de gua, bem como os
relatrios de inspeo e os planos de recuperao e investimento; 3) construir
indicadores de qualidade da gua que permitam tornar objetivo seu estado bio-

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fsico-qumico integrado s condies ambientais ao longo do tempo, e estabelecer ligaes com as causas da poluio de um corpo dgua e possveis polticas de restabelecimento da qualidade ambiental das guas de uma bacia
hidrogrfica; 4) criar bancos de dados georeferenciados com tratamento estatstico das informaes por corpos dgua e bacias hidrogrficas; e, sobretudo,
5) democratizar o acesso s informaes sobre a qualidade natural e alterao
da gua, para todo e qualquer cidado fluminense, atravs de formas eficientes
de comunicao que facilite a compreenso das mesmas por no-especialistas
em qualidade das guas. A informao um grande instrumento de defesa dos
cidados, pois quem est a par de seus direitos est sempre mais protegido.
No obstante, e tendo em vista a atual setorializao e desarticulao
entre os rgos pblicos envolvidos com o monitoramento e controle da qualidade das guas, bem como do prolongado estado de sucateamento em que eles
se encontram, torna-se necessria, para a realizao das tarefas enunciadas
anteriormente, a criao de um Programa de Monitoramento e Controle da
Qualidade das guas Superficiais e Subterrneas do Territrio Fluminense.
Esse programa deveria ser estruturado com base nos princpios de
descentralizao, compartilhamento, participao e integrao na gesto do
meio ambiente. Tal programa, que estaria vinculado ao Conselho Estadual de
Recursos Hdricos, deveria ser formado e administrado por especialistas dos
poderes pblicos federal, estadual e municipal, da comunidade cientfica, representantes de instituies de ensino, pesquisa e extenso, do setor produtivo
(patres e empregados), de movimentos sociais, de entidades ambientalistas e
religiosas. Seu financiamento seria oriundo dos recursos do Fundo Estadual de
Recursos Hdricos, criado pela lei no 3239/99.
Mas, tendo em vista a indistino entre pblico e privado que caracteriza a gesto da res pblica brasileira, duas condies bsicas precisariam ser
atendidas para possibilitar o xito desse programa. Trata-se de duas condies diretamente relacionadas sua governabilidade. Primeiro, que os representantes do Estado incorporem em suas atividades funcionais os preceitos
constitucionais que fundamentam a Poltica Nacional de Recursos Hdricos
(art. 20, III; 21, XIX; 22, IV; 24, VI; 26, I, da CF de 1988) e respeitem, pelo
menos, cinco dos 12 princpios constitucionais bsicos da administrao pblica: legalidade, moralidade, impessoalidade ou finalidade, publicidade e eficincia (art. 37, caput, da CF de 1988). Como nos lembra o insofismvel Hely
Lopes Meirelles (2001, p. 82),

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na Administrao Pblica no h liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na
administrao particular lcito fazer tudo que a lei no probe, na Administrao
Pblica s permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa
pode fazer assim; para o administrador pblico significa deve fazer assim.

Segundo, que todos os integrantes do Sistema de Gerenciamento de Recursos Hdricos tenham, de forma equilibrada, e de fato, os direitos resguardados e a clareza a respeito dos seus deveres. Sem isso, a gesto integrada das
guas ser mera figura de retrica, persistindo o atual quadro de degradao
socioambiental do Estado, onde a relao entre gua, doena e sade s tende
a se agravar, sobretudo para as populaes faveladas ou que vivem na periferia
dos centos urbanos.
Ao mesmo tempo, como a questo ambiental certamente poltica, e sua
disposio invoca a interferncia de cada cidado no debate e na tomada de
decises, urgente que se implemente ou se faa implementar no Estado do
Rio de Janeiro a educao ambiental, na forma e com o alcance que determina
a Constituio Federal de 1988, a Poltica Nacional da Educao Ambiental (lei
no 9.795/99) e demais leis e atos normativos nacionais e internacionais, a fim de
que os habitantes das bacias hidrogrficas do Estado do Rio de Janeiro exeram uma cidadania ativa no controle da qualidade da gua. Enquanto esse
direito social fundamental no regulamentado pelo poder pblico, todo e qualquer cidado fluminense pode utilizar O Cdigo do Consumidor (lei Federal
no 8.078/90) como subsdio para fazer inserir a educao ambiental no
curriculum escolar ou na rede de ensino e exigir junto ao Ministrio Pblico
que as normas de potabilidade da gua consumida sejam respeitadas quando da
constatao de alterao do sabor e/ou do odor da mesma, alterao com implicaes diretas sobre a sade individual e coletiva.

As novas idias e as preocupaes instveis, variadas e ambguas dos cidados

em relao ao meio ambiente
Antes de concluir as descries e anlises desenvolvidas anteriormente,
devo frisar que as novas idias so importantes para as mudanas sociais ou
polticas, e a poltica de recursos hdricos suscita, certamente, novas idias ou,
pelo menos, uma reinterpretao de antigas idias ou de idias velhas de algumas dcadas. Mas importante nunca esquecer que as preocupaes dos
cidados com o meio ambiente sempre foram instveis, variadas e ambguas, e

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alcanaram raramente a intensidade necessria para forar uma mudana radical das polticas, exceto quando os cidados agem de forma organizada e
melhor qualificada para o exerccio da cidadania. Alm disso, a preocupao
expressa pelos cidados ultrapassam freqentemente suas preocupaes reais, como testemunham suas escolhas de consumo, de moradia ou de transporte. Pode-se esperar que a emergncia de uma crise ambiental como a escassez
quantitativa e qualitativa de gua doce nas prximas dcadas provoque reaes muito pontuais e no uma reorientao fundamental do pensamento ou do
comportamento.
O fato de que as novas idias sobre gesto de recursos hdricos no tenham ainda transformado substantivamente a administrao pblica do Estado
do Rio de Janeiro ou os comportamentos individuais no significa, no entanto,
que elas sejam ineficazes. Seu efeito se medir ao longo das prximas dcadas
e no em anos, dependendo das mudanas que venham a ocorrer na forma
como governantes e parlamentares se tornaram donos do poder desde a
poca da Colnia, mantendo com os cidados relaes pessoais de favor, clientela e tutela, caracterizando a indistino atual entre o pblico e o privado que
organiza o aparelho do Estado no Brasil (Carvalho, 2001; Chau, 2001; Dagnino,
2002; DaMatta, 2001; Faoro, 1957).
Esperar que tais acontecimentos marquem, ocasionalmente, mudanas de
comportamentos em grande escala , talvez, ilusrio, fazendo com que se ignore nossa responsabilidade coletiva em produzir mudanas mais realistas. Grandes mudanas sociais ocorrem freqentemente, mas, exceo das revolues, estendem-se sobre dcadas ou perodos mais longos. Alm disso, essas
mudanas no se originam unicamente das polticas pblicas e no ocorrem
necessariamente por causa delas. As polticas podem, certamente, desempenhar um papel, mas no podem sozinhas forar uma mudana social. O que
elas podem, na verdade, ajudar na interao das foras em jogo. Numerosos
e distintos tipos de mudanas podem agir entre si. Nesse sentido, mesmo as
mudanas individuais, que parecem inexpressivas, podem mostrar-se bastante
teis, uma vez reagrupadas.

Consideraes finais
A mudana na forma de encarar os efeitos das atividades humanas sobre
o meio natural expressa no marco legal brasileiro que disciplina a administrao

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do meio ambiente o produto do fim da crena na capacidade infinita do meio

ambiente em suport-los. Essa mudana passa a creditar s polticas pblicas a
expectativa de reverso do atual quadro de degradao dos recursos naturais.
O grande mrito, portanto, do modelo de gesto de recursos hdricos brasileiro,
modelo praticado, como vimos, de forma singular no Estado do Rio de Janeiro,
refere-se, indubitavelmente, ao reconhecimento de que a gua um bem finito
e limitado, de que h uma multiplicidade de usos convivendo num mesmo espao territorial, a bacia hidrogrfica, e que a gua, dada a sua importncia,
dotada de valor econmico e, portanto, passvel de cobrana.
Contudo, temos um Estado que apregoa como suas as funes de gerncia do bem pblico, de fazedor e mantenedor das leis e, principalmente, de
equanimidade no desempenho dos seus papis que, na prtica, revela sua inpcia para cumprir essas funes e, mesmo, sua predileo por exerc-las, dependendo da situao social e/ou relacional das pessoas ou grupos envolvidos.
Acredito que essa situao decorra das peculiaridades da nossa constituio
histrica e jurdica descrita por inmeros autores, sobretudo a da importao de
leis e modelos de governo que no refletiam e nem refletem a experincia e a
prtica da ampla parcela dos atores da dinmica territorial.
Ao mesmo tempo em que o poder pblico coloca disposio das instituies gestoras uma multiplicidade de instrumentos tcnicos, regulatrios, econmicos, de planejamento, etc., todos muito eficazes na sua concepo terica,
no h, em contrapartida, a completa compreenso por parte dos atores da
dinmica territorial sobre a sua efetividade, sua viabilidade prtica e, por conseguinte, sua operacionalizao no mbito do planejamento e da gesto das bacias hidrogrficas, dado que esse processo bastante recente no Brasil. Outras
dificuldades parecem se constituir em obstculo plena implementao dos
instrumentos de gesto no Estado do Rio de Janeiro em base sustentvel.
exceo do Municpio do Rio de Janeiro, constata-se: 1) a inexistncia de divises, departamentos, coordenaes, secretarias ou comisses em boa parte
dos municpios que incorporem a importncia estratgica do gerenciamento
dos recursos hdricos e do espao costeiro, cujas estruturas so normalmente
volteis e dependentes dos interesses polticos vigentes, vinculados, portanto,
s transitoriedades de governo; 2) a institucionalizao de polticas pblicas
pelo poder executivo estadual dirigidas gesto do uso e ocupao do solo e
aos recursos hdricos sem uma democratizao da informao adequada junto
s administraes municipais; 3) deficincias na consolidao das articulaes
institucionais e da integrao multissetorial. Em resumo, grande parte dos pro-

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blemas existentes atualmente em relao ao conjunto dos instrumentos de gesto se relaciona a questes institucionais, como a falta de articulao ou de
pactuao poltico-institucional para a melhor operacionalizao dos instrumentos
de gesto; alm do fato de haver uma distncia crtica entre aqueles que constroem o arcabouo legal e aqueles que deveriam implement-los localmente.
Resultado: h um crescente aumento da degradao dos mananciais e de perda da qualidade das guas doces e salgadas urbanas no estado e na cidade do
Rio de Janeiro.

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Recebido em 30/07/2005
Aprovado em 03/01/2006

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