Você está na página 1de 328

NegciosEstrangeiros

Janeiro 2008

nmero

12

publicao semestral do
Instituto Diplomtico
do Ministrio dos Negcios Estrangeiros

Ana Isabel Costa Martins


Antnio Silva Ribeiro
Armando Marques Guedes
Cristina Silva Barros
Duarte Bu Alves
Eugenio Bregolat Obiols
Eva-Maria von Kemnitz
Fernando Abecassis
Fernando Costa Freire
Jean Mendelson
Joana Fisher
Joo Csar das Neves
Joo Gomes Cravinho
Joo Pedro Vieira

Joo Sabido Costa


Joo Serra Pereira
Joo Vieira Borges
Jos Garcia Leandro
Jos Filipe Pinto
Lus Barroso
Mateus Kowalski
Nuno Vila-Santa
Pedro Carmona
Ruben Raposo
Sandra Ramos
Scott Bates
Stefani Weiss
Vitalino Canas

preo 10

I nstituto diplomtico

Revista NegciosEstrangeiros
12

Revista NegciosEstrangeiros
Publicao do Instituto Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros
Director
Professor Doutor Armando Marques Guedes
(Presidente do Instituto Diplomtico)
Directora Executiva
Dra. Maria Madalena Requixa
Conselho Editorial
Professor Doutor Antnio Dias Farinha (Faculdade de Letras da Universidade de Lisboa), Dr. Francisco Pereira
Coutinho (Instituto Diplomtico/MNE), Dr. Jorge Azevedo Correia (Instituto Diplomtico/MNE), General Jos
Manuel Freire Nogueira (Presidente do Centro Portugus de Geopoltica), Dr. Manuel Pechirra (Presidente do
Instituto Luso-rabe para a Cooperao), Dr. Nuno Brito (Diplomata/MNE), Professor Doutor Nuno Canas Mendes
(Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa), Professor Doutor Vlad Nistor
(Presidente do Instituto Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros Romeno)
Conselho Consultivo
Professor Doutor Adriano Moreira, Professor Doutor Antnio Bivar Weinholtz,
Professor Doutor Antnio Horta Fernandes, Embaixador Antnio Monteiro, General Carlos Reis,
Professora Doutora Cristina Montalvo Sarmento, Professor Doutor Fausto de Quadros,
Embaixador Fernando de Castro Brando, Embaixador Fernando Neves, Embaixador Francisco Knopfli,
Dr. Francisco Ribeiro de Menezes, Professor Doutor Heitor Romana, Professora Doutora Isabel Nunes Ferreira
Professor Doutor Joo Amador, Professor Doutor Jorge Braga de Macedo, Dr. Jorge Roza de Oliveira,
Professor Doutor Jos Alberto Azeredo Lopes, Embaixador Jos Cutileiro, General Jos Eduardo Garcia Leandro,
Professor Doutor Jos Lus da Cruz Vilaa, Embaixador Leonardo Mathias, Dr. Lus Beiroco,
Dr. Lus de Oliveira Fontoura, Professor Doutor Manuel de Almeida Ribeiro, Embaixadora Margarida Figueiredo,
Dra. Maria Joo Bustorff, Professor Doutor Moiss Silva Fernandes, Professor Doutor Nuno Piarra,
Dr. Paulo Lowndes Marques, Dr. Paulo Viseu Pinheiro, Doutor Pedro de Avillez, Dr. Pedro Velez,
Professor Doutor Victor Marques dos Santos, Dr. Vitalino Canas
Design Grfico
Risco Projectistas e Consultores de Design, S.A.
Pr-impresso e Impresso
Europress
Tiragem
1000 exemplares
Periodicidade
Semestral
Preo de capa
10
Anotao/ICS
N. de Depsito Legal
176965/02
ISSN
1645-1244
Edio
Instituto Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros (MNE)
Rua das Necessidades, n. 19 1350-218 Lisboa
Tel. 351 21 393 20 40 Fax 351 21 393 20 49 e-mail: idiplomatico@sg.mne.gov.pt
Nmero
12 . Janeiro 2008

ndice

12
6

Nota do Director

Armando Marques Guedes


UNIO EUROPEIA
11

Putting Effective Multilateralism to the Test. The Case of EU Engagement in the


Mediterranean, Middle East and Sub-Saharan Africa

Joo Gomes Cravinho


15

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da


Unio Europeia

Duarte Bu Alves
32

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

Joo Serra Pereira


49

Test Case Energy

Stefani Weiss
LUSOFONIA E UNIO EUROPEIA
59

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

Jos Filipe Pinto


65

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

Antnio Silva Ribeiro


76

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

Joo Vieira Borges


93

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

Ruben Jos de Almeida Raposo


100

Disporas

Joana Fisher
PORTUGAL E A CHINA
129

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

Jos Eduardo Garcia Leandro


135

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

Eugenio Bregolat Obiols

143

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Joo Csar das Neves


155

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

Fernando Costa Freire


POLTICA EXTERNA
165

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic


Integration

Vitalino Canas
187

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les Archives Diplomatiques


Franaises

Jean Mendelson
192

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Mateus Kowalski
216

The New Atlantic Alliance

Scott D. Bates
DIPLOMACIA PORTUGUESA
223

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

Joo Sabido Costa


245

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

Pedro Carmona
254

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

Fernando Abecassis
260

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

Lus Fernando Machado Barroso


283

A Misso Diplomtica de Jos da Cunha Brochado a Madrid em 1725

Nuno Vila-Santa
293

O Brasil no Discurso Econmico-Poltico de D. Lus da Cunha segundo a Carta de


Instrues a Marco Antnio de Azevedo Coutinho

Joo Pedro da Fonseca Ferreira Vieira


VIDA DO MINISTRIO
PREMIADOS DO CONCURSO 50 ANOS DE INTEGRAO EUROPEIA O QUE NOS UNE?
PROMOVIDO PELO MNE
305

1. Prmio: O Sonho da Matriarca Uma Unio sem Desavenas Cromticas

Cristina Silva Barros

307

2. Prmio: Dama do Berlaymont

Ana Isabel Costa Martins


309

3. Prmio: Entre Ocidente e Oriente, de Lisboa a Istambul, 2500 anos de Histria


Europeia

Sandra Ramos
LEITURAS E RECENSES
313

WINDLER, Christian (2002), La Diplomatie comme Exprience de lAutre. Consuls


Franais au Maghreb (1700-1840)

Eva-Maria von Kemnitz

Estatuto Editorial da Negcios Estrangeiros


Normas para os Autores

Os artigos reflectem apenas a opinio dos seus autores.

Nota do Director

A PUBLICAO DE mais um nmero da Negcios Estrangeiros, o nmero 12, logo aps a


bem-sucedida terceira Presidncia portuguesa, confronta-nos com responsabilidades
de fundo desta feita diferentes, mas no menos importantes do que as que antes se
perfilavam a que nos compete fazer frente. Por um lado, cabe-nos reflectir algumas
das novas tnicas da nossa aco externa (tanto ao nvel nacional quanto no plano
comunitrio) que o sucesso da nossa Presidncia potenciou. Torna-se deste modo mais
uma vez possvel afirmar alto e bom som a existncia, no Ministrio, de uma publicao peridica em que a amplitude dos temas aflorados e a profundidade com que
eles so abordados comunicam de maneira enftica uma imagem de solidez e modernidade que s pode ser vantajosa para a instituio e o Pas. E, tal como antes no que
tocou ao nmero 11, foi possvel faz-lo a custo zero, dado o sponsoring que logrmos
angariar e manter: assim editado um nmero 12 repartido por dois volumes complementares. Por outro lado, surgiu um desafio esperado, tambm resultante do sucesso da
Presidncia que agora terminou: o acrscimo de protagonismo desta publicao bienal
permite-nos insistir em assuntos pouco ou mal conhecidos e esmiuados, mas que
formam parcela do que constituem os interesses permanentes do Estado portugus e,
por essa via tal como pela via geral dessa nossa outra comunidade poltica de pertena,
a Unio Europeia.
Seguindo a lgica de organizao interna que tem caracterizado a Negcios Estrangeiros, agrupmos os numerosos artigos escolhidos em conjuntos temticos variados mas
com uma bvia articulao uns com os outros. Como tambm tem sido habitual, inclumos alguns trabalhos de Autores estrangeiros, todos eles apresentados em Seminrios cuja organizao o Instituto Diplomtico tomou (de maneira integral ou parcial)
a seu cargo, ou explicitamente preparados para publicao na revista que o Leitor tem
entre mos. assim, para me ater a apenas um exemplo, com o feixe de ensaios ora editados relativos s relaes Portugal-China e China enquanto Estado, todos eles apresentados e discutidos, em verses anteriores, no Frum Luso-Chins no qual, no quadro
das realizaes da Presidncia portuguesa da Unio Europeia, o Instituto participou,
enquanto co-Chair, na Universidade Catlica Portuguesa. Os ensaios ora agregados integram o subconjunto dos a apresentados que considermos (com a anuncia dos
referees annimos que os leram) merecer publicao. No ser decerto abusivo sublinhar
as vantagens, em vrios dos termos em que elas pode ser concebidas, de uma raciona-

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 6-7

lizao deste tipo as contribuies seleccionadas so agora muito mais homogneas


no que toca sua qualidade e vem-se agora disponibilizadas e circuladas de maneira
mais ampla do que as publicaes avulsas que habitualmente o Instituto Diplomtico
dava estampa, em pequenos volumes nas quais comunicaes de grande qualidade
contracenavam com outras de valia-mais dbia, em edies caras e comparativamente
pouco publicitadas.
Encarado como um todo, o presente nmero 12 da Negcios Estrangeiros consegue,
tanto no mbito da geografia como nos dos temas, uma alada to invejvel como a
dos trs anteriores. Talvez mais importante, por intermdio do sistema de peer review institudo, f-lo sem quaisquer perdas em termos de fidedignidade cientfica.
Professor Doutor Armando Marques Guedes
Director da Negcios Estrangeiros
Presidente do Instituto Diplomtico
Professor da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 6-7

Unio Europeia

10

Joo Gomes Cravinho*

Putting Effective Multilateralism to the Test. The Case of

11

EU Engagement in the Mediterranean, Middle East

GOOD MORNING. IT is for me a great pleasure to be here today to participate in this meeting that
I consider a very useful initiative for a joint reflection on the path to European foreign
policy. I therefore would like to thank you for the invitation to be present in this
session, and congratulate the organisers.
The theme of the discussion today is very timely, because it shows that we have
moved into a more proactive search for European external engagement in a manner that
is strategic, rather than simply reactive.. I believe that this is a reflection of European
awareness of a changing international environment, as well as an understanding of
what is appropriate given Europes internal dynamics, and of course when we speak of
Europe we must always be aware that it is not possible to dissociate the two dynamics.
I would like to start with a few ideas on the concept of effective multilateralism,
I will go on to a brief identification of some of the main gaps that remain in our
approach and will advance some possibilities for dealing with those outstanding issues.
I will end by arguing that a more active engagement of the EU in the Middle East,
Mediterranean and Africa, requires a necessary reflection on the possible modes of
multilateralism in which to structure engagement and will raise some questions to feed
into the subsequent discussion.
Introduction with revision of role of Europe in the world Recent years have witnessed an

increasing awareness of the importance of Europe as a global player, and this has
allowed us, indeed forced us, to leave behind earlier notions of European as a civilian
power, bringing in a deeper understanding of Europe as a promoter of global public
goods, including security.
As we construct this identity of Europe in the world one of the cornerstones of
the building is effective multilateralism. This means Europe works on the basis that
it cannot achieve important objectives alone, and it believes that it is important to
build a rule-based alternative to bilateral strategic relations, for the purpose of global
governance. We underpin our approach with the recognition that global institutions
and multilateral approaches to international problem-solving are appropriate responses

Secretary of State for Foreign Affairs and Cooperation, Brussels, 11-12 October 2007.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 11-14

Putting Effective Multilateralism to the Test

and Sub-Saharan Africa

Putting Effective Multilateralism to the Test

12

to our current needs, and they should be made more effective. As a result, the EU
promotes a certain model of international relations, which, to a large extent, reproduces
its own experience of integration. It also means that in an international context where
multilateralism is not the rule, the EU finds itself in a more difficult position to exert
its influence.
Notion of effective multilateralism This notion of a more influential role of Europe in global

affairs is closely linked to the concept of effective multilateralism that underpins


European foreign policy. The concept stands out in the European Security Strategy as
the development of a stronger international society, well functioning international
institutions and a rule-based international order.This assertion is not very revolutionary
or challenging, and is noteworthy only for the lingering suspicion that rule-based
orders are ineffective, and the true challenge therefore is to prove that such an order
may produce desirable results.
Looked at in this way, the challenge is in fact a considerable one, namely because it
requires strong internal coordination and a common external position in a wide range
of policy areas, and following from this there must be strong positions which must be
backed up by appropriate resources, be they diplomatic, financial or even occasionally
military. In short, if we are to take this concept seriously we must assume that effective
multilateralism is much more than a guiding principle; it is rather a specific framework,
one that has clearly not yet been sufficiently operationalised. Effective multilateralism
cannot be conceived merely as the sum of our own engagements with the engagements
of others. Rather, it has to be developed within the context of an international system
with institutions and mechanisms that do not always function well and with norms that
are sometimes ambiguous or contradictory (such as the relation between responsibility
to protect and the rule of non-interference in the internal affairs of sovereign states).
Gaps in our use of the concept of effective multilateralism While effective multilateralism

represents a commonly accepted common goal, the necessary mechanisms or ways


to move forward in practical terms are not always evident. This is why I believe that it
is vital for policy planners to spend a little time sharing ideas on the meaning of the
concept, and the means of operationalising it, as you are doing now.
One particular challenge is the coherent management of the complex web of
relations in which we operate currently, which is vital if we want our multilateralism
to be effective. There is a multiplicity of international institutional actors, each with
their own agendas, and we engage in a multiplicity of dialogues on a global, regional
and bilateral level. It is essential to articulate global, regional and bilateral approaches
and identify the synergies, rather than permitting them to undermine each other. This
is particularly pertinent when we think of the challenges of adapting multilateralism

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 11-14

Case of EU engagement in the three regions Concerning engagement with the different

regions, it is clear that we cannot develop a handbook on effective multilateralism,


but we can have an idea of what mechanisms and what type of internal and external
coordination we need to put in motion the instruments to achieve certain objectives
for the different contexts in which we operate.
Sub-saharan Africa In Africa we now have an appropriate moment to enhance effective

multilateralism, and this is what underlines our commitment to the EU-Africa summit,
and above all to the joint strategy and the other relevant documents. The existence
of a timid but important regional integration process across the continent, creating
a counterpart with which to establish a strategic dialogue is an important step. This
provides not only more ownership in the relationship but also a ground for rooting
a European dialogue with the different interlocutors on the continent, as well as with
other non-African bilateral or multilateral actors.
We should not focus so much on the engagement of Europe in Africa, but more
on the engagement of Europe with Africa. Here is the question of ownership through
partnership.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 11-14

13

Putting Effective Multilateralism to the Test

to the emerging multipolarity. We have been investing strongly in bilateral strategic


dialogues with other regions and with individual countries, with a view to ensuring
what Alvaro calls the multilateralisation of multipolarity, and we need to ensure that
there is a broad coherence of approach.
A second challenge is how to articulate the different dimensions that have to be taken
into account when addressing a collective international problem and combine responses
into what I would call effective multidimensionalism (an example is the need for
articulation and coherence of security and development agenda in terms of engaging
actors on a multilateral level). What do we understand by strategic goals, and how do
we relate our vision of Europe as a provider of global public goods with those strategic
goals.
A third factor of complexity is the integration of the idea of ownership and
partnership into the equation, not merely as a pro-forma but as a true component that
leads to the achievement of results. In other words, how do we integrate the perspective
of our partners into our policies?
Finally, how do we assess effectiveness of multilateralism: by the implementation
of mechanisms to act multilaterally, or by the achievement of results in the concrete
cases? This sounds like an almost technical question but in effect it is highly political.
The definition of results in itself is political and that is often where things go wrong:
when we state certain objectives and set up mechanisms that pursue different goals.
Approaches to sanctions policies are occasionally a case in point.

Putting Effective Multilateralism to the Test

14

The Joint Strategy that EU and African leaders will approve in Lisbon in December
is a direct answer to this concern. It implies a shift in the paradigm of our relations
with Africa () The different partnerships that will be launched mean that there are a
number of issues/challenges that the two continents agree to tackle jointly a logic of
ownership through partnership.
The multilateral approach of the new EU-Africa strategy is also evident in the
efforts being made to reinforce institutional links between the two sides, placing the EU
and the AU institutions at the core of the process, and effort to strengthen integration
efforts in Africa () How th EU will combine this multilateral approach with the
important bilateral relations it already has with some key African countries is one of
challenges that we will face in the coming years.
Middle East In terms of results: looking back at EU engagement in the region, it is clear that a

multidimensional approach ihas been lacking. The EU is the most important donor, but
it is not sufficiently involved in other dimensions, namely security and political issues.
The EUs effort is thus mainly geared to maintaining the multilateral framework (the
Quartet) results in this case mean mainly staying in the game. It is also an example of
how concrete results are dependent of other dynamics in which Europe has not been
capable of being more than a minor player.
Mediterranean The EUs involvement with the Mediterranean is a very good example of its

multilateral approach to foreign policy. The EMP is a construction that has no equivalent
in the relations that other international players (the United States, for example) have
with countries in the region. It is also multidimensional the baskets of the Barcelona
Process cover a wide range of areas and achievements in one area are bound to produce
a spill-over effect for other areas. More than the Neighbourhood Policy, the EMP as a
framework is an example of the EUs multilateralism at work. Still, there is a serious
issue of ownership: 10 years after Barcelona, we are still struggling to find a framework
for relations which Southern partners consider as their own, and there are enormous
shortcomings in terms of South-South integration the attempts to export our model
have not been at all successful. What is lacking? Are these the limits of the Unions soft
power approach? Does the fact that Southern partners, unlike EU neighbours to the
East, have no membership prospects explain the shortcomings?
Hopefully this seminar will produce some answers to some of these challenges.
Thank you.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 11-14

Duarte Bu Alves*

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou

15

ENSINA-NOS MAURICE DUVERGER que a Comunidade Europeia filha do Estado e neta da cidade1.
Curiosa concepo esta que, partindo em busca de uma geneologia colectiva, vai fazer
radicar na polis os fundamentos do processo da construo europeia. Tanto nos habitumos a ter o Estado como instituio paradigmtica de referncia nas relaes de poder ao nvel internacional, que esquecemos que no s ele no o fim da Histria
alguns profetas garantiram que assim era como no foi igualmente o seu princpio.
H um antes e um depois que ajudam a explicar a natureza da construo europeia mas
que explicam tambm em parte as crises por que esta foi passando. Crises polticas mais
ou menos profundas mas que atingiram o znite existencial no processo constitucionalizante que foi da Conveno ao Tratado Constitucional.
Vale a pena determo-nos por momentos num brevssimo olhar pela evoluo daquilo que os ingleses, com propriedade, chamam de polity e que antecedeu o Estado,
fenmeno poltico recente mas que exerceu e exerce uma fora centrpeta tal que,
quer do ponto de vista poltico, quer do ponto de vista da anlise histrica, acaba por
prejudicar a reflexo.
Dos Pr-Modernos Modernidade Na Grcia antiga o primeiro crculo de insero era a casa

(oikos), que correspondia ao espao das relaes familiares e s relaes entre senhores
e escravos. Ao conjunto de casas chamava-se aldeia (kome) e estas, juntas, formavam
a cidade (polis). Vrias polis formavam a comunidade (koinomia) mas apenas na
cidade h uma estrutura de governo que impele sociabilizao. Da polis grega herdmos ensinamentos chave que ainda hoje estruturam a nossa aco aprendemos a
o humanismo individualista (a perspectiva estica do homem como coisa sagrada2), a ideia de justia (subttulo da Politeia de Plato), o vnculo de cidadania (que

Diplomata. Colocado na Embaixada de Portugal em Bruxelas. Agradeo o estmulo, os comentrios e as impresses trocadas com o Senhor Embaixador Manuel Nuno Tavares de Sousa e com o Senhor Professor
Doutor Armando Marques aGuedes, bem como a cito por ordem alfabtica Francesco Montanari
(grazie mille!), Hugo Sobral, Joo Monteiro Rodrigues, M. Joo Mayer Branco e Pedro Leite de Faria.
Naturalmente, tudo o que aqui se escreve no responsabiliza seno o seu prprio Autor.
1
Maurice Duverger, A Europa dos cidados, s/ local, ASA, s/ data, pgina 17.
2 Jos Adelino Maltez, Prncipios de Cincia Poltica Introduo Cincia Poltica, Lisboa, Ed. do Centro de Estudos do
Pensamento Poltico do Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas, 1996, pgina 171.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

a Crise Constitucional da Unio Europeia

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

16

a Unio Europeia viria a adoptar em Maastricht, por iniciativa espanhola) e a noo


(constitucional) de povo que estruturante para o debate europeu.
Mesmo se os ps-aristotlicos desferem ferozes crticas polis a verdade que o que
punham em causa era menos o conceito do que a prtica: lutavam pelo alargamento da
participao e mesmo quando os cnicos advogam a sua supresso, contrapem que s
o mundo um espao verdadeiramente livre para a realizao de uma comunidade
de iguais. Regressam assim ao que Digenes j tinha identificado como o espao do
cidado cosmopolita sem quaisquer limites ou fronteiras geogrficas.
Com a implantao do Imprio de Roma e a ascenso do cristianismo, dois problemas se colocam. A sobreposio de fidelidades assume uma dupla vertente: o vnculo
cidade e, cumulativamente, ao Imprio; e talvez politicamente mais sensvel aos olhos
dos homens da poca o vnculo ao temporal e ao espiritual ( cidade de Deus por
contraposio cidade dos homens, como Sto. Agostinho viria a dizer no sculo IV).
Quando S. Paulo foi preso em Jerusalm, longe de Tarso, sua cidade natal, pde, por
fora do direito romano, invocar os direitos que lhe assistiam luz dos costumes da
sua polis e das normas de Roma. Um cidado romano pode ser simultaneamente um
cidado da sua cidade e do Imprio3.
Mas o cristianismo lana tambm uma nova ideia de povo o povo em sentido
ecumnico. Com razes em Abrao (o povo que procura a Terra Prometida e a quem
Deus diz: Farei de ti um grande povo4), vai alargar-se com Jesus Cristo, que universaliza esse conceito, tornando-o numa comunidade de crentes no mesmo Deus, um s
corpo em que o centro ocupado por uma entidade transcendente5. Compreende-se
o receio dos homens da terra (e da as perseguies aos primeiros cristos) que perceberam que competiam agora, debalde, com uma fora espiritual que era de atraco
superior6.
Uns sculos frente, chegados a Jean Bodin, assimilamos o conceito pivotal de
soberania: um conceito intrnseco ao Estado (a partir de Maquiavel faz sentido usar
o termo), absoluto, perptuo, uno, indivisvel, prprio, irrevogvel, supremo mas no
ilimitado um Estado soberano est limitado pela rectido na aco, pelo respeito pela
famlia, pela propriedade e pelas leis (no sculo XVIII esta concepo viria a ser posta

Derek Heater, Citizenship the Civic Ideal in world history, politics and education, Essex, Longman, 1990, pgina 18.
Repare-se como a cidadania europeia retoma este conceito de sobreposio quando as cidadanias nacionais e comunitria coexistem e no se excluem.
4 Bblia Sagrada, Livro dos Gnesis, 12, 2, edio Difusora Bblica, 14. edio, Lisboa, 1988.
5 No h judeu nem grego; no h servo nem livre; no h homem nem mulher, pois todos vs sois um s
em Cristo Carta de S. Paulo aos Glatas, 3, 27-28.
6 Hannah Arendt corrobora esta ideia e vai mesmo mais longe: J se disse com acerto que, aps a queda do
Imprio Romano, foi a Igreja Catlica que ofereceu ao homem um substituto para a cidadania, antes
outorgada exclusivamente pelo governo municipal, in A Condio Humana, Lisboa, Edies Relgio dgua,
2001, pgina 48.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

7
8
9

Jean Bodin, Les Six Livres de la Republique, Paris, Ed. Fayard, 1986, pgina 117.
Jean Jacques Rousseau, Du Contrat Social ou principes du droit publique, Paris, G. F. Flamarion, 1966, pgina 51 a 57.
evidente que Rousseau no desconhecia os ares do tempo da sua poca, nomeadamente, as experincias
contratualistas americanas e o Compact dos 41 peregrinos do Mayflower. Tambm no desconhecia, como
natural, o Leviat de Thomas Hobbes, essa figura bblica, drago mtico e smbolo do mal que amedronta o homem e o impele ao Estado de sociedade. Para Hobbes, o Estado de sociedade s faz sentido
quando a ele surgir associada a existncia de um grupo que se reconhece em laos de lealdade e que se
contrape ao outro. O Estado surge, assim, para Thomas Hobbes, como um regresso liberdade que,
por isso mesmo, s pode agir na prossecuo do que recto e justo. O contrato social hobbesiano (ou, em
termos no muito diversos, de John Locke) visto como um meio para alcanar o bem que pr-existia.
Nisto, difere substancialmente de Rousseau onde o contrato social a exaltao da vontade emprica do
homem como valor supremo. Se para os filsofos ingleses os direitos esto no centro porque so inatos
ao prprio homem para o filsofo genebrino, o direito de auto-preservao da comunidade , de longe,
o que ocupa um lugar primordial.
10
Miguel Ayuso, Depois do Leviat Sobre o Estado e o seu destino, Lisboa, Hugin Editores, 1999, pgina 21.
11
Percy B. Lehning, Pluralism, Contractarianism and Europe, in Percy B. Lehning e Albert Weale (org.), Citizenship,
Democracy and Justice in the New Europe, Londres e Nova Iorque, Routledge, 1997, pgina 108.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

17

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

em causa pelo absolutismo). Antecipa-se em Bodin um breve anncio do contratualismo que confere ao cidado um conjunto de direitos e deveres por fora da conveno mtua entre o Prncipe e os sujeitos e que obriga reciprocamente as duas partes7.
Mas em Jean Jacques Rousseau que vamos encontrar as bases do que viria a forjar
o contratualismo moderno (e, assim, inevitavelmente, o prprio constitucionalismo).
Viver em sociedade colocar em comum todas as energias sob uma direco subordinada vontade geral. Passa-se, assim, do estado de natureza para o estado civil ou de sociedade que alicerce da liberdade civil (o eu partilhado). Nessa agora (para regressar
a um termo grego) participam todos os que quiserem mas ningum obrigado a isso.
Os que ficarem de fora so os estrangeiros entre os cidados8. com o contrato social
roussiano que nasce o Estado, a res publica, o cidado que pactua o futuro em comum e,
de certo modo, o constitucionalismo moderno9.
Nestes breves exemplos fica claro que o Estado no esgota a panplia de modelos de unidades geopolticas e, por isso, um erro identificar a comunidade poltica
intemporalmente considerada com o Estado10. Estas polities tm em comum serem
espaos fsicos de aco dos cidados, de insero comunitria, representando um locus
onde o grupo se sedentariza e cria razes. Nas polities que a histria nos mostra, o
contexto geogrfico sempre essencial, independente da maneira como definido11.
Da polis ao Imprio Romano, da cidade livre medieval ao feudo, passando pelo Estado-nao, foroso admitir que a histria no chegou ao fim. Hoje vivemos dominados
por esta ideia tipicamente ps-vestefaliana inequivocamente uma fora motriz da
modernidade que representa o paradigma do chamado Estado moderno, soberano e
nacional, que diz ter tido como antecedentes a polis grega, a civitas ou a respublica dos
romanos e o regnum medieval dos sculos XII e XIII, mas que, efectivamente, apenas se

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

18

conformou a partir da Renascena europeia, quando Maquiavel, em texto publicado


em 1532, lhe inventou o nome, e Jean Bodin, em 1576, lhe estabeleceu o princpio
gerador, a soberania (em itlico no original)12.
no culminar deste percurso que vamos encontrar o Estado moderno a grande encarnao caracterstica da modernidade da comunidade poltica13. Lutero introduziu-lhe a fractura religiosa abrindo portas ao processo de secularizao e laicizao, o
que acarretou, nomeadamente, uma mudana da origem do poder, que deixa de provir
de Deus para passar a assentar no povo. Maquiavel responsvel pela fractura tica afastando as concepes jus-naturalistas e abrindo portas ao realismo. Jean Bodin molda a
fractura poltica criando o conceito revolucionrio da soberania. A Thomas Hobbes devemos a fractura jurdica pela centragem que faz no indivduo como clula bsica, abrindo depois portas ao contratualismo roussiano. E, finalmente, aos homens de Vesteflia
vamos beber a fractura sociolgica e, porventura, a smula e a consagrao de todos estes
princpios numa sistemtica tratadista.
O Estado nao foi, portanto, o cone geopoltico da modernidade14 mas no
haveria de ficar inclume aos ventos de mudana da histria j que no Estado vestefaliano e na soberania la Bodin, cabem hoje mal muitas das realidades internacionais
intrincadas de um presente cada vez mais globalizado15.
Rumo Ps-Modernidade Diz a generalidade dos autores que a ps-modernidade nasceu nos

movimentos arquitectnicos da Amrica dos anos 7016. Outros apontam Andy Warhol
como seu percursor17. Numa ptica mais cognitiva, Jean-Franois Lyotard sublinha a
alterao da natureza do conhecimento, com a emergncia de novas linguagens e saberes comunicacionais que tem um efeito disruptivo nos poderes pblicos na medida
em que os obrigou a reconsiderar as suas relaes de direito e de facto com as grandes
empresas em geral e com a sociedade civil18. Faz-se uma sntese entre o indivduo
e a comunidade: quele reconhecem-se novos direitos; a esta conferem-se novas res-

12

Jos Adelino Maltez, Ensaio sobre o Problema do Estado Tomo I A procura da Repblica Maior, Lisboa, Academia
Internacional da Cultura Portuguesa, 1991, pgina 342.
13
Miguel Ayuso, ob. cit., pgina 21. No mesmo sentido, Georg Jellinek, Teoria General del Estado, Buenos Aires,
Ed. Albatros, 1978.
14
Barry Smart, A Ps- Modernidade, Mem- Martins, Edies Europa Amrica, 1993, pgina 131.
15
Armando Marques Guedes, O funcionamento do Estado em poca de globalizao. O transbordo e as cascatas de poder, in
Armando Marques Guedes, Estudos sobre Relaes Internacionais, Lisboa, Edies do Instituto Diplomtico do
Ministrio dos Negcios Estrangeiros, 2005, pgina 98.
16
Cfr., por todos, Charles Lemert, The Uses of French Structuralisms in Sociology, in George Ritzer (org.), Frontiers of Social
Theory: The new Syntheses, Nova Iorque, Columbia University Press, 1990, pgina 233.
17
Frederic Jameson, Postmodernism, or the Cultural Logic of Late Capitalism, in New Left Review, 146, 1984, pginas 53 a 92.
18
Jean-Franois Lyotard, A Condio Ps- Moderna, Lisboa, Edies Gradiva, 1989, pgina 21. E mais frente: os
antigos plos de atraco formados pelos Estados-nao () perdem os seus atractivos (pgina 40).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

19
20
21

Gilles Lipovetsky, A Era do Vazio, Lisboa, Edies Relgio dgua, pginas 11 a 15.
Francisco Lucas Pires, Introduo ao Direito Constitucional Europeu, Lisboa, Almedina, 1997, pgina 11.
Yves Boisvert, Le Monde Postmoderne, Paris, Harmattan, 1996, pgina 67. Thomas L. Friedman chama a este mundo
o flat world (embora nas mais de 600 pginas do seu livro nunca use a expresso ps-moderno),
e aponta dez factores que para isso contriburam. Vide The Flat World the Globalized World in the Tweenty-First
Century, Penguin, 2006, especialmente pginas 51-199.
22
Francisco Lucas Pires, Introduo, ob. cit., pgina 11. A questo tambm se pe do ponto de vista infra-estadual (por exemplo nos debates sobre a regionalizao ou sobre a subsidariedade). Veja-se, a este propsito,
Armando Marques Guedes, ob. cit., pgina 103: A globalizao centrfuga mas tambm centrpeta;
funciona em patamares macro, mas no deixa de agir sobre domnios micro.
23
Francisco Lucas Pires, Portugal e o Futuro da Unio Europeia Sobre a reviso dos Tratados em 1996, Lisboa, Difuso Cultural,
1995, pgina 18.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

19

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

ponsabilidades. Sociologicamente, emerge uma espcie de narcisismo colectivo cujas


foras antitticas obrigam a um redimensionamento dos espaos de insero para dar
resposta a um povo vido de identidade e em que todos clamam pelo direito de
cidade19. O clamor sociolgico mas tambm constitucional e, politicamente, encontra uma muito feliz sntese na expresso do Professor Francisco Lucas Pires: estamos
perante o transbordo de poder20.
Sobretudo a partir da segunda metade do sculo XX, foi-se tornando cada vez mais
evidente que continuar a equacionar todas as questes de poder ao nvel do Estado nos
levava a um beco de insuficincias: a internacionalizao dos factores de produo, o
despontar de organizaes internacionais, a fora crescente das empresas multinacionais, o pluralismo cultural e tnico, os fenmenos migratrios so alguns dos factores
que podemos apontar como tendo contribudo para a eroso do poder dos Estados,
o fim do seu fetichismo e o incio da sua dessacralizao21. O mundo foi obrigado
a pensar a poltica no contra os Estados mas para alm deles: a mudana nos contextos
institucionais, jurdicos e polticos constituem uma espcie de rombos () tanto no
casco (fronteira e cidadania) como no miolo (moeda e segurana) do Estado nao
[que] acabaram por se repercutir duplamente: de um lado, como desafio ao modelo da ordem
constitucional nacional; do outro, como interpelao constituinte s embrionrias unidades de
integrao poltica supranacional (itlico nosso)22.
O processo de construo europeia pode e deve ser visto luz destes fenmenos sendo por isso, politicamente, o que podemos chamar um sinal de manifestao
da ps-modernidade ou, se quisermos, um degrau e contraforte da globalizao23.
O Estado-nao arqutipo da modernidade ele prprio adjuvante (porque nada
adianta constituir-se como oponente) na construo de mecanismos supra-nacionais,
ps-soberanos ou ps-modernos. A passagem de um modelo intergovernamental (j
de si uma espcie de modernidade plus) para um modelo supranacional (de que o
Tratado de Maastricht foi talvez a viragem simblica, [por causa da moeda nica e que
afinal o que conta do ponto de vista da percepo analtica dos grandes fenmenos

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

20

sociais]24) inaugura, ao nvel europeu, a tendncia que Lucas Pires identifica e antecipa
da transformao do Estado-dirigente em Estado- subsidirio 25,26.
preciso, pois, reflectir para alm do Estado para perceber e contextualizar os novos fenmenos de poder, a sua origem e, consequentemente, a sua legitimidade. Existe
um novo espao pblico ps-nacional ou ps-moderno que no corresponde ao
espao institucional normativo de Kelsen: Jrgen Habermas chama-lhe (mas alargando
o conceito) espao pblico e identifica-o com o que hoje chamamos vulgarmente de
sociedade civil (que se transnacionalizou, ganhando contornos de movimentos para-universais, como as manifestaes anti-Guerra do Golfo vieram pr em destaque),
um frum permanente de debate e crtica de geometria varivel em que o rgo que
efectivamente conta no o que detm o poder em sentido formal mas o que o exerce
realmente27. O espao pblico habermasiano tem a sua origem nos cafs franceses
do sculo XVIII e delimita as fronteiras da vida social onde so forjadas as opinies
que, posteriormente, vm a ditar o futuro da polis. a que o grupo acautela os seus interesses pelo menos os da maioria e modela um sentir comum28. No raras vezes isso

24

No mesmo sentido acentuando esta dimenso sociolgica do problema vide Tony Judt, Ps-Guerra Histria
da Europa desde 1945, Lisboa, Edies 70, 2006, pgina 804. Escreve o Autor que o Tratado de Maastricht
provocou um interesse sem precedentes relativamente quilo que tinham sido, at ento, os processos
obscuros da Unio Europeia e a sua burocracia annima.
25
Francisco Lucas Pires, Introduo, ob. cit., pgina 14.
26
O Primeiro Ministro Jos Scrates, no discurso que proferiu perante o Plenrio do Parlamento Europeu, a
11 de Julho de 2007, para apresentao das prioridades da presidncia portuguesa da Unio Europeia,
referiu-se Europa ps-moderna, arriscando mesmo uma tentativa de densificao do conceito: Many
European philosophers characterize the world of today as a post-world. Post-democratic, post-modern or post-industrial.What these
concepts mean is only this: we live in a world of change that we see happening but we dont grasp in full. Vide texto na ntegra
em www.eu2007.pt.
27
Jrgen Habermas, LEspace Public, Paris, Payot, 2003. Entre ns, julga-se que foi o Professor Francisco Lucas
Pires o primeiro a associar o espao pblico habermasiano construo europeia em Amsterdo: do mercado
sociedade europeia?, Cascais, Principia, 1998, pgina 8. Alguns sectores so muito crticos desta ideia, sublinhando que entender a sociedade civil como alternativa soberania estatal algo que levanta as maiores
dvidas dada a completa incapacidade das ONGs no apenas para administrarem ou policiarem uma
sociedade, mas at para se protegerem elas prprias sem a ajuda das foras estatais (). Tal como existem,
completamente incapazes de desempenhar funes prprias de um Estado, no podem seno arranjar trapalhadas terrveis (Anatal Lieven, in Amrica, a bem ou a mal uma anatomia do nacionalismo americano, Lisboa, Tinta
da China, 2007, pgina 151). Creio que o Autor parte duma abordagem restritiva do que a sociedade
civil e s a essa luz se podem entender as suas crticas. No conceito habermasiano inequivocamente
mais vasto o problema transcende meras questes de administrao ou policiamento.
28
Naturalmente, a concepo moderna de democracia (e aqui nem preciso invocar a ps- modernidade)
obriga-nos a ter as maiores cautelas com a noo dos interesses da maioria quando sabemos que justamente a fora maior das democracias reside no acautelar dos interesses das minorias. Jrgen Habermas
reflecte sobre isto logo no prefcio da sua obra (ob. cit., pgina XX). justamente por isso que, em nosso
entender, era muito infeliz a epgrafe de Tucdides que foi escolhida pelos Convencionalistas para o Tratado
Constitucional (pro memoria: A nossa Constituio chama-se democracia porque o poder est nas
mos no de uma minoria, mas do maior nmero de cidados).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

O Neo-Contratualismo Foi com o Tratado da Unio Europeia de 1992 que se abriram as portas

para a celebrao de um novo contrato social europeu que teve como expoente mximo (porventura mais no domnio do simblico do que do real) a cidadania europeia.
Em Maastricht, o cidado deixa de ser (apenas) o market- citizen ou homo oeconomicus para
ser um cidado poltico. A cidadania europeia consagra esta dimenso comunitarizante ao colocar nas mos do povo europeu (ou dos povos europeus, mas deixemos
essa questo para mais tarde) um conjunto de possibilidades que so, na sua essncia,
de cariz constituinte. A partir do momento em que so organizadas eleies escala
europeia (para o Parlamento Europeu30), estava-se a responder afirmativamente pergunta que coloca Gomes Canotilho: ou no poltica e juridicamente concebvel um
poder constituinte interdependente ou ps-soberano assente no exerccio em comum
do poder constituinte originrio dos povos?31. Quando se conferiram direitos polticos aos cidados europeus, fez-se-lhes um convite para que se assumissem como uma
comunidade de sujeitos constituintes que entre si contratualizam, pactuam e consentem no modo de governo da cidade32.
Porque falhou, ento, o Tratado Constitucional?

29

Jrgen Habermas, The Public Sphere: An Encyclopedia Article, in New German Critique, n. 3 (Outono de 1974), pgina
54. Um outro ponto de anlise interessante para o Tratado Constitucional partindo ainda sempre de
Habermas olh-lo pelo prisma do que o filsofo alemo chamou a teoria da razo comunicativa. Esta
abordagem afasta-se do racionalismo tradicional porque acentua o carcter racional do discurso cognitivo,
em detrimento do processo ou do objecto cognoscvel. Ora, sendo o Tratado Constitucional um texto e
sendo esse texto um discurso, possvel aplicar-lhe os parmetros de anlise habermasiana.
Conviria aqui acrescentar que o prprio Jrgen Habermas continua, ainda hoje, a reiterar que no um
ps-moderno, identificando, na Alemanha, essa linha de pensamento com a Escola de Francoforte, de que
se diz distante, e a quem acusa de pessimismo ontolgico e radicalismo desusado. So clebres as suas
polmicas com alguns dos pensadores comummente identificados com o ps-modernismo.
30
No mesmo sentido, vendo a eleio do Parlamento Europeu por sufrgio universal e directo como incio deste
momento legitimador, cfr. Marta Rebelo, Constituio e Legitimidade Social da Unio Europeia, Lisboa, Almedina,
2005, pgina 32.
31
Joaquim Jos Gomes Canotilho, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra, Almedina, 1998, pgina 61.
32
Gomes Canotilho, ob. cit., pgina 69.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

21

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

feito com doses no despiciendas de violncia mas que o grupo, por regra, absorve
e que , ela prpria, uma fora consolidadora da autonomia. A distino entre a esfera
do pblico e do privado assume aqui importncia crucial porque esse processo feito,
necessariamente, no domnio do privado (ou melhor seria dizer: do no pblico) e as
intervenes do(s) outro(s) lado(s) so vistas como uma interferncia no legtima.
Jurgen Habermas fala, a este propsito, de refeudalizao do espao pblico29 e
acusa quer os Governos quer a economia capitalista. Importa, por isso, saber se esse
novo locus se assume como uma fora motriz constituinte e em que termos para aferirmos, ento, da sua legitimidade.

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

22

O problema da estrutura convencionalista foi que, por endosso dos poderes


executivos, a Conveno se apropriou dum direito que h pelo menos uma dcada
vinha a ser prometido aos cidados33. O modelo da Conveno (desde logo invocando subliminarmente o esprito de Filadlfia) foi ao arrepio da tendncia do neo-contratualismo e das aspiraes do povo europeu. A Conveno era, na verdade, um
prolongamento de uma conferncia inter-governamental que se investiu a si prpria de
assembleia constituinte (espcie de Assembleia Constituinte no eleita, escreve Tony
Judt)34. Ora, nenhum dos membros da Conveno (nem mesmo os que representavam o Parlamento Europeu ou os Parlamentos Nacionais) estavam investidos com esse
mandato. Daqui resultou um vcio de forma a ausncia de legitimidade democrtica que inquinou o processo subsequente35. Nem se invoque uma legitimidade indirecta (via Conselho Europeu ou, posteriormente, via Conferncia Intergovernamental36) porque, como recorda Francisco Lucas Pires, a legitimidade algo que
no emigra, no se empresta, to pouco se delega, talvez nem mesmo se compare. E
que hoje s pode ser comprada aos cidados37. Como diz Marta Rebelo, invocando
Habermas, o factor de legitimao das decises polticas no a sua concordncia com
certos requisitos e pressupostos substanciais mas antes o processo atravs do qual a deciso tomada38. Foi isso que os homens do espao pblico europeu no puderam
aceitar. Aquele poder o de dispor sobre o futuro colectivo, o de esboar regras de vida
em comum, o de reflectir sobre smbolos da respublica s logra atingir foros de legitimidade se emanar do povo e for feito pelo povo sem possibilidade de alienao
numa autntica assembleia construda especificamente como rgo constituinte para
esse efeito39. Do modo como estava a ser feito, era justamente o que Habermas tinha

33

Ana Maria Guerra Martins identifica ainda um outro problema que se coloca a montante. Na leitura que
esta Autora faz das concluses do Conselho Europeu de Laeken (15 de Dezembro de 2001) no resulta
um mandato para elaborao dum Tratado Constitucional. A Conveno tinha por misso examinar as
questes essenciais que se colocavam ao desenvolvimento futuro da Unio e procurar diferentes respostas
possveis. In O projecto de Constituio Europeia contributo para o debate sobre o futuro da Unio, Lisboa, Almedina,
2004, pgina 29.
34
Tony Judt, ob. cit, pgina 818.
35
Paulo Ferreira da Cunha fala em pecado original embora, mais frente, relativize o problema alertando para
o risco de cairmos numa armadilha positivista incapaz de perceber que estamos perante uma dimenso
trans-legal, e at em certa medida meta-democrtica. Paulo Ferreira da Cunha, Novo Direito Constitucional
Europeu, Lisboa, Almedina, 2005 (respectivamente pginas 27 e 160/ 161).
36
Guilherme dOliveira Martins perfilha esta abordagem: O poder constituinte no seio da Unio derivado.
Por isso, a Conveno e a CIG no tiveram nem poderiam ter competncias de natureza constituinte
ao contrrio de outras convenes histricas representativas de realidades nacionais (Guilherme
dOliveira Martins, Sobre o Tratado Constitucional Europeu, in Cidadania e Construo Europeia, coordenao de Viriato
de Soromenho Marques, Lisboa, Ideias e Rumos, 2005, pgina 69.
37
Francisco Lucas Pires, Introduo, ob. cit., pgina 61.
38
Marta Rebelo, ob. cit., pgina 54.
39
Recorda Paulo de Pitta e Cunha que a experincia dos Estados europeus ensina que as constituies nacionais
so criadas, ou revistas, a partir de assembleias sadas de eleies por sufrgio universal e directo (in
A Constituio Europeia um olhar crtico, 2. edio, Lisboa, Almedina, 2004, pgina 22).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

40
41

Paulo Ferreira da Cunha, ob.cit., pgina 185.


Outra questo porventura mais complexa mas que no o elemento central que nos interessa abordar aqui
de saber se h um denominador comum aos constitucionalismos europeus, sejam eles de base saxnica
ou continental e que se afigura essencial para moldar um constitucionalismo europeu. A busca de um
denominador comum entre as vrias culturas constitucionais europeias tem merecido alguma ateno dos
cultores do Direito Constitucional. Veja-se, por todos, Peter Hberle e, entre ns, Gomes Canotilho e Lucas
Pires. O princpio da separao de poderes, a existncia de um acervo de direitos fundamentais, o respeito
pelo princpio da legalidade e de mecanismos de controlo da constitucionalidade so, em suma, as linhas
mestras que os Autores apontam como base dos constitucionalismos europeus contemporneos.
42
Francisco Lucas Pires, Introduo, pgina 63.
43
Philippe C. Schmitter, Portugal: do autoritarismo democracia, Lisboa, Instituto de Cincias Sociais da Universidade
de Lisboa, 1999, pgina 315. Em rigor, deveramos talvez, em vez de falar de ausncia, falar de desfocagem ou incompleitude, porque evidente que existe o Conselho como autoridade decisora (ao lado do
Parlamento Europeu, consoante as matrias a tratar) mas este , em boa verdade, no mais do que uma
emanao dos prprios Estados e dos seus prprios Executivos nacionais. Este ponto prende-se igualmente
com a questo da existncia de partidos polticos europeus que poderiam ter aqui um papel importante a
desempenhar (importante mas no decisivo se pensarmos na crise dos partidos e na descrena crescente
dos cidados com os instrumentos tradicionais de democracia representativa).
44
Bokenfrde, apud Francisco Lucas Pires, Introduo, ob. cit., pgina 70.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

23

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

identificado como a refeudalizao do espao pblico e, por isso mesmo, uma interveno inadmissvel. Chamados s urnas em catarse referendria, os eleitores disseram
no.
Eivado destes vcios congnitos de forma, o Tratado dito constitucional estava ferido de morte. No estava em causa, em primeira linha, o seu contedo. Estava
em causa a sua designao (e o seu processo de formatao): foi sobretudo por
causa da palavra constitucional que ele no foi aceite, porque, querendo-se arrogar de constitucional, perdeu a sua legitimidade. Aos convencionalistas faltava a
legitimidade formal (quem os nomeou no foi o conjunto dos contratualistas
europeus voz dessa vontade popular lenta, gradual, histrica40 pelo que no
poderiam ser essa assembleia constituinte) e a legitimidade social (as suas propostas estavam longe de corresponder aos anseios dos europeus, tanto mais que
sugeriam a introduo de elementos proto-nacionais que tinham correspondncia
duvidosa num demos europeu). O Tratado Constitucional tentou apressar a histria,
investindo-se a si prprio como indutor duma relao de pertena que, na verdade,
no existia41. Ora, no esqueamos o ensinamento de Philippe Schmitter para quem a
transformao da legitimao indirecta e funcional numa legitimao directa e democrtica 42 exige meios e sedes de legitimao. Se os meios so a educao e a aprendizagem, as sedes so os corpos e estruturas intermdias cuja ausncia mina o projecto
europeu43 e a sua falta que interrompe a estrada boicotando a ligao entre as duas
margens e maculando a cadeia ininterrupta da legitimao democrtica 44. Separados
por sculos de distncia, o fenmeno proto-constituinte europeu parece identificar-se
com o que Hannah Arendt detectou como um problema originrio da prpria polis: a
nfase passou da aco para o discurso, e para o discurso como meio de persuaso no como

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

24

forma especificamente humana de responder, replicar e enfrentar o que acontece ou


o que feito (destacado nosso)45. por isso que se torna muito difcil legitimar este
novo contrato social: falta-lhe a base que insufla aceitao e que, fazendo o exerccio conformador de reconstruir a normatividade, devolve aos contratualistas novos quadros
de referncia e, necessariamente, de segurana. Este novo contrato, como bem explica
Boaventura de Sousa Santos, no pode confinar-se ao espao-tempo nacional estatal e
deve incluir igualmente os espaos tempo local, regional e global46. Por isso, faz mal
o Parlamento Europeu em continuar a insistir no epteto constitucional quando o
mesmo foi rejeitado pelo povo e abandonado no processo preparatrio da conferncia
inter-governamental de 200747.
Regressando ainda a Habermas, refira-se que este pensador alemo defendeu uma
proposta que visava dar resposta a parte do problema (embora no a todo): para ele
para quem os Estados-nao continuam a ser os mais importantes actores da cena internacional qualquer tentativa de elaborar uma Constituio s pode passar pela realizao de um referendo escala europeia, realizado em simultneo em todos os Estados
Membros que, para ser aprovado, teria de passar o crivo da dupla maioria (de Estados
e de cidados). Para o Autor, isso contribuiria para um sentimento constituinte escala continental e motivaria um debate mesma escala que ele reputa de essencial48.
Acresce a tudo isto que uma constituio europeia j existe h muito tempo,
reconduzindo-se aos Tratados institutivos49. No uma constituio assim assumida,
declarada como tal, mas uma constituio entendida como corpus de princpios bsicos que determinam as regras de funcionamento das entidades polticas e os direitos
dos cidados face aos mesmos. Trata-se de uma constituio feita de arte e tempo50, para
a qual concorrem o labor jurisprudencial do Tribunal de Justia e a doutrina.
Foi sobretudo o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias que solidificou a
ideia dos Tratados como um corpo constitucional51. O Acrdo Les Verts, de 23 de Abril

45
46

Hanna Arendt, ob. cit., pgina 41.


Boaventura de Sousa Santos, Reinventar a Democracia, Lisboa, Edies Gradiva e Fundao Mrio Soares, 1998,
pgina 47.
47
O pargrafo operativo 22 do Relatrio do Parlamento Europeu sobre a convocao da Conferncia Inter-governamental de 2007 diz: [O Parlamento Europeu] Insta a CIG e a Comisso a apresentarem propostas
concretas para implicar de novo os cidados europeus na continuao do processo constitucional (destacado
nosso) Relatrio do Parlamento Europeu sobre a Convocao da Conferncia Intergovernamental (CIG): parecer do Parlamento
Europeu (art. 48 TUE), Comisso dos Assuntos Constitucionais, Doc. FINAL A6-0279/2007.
48
Jurgen Habermas escreveu sobre isto em mltiplas ocasies. Vide, por todos, a entrevista concedida ao blog
european referendum em europeanreferendum.blogspot.com/2007/04/jurgen-habermas-only-way-out-is-euro.html.
49
Paulo de Pitta e Cunha, ob. cit., pgina 13. Vide tambm Ana Maria Guerra Martins, ob. cit., pgina 19.
50
Paulo Ferreira da Cunha, Introduo Constitucional Constituio Europeia, in www.hottopos.com/videtur23/pfcunha.htm
51
Da que Miguel Poiares Maduro fale em We, the Court, invocando o clebre prembulo da constituio americana e enfatizando o papel dos juzes como autores materiais da constituio europeia. Cfr. Miguel Poiares
Maduro, We, the Court European Court of Justice and European Economic Constitution, Oxford, Hart Publishing, 1998.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

52

Carla Amado Gomes, A natureza constitucional do Tratado da Unio Europeia, Lisboa, Lex, 1997, pgina 26.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

25

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

de 1986, , neste domnio, uma pea fundamental quando afirma que a CEE uma comunidade de direito, na medida em que nem os seus Estados membros nem as suas instituies esto isentos de fiscalizao de conformidade dos seus actos com a carta constitucional de base que o Tratado (destacado nosso. Note-se que os juzes no falam de constituio mas, subtilmente, refugiam-se no conceito de carta constitucional. A distino
conhecida entre os dois conceitos permite-nos concluir que j os membros do TJCE estavam conscientes do problema subjacente e, de certo modo, lanavam aqui um alerta).
Nos anos 60, o ento Advogado Geral Walter Hallstein tinha considerado o Tratado
de Roma como o embrio de uma constituio, baseando-se em dois elementos jurisprudenciais fundamentais: o Acrdo Costa/ ENEL (de 1964, que inaugurou o princpio do primado) e o Acrdo Van Gend en Loss (de 1963, sobre o efeito directo).
Partir para a leitura dos sucessivos Tratados numa ptica constitucional, implica
expurgarmos da anlise a rigidez dogmtica e conceptual de que muitos cultores do
direito insistem em fazer uso. Mas se entendermos constituio no sentido de um
corpo descritivo (poltico e institucional) e de um corpo prescritivo (ou seja, numa
dimenso axiolgica de valores), ento no teremos dificuldade em partilhar da tese de
Carla Amado Gomes quando diz que dada a abrangncia do conceito de constituio,
basta que haja uma comunidade de destinos partilhados por um determinado substrato populacional, um conjunto de caractersticas que permitam distinguir o ns dos
outros, para dele se poder fazer uso. Uma constituio deve ser sobretudo um bilhete de
identidade de uma comunidade susceptvel de corporizar um projecto social irrepetvel,
nico, independentemente do facto de ser ou no reconhecida como detentora do poder constituinte formal52.
Ou seja, a constituio europeia (ou melhor: o constitucionalismo europeu) muito mais um constitucionalismo material do que um constitucionalismo formal. Da que a
Autora fale em hetero-pr-constituio: hetero porque vem de fora, de entidades externas os Estados (como alis aconteceu com a Lei Constitucional austraca de 1955)
e pr porque antecipa linhas mestras de comportamento poltico para-constitucional.
evidente que houve sempre aqui um desequilbrio consubstanciado no facto desta constituio material nunca ter sido depois compensada por um endosso formal dum
poder constituinte devidamente mandatado para esse efeito. justamente por isso que
de lamentar que, quando se decidiu politicamente pela elaborao de uma constituio,
no se tenha aproveitado a oportunidade para colmatar esta lacuna e se tenha, ao invs,
cavado ainda mais o fosso entre o edifcio jurdico e o seu alicerce legitimador.
Mas a ideia de uma constituio europeia (repita-se: que no do constitucionalismo europeu) levanta ainda mais uma perplexidade: far sentido dotar uma en-

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

26

tidade poltica que, como j vimos, eminentemente ps-moderna dum instrumento


jurdico que eminentemente moderno? Ou seja: legtimo questionarmo-nos sobre
a adequao da resposta ao problema que urge resolver. O fenmeno europeu desafia
a nossa compreenso e as nossas grelhas de leitura, formatadas pelos padres da modernidade e em que as referncias Estado e constituio assumem lugar central.
O instrumento constitucional a constituio foi a resposta moderna tambm
moderna polity que foi o Estado-nao53. Naturalmente que, tal como o Estado teve os
seus antecedentes (e j vimos brevemente aqui a polis grega e o imprio romano), a
constituio tambm teve os seus (a Magna Carta de 1215, por exemplo). Se os Estados
se superam e se reinventam se fazem o seu aggiornamento originando novos patamares
de poder, no ter de se exigir o mesmo s constituies enquanto quiserem ser se
o quiserem enquadradoras desses novos fenmenos? Trata-se de uma interpelao
arriscada mas se admitirmos, como Habermas, que o constitucionalismo se cristalizou
em torno do Estado54, ento foroso olharmos para o que alguma doutrina (sobretudo anglo-saxnica) chama de constitutional substitutes. Quais sejam exactamente e qual
deles d melhor resposta Europa , seguramente, tema para outro debate.
Em busca de um Demos Perdido Saber se existe, ou no, um povo europeu assume, neste

contexto, uma importncia crucial porque, com um tratado constitucional ou sem ele
(com este ou outro nome), s far sentido falar de poder constituinte se encontrarmos
elementos bsicos que sustentem a existncia dum demos europeu55. O clebre acrdo
do Tribunal Constitucional alemo de 1992 (sobre o Tratado de Maastricht) responde
a esta questo mas est eivado das influncias que a histria dos movimentos nacionalistas alemes exerceu sobre o direito positivo germnico e as suas concepes de jus
sanguinis para atribuio de cidadania (a que no so alheios, por seu turno, os contributos de Hegel e Nietzche no que diz respeito noo de povo [Volk]). desse povo,
unido por laos culturais profundos e por um sentido de identificao e compreenso
mtua, que nasce a nao e o Volkgeist. Para os jus-constitucionalistas alemes isso no
transponvel nem aplicvel para a escala europeia e, com isso, fica posta em causa a

53

A histria do constitucionalismo siamesa do moderno Estado-nao democrtico, escreve Francisco Lucas


Pires, Introduo, ob. cit, pgina 7.
54
Jrgen Habermas, Sur lEurope, Paris, Bayard, 2006, pgina 37.
55
Escreve Miguel Poiares Maduro: A constituio simultaneamente define e pressupe a existncia de uma
comunidade poltica cujos membros esto solidariamente vinculados pela constituio. desta comunidade poltica que o processo democrtico retira a sua legitimidade e a das suas decises maioritrias do
processo representativo (destacado nosso). In A Crise existencial da constituio europeia, Working Paper 2/99
da Faculdade de Direito da Universidade Nova de Lisboa, www.fd.unl.pt/Anexos/Downloads/183.pdf.
Outros Autores falam, a este propsito, de dimenso subjectiva (Francis Snyder) ou legitimao social
(Joseph Weiler). Esta uma questo prvia da maior importncia, uma espcie de fasquia a transpor a
que nos parece inevitvel dar resposta.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

56

Francisco Lucas Pires, Introduo, pgina 63 e 68. Na mesma linha (concluindo pela no existncia de
um povo europeu mas com um tom ligeiramente menos optimista), Paulo de Pitta e Cunha, ob. cit.,
pgina 18.
57
Joseph Weiler, Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos,Telos and Ethnos in the German Maastricht Decision, in Peter
Gowan e Perry Anderson (org.), The Question of Europe, Londres, Verso, 1997, pgina 276 (traduo nossa).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

27

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

possibilidade de existir uma constituio europeia ( certo que no foram to longe


mas era isso mesmo que estava implcito no seu acrdo).
Francisco Lucas Pires reconhece a inexistncia dum ethnos mas contrape com a existncia de mecanismos suplentes de coeso social, patriotismo constitucional
e identidade externa, que vistos de fora e, sobretudo, da desafiadora perspectiva
da mundializao, podero afinal fornecer carne ao esqueleto de um demos sem
ethnos. Eis-nos perante um paradoxo antropolgico que condiciona todo o debate
constituinte europeu. Para este Professor, s uma Europa que se refunde e reinvente com
a sociedade inglesa, a nao francesa e o Estado alem pode superar esta falta56.
O americano Joseph Weiler no condiciona o processo de integrao europeia
existncia de um demos europeu: insistir no aparecimento de um demos europeu pr-existente definido em termos orgnicos, nacionais e culturais, como uma condio
para a unificao constitucional ou, mais modestamente, para um redefinir das fronteiras polticas, garantir que isso nunca acontecer57. Ou seja: onde o constitucionalista
europeu v uma grave brecha da europeidade, o americano v uma simples caracterstica que em nada afecta a construo europeia.
O que , afinal, o povo em sentido constitucional? O que este demos para efeitos
de poder constituinte europeu?
Como sustenta Gomes Canotilho, o povo em sentido constitucional uma grandeza pluralstica (expresso que vai buscar a Peter Hberle), ou seja, uma pluralidade
de foras culturais, sociais e polticas, tais como partidos polticos, grupos, igrejas,
associaes, personalidades, decisivamente influenciadoras da formao de opinies,
vontades, correntes ou sensibilidades polticas nos momentos pr- constituintes ou
nos procedimentos constituintes. O que o constitucionalista de Coimbra prope
repensar a palavra povo em sentido constitucional de modo a libert-la do sentido
jacobino (quem faz a revoluo), do sentido liberal (os proprietrios) e do sentido
proletrio (quem trabalha). Afasta-se, assim, um conceito naturalista, tnico ou rcico
de povo caracterizado por origem, lngua e/ ou cultura comum. Ao invs, prope-se
a adopo de um conceito em sentido poltico, ou seja, de grupos de pessoas que
agem segundo ideias, interesses e representaes de natureza poltica. Este poder
constituinte, assim entendido, mata essa obsessiva procura do mito da subjectividade
originria (Fioravanti). S o povo real concebido como comunidade aberta de
sujeitos constituintes que entre si contratualizam, pactuam e consentem o modo de

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

28

governo da cidade , tem o poder de disposio e conformao da ordem poltico-social58.


Este o debate central que importa fazer: ele muito mais importante que os
arranjos normativos da tratadstica, seja em sede de Conveno ou numa dinmica
intergovernamental. Como muito bem sintetiza Joseph Weiler, mais do que duma
constituio europeia, a Europa precisa de um novo constitucionalismo59. O processo
correu mal porque se cometeu o erro crasso de inverter as etapas.
Sinais de Hiper-Modernidade Quando ainda pensvamos como digerir o fluxo ps-moderno,

eis que surgem sinais de uma nova mudana: a partir dos anos 80, os pensadores franceses comearam a falar de hiper-modernidade. Uns, que diramos os negativistas,
vem-na como uma acelerao ou aprofundamento da ps-modernidade uma cada
vez maior rebeldia contra o que subsiste de moderno, uma vitria definitiva do materialismo e do cinismo60; outros, mais optimistas, como uma ruptura face ao movimento precedente, identificando uma mudana de paradigmas, mudanas radicais que
originam novos comportamentos sociolgicos marcados pelo hiperindividualismo61 e
pelo ressurgimento de um homem nmada que vive e trabalha em diferentes tribos
(Maffesoli). O indivduo hiper-moderno move-se numa sociedade fluida (lquida na
expresso de Zygmund Bauman), de extremos, de excessos, de exacerbamentos, onde
tudo levado aos limites: o consumo, a concorrncia, o lucro, o prazer, a violncia, o
terrorismo e a aco.
No que aqui nos interessa o que possa ser uma eventual dimenso poltica da
hiper-modernidade e a sua repercusso (ou no) na discusso dos modelos subjacentes construo europeia, valer a pena atentarmos no que diz Joo Barrento quando fala da disseminao do centro como uma consequncia da ps-modernidade
e o consequente surgimento de uma srie de ncleos mltiplos e mutantes62. Essa

58

Gomes Canotilho, ob. cit., pginas 69 e 70. O Estado deixou de ter o monoplio do Direito e essa uma
mudana que desestrutura os cnones clssicos. O processo no apenas fruto da construo europeia. H
autores que falam dum constitucionalismo global (Gomes Canotilho, ob. cit., pgina 1217). Num plo
ideolgico diferente mas sem o assumir abertamente, deixando, porm, antever que esse o corolrio
do quanto escreve o Professor Adriano Moreira diz que se trata enfim, de assumir uma perplexidade
que nunca teve resposta satisfatria: aprender a viver juntos, numa Terra nica, conseguindo perceber
com que finalidades e o que fazer. a esta participao activa nessa dinmica de incertezas que chamamos
cidadania (Teoria das Relaes Internacionais, 2. edio, Coimbra, Almedina, 1997, pginas 217.
59
Joseph Weiler, ob. cit., pgina 220.
60
Pierre-Henri Tavoillot, prefcio a Les Temps hypermodernes, de Gilles Lipovetsky e Sbastien Charles, Paris, Grasset
et Frasquelle, 2006, pgina 8.
61
Michel Marchesnay, Small Firms and Growth: a French Hyper-modern view, in www. kmu.unisg.ch/rencontres/
RENC2004/topics/marchesnay_renc_04_topics_D.pdf.
62
Joo Barrento, O Jardim Devastado e o Perfil da Esperana, in VVAA, O Estado do Mundo, Lisboa, Temas e Debates e
Fundao Calouste Gulbenkian, 2006, pgina 78.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

63

Joo Barrento, ob. cit., pgina 86. Acrescentaria que Barrento no se perfilha, ele prprio, nos movimentos
hiper-modernos.
64
Gilles Lipovetsky, Les Temps, ob. cit, pgina 55.
65
Gilles Lipovetsky, Les Temps, ob. cit., pgina 81. Uso a palavra liberto como traduo de dcloisonn.
66
Kemal Dervis, A European identity is no answer to the EUs ills, in Europes World, Outono 2007, n. 7, pginas 42 a 47
(traduo nossa).
67
O termo glocalizao tem sido usado por alguma doutrina nas ltimas duas dcadas na acepo que aqui
referimos. Parece ter origem num vocbulo japons na rea da gesto empresarial, tendo sido depois
usado, na Europa, por Manfred Lange (na Alemanha), Roland Roberston (Reino Unido) e Keith Hampton
(Canad). Nos EUA, e em publicao recente, veja-se, Thomas L. Friedman, ob. cit., pginas 420-426.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

29

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

conquista da ps-modernidade o surgimento de escalas supra-estaduais enformadoras de uma cidadania global parece ser posta em causa pela crise da equao
Casa-Mundo63. Ou seja, a emergncia do paradigma hiper-moderno poder estar a
ter como consequncia uma descrena progressiva no arqutipo ps-moderno que foi
a supra-estadualidade. Se a ps-modernidade no desconstruiu o Estado (no sentido
de Derrida) mas se fundou nele (e nele se alou), podemos bem vir a constatar que
a hiper-modernidade provoca um efeito de eroso no modelo que a antecede (os tais
modelos supra-estaduais entre os quais, naturalmente, a Unio Europeia) pois este, pela
distncia e pela burocracia, mostrou-se incapaz de dar resposta ao sentido premente de
urgncia, de instantaneidade e de imediatismo que irromperam como caractersticas
do homem hiper-moderno.
Politicamente, a hiper-modernidade implica o fim da rigidez institucional,
alertando para que num mundo cada vez menos previsvel, o mais importante ser
mvel, flexvel, reactivo, eficaz, resiliente e inovador64. Neste regresso ao indivduo,
parece que a esfera de aco que ganha destaque a local/ regional (os ncleos
de que fala Barrento) e menos a global (ou, no nosso caso, europeia). O aumento da
insegurana, explica ainda Lipovetsky, provoca a agonia das vises triunfalistas do
futuro, desmistificando algumas crenas polticas que, inevitavelmente, provocam o
enfranquecimento do poder regulador das instituies colectivas () aparecendo o
indivduo cada vez mais liberto e mvel, fludo e socialmente independente65. Isto
poder ter como consequncia o aumento da importncia das escalas regional e local:
Kemal Dervis sublinha este ponto quando refere que boa parte das dificuldades que o
projecto europeu est a experimentar se deve ao facto que o papel da Unio est a ser
crescentemente encurralado [squeezed, no original] entre o local e o global. Os cidados
querem governar-se de uma forma mais directa, com a dimenso local os problemas
da suas cidades e das suas regies a assumir o papel liderante66.
Se a ps-modernidade era, por excelncia, o terreno da globalizao, das sociedades hiper-modernas podemos vir a ouvir um clamor pela glocalizao, ponto de
convergncia entre uma perspectiva global (dos objectivos e do pensamento) e duma
perspectiva local (da aco)67. A glocalizao fruto da globalizao e no deve ser

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

30

entendida como um retrocesso ou um movimento que se constri por oposio ao que


lhe precede. Antes pelo contrrio: o cidado hiper-moderno revaloriza a escala local e
nela se empenha justamente porque se apercebeu da sua importncia escala global. A
ps-modernidade surge, nesta ptica, como um levantar do vu para usar a metfora de Rawls que limpa a ignorncia e impele aco.
Sinais hiper-modernos na construo europeia, encontramo-los no debate em torno da subsidariedade (ou no que na poltica interna de alguns Estados se chama a
devolution). A contraposio de escalas que este conceito implica mostra bem a tenso
entre o global (europeu) e o local (o subsidirio). Se a Europa da Comisso Europeia
uma Europa da ps-modernidade, ento a Europa da subsidariedade (e das regies)
uma Europa da hiper-modernidade. Esta tendncia de reescalonamento da aco poltica ter tendncia para se acentuar pela fora que exercida pelos prprios cidados.
A afirmao deste primado do local sobre o global ter repercusses sobre o constitucionalismo europeu: impele-o no sentido da reinveno das suas prprias dinmicas. No significa isto que o mesmo fique posto em causa mas que se assuma como
corolrio dos seus prprios sucessos. Seja como for, algures entre a supra-estadualidade ps-moderna e o imediatismo hiper-moderna, continuar a fazer-se ouvir a voz
inequvoca dos Estados. Para retomar Lucas Pires, o Estado e o constitucionalismo so
gmeos siameses e a sua separao no se faz sem dor.NE

BIBLIOGRAFIA
Barrento, Joo, O Jardim Devastado e o Perfil da Esperana, in VVAA, O Estado do Mundo, Lisboa, Temas e Debates e
Fundao Calouste Gulbenkian, 2006.
Bodin, Jean, Les Six Livres de la Republique, Paris, Edies Fayard, 1986.
Boisvert, Yves, Le Monde Postmoderne, Paris, Harmattan, 1996.
Canotilho, Joaquim Jos Gomes, Direito Constitucional e Teoria da Constituio, Coimbra, Almedina, 1998.
Cunha, Paulo de Pitta, A Construo Europeia um olhar crtico, 2. edio, Lisboa, Almedina, 2004.
idem, Introduo Constitucional Constituio Europeia, in www.hottopos.com/videtur23/pfcunha.html.
Cunha, Paulo Ferreira da, Novo Direito Constitucional Europeu, Lisboa, Almedina, 2005.
Dervis, Kemal, A European identity is no answer to the EUs ills, in Europes World, Outono, 2007, n. 7, pginas 42
a 47.
Duverger, Maurice, A Europa dos Cidados, s/ local, ASA, s/ data.
Friedman, Thomas L., The Flat World the globalized world in the twennty- first century, Pengium, 2006.
Gomes, Carla Amado, A Natureza Constitucional do Tratado da Unio Europeia, Lisboa, Lex, 1997.
Habermas, Jurgen, The Public Sphere: an Encyclopedia Article (1964), in New German Critique, n. 3, Outono, 1974,
pginas 49 a 55.
idem, LEspace Public, Paris, Payot, 2003.
idem, Sur lEurope, Paris, Bayard, 2006.
idem, entrevista em europeamreferendum.blogspot.com/2007/04/jurgen-habermas-only-way-out-iseuro.html.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 15-31

31

Modernidade, Ps-Modernidade e Hipermodernidade ou a Crise Constitucional da Unio Europeia

Heater, Derek, Citizenship The Civic Ideal in world history, politics and education, Essex, Longman, 1990.
Jameson, Frederic, Postmodernism or the cultural logic of late capitalism, in New Left Review, 146, 1984.
Jellinek, George, Teoria General del Estado, Buenos Aires, Ed. Albatroz, 1978.
Judt, Tony, Ps-Guerra Histria da Europa desde 1945, Lisboa, Ed. 70, 2006.
Leahning, Percy B., Pluralism, Contractarianism and Europe, in Percy B. Leahning e Albert Weale (org.), Citizenship,
Democracy and Justice in the New Europe, Londres e Nova Iorque, Routledge, 1997.
Lemert, Charles, The uses of French structuralisms in sociology, in Ritzer, Georges (org.), Frontiers of Social Theory: the new
syntheses, Nova Iorque, Columbia University Press, 1990.
Lipovetsky, Georges, A Era do Vazio, Lisboa, Edies Relgio dgua, 1989.
idem e Charles, Sbastien, Les Temps Hypermodernes, Paris, Grasset et Frasquelle, 2006.
Lieven, Anatal, Amrica a bem ou a mal uma anatomia do nacionalismo americano, Lisboa, Tinta da China, 2007.
Lyothard, Jean Franois, A Condio Ps-Moderna, Lisboa, Gradiva, 1989.
Maduro, Miguel Poiares, We, The Court European Court of Justice and European Economic Constitution, Oxford, Hart
Publishing, 1998.
idem, A Crise Existencial da Construo Europeia, Working Papers da Faculdade de Direito da Universidade Nova
de Lisboa, in www.fd.unl.pt/Anexos/Downloads/183.pdf.
Maltez, Jos Adelino, Ensaio sobre o Problema do Estado Tomo I A procura da Repblica Maior, Lisboa, Academia Internacional de Cultura Portuguesa, 1991.
idem, Prncipios de Cincia Poltica Introduo Cincia Poltica, Lisboa, Ed. Do Centro de Estudos do Pensamento
Poltico do Instituto de Cincias Sociais e Polticas, 1996.
Marchesnay, Michel, Small Firms and Growth: a French Hyper-modern view, in www.kmu.unisg.ch/rencontres/
RENC2004/topics/marchesnay_renc_04_topics_D.pdf.
Marques Guedes, Armando, O funcionamento do Estado em poca de globalizao O transbordo e as cascatas de poder, in
Armando Marques Guedes, Estudos de Relaes Internacionais, Lisboa, Edio do Instituto Diplomtico do Ministrio dos Negcios Estrangeiros, 2005, pginas 83 a 128.
Martins, Ana Maria Guerra, O projecto de Constituio Europeia contributo para o debate sobre o futuro da Unio, Lisboa,
Almedina, 2004.
Martins, Guilherme dOliveira, Sobre o Tratado Constitucional Europeu, in Marques, Viriato Soromenho (org.),
Cidadania e Construo Europeia, Lisboa, Ideias e Rumos, 2005.
Moreira, Adriano, Teoria das Relaes Internacionais, 2. edio, Coimbra, Almedina, 1997.
Parlamento Europeu, Relatrio do Parlamento Europeu sobre a convocao da conferncia inter-governamental (CIG): parecer do
Parlamento Europeu (artigo 48 TUE), Comisso de Assuntos Constitucionais, Doc. Final A6-0279/ 2007.
Pires, Francisco Lucas, Portugal e o Futuro da Unio Europeia sobre a reviso dos Tratados em 1996, Lisboa, Difuso
Cultural, 1995.
idem, Introduo ao Direito Constitucional Europeu, Lisboa, Almedina, 1997.
idem, Amesterdo: do mercado sociedade europeia, Cascais, Principia, 1998.
Rebelo, Marta, Constituio e Legitimidade social da Unio Europeia, Lisboa, Almedina, 2005.
Rousseau, Jean- Jacques, Du Contrat Social ou Principes de Droit Public, Paris, G.F.Flamarion, 1966.
Santos, Boaventura de Sousa, Reinventar a Democracia, Lisboa, Ed. Gradiva e Fundao Mrio Soares, 1998.
Schmitter, Philippe C., Portugal: do autoritarismo democracia, Lisboa, Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa, 1999.
Smart, Barry, A Ps-Modernidade, Mem Martins, Ed. Europa Amrica, 1993.
VVAA, Bblia Sagrada, Difusora Bblica, Lisboa, 1988.
Weiler, Joseph, Does Europe need a Constitution? Reflections on Demos, Telos and Ethos in the German Maastricht Decision, in
Gowan, Peter e Anderson, Perry (org.), The Question of Europe, Londres, Verso, 1997.

Joo Serra Pereira*

32

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

Unio Europeia?

A INTEGRAO EUROPEIA apresenta-se, hoje, como resposta nica a um problema de natureza dual.
A prosperidade da Europa determinada, directamente, por duas variveis: a paz interna e a afirmao externa. Se, por um lado, se experimenta, com a integrao, uma
via de aproximao entre naes que cruzaram sculos digladiando-se entre si, com
uma ferocidade que, por perodos, roou os limites da imaginao humana, por outro,
corresponde s necessidades de uma competio global pelo acesso aos mercados, pelo
acesso ao bem-estar, pela inverso do trilho de declnio que vinha perseguindo.
Com a integrao econmica a incluir, j, quase todos os pases europeus; com
um modelo comum de mercado a estender-se a todos os seus membros e com a
construo de uma ordem jurdica escala da Unio, parecem estar firmes as bases do
projecto iniciado em 1951.
De facto, a Europa tornou-se, num mundo de assimetrias, um farol de estabilidade
e de conforto pessoal; num mundo de atropelos e prepotncias, a Unio Europeia
estruturada por instituies democrticas e assenta no estado de direito. A sua fora
gravitacional, feita de segurana e desenvolvimento econmico, no tem parado de
aumentar. Qual o fim deste percurso iniciado h, aproximadamente, 50 anos? Com
o estabelecimento do mercado nico, a integrao est a chegar aos seus limites na
vertente econmica. O que se seguir? O tempo de tratar as questes mais sensveis,
mais essencialmente polticas, parece ter chegado. Impe-se, agora, uma reflexo sobre
temticas adiadas. Em primeiro lugar, importa saber quais os limites geogrficos
expanso da Unio, e, em segundo lugar, que arquitectura jurdico-poltica se pretende
projectar no futuro. Pretende-se, em suma, encontrar uma concepo com a solidez
necessria que permita Europa enfrentar os desafios do futuro.
Assim, dado o contnuo crescimento das suas fronteiras, a altura de perguntar
onde se encontra o limite fsico da UE. A denominao Unio Europeia indiciar
que os seus limites sero os prprios limites do continente europeu? E, se sim, por
onde passam as fronteiras? Significar um outro entendimento, um outro contexto,
para alm do geogrfico? E, se sim, qual? Histrico? Cultural? Religioso? Ou todos

Doutorando em Cincia Poltica e Relaes Internacionais: Segurana e Defesa, no Instituto de Estudos Polticos
da Universidade Catlica Portuguesa. Trabalho realizado no mbito do Seminrio de Vero: The Treaty of Rome
at 50: The Future of Europe, Estoril, Palace Hotel, 27 a 30 de Julho de 2007.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

I. O que a Europa Contrariamente a outros continentes com delimitaes bem definidas, a

Europa, exceptuando os seus limites a Norte e a Ocidente, no tem fronteiras precisas.


Reiterando as afirmaes de Jean Weydert e Sophie Broud1, pode ler-se num manual
escolar de geografia: A linha de separao entre a Europa e a sia muito mal definida. costume indicar com tal significado as elevaes dos Urales e do Cucaso. Estes
acidentes, todavia, no oferecem grandes dificuldades s comunicaes. Alm disso,
quer a um lado deles quer a outro, surgem os mesmos aspectos fsicos2. Se, o conceito
geogrfico no nos ajuda na tarefa de delimitao precisa do espao europeu, conservemos a ideia de que, mais ou menos, o fim da Europa, se encontra pelos Urais e pelas
montanhas do Cucaso. A Gergia? O Azerbeijo? A Armnia? Digamos que esto, mais
ou menos, onde a Europa acaba e a sia comea. Se a expresso Unio Europeia tem
uma conotao tambm geogrfica, os seus limites fsicos no podero ultrapassar a
zona, ampla e um pouco vaga, atrs descrita.
Ao mesmo tempo que potencia afinidades e energias centrpetas, estabelecer os limites do crescimento fsico da UE, , tambm, excluir e, em consequncia, enfraquecer
a sua enorme fora atractiva em relao a pases que dela no podero fazer parte3. Todo
o percurso impe escolhas e o amadurecimento da Europa no excepo.
Se a geografia no nos d, de forma precisa, uma delimitao da Europa, tambm,
dificilmente a encontraremos na Histria. Os nossos livros de Histria erguem o devir
histrico europeu sobre civilizaes banhadas pelo Mediterrneo, das quais, herdmos
1

Basta consultar alguns manuais escolares de Geografia e Histria para nos convencermos: a configurao do
territrio europeu evoluiu ao sabor das influncias religiosas, culturais e polticas que a atravessaram.
Jean Weydert e Sophie Broud, O Futuro da Europa, Porto 2002, p. 12.
2
Leal Loureiro, Manual de Geografia, Porto 1974, p. 5.
3
A Constatao deste facto dada pela criao da European Neighborhood Policy, destinada a fomentar reformas
econmicas e polticas em troca de acesso privilegiado ao mercado da UE.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

33

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

conjuntamente? Este julga-se ser um problema de urgente definio dentro da UE. As


respostas encontradas esculpiro o futuro.
O segundo problema que carece de uma resposta o de saber qual a forma, at
aqui lassa e informe do ponto de vista poltico, que assumir no futuro esta amlgama
de mercadorias, capitais, trabalhadores, moedas e estados. A integrao econmica ter
sequncia numa integrao poltica? Se sim, quais os seus contornos? Qual o fim do
caminho? Um estado federal? Uma confederao? Ou, uma grande entidade econmica, semelhana da que j hoje existe, com uma maior ou menor conjugao em
assuntos de poltica externa e de defesa?
Estas so as questes que se tratam no mbito deste trabalho. Mais do que dar respostas claras pretende-se contextualiz-las, analisar as suas implicaes e tentar perceber
na histria recente, a forma, as concepes e o mtodo pelos quais a construo europeia
se tem vindo a edificar. Descobrir, pois, no passado, possibilidades de entrever o futuro.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

34

o gene distintivo daquilo que a Europa. A Antiguidade Grega, normalmente considerada o bero da civilizao ocidental, foi forjada em grande parte na sia. As razes
da nossa forma de pensar esto em grande parte na sia Menor, como os filsofos de
Mileto testemunham. A Europa Medieval construiu-se na luta com o Islo, inimigo do
Cristianismo, tornado oficial por Teodsio, em 380. Europa das Cruzadas mais estreita
do que aquela que emergiu da conferncia de Viena, de 1815, de forte trao eslavo.
do mesmo sculo, o seu homem doente4, velado, denodadamente, por todas as
potncias at sua lenta morte. Divagaes baseadas na histria, ou na geografia,
permitem sublinhar o quanto uma definio imutvel da Europa parece inacessvel,
quer do ponto de vista geogrfico, quer do ponto de vista histrico. Embora a Europa
se tenha constitudo atravs de mltiplos acontecimentos, nem todos comportam a
mesma significao, nem todos se correlacionam e nem todos dizem igualmente respeito s diferentes partes do territrio5.
Viremo-nos para a identidade colectiva da Europa enquanto conjunto de valores
singulares, produto de um longo processo de apuramento de matrizes.
Desde a Querela das Investiduras que o debate entre f, razo e os limites do
conhecimento racional dominaram o pensamento europeu. A independncia da razo
elevada, em Descartes, ao ponto de, ela prpria, provar a existncia de Deus. O
conhecimento emancipa-se da f construindo e explicando um novo mundo feito de
matria cientfica. A laicidade do estado, qual se veio juntar a ideia do contrato social,
seja de Hobbes seja de Rousseau, e dos direitos individuais de Locke, formam um
patrimnio de matriz inegavelmente europeia. Mas, o tipo de construo matricial de
uma identidade europeia, o conjunto de valores que fazem do homem o fim ltimo
de uma organizao poltica e social, no um patrimnio esttico. Os valores, modificam-se, metamorfoseiam-se, evoluem, de poca para poca. Valores comuns podem
continuar a ser comungados, podem at reforar-se e, podem, tambm, desvanecer-se.
Valores podem ser exportados, deixando, assim, de ser pertena nica da comunidade
em que originalmente surgiram. Este foi, em grande parte, o caso dos valores enformadores da identidade europeia. Ento o que resta de caracteristica e distintamente europeu? Se a identidade feita de valores exportveis, e j exportados, o que permanece
de nico para alm da carga gentica? Adam Smith ou Locke, Kant ou Montesquieu,
Beethoven ou Rembrant so europeus, mas, as suas obras, so quase universais. Culturalmente, tambm, no parece fcil, hoje, afirmar uma identidade mpar, pertena,
apenas, dos europeus.
O que fica ento? Talvez que a identidade europeia s possa ser encontrada na
soma, ou na existncia paralela, de todas as vertentes. O gnio da Europa aquilo
que William Blake teria chamado a santidade do pormenor diminuto. o gnio da diversidade
4
Homem
5

doente da Europa perfrase pela qual Nicolau I, da Rssia, referia o Imprio Otomano.
Jean Weydert e Sophie Broud, op.cit., p. 22.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

II. A Integrao Europeia. Que Modelo?

1. Teorias de Integrao
Se a histria da humanidade e particularmente da Europa, prova da dimenso superlativa que o homem pode alcanar de Dante a Goethe, de Purcell a Debussy, de Kepler
a Hawking , ao mesmo tempo e da mesma forma impressiva, testemunho, tambm,
de uma dimenso alternativa, antagnica da primeira, dimenso maligna e negadora
ostensiva da unidimensionalidade do homem. Inquisio, guerras atrozes, ideias de
raas imaculadas impondo, por preservao de pureza, a expurgao de doenas
contagiantes inatamente inoculadas em seres humanos tm-se sucedido ao longo
dos tempos. A pergunta, tantas vezes formulada, a de saber como eliminar ou, ao
menos, minorar, a probabilidade da guerra.
6
George Steiner, A Ideia de Europa, Lisboa 2005, p. 49.
7
id.ibid., p. 50.
8
Jean Weydert e Sophie Broud, op. cit., p. 107.
9
George Steiner, op. cit., p. 38.
10

The history of an idea in The Economist, 30 de Dezembro de 2003.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

35

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

lingustica, cultural e social de um mosaico prdigo...6. Ser, porventura, uma unidade feita de diversidades. Sem as aniquilar. A Europa morrer efectivamente, se no
lutar pelas suas lnguas, tradies locais e autonomias sociais. Se se esquecer que Deus
reside no pormenor7. Relembrando Andr Malraux e a sua invocao de nao como uma
comunidade de sonho, talvez que a identidade europeia to dificl de encontrar, de
distinguir, se materialize no sonho europeu. Se, o percurso, iniciado em 1951, conduzir construo de uma Europa poltica, talvez sejamos obrigados a dizer com o
Marqus d`Azeglio, aps a unificao de Itlia: fizemos a Itlia, agora teremos de fazer
os italianos8; porventura, o exerccio a que hoje se assiste por parte de intelectuais,
jornalistas, polticos e cidados em todos os cantos da Europa sobre o que ser europeu, seja, j, ser europeu. Como escreveu George Steiner: O nosso legado ontolgico
como Heidegger insistiu, o do questionamento9. Parece existir, em concluso, algo
feito de intangibilidades, varivel e discutvel, que, embora no parea suficientemente
claro e delimitado, pode conter o grmen de uma identidade europeia.
Se a imutabilidade do conceito de Europa no tem existido ao longo da histria, se cada perodo histrico aporta novas subtilezas e novos contornos ideia de
Europa, talvez seja agora a nossa vez de encontrar a Europa. A nossa Europa. Definir
a identidade europeia atravs de alguns traos comuns, de muitos traos diferentes e
de um sonho comum. Sonho comum, muitas vezes, visto como destino. Leiam-se as
palavras de Victor Hugo, recordado pela revista the Economist, A day will come when
you, France, you, Russia, you, Italy, you, Germany, you, all nations of the continent,
without losing your distinctive qualities and glorious individuality, will be merged
within a superior unit10.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

36

Conscientes das insuficincias das doutrinas de boa vontade, assistimos, no sculo


XX, elaborao de propostas no sentido de ampliar as formas de cooperao entre
estados, ligando-os e criando entre eles laos de interdependncia, na perspectiva de os
aproximar na resoluo de problemas conjuntos, na partilha de bens comuns, enfim,
na perspectiva de potenciar a paz entre naes. Foi modelada de forma mais clara, a
ideia perscrutada ao longo do tempo por pensadores como Dante, Saint Pierre e Kant
e informe ento, por precoce de que a resoluo dos grandes conflitos internacionais
excede as foras de Estados.
Vejamos as quatro mais importantes teorias da integrao.
1.1. Funcionalista
O grande representante desta corrente foi David Mitrany. De descendncia romena,
leccionou em vrias universidades americanas (Harvard, Yale, Princeton). A sua viso
do mundo no deixou de reflectir o perodo dramtico em que escreveu publicou as
suas obras mais importantes no perodo da II GM manifestando grande descrena na
capacidade dos polticos. As suas propostas so enformadas a partir de duas premissas
fundamentais: primeiro, a exploso de comunicaese transacesestava a alterar
o mundo e a sublinhar a necessidade de novas formas de organizao e cooperao
internacional; segundo, perante este cenrio, o estado era cada vez mais ambicioso e
cada vez menos capaz de satisfazer as necessidades dos seus cidados e a experincia
demonstrava que era incapaz de garantir a paz e a segurana que era supostamente a
sua funo primordial11.
Para Mitrany, os avanos civilizacionais encontravam no estado no um suporte,
mas, um obstculo. As necessidades socioeconmicas das populaes, conjugadas com
os avanos tecnolgicos, exigiam respostas transnacionais, no polticas, que os estados, no s no estavam em condies de oferecer, como, pela sua prpria natureza,
agiam como factores de perturbao convivncia pacfica entre as naes. Mitrany
vai tentar resolver o problema, no de uma forma directa a dissoluo dos estados
ou a criao de um governo mundial mas, propondo mecanismos de envolvimento das naes na resoluo de aspectos concretos da vida comum, esperando, deste
modo, gerar um efeito multiplicador; isto , esperava que o sucesso de experincias de
integrao, geraria, automaticamente, rplicas, novas ramificaes efeito Spillover, como
lhes chama noutros sectores. Esta forma de iniciar um processo de integrao, no por
objectivos grandiloquentes ou inalcanveis, longe das possibilidades reais dos estados,
assemelha-se, de alguma forma, aos pequenos passos de Monnet. Com passos curtos,
mas, slidos e possveis, estariam criadas as bases para uma teia cooperativa cada vez
mais densa e que conduzisse, progressivamente, formao e consolidao de regimes
e instituies internacionais. Quanto maior o sucesso da cooperao num determinado
11

Joo Gomes Cravinho, Vises do Mundo, As Relaes Internacionais e o Mundo Contemporneo, Lisboa 2002, p. 156.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

1.2. Neofuncionalista
As teorias neofuncionalistas desenvolvem-se a partir da obra de Mitrany e so contemporneas da experincia de integrao europeia que acompanham e estudam. A grande
novidade a deslocao do foco de ateno das questes tcnicas para questes polticas e o papel primordial dos partidos polticos e das elites nacionais.

12
James Dougherty e Robert Pfaltzgraff, Jr., Relaes Internacionais, As Teorias em
13
Adriano Moreira, Teoria das Relaes Internacionais, Coimbra 2002, p. 544.
14

Confronto, Lisboa 2003, pp. 650-651.

Mitrany acreditava que a emergncia de assuntos que requeriam conhecimento detalhado e aptides especiais viria a conduzir a uma colaborao esvaziada de contedo poltico ou conflitual e entregue, por
conseguinte, a peritos e tcnicos cujas solues preferidas estariam assentes em consideraes claramente
distintas das dos assuntos poltico-militares, de alta poltica ou das relaes de estado para estado. James
Dougherty e Robert Pfaltzgraff, Jr., Relaes Internacionais, As Teorias em Confronto, Lisboa 2003, pp. 650-651.
15
Adriano Moreira, op.cit., p. 550.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

37

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

contexto funcional, maior o incentivo colaborao noutros campos. De acordo com


Mitrany, mais do que essencial, era possvel, atravs de um processo de aprendizagem
cooperativo, substituir as suspeies mtuas por uma confiana crescente, extensvel a
novas reas para alm daquelas em que a integrao j tivesse sido aplicada. Da cooperao funcional resultaria o fundamento para as instituies do tipo das organizaes e
regimes internacionais baseados no multilateralismo e que deveriam, em ltima instncia, reduzir a importncia e relevncia do estado-nao12. Em suma, Mitrany prope
passos pequenos, mas, exequveis, imitados, progressivamente, noutras actividades, despoletando um movimento geral na direco da integrao, como nota Adriano Moreira
O gradualismo o mtodo exigido pelas resistncias, e apenas o progresso da integrao sustentada em vrios sectores pode levar final geral da integrao13.
O tratamento de problemas tcnicos comuns aos estados conduziria criao de
orgos prprios de gesto cuja autoridade estaria, em determinados aspectos, dissociada
da territorialidade. Esta despolitizao das proposies tericas de Mitrany , talvez, o
seu aspecto crucial, do qual os seus seguidores neo-funcionalistas vo divergir, mas, ,
tambm, um aspecto da coerncia terica. Mitrany parte do postulado de que o velho
Estado-Nao e os dirigentes que dele emergem, no tm condies para, numa poca
de grandes avanos tcnicos, serem plos dinamizadores da convivncia pacfica entre os
povos. O papel dos polticos passaria mais a ser o de criadores de instituies internacionais de cuja direco abdicariam para a entregar a peritos e tcnicos especializados14.
A transferncia de lealdades da esfera do estado para orgos supranacionais e
contrariamente corrente federalista s pode ser efectuada se existir de forma consolidada uma cooperao construtiva e pacfica. deste modo, a integrao deve comear por reas que no sejam politicamente revisionistas, de tal modo que alguns avanam a chamada lei da importncia invertida, querendo significar que o crescimento da
integrao est em relao inversa com a importncia poltica do sector15.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

38

1.2.1. Ernst Haas


O Neofuncionalismo tem a sua primeira verso com a obra de Ernst Haas. Este professor de Berkeley no via os seus estudos como uma teoria mas, apenas, como uma
sntese entre a teoria de Mitrany e o pragmatismo de Monnet.
A sua definio de integrao o processo pelo qual os actores polticos de diferentes comunidades nacionais so levados a reorientar as suas lealdades, as suas aspiraes
e as suas actividades polticas para um novo centro, cujas instituies possuem...competncias que as sobrepem s dos estados nacionais pr-existentes16, reveladora de
uma ponderao poltica, ausente em Mitrany. Haas observa a experincia da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (CECA) e conclui que o sucesso ou insucesso, que
a deciso de prosseguir ou de parar a integrao dependia das expectativas relativas s
vantagens e perdas dos grandes grupos no interior da unidade objecto de integrao.
Assumiu que a integrao prosseguia em resultado do trabalho das elites relevantes nos
sectores governamentais e privado que apoiam a integrao por razes essencialmente
pragmticas, como o caso da expectativa de que o levantamento das barreiras comerciais aumente o mercado e os lucros17. Subjacente a estas palavras, est um princpio
que, de forma geral, atravessa todas as teorias da integrao: s existe campo para a
integrao e a cooperao quando os ganhos esperados superam as perdas previstas.
Formulao de abrangncia geral particularmente verdadeira para os grupos de interesse. Como nota Gilpin: whereas Mitrany had emphasized the deliberate actions
of national leaders to create international institutions, Haass focus was on domestic
interest groups and political parties promoting their own economic self-interest18.
Haas questiona assim algumas das assumpes de Mitrany: a possibilidade de
haver questes despolitizadas e a questo de saber se a ramificao pode, sem liderana
poltica, surgir automaticamente.
O conceito de spillover , tambm, central em Hass, he stresses the unintended
consequences of previous integration efforts; as groups realized that integration
could serve their self-interest, there would automatically be spillover from one area
of integration to another, in time, the process of spillover would lead to political
cooperation and a transnacional political comunity favoring more extensive and
centralized regional or international governing mechanisms.19 Os efeitos da integrao gerariam presses para mais integrao e este processo conduziria transferncia
de lealdades20.
16
17
18
19
20

Ernst Hass, The Uniting of Europe: Political, Social and economic forces, 1950~57, citado por AJF p. 260.
James Dougherty e Robert Pfaltzgraff, Jr., op.cit., p. 653.
David Gilpin, Global Political Economy, Princeton 2001, p. 351.
id.ibid., p. 351.
Cf. David Gilpin, op.cit., id.ibid., pp. 351, 352. he expected that social and economics groups would demand
additional economic integration, and that that would create new political actors interested in and ready
to promote further integration.international civil servants, like the staff of the European commission,
would, as they fulfilled their assigned tasks, develop a loyalty to the international institution rather than

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

1.2.2. Joseph Nye


Nye, professor em Harvard, faz uma anlise de toda a doutrina funcionalista. Submete
a uma profunda anlise crtica as principais assunes dos funcionalistas que o precederam e extrai algumas concluses. Destaquemos as principais:
1. Spillover
Nye concorda com a existncia deste efeito mas afirma que pode no ser
constante. Pode, at, retroceder e d o seguinte exemplo Quando as taxas de
crescimento declinaram, em resultado da crise energtica dos anos 1970, o
sentimento proteccionista nacional aumentou em flecha e os governos hesitaram em colocar os seus interesses comuns em novos patamares por temerem possveis efeitos adversos no emprego, na inflao, nos pagamentos e no
campo monetrio23.
2. Conjugaes de vontades
A integrao pode avanar em funo de acordos entre polticos ou partidos
dos diversos estados que, em determinado momento, exercem funes executivas nos respectivos pases. A mudana desses protagonistas, pelos processos
eleitorais, pode ter efeitos no sentido e velocidade da integrao.
3. Atraco ideolgica e identitria
O sentimento de pertena e identidade a uma comunidade continua, para Nye,
a ser uma fora decisiva no processo de integrao.

to their home governments.over time, the regional or global organization would be transformed
from a means into an end itself. thus, the neofuncionalist theory, like the funcionalist theory, believed
that economic cooperation would lead to political integration at either the regional or the global level.
21
James Dougherty e Robert Pfaltzgraff, Jr., op.cit.,., p. 653.
22
Antnio Jos Fernandes, Relaes Internacionais, Factos, Teorias e Organizaes, Lisboa 1991, pp. 260-261.
23
James Dougherty e Robert Pfaltzgraff, Jr., op.cit., p. 655.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

39

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

No seu estudo sobre a CECA, Haas descobriu que no seio das elites europeias
poucas pessoas eram, no incio, apoiantes convictos da integrao e foi de uma forma
gradual que esses grupos aderiram ideia da integrao21.
Haas, contrariamente a Mitrany, confere grande importncia a instituies centrais
como se pode ver nas suas concluses sobre a Europa a integrao econmica das
sociedades com estruturas tais como as da Europa Ocidental, se for conduzida por instituies centrais, conduz automaticamente a uma comunidade poltica. A integrao
econmica desencadeia um processo de politizao gradual; as decises tomadas pelas
instituies centrais levam os diversos grupos a organizarem-se; a dinmica ascendente
da integrao permite-lhe alargar-se progressivamente aos grupos no includos na
origem, aos outros sectores econmicose polticos e mesmo a pases terceiros. Chegado ao seu termo, o processo de integrao conduz criao de um novo Estado uma
Federao22.

4. Envolvimento de actores externos ao processo.


Nye destaca a funo dos governos estrangeiros e organizaes internacionais,
e ainda dos actores no governamentais, como catalizadores dos mecanismos
de integrao regional24.
Nye analisa, tambm, as situaes mais favorveis ao processo de integrao
chama-lhes o potencial integrador. Encontra quatro condies favorveis:
1. Igualdade econmica das unidades. Um nvel de desenvolvimento aproximado entre as unidades candidatas integrao um factor facilitador da
integrao.
2. O valor acrescentado da complementaridade das elites. Sustenta que quanto maior for o nvel de complementaridade das elites, maior ser a possibilidade de sustentao do mpeto da integrao regional25.
3. Pluralismo. Em termos funcionais, a existncia de diferenas um potencial
integrador. Especificidades prprias, em vez de concorrenciais, so complementares.
4. Estabilidade dos estados-membros.
Nye refere a probabilidade de se afirmarem ao longo do processo vrias
tendncias: maior politizao, no sentido de instrumentos capazes de solucionar conflitos de interesses; maior redistribuio, que fluir diferentemente ao longo do processo entre grupos, regies e estados; presso das
alternativas, que no decurso da integrao, particularmente, nas suas fases
menos boas, sempre aparecer; desenvolvimento de uma posio externa
comum, quanto mais avana a integrao, mais provvel ser que terceiros reajam a ela, em apoio ou com hostilidade26. Tendncias que parecem
confirmar-se na integrao europeia.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

40

1.3. Federalista
A doutrina federalista pretende a unio poltica dos estados como nica possibilidade
de formar uma verdadeira comunidade poltica. O conceito de comunidade poltica
, tal como definido por um dos seus autores mais representativos, Amitai Etzioni,
uma comunidade que possui trs tipos de integrao:
a) dispe de um controlo efectivo sobre o recurso aos meios de violncia;
b) dispe de um centro de deciso capaz de afectar de maneira significativa a
distribuio dos recursos e dos benefcios na comunidade;
c) constitui o principal centro de identificao poltica para a grande maioria dos
cidados politicamente sensibilizados27.
24
25
26
27

id.ibid, p. 656.
id.ibid, p. 657.
Joseph Nye, Peace in Parts:Integration and conflictin Regional Organitation, Boston 1971, p. 74.
Antnio Jos Fernandes, op.cit., p. 264.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

1.4. Pluralista
Karl Deutsh prope, por oposio a uma comunidade poltica unitria feita da adeso
dos cidados a objectivos, modos de vida, esperanas e sonhos comuns, uma comunidade pluralista, mantendo-se a identidade e independncia das unidades base. A integrao pluralista menos exigente. As condies sociais pr-existentes so reduzidas:
os valores polticos essenciais so simplesmente no contraditrios, as elites polticas
reagem de maneira adequada s mensagens e aces dos governos interessados;o
futuro pertence s comunidades pluralistas, que conciliam a preservao da paz com
o desenvolvimento do estado nacional, enquanto a formao de comunidades por
amlgama ser menos urgente e mais difcil28.
A integrao , aqui, entendida como uma relao entre unidades que, mantendo a sua individualidade, estabelecem uma rede de interdependncias. Como
escreve Leonard ...ela [Europa] fundamentalmente diferente de um Estado. Como
a organizao Visa. uma rede descentralizada que existe para servir os seus estados-membros... que so responsveis por implementar e supervisionar a vasta maioria das
actividades da Unio Europeia 29.
2. A Europa das Interseces
Vistas as principais teorias da integrao importa saber qual o modelo seguido na
integrao europeia.
Desde logo, o laborioso trabalho realizado ao longo dos anos, desmente a aplicao do modelo federalista ao processo europeu. Os grandes temas polticos estiveram muitas vezes cuidadosamente ausentes dos acordos estabelecidos. Acordos
mais tcnicos ou de mbito mais limitado. Do ponto de vista do antigo secretrio
de estado norte-americano Dean Acheson, esta metodologia constituu o talento dos
pais fundadores da Europa: The genius of the Schumann-Monnet plan lay in its
practical, commonsense approach, its avoidance of the appearance of limitations upon
sovereignty and touchy political problems30. Ora esta metodologia uma aplicao
28
29
30

id.ibid, pp. 265-266.


Mark Leonard, Sculo XXI A Europa em Mudana, Lisboa, 2005, p. 42.
Dean Acheson, Present At The Creation, New York, 1969, p. 384.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

41

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

A doutrina federalista prev um governo central com competncias de soberania


que se aproximam de um estado clssico com o monoplio da coaco fsica. Ao contrrio dos neofuncionalistas, a doutrina federalista no prope caminhos feitos de pequenos passos, de transferncias parciais e sucessivas dos estados membros para o poder central, mas, antes, prope um processo clere admitem, eventualmente, a passagem por
alguma etapa transitria (Suia, antes de 1848, e Estados Unidos, de 1776 a 1789).
So consideradas algumas condies favorveis integrao poltica como a existncia de ameaas exteriores segurana ou, ainda, ameaas a valores comuns.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

42

estrita dos modelos funcionalista e neo-funcionalista. Ao mesmo tempo no se pode


dizer que contribuies mais marcadamente federalistas no tenham deixado o seu
estigma no acervo comunitrio. Maastricht fornece a prova. O resultado dos confrontos
entre modelos opostos tem sido a realizao de uma unio que , no fundo, a materializao da interseco de propostas divergentes. O mtodo de trabalho de Monnet
uma boa ilustrao de como propostas distintas, envolvendo-se, entrecruzando-se,
teceram a Europa de hoje. As estranhas prticas de trabalho de Monnet fixaram um
padro que os trabalhos da Unio Europeia passariam a seguir. Monnet comeava com
uma declarao muito simples, quase um slogan, para ver como que os seus companheiros reagiam. Depois, expunha um pouco mais do seu pensamento, transformando
o slogan em algumas frases e, depois, em alguns pargrafos. medida que os seus
companheiros punham objeces e que lhe diziam o que achavam que estava errado
nas suas afirmaes, reformulava as suas ideias at que fossem aceitveis por todos os
que participavam na discusso. Monnet chegava a produzir trinta rascunhos de um
memorando, de um discurso ou de uma proposta31.
A diferena entre metodologias e objectivos persiste, mas, o pragmatismo tem
imposto, em alternativa a modelos puros, equilbros feitos de cedncias mtuas.
3. Evoluo Histrica
A lgica da criao das comunidades europeias obedeceu a necessidades intrnsecas
dos estados fundadores das comunidades. Da aprendizagem das lies histricas extraiu
Schuman a concluso:A Europa no se fez. Estivemos em guerra.32 Obedeceu, e obedece, tambm, s exigncias, presses e contextos impostos pela ordem internacional.
A estrutura do sistema internacional, as suas tenses e distenses, os ciclos econmicos
e a revoluo tecnolgica provocaram, naturalmente, evolues nas perspectivas dos
actores da integrao europeia. Avanos, recuos e pausas tm-se sucedido ao longo dos
ltimos 50 anos.
3.1. A Europa na era bipolar
A doutrina do containment que sustentou a poltica externa norte-americana durante
a guerra fria, enunciada pelo presidente Trumman e elaborada por George Kennan
e Dean Acheson, proclama o princpio do apoio aos pases livres. Como resposta global expanso sovitica, a administrao americana declarou que ajudaria os pases
livres a manterem a sua independncia e a erguerem-se como barreiras ao alastramento do comunismo. Neste contexto de diviso do mundo entre duas superpotncias a integrao da Europa foi encorajada pelos Estados Unidos. A CECA (1951) foi
constituda logo a seguir formao da OECE e da Unio Ocidental (1948). Se, ,

31
32

Mark Leonard, op.cit., p.30.


Nuno Antas de Campos e Antnio Sobrinho [dir.], 50 Anos de Europa, Lisboa 2001, p. 23.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

33

Cf. Jean Weydert e Sophie Broud, op. cit., p. 22. ...a evoluo do contexto internacional incitava cada vez mais
as naes, que ainda acreditavam na sua omnipotncia, a tomarem conscincia da sua fraqueza, como foi
o caso da Gr-Bretanha e da Frana aquando da crise do Suez, no Outono de 1956.
34
Eric Hobsbawm, A Era Dos Extremos, Lisboa, 2002, p. 239.
35
Eric Hobsbawm, op. cit., p. 240.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

43

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

nos anos de 1944 e 1945, em Bretton Woods e S. Francisco, que se edifica uma nova
ordem internacional, no fim da dcada de 40 que se define a estrutura poltica da
Europa. Apesar do revs da CED, revelador das agudas susceptibilidades ainda existentes, o xito da CECA mostrou que o caminho da integrao era possvel.
A constituio das comunidades pelo Tratado de Roma, em particular da CEE,
se por um lado prossegue o reforo de um espao de conteno, aliado dos EUA, a
testa de ponte no dizer de Spykman, est animado de um esprito de alguma independncia. Existiam enormes reservas, sobretudo em Frana, sobre o que poderia
significar a CEE. Temia-se a falta de preparao das indstrias francesas face s alems,
temia-se a perda de soberania e a incluso numa Europa de modelo mais liberal do
que o tradicional modelo francs. O movimento de oposio aos tratados congregou
radicais, comunistas e Gaullistas. A humilhao do Suez revela, inapelavelmente, s
potncias europeias que o peso de outrora na poltica mundial, terminara. Perceberam,
definitivamente, que s unidas podiam aspirar a ter de novo uma voz no panorama
mundial33.
A Europa, dos tratados de Roma, apesar de no poder ultrapassar a estrutura
bipolar do sistema internacional tenta afirmar um caminho prprio. Como resume
Hobsbawm ...o efeito da Guerra Fria foi mais impressionante na poltica internacional
do continente europeu. Provocou a criao da Comunidade Europeia, com todos os seus
problemas; uma forma de organizao poltica totalmente sem precedentes...A Comunidade, como tantas outras coisas na Europa ps-1945, foi criada simultaneamente a
favor e contra os EUA. Ilustra tanto o poder e a ambiguidade daquele pas quanto os
seus limites; mas tambm mostra a fora dos temores que manteve unida a aliana
anti-sovitica...Havia tambm, claro, temores em relao aos EUA, um aliado indispensvel contra a URSS mas um aliado suspeito, porque no de confiana, sem mencionar
que, previsivelmente, podia pr os interesses da supremacia americanano mundo
acima de tudo o mais incluindo os interesses dos seus aliados34 e, acrescenta, A
Comunidade Europeia foi estabelecida como uma alternativa ao plano americano de
integrao europeia35.
Sob o impulso de uma estratgia americana, favorecedora, alis, dos interesses prprios dos europeus e de uma vontade afirmadora de um percurso autnomo, a unio
aduaneira foi-se consolidando durante a dcada de 60. Esta dcada , alis, elucidativa de
um outro importante aspecto, tratado frente neste trabalho: o papel determinante das
lideranas polticas, paradigmaticamente ilustrado pela actuao de De Gaulle.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

44

O fim do sistema monetrio de Bretton Woods e o primeiro choque petrolfero (1973)


terminaram com os milagrosos 30 anos. Assistiu-se ao fenmeno, repetido com cariz
de regularidade, veja-se a rejeio, em 2004, da proposta de tratado constitucional
de os estados se fecharem sobre si prprios durante perodos de recesso econmica.
Como escreveu o professor de Aberystwyth, Thomas Christiansen, Eurosclerosis of the
1970s and early 1980s: as successive oil crisis led to economic recession in Europe,
there was retrenchment within national boundaries. Keeping the integration project
moving in the face of minimal or even negative economic growth became difficult, and
thus the external environment has had a negative impact on the process36.
Os reflexos, no fenmeno da integrao, s fases do ciclo econmico, fizeram-se notar no relanar do processo de integrao formalizado no Acto nico. Num
clima de crescimento econmico e optimismo generalizado foi mais fcil estabelecer
entendimentos comuns entre os estados. Neste caso, note-se mais uma vez o papel de
lideranas fortes como aquela de Jacques Delors.
3.2. A Europa na era global
O fim da Guerra Fria e a globalizao abriram o mundo interdependncia e
concorrncia. A Europa, com a unificao alem e a possibilidade de se estender a
Leste, viu o seu peso geoestratgico aumentar, ao mesmo tempo que a integrao
funcionava como apaziguadora de velhos dios. Kohl, como Bismark, procurou na
integrao uma forma de no reacender receios antigos; os europeus, por seu lado,
preferem tambm uma construo poltica com a Alemanha no seu seio. Na sntese
de Kupchan, Through the European Union, Europe has finally found a way of safely
accommodating a unified Germany37. Ou, no mesmo sentido, Kissinger, Criou-se
um novo mpeto integrao europeia quando a Alemanha se unificou, em 1990. Para
acalmar os temores europeus da dominao por uma Alemanha unificada, o chanceler
Kohl tornou-se o principal defensor do Tratado de Maastrichte deu incio a passos
significativos no sentido de uma poltica externa e de segurana comum, A Frana
apoiou este processo, em parte para refrear a fora da Alemanha e em parte para a
integrar numa poltica de liberdade de aco relativamente aos Estados Unidos38.
A Europa parece, tambm, tomar conscincia que, se, do ponto de vista econmico pode rivalizar com os Estados Unidos, dos pontos de vista militar e poltico h
um largussimo fosso a ultrapassar.
Os anos 90 marcam a tentativa de trazer parceria econmica uma componente
poltica que afirmem a Europa no mundo. Europe and America have been fast friends
for the past five decades in part because the Europeans have had no choice. They

36
37
38

John Baylis&Steve Smith, The Globalization of World Politics, New York 2001, p. 510.
Charles Kupchan, The End of The American Era, New York, 2002, p. 125.
Henry Kissinger, Precisar a Amrica de Uma Poltica Externa?, Lisboa, 2003, p. 41.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

III. As Opes para o Futuro

1. Duas formas de ver a Europa


Desde el principio, yo tena muy claro que existan dos formas de ver a Europa que
competan entre s: sin embargo, en mi opinin nuestro sueo de una Europe des patries...
era la que predominava.
Ahora veo esos tiempos desde una perspectiva un tanto diferente. Las fuerzas
subyacentes del federalismo y de la burocracia adquirin fuerza a medida que una
coalicin de gobernos socialistas y democristianos forzaban el ritmo de integracin
desde Francia, Espaa, Italia y Alemania, y que una comisin dotada de unos poderes estraordinarios empezaba a manipularlos para favorecer su proprio programa40.
Assim se exprimiu a antiga chefe do governo britnico definindo as duas perspectivas
existentes sobre o modelo de Europa. De facto o debate sobre o futuro da Unio tem
sido feito em redor destes dois plos ideolgicos: Estado supranacional vs. Unio de
Estados, supranacionalistas vs. intergovernamentalistas ou Europa superpotncia vs.
Europa da paz.
Um estado federal, muitas vezes idealizado no modelo americano, e o modelo
actual41 so as duas grandes opes. No parece prevsivel, apesar de no impossvel,
que se possa voltar atrs emulando Penlope. Com gradaes, mais ou menos subtis, entre as duas posies em confronto, estes so os modelos principais em debate.
Representam caminhos diferentes para o futuro e implicam intervenes e posturas
diferentes na geopoltica mundial.
A actual hegemonia americana vista por Brzezinski, antigo conselheiro de
segurana nacional, da seguinte forma It faces no rival capable of matching its comprehensive global power, power that has four dimensions to it: 1. global military reach;
39
40
41

Charles Kupchan, op.cit., p. 120.


Margaret Tatcher, Los Aos de Downing Street, Madrid 1994, p. 463.
Modelo muitas vezes difcil de definir como diz um cientista poltico de Harvard : A maioria dos observadores informados preferem falar de uma organizao poltica ps-moderna na qual a UE governa conjuntamente com os governos nacionais, e no em sua substituio Andrew Moravsik apud in Joseph Nye, O
Paradoxo do Poder Americano, Lisboa 2005, p. 52.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

45

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

needed Americas help to hold off the Soviet UnionNow that the asymmetry
between the United States and Europe is closing, such harmony cannot be taken for
granted. A single pole is gradually separating in two. North America and Europe are
likely to engage in the competition over status, wealth, and power that has been and
remains so much a part of the human experience39.
A Europa gradualmente tem vindo a realizar a disparidade entre a grandeza do seu
mercado e a fraqueza do seu peso poltico. A resoluo deste hiato a principal linha
fracturante entre os europeus de hoje.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

46

2. global economic impact; 3. global cultural-ideological appeal; 4. global political


muscle. Currently, no other state even come close to matching the United States in
global prestige and power...A unified Europe could do so only if a major leap forward
in the process of European unification generated a single political-military entity42.
A Europa com um PIB equivalente ao dos Estados Unidos e com uma cultura que,
como a americana, exerce inegvel influncia no mundo pode-se comparar nestes
dois aspectos superpotncia mundial. O mesmo no acontece em relao ao poderio
militar nem ao peso poltico. O msculo poltico de uma potncia que no pode
resolver conflitos militares emergentes no comparvel quela que o pode fazer.
Acresce, ainda, o facto fundamental de no poder existir msculo poltico aonde
no h poltica. O que est em causa, para os defensores da ideia federal, no a de
envolver a Europa em prestgio e poder. , antes, o de obter as vantagens prprias de
quem os detm e, antes de tudo, o fugir a uma posio de subalternidade na discusso
das questes relevantes para a Europa e para o Mundo. Esta a viso apelativa que os
federalistas oferecem como mais ou menos nuances possveis.
As desvantagens da Europa Federal so as vantagens de uma Europa das Ptrias.
Desde logo iludem as tenses inerentes posio de superpotncia. Especialistas de
Relaes Internacionais comparam a relao entre Estados a bolas de bilhar numa
mesa. So duras e repelem-se umas s outras quando chocam entre si. Mas, enquanto fcil entrar em choque com outro Estado, difcil entrar em choque com uma
rede que composta de uma cacofonia de vozes diferentes43. Um outro aspecto de
uma Europa descentralizada politicamente o da relao de lealdades entre cidados
e governos nacionais fluir mais naturalmente a partir das identidades nacionais enraizadas no tempo. Medos e receios de perda ou dissoluo de costumes, hbitos e formas
de vida exercem um forte travo relativamente integrao poltica.
2. A rejeio do tratado constitucional
A rejeio do tratado constitucional, nos referendos de Frana e da Holanda,
merece alguma reflexo. As razes apontadas como as mais relevantes tm sido:
1. Frustrao pelo fraco crescimento econmico e uma, persistente, elevada taxa de
desemprego. Depois de uma dcada de forte integrao no aparece como crvel que a
soluo seja ainda mais Europa; 2. Parece ter sido uma motivao dos que rejeitaram
o tratado a sua oposio ao alargamento da UE. A percepo de que o alargamento
podia ser responsvel pela perda de competitividade da parte mais ocidental da Europa
e pela diminuio dos nveis de vida. Aparece assim, que futuros alargamentos, especialmente o da Turquia, podem ser vistos de forma negativa; 3. A reformulao dos
processos de tomada de decises retiram peso relativo Frana e Holanda; 4. Rejeio
dos mtodos de integrao sem envolverem os cidados.
42
43

Zbigniew Brzezinski, Out of Control, New York 1995, p. 87.


Mark Leonard, op.cit., p. 45.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

O Futuro em Aberto Existem inmeros problemas com que a UE se tem que defrontar nos

tempos mais prximos. De um ponto de vista pragmtico, objectivo, e de concentrao


de energias e recursos, o problema de escolher o tipo de arquitectura poltica que
melhor poderia servir os cidados da Europa devia ser o objectivo primeiro a ser conseguido. A continuao de um caminho feito da interseco de vises distintas pode,
nesta altura de de opes estruturantes, conduzir a um estado de inrcia, ele prprio,
condicionador de um futuro, eventualmente, no desejvel. Os constantes alargamentos, se no enquadrados numa concepo global, podem comprometer a liberdade
de escolha para o futuro. Como observa Joseph Nye: A perspectiva de uma Europa
Federal forte poder ter desaparecido quando os seis pases originais concordaram com
uma expanso para incluir a Gr-Bretanha e partes da Escandinvia45.
A Europa tem-se edificado nas interseces. Pode ser que esta forma seja a nica
exequvel. H vozes poderosas que se opem a uma maior integrao poltica. Pode
ser que apesar de todos os avanos realizados a ideia de uma unio poltica seja ainda
precoce. Mas, o que est em causa no tempo presente, demasiado importante para
no se tentar encontrar o melhor para o destino colectivo dos cidados europeus.
demasiado importante para deixar que seja a inrcia a decidir o futuro.
Se uma das caractersticas da identidade europeia a da capacidade para o questionamento, nada mais europeu do que, cada vez mais, trazer o debate para a opinio
pblica de uma forma intensa.
44
45

Zbigniew Brzezinski, The Choice, New York 2004, p. 95.


Joseph Nye, O Paradoxo do Poder Americano, Lisboa 2005, p. 52.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

47

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

Se adoptarmos estes motivos como aqueles que essencialmente estiveram na base


da rejeio do tratado por parte de franceses e holandeses, e, se assumirmos que o
consenso sobre o dficite democrtico da UE se tem consolidado, de esperar que cada
vez mais se conceda mais protagonismo opinio dos cidados, da opinio pblica e
da sociedade civil em geral. Nesse sentido, ainda mais premente extrair lies dos
referendos de Frana e Holanda. Uma primeira concluso a de que em perodos de
recesso econmica crescem as foras e sentimentos centrfugos, em detrimento de
uma arquitectura poltica centralizada. Em segundo lugar, mais alargamentos parecem
ser vistos como um deslocamento de capitais e oportunidades para os novos membros,
com prejuzo dos antigos. Pode-se, em terceiro lugar, ajuizar que os interesses prprios
dos estados ainda permanecem sobre o interesse geral. Por fim, parece ser que a forma
at agora privilegiada de construo europeia, margem dos cidados, tambm rejeitada. Como dizia um comentador francs: Europes original sin, of which it has not
yet cleansed itself, is to have been conceived in offices. And of having prospered there.
A common destiny cannot be built in such foundations, any more than it is possible
to fall in love with a growth rate or milk quotas44.
A integrao poltica, definitivamente, no pode excluir os europeus.

Os 50 anos do Tratado de Roma Que Futuro para a Unio Europeia?

48

O futuro est em aberto e, se as elites podem e devem propor caminhos, devem


ser os cidados com os seus sentimentos, tradies, percepes e cultura que devem
decidir o futuro. S com o envolvimento de toda a comunidade europeia, particularmente de universidades, intelectuais e acadmicos num esforo conjunto de esclarecimento, se pode, em profundidade, discutir de forma lcida o nosso futuro.NE

BIBLIOGRAFIA
Livros:
ACHESON, Dean, Present At The Creation, New York 1969.
BAYLIS, John e Steve Smith, The Globalization of World Politics, New York 2001.
BRZEZINSKI, Zbigniew, The Choice, New York 2004
BRZEZINSKI, Zbigniew, Out of Control, New York 1995.
CAMPOS, Nuno Antas e Antnio Sobrinho [dir.], 50 Anos de Europa, Lisboa 2001.
CRAVINHO, Joo Gomes, Vises do Mundo, As Relaes Internacionais e o Mundo Contemporneo, Lisboa 2002.
DOUGHERTY, James e Robert Pfaltzgraff, Jr., Relaes Internacionais, As Teorias em Confronto, Lisboa 2003.
FERNANDES, Antnio Jos, Relaes Internacionais, Factos,Teorias e Organizaes, Lisboa 1991.
FERREIRA, Maria Joo Milito, A Poltica Externa Europeia, Lisboa 2005.
GILPIN, David, Global Political Economy, Princeton 2001.
HOBSBAWM, Eric, A Era Dos Extremos, Lisboa 2002.
KISSINGER, Henry, Precisar a Amrica de Uma Poltica Externa?, Lisboa 2003.
KUPCHAN, Charles, The End of The American Era, New York 2002.
LEONARD, Mark, Sculo XXI A Europa em Mudana, Lisboa 2005.
LOUREIRO, Leal, Manual de Geografia, Porto 1974.
MOREIRA, Adriano, Teoria das Relaes Internacionais, Coimbra 2002.
NYE, Joseph, O Paradoxo do Poder Americano, Lisboa 2005.
STEINER, George, A Ideia de Europa, Lisboa 2005.
TATCHER, Margaret, Los Aos de Downing Street, Madrid 1994.
WEYDERT, Jean e Sophie Broud, O Futuro da Europa, Porto 2002.
Revistas:
The history of an idea in The Economist, 30 de Dezembro de 2003.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 32-48

Stefani Weiss*

Test Case Energy

energy policies are increasingly becoming dominant issues in European


policymaking, and public awareness of what is at stake has never been more
pronounced. This constitutes a great opportunity for action. The time has come for
the EU to embark on a coherent internal and external strategy shift. Five specific
requirements are to be met.

CHANGE AND

Energy Provision Difficulties In the past Western economic success was to a large extent based

on unimpeded access to relatively inexpensive fossil fuels. This is no longer the case.
For a whole host of reasons Europe must in future pursue a different kind of energy
policy:
The demand for oil and gas has reached the point where it exceeds the increasingly scarce supply. The
global economic upturn, coupled with a swift upsurge in demand from China
and India, has driven oil and gas prices to record levels. A barrel of oil currently
costs about US$ 70. In 1990 the price per barrel was still as low as US$ 20.
Whereas wealthy countries can still pay these prices, developing countries
cannot. Certain states in Africa spend more than half of their small GDPs on
energy. This money is available neither for the construction of urgently needed
infrastructure, nor for education, nor for health care. High energy prices make
it impossible to close the development gap, and as a result the early integration
of certain countries into the global economy seems more and more unlikely.
Fossil fuels are finite. Estimates suggest that in the case of oil the maximum
production levels have already been reached. The proven reserves in the case
of crude oil amount to 1,292.936 billion barrels and in the case of gas to
176,389.66 trillion cubic metres. At current energy consumption levels these
resources will last until 2040 (oil) or 2060 (gas).1
The high oil and gas prices make it increasingly profitable to drill in remote
areas and to use ever more sophisticated technology. However, the expansion of
production areas can at best do no more than to defer the inevitable to a later

The author is director of the office of the Bertelsmann Stiftung in Brussels. The Bertelsmann Stiftung is a Think
Tank based in Germany.
1
http://www.eia.doe.gov.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

Test Case Energy

CLIMATE

49

date. And it has far-reaching consequences. A foretaste of what is to come is the


recent race for the Arctic. Some people may simply find it amusing that, as in
the days of the Klondike gold rush, Russia is trying to stake out its claims by
placing a titanium flag on the seabed. They will be brought back to earth with
a jolt as soon as international relations begin to be marred by new conflicts
emanating from claims to sovereignty over the continental shelf.
Oil and gas belong to a minority. The reserves are so unevenly distributed that the vast
majority of states have to import these resources. The EU member states import
57 per cent of the natural gas and 82 per cent of the oil they consume. The
U.S., the worlds largest consumer of energy, imports about 700 million tons
of oil, followed by Europe, which imports 650 million tons. Moreover, Chinas
hunger for energy is so great that it is now the second-largest consumer of
energy. Its oil consumption currently amounts to about 200 million tons.2
It is more and more likely that there will be distribution struggles to secure
ever scarcer resources. International standards which have been established
with a great deal of difficulty are simply being ignored. For example, China,
in its energy and Africa policies, is not interested in whether or not Sudan is
trampling on human rights. It is simply concerned to secure an exclusive share
of the local energy cake.
The energy-producing countries either subscribe to democracy and the market economy in a
lukewarm manner, or not at all. This makes the dependence of the consumer states
even more problematical. Thus the worlds largest oil reserves are located in the
Middle East, one of most unstable and conflict-ridden regions on earth. It is an
area where a disruption of oil supplies could occur at any time.
Another problem is the fact that in many energy-producing countries, the
energy corporations are often state-owned entities.3 Their decisions are not only
dictated by market forces. When Gazprom recently stopped supplies reaching
Ukraine, Belarus and Georgia, the issue was not only higher gas prices. It was
also a new way of expressing Russian self-confidence. Gas had become a way
of exerting political pressure.
Sourcing energy from coal, oil and gas exacerbates climate change. Ever since
the publication of the British Stern Review,4 the misguided energy policies of
the industrialized states, which are now being repeated in a disastrous manner

Test Case Energy

50

2
3

http:www.bp.com.
The Changing Role of National Oil Companies in International Energy Markets, Baker Institute Policy Report
April 2007 http://bakerinstitute.org/Pubs/BI_Pol%20Rep_35.pdf.
4
http://www.hm-treasury.gov.uk/independent_reviews/stern_review_economics_climate_change/stern_review_
report.cfm.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

Requirement 1: Separating growth and energy consumption The problems associated

with energy consumption cannot be solved on a national level. States which are
trying to do this will get nowhere. Similarly, the diversification of energy supplies
cannot solve the problem either, since it is ineffective with regard to the crucial
points. Oil and gas are finite resources which more and more countries wish to
procure.
Since the Europeans do not wish to (and in fact cannot) exclude other regions
from growth and modernization in order to protect finite energy resources and the
global climate, they will have to do three things. First, they must do what they can
to ensure that in the booming industrial areas, especially in Asia, economic growth is
separated step by step from energy consumption. Secondly, they must help to lay the
foundations for a new energy-friendly and environmentally friendly economic policy
in the developing areas in Africa, so that the mistakes of their own industrialization are
not repeated. And thirdly, the Europeans themselves must display greater determination
with regard to the ongoing separation of growth and energy consumption by
instituting a common and goal-oriented EU research and energy policy.
In the case of the third step in particular the potential is enormous. It reaches from
the greater use of cogeneration (combined heat and power) to improved insulation,
energy-saving electrical devices, and internal combustion engines with direct injection
to the development and greater utilization of renewable energy sources.
Energy saving and energy efficiency are virtually unknown in the energy-producing states. Oil and gas have hitherto been wasted because the prices have been
lower than those on the global market. In Russia, for example, this means that there is

For this to happen the rise in carbon dioxide emissions would have to be stopped within the next 15 years,
and thereafter reduced annually by 2% in order to keep global warming down to about 2 to 3 degrees
above the current level.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

51

Test Case Energy

in the booming areas of Asia, have had a price tag put on them. It is estimated
that it will cost up to 20% of global GDP unless decisive action is taken soon
to reverse the trend5.
Climate change contains the seeds of new tensions and conflicts. Persistent
drought and the concomitant increase in flooding will increase migratory
pressure from Africa (and from parts of Asia) to Europe. Conflicts about water
are a foregone conclusion in the Middle East. The decrease in the available
arable land and the concomitant growth of the global population is leading to
another set of potential conflicts. The consequences of this as far as Europe is
concerned are still difficult to assess.

52

clearly less room for manoeuvre when it comes to profiting from increasing internal
and external demand. With the technical expertise at its disposal, the EU would make
an ideal partner, and would thus be performing a responsible task.

Test Case Energy

Requirement 2: Restructuring the EU budget The EU could do much more than this. By

lowering and reallocating agricultural subsidies, it would acquire formidable financial


resources with which to fund its research policy, and it would continue to be a global
leader in the development of alternative sources of energy. In this way it could in future
provide European industry with some outstanding opportunities. This is especially true
of the development of hydrogen-based technology. This is currently being tested in
the ITER fusion research reactor in Cadarache in France. On the other hand, hydrogen
motors and the hydrogen/oxygen fuel cell constitute two potential ways of shifting
away from the fossil fuel economy.
The financial resources no longer assigned to the agricultural budget could help
the member states to implement agreed European climate change targets. For example,
they could be used to fund measures designed to increase energy efficiency, and for
alternative energy projects. Is there any reason why the profound solidarity displayed
for decades by the member states in order to stabilize the agricultural sector should not
be in evidence in future when it comes to securing our energy supplies?
As the most important donor of development aid, the EU can also insist on the
implementation of climate change measures and the need for energy security in the
developing countries. At present development cooperation is already subject to a set of
specific conditions. Aid is increasingly being tied to compliance with certain norms.
It is no doubt important to insist on respect for human rights and good governance.
However, it would be equally important in the case of subsidized infrastructure
projects to discuss the introduction of energy security and climate change measures.
The EU Energy Initiative for Poverty Eradication and Sustainable Development6 thus
merely constitutes a starting point which needs to be followed up by other steps.
Subsidizing alternative energy projects in such countries would also be of benefit to
European industry.
Requirement 3: Creating European standards At the Brussels summit in June 2007 the EU

made far-reaching decisions relating to its future climate change and energy policies.7

6
7

http://ec.europa.eu/development/body/theme/energy/initiative/index_en.htm.
Presidency Conclusions, Brussels European Council, 21/22 June 2007, 11177/07. The Council resolutions
envisage a 20% improvement in energy efficiency, a binding reduction of EU greenhouse gas emissions
by 2020 under the levels of 1990, a binding target of a 20 % share of renewable energies of total energy
consumption, and a 10% binding minimum target for the share of biofuels.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

Requirement 4: Unanimity and market liberalization Despite public pronouncements to

the contrary, there is little unanimity in the EU when it comes to energy issues. This
engenders a credibility gap, since the member states still tend to approach energy
problems on the basis of the idea that charity begins at home. It is difficult to interpret
in any other way the various agreements concerning pipelines and gas supplies
concluded in the recent past by Germany and Russia, or Hungary and Italy and Russia.
They have often been to the detriment of other member states, have jeopardized certain
European norms, or constituted a threat to joint EU projects such as the Nabucco
pipeline. The sale of a French nuclear power plant to Libya should also be seen in this
context.
For this reason the EU should proceed to liberalize its own energy market, even
in the face of increasing internal resistance. Here the European Commission deserves
all the support it can get. The internal market also needs to be opened up for foreign
direct investment.
If European markets are opened up for foreign investors, the introduction of
golden shares could alleviate anxieties about allowing key European industries to pass
into the hands of problematical state-owned entities. However, energy security cannot

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

53

Test Case Energy

It is of crucial importance for the EU to define common standards for more energy
efficiency as soon as possible. An Action Plan devoted to this subject will first be
finalized early in 2010. However, manufacturers need uniform regulations in order to
develop new energy-saving and climate-friendly technologies without undue delay. In
order to acquire this business, the EU must create the requisite preconditions in the
internal market. Manufacturers also need clear-cut guidelines. Why not think about an
EU-wide tempo limit, or defined permissible carbon dioxide emissions from motor
vehicles?
If the EU were to reach agreement on common standards, there is a good
chance that these could then be introduced on the international level. The worlds
manufacturers take their cue from Europes purchasing power. If it is possible to stop
the import of potentially harmful toys from China, it should also be possible to insist
on high energy-saving norms for imported electrical devices. A German ban on stand-by functions would make it possible to shut down a medium-sized power station.
Every technology which helps to save energy will also be of vital significance
for China and India in the near future. At present the two countries may not yet be
prepared to embark on a change of direction, since it might harm their economies. In
China a sudden end to growth could well lead to a situation where the whole political
system is called into question. However, high oil and gas prices and the populations
growing demand for a higher standard of living will soon make it imperative to steer
in a different direction.

54

be improved by excluding producers of natural resources from supply networks and


retail activities.

Test Case Energy

Requirement 5: International energy management By setting a good example with its

standards and a liberalized energy market, the EU will gain credibility and negotiating
clout. In the forthcoming negotiations on a Kyoto protocol follow-up agreement on
the reduction of carbon dioxide emissions it will need both in order to convince other
states that its climate policy goals are not a Trojan horse. Past attempts to make progress
in this area have come to grief primarily as a result of the suspicions harboured by the
developing countries, which fear that the Wests climate change policy merely exists
to give it a one-sided competitive advantage and to exclude the rest of the world from
growth and progress.
Yet the EU will also find credibility useful in its dealings with energy-producing
countries. If it wishes to avert the looming energy crisis, it must encourage producers
and give them the feeling that it makes sense to proceed with new investments.
Estimates suggest that by the year 2030 the global use of fossil fuels will have increased
by about 85 per cent. The investments needed for the discovery and exploitation of
new oil and gas reserves and the associated transportation systems amount to US $ 20
trillion. Few of the countries with natural resources would be prepared to embark on
investments of this magnitude if European consumers were to give them the feeling
that they were primarily on the look-out for alternatives in order to diversify or reduce
their energy requirements.
Strategic partnerships between the EU and the energy-producing countries are an
excellent way of achieving greater transparency and of promoting confidence-building
between the playersas long as they are based on multilateral agreements, and not on
bilateral ones. Otherwise, as the agreements of certain EU member states with Russia
demonstrate, there will be a danger that a familiar pattern of protecting power and
interests will reappear. However, in the past this has tended to exacerbate conflicts and
not to reduce them. In the final analysis exclusive EU relations with Russia or Central
Asia cannot prevent other countries from entering into such exclusive relationships.
But does Europe really want China to establish an energy partnership of this kind with
Iran and Pakistan?
In order to prevent zero sum games between new energy blocs, relations between
producers and consumers should thus be placed on a completely new multilateral
basis. What is needed is a kind of energy management that is both international and
co-operational. This may seem like a tall order. However, there is no time like the
present, and no one is more suited to making such a move with a certain amount
of credibility than the EU. Its credentials are impeccable. In the final analysis its own
history constitutes the best example of the fact that economic success is possible on
the basis of binding legal regulations.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

Seizing the opportunity If energy security signifies the establishment of an atmosphere of trust

between producers and consumers and among consumers themselves, then the EU
seems to be predestined for the task. In practice the goal has not yet been attained. If it
were to materialize, it could provide a global model for a path leading to the separation
of economic growth and energy consumption.
There are positive signs that a coherent European energy policy of this kind
is beginning to emerge. The European electorate has never been more receptive to
the subject of climate change. Since climate change and energy policies are merely
two sides of one coin, any policy designed to deal with climate change also makes a
contribution to energy security. It reduces the tensions which derive from the paucity
of energy resources. And at the same time it also ensures that there are no new tensions
as a result of climate change.
Perhaps the time is not yet ripe for a project on the scale of a World Energy Agency.
However, the EU should do whatever it can with the resources at its disposal and should
support convincing and effective multilateral solutions in all the international and
regional forums. There is a need for political foresight that is EU citizens expect.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 49-55

55

Test Case Energy

Such a regime is also long overdue when it comes to confidence-building


between consumers. It might be a way of toning down the global competition for
finite resources, and, in the event of an energy crisis, it could reduce the tension in the
markets and in international relations. However, there is still no framework within which
the OECD states and the developing countries can discuss these issues. The members of
the International Energy Agency (IEA), contrary to what the name suggests, are largely
the same as those of the OECD. The IEA was founded as a consumers association after
the first oil price shock in 1974, and has had no more than mixed success. When there
have been shortages and sudden price hikes, it has proved possible only to a certain
extent to persuade members to refrain from exacerbating the crisis by engaging in
panic buying. Furthermore, the question arises of whether in future the IEAs strategic
oil reserves will be sufficient if India and China, whenever there are shortages, will buy
anything they can lay their hands on.
The EU should do everything it can to incorporate China, India and other Asian
countries into a common system. These states must be convinced that, with regard to
the distribution of energy in a time of crisis, their interests will be taken into account
in an appropriate manner. The Energy Charter treaty, which was launched in 1991 as
an EU initiative, could form the basis for further action in conjunction with aspects of
the International Energy Agency.
In the final analysis most countries wish to see functioning energy markets, an
end to distorted competition, information security and secure delivery routes, and, last
but not least, the development of alternative energy sources.

56

Lusofonia e Unio Europeia

57

58

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

59

COMO

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

Jos Filipe Pinto*

Histria, mais precisamente do perodo posterior s revolues francesa e


americana, as revolues nascem para fazer constituies atravs das quais se processa
ou estabelece a adeso a modelos ou referncias contraditrias com o regime at ento
vigente. No entanto, a aprovao da constituio representa, frequentemente, a morte
da revoluo que esteve na sua origem, pois, ao legitimar o novo modelo, a constituio define o estabelecimento de uma ordem nova, certo , mas que exige o normal
funcionamento das instituies derivadas das ideias que conduziram revoluo.
Alis, passado o elan revolucionrio, essa constituio ir ser objecto de vrias revises, destinadas, numa primeira fase, a esbater o aspecto ideolgico que presidiu
revoluo, pois, como saber antigo, no durante o perodo de cheias que se constroem barragens para disciplinar o rio, e, em momentos posteriores, para proceder s
adaptaes que as conjunturas vo tornando pertinentes1.
A constatao anterior, sobretudo na parte inicial, parece ser vlida para a realidade
sada da recente Cimeira de Lisboa, que encerrou ser que definitivamente? a poltica
dos pequenos passos delineada e conduzida por Delors durante dez anos e que garantiu
a estabilidade evolutiva que conduziu da Comunidade Europeia Unio Europeia2.
De facto, mesmo que se considere que o Tratado aprovado pelos vinte e sete membros da Unio Europeia no corresponde a uma Constituio situao que est longe
de se apresentar como consensual face ao nmero de alteraes que o documento dito
reformador apresenta em relao ao projecto inicial recusado pela Frana e pela Holanda , no h margem para dvidas no que concerne ao fim do sistema de rotatividade da presidncia, ou seja, o direito de todos os Estados-membros ocuparem, ainda
que temporariamente, a presidncia da Unio.

DECORRE DA

*
1

Professor da ULHT e Investigador da Linha de Africanologia e Lusofonia da UEICTS.


Sobre esta temtica, bastar analisar o processo relativo Constituio Portuguesa de 1976, aprovada em 2 de
Abril de 1976 e que entrou em vigor em 25 de Abril desse ano. Esta Constituio, produto do 25 de Abril
de 1974, j foi objecto de seis revises: em 1982, para diminuir a carga ideolgica e redefinir as estruturas do poder poltico; em 1989, para terminar com a irreversibilidade das nacionalizaes; em 1992
e 1997, sobretudo para proceder adaptao exigida pelos Tratados de Maastricht e de Amesterdo; em
2001, para permitir a ratificao da Conveno que criava o Tribunal Penal Internacional e em 2004, para
aprofundar a autonomia poltico-administrativa das regies autnomas dos Aores e da Madeira e alterar
normas como a relativa vigncia na ordem jurdica interna dos tratados e normas da Unio Europeia e
aprofundar o princpio da limitao dos mandatos dos cargos polticos executivos.
2
Jacques Delors foi nomeado Presidente da Comunidade Europeia em 1985, quando a CE englobava apenas 10
pases. Durante a sua presidncia aderiram organizao Portugal e a Espanha, em 1986, e a ustria, a
Finlndia e a Sucia em 1995, ano em que terminou o seu mandato.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 59-64

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

60

Por isso, o tratado, assinado na capital de um pas que no figura entre os reconhecidos centros decisores da Unio, pode vir a representar, na prtica, o fim da possibilidade de os pases menos influentes terem acesso a esse cargo, ou seja, os pases com
menor poder decisrio podero constituir-se em vtimas daquilo que aceitaram assinar.
Assim, em nome de um, por agora, saudado pragmatismo de aco, os pases
mais pequenos esquecem a natural ambio que o povo e a lenda se encarregaram de
colocar nas palavras de Dona Lusa de Gusmo.
Na verdade, a integrao num bloco regional de vinte e sete pases e quinhentos milhes de cidados tanto pode evitar como promover a condio de Estado exguo e pria,
consoante a tnica seja colocada na dimenso humanista ou no legado maquiavlico.
Convm, a propsito, lembrar que nos maiores aglomerados populacionais que
a solido e a anomia encontram terreno frtil e marcam, indelvel e assustadoramente,
o ritmo da vida!
Deixando, porm, essa discusso para anlise posterior, importa saudar o facto
de a assinatura do tratado acontecer durante a presidncia portuguesa, situao que
aponta para um dado que nem sempre tem sido valorizado como merece a aco da
diplomacia portuguesa.
De facto, sem essa aco diplomtica e os compromissos da derivados, no parecia vivel que a Polnia e a Itlia assinassem o referido tratado, que a Espanha no
exigisse a concesso de mais um mandato para proceder assinatura
Alis, ainda est para fazer a historiografia da nossa diplomacia, sobretudo num
longo perodo em que foi graas a essa diplomacia que Portugal no esteve efectivamente s, apesar do apregoado orgulhosamente ss, como se um pas, que nunca foi centro,
pudesse sobreviver isolado na conjuntura sada da II Guerra Mundial e na qual at os
ditos no-alinhados de Bandung apenas o eram na designao.
S que este sucesso legitimamente atribudo presidncia portuguesa embora
no convenha esquecer o papel desempenhado pela anterior presidncia alem , acarreta novas responsabilidades para Portugal num mbito que tambm interessa a este
ensaio a Lusofonia.
De facto, como pode Portugal reivindicar, ainda que com total justia, os louros
derivados da assinatura de um tratado a vinte e sete e no consegue dinamizar uma ideia
que se limita espera-se que no indefinidamente , quase ou apenas s Lusosfera?
Alm disso, como pode Portugal promover a ideia de Europa sem atender Lusofonia, se enquanto lusfono que interessa prioritariamente a essa Europa?
Como forma de esclarecer este equvoco e de ajudar a superar os condicionamentos existentes, procuraremos, ao longo desta exposio, analisar os vrios provincianismos que tm condicionado a definio e a afirmao da Lusofonia.
A primeira constatao a fazer prende-se com o facto de a Lusofonia parecer ter
nascido fadada para a indefinio3.
3

Talvez no constitua grande consolo, mas tambm o Secretrio-Geral da Organizao Internacional da


Francofonia (OIF), Abdou Diouf, numa mesa-redonda realizada em Limoges em 5 de Outubro de 2007,

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 59-64

alertou para problemas semelhantes, ao afirmar que a OIF no se reconhecia no Manifeste publi
en mars dernier, dans le journal Le Monde par 44 minents crivains, qui sonnaient le tocsin de la
Francophonie.
4
Cf. NEVES, Fernando Santos, 2008, O que a Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias, in
O Dia da Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias, Lisboa, Edies Lusfonas, p. 17.
5
Cf. Depoimento de Corsino Tolentino, in PINTO, Jos Filipe, 2005, Do Imprio Colonial Comunidade dos Pases de Lngua
Portuguesa: Continuidades e Descontinuidades, Lisboa, Instituto Diplomtico.
6
Durante a preparao deste ensaio tommos conhecimento do falecimento do Embaixador Jos Aparecido de
Oliveira. Consideramos que a melhor forma de respeitar a sua memria tornar pblico que, durante os
contactos telefnicos que mantivemos, as questes relativas CPLP e Lusofonia ocupavam o centro do
interesse e das preocupaes do seu pensamento.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 59-64

61

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

Na realidade, at ao momento, ainda no possvel afirmar com algum grau de


certeza o nome do introdutor da palavra no lxico portugus, pois, o dicionrio que
atribui uma data a essa introduo na lngua portuguesa o Dicionrio Houaiss da Lngua
Portuguesa edio de 2005 , indica o ano de 1950 como a data dessa introduo, mas
no identifica o seu criador.
Ora, como parece consensual, no h criao ou criatura que possa prescindir de um
criador. Por isso, aceito, at melhor prova, a posio de Santos Neves de que os prprios
vocbulos Lusofonia e Lusfono s tero sido introduzidos na linguagem e nos dicionrios portugueses depois da existncia e por influncia da Universidade Lusfona4.
Alm disso, os significados que se ligam ao conceito tambm no primam pela
homogeneidade, pois se uns reduzem o conceito a aspectos lingusticos, outros apontam para uma dimenso que, sem desprezar a lngua, se reveste de uma maior complexidade, sem olvidar aqueles que, talvez prisioneiros de outro modelo, continuam a
conotar a Lusofonia com uma verso do neocolonialismo.
Talvez por isso, a Lusofonia seja vista como algo que, embora comum, se revela
vago ou difuso, ou, nas palavras de Corsino Tolentino, uma espcie de capital social,
que paira no ar e que a gente sente quando circula em qualquer dos nossos pases ou
em qualquer ambiente onde se fala a lngua portuguesa, onde se veja um quadro de um
dos nossos pintores ou se assista a um espectculo em lngua portuguesa ou em lnguas
parentes, esta reaco quase instintiva que temos perante algo que nos pertence5.
Significa que, nesta perspectiva, a Lusofonia comea por se sentir, mesmo antes de
se conseguir definir, situao que tambm no constitui novidade, pois basta lembrar
as antteses a que o prncipe dos poetas portugueses se viu forado a recorrer para
definir o amor.
Alis, a constatao da dificuldade da definio talvez venha da dificuldade de
relacionar uma outra imagem marcada pela anttese, ou seja, o activo celebrado n Os
Lusadas e o passivo denunciado no Soldado Prtico.
Ora, quando, em 1996, por iniciativa do Presidente Jos Sarney, que delegou o
sonho na dedicao e empenhamento do Embaixador Jos Aparecido de Oliveira6,
surgiu a Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa, a CPLP, muitos consideraram
que se estava perante o acto final ou eplogo do quadro conducente institucionalizao da Lusofonia e esperavam, talvez ingenuamente, que a nova comunidade, uma

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

62

vez cicatrizadas as feridas provocadas pelo passivo, promovesse a aproximao dos


povos do antigo imprio portugus, isto , celebrasse o activo.
Neste ponto, e embora no pretendendo diminuir os mritos de Sarney e Aparecido, convir referir que a ideia de Lusofonia peso excessivo para poder ser pertena
exclusiva de um Homem , remonta ao padre Antnio Vieira e foi continuada por
outros pensadores, uns mais visionrios, outros mais pragmticos: Agostinho da Silva,
Adriano Moreira
Voltando CPLP, onze anos aps a sua criao, a organizao no evidencia sinais
que faam acreditar numa afirmao no tempo presente, condio sine qua non para um
futuro venturoso ou risonho.
Na realidade, a indefinio inicial frum ou comunidade? , continua a marcar
a vida da CPLP, apesar de ostentar na designao o nome de comunidade.
A atitude do Brasil, que depois de promover ou apoiar a criao da CPLP no se
empenhou na nomeao de Aparecido para Secretrio-Executivo7, contribuiu, sobremaneira, para adiar a implementao do projecto, sem ter em conta que, neste caso,
tambm se aplicava aquilo que Adriano Moreira afirmou, referindo-se ao estado do
ensino em Portugal, a medida do tempo no ensino como na agricultura: conta-se
por anos e, quando se perde algum tempo, foi um ano que se perdeu8.
No caso presente, os dedos de duas mos j no so suficientes para contar os
sucessivos anos de prejuzo, apesar da organizao parecer caminhar na mais completa
normalidade como decorre da rotatividade, prevista estatutariamente, dos rgos9.
O Brasil, uma das quatro potncias emergentes, no assumiu a liderana do processo lusfono que, na conjuntura de ento, s ele estava em condies de promover,
at porque a sua anterior condio de colnia lhe concedia a autoridade suficiente e
necessria para que CPLP no se colasse o antema neocolonial.
Ser caso para, jogando com a lngua, dizer que no acrstico BRIC10, faltou a letra
k, no para designar uma quinta potncia emergente, mas para formar a palavra,
que, na traduo portuguesa, constitusse o tijolo da construo lusfona.
Voltando presidncia portuguesa da Unio Europeia, a mesma tem a seu cargo a
realizao, ainda este ano, da cimeira Europa-frica, um acontecimento que continua a
mobilizar, mais uma vez, a diplomacia portuguesa, muito por fora da posio inglesa
de no aceitar a presena do Presidente do Zimbabu na reunio.
Fazendo f na j reconhecida capacidade negocial da diplomacia portuguesa,
estamos certos que nenhum pas, europeu ou africano, deixar de estar presente ao
7

Para um mais completo esclarecimento desta temtica remeto para a leitura da obra j referida Do Imprio Colonial
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa: Continuidades e Descontinuidades.

8
Cf. Dirio da Assembleia da Repblica, n. 032, 1. srie, 17 de Fevereiro de 1990, p. 1594.
9
Conviria, alis, saber se os Estatutos originais da CPLP j se encontram na sede da organizao.
10

A sigla BRIC refere-se s potncias emergentes na actual conjuntura, ou seja, Brasil, Rssia, ndia e China.
Parece pertinente realar que, dessas quatro potncias, trs esto relacionadas com a Lusofonia. O Brasil,
devido sua condio de pas lusfono; a ndia, porque Goa constituiu a capital do Imprio Portugus do
Oriente; e a China, devido longa permanncia portuguesa em Macau, territrio que, diga-se de passagem, nunca foi considerado colnia.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 59-64

11

Cf. a verso francesa do Relatrio do Exame do CAD da OCDE Cooperao Portuguesa.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 59-64

63

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

mais alto nvel numa cimeira que acontece sensivelmente a meio do perodo previsto
para a consecuo dos Objectivos do Milnio, ou seja, numa altura propcia para uma
avaliao intermdia do projecto.
Ora, a cimeira Europa-frica, tendo em conta a circunstncia de sete pases africanos pertencerem CPLP cinco como membros e dois como observadores , poder representar uma ocasio nica para que o pas anfitrio, demonstre que, apesar da
falta de um Conceito Estratgico Nacional, a Lusofonia se insere nas suas estratgias.
De facto, como Adriano Moreira afirma desde h muito, Portugal um pas de
articulao e fronteira, e que, sem pr em causa a integrao na Europa, necessita de
uma janela atlntica de liberdade virada para o Oceano Moreno.
claro que o poder poltico portugus pode argumentar, sobretudo baseado nos
dados relativos Ajuda Pblica ao Desenvolvimento (APD), que a Lusosfera est sempre presente no seu horizonte.
um facto inquestionvel ou objectivo que Portugal, como alis, o exame do CAD
da OCDE de 2001 Cooperao Portuguesa refere e critica, continua a manter um programme daide [qui] reste largement influenc par ses anciennes relations coloniales. La
motivation sous-jacente semble en tre de maintenir les liens historiques, linguistiques
et culturels [car] jusqu rcemment, lAPD bilatrale allait exclusivement aux cinq pays
lusophones dAfrique, savoir lAngola, le Cape-Vert, la Guine-Bissau, le Mozambique et
S. Tom y Prncipe. Depuis 1999, un large soutien public est galement accord au Timor
oriental qui est ainsi devenu le premier bnficiaire de laide bilatrale portugaise11.
Se a esta cooperao bilateral se adicionar a cooperao multilateral que, segundo
dados do IPAD, j atingiu 42% do total da APD portuguesa em 2005, e se constatar que os
pases lusfonos, excepo do Brasil, constituem os receptores privilegiados dessa ajuda,
no parecem restar dvidas do esforo portugus na valorizao dos pases lusfonos.
Ora, face ao rigor objectivo destes nmeros e sem esquecer a capacidade negocial
portuguesa, no parece despiciente considerar que esta poltica de cooperao lusfona poder colher dividendos da realizao da Cimeira Europa-frica.
De facto, todo o contributo que Portugal consiga, por fora da realizao da cimeira, para a melhoria das condies de vida em frica, nomeadamente no que concerne
aos direitos humanos, boa governao e ao desenvolvimento sustentado de rosto
humano, ou seja, todos os compromissos tendentes a alcanar os Objectivos do Milnio,
no deixaro de ter reflexos positivos no espao lusfono e na afirmao da Lusofonia.
Como evidente, na agenda da Cimeira Europa-frica a abordagem de questes
relativas ao espao lusfono no constituir um tema central, at porque muitos dos
participantes integram outras comunidades baseadas na partilha da lngua e da Histria, j para no falar do facto de Moambique ser membro de duas dessas comunidades: a CPLP e a Commonwealth, mas isso no invalida que as questes mais pertinentes
da frica lusfona possam beneficiar da condio lusfona do anfitrio.

A Presidncia Portuguesa da UE e o Desafio Lusfono

64

Ser caso para afirmar que, enquanto europeu, Portugal pode constituir uma
mais-valia para o Mundo lusfono novo apelo diplomacia!
Alis, visto na perspectiva portuguesa, um dos provincianismos que urge ultrapassar o da aparente porque falsa incompatibilidade das opes europeia e atlntica,
pois, como j foi repetidamente proclamado por todos os pensadores da Lusofonia, o
ecumenismo lusfono no nasceu contra ningum nem se ope bem pelo contrrio
a nenhuma forma de integrao regional dos seus membros.
Assim, se num primeiro momento defendi a ideia de Santos Neves de que a
Lusofonia ou brasileira, e sobretudo brasileira, ou nunca chegar a ser, atrevo-me a
sugerir uma alterao conceptual e a propor que a Lusofonia s o ser efectivamente se
conseguir ser transnacional, ou seja, se se alcandorar a um patamar que, sem renegar
as nacionalidades que a criaram, se eleve para alm delas.
Representar esta viso, face ao estado de limbo da actual Lusofonia, uma utopia?
Para aqueles que revelam uma idiossincrtica facilidade em levantar dificuldades e
se deleitam a construir libelos acusatrios em vez de aprofundarem laos, sem dvida!
Para aqueles que acreditam que a Histria do Mundo lusfono foi feita de encontros, no ordenou o Senhor Deus to maravilhosa coisa como esta navegao para ser
somente servido nos tratos e proveitos temporais de entre ns, mas tambm nos espirituais e salvao das almas que mais devemos estimar e de que ele mais servido12 , e
de desencontros, porque, como Agostinho da Silva (2001:90) referiu, no se tratou de
uma empresa realizada pelos anjos e estava sujeita a todas as tentaes humanas, nomeadamente do enriquecimento fcil, do comando por um ou poucos, julgo que no!
Bastar vontade para a consecuo de uma poltica de passos, pequenos mas firmes,
rumo a um objectivo em que todos os povos lusfonos se revejam, pois, tambm neste caso,
parece possvel estabelecer uma proporcionalidade directa entre o interesse e a aco.
Como parece evidente, nessa fase, tal como na conjuntura actual, para abrir a janela atlntica, Portugal no necessitar de fechar a porta da Europa, pois, como no h
uma corrente de ar de incompatibilidades, o bater de asas da borboleta em qualquer
ponto da Europa, no pode provocar um tufo na Lusosfera, sendo que o movimento
de sentido inverso nem merece ser questionado.NE

BIBLIOGRAFIA
MOREIRA, Adriano, 1999, Estudos da Conjuntura Internacional, Lisboa, Dom Quixote.
NEVES, Fernando Santos, 2008, O que a Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias, in
O Dia da Universidade Lusfona de Humanidades e Tecnologias, Lisboa, Edies Lusfonas.
PINTO, Jos Filipe, 2005, Do Imprio Colonial Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa: Continuidades e Descontinuidades, Lisboa, Instituto Diplomtico.
SILVA, Agostinho da, 2001, Ensaios Sobre Cultura e Literatura Portuguesa e Brasileira, Vol. II, ncora Editora.

12

Mensagem do rei D. Manuel I para o Samorim de Calecute, 1500.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 59-64

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

65

1. Introduo No passado os oceanos foram ilusoriamente associados abundncia de recursos

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

Antnio Silva Ribeiro*

e capacidade de resistir aos usos e abusos da Humanidade. Durante sculos, apesar


dos problemas da pirataria e dos riscos da intempries naturais, a jurisdio martima
dos Estados foi pequena, a navegao no teve limites, as espcies pisccolas abundaram, os resduos lanados ao mar criaram apenas dificuldades locais temporrias, a
proteco do patrimnio cultural no foi uma preocupao e grande parte dos pases
no dispunha de marinhas com capacidades ofensivas relevantes. Neste contexto,
desenvolveu-se o conceito de liberdade dos mares, baseado no pressuposto de que o
exerccio do direito de uso por uma entidade, dificilmente acarretaria a violao da
mesma prerrogativa por outros titulares. A nica excepo admitida quele conceito,
destinou-se a permitir a defesa dos Estados costeiros. Para isso, foi estabelecida uma
faixa de trs milhas de largura, que corresponde ao alcance de um canho no sculo
XVII, designada por mar territorial e onde era legtima a afirmao da autoridade
soberana do Estado.
Os rpidos progressos da cincia e da tecnologia verificados no sculo XX, permitiram compreender melhor os impactos das actividades humanas nos oceanos, o que,
combinado com a sua difuso extensiva escala mundial, modificou a crena de que,
no uso do mar, se poderiam acomodar todos os interesses da Humanidade. Nestas
circunstncias, as disputas centradas no mar passaram a ter uma crescente ocorrncia
nas relaes internacionais. Por isso, hoje evidente a importncia de se desenvolver
uma viso estratgica do mar, que desperte as vocaes e mobilize as vontades dos
portugueses, de forma a permitir, no s, identificar e adoptar os objectivos martimos
nacionais, mas, tambm, a edificar, a organizar e a empregar as capacidades materiais
e humanas do pas nas aces necessrias sua concretizao.
As perspectivas poltica, econmica, ambiental, cultural e militar sobre o mar
apresentadas na generalidade das anlises conhecidas, possuem enorme importncia na
tomada de deciso associada elaborao da poltica martima nacional. Todavia, estas

Oficial da Armada, Professor Auxiliar convidado do Instituto Superior de Cincias Sociais e Polticas da Universidade Tcnica de Lisboa, membro do Grupo de Estudo e Reflexo Estratgica da Marinha, da Academia
de Marinha, da Sociedade de Geografia de Lisboa, do Centro Portugus de Geopoltica e do Centro de
Estudos do Mar.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

66

perspectivas, se, por um lado, so meras imagens sectoriais diferenciadas, por outro
lado, no podem deixar de ser consideradas no mbito da formulao e da operacionalizao da poltica externa portuguesa. Para isso, necessitam do cimento conceptual da
estratgia, que as liga e as mobiliza no contexto dos processos destinados a viabilizar
o uso do mar na justa medida dos interesses de desenvolvimento e de segurana de
Portugal, num ambiente internacional cada vez mais instvel e imprevisvel, fruto das
mltiplas e complexas disputas presentes.
2. Perspectiva de anlise poltica Nos anos 70 do sculo XX foi estabelecido um novo modelo

internacional de afirmao da autoridade dos Estados no mar, na sequncia da expanso das guas territoriais das trs para as doze milhas, e da extenso da jurisdio econmica at s duzentas milhas nuticas da linha da costa. Verifica-se hoje que, muitos
Estados, tendo definido os seus direitos de soberania1 e jurisdio sobre espaos martimos vastssimos, nunca revelaram capacidade para gerir os respectivos recursos, nem
para garantir a sua utilizao racional. Por isso, outros Estados mais aptos demonstram
uma crescente vontade para alargar as suas competncias nesses espaos.
Assim, perspectivam-se dois tipos de evolues polticas relacionadas com as fronteiras martimas. Por um lado, como alguns Estados consideram que o mar adjacente
parte do seu territrio, preconizam a extenso da respectiva jurisdio, de forma a condicionar a liberdade de passagem e a explorao econmica dos espaos litorais2. Por
outro lado, decorrem processos polticos destinados a alargar os direitos soberanos dos
Estados sobre a plataforma continental, at ao limite mximo de trezentas e cinquenta
milhas da costa3, para efeitos da explorao dos recursos naturais4 a existentes.
No mbito destas duas evolues, os pases desenvolvidos questionam qualquer
mudana que prejudique os seus interesses. Para isso, afastam as discusses dos benefcios econmicos, e colocam-nas luz dos grandes princpios polticos. Esforam-se,
1

A soberania territorial est restringida a um mximo de doze milhas da costa e condicionada pelo direito de
passagem inofensiva. Esta limitao particularmente clara no contexto dos estreitos internacionais e nas
guas arquipelgicas, que definem as reas nas quais os Estados costeiros no tm o direito de suspender
a passagem inofensiva.
2
Os direitos outorgados pela Conveno das Naes Unidas sobre o Direito do Mar (CNUDM) aos Estados
costeiros, incrementou neles o interesse pela explorao e pelo controlo sobre as suas guas jurisdicionais,
o que desencadeou um fenmeno psicolgico com contornos polticos e estratgicos. Com efeito, est a
consolidar o sentimento de posse, que reduzir a ideia e a prtica da liberdade dos mares como a conhecemos hoje, o que provocar reaces de fora das potncias martimas mais pujantes.
3
Nos termos previstos no art. 76. da CNUDM, sendo que, para usufruir destes direitos, os Estados devem
caracterizar a espessura da cobertura sedimentar e a morfologia do fundo num prazo de dez anos a contar
da data de assinatura daquela conveno.
4
Entendem-se por recursos naturais , os recursos minerais e outros recursos no vivos do leito do mar e
subsolo bem como os organismos vivos pertencentes a espcies sedentrias, isto , aquelas que no perodo
de captura esto imveis no leito do mar ou no seu subsolo, ou s podem mover-se em constante contacto
fsico com esse leito ou subsolo., tal como decorre no n. 4 do art. 77. da CNUDM.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

3. Perspectiva de anlise econmica A gesto econmica dos recursos marinhos um impe-

rativo que resulta das actividades humanas ameaarem os nveis de utilizao sustentvel dos oceanos. Locais de pesca muito produtivos encontram-se beira da exausto
ou esto irreversivelmente destrudos, facto que eliminou a fonte de subsistncia e o
sentido das vidas de algumas comunidades costeiras5. Por outro lado, os fundos marinhos so a ltima grande mina mundial6. Contudo, a sua explorao poder perturbar os ecossistemas e inviabilizar a preservao dos recursos vivos na coluna de gua

A pesca proporciona 25% da protena animal consumida. Em grande parte realizada dentro das duzentas milhas das zonas econmicas exclusivas. Para alguns pases representa uma poro significativa da
sua actividade econmica. A sobrepesca uma realidade que tem delapidado os recursos pisccolas,
medida que as tecnologias tornam as frotas mais eficazes. A escassez de peixe e a sobrepesca tm
contribudo para o desenvolvimento de disputas estratgicas por recursos vivos entre diversos pases.
6
As perspectivas da existncia de reservas de hidrocarbonetos na plataforma continental, tm levado os pases a
procurar estender as suas jurisdies martimas.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

67

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

igualmente, por provocar alteraes do Direito Internacional compatveis com as suas


aspiraes, o que significa evitar mais restries liberdade dos mares e explorao
dos recursos naturais. Aqueles pases defendem a tese de que essas alteraes so um
acto poltico com consequncias econmicas, e no um acto deliberado para alcanar
benefcios econmicos futuros. Nestas circunstncias, os interesses da generalidade dos
pases ribeirinhos esto a ser seriamente desafiados pelas grandes potncias martimas.
Primeiro, atravs de uma campanha internacional dissimulada pela retrica igualitria,
baseada no conceito do mar como recurso comum, cujo propsito final a satisfao
das ambies dos mais poderosos. Para isso, estes preconizam normas legais internacionais que impem as mesmas condies a todos os pases. Porm, como dispem de
superioridade cientfica, tecnolgica e financeira, tm condies para afirmar a teoria
da capacidade de explorao efectiva dos fundos marinhos, o que questiona todas as
outras teorias invocadas pelas pequenas potncias para estabelecerem novas fronteiras
martimas. Em suma, est a passar-se no mar aquilo que ocorreu em frica no sculo XIX, o que constitui um motivo de sria reflexo para Portugal, caso se desejem
evitar perdas de soberania semelhantes s que se seguiram Conferncia de Berlim
(1884-85), onde as grandes potncias europeias repartiram entre si aquele continente. Nestas circunstncias, embora as questes da delimitao dos espaos martimos se coloquem hoje ao nvel do Direito, no dispensam o conhecimento cientfico,
a capacidade tecnolgica e os instrumentos de fora que sustentam e credibilizam
as posies negociais. Por isso, Portugal est a utilizar todo o saber, a experincia e a
capacidade cientfica disponveis, para preservar os direitos nacionais no mbito dos
processos diplomticos que decorrem nas organizaes internacionais, tendo em vista
a redelimitao dos espaos martimos.

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

68

suprajacente. A agravarem-se as necessidades impostas pelo crescimento da populao


mundial7 e pelo aumento dos requisitos de desenvolvimento, provvel que as potncias militarmente melhor apetrechadas, com economias mais dinmicas e dispondo
das necessrias capacidades cientficas, tecnolgicas e financeiras, no sejam entusiastas
de medidas assentes na equidade, na solidariedade e na partilha, destinadas a regulamentar de forma justa e eficaz a explorao econmica do alto mar. Com efeito, essa
regulamentao imporia restries de acesso aos recursos inertes existentes nas reas
ocenicas comuns, e reforaria a jurisdio das potncias sem aquelas capacidades para
os explorar nas respectivas zonas econmicas exclusivas8. Nestas circunstncias, parece
bvio que os benefcios retirados dos recursos marinhos continuaro a ser desigualmente partilhados.
Para evitar os inconvenientes relativos exausto dos recursos vivos, Portugal precisa de incrementar medidas restritivas no mbito das pescas9, cuja operacionalizao
requer grande determinao no exerccio da autoridade do Estado no mar. Quanto aos
recursos inertes, os efeitos da partilha desigual podero ser minimizados pela congregao dos esforos necessrios para manter uma capacidade cientfica e tecnolgica
ligada ao mar, que garanta uma adequada interveno autnoma na explorao desses
recursos em reas martimas de jurisdio nacional, e uma participao activa na preparao da legislao e nos projectos internacionais ajustados natureza e dimenso
dos interesses nacionais. Neste contexto, afigura-se relevante a criao em Portugal de
um sistema regulador da investigao nacional no mar, que inclua todos os interesses
associados e que disponha de orientaes claras sobre as grandes prioridades do pas.
A perspectiva de anlise econmica viso estratgica do mar, para alm das
consideraes feitas sobre a gesto dos recursos marinhos, deve incluir outra relativa

No incio do sculo passado, quando surgiram os primeiros conflitos relacionados com a utilizao dos oceanos, a populao mundial rondava cerca de mil milhes de habitantes. Cinquenta anos depois a populao mundial aumentou para 2,5 mil milhes, sendo em 2003 superior a 6 mil e 300 milhes (ONU).
Segundo dados de 1994, cerca de 37% da populao mundial vivia a menos de cem quilmetros da costa
e parecia crescer a um ritmo muito superior ao da populao em geral.
8
Ao contrrio do que sucede com os recursos terrestres, que so passveis de posse e apropriao individual,
com formas de propriedade consagradas pela histria e pelo comportamento de sculos, os recursos marinhos so, por natureza, comuns. Mesmo nas chamadas zonas econmicas exclusivas, sob a salvaguarda
e responsabilidade dos Estados costeiros, no h soberania total sobre os recursos. Para evitar conflitos
tem vindo a desenvolver-se um conceito de soberania responsvel, destinado a permitir a explorao e a
partilha dos recursos, entre as potncias tecnologicamente preparadas para a sua explorao e as potncias
que exercem jurisdio sobre as reas martimas onde se encontram esses recursos.
9
No caso concreto de Portugal estas medidas restritivas devem considerar as especificidades locais, as excepes
de acesso a zonas por artes de pesca e a quantificao do esforo de pesca efectivo, a criao de zonas
de defeso espao-temporal, a proibio de rejeies, obrigando que todas as capturas tenham utilidade,
a promoo de uniformizao de medidas tcnicas de conservao e gesto com a Espanha, e a reviso
dos sistemas de atribuio de licenas para artes de pesca, com critrios semelhantes generalidade dos
membros da UE.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

4. Perspectiva de anlise ambiental A vida no planeta depende do mar, imensa fonte abaste-

cedora de energia e de gua, suporte da sobrevivncia de centenas de milhes de pes-

10

Os navios transportam 99,7% do trfego transocenico, cujo volume aumentou oito vezes desde 1945 e continua a crescer. Nele so utilizados mais de 46000 navios, que praticam cerca de 4000 portos. O transporte
martimo permanecer, certamente, como o principal meio de movimentao das matrias-primas e dos
produtos manufacturados entre fornecedores e consumidores. O petrleo e os seus derivados ocupam
30% da carga total transportada, metade da qual originada no Mdio Oriente, com destino ao Japo e
Europa Ocidental. Os outros produtos importantes transportados so o minrio de ferro (9%), o carvo
(8%) e os cereais (5%).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

69

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

regulao das actividades industriais e comerciais no litoral, que tm associadas


conflitos de interesses entre grupos econmicos e, destes, com os interesses pblicos
e com interesses de grupos sociais e de indivduos. Por isso, tais actividades so uma
importante fonte de disputas estratgicas, cuja regulao reclama do Estado um adequado conhecimento tcnico das suas implicaes, e a existncia de instrumentos e
procedimentos que permitam fazer respeitar a legalidade. S assim Portugal poder
ser percebido por todos os actores interessados como um Estado de direito, moderno,
dinmico e responsvel, onde h uma governao justa, eficaz e equitativa das actividades industriais e comerciais ligadas ao mar.
A globalizao da economia e a sua dependncia do transporte martimo10, conferem um papel decisivo capacidade dos Estados ribeirinhos preservarem a ordem
pblica nos oceanos, por forma a conterem os efeitos das actividades criminosas que
tiram partido do mar, nomeadamente o trfico de droga, a imigrao ilegal, o contrabando de armas, as formas de pesca ilegais e a pirataria. Estas actividades subvertem a
segurana das regies costeiras e ameaam os interesses nacionais. O trfico de droga e
a imigrao ilegal sero, provavelmente e numa perspectiva de longo prazo, as maiores
ameaas segurana nacional relacionadas com o mar. Porm, a pirataria tem alguma
expresso em diversas regies do globo onde ocorre o trfego de matrias-primas
vitais ao funcionamento da economia dos pases desenvolvidos. Nestas circunstncias, Portugal ter cada vez maior dificuldade em manter a ordem pblica em terra,
se no for capaz de controlar aquelas actividades criminosas no mar. Para alm disso,
caso o pas no tenha capacidades para exercer um controlo eficaz dos espaos martimos sob sua jurisdio, garantindo neles apropriados nveis de segurana, ver os
seus direitos limitados por intervenes dos Estados que considerarem ameaados os
fluxos da navegao necessrios sua vitalidade econmica. Neste contexto, coloca-se a Portugal o desafio de desenvolver de forma articulada e de garantir a coordenao
operacional das capacidades pblicas dos diferentes rgos do Estado, necessrias para
vigiar, fiscalizar e policiar os espaos martimos de interesse nacional a uma distncia
cada vez maior do litoral.

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

70

soas e principal estabilizador do clima11. Apesar da evidncia destes factos, o Homem


continua a despejar nos oceanos produtos extremamente nocivos para os ecossistemas
marinhos, como so os hidrocarbonetos, os pesticidas, os metais pesados e os resduos
radioactivos12. Todavia, a situao de crise que afecta os oceanos, como refere o relatrio da Comisso Mundial Independente para os Oceanos, no pode ser considerada isoladamente
dos muitos problemas que afectam a terra e a atmosfera. Na realidade, eles formam,
em conjunto, grande parte da problemtica da biosfera, onde as questes do mar se
ligam s questes da terra, atravs dos rios, da atmosfera e da zona costeira. Conjuntamente, englobam-se num quadro mais vasto, que liga a utilizao dos recursos ao
bem-estar das geraes futuras e, em ltima anlise, s perspectivas de sobrevivncia
humana13. medida que estas perspectivas se forem degradando, as cincias e as
tecnologias ligadas aos oceanos, tornar-se-o cada vez mais relevantes na preservao
ambiental, porque permitiro: evidenciar e reduzir os impactos das actividades humanas sobre o mar e as zonas costeiras; fomentar o conhecimento martimo e partilhar
informaes; satisfazer racionalmente as necessidades bsicas de uma populao em
rpido crescimento. Por isso, Portugal dever reforar a sua capacidade de investigao
e desenvolvimento ligada ao mar. Necessitar, igualmente, de assegurar com grande
eficcia a vigilncia e o controlo do trfego martimo na rea de jurisdio nacional, essencial para, ao melhorar a segurana da navegao, incrementar a preveno
ambiental. Porm, como h imponderveis que a precauo no consegue conjurar, o
pas tambm precisa de dispor de meios para combater os efeitos nocivos de eventuais
acidentes martimos, e para acorrer aos desastres humanos e materiais que requeiram
assistncia no campo da proteco civil.
Se a preveno se revelar incapaz de preservar o ambiente marinho, surgiro
mecanismos internacionais de coaco, destinados a conter os efeitos degradadores das
utilizaes irracionais dos oceanos. muito difcil prever com rigor tais mecanismos.
No entanto, com base em exemplos do passado, referentes a outras reas, parece plausvel admitir a possibilidade de, numa primeira fase, consistirem apenas em crticas
nos fora internacionais. Porm, quando os actuais processos industriais j no forem

11

As massas de gua dos oceanos absorvem a energia do Sol e comportam-se como um reservatrio trmico,
tendo, por isso, um papel determinante na estabilizao do clima. O aquecimento global do planeta est
a provocar a subida do nvel das guas do mar, a aumentar a frequncia e a intensidade das tempestades,
a alterar a localizao e a abundncia dos pesqueiros, e a perturbar os ecossistemas costeiros. Sendo a
principal fora motriz do clima mundial, os oceanos tm uma importncia fundamental no bem-estar
futuro da populao mundial.
12
Dos vrios milhes de produtos qumicos utilizados para diferentes fins, a maioria termina nos oceanos.
Segundo o Relatrio da Comisso Mundial Independente para os Oceanos, Cambridge University Press, Cambridge,
1998, pg. 26, 77% da poluio marinha tem origem em terra, o que indica que cada vez mais necessrio pensar em termos de sistemas, associando os oceanos e as bacias hidrogrficas.
13
Ibid., p. 16.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

5. Perspectiva de anlise cultural A viso estratgica do mar tambm deve integrar uma

perspectiva cultural, porque a ntima e permanente relao dos portugueses com os


oceanos, confere cultura do nosso povo um carcter eminentemente martimo, que
influencia directamente a vontade nacional e, consequentemente, o comportamento
estratgico do pas.
A cultura martima, em sentido filosfico, exprime a vida intelectual ou o pensamento crtico e reflexivo dos portugueses sobre o mar. Neste contexto, por um
lado, compreende o estudo desinteressado das cincias e das artes ligadas ao mar e,
por outro lado, aplica-se designao de um estado de perfeio intelectual e moral
sobre os assuntos do mar, somente atingido por algumas elites nacionais. Em sentido
sociolgico, a cultura martima traduz o conjunto de estilos, de mtodos e de valores
materiais que, juntamente com os bens morais relacionados com o mar, foram adoptados pelos portugueses. Neste contexto, compreende quer um acervo de objectos,
de utenslios e de instrumentos martimos, quer um conjunto de hbitos corporais
ou mentais martimos, que servem directamente para a satisfao das necessidades de
desenvolvimento e da segurana dos portugueses.
A contradio aparente entre a natureza psicolgica do Homem e o facto de que
a cultura, em sentido sociolgico, transcende o indivduo, deu origem, entre ns, ao

14

provvel que assim venha a ser, porque a preservao ambiental dos oceanos essencial viabilidade do
turismo, um sector econmico dos pases ribeirinhos com crescente importncia. Como elemento de
reflexo neste mbito, sobretudo para aqueles leitores que tiverem maior dificuldade em aceitar que a
viso estratgica do mar integre uma componente ambiental de crescente significado, parece til referir
que o turismo a actividade que induz maior riqueza na economia nacional por cada euro investido.
Representa mais de 11% do PIB, do Valor Acrescentado Bruto e da populao activa nacional. Por isso,
essencial ao desenvolvimento econmico e social, e afirmao internacional de Portugal.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

71

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

relevantes para o progresso dos pases desenvolvidos, estes recorrero presso diplomtica, a manipulaes das opinies pblicas e a sanes econmicas, para forarem
o cumprimento de normas ambientais mais exigentes. Desta forma, contribuiro para
a preservao ambiental. Contudo, asseguraro, igualmente, a vantagem competitiva
dos seus produtos. Na realidade, desenvolver-se- uma situao idntica, por exemplo, quela que ocorreu no sculo XIX, quando o Reino Unido aboliu a escravatura
e usou a sua marinha de guerra para, atravs do controlo do mar, forar os outros
pases europeus a adoptar atitude idntica, de forma a que a sua economia no perdesse competitividade. Neste quadro, tambm no se rejeita a hiptese dos Estados
mais desenvolvidos, no futuro, utilizarem pontualmente foras militares para eliminar
focos de degradao ambiental existentes nos pases em vias de desenvolvimento, caso
formas menos gravosas de coao no surtam efeito, a ameaa seja suficientemente
importante14 e tenha consequncias transnacionais.

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

72

conceito metafsico de mentalidade martima nacional, que representa o talento dos


portugueses para valorizar o que foram, o que so e o que querem ser usando o mar,
e para pensar o mar como elemento fulcral da vida colectiva, em funo do qual concebem e pem em prtica os grandes projectos do pas. Estes so assumidos por uma
faculdade ou potncia interior, em virtude da qual cada portugus manifesta um desejo, uma inteno, uma pretenso, uma tendncia, uma disposio de esprito, ou uma
propenso mais ou menos irresistvel para a realizao de actos de natureza martima.
Isto , cada um de ns determina-se a fazer o que nos compete relativamente ao uso
do mar na ptica do interesse colectivo, o que, vulgarmente, se designa por vontade
nacional. Esta ser uma fora intangvel, com fundamentos espirituais, intelectuais e
materiais, que mobiliza os portugueses na prossecuo daqueles grandes projectos
nacionais, admitindo os maiores sacrifcios individuais e colectivos. Por isso, afigura-se
imperioso preservar e aprofundar a mentalidade martima dos portugueses, alimentando: os fundamentos espirituais da vontade nacional, pelo estmulo dos sentimentos,
das ideias e das formas de sentir do povo na materializao de objectivos nacionais
ligados ao uso do mar; os fundamentos intelectuais da vontade nacional, pelo fortalecimento da inteligncia que facilita o pensamento, a concepo, a compreenso e
a identificao do povo com estes objectivos; os fundamentos materiais da vontade
nacional, pelo aumento da estrutura fsica necessria ao desenvolvimento de aces
que viabilizem a concretizao daqueles objectivos nacionais. Para tudo isso, coloca-se
a Portugal o desafio de, atravs dos seus rgos dedicados investigao, ao ensino e
cultura, promover a pesquisa e a difuso dos conhecimentos relacionados com as
cincias e as artes relativas ao mar, bem como guardar, conservar e divulgar objectos,
utenslios, instrumentos e hbitos corporais e mentais martimos de valor nacional.
6. Perspectiva de anlise militar Na rea de interesse estratgico de Portugal existem diversas

pequenas potncias martimas que podem lanar ameaas militares srias, especialmente no contexto de operaes navais de baixa intensidade. Na realidade, navios
simples, rpidos e armados com msseis de superfcie-superfcie relativamente pouco
sofisticados, so capazes de dificultar o controlo do mar adequado ao uso que dele o
pas necessita de fazer. Se estes navios forem apoiados por submarinos, uma pequena
marinha como a nossa ter grandes dificuldades em manter um adequado controlo
do mar. Por isso, para efeitos de preparao e emprego da sua fora naval, Portugal
no pode descurar a possibilidade de ter de fazer face, por si s, queles meios navais,
sobretudo nos perodos de elevao da tenso, quando o ambiente internacional de
ambiguidade e precauo, acompanhado com a defesa firme de direitos.
Naquela mesma rea de interesse tambm existem diversos Estados confrontados com crescentes dificuldades de governabilidade e com o fracasso do seu sistema
poltico-administrativo. Neles verificam-se, frequentemente, problemas internos, que

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

15

Este protocolo cria novas possibilidades de intercepo de navios mercantes e inclui medidas para evitar o
transporte martimo de explosivos ou matrias radioactivas com inteno de causar danos populao, e
de material que possa contribuir para a produo de armas NBQ.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

73

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

provocam migraes em massa do interior para as zonas costeiras superpovoadas.


Este fenmeno agrava as condies de vida das populaes e encoraja o crime organizado, a constituio de exrcitos privados e o aparecimento de senhores da guerra.
Leva, igualmente, a aces de insurreio que visam a alterao dos regimes polticos.
Noutros Estados da nossa rea de interesse verificam-se tentativas de acesso ou de
construo de armamento sofisticado no convencional, tirando partido de tecnologias
emergentes, a que a globalizao facilita o acesso, tendo em vista adquirir estatutos
de fora que permitam intervenes relevantes na poltica internacional, perturbando perigosamente a ordem estabelecida. A combinao do crime organizado,
da constituio de exrcitos privados, do aparecimento dos senhores da guerra, da
insurreio e das tentativas de acesso ou de construo de armamento no convencional, cria condies para a realizao de operaes militares, seja para restabelecer a
paz, ou para evacuar cidados nacionais, seja com carcter preventivo ou preemptivo,
de forma a contribuir para a segurana nacional e internacional. Ora, se no litoral
que esto os problemas potenciais, tambm a que se encontra outra zona privilegiada de empenhamento dos meios navais em aces de defesa colectiva e expedicionria, de defesa militar prpria e autnoma, e de proteco de mltiplos interesses
nacionais.
O terrorismo outra ameaa presente na rea de interesse estratgico de Portugal,
com um crescente impacto na segurana nacional e internacional. Tira partido do mar
e pode perturbar seriamente a vida de qualquer Estado, em resultado da interdependncia global das economias, por ser capaz de impor restries explorao e ao transporte martimo dos recursos energticos, dos bens alimentares e das matrias-primas
essenciais. Neste mbito, ntida a cooperao internacional na operacionalizao de
medidas de controlo do trfego martimo, com o propsito de criar uma rede mundial
que garanta a segurana nos oceanos. Para a concretizao deste propsito, a Organizao Martima Internacional adquiriu um papel de relevo, com a adopo do Cdigo
Internacional de Proteco de Navios e Instalaes Porturias (cdigo ISPS), a aprovao do Protocolo Conveno para a Supresso de Actos Ilcitos Contra a Segurana da
Navegao (SUA 88)15 e a instituio de um sistema de identificao e acompanhamento de navios a longa distncia (LRIT Long Range Identification and Tracking, que
poder ir at 1000 milhas nuticas da costa). Estas iniciativas so muito importantes.
Porm, a rede mundial destinada a garantir a segurana nos oceanos s ter eficcia se
todos pases empenharem meios navais nas reas onde exercem jurisdio e em regies
distantes do territrio nacional.

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

74

A crescente importncia das novas ameaas que tiram partido do mar para afectar
o uso que Portugal dele necessita de fazer, torna evidente que o pensamento estratgico
naval clssico, por conferir predominncia ao conflito inter estatal como fundamento
primacial para a existncia de marinhas de guerra, precisa de evoluir16. Com efeito,
hoje ntida a necessidade de uma nova conceptualizao sobre a preparao e o emprego do poder naval, que contemple quer aces de cariz essencialmente militar, ligadas
conduo da poltica externa, quer aces de natureza predominantemente jurisdicional, direccionadas para a imposio da autoridade do Estado nas reas martimas da
sua competncia. Nesta evoluo conceptual torna-se imperioso no nos deixarmos
fascinar pelas ideias de algumas escolas de pensamento estratgico, que reduzem as
funes das Marinhas s novas ameaas, esquecendo os ensinamentos da histria e das
relaes internacionais. Se isso acontecesse em Portugal, o pas ficaria sujeito a graves
perigos, porque as capacidades navais combatentes no se improvisam! Com efeito,
preciso ter a noo que, por exemplo, fragatas, submarinos ou patrulhas no existem
em circuitos comerciais semelhantes aos que nos garantem o acesso fcil aos bens de
consumo. Para alm disso, em tempos de tenso, quem possui esses navios guarda-os
para uso prprio e, desde que decidida a sua construo, at entrarem em servio,
decorrem entre oito a dez anos. Assim, ou existem e esto tecnologicamente actualizados quando as circunstncias estratgicas requerem o seu emprego, ou elas tomaro
conta dos interesses nacionais. Esta caracterstica distintiva do planeamento de foras
naval, torna claro que, nas Marinhas, no se levantam foras perante a iminncia de
problemas internacionais, matem-se as capacidades navais necessrias para preservar
os interesses nacionais em tempo de paz, de crise ou de conflito!
Como principal paradigma para regular a evoluo conceptual na nossa Marinha, foi adoptado o duplo uso, porque ele que melhor garante a preparao e o
emprego da fora naval que Portugal necessita para preservar os interesses nacionais
no mar. Com efeito, o paradigma de duplo uso permite atender s tarefas clssicas
do poder naval, porque viabiliza actuaes em crises ou conflitos de mbito local,
regional e internacional. Tambm permite atender s tarefas do poder naval relacionadas com o cumprimento da lei e dos regulamentos no mar, prprias do tempo de
paz, que as novas ameaas desafiam de forma directa. Para alm disso, o paradigma
do duplo uso, porque torna clara a misso da Marinha para os decisores polticos,
para os departamentos do Estado, para as empresas privadas, para a opinio pblica
e para os meios acadmicos, tem ainda a grande vantagem e utilidade de patrocinar
uma intensa cooperao com todas as organizaes nacionais com interesses no mar,
e de facilitar a coordenao e o controlo das suas aces, como tem sido evidenciado

16

Identificou-se esta necessidade no artigo Ribeiro, Antnio Silva, Mahan morreu: viva uma nova estratgia
naval, Revista Militar, n. 8/9, Agosto/Setembro 2000, pp. 651-662.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

pela concretizao recente de diversos protocolos e pela crescente realizao de aces


cooperativas no mar portugus.

75

elaborao de uma estratgia martima nacional, que viabilize a satisfao dos interesses nacionais de desenvolvimento e segurana de Portugal.
No campo do desenvolvimento, essas perspectivas mostram-nos que o reforo das
capacidades cientficas e tecnolgicas do pas relevante para uma melhor compreenso do mar e das suas relaes com as actividades humanas, de forma a potenciar e a
garantir o uso sustentado dos recursos (biolgicos, fsicos, minerais, energticos, etc.)
e a permanente realizao das actividades litorais que a posio geogrfica e os vastos
espaos martimos de Portugal proporcionam.
No campo da segurana, aquelas perspectivas evidenciam a premncia da imposio da autoridade do Estado no mar, atravs da edificao, da organizao e da utilizao articulada e coerente das capacidades navais e dos meios de outras organizaes
nacionais. uma responsabilidade complexa e multifacetada, que embora admita alguma diferenciao, exige que no se dupliquem misses ou meios no Estado.
Em suma, as perspectivas de anlise viso estratgica do mar, ajudam a perceber
a importncia dos desafios a que Portugal ter de fazer face para usar o mar na justa
medida dos seus interesses de desenvolvimento e de segurana. Todavia, para que
aquelas perspectivas possam ser reconhecidas e aceites pelos portugueses, despertando
vocaes e mobilizando vontades no quadro da formulao e da operacionalizao
de uma estratgia martima nacional, carecem de um permanente aprofundamento e
consolidao. S assim se poder incorporar o mar na poltica nacional e contribuir
para que Portugal vena os desafios do futuro.NE

BIBLIOGRAFIA
RIBEIRO, Antnio Silva, A Conscincia Estratgica dos Oceanos, Lisboa, Lio inaugural do Instituto
Superior Naval de Guerra, 2004.
RIBEIRO, Antnio Silva, Segurana Nacional: desafios Marinha Portuguesa, Conferncia proferida na
Academia de Marinha, 22 de Outubro de 2003.
RIBEIRO, Antnio Silva, Mahan morreu: viva uma nova estratgia naval, Revista Militar, n. 8/9, Agosto/
/Setembro 2000, pp. 651-662.
RIBEIRO, Antnio Silva, Poder martimo: tradio e cincia, Lisboa, Revista da Armada, n. 317, Fevereiro
de 1999, pp. 6 e 7.
VRIOS, Colquio Vasco da Gama, Actas do Colquio, Lisboa, Escola Naval, Impresso por Heska Portuguesa,
S. A., Julho de 1999, pp. 229 a 244, 293 a 300 e 374 a 384.
VRIOS, O oceano nosso futuro, Relatrio da Comisso Mundial Independente para os Oceanos, Lisboa, EXPO98/Fundao Mrio Soares, Impresso por Norprint, Artes Grficas, Lda., 1998.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 65-75

Uma Viso Estratgica do Mar Perspectivas de Anlise

7. Concluso As perspectivas de anlise da viso estratgica do mar so indispensveis para a

Joo Vieira Borges*

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

76

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

1. Introduo De acordo com o disposto na Lei de Defesa Nacional e das Foras Armadas

(LDNFA, Lei n. 29/82 de 11Dez) e na Lei de Segurana Interna (LSI, Lei n. 20/87 de
20 de Junho), a Segurana constitui um valor associado a uma condio ou natureza do que estvel, firme ou seguro ou a um estado de tranquilidade ou de confiana que resulta da ausncia de perigo. Por outro lado, a Defesa entendida como
um conjunto de aces destinadas a assegurar a integridade territorial de Portugal
contra possveis ataques estrangeiros.
No entanto, depois de 1982, a sociedade portuguesa foi alvo de profundas transformaes, do mesmo modo que o sistema poltico internacional, o que, a par de
outros factores, tem levado a um aceso debate sobre os conceitos de Segurana e Defesa. Este debate teve especial acuidade aquando da aprovao do mais recente Conceito
Estratgico de Defesa Nacional1, mas tambm nos ltimos meses, no mbito da reviso
da actual LSI (prevista para Junho de 2008)2. Uma das questes mais significativas
diz respeito ao atenuar das fronteiras entre a Segurana interna e externa em face do
crescendo das ameaas globais.
Independentemente das vises, das perspectivas, das escolas ou das matrizes de
relaes internacionais, a Nova Ordem Internacional, as novas ameaas e os novos
desafios, abrem caminhos para novas aplicaes da Segurana, que extravasam a tradicional dimenso poltico-militar e estadual3. E as inevitveis consequncias podem vir
a manifestar-se em termos conceptuais e na sua operacionalizao ao nvel da Defesa,
da poltica de Segurana e Defesa e de todo o ciclo de planeamento estratgico dos
Estados, nomeadamente de Portugal.
O objectivo deste artigo passa por dar alguns contributos para a necessria reflexo sobre a Segurana e Defesa, numa altura importante de discusso da LSI e por
consequncia da prpria LDNFA.
*

Coronel de Artilharia, mestre em Estratgia e auditor de Defesa Nacional, desempenha actualmente as funes
de Comandante do Regimento de Artilharia Antiarea n. 1.
1
Resoluo do Conselho de Ministros, n. 6/2003.
2
E que criar um sistema integrado de segurana interna liderado por um secretrio-geral, que coordenar
as foras e os servios de segurana. De acordo com o primeiro-ministro (23Nov07), o sistema dever
assegurar a articulao entre as diferentes foras e servios de segurana, mas tambm com o Sistema de
Proteco e Socorro e com o Sistema de Defesa Nacional.
3
Nogueira, Jos Manuel Freire (coord.), Pensar a Segurana e Defesa, p. 81.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

Defesa em Portugal, explcitos em legislao de 1982 (perspectiva estadual, militar,


externa e negativa), so ainda consequncia dos trabalhos desenvolvidos pelo IDN,
num perodo importante para o processo de democratizao, mas j demasiado distante no tempo.
Passados cerca de 25 anos, tempo de, sem complexos e sem vcios de forma,
reflectirmos de novo sobre os conceitos e a sua operacionalizao, em funo da nova
situao poltica, nacional e internacional, dos novos desafios e das novas ameaas
crescentemente globais.
A falta de oportunidade (e de coragem?) poltica para debater um tema to consequente, tem levado a sucessivos reajustamentos legislativos, e alterao de alguns
documentos que fazem parte do ciclo de planeamento estratgico da defesa nacional,
mas sempre com as limitaes decorrentes dos conceitos base.
Mas afinal, que conceito de Segurana ainda nos rege?
Aprendemos e ensinamos ao longo dos ltimos anos, que a Segurana exprime
a efectiva carncia de perigo, quando no existem ou foram atenuadas as suas causas
e que visa a conservao da sociedade poltica. Nesta perspectiva, dever do Estado
criar condies para que o indivduo possa viver em comunidade, livre de ameaas,
em liberdade e bem-estar. Esta perspectiva assenta numa viso da Segurana assegurada
pela proteco do Estado, como actor privilegiado das relaes internacionais. Assim,
de acordo com a legislao nacional4, a Segurana Nacional ainda encarada exclusivamente como o valor, como uma condio para que a Nao sobreviva, de uma
forma soberana, em paz e em liberdade. Mas, de acordo com uma leitura mais global
da legislao, para o General Loureiro dos Santos, o termo segurana aparece como
objectivo, mas tambm como actividade de Foras que, no fundo, levam a efeito
medidas de polcia que visam no a salvaguarda colectiva de pessoas e bens, que
um dos aspectos da Segurana Nacional explicitado na sua definio, mas sim a salvaguarda individual das pessoas e dos bens (2000, p. 82). Na prtica, o alargar do
conceito relacionado com o valor (objectivo) ao conjunto de actividades das foras
de segurana, mais relacionadas com a segurana individual das pessoas e dos bens.
E que conceito de Defesa nos rege?
A LDNFA no seu art. 1. define a Defesa Nacional como a actividade desenvolvida pelo Estado e pelos cidados no sentido de garantir, no respeito das instituies
democrticas, a independncia nacional, a integridade do territrio e a liberdade e a
segurana das populaes contra qualquer agresso ou ameaa externas.

Na perspectiva americana, a National Security ou Security constitui o objectivo e as medidas, enquanto a


Defence constitui a actividade puramente militar. Sobre esta temtica (com naturais consequncias para
as misses das Foras Armadas e das Foras de Segurana) ver Santos (2000).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

77

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

2. Os conceitos de Segurana e Defesa em Portugal Os actuais conceitos de Segurana e

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

78

Nos termos do n. 2 do artigo 273. da parte III do Ttulo X da Constituio da


Repblica Portuguesa (CRP) a Defesa Nacional tem por objectivos garantir, no respeito da ordem institucional, das instituies democrticas e das convenes internacionais5, a independncia nacional, a integridade do territrio e a liberdade e segurana
das populaes contra qualquer agresso ou ameaa externas. Por outro lado, e de
acordo com a LDNFA, a poltica de Defesa Nacional consiste no conjunto coerente de
princpios, objectivos, orientaes e medidas adoptados para assegurar a Defesa Nacional, tendo carcter permanente, exercendo-se com ritmos diferentes em tempo de
Paz, de crise ou de eventual conflito armado. Abrange todo o territrio nacional, nele
compreendido o continente e os arquiplagos dos Aores e da Madeira, tem em conta
todo o espao estratgico de interesse nacional, em particular o espao interterritorial
e visa garantir a salvaguarda dos interesses nacionais. De natureza global, abrangendo
uma componente militar e componentes no militares, a poltica de defesa nacional
tem ainda mbito interministerial, cabendo a todos os rgos e departamentos do
Estado promover as condies indispensveis respectiva execuo.
Este conceito restritivo de Defesa Nacional, apesar de garantir todos os elementos
constitutivos do Estado, pretende evitar uma sobreposio com o conceito de Segurana Nacional, ao direccionar exclusivamente a defesa para o enfrentamento de um
inimigo externo6. Por outro lado, demarca muito claramente a rea normal de
interveno das Foras Armadas (FA) e das Foras de Segurana7, circunscrevendo a
interveno daquelas a actividades ordinrias de segurana externa, excepto em situaes extraordinrias ou excepcionais previstas na lei, como o Estado de Stio e o Estado
de Emergncia.
Passados 25 anos, afirma-se, crescentemente, a investigao sobre as dimenses
no militar e global da segurana, num contexto de profunda mudana da sociedade
internacional que estimula a reflexo sobre a segurana como conceito, como disciplina e como poltica.8
Assim, no actual ciclo democrtico e civilista da Defesa Nacional, e num Portugal cada vez mais dependente de factores externos para assegurar a sua prpria
segurana, importante analisar alguns dos determinantes das novas aplicaes da
Segurana e Defesa.
5

A parte relativa s convenes internacionais j foi introduzida pela reviso constitucional de 1989, podendo
ainda ser melhorada no caso de vir a ser corrigida para no respeito do Direito Internacional.
6
Morais & Miranda (2000, p. 41).
7
De acordo com o disposto na Lei de Segurana Interna (n. 20/87, de 12 de Julho, alterada pela Lei n. 8/91,
de 1 de Abril) A segurana interna a actividade desenvolvida pelo Estado para garantir a ordem, a
segurana e a tranquilidade pblicas, proteger as pessoas e bens, prevenir a criminalidade e contribuir
para assegurar o normal funcionamento das instituies democrticas, o regular exerccio dos direitos e
liberdades fundamentais dos cidados e o respeito pela legalidade democrtica.
8
Brando, A. P., Segurana, Um conceito contestado em debate, in Moreira (2004, p. 37).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

vivemos indiscutivelmente numa NOI, em que os diferentes actores esto sujeitos a


novas mas tambm a velhas ameaas (cada vez mais globais), em que as comunicaes
so cada vez mais instantneas, e em que os problemas cada vez mais tratados numa
base mundial, casos da proliferao nuclear, do ambiente, da exploso demogrfica e
da interdependncia econmica.
Mas, para alm dos factores caracterizadores da Nova Ordem Internacional, como
a pluralidade dos novos actores e a perda de protagonismo dos Estados, a importncia crescente dos valores humanos e da cultura civilizacional, a desvalorizao das
fronteiras fsicas, o unipolarismo dos EUA e o protagonismo de uma nova Europa
supranacional, a globalizao das ameaas e dos conflitos e o desajustamento de toda
a arquitectura de funcionamento da comunidade internacional, tem sido o Terrorismo
a marcar a agenda mundial.
Tradicionalmente, o conceito de ameaa est ligado a um acto cariz ofensivo (ou
a um acontecimento), que afecte significativamente os objectivos polticos de um
Estado, de modo a colocar em causa a sua sobrevivncia como unidade poltica ou, de
algum modo, a prpria segurana internacional. De acordo com o proposto por um
recente painel das Naes Unidas9, a ameaa hoje entendida como qualquer acontecimento ou processo que leva perda de vida ou a redues de expectativas de vidas
humanas em larga escala e que ponha em causa a unidade do sistema internacional,
ameaando a segurana internacional. Assim, para alm da sua globalizao, assistimos a uma indefinio da probabilidade de ocorrncia das mesmas, mas tambm sua
elevada periculosidade e ultraterritorialidade10.
Mas melhor do que qualquer estudo especfico (e sempre discutvel) sobre as
ameaas, o estudo comparativo da viso relativamente s mesmas, caso da viso constante no documento acima referido pelas Naes Unidas, relativamente aos conceitos
estratgicos da Unio Europeia e de Portugal. Constatamos facilmente, que a viso
global das Naes Unidas (no documento acima referido)11 relativamente s ameaas
globais, em tudo coincidente com a viso regional da Unio Europeia (European
Security Strategy de 12Dec03) e a viso mais nacional do Estado Portugus (do
Conceito Estratgico de Defesa Nacional).
Os trs documentos de referncia acima citados, caracterizam pormenorizadamente e de modo explcito, as ameaas, que na maioria dos casos so coincidentes,

9
Ver A
10

more secure world: Our shared responsibility, de consulta obrigatria em www.un.org/secureworld.


Segundo Isabel, F. N. (Moreira, 2004, p. 276) a desterritorializao e a deslocalizao da ameaa reflecte-se
na abstraco do discurso da segurana.
11
Comentado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas, Kofi Annan, em Courage to fulfil our responsabilities,
The Economist, December 4th, 2004.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

79

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

3. A Nova Ordem Internacional e as Novas Ameaas Depois da queda do muro de Berlim,

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

80

facto demonstrativo da globalizao crescente das mesmas e duma conscincia colectiva que ultrapassa mares e civilizaes.
O terrorismo12, o crime organizado e a proliferao de armas de destruio
macia, so ameaas globais que tocam tanto a esfera das organizaes internacionais,
como a dos Estados nacionais como o caso de Portugal. Por estes e outros dados se
infere claramente, que a segurana interna e externa esto cada vez mais interligadas
e crescentemente mais prximas e difceis de distinguir. Um dos vrios exemplos
o do crime organizado, que tem no estrangeiro (fora de Portugal e da Unio) a sua
primeira linha de defesa, sendo o multilateralismo uma das vias inevitveis para uma
maior eficcia das aces a desenvolver (e em termos internos, a definio clara do
papel das Foras Armadas, da GNR e de outras Foras de Polcia).
Os atentados ao territrio, populao e s Foras Armadas, so ameaas tpicas
ao Estado soberano (apesar da sua reduzida probabilidade de ocorrncia), consideradas
numa perspectiva mais global das organizaes internacionais (a viso do interesse
colectivo), ao nvel das guerras entre Estados (ONU) ou conflitos regionais (UE). So
ainda de destacar as novas preocupaes do Estado nacional com o ecossistema,
numa conjuntura muito prpria (incndios, catstrofes naturais, problemas ambientais) e em espaos muito especficos como tambm o caso de Portugal.
No caso das Naes Unidas, e porque considera as ameaas numa viso mais global, que inclui Estados bem menos desenvolvidos que Portugal ou os restantes pases
da Unio Europeia, a especificidade vai para o genocdio e o desrespeito pelos direitos
humanos (uma das consequncias dos Estados falhados)13, a pobreza e as doenas
infecciosas ou pandemias (caso da SIDA que j matou mais de 20 milhes de pessoas
e mesmo da pneumonia atpica SARS). Por outro lado, as solues estruturais para
o sculo XXI, apontadas no relatrio acima citado, passam tambm por revitalizar a
Assembleia Geral e o Conselho Econmico e Social, por restaurar a credibilidade da
Comisso dos Direitos Humanos e a eficcia do Conselho de Segurana (coloca inclusivamente a hiptese do seu alargamento a 24 Estados, sem expanso do direito de
veto).
Constatamos tambm, que nenhuma das ameaas comuns (na perspectiva de Kofi
Annan e do painel a ameaa para um actor uma ameaa para todos) exclusiva-

12

O seu combate comea logo com a definio clara e objectiva do conceito, que na leitura de Kofi Annan deveria ser: qualquer aco que vise matar ou afectar seriamente civis desarmados ou no combatentes, com o
objectivo de intimidar a populao ou compelir a aco de qualquer Estado ou Organizao Internacional
(traduo do autor).
13
destacado que o principio da no ingerncia nos assuntos internos dos Estados, no deve ser usado como
proteco daqueles que cometem genocdio em larga escala sob escudo da soberania. E os cerca de
60.000 efectivos militares, que a ONU tinha, empenhados em 16 operaes espalhadas pelo Mundo, no
final de 2004, so sempre reduzidos para os muitos escudos

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

4. Novas aplicaes da Segurana e Defesa

4.1. Da Segurana Nacional, Humana e Global


Com a Revoluo Francesa, a Segurana passou a ser entendida como uma condio
do Estado, na prtica como um bem essencialmente colectivo. A Segurana passou
ento a ser entendida como um objectivo dos Estados, alcanado sobretudo atravs
de meios militares ou diplomticos. A segurana do indivduo ficou ento associada
prpria segurana do Estado. Esta imagem da Segurana, legada por Maquiavel,
Hobbes e Clausewitz, normalmente associada escola realista das Relaes Internacionais e foi consagrada durante todo o sculo XX, tendo por base alguns pressupostos14.
Mas tanto a Nova Ordem Internacional como as novas ameaas, a que atrs fizemos aluso, so factores que tm uma relao directa com a Segurana, e com as diferentes aces de Defesa desenvolvidas pelos Estados e por outros actores das relaes
internacionais. O facto das novas ameaas serem sobretudo transnacionais e ultraterritoriais, retira desde logo algum espao de interveno local e regional ao Estado como
entidade soberana, levantando questes estruturais ao nvel da identificao das fronteiras da Segurana interna e externa, assim como dos rgos, organizaes ou foras
responsveis pela sua garantia.
A Segurana hoje mais global e dinmica e menos territorial, colocando no
mesmo plano dos Estados, as Organizaes Internacionais (OI), as Pessoas Colectivas
no Estaduais (PCNE) e as Pessoas Singulares e utilizando de modo crescente os vectores no militares.
Todos estes factores foraram, nos ltimos anos, o aparecimento das novas aplicaes
da Segurana, muito bem explicadas no estudo de Amitav Acharya (2001), onde podemos descortinar quatro imagens da Segurana: Pessoal, Nacional, Humana e Global.
Se sobre Segurana Pessoal e Nacional (que tem por referncia um territrio,
uma populao e um governo) j muito se escreveu, sobre as novas aplicaes da

14

Ver em Brando, A. P., Segurana: um conceito contestado em debate, in Moreira (2004, p. 39).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

81

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

mente militar, do mesmo modo que as relaes entre si so crescentes, e da a necessidade de as combater, com todo o tipo de meios e em todo o tipo de espaos.
assim, cada vez mais clara, a necessidade do desenvolvimento de polticas de
preveno colectivas e de novas respostas multilaterais, em face dos novos desafios e
valores a promover (democracia, justia e desenvolvimento), num mundo mais global,
em que tanto Portugal como a UE e a ONU tm a sua quota-parte de responsabilidade
no que respeita manuteno da segurana nacional, regional e global e construo
de um Mundo melhor.

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

82

Segurana (Humana e Global) muito pouco se tem reflectido, tal o peso do Estado e
dos tabus
4.2. A Segurana Humana15
O termo Segurana Humana vago, flexvel e relaciona-se essencialmente com
as ameaas no militares, que afectam a segurana dos indivduos, dos grupos e das
sociedades.
A Segurana Humana16 no tem fronteiras e no distingue se as ameaas provem
do exterior ou do interior dos Estados, representando, de acordo com Fen Hampson
(2002) uma aspirao dividida, visando promover e fazer progredir os direitos do
homem, particularmente a segurana fsica dos indivduos e fazer desaparecer as ameaas. Tem por objecto a proteco do indivduo (e no a do Estado) e cada vez mais
acarinhada pela ONU, que defende que a Segurana deve caminhar muito para alm
da defesa armada dos territrios.
Fundada sobre a interdependncia, privilegia os indivduos, tendo por principio
a preveno, no sentido de conseguir o desenvolvimento sustentado e a interveno
humanitria. Na prtica, constitui uma viso alargada da Segurana, que integra as
dimenses pessoal, colectiva, poltica, alimentar, econmica, ambiental e sanitria.
Vrias Pessoas Colectivas no Estaduais (PCNE) e muito especialmente as ONG, se
apropriaram do conceito e alguns governos fizeram o mesmo, caso do Canad17, que
a tornou inclusivamente num objectivo da sua poltica externa.
Segundo a viso idealista do Professor Adriano Moreira (1996, p. 31), a segurana humana pode dirigir muitas das energias e recursos antes afectados segurana
nacional, no sentido militar e geopoltico, para criar essa esperana do mundo.

15

O programa do XVII Governo inclui curiosamente a seguinte citao: Neste novo quadro [de segurana
internacional], o conceito de Segurana regista duas alteraes fundamentais. Primeiro, a segurana no ,
exclusivamente, a segurana dos Estados. , tambm, a segurana das pessoas: um quadro de Segurana
Humana. Segundo, contra riscos, ameaas e conflitos transnacionais, a resposta ter que basear-se, essencialmente, na cooperao internacional: um quadro de Segurana Cooperativa..
16
Este conceito teve o seu aparecimento num relatrio do PNUD, datado de 1994, sobre o desenvolvimento
humano. Seria depois reutilizado nos anos seguintes pela comisso Ramphal no seu relatrio sobre o
governo global. O relatrio de 1994 preconizava alteraes profundas decorrentes da substituio da segurana nuclear pela segurana humana. Para a maior parte das gentes, conclua o relatrio, um sentimento
de insegurana surgiu com maior intensidade mais em funo da vida quotidiana do que em funo de
um acontecimento apocalptico mundial.
17
Em 1995, a Segurana Humana tornou-se no elemento central da poltica canadiana. O ministro dos negcios
estrangeiros, Lloyd Axworthy, definiu a Segurana Humana como a proteco dos indivduos contra as
ameaas, sejam elas acompanhadas ou no de violncia; ou como uma empresa destinada a edificar
uma sociedade mundial, uma sociedade onde a segurana dos indivduos est no centro das prioridades
internacionais e se torna motivao da aco internacional, uma sociedade onde as normas humanitrias
internacionais e a regra do direito constituem progressivamente uma rede solidamente construda que
protege os indivduos.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

4.3. A Segurana Global


Uma das novas aplicaes da Segurana, a Segurana Global, tem as suas origens na
comisso Palme, de 1982, com a nova dimenso do desarmamento. Mas outras aces,
como a relao estreita entre a segurana e o desenvolvimento (comisso Brandt em
1983) e a importncia da ecologia planetria19 (comisso Brundtland sobre o ambiente e o desenvolvimento, em 1987), introduziram a viso de que a segurana global
pode ser assegurada localmente e sem instrumentos militares.

18
19

David & Roche, 2003, p. 114.


Esta perspectiva da degradao da ecologia planetria (as alteraes ambientais afectarem o clima e a cobertura do ozono, o processo de desflorestao e de desertificao, constituindo todas verdadeiras ameaas ao

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

83

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

Em todas as concepes, a Segurana Humana vem romper a tradicional ligao


antes intocvel entre o Estado e os indivduos, colocando um ponto final num dos
postulados fundamentais da concepo westphaliana das relaes internacionais. Entre
as razes que explicam o interesse crescente pela Segurana Humana, no seio da comunidade internacional, destacamos o desenvolvimento de princpios e de normas que
reforam os regimes de direito da pessoa humana o impacto dos mdia, sobretudo
nas crises humanitrias e de violaes colectivas dos direitos do homema proporo
de civis mortos nos conflitos armados, que passou, entre o incio e o fim do sculo, de 1
sobre 10, para 9 sobre 10e o falhano generalizado dos (de alguns) Estados, que no
esto em condies de assumir (ou de assegurar) a sua responsabilidade de proteger18.
Para fazer face evoluo da Segurana Humana, dever do Estado zelar pelo
bem-estar dos cidados, pois caso venha a falhar, ter de assumir as consequncias
perante a comunidade internacional. De facto, a ideia de Segurana Humana, induz
a legtima ingerncia (internacional), fazendo primar a proteco das populaes em
detrimento dos axiomas da soberania tradicional. Na prtica, a Segurana Humana
tornou-se numa responsabilidade do direito internacional, que se concentra sobre as
necessidades humanas daqueles que pedem proteco ou assistncia.
ento fcil constatar que a Segurana Humana reflecte e apoia uma concepo
jurdica da Segurana, colocando em aplicao o ponto de vista humanitrio e promovendo a interveno scio-econmica. A Unio Europeia constitui um bom exemplo
da operacionalizao da segurana humana num espao mais alargado de cedncias
dos Estados. A Segurana Humana concretiza, assim, uma vontade internacional de
ingerncia (que desafia as noes de interesse, de poder e de soberania) e marca uma
clara separao entre o indivduo e o Estado.
Independentemente dos diferentes pontos de vista sobre a legalidade e legitimidade da Segurana Humana, o fundamental que todos os actores (inclusivamente a
pessoa singular) contribuam, directa ou indirectamente, para fazer com que o Estado
fraco se torne forte e o que o Estado repressivo se torne democrtico.

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

84

A conferncia das Naes Unidas sobre o ambiente e o desenvolvimento sustentvel, reiterou, em 1992, a importncia do papel da sociedade civil para, em concertao com os governos, efectuar as transformaes desejadas, em vez de uma segurana
mais adaptada s necessidades individuais e colectivas. O relatrio do PNUD de 1994
identificou, j ento, seis novos problemas globais para a segurana: o crescimento
demogrfico; as disparidades econmicas; as migraes massivas; a deteriorao das
condies do ambiente; o trfico de droga; e o terrorismo internacional.
Esta Segurana Global, constitui o assumir do declnio da influncia do Estado,
face s ameaas no militares da segurana. As ameaas que resultam de condies
polticas, econmicas, sociais ou ambientais, e que colocam em causa o funcionamento e a sobrevivncia do Estado, provocando conflitos, devero ser enfrentadas
de maneira global e as polticas de segurana planeadas e executadas crescentemente
num contexto de interdependncia. De facto o reconhecimento de que a Segurana
deve ser concebida sobre uma base transnacional e multilateral, de modo que todos os
actores do SPI se empenhem colectivamente contra as novas ameaas. Se a Segurana
num determinado domnio (sobretudo no militar) insuficiente ou mal gerida, os
efeitos fazem-se sentir nos outros domnios e afectam a segurana do Estado, podendo afectar a segurana regional e necessariamente a segurana global. Esta segurana
regional, equacionada no mbito do entendimento entre parceiros de uma mesma
regio, no mbito de acordos bilaterais, mas sobretudo no mbito de organizaes
internacionais de cariz interestatal e supranacional, tem incentivos legais no captulo
VIII da Carta das Naes Unidas (Acordos Regionais) e constitui tambm uma realidade na Unio Europeia. Mas uma arquitectura regional de segurana no perdura se
no defender os interesses dos seus cidados, neste caso do cidado europeu, sujeito de
deveres e direitos muito especiais (e apesar da sua diversidade). A segurana regional e
a segurana do cidado comunitrio poderiam inclusivamente ser includas nas quatro
imagens da segurana de Amitav Acharya, ao nvel do Estado como sujeito (e aqui se
relaciona melhor com o conceito de sobrevivncia), desde que este fosse considerado
mais em sentido lato como uma unidade poltica.
Na prtica, constatamos que os problemas globais actuais, exigem a segurana
global da humanidade, com vista sua sobrevivncia positiva, a qual depende de um
desenvolvimento sustentado que pode e deve ser responsabilidade de todos os actores
dos sistema poltico internacional e no exclusivo dos Estados.

equilbrio scio-econmico dos Estados), coloca um problema central numa segurana global sem fronteiras, que necessita de respostas comuns e globais. Existe uma ligao estreita entre ambiente e segurana:
os danos ecolgicos, tal como a desestabilizao dos ecossistemas ou a destruio dos recursos naturais
podem afectar directamente ou definitivamente a segurana, ao gerarem tenses relativas aos deslocamentos das populaes, s privaes econmicas e sociais e penria de recursos. A segurana ambiental
responde degradao possvel ou efectiva da qualidade de vida. Logo que um Estado no previna ou
defenda a degradao do seu ambiente, so os fundamentos da sua legitimidade que so postos em causa.
E as crises sociais que se seguem colocam em causa tanto a segurana nacional como a humana ou a global.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

Figura 4.1. As quatro imagens da segurana

85

A ameaa

Indivduo
Estado
[Unidade Poltica]

Violncia fsica + no militar

Segurana Pessoal
Segurana Nacional

Segurana Humana
Segurana Global
[e/ou Regional]

Fonte: Amitav, 2001, p. 453

4.4. Novas aplicaes da Segurana e Defesa


Constatamos ento, que a Segurana assume actualmente novas aplicaes para alm
da tradicional Segurana Pessoal e Nacional (e Regional): da Segurana Humana
Segurana Global.
Podemos ento definir actualmente a Segurana como o valor, o garante da
sobrevivncia, da independncia, da conservao, da integridade e da solidariedade
duma unidade poltica, mas tambm como uma condio para que os cidados
vivam em paz, democracia e liberdade20, no Mundo de todos e para todos.
Esta viso mais lata da Segurana, que contempla quatro aplicaes (Nacional, Pessoal, Humana e Global), torna esta preocupao to ambiciosa, to extraterritorial, to
transnacional e multilateral, e to prospectiva, que exige um esforo concertado entre
as sociedades civis e os diferentes actores das relaes internacionais, com destaque
para a Organizao das Naes Unidas (ONU).
As respostas tero de ser diferentes ao nvel das diversas unidades polticas, quer em
termos das aces de defesa a desenvolver ou a coordenar, quer ao nvel das novas estruturas, que garantam que um Estado ou os membros de uma Organizao Internacional
sejam mais seguros e tenham mais condies para o desenvolvimento sustentado.
Se por um lado o Estado tem de assegurar aos seus cidados, que se reestrutura
internamente no sentido de, unilateral ou multilateralmente, fazer face s tradicionais
ameaas, mas sobretudo s ameaas transnacionais (nem sempre militares), por outro
lado, a ONU deve ter a autoridade e a capacidade para garantir a Segurana Global e
Humana, sem descurar o espao de interveno da unidade poltica Estado.
O Estado do sculo XXI tem de garantir a segurana pessoal dos seus cidados e a
segurana nacional, tendo como pressuposto que, em face da nova tipologia das ameaas, a segurana cada vez mais extraterritorial e transnacional. E aqui, tem de estar
preparado para participar, com a sua cota parte na segurana Humana e Global, com as
foras que considerar mais adequadas, nos espaos e nos tempos que considerar
mais ajustados aos seus interesses, em conjunto com os restantes actores do SPI.
20

Feliz a citao constante no Programa do XVII Governo: A segurana configurada constitucionalmente


como um direito fundamental conexionado com o direito liberdade. Entre ambos existe uma relao de
interdependncia. No h liberdade sem segurana nem, verdadeiramente, segurana sem liberdade.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

O Sujeito

Violncia fsica

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

86

Face nova tipologia das ameaas e depois de uma viso mais abrangente da Segurana, consideramos que, tambm ao nvel da Defesa, se pode considerar a diviso das
aplicaes ao nvel pessoal, nacional (mesmo regional), humanitrio e global.
E esta operacionalizao da Defesa pode ser feita dividindo as responsabilidades de
novas dimenses ou componentes (na legislao nacional s existem as componentes
militares e no militares), a saber:
defesa armada, elemento principal mas no exclusivo, que garantisse a sobrevivncia da unidade poltica e os interesses nacionais, tambm ao nvel da segurana humana e global;
defesa civil, que protegesse as populaes e o ecossistema, mantivesse a ordem
pblica e preservasse a continuidade da aco governativa;
defesa econmica, que assegurasse, desde o tempo de paz, a reduo das vulnerabilidades do pas e a boa repartio de recursos, contribuindo para o
desenvolvimento sustentado e assim, indirectamente, para a segurana humana
e global;
e defesa cultural, que consolidasse a solidariedade colectiva no seio da juventude, e reforasse a coeso social e o conhecimento da natureza do patrimnio
cultural (nasce com o civismo e o esprito de cidadania e prolonga-se com o
esprito de defesa).
Esta aproximao de clara influncia francesa, coloca as componentes militares e
no militares mais adaptadas diversidade das ameaas que pesam sobre as sociedades
do sculo XXI, e individualiza determinadas reas no militares, normalmente menos
cuidadas ao nvel do Estado, mas crescentemente mais associadas prpria sobrevivncia das unidades polticas21.
E porque as componentes no militares da Segurana, como a econmica, a civil e
a cultural, nem sempre so perceptveis de relao com as tradicionais aces de Defesa, esta poderia ser mais associada componente militar, ou seja, Defesa armada.
Segurana, como atrs j destacmos, ficariam associados o valor e as componentes
no militares ou no armadas para a garantir.
A Defesa poderia ento ser definida como a actividade armada desenvolvida
pelo Estado e pelos cidados, no sentido de garantir, no respeito das instituies
democrticas e do Direito Internacional, a independncia nacional, a integridade
do territrio, a paz, a liberdade, a democracia, o bem-estar e a segurana das populaes contra qualquer agresso ou ameaa22.

21
22

o caso dos pequenos pases da Unio Europeia considerando uma viso de evoluo federalista.
Externa ou interna. A prpria Lei de Segurana Interna, j refere no seu artigo 5. que No quadro dos compromissos internacionais e das normas aplicveis do direito internacional, as foras e servios de segurana
interna podem actual fora do espao [sujeito a poderes de jurisdio do Estado Portugus] em cooperao
com organismos e servios de Estados estrangeiros ou com organizaes internacionais de que Portugal
faa parte. crescente a aproximao dos espaos internos e externos, em termos de actuao das foras
armadas e das foras e servios de segurana

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

5. Subsdios para a operacionalizao dos novos conceitos em Portugal


Em Portugal, a CRP e todo o ciclo legislativo da Defesa Nacional, associa ainda a Segurana ao objectivo, a Defesa Nacional actividade global, e a Defesa Militar a uma
actividade sectorial, que tem como principal instrumento as Foras Armadas.
Com este enquadramento legal, uma das charneiras tem sido a Guarda Nacional
Republicana (GNR), que de acordo com a nova Lei Orgnica (Lei n. 63/2007 de 6
de Novembro)24 constitui uma fora de segurana de natureza militar, constituda
por militares organizados num corpo especial de tropas, e que de acordo com a Lei
de Segurana Interna25 faz parte das Foras e Servios de Segurana26. Os interesses corporativos de sindicatos e associaes ligados GNR, tem feito esquecer que
a sobrevivncia deste Corpo Militar passa efectivamente por um estatuto dos seus
militares diferente do das foras efectivamente policiais27, sem que para isso constitua
um quarto Ramo das Foras Armadas.
Considerando o novo xadrez internacional e em particular as caractersticas das
novas ameaas, somos obrigados a recordar Carlos Blanco de Morais (2000, p. 66),
quando refere que a organizao da segurana e defesa nacional constitui o conjunto
de normas jurdicas que identificam e disciplinam os rgos competentes para decidir
em matria de [segurana e] defesa, as suas obrigaes, as suas competncias, as suas
relaes recprocas, os seus processos de deciso e a tipologia e o regime dos actos
jurdicos que emitem.. E a necessria operacionalizao deveria comear com a res-

23

Mesmo no caso de conceitos associados e mais globais, a aproximao tem sido um facto. o caso dos
conceitos (Couteau-Bgarie, 2002) de defesa colectiva (alianas que pressupem um inimigo comum ou
potencial) e de segurana colectiva (alianas mais globais que pressupem uma aliana automtica contra
o agressor, seja ele qual for).
24
De acordo com o seu art. 1., A Guarda tem por misso, no mbito dos sistemas nacionais de segurana e
proteco, assegurar a legalidade democrtica, garantir a segurana interna e os direitos dos cidados, bem
como colaborar na execuo da poltica de defesa nacional, nos termos da Constituio e da lei.
25
Lei n. 20/87, de 12 de Junho.
26
Sobre esta temtica ler Branco (2000).
27
Neste caso, necessrio lembrar que as novas aplicaes da segurana e defesa se enquadram perfeitamente
em misses histricas duma fora militar que os pases do Sul da Europa tm sabido preservar a bem da
segurana nacional e da manuteno da ordem e da paz.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

87

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

Assim, a Defesa Nacional poderia ter por objectivo assegurar em todo o tempo,
em todos os espaos e em todas as circunstncias e contra todas as formas de agresso,
a segurana pessoal das populaes e a segurana nacional, contribuindo para a segurana humana e global, no respeito pelo Direito Internacional.
Se a Segurana tem as suas aplicaes ao nvel do Individuo, do Estado, da Humanidade e do Globo, as aces de Defesa tero de ser orientadas nesses diferentes sentidos, com as consequentes reestruturaes23. E aqui, poderemos ter novas foras (armadas e no armadas), novas estruturas de apoio tomada de deciso, ao planeamento e
execuo e um mais cuidado e integrado ciclo de planeamento estratgico.

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

88

posta aos como: como que so construdos os conceitos de Segurana e Defesa?;


como construdo o seu objecto?; como que so identificadas e como devem ser
enfrentadas as ameaas?; como que devem ser articuladas as novas estruturas para
haver mais Segurana?.
E as respostas poderiam estar consubstanciadas na nova Lei de Segurana e Defesa Nacional28, como documento estruturante e enformador de todo um ciclo
legislativo relacionado com a Segurana e Defesa, no sentido de reformar material e
formalmente a ordenao superior da defesa e da prpria instituio militar29.
Destacmos desde logo a alterao de LDNFA para LSDN, dado que a maior abrangncia dos conceitos deveria ter aplicabilidade em Portugal. Assim, estando a Segurana associada ao valor, mas simultaneamente a todas as aces no militares (civil,
econmica e cultural) destinadas a garantir a mesma, com excepo da defesa militar,
o conceito de Defesa, estaria ento associado exclusivamente defesa armada (militar)
e ao emprego das Foras Armadas. A nova LSDN teria, deste modo, maior abrangncia
e no estaria circunscrita s Foras Armadas, numa altura em que Portugal participa
tambm (de modo directo e indirecto) na segurana humana e na segurana global,
com foras militares (Foras Armadas e GNR), mas tambm com diplomatas, polcias
e tcnicos civis. Esta alterao teria inevitveis consequncias ao nvel da prpria CRP,
nomeadamente na reviso consequente dos seus artigos 273 a 27630.
Por outro lado, as repercusses directas da aceitao crescente da Segurana
Humana e da Segurana Global, teriam o seu espao na defesa do direito internacional,
no reforo do papel da ONU como instrumento da paz mundial (e por consequncia
na sua prpria reestruturao), e na disponibilizao de foras (armadas e no armadas) para operaes de resposta a crises (com prioridade para as humanitrias) e para
o combate s ameaas globais, em especial no mbito de organizaes internacionais.
Numa lgica de relao com os novos conceitos atrs propostos, com as novas
aplicaes da Segurana e Defesa, e com a nova realidade geopoltica nacional e internacional31, juntamos alguns contributos em jeito de subsdios, os quais, por si s,
mereceriam cuidada reflexo:
a criao de um rgo de estado-maior na directa dependncia do PM (Secretariado-geral da Segurana e Defesa), que continuaria a ser o primeiro respon28

A (ainda) actual LDNFA tem cerca de 25 anos e foi entretanto confrontada com duas revises constitucionais
e com vrios CEDN, que tornaram obsoleta a respectiva forma e que acrescentaram vises mais globais
dos conceitos
29
Proposta j feita por Morais (2000, p. 437).
30
De acordo com o recente Programa do XVII Governo O novo quadro de segurana internacional e a resposta adequada da poltica de Defesa Nacional apontam, necessariamente, para uma concepo mais larga
da segurana e uma concepo mais integrada da poltica defesa com reflexos inevitveis na doutrina
estratgica e operacional, na definio das estruturas de comando e controlo e nas prprias misses das
Foras Armadas.
31
Parte significativa dos novos subsdios j nos tinha sido transmitida, h vrios anos, pelo General Loureiro
dos Santos, que os explicitou em Temas sobre segurana e defesa (2000, pp. 79-91).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

32

E de um Estado-Maior da Defesa, de modo a optimizar a utilizao conjunta de foras, proposta entretanto j


contemplada no Programa do XVII Governo.
33
Constitui um corpo militar especialmente votado manuteno da segurana dos cidados e da ordem pblica e a sua natureza militar deve continuar a constituir o corolrio lgico da sua existncia como instituio nacional, autnoma, dotada de uma forte identidade e coeso interna, sem a qual no faria sentido.
34
A sua dependncia actual do MDN, de acordo com a Lei 231/93, de 26 de Junho, respeita uniformizao
e normalizao da doutrina militar, do armamento e do equipamento, podendo em caso de guerra ser
colocada na dependncia operacional do Chefe do Estado-Maior General das Foras Armadas, atravs do
seu Comandante Geral.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

89

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

svel pela Segurana e Defesa Nacional (e no exclusivamente pela conduo


da poltica de defesa nacional)32;
a substituio do actual Conselho Superior de Defesa Nacional, por um Conselho Superior de Segurana e Defesa, com outras atribuies que no s de rgo
de conselho e com uma nova constituio;
o j tradicional Ministrio da Defesa Nacional (na prtica Ministrio das Foras
Armadas) poderia dar lugar a um novo Ministrio da Segurana e Defesa (com
uma secretaria de Estado ligada componente militar e outra s componentes
no militares);
A clarificao da GNR33 como Fora de Segurana de natureza militar, que deveria passar a estar prioritariamente na dependncia do Ministrio da Segurana
e Defesa34. Como Fora de natureza militar e no necessariamente como um
quarto ramo das Foras Armadas, a GNR poderia continuar a ser uma instituio mpar e estruturante essencial do Estado Portugus, com uma capacidade
de interveno em cenrios internos (de natureza policial), mas tambm nos
externos (conflitos de baixa intensidade), eventualmente com uma especializao (ou nicho de excelncia) em termos de luta anti-terrorista (cada vez mais
interna e externa). Esta dualidade, que representa a aproximao entre a segurana interna e externa e que a torna na charneira entre as FA e as Foras Policiais, tem de estar presente no estatuto militar do seu pessoal e nas mltiplas
capacidades de resposta adaptveis a um conjunto diversificado de cenrios de
actuao.
o IDN poderia ser transformado no Instituto da Segurana e Defesa Nacional
(ISDN), na directa dependncia do novo Ministro e com um papel mais interventivo em todo o ciclo de planeamento da Segurana e Defesa;
o Ministrio da Administrao Interna teria organicamente um sistema integrado de segurana interna (liderado por um secretrio-geral com o inteno do
governo) que coordenaria todas as foras e servios de segurana (a redefinir
na nova LSI e que de acordo com Branco, 2006, deveriam ser apelidadas de
agentes da segurana interna);

a concentrao dos servios de informaes35 (SIS36 e SIED37) num nico servio (Servio de Informaes de Segurana e Defesa SISD) na directa dependncia do PM, sem colocar em causa os necessrios Conselhos de Fiscalizao
de Informaes, os Servios de Informaes Militares e o Conselho Superior de
Informaes. Em face das ameaas globais e da sua desterritorializao, estes
servios necessitariam tambm de maiores e melhores ligaes a outros servios, nomeadamente da Unio Europeia e da NATO;
a possibilidade de recurso a meios militares (Foras Armadas e GNR) em situaes de necessidade pblica, que no implique a declarao dos estados de
excepo, caso das tarefas relacionadas com a satisfao de necessidades bsicas
da populao, onde seguramente se situa a sua segurana;
a criao duma escola nacional conjunta de CRO (operaes de resposta a
crises) e a disponibilizao de foras conjuntas, modulares e flexveis (criadas
especificamente para as novas misses) para um empenhamento mais eficaz e
eficiente na Segurana Global;
a preparao de quadros altamente qualificados para acompanharem as exigncias da segurana e defesa (cursos de qualificao e com a durao mxima de
trs meses de segurana e defesa para quadros, no ISDN), numa consequente
rearticulao mais conjunta das unidades orgnicas, mas sempre de modo a
possibilitar a circulao plena desses diplomados para as responsabilidades do
Estado e da sociedade civil sempre que necessrio e oportuno;
a criao dum organismo especial de acompanhamento da Segurana Humana
no mbito da CPLP (em que as informaes e o apoio humanitrio poderiam
constituir o pivot), no sentido de se prevenirem conflitos e de contribuir mais
objectivamente para um desenvolvimento sustentado dos pases mais pobres
falantes do portugus.

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

90

Com estes subsdios, aplicados total ou parcialmente, o Conceito Estratgico de


Segurana e Defesa tornar-se-ia num documento mais objectivo, mais integrado, com
orientaes para todas as estratgias gerais e com uma viso prospectiva (e integrada
com os interesses nacionais) da necessria Segurana Humana e Global.
Todos estes apontamentos obrigariam a uma cuidada reflexo, em que os interesses nacionais deveriam ser salvaguardados, e em que a eficcia e eficincia da segurana
35

Actualmente tutelado pela Lei-Quadro do Sistema de Informaes da Repblica Portuguesa (Lei Orgnica
n. 4/2004, de 6 de Novembro).
36
Servio de Informaes de Segurana, que visa os problemas de segurana interna e que actualmente tutelado pelo Ministrio da Administrao Interna.
37
Servio de Informaes Estratgicas de Defesa (SIED), que visaria problemas de segurana externa e que
tutelado actualmente (como SIEDM, com a componente militar que entretanto separmos) pelo Ministrio da Defesa.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

6. Consideraes Finais
A caracterizao das novas aplicaes da Segurana e Defesa, nomeadamente da Segurana Humana e da Segurana Global, tem sido matria de agenda multidisciplinar,
sobretudo depois do crescendo das ameaas globais no sistema poltico internacional.
Apesar desta evoluo, a sua aplicabilidade e operacionalizao, tanto comunidade internacional, como aos casos nacionais, tem sido uma tarefa marcada por tabus
de toda a ordem, desde o directrio da ONU, aos prprios Estados, com especial destaque para as grandes potncias.
Mas o futuro est repleto de riscos e desafios, onde os Estados que mais rapidamente se souberem adaptar, interna e externamente, s novas aplicaes da Segurana
e Defesa, mais e melhor segurana garantiro aos seus cidados.
Assim, quando levantmos novos conceitos e alguns subsdios de operacionalizao para o caso nacional, assumimos desde logo o risco decorrente de uma reflexo
que deveria ter como pressuposto o desaparecimento das fronteiras tradicionais (pelo
menos desde 1982) entre a segurana interna e externa. Comprometemo-nos ainda,
entre outras propostas, com a criao de um novo Ministrio da Segurana e Defesa,
tendo em ateno que a Segurana deveria estar associada ao valor, mas simultaneamente a todas as aces no militares (civil, econmica e cultural) destinadas a
garantir a mesma, com excepo da defesa militar, que estaria associada directamente
ao conceito de Defesa e ao emprego das Foras Armadas.
Numa altura em que o futuro est a passar pela actualizao do quadro conceptual
da Segurana e Defesa, que tem sido identificada pelos sucessivos governos como uma
das prioridades a observar, seria muito importante que a discusso sobre esta temtica
fosse mais aberta a todos os sectores da sociedade.
A culpa tem sido atribuda complexidade e multidisciplinaridade, mas tambm falta de vontade poltica, razes que no seu conjunto tm adiado sistematicamente a necessria reviso da LDNFA (que j tem mais de 25 anos, mas que continua a
ser enformadora de todos os conceitos e de todo o ciclo de planeamento estratgico
nacional)38 e da LSI, assim como a sua adequao a uma mais eficaz e eficiente segurana nacional, individual, mas tambm humana e global.

38

O programa do XVII Governo contempla a reviso da LDNFA, como uma das oito prioridades para a modernizao das Foras Armadas Portuguesas [e simultaneamente das Foras Militares no seu conjunto].

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

91

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

dos Portugueses e de Portugal deveria continuar a ser o objectivo prioritrio. No entanto, a complexidade de relaes, os interesses sectoriais ou corporativos e a necessidade
de integrao de um pacote legislativo que cruza desde a CRP ao CEDN, limitam as
necessrias reestruturaes que sero pressionadas inevitavelmente pela Unio Europeia ou pelas organizaes de Segurana e Defesa de que Portugal faz parte.

Portugal e as Novas Aplicaes da Segurana e Defesa

92

Mas mais importante que as culpas, so os desafios ao pensar, criatividade,


especificidade nacional, colaborao activa com (e entre) as instituies, e ao trabalho com sentido de Estadose queremos um Estado que garanta efectivamente a
Segurana e Defesa dos seus cidados.NE

BIBLIOGRAFIA
Acharya, Amitav (2001). Human Security, International Jornal, 56, 442-460.
Bisco, Sven, (2004). The European Security Strategy: Implementing a Distinctive Approach to Security,
Dossiers Securite et Strategie, n. 82.
Borges, Joo Vieira, (1999). A Demografia e a Estratgia: Uma prospectiva para o sculo XXI, Revista
Militar, 627-663.
Branco, Carlos, (2000). Desafios Segurana e Defesa e os Corpos Militares de Polcia, Lisboa: edies Slabo.
Branco, Carlos, (2006). A GNR e a Segurana Interna, Revista Militar, Out2006.
Buzan B. & Waever, O. (1998). Security: A new framework for Analysis, Boulder, West-view Press.
Chaliand, G. & Blin, A. (1998). Dictionnaire de stratgie militaire, France: Perrin.
Coutau-Bgarie, H. (2002). Trait de Stratgie, 3.e d. Paris: Economica.
Couto, A. C. (1988). Elementos de Estratgia, Pedrouos: IAEM.
David, Charles-Philippe & Roche, Jean-Jacques, (2002). Thories de la scurit, Paris: Montechrestien.
Fernandes, A. H. (1998). O Homo Strategicus ou a iluso de uma razo estratgica?, IDN, Lisboa: Edio Cosmos.
Hampson, F. O., et al. (2002). Mandes in the Multitude, Human Security and World Disorder, Oxford: Oxford University Press.
IHEDN. (2002). Comprendre la dfense, 2. Ed. Paris: Economica.
Maisonneuve, E. de La. (1997). La Violence qui vient, Paris: Arla.
Morais; C. B., & Miranda, J. (2000). O direito da Defesa Nacional e das Foras Armadas, IDN, Lisboa: Edio Cosmos.
Moreira, A. (1996).Teoria das relaes internacionais, Coimbra: Almedina.
Moreira, A. (2004). Informaes e Segurana: Estudos em honra do General Pedro Cardoso, Lisboa: Prefcio.
Nogueira, Jos Manuel Freire (2005). Pensar a Segurana e Defesa, Lisboa, Edio Cosmos, IDN.
Ribeiro, A. S. (1999). Planeamento da Aco Estratgica Aplicado ao Estado, Lisboa: Editorial Minerva.
Roche, Jean-Jacques, (1997). Thories des Relations Internationales, 2. Ed. Paris: Montechrestien.
Sampaio, J. (2002). A Defesa Nacional e as Foras Armadas, Lisboa: Presidncia da Repblica.
Santos, J. L. S. (1983). Incurses no Domnio da Estratgia, Lisboa: Presidncia da Repblica.
Santos, J. L. S. (2000). Reflexes sobre Estratgia: Temas de segurana e defesa, Mem Martins: IAEM- Publicaes
Europa-Amrica.
Viana, V. D. R. (2002). Segurana Colectiva- A ONU e as operaes de apoio paz, Lisboa: Edio Cosmos e IDN.
Viegas, J. M. S. (1998). Lei da Defesa Nacional e das Foras Armadas (anotada), Lisboa: IAEM.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 76-92

Ruben Jos de Almeida Raposo*

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de

93

O GOVERNO ANGOLANO anunciou que o PIB referente ao ano de 2007 dever ter crescido a uma
taxa de 19,8%, crescimento que possibilitado pelo Sector Petrolfero, que cresceu a
uma taxa de 13,6%.
A economia angolana ir continuar a crescer taxa de dois dgitos nos prximos
10 anos. Nos ltimos 5 anos a economia cresceu a uma mdia anual de 13%, em virtude do forte desempenho do Sector No-Petrolfero.
Contudo, o Sector Petrolfero continua a ter um peso esmagador e apesar da
reduo da produo fsica, a prazo, o seu peso na Economia Angolana continuar
importante, suportado por um desempenho favorvel do preo do petrleo no mercado internacional.
A Endiama, empresa pblica responsvel pela explorao de diamantes, anunciou
o arranque de uma nova fbrica de lapidao em 2008, na provncia de Lunda Sul.
At ao momento existem cerca de 50 concesses diamantferas autorizadas. Existe um
enorme potencial de expanso, uma vez que se estima que s cerca de 40% do potencial mineiro est a ser explorado.
A actividade do Sector No-Petrolfero permanece forte. Com efeito, no perodo
Janeiro/Julho de 2007 foram criadas 716 novas empresas (ao longo do ano de 2006
tinham sido criadas 1.281). A criao de empresas abrange todas as reas de negcio
(mas as empresas de prestao de servios, agricultura, educao e sade so as mais
representadas em termos de capitais locais). As empresas de construo civil, metalomecnica e plsticos so na maioria de capitais estrangeiros.
O Sector Hoteleiro tem atrado muito investidor internacional. A Paz, com a economia a crescer e a consolidar-se, as viagens de negcios e o turismo impem a crescente
oferta hoteleira. O Campeonato Africano de Futebol de 2010 exige maior dinamismo
do Sector Turstico. A forte procura para fins residenciais e tursticos explica o grande
dinamismo imobilirio e justifica a subida dos preos dos terrenos na capital.
Neste pano de fundo a formao em gesto uma varivel estratgica que contribui para o crescimento econmico consolidado da Economia Angolana.

Professor Universitrio na Universidade Lusada.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

Empresas

94

1. O Perfil Dominante do Gestor/Empresrio Angolano Designamos por perfil dominante o

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

conjunto de caractersticas que resultam da observao e anlise s questes colocadas


no decurso de entrevistas efectuadas e de colheitas de dados empricos. Naturalmente,
este perfil ter de ser adequado ao gestor/empresrio angolano com cautelas e reservas.
Aduzidas estas necessrias consideraes, descreve-se o perfil dominante:
Quanto Caracterizao Pessoal e Profissional
Sexo masculino, casado, idade 45 a 50 anos (com maior concentrao na faixa 40 a
50 anos). Originrio de famlia de nvel econmico mdio, com o pai trabalhando por
conta prpria (sobretudo na agricultura, no comrcio e na indstria) e me domstica,
ambos com baixa instruo.
Instruo de base, com uma acentuada componente tcnico-administrativa (curso
mdio de engenharia ou comrcio, curso universitrio ou frequncia universitria de
engenharia ou economia e uma mancha significativa com habilitaes inferiores a
curso mdio).
Formao ps-escolar inexistente, sendo dominante a auto-informao e insuficiente a formao em matria de gesto.
Quadro superior com mais de dez anos de experincia, com uma carreira relativamente estvel (isto , no claramente ascendente) e mdia mobilidade no emprego.
Quanto s Atitudes do Gestor/Empresrio Face Gesto e ao Exterior
Capacidade de tomar decises, capacidade de ver os problemas para alm do curto
prazo e capacidade de organizao so consideradas as principais qualidades do gestor/empresrio angolano.
Organizao interna da empresa, capacitao do pessoal, vontade e empenhamento dos trabalhadores so considerados os principais factores de produtividade, dando-se relativamente pouco relevo tecnologia adoptada.
A participao do pessoal no muito desejada. escassa a consulta aos representantes do pessoal (tal decorre da generalidade destes terem formao escolar e profissional bastante modestas).
Atitude ponderada e segura em caso de evoluo positiva da empresa, mas pouco
decidida face a uma evoluo francamente negativa.
Atitude indiferente ou moderadamente positiva face ao papel do Estado no desenvolvimento das empresas.
Atitude manifestamente positiva face ao papel da formao no desenvolvimento
pessoal e organizacional das empresas.
Atitude favorvel ao investimento estrangeiro.
Balano global francamente positivo: o gestor/empresrio angolano acredita no
futuro de Angola, no seu desenvolvimento futuro.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

naturalmente articulada, quer com as opes macroeconmicas, quer com as tomadas


de deciso a nvel microeconmico. A formao est correlacionada com o modelo
econmico adoptado, com a estratgia de desenvolvimento decidida, com os vrios
subsectores prioritrios a desenvolver. No domnio da formao em gesto, h que
buscar a definio de uma estratgia. Estratgia que passa por considerar que a formao no mais do que a adequao das pessoas para a mudana, a nvel de conhecimentos e de habilidades e atitudes, de forma a conseguirem elevar a sua eficincia e
fazer acrescer a rentabilidade das organizaes a que esto ligadas.
Estratgia esta que passa por considerar e ponderar os vrios instrumentos de uma
poltica de formao:
A promoo de cursos de curta durao;
A formao no local de trabalho;
A formao de longa durao.
A promoo de cursos de curta durao deseja obter, fundamentalmente, trs
desideratos:
a sensibilizao das pessoas para o papel e a importncia das funes que exercem;
o proporcionar de conhecimentos necessrios concretizao das funes que
detm;
a actualizao permanente de conhecimentos tcnicos e profissionais, no exerccio cabal da profisso que exercem.
A formao no local de trabalho a formao directa, que pretende ultrapassar
as lacunas e as deficincias das pessoas, atravs de mtodos didcticos, mais prticos
do que tericos.
Este tipo de formao bastante eficaz porque influi directamente na melhoria e
rentabilidade do trabalhador.
A formao de longa durao ter que ser desenvolvida em centros ou escolas
de formao onde haver uma componente terica e outra prtica, nos programas
implementados.
O desenho de programas especficos em formao em gesto, desenvolvidos de
acordo com o modelo de formao no local de trabalho, de exequibilidade duvidosa.
Esta ideia pode ser materializada atravs de casos prticos, de exemplos da realidade empresarial angolana, no decurso da formao de longa durao, pela componente prtica de formao.
A estratgia de formao em gesto tem de ser materializada com base na promoo de cursos de curta e de longa durao.
Por ltimo, importa enfatizar que a estratgia a ser adoptada deve estar fundamentalmente baseada em cursos de longa durao. Com efeito Angola precisa de uma
formao massiva na rea da gesto, tendo j ultrapassado a fase da sensibilizao.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

95

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

2. A Estratgia de Formao A formao no uma ilha dentro do sistema de gesto. Est

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

96

Cursos de Longa Durao


Uma primeira recomendao tem a ver com aquilo que se designa pela necessidade
de uma Escola Central de Gesto, para formar gestores de qualidade, procura que vai
crescer nos tempos mais prximos. A Escola poderia reconverter uma srie de licenciados angolanos e prepar-los-ia para as funes de gestor. Para isso seriam requisitos
essenciais para a admisso neste Curso de Gesto Geral:
Os formandos terem experincia profissional em Gesto;
Os formandos serem detentores de uma licenciatura com formao matemtica
(pelo menos ao nvel mdio).
O curso teria a durao de quatro semestres lectivos. A carga horria semanal seria
de 15 horas.
O curso de formao em Gesto Geral teria o seguinte curriculum:
1. SEMESTRE
Economia (S)
Introduo Gesto (S)
Matemtica (A)
Informtica de Gesto (S)
Introduo ao Direito (S)

2. SEMESTRE
Economia da Empresa (S)
Contabilidade Geral e de Gesto (S)
Matemtica (A)
Mtodos Quantitativos Aplicados Gesto (S)
Moeda e Bancos (S)

3. SEMESTRE
Gesto Geral e Estratgica (A)
Contabilidade Analtica e Controlo Oramental (A)
Direito Econmico e Social (S)
Gesto dos Recursos Humanos (S)
Gesto da Produo (S)

4. SEMESTRE
Gesto Geral e Estratgica (A)
Contabilidade Analtica e Controlo Oramental (A)
Anlise e Gesto de Projectos de Investimentos (S)
Gesto Financeira (S)
Gesto Comercial (S)

Uma segunda recomendao tem a ver com o aprofundamento em Gesto orientado


numa linha profissionalizante e especializada. Para isso, seriam requisitos essenciais
para a admisso neste curso de Gesto:
Os formandos terem experincia profissional em Gesto;
Os formandos serem detentores de uma licenciatura em Economia ou Gesto.
O curso teria a durao de dois semestres lectivos e iria considerar prioritariamente reas cientficas como Gesto Financeira, Gesto dos Recursos Humanos e Gesto Comercial. A carga horria semanal seria de 15 horas.
O curso de formao em Gesto Geral Especializada, teria o seguinte curriculum:
1. SEMESTRE
Gesto Geral e Estratgica (S)
Sistemas de Informao para a Gesto (S)
Moeda e Bancos (S)
Estatstica (S)
Econometria (S)

2. SEMESTRE
Gesto Financeira Avanada (S)
Gesto Comercial Avanada (S)
Gesto dos Recursos Humanos Avanada (S)
Disciplina Opcional (S)
Disciplina Opcional (S)

Os formandos escolheriam duas disciplinas de um leque de vrias reas temticas


de Gesto, seleccionadas dentre as trs reas acima referidas. Por exemplo:

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

1. SEMESTRE
Economia (Macro e Microeconomia) (A)
Matemtica (A)
Contabilidade Geral e de Gesto (A)
Introduo Gesto Empresarial (S)
Ingls (A)

2. SEMESTRE
Economia (Macro e Microeconomia) (A)
Matemtica (A)
Contabilidade Geral e de Gesto (A)
Informtica de Gesto (S)
Ingls (A)

3. SEMESTRE
Contabilidade Analtica e Controlo Oramental (A)
Economia do Desenvolvimento (S)
Gesto Geral e Estratgica (S)
Matemtica Financeira (S)
Introduo ao Direito (S)

4. SEMESTRE
Contabilidade Analtica e Controlo Oramental (A)
Economia de Angola (S)
Anlise e Gesto de Projectos (S)
Moeda e Bancos (S)
Mtodos Quantitativos Aplicados Gesto (S)

5. SEMESTRE
Gesto Financeira (A)
Gesto Comercial (A)
Gesto dos Recursos Humanos (A)
Direito Fiscal (S)
Direito Econmico e Social (S)

6. SEMESTRE
Gesto Financeira (A)
Gesto Comercial (A)
Gesto dos Recursos Humanos (A)
Gesto da Produo (S)
Gesto dos Aprovisionamentos (S)

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

97

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

Gesto Financeira: Auditoria de Gesto ou Finanas Internacionais;


Gesto de Recursos Humanos: Comportamento Organizacional ou Gesto da
Formao;
Gesto Comercial, Marketing Internacional ou Marketing Industrial.
Uma terceira recomendao tem a ver com a formao em Gesto Geral, para
gestores no licenciados.
Pretender-se-ia com a extenso da formao em gesto uma certa massificao,
necessria estratgia de desenvolvimento econmico de Angola.
Este curso situar-se-ia na rea de formao bsica em Gesto Geral e visaria dois
objectivos:
Preparao multidisciplinar e interdisciplinar no mbito de um conjunto de
matrias situadas nas seguintes reas cientficas: Gesto, Matemtica, Informtica, Economia, Direito e Lngua Estrangeira.
Formao de tcnicos polivalentes, atendendo a que este tipo de formao o
mais completo do ponto de vista pedaggico e tambm o mais requerido para
as empresas pblicas e privadas e para a administrao pblica, tendo em conta
as alteraes que se perfilam no horizonte da economia.
Seriam requisitos essenciais para a admisso neste Curso de Gesto:
Os formandos terem experincia profissional em Gesto;
Os formandos serem detentores duma escolaridade idntica ao ensino mdio.
O curso teria a durao de seis semestres lectivos. A carga horria semanal seria
de 15 horas.
O curso de Gesto Geral Bsica teria o seguinte curriculum:

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

98

Cursos de Curta Durao


Como referimos atrs, os cursos de curta durao so tambm parte, embora menor,
na estratgia de formao em gesto, a ser desenvolvida em Angola.
Estes cursos estariam orientados, fundamentalmente, para os desideratos da sensibilizao e da transmisso de inovaes tecnolgicas.
No estariam focalizados para uma formao massiva e intensiva dos quadros
angolanos.
Seriam implementados com carcter de prioridade nas Provncias de Luanda, de
Benguela, do Huambo, do Lubango e do Namibe.
Seriam requisitos essenciais para a admisso neste curso:
Os formandos terem experincia profissional em Gesto; Os formandos serem
detentores de uma escolaridade inferior ao ensino mdio.
O curso teria a durao de um semestre lectivo. A carga horria semanal seria de
15 horas.
O curso de Introduo Gesto teria o seguinte curriculum:
Introduo Economia da Empresa, Introduo Gesto, Introduo Informtica, Gesto Financeira, Gesto Comercial, Gesto dos Recursos Humanos, Gesto
da Produo, Gesto dos Aprovisionamentos e Legislao (Fiscal, Econmica e
Social)
3. Financiamento da Formao No Memorando de Entendimento entre o Governo da Rep-

blica Portuguesa e o Governo da Repblica de Angola, relativo ao Programa Indicativo


de Cooperao para o Quadrinio 2007/2010, refere-se que ...as Partes promovero
um Plano Indicativo de Cooperao relativo ao perodo 2007/2010. Um dos eixos
prioritrios deste programa a Capacitao Institucional (Artigo 2. do Memorando
assinado a 26 de Julho de 2007 pelo Secretrio de Estado dos Negcios Estrangeiros,
Joo Cravinho e pela Vice-Ministra das Relaes Exteriores para a Cooperao, Irene
Alexandra da Silva Neto).
A grande expanso da economia angolana exige a capacitao institucional, ou
seja, a formao em gesto de muitos empresrios e gestores angolanos.
Os indicadores referem um crescimento econmico acentuado e sustentado de
Angola e uma procura cada vez maior do ensino superior. O aumento do nmero de
estudantes da Universidade Agostinho Neto tem sido notrio.
Com a chegada da Paz, em 2002, o ritmo de crescimento dos estudantes que se
matriculam na UAN tem sido muito elevado. Por outras palavras, o ritmo de crescimento,
desde 2002, tem sido de quase 40% ao ano, e no est previsto o seu afrouxar, no curto
prazo. Isto, para alm do crescimento que se tem verificado no ensino superior privado.
Um dos problemas mais difceis de resolver o de superar, com este ritmo de
crescimento anual, o dfice de qualificao e de fixao do corpo docente, sobre-

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 93-99

99

Cooperao com Angola A Formao de Gestores de Empresas

tudo em reas do Conhecimento em que a procura de especialistas pelo mercado de


trabalho mais agressiva, sendo que as remuneraes praticadas tornam a carreira
acadmica pouco competitiva (daqui o recurso sistemtico a docentes que acumulam
com outro emprego). A expanso do ensino superior angolano regista-se numa altura
em que, em Portugal, o nmero de alunos no est a crescer, e em que a dinmica da
formao encetada h alguns anos atrs est a produzir um nmero cada vez maior de
ps-graduados, para alm de existir desemprego de licenciados em algumas reas.
Esta coincidncia temporal, entre, por um lado, a carncia de docentes angolanos
qualificados e, por outro, a qualificao do corpo docente portugus, aconselharia a
um aumento significativo do volume de cooperao, para o apoio ao desenvolvimento
do ensino superior angolano, em particular da gesto, designadamente atravs da qualificao dos seus quadros prprios de docentes.
Esta conjugao, ente a carncia de docentes qualificados em Angola, e a qualificao reconhecida do corpo docente portugus, leva-nos a afirmar que existe aqui
um potencial de aumento a ser desenvolvido. Este potencial choca com dois aspectos:
primeiro, por um lado, a capacidade para financiar as aces de formao em gesto, segundo, por outro, a disponibilidade de recursos humanos qualificados que
no esto a ser plenamente utilizados. de facto indesmentvel a disponibilidade de
muitos portugueses altamente qualificados para realizarem estadias mais prolongadas
em Angola. No que se refere ao primeiro, ao financiamento destas aces importa
no esquecer que Angola no tem as dificuldades oramentais com que se debatem
os outros pases de lngua portuguesa. Significa isto que no errado admitir que o
Estado Portugus possa no financiar as aces de formao em gesto com Angola ao
mesmo nvel das que financia com muitos outros pases, o que faria diminuir o envelope de contrapartidas financeiras dispendidas pelo Estado Portugus com as aces de
formao em gesto ao abrigo de programas de cooperao. Segundo, por outro lado,
a relutncia dos portugueses em aceitar realizar um contrato de alguns anos, mesmo
aqueles que no tm emprego ou esto em risco de o perder, que resulta de factores como o receio de um meio desconhecido e das condies de vida que nele iro
encontrar; ou no caso de estadias mais prolongadas, a impossibilidade de se fazerem
acompanhar pelo respectivo agregado familiar.
O primeiro obstculo poderia ser minorado se existisse um quadro institucional
organizado, a nvel local, que apoiasse mais eficazmente os cooperantes no terreno.
Tanto este aspecto como a reviso do quadro de apoios financeiros aos projectos de
cooperao obriga existncia de interesse por parte dos governos dos dois pases numa negociao mais detalhada. Quanto ao segundo, a Histria tem-nos dado exemplos,
da capacidade de adaptao da alma lusa ao longo de 500 anos, em 5 continentes.NE

Joana Fisher*

Disporas

100

Disporas

Introduo No h, porventura, histria humana mais antiga do que aquela que envolve a

deambulao dos povos. Lentamente iniciados no tempo da histria natural, esses percursos deram origem s diferenas dentro da espcie e permitiram o florescimento e a
interpenetrao das vrias culturas e civilizaes. Permitiram a riqueza e complexidade
do mundo que o estudo do passado e a anlise do presente constantemente nos recordam e comprovam.
Recentemente, as movimentaes humanas tm adquirido camadas adicionais de
significado e de relevncia. No s a tecnologia que as permite se banalizou, como o
ambiente poltico em que decorrem potenciou novas possibilidades, aventando solues de compromissos tnicos e ideolgicos at aqui inauditos. Tudo isto num mundo
que se aperta no conceito de uma aldeia e onde se questiona a sobrevivncia do grande
protagonista do palco internacional: o Estado-Nao.
O nosso objectivo ao abordar o tema das disporas conceito que pretende subsumir determinados tipos de movimentaes contra o pano de fundo das Relaes
Internacionais e da Poltica Externa Portuguesa o de ensaiar um enquadramento geral
deste fenmeno e a ilustrao das suas potencialidades, na esperana de para ele entusiasmar a ateno ptria. A compreenso das mltiplas implicaes dos movimentos
diaspricos , em nosso entender, imensamente profcua no quadro de um Estado que
se quer afirmar como promissor e prenhe de futuro. Desde logo, e a ttulo de exemplo,
se atentarmos na delicada e actual questo da relao entre os Estados e o Indivduo e
considerarmos a simbologia de sntese que a dispora, a esse nvel, revela, facilmente
descortinaremos vrias razes justificativas do presente excurso. No ser, porventura,
pertinente o estudo das tenses polticas que os cidados originariamente de um Estado tendem a originar no pas que os acolhe? No ser til a anlise da desterritorializao das Naes e do fenmeno das duplas identidades/lealdades? Que comentrios
nos merece a actividade de disporas animadas pelos chamados NCG Non-central
Governments? Como podem as disporas influenciar a poltica externa tanto dos seus
pases de origem como dos seus pases de acolhimento?
Estas so apenas algumas das questes a que pretendemos dar resposta no mbito
do trabalho que ora apresentamos. F-lo-emos, contudo, no s cientes da imperfeio

Diplomata.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

Explorando os caminhos da dispora

1.1. Origem e evoluo do termo Dispora


O termo dispora uma derivao do verbo composto grego que conjuga dia- e
-speirein e entre os seus significados contam-se: dispersar, espalhar e disseminar. Foi
primeiramente aplicado realidade do povo Judeu aquando da traduo das escrituras
hebraicas levada a cabo pelos Judeus-Gregos de Alexandria. Recuperando a conotao
negativa que at a caracterizava o termo no ambiente da cultura helnica porque
pressupunha processos de disperso e decomposio, uma dissoluo em vrias partes
que deixavam de se relacionar entre si , aqueles tradutores pretenderam distinguir
claramente entre a existncia judaica longe da Terra Prometida e a realidade simbolizada
pelos termos bblicos hebraicos Gl e galt (traduzidos como exlio, banimento,
desterro, cativeiro e deportao). Ou seja, a adopo do termo grego dispora
reflectiu uma tomada de posio teolgica por parte dos Setenta Sbios que dela se
ocuparam: a dispora distanciava-se, assim, do cativeiro na Babilnia, considerado como
castigo divino, e afirmava-se como o perodo de ausncia da Palestina. Este perodo
caracterizava-se por uma necessria transitoriedade e pressupunha da parte dos Judeus
um esforo de preparao religiosa em antecipao do momento de reunio e regresso
a Eretz Israel. O termo adquiriu, por conseguinte, um significado espiritual e religioso
importante e inscreveu a disperso e a ausncia num processo quadripartido (relativo
vivncia judaica) que envolvia as fases de pecado e desobedincia, disperso e exlio
como castigo, arrependimento, e, finalmente, regresso e reunio1.
Esta permanncia alhures, durante a qual o povo eleito se prepararia para um
novo chamamento de Deus, no se ficou a dever, a partir de determinada altura, na
1

Esta genealogia do termo dispora sugerida no excelente artigo de Martin Baumann, Diaspora: Genealogies
of Semantics and Transcultural Comparison, Numen, Vol. 47, No. 3, Religions in the Disenchanted World.
(2000), pp. 313-337.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

101

Disporas

que assombra o intelecto humano e, em particular, o da autora, como da imensido


de respostas alternativas que tenham j sido propostas ou que o viro a ser. Este ,
sobretudo, um exerccio de pensamento e de pesquisa sobre um tema cuja literatura
publicada se tem vindo a multiplicar nos ltimos decnios e que gostaramos de trazer
para a discusso num pas onde o conceito se encontra pouco trabalhado.
A nossa exposio far-se- respeitando o seguinte esquema: num primeiro momento, exploraremos o conceito de dispora, apresentando a sua evoluo e as mais
relevantes querelas doutrinrias actuais; seguidamente, testaremos a utilidade do conceito no mbito dos estudos da realidade internacional, situando-o no contexto de trs
reas fundamentais; por fim, colocaremos a seguinte questo: E Portugal e as suas
disporas?.

Disporas

102

realidade histrica, a um qualquer impedimento de regresso. Uma vez dispersos pelos


vrios cantos do mundo, os Judeus instalaram-se e, em muitos casos, alcanaram posies de destaque nas sociedades de destino. A reabertura dos portes de Jerusalm no
suscitou, portanto, um regresso em massa. Por um lado, porque a disponibilidade para
a mudana de quem encontrou o sucesso em novas paragens no era significativa; e,
por outro, porque se difundira a ideia teolgica de que, se a disperso correspondera
a uma interveno de Deus, o retorno tambm a ela se ficaria a dever.
O ponto fundamental, porm, o de que a tradio judaica adoptou o termo como
designador de todos os Judeus que viviam para alm dos limites da Terra Prometida.
Designao que pretendia abarcar as vertentes geogrfica, sociolgica e escatolgica
daquela vivncia, sendo evidente a riqueza e profundidade do termo. Nas palavras de
van Unnik2: dispora interpreta no s a terra, ao longo da qual se operou a disperso,
mas tambm a actividade de disperso e as pessoas dispersas.
Interessa notar que a doutrina crist recorreu igualmente ao termo dispora. A sua
interpretao foi, no entanto, sofrendo alteraes medida que a histria desta religio se ia desenvolvendo. Muito resumidamente, podemos identificar trs fases neste
desenvolvimento: a) uma primeira correspondente ao perodo dos primeiros cristos,
em que a disseminao dos fiis serviria o importante propsito de levar a mensagem
de Jesus a todos os lugares da terra, embora o objectivo ltimo fosse o de, concluda
aquela peregrinao, alcanar a verdadeira casa nesta vida: a cidade de Jerusalm. Neste
perodo, o termo reveste-se de um significado claramente positivo; b) numa segunda
fase, e com o estabelecimento como igreja oficial e maioritria, as autoridades crists
serviram-se do termo dispora como mais um argumento a favor da animosidade
contra os Judeus sublinhando o aspecto punitivo da disperso daquele povo atravs do
enevoamento daquela que tinha sido a visvel fronteira entre o exlio e a permanncia
nos territrios para alm da Palestina. Uma vez mesclados estes dois tempos, a condio diasprica dos Judeus colocava-os numa situao de permanente castigo e no
permitia vislumbrar um caminho de salvao; c) a terceira fase, na conturbada poca
da Reforma e Contra-Reforma, acrescentou-se um novo significado ao termo, passando este a designar tambm minorias catlicas ou protestantes vivendo num ambiente
maioritariamente dominado pela faco contrria.
Temos, ento, o termo dispora dominado pelo signo da religio durante cerca de
dois milnios. No obstante a sua origem grega de cariz mais filosfico3, o termo veio
a adquirir uma conotao fortemente religiosa, sem dvida influenciada pelo paradigma de pensamento que lentamente foi afastando a tradio helnica.
2

Van Unnik, Willem Cornelis, Das Selbstverstandnis der judischen Diaspora der hellenistisch-romischen Zeit. Posthum ed. Pieter
Willem van der Horst, 1993, Leiden: Brill. Vingadassamy-Engel, Lotus citado por Baumann, Martin, in
op. cit.
3
Cohen que diz que o termo tinha conotaes militares: colonizaes da sia Menor por parte dos gregos.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

Baumann, op. cit., apresenta George Shepperson (1966) como exemplo, embora os primeiros autores interessados na dispora africana tenham escrito j nos anos 50.
5
A ttulo de mero exemplo, temos a criao do conceito de negritude por parte de Leopold Senghor.
6
O desagregamento imposto pela lgica de eficincia da escravido: o isolamento do indivduo e a total destruio do contexto histrico e semitico de onde proviu permitia uma melhor dominao por parte dos

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

103

Disporas

Nos anos 60 do sculo XX inicia-se o processo de alargamento semntico ainda


hoje em curso. A explorao conceptual encontrou os seus primeiros agentes na rea
dos Estudos Africanos4. Pretendia-se, no fundo, compreender a disperso, e subsequente fixao em vrios pontos da Europa e do Novo Mundo, dos povos da frica
sub-saariana recorrendo ao aparato j desenvolvido para o enquadramento do destino
judaico. Desta forma, e no obstante a causa diversa de disperso para os africanos
teria sido o comrcio de escravos, e para os judeus o exlio inicial para a Babilnia
as duas realidades consideravam-se anlogas, uma vez que as dinmicas subjacentes
de opresso, vitimizao, afastamento e integrao sem assimilao eram igualmente
identificadas nos dois casos.
Coincidentemente, por essa altura negociavam-se, por meios pacficos e blicos,
as fronteiras dos imprios coloniais europeus e discutia-se, no direito internacional,
o princpio da auto-determinao dos povos. Os povos, as naes, essas entidades
que, a mais das vezes, haviam sido esmagadas pelo furor homogeneizador do colonialismo. Concomitantemente, surgia, entre os escritores e pensadores africanos5, um
novo orgulho nas razes, na histria e na cor: como que uma reconstruo identitria
nascida da necessidade de opor a uma fora destrutiva, identificada como racismo e
discriminao, a revitalizao de um eu colectivo fragmentado.
A era dos mass media j se havia instalado, consequentemente este recurso a um
instrumento terico de anlise no operou ingenuamente a aliana entre dois povos
oprimidos. Sados dos horrores da Segunda Guerra Mundial e exposto ao mundo o
cruel plano de eliminao dos Judeus, este grupo alcanou, a nvel do mundo ocidental (onde essencialmente se localizava a discusso diasprica), um estatuto particular.
Ora, para os vrios pases africanos que lutavam pela independncia, pelo reconhecimento e pelo respeito, a oportunidade de partilhar o papel de povo sofredor oferecia
um manancial de possibilidades imagticas facilmente transmitidas e aceites pela nova
opinio pblica mundial. Como sobejamente conhecido, as polticas de libertao
jogaram-se, e jogam-se, em vrias instncias.
A propsito desta dispora africana convm atentar no facto de que no h meno
a Estados, etnias ou tribos particulares. Talvez como consequncia do desmantelamento
das organizaes tradicionais africanas, da prpria comunidade alde e da famlia6,
muitos dos africanos descendentes das populaes retidas na escravido no tinham
meios, nem memria institucional nem legado familiar, que lhes permitissem refazer o
percurso dos seus antecessores. Despojados de uma particularidade originria, uniram-

Disporas

104

-se, ento, numa ideia mtica de frica como a casa de todos os negros, esquecendo a
vasta panplia de fricas que no Continente se podem encontrar.
Consumada esta apropriao do termo dispora pelos estudiosos de frica, em
pouco tempo a febre diasprica contagiou muitos outros campos das Humanidades:
cincia poltica7, antropologia, lingustica, histria e vrios sub-campos temticos tais
como os estudos tibetanos e os estudos armnios. Este processo culminou, em 1991,
com o lanamento da revista acadmica Diaspora. As palavras do seu editor expressam
bem o status quo: Utilizamos o termo dispora provisoriamente de forma a indicar que
estamos convictos de que o termo que outrora serviu para descrever as disperses
judaica, grega e armnia partilha, agora, significados com um domnio semntico
mais vasto que inclui palavras tais como emigrante, expatriado, refugiado, trabalhador-convidado (guestworker), comunidade em exlio, comunidades no estrangeiro e
comunidades tnicas8.
A par da utilizao generalizada do termo no universo da Academia, principalmente nas chamadas Humanidades, dispora demonstrou tambm ser uma palavra
atractiva no domnio da linguagem comum. Vagamente associada s ideias de origens,
de viagens, de saudade, de descoberta, de alteridade, de homogeneidade de um grupo,
de pertena, de diferena cultural e de marginalizao social, a palavra veio enriquecer
o vocabulrio de todos aqueles que ou vivenciam as realidades que descreve ou que
com elas se confrontam.
Concluindo, vimos que o termo dispora tem evoludo semanticamente desde o
seu bero grego antigo. Aps um perodo de dois milnios em que se posicionou, essencialmente, no domnio religioso sobretudo como referncia na tradio judaica ,
a sua recuperao pela Academia visou o seu aproveitamento conceptual, mas tambm
serviu interesses polticos mais vastos. Cado, igualmente, no mundo das palavras
quotidianas, o termo dispora tem vindo a ser modelado de formas diversas e cada
grupo tem tendido a privilegiar determinadas associaes de ideias. Assim, temos uma
palavra e um conceito em pleno desenvolvimento, largamente utilizado e cuja ligao
umbilical disperso judaica questionada a cada passo.
1.2. O estudo actual da Dispora
A propsito da diversidade interpretativa que tem caracterizado o estudo e utilizao
do termo dispora, h quem j tenha sugerido, num artigo muito elucidativo9, a dispora da dispora.

proprietrios e visava evitar revoltas. Este desenraizamento foi particularmente eficaz no que concerne
s populaes da frica sub-saariana por viverem estas em culturas de forte pendor, ou exclusivamente,
comunitrio e oral.
7
A ttulo de exemplo: Scheffer, Gabriel, Modern Diasporas in International Politics, 1986 (referncia incompleta).
8
Tololyan, Khachig. The Nation-State and its Other: In Lieu of a Preface. Diaspora 1, 1 (1991): pp. 3-7.
9
cfr. Brubaker, Rogers, The diaspora diaspora, Ethnic and Racial Studies, Vol. 28, no. 1, January 2005, pp. 1-19.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

10

A nossa escolha recaiu sobre os autores mais frequentemente citados na literatura cientfica que aborda a
temtica da Dispora e outros temas que a ela fazem referncia (como por exemplo: nacionalismo, globalizao, transnacionalismo, minorias e emigrao).
11
Safran, William, Diasporas in Modern Societies: Myths of Homeland and Return, Diaspora 1, 1991, pp. 83-89.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

105

Disporas

Com efeito, e embora se encontrem trabalhos profundos que se revestem de uma


boa dose de autoridade, a discusso no foi ainda dominada pela adopo maioritria
de um grupo de critrios definidores.
Feliz ou infelizmente, dispersos pelos seus vrios campos de investigao, os estudiosos deste fenmeno no acordaram ainda no que define um grupo em dispora, o
que o distingue de grupos prximos, o que o torna nico e operativo.
No obstante a incerteza actual, optmos por apresentar, neste ponto, trs das
principais respostas a estas questes essenciais10.
O primeiro contributo marcante no estudo da Dispora da autoria de William
Safran11. Safran props uma enumerao de caractersticas que permitiriam identificar
em determinado grupo tnico uma verdadeira dispora. Estas caractersticas serviram
de base a muitos dos trabalhos posteriores e continuam a ser referenciadas, adoptadas
e discutidas na literatura sobre as disporas.
As caractersticas elencadas por Safran so as seguintes:
a) a disperso por duas ou mais regies a partir de um centro originrio;
b) a manuteno de memria, viso e mito colectivos relativos ao lugar de origem, sua localizao, histria e sucessos;
c) a crena de que nunca sero totalmente assimilados/aceites pela comunidade
de acolhimento e por isso se conservam enquanto grupo parte;
d) a idealizao de uma casa ancestral originria e a ideia recorrente do retorno
logo que as condies sejam mais favorveis;
e) a convico no papel fundamental e correspondente empenho de cada membro da dispora na manuteno ou restaurao da ptria, assim como na sua
segurana e prosperidade;
f) e uma forte conscincia tnica de grupo, mantida durante um longo perodo
de tempo, baseada num sentido de diferena, de histria partilhada e de crena
num destino comum.
Safran enfatiza, deste modo, a existncia de um centro originrio, um ponto de partida, um lugar de origem geogrfica/histrica/mitolgica particular e nica, e a ligao
permanente e profunda que a ele prende o grupo expatriado. E f-lo tendo em mente o
modelo ideal de dispora que nos proporcionado pela experincia judaica. Apenas esta
logra reunir todas as caractersticas acima indicadas. No entanto, a contemporaneidade
brinda-nos com certos grupos deslocados que em boa medida se podem qualificar como
disporas, segundo a definio proposta por Safran. Podemos, ento, falar em disporas
armnia, magrebina, turca, palestiniana, cubana, grega, e talvez chinesa.

Disporas

106

Um crtico desta abordagem o antroplogo James Clifford. Num trabalho


publicado em 199412, Clifford expe aquele que consideramos ser um outro grande
contributo para a compreenso e definio do que uma dispora.
Para este Autor, o enfoque definitrio apresentado por Safran peca por duas razes:
i) porque ignora as complexidades do modelo ideal que adopta a histria da dispora judaica, nomeadamente aquela estabelecida no Mediterrneo durante os sculos XI
a XIV e a comunidade Sefardita ps-1492, comprova a inexistncia, em determinados
perodos, de qualquer referncia a um centro comum13 o que desde logo enfraquece
a sua posio; ii) exclui do mbito de aplicao da definio importantes comunidades
diaspricas contemporneas. As duas que indica so a comunidade Afro-Americana e
os Caribenhos-Britnicos.
Para alm destes argumentos de peso, Clifford, num registo ps-modernista, alerta
para a perigosidade das definies impostas a fenmenos em desenvolvimento e para
a dificuldade de manter paradigmas exclusivistas. No seu entender, a estratgia conceptual de Safran compromete o livre fluir das realidades que pretende compreender e
por isso dever ser substituda. Divisa, consequentemente, uma estratgia de acompanhamento e no de policiamento, pondo de lado o recurso s restries definitrias e
optando por estabelecer as fronteiras do conceito.
Para Clifford, quando nos referimos a disporas temos sempre como pressuposto
que se trata de pessoas deslocadas que sentem (mantm, revivem, reinventam) uma
ligao com um lugar de partida anterior que consideram a sua casa14. No entanto,
esta ideia de estar longe, fora, ausente, para alm da fronteira de, comum a uma srie
de conceitos vizinhos da dispora, o que leva o Autor a explorar o territrio fronteirio
de forma a evidenciar as particularidades desta ltima. Assim, Clifford analisa as diferenas e semelhanas entre dispora e os seguintes conceitos: imigrao; nacionalismo
hegemnico; viagens; tribalismo; nativismo. Desta comparao resulta um esboo de
dispora que compreende os seguintes traos distintivos: o carcter de permanncia
das comunidades diaspricas; a possibilidade de sucessivas diasporalizaes (no espao
de geraes e consequente ligao a territrios de partida diversos); partilha frequente
de uma histria de opresso e de vitimizao; inviabilidade da insero na sociedade
de destino por razes comummente associadas a problemas rcicos e de classe social
o que empurra as pessoas para um lugar mtico de pertena.
Clifford sublinha no seu estudo o papel de sobrevivncia que a criao e assuno de uma dispora representa para os seus membros. Nas suas palavras: o discurso
12

Clifford, James, Diasporas, Cultural Anthropology, Vol. 9, No. 3, Further Inflections: Toward Ethnographies
of the Future. August 1994, pp. 302-338.
No caso da comunidade Sefardita, o centro originrio mitificado era o do territrio Ibrico e no as terras
da Palestina.
14
Clifford, James, op. cit., p. 310, Displaced peoples who feel (maintain, revive, reinvent) a connection with a prior home. Traduo
nossa.
13

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

15

Clifford, James, op.cit., p. 308, Diaspora discourse articulates () both roots and routes to construct () forms of community
consciousness and solidarity that maintain identifications outside the national time/space in order to live inside, with a difference.
Traduo nossa.
16
A proposta que aqui enunciamos est contida num artigo de 1996 e numa monografia de 1997, so eles,
respectivamente: Cohen, Robin, Diasporas and the nation-state: from victims to challengers, International
Affairs 72,3, 1996, pp. 507-520; e Global diasporas: an introduction, London UCL Press, 1997.
17
Investigaes recentes tm revelado o papel deliberado do Governo Britnico na gesto de toda a situao
cfr. Cohen, Robin, Diasporas and the nation-state: from victims to challengers, International Affairs72,3,
1996, pp. 507-520.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

107

Disporas

diasprico articula () origens e percursos de forma a construir () formas de


conscincia e solidariedade comunitrias que mantenham as suas identificaes fora
do composto espao/tempo nacional do pas de acolhimento de forma a viver dentro
dele mas diferentemente15.
O ltimo grande contributo que aqui apresentamos o de Robin Cohen16. Este
Autor, dedicado estudioso daquela que qualificou como a dispora clssica a dispora
judaica , entende ter sido esta a enformar o paradigma diasprico durante cerca de
dois mil anos. Como consequncia, manda a ortodoxia nestas matrias que o termo
dispora se utilize apenas para referir grupos cuja marca identitria comporta um
passado de vitimizao, de sofrimento e de exlio. Cohen identifica quatro grupos
nessas condies, para alm dos Judeus: os Africanos (vtimas da escravido e seus
negcios); os Armnios (que morreram s mos dos Turcos nos finais do sculo XIX e
foram violentamente deslocados, durante os anos 1915-1916, para a Sria e Palestina);
os Irlandeses (fugidos de uma Irlanda que era o corpo da fome17); e os Palestinianos
(atormentados pela criao do Estado de Israel).
Para Cohen, porm, este paradigma no mais dever permanecer vigente. As duas
razes que suportam a sua demanda so as seguintes: em primeiro lugar, o estudo da
experincia diasprica destas disporas-vitimizadas revela que, uma vez estabelecidas
nas sociedades de acolhimento, desfrutaram de possibilidades (e efectivaram-nas) de
crescimento, de desenvolvimento e de enriquecimento no despiciendas. O encontro
de culturas, de religies, de prticas, de imaginrios que a dispora permitiu resultou
em vrios sucessos de parte a parte; em segundo lugar, a utilizao disseminada do
conceito e a sua aplicao aos mais variados conceitos no se coaduna com uma viso
redutora do fenmeno diasprico. Assim, Cohen aventa uma reformulao da lista de
caractersticas inicialmente elaborada por Safran de modo a expandir o seu alcance
e a refinar o seu poder explanatrio. As caractersticas comuns que prope so as
seguintes:
1. a disperso, frequentemente traumtica, a partir de um lugar originrio, por
duas ou mais regies estrangeiras;
2. alternativamente, a expanso a partir do lugar originrio em busca de trabalho, de oportunidades de comrcio ou tendo em vista o desenvolvimento de
ambies coloniais;

Disporas

108

3. a existncia de uma memria e mito colectivos relativos ao lugar de origem,


incluindo a sua localizao, histria e sucessos;
4. a idealizao do solo ancestral putativo e um compromisso colectivo relativo
sua manuteno, restaurao, segurana, prosperidade e at mesmo sua
criao;
5. o desenvolvimento de um movimento de regresso que rene a aprovao
colectiva;
6. uma forte conscincia tnica de grupo sustentada durante um longo perodo
de tempo e baseada num sentido de diferena, de histria partilhada e de um
destino comum;
7. uma relao conturbada com as sociedades de acolhimento que sugere a
ausncia de, no mnimo, aceitao ou a possibilidade de que nova calamidade
venha assolar o grupo;
8. um sentimento de empatia e solidariedade com os membros do mesmo grupo
tnico residentes noutros pases;
9. a possibilidade de uma vida diferente no contexto das sociedades de acolhimento que no precluda a possibilidade de uma existncia criativa e enriquecedora num ambiente tolerante e pluralista.
Na senda de Safran, tambm Cohen alerta para o facto de esta enumerao de
caractersticas se reportar a um tipo ideal de dispora no verificvel na realidade.
Apenas h registo de aproximaes a este ideal.
O que importa, a nosso ver, reter desta inovao : a classificao de vrios tipos
de dispora vitimizada, laboral, comercial e imperial definidos consoante o motivo que deu origem disperso; a importncia do factor tempo na formao de uma
identidade diasprica; a possibilidade de uma dispora se transmutar em diferentes
tipos ao longo da sua existncia (por exemplo, a dispora indiana no sudeste asitico
comeou por ser uma dispora laboral e vitimizada, e mais tarde assumiu um carcter eminentemente comercial) ou mesmo de ser ressuscitada por geraes ulteriores
(disporas latentes); e o esprito transnacional que dever animar o sentimento diasprico no entender de Cohen assistimos, actualmente, a uma reorganizao das
afectividades e das lealdades sendo que as comunidades de lugar lentamente cedem o
seu lugar cimeiro s chamadas comunidades de interesse, entre as quais se inscreve a
dispora.
Num esforo de sistematizao, e perante as trs abordagens expostas, cumpre-nos
constatar que as grandes divergncias a nvel conceptual se organizam nos seguintes
grupos temticos:
1. o peso da influncia analtica exercida pelo modelo da dispora judaica;
2. a escolha do elemento definidor da condio diasprica: se se trata da ligao
a um centro originrio; se, pelo contrrio, se resume a uma necessidade de
ser permanentemente diferente no contexto das sociedades de acolhimento,

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

As disporas no contexto internacional Uma vez explanadas as dimenses histrica, semn-

tica e conceptual do termo dispora, importa testar a sua operatividade no contexto dos
estudos internacionais.
No mbito do paradigma westfaliano, a poltica do espao global tem vindo coerentemente a ser decifrada e interpretada luz das experincias internas e externas dos
Estados-Nao. Existem, porm, outras experincias de agregao e de comunho que
se tem vindo a revelar extremamente profcuas no novo esquema globalizante. Entre
elas contam-se as disporas.
A eroso das fronteiras, as assimetrias evidentes no mundo e as oportunidades
proporcionadas pela tecnologia contempornea aliaram-se na inveno e construo
de comunidades alternativas. As disporas destacam-se, neste aspecto, pela curiosa
gesto geogrfica, sentimental e poltica das ausncias. Plenamente inscritas no registo
da modernidade lquida18, constituem, a nosso ver, uma das grandes foras fluidas
que marcaro o futuro. Se este consagrar ou no o sonho cosmopolita de Kant de
uma unio de povos sob o governo de uma Repblica, uma questo intensamente
debatida. O que , todavia, inquestionvel a persistente afirmao de identidades
transnacionais e formao, em crescendo, de comunidades de interesse. E certo que
vo mudar o mundo.
A problemtica das disporas no seio do relacionamento internacional evidencia-se nas seguintes reas: jurdico-poltica, porque pressupe, se no uma destabilizao,
pelo menos um desafio s actuais regras e princpios jurdicos internacionais e aos
periclitantes equilbrios de poder que as originaram; econmica, uma vez que se des-

18

Referncia ao feliz conceito de Zygmunt Baumann que a nosso ver capta com mestria a indefinio que
caracteriza os nossos tempos.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

109

Disporas

suspenso num eterna tenso entre a opresso e a esperana e sem projecto de


retorno; ou se se prende com uma vivncia que extravasou as fronteiras do
Estado-nao e, numa lgica de realinhamento das afectividades e lealdades,
trocou as antigas comunidades de lugar pelas novas comunidades de interesse,
afirmando, desse modo, o seu carcter eminentemente transnacional.
3. o papel do momento causador da disperso: que pode ser relevante, nomeadamente na caracterizao dos vrios tipos de dispora, ou praticamente desprezvel, sendo que neste ltimo caso sublinhado a abordagem da dispora
enquanto condio.
No obstante estas discrepncias interpretativas, julgamos que as trs propostas se
interrelacionam e colmatam, entre si, as falhas de perspectiva que cada uma revela. Por
conseguinte, no estudo que de seguida encetaremos, consideraremos as sugestes de
focalizao avanadas por cada uma delas.

Disporas

110

taca como uma das grandes foras impulsionadas pela globalizao e que, por sua vez,
contribui generosamente para o aprofundamento da rede cada vez mais apertada de
interdependncias globais, sendo-lhe ainda atribudo um papel fundamental de redistribuio de fundos entre o mundo desenvolvido e aqueloutro em desenvolvimento,
ou mesmo subdesenvolvido; e cultural, pois no h histria identitria que no se
construa no espao especfico de uma cultura, ou de um cruzamento de culturas.
2.1 rea jurdico-poltica
Ao nvel do Direito internacional e das negociaes ideolgicas e de poder que consubstancia, o impacto das disporas melhor compreendido atravs da anlise comparativa entre dois modelos opostos da estrutura internacional. Mais precisamente,
importa averiguar as respostas de cada um daqueles modelos perante nove pretenses
jurdico-polticas das disporas19. Desta forma, ser-nos-o mais inteligveis os principais focos de tenso e os verdadeiros interesses em causa. Relativamente aos modelos
escolhidos para esta confrontao, resta-nos sublinhar o papel central do Estado-nao
no primeiro, e a sua total ausncia no segundo. Pareceu-nos esta escolha a mais acertada porque nos permite apresentar os dois extremos de um espectro ideolgico no
qual se discutem as unidades dominantes da poltica internacional. Ora sendo a dispora uma unidade emergente, e em aparente contradio com o actual protagonista
o Estado , julgamos til perspectivar o seu posicionamento nas duas situaes por
forma a discernir claramente qual das duas potenciaria a realizao das suas aspiraes
e qual delas comportaria melhor a sua afirmao.
Num tempo de crescimento e de progressivo aperfeioamento, qualquer grupo
diasprico revelar os seguintes ensejos:
1. o reconhecimento da sua natureza particular, especfica e autnoma, tanto
por parte do pas de origem dos seus membros como do seu pas de acolhimento;
2. a possibilidade de assegurar aos seus membros a ligao oficial aos dois pases
entre os quais se movem imaginria e fisicamente atravs da figura da dupla
nacionalidade;
3. a obteno de um grau mnimo de auto-governo ou, em alternativa, a possibilidade de submisso voluntria jurisdio do pas de origem, apesar da
residncia continuada no pas de acolhimento, desde que sejam respeitados os
princpios de ordem pblica deste pas;
4. a eventual discriminao positiva em benefcio dos co-membros do grupo
diasprico, por exemplo atravs de regras restritivas relativas ao acesso a determinadas associaes.
19

Esta lista de oito pretenses foi elaborada por Chander, Anupam, no seu artigo Diaspora Bonds, New York
University Law Review, Vol. 78, October 2001, pp. 1005-1099.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

111

Disporas

5. a oportunidade de exercer presso e peticionar o governo do pas de acolhimento quando esto em causa assuntos de interesse para o pas de origem;
6. a defesa intransigente do multiculturalismo, com vista a assegurar a proteco
das culturas minoritrias;
7. a promoo da liberdade de circulao dos membros da dispora entre o territrio de origem e o territrio de acolhimento.
8. a implementao de polticas de imigrao mais permissivas, nomeadamente
no que concerne reunio de familiares;
9. a obteno de representao nos fora internacionais. Enquanto comunidade
transnacional com interesses especficos, pretendem no estar dependentes dos
governos dos pases de origem ou de acolhimento para sua defesa.
O modelo Estado-centrista reagir a estas pretenses reafirmando os princpios
que consagra da homogeneidade cultural interna do Estado-Nao; da soberania
absoluta do seu poder poltico e jurdico no espao delineado pelas suas fronteiras; e
da estrita necessidade de manter uma lealdade nica. Assim, encontraramos a desvalorizao da realidade diasprica atravs da recusa do seu reconhecimento e da dupla
nacionalidade; negao de qualquer auto-governo comunitrio ou da possibilidade de
aplicao deliberada das leis de outro Estado aos seus residentes e/ou nacionais; desconfiana perante tentativas de discriminao positiva para membros de grupos transnacionais; alguma abertura, dependente do regime poltico vigente, a canais de presso
do governo mas condenados desde logo a uma taxa de sucesso reduzida; insistncia
nas vantagens da assimilao e realce dos perigos do multiculturalismo; continuao de
polticas de restrio da imigrao; e total desaprovao da representao internacional
das comunidades diaspricas.
Esta reaco do modelo que pugna pela centralidade do Estado inscreve-se pacificamente numa linha tradicional que v na existncia do Estado-Nao o culminar de
uma evoluo poltica. Este Estado, conjugao de um territrio, de um povo e de um
poder poltico, criado pela pena de homens geniais e pelo sangue de heris, representa
caractersticas nicas de organicidade, unidade e funcionalidade. E estas so valncias
indispensveis no arranjo global. As disporas, muito embora carreguem parte do imaginrio estadual, rompem com esta simplicidade de unies estveis. Ao reinventarem
o espao negando a fatalidade da geografia e ao forjarem alianas que sobrevivem s
constantes deslocaes, estas comunidades dissociaram a origem do destino e fizeram
dos indivduos e da sua histria o foco desta construo. Como poderia o Estado aceitar pacificamente este desafio?
Constatada a dificuldade de reorganizao do ambiente internacional de forma
a acomodar o domnio dos Estados e a emergncia das disporas, voltamo-nos para
o ideal cosmopolita (construo poltica inicialmente grega e posteriormente magistralmente defendida pelo filsofo alemo Immanuel Kant). No modelo que este ideal
configura, anuncia-se a morte dos Estados e a realizao de uma Repblica mundial.

Disporas

112

Derrubados os obstculos realizao da justia as falsas construes humanas s


quais atribuamos, erradamente, relevncia moral ergue-se, finalmente, o verdadeiro
sujeito moral global: a Humanidade. Assim, e estando a Humanidade presente em cada
Indivduo humano este a unidade base de todo o esquema global (porque s assim
se respeitar o imperativo moral ltimo de igualdade entre todos os seres morais) e
ele que dever ser o objecto das grandes preocupaes.
Ser esta viso do mundo compatvel com a existncia e reconhecimento de
comunidades diaspricas?
Consagrado o primado da Humanidade e prevista a irrelevncia das amarras tnicas, lingusticas, geogrficas ou ideolgicas (todas reflexos de meros acasos e portanto
no consubstanciando essncias moralmente atendveis) dificilmente se v que as pretenses diaspricas que encerrem o indivduo em prises conceptuais dessa natureza
sejam viveis. Por conseguinte, apenas os desejos de auto-governo, de total liberdade
de circulao dos indivduos, de defesa do multiculturalismo e de abertura das fronteiras imigrao seriam satisfeitos, por se coadunarem perfeitamente com as mximas
da filosofia cosmopolita.
Exposta esta anlise e constatado o caminho mediano sugerido pela crescente insinuao das disporas no quadro dos modelos da estrutura internacional, destacamos,
ainda, os seguintes aspectos eminentemente jurdico-polticos da vivncia diasprica
que contribuem para a compreenso dos assuntos internacionais:
a) no plano de progressiva afirmao do indivduo perante o Estado, a dispora oferece quele um primeiro passo no sentido da libertao na medida
em que, na maioria dos casos, resulta da separao voluntria, por parte
daquele, entre a sua origem e o seu lugar de permanncia e na medida em
que lhe permite uma reconstruo identitria (atravs da escolha do pas de
acolhimento e da escolha do tipo de relacionamento que mantm com o
passado). Esta libertao no constitui, todavia, uma destruio de todos
os laos que inserem o indivduo nos mais variados contextos, colocando-se, a este propsito, a questo da possibilidade dessa destruio. O Homem
em dispora tem, sim, a oportunidade de se desembaraar da fatalidade de
pertena exclusiva a um Estado e de tecer novas alianas no quadro da transnacionalidade.
Importa, ainda, salientar que a exploso das disporas actuais e a sua progressiva afirmao em muito se fica a dever a uma srie de condicionalismos democrticos que permitiram a consagrao dos direitos fundamentais de cada indivduo. Entre estes direitos contam-se vrios relativos insero do indivduo
na comunidade e o direito que, enquanto ser histrico, livre e complexo, tem
de ver valorizadas e reconhecidas tanto as suas origens como as suas escolhas.
b) as disporas operam a externalizao das polticas internas, tanto dos pases
de origem como dos pases de acolhimento. Estes dois espaos multidimen-

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

20

Cfr. Serin Houston & Richard Wright, Makingand remaking Tibetan diasporic identities, Social&Cultural
Geography, Vol. 4, No. 2, June 2003, pp. 217-232.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

113

Disporas

sionais so, atravs das disporas, recriados num plano de interseco de duas
pertenas e impem-se-lhes novas cautelas estratgicas. As decises polticas
pertinentes a estes grupos implicam, necessariamente, uma tomada de posio
relativa ao outro Estado a que, desta forma, se encontram ligados. As consequncias dessas tomadas de deciso variam, obviamente, de acordo com o
peso e influncia da dispora em causa e com o relacionamento a outros nveis
estabelecido com o outro Estado. No deixa, contudo, de consubstanciar uma
complexificao importante das relaes interestaduais.
Os Estados Unidos da Amrica do Norte so, a este ttulo, um exemplo clssico
pois albergam comunidades diaspricas importantes e activas e porque detm
um estatuto de superpotncia nico no mundo.
A situao do Nepal ou da ndia vis a vis a dispora tibetana e a sua relao
conturbada com a Repblica Popular da China constitui um estudo de caso
interessantssimo20.
Aps a ocupao do territrio tibetano pelas tropas do Exrcito de Libertao Popular chins, grande parte dos seus habitantes procurou refgio nos pases
vizinhos.
Mcleod Ganj, na ndia, actualmente a sede do governo tibetano em exlio e
a casa do Dalai Lama (a personificao da nao tibetana). nesta zona remota
que vivem mais de 20.000 refugiados tibetanos e onde se respira, ainda, a mais
autntica cultura, ou culturas, tibetanas.
O isolamento daquele, inicialmente, campo de refugiados (de difcil acesso a jornalistas e dignatrios internacionais) no acidental, reflecte, antes, uma poltica
de equilbrio delineada pelo Governo Indiano que abarca tambm os seguintes
aspectos: no reconhecimento oficial do governo em exlio tibetano, muito
embora o albergue pacificamente no seu territrio; e reduzida taxa de atribuio
da nacionalidade indiana aos refugiados tibetanos que ficam, deste modo, condenados a possurem como nico documento de identificao um certificado
de refugiado ou um certificado de identificao, que requerem validao anual
e que no lhes permite adquirir propriedade, participar na vida poltica indiana,
aceder a determinadas posies laborais ou viajar facilmente para fora do pas. A
situao, porm, agravou-se para os refugiados mais recentes uma vez que no
lhes sequer reconhecido o estatuto de refugiado, sendo que a sua existncia
ento dominada pela possibilidade iminente de priso ou de deportao.
Vemos, por conseguinte, que o Governo indiano procura, por um lado, no
actuar de forma contrria aos interesses chineses, mas, por outro, aceita a

Disporas

114

permanncia no seu territrio de um lder querido internacionalmente que


advoga um caminho de autonomia do Tibete no mbito da soberania chinesa,
e de uma srie de organizaes no governamentais que laboram no sentido
da independncia do territrio. Esta aceitao tcita do movimento tibetano
deve-se, em larga escala, ao desejo indiano de conservar uma boa relao com
uma determinada opinio pblica e algumas potncias internacionais.
Em Kathmandu, no Nepal, vivem 11.000 tibetanos, entre os quais se contam
muitos indivduos que atingiram altas posies sociais (nomeadamente pelo
seu envolvimento na indstria dos tapetes tecidos manualmente). Dado o desequilbrio de poderes entre o Nepal e a China, a situao poltica dos tibetanos
naquele pas muito difcil. Com o objectivo de manter a viabilidade das ligaes econmicas e polticas com a China, o Governo nepals actualmente probe o activismo poltico tibetano e atribui incentivos econmicos importantes
a todos os tibetanos que se mantiverem afastados da actividade poltica. Como
atenuao destas polticas pr-chinesas, as autoridades nepalesas raramente
reportam s suas congneres chinesas indivduos fugidos do seu territrio.
interessante notar que esta poltica de incentivos econmicos aos tibetanos
que pretendam estabelecer empresas prprias teve como consequncia o
enfraquecimento da comunidade tibetana, fenmeno que no se verificou em
Mcleod Ganj, tendo simultaneamente contribudo significativamente para o
florescimento da economia nepalesa e aumentado o nmero de tibetanos que
adoptaram a nacionalidade do Nepal.
c) as disporas tm a capacidade de actuar como catalizadores ou inibidores de
conflitos. Este um ponto particularmente importante da actuao das disporas enquanto grupo que revela o seu poder de interveno, de angariao
de apoios e de politizao de uma determinada questo. Mais a mais, num
mundo assolado pelas guerras internas que se repercutem internacionalmente
e que perturbam os equilbrios polticos de regies inteiras e, inevitavelmente,
impe-se na agenda global.
A ligao que os grupos diaspricos mantm com o lugar real ou imaginrio
de origem comporta uma srie de nveis de empenho e de interesse. Se num
primeiro nvel podemos agrupar diversos indivduos cuja relao com a origem essencialmente um reflexo da herana cultural, lingustica e histrico
enformadora de uma identidade que no querem perder, apesar da sua insero numa nova sociedade, j num segundo nvel encontraremos indivduos
politicamente mais comprometidos, com opinies marcadas acerca das opes
partidrias, tribais, de regime ou tnicas que no pas de origem vo sendo
tomadas. Este tipo de engajamento poltico no ultrapassa, geralmente, o debate escrito de ideias, a organizao de fora de discusso, eventuais manifestaes
pblicas de apoio a determinada faco, a criao de associaes de carcter

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

21
22

Cfr. Anderson, Mary B., Do No Harm: How Aid Can Support Peace Or War, Boulder, CO, Lynne Rienner, 1999.
Sobre este tema, ver, a ttulo de exemplo, Brinkerhoff, Jennifer M., Digital diasporas and conflict prevention:
the case of Somalinet.com, Review of International Studies, 2006, 32, pp. 25-47.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

115

Disporas

generalista mas orientadas, claramente, por determinada opinio ou algum


lobbying junto das autoridades e governo do pas de acolhimento responsveis.
Num terceiro nvel situam-se aqueles indivduos militantes que desenvolvem
os mais variados esforos no sentido de influenciar a poltica e destino do seu
lugar originrio, nomeadamente atravs da angariao de recursos humanos
e financeiros com o fim de promover aces polticas ou de guerrilha. Estes
ltimos indivduos esto, frequentemente, na fronteira entre as categorias de
imigrao e de dispora, uma vez que a sua chegada ao pas de acolhimento
mais recente e a sua ligao realidade concreta do pas que deixaram para
trs mais profunda, mais ardente e muitas vezes implica ligaes a familiares
que l ficaram.
Como um todo, porm, a dispora tem a capacidade de, para alm de possibilitar a continuao de conflitos, de galvanizar a opinio pblica, de mobilizar a
interveno internacional num determinado sentido e de obstruir os processos
de paz, mesmo quando os seus intervenientes directos esto preparados para
negociar21. Estas so faculdades relevantes e cada vez mais as disporas encontram espaos de encontro que potenciam a sua actuao. O ciberespao veio
revolucionar estas relaes. Sobre o tpico das disporas e a Internet muito se
tem escrito e dos vrios estudos realizados tem sada reforada a concluso
de que as sinergias diaspricas so realmente poderosas22 e carecem de uma
ateno particular por parte das polticas pblicas.
A interaco entre os indivduos pertencentes a estes vrios nveis complexa e
determinante no sucesso das ambies dos indivduos mais pr-activos (nvel
3). Seno veja-se, por exemplo, que a angariao de recursos e de apoios desenvolve-se, essencialmente, no seio da dispora (nas suas dimenses nacional e
transnacional) e apela s noes de orgulho nacional, de defesa de um passado
histrico difuso, de necessidade de salvao nacional e de responsabilidade para
com o lugar de origem. Assim, a receptividade dos outros membros da dispora em larga escala determinada pelo grau de aceitao e de tolerncia que a
sociedade de acolhimento logrou alcanar e pelo nvel de instruo e conscincia crtica do grupo. Referimo-nos ao grau de aceitao e de tolerncia porque
quanto mais o indivduo em dispora se sente poltica e socialmente acolhido
e aceite, tanto mais a sua vontade/necessidade de se imiscuir nas realidades
polticas e sociais de um pas que j no conhece se vai desvanecendo.
Regressando actuao determinante das disporas na ecloso, manuteno e
desfecho de conflitos, gostaramos de apontar algumas situaes ilustrativas.

Comeando pelas situaes pacficas, o exemplo do Tibete encabea a nossa


lista de exemplos.
No caso do Tibete, sobejamente conhecida a proposta pacfica advogada pelo
Dalai Lama, e pela grande maioria dos tibetanos, para a resoluo do diferendo
com a China. Em termos reais, a questo da utilizao do uso da fora no se
chega sequer a colocar uma vez que a desproporo de poder to evidente,
no entanto, esta militncia pacfica adquiriu uma pujana simblica nica no
plano internacional. O outro aspecto interessante que lhe vem associado o
do papel estruturante da religio. Numa poca em que tanto se fala e escreve
sobre o poder blico e destrutivo das religies e a perniciosa influncia que
estas exercem sobre a conduo dos mais variados assuntos polticos, o exemplo tibetano vem alertar para a possibilidade inversa.
No extremo oposto est o caso da dispora Tamil do Sri Lanka23. No final dos
anos 1970 e incio dos anos 1980, surgiu uma insurgncia militar que visava
a independncia do territrio Tamil, separando-o do Sri Lanka. A princpio,
esta insurgncia reuniu a colaborao de vrios grupos armados, no entanto,
o movimento veio a ser dominado por uma faco particularmente violenta:
os Tigres Libertadores de Tamil Eelam (TLTE). este grupo que tem vindo a
mobilizar cerca de 800.000 Tamil espalhados pelo mundo, nomeadamente no
Reino Unido, na Austrlia e nos Estados Unidos da Amrica do Norte.
O grupo TLTE estabeleceu, desde os anos 80, uma rede mundial de representaes e clulas operacionais em, pelo menos, 40 pases, no encontrando rival
em nenhum outro movimento insurgente no mundo. Atravs da sua dispora,
os Tigres Libertadores tm utilizado esta infra-estrutura para angariar e desviar
fundos, gerir a opinio pblica e a sua percepo do sofrimento infligido aos
Tamils e para legitimar o seu papel de representantes dos interesses globais
dos Tamil do Sri Lanka. Entre as suas actividades, contam-se o emprstimo de
fundos a membros da dispora que queiram iniciar negcios, trfego de pedras
preciosas, trfego de pessoas e possivelmente de drogas. Donde o movimento
j ter sido ilegalizado em vrios pases. No obstante, continuam a manipular
vrias organizaes no-governamentais bem intencionadas e obter apoio
substancial de muitos Estados, resultado, tambm, de uma actividade diplomtica intensa junto dos governos dos estados de acolhimento onde se encontram
as maiores comunidades Tamil.
Os eventos de 11 de Setembro de 2001 e a subsequente qualificao do grupo
como organizao terrorista tiveram, porm, um impacto negativo na rede
de apoio dos Tigres. Os recursos comearam a escassear, a opinio da dis-

Disporas

116

23

Cfr. Fair, C.C., Diaspora Involvement in Insurgencies: Insights from the Khalistan and Tamil Eelam
Movements, Nationalism and Ethnic Politics, 11, 2005, Routlegde, pp. 125-156.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

2.2 rea econmica


Tradicionalmente, a nica questo relativa s disporas que economicamente relevava
era a das divisas. Actualmente, e muito embora esse fluxo mantenha a sua importncia,

24

Cfr. Totoricaguena, Gloria, Diasporas as non-central government actors in foreign policy: the trajectory of
basque paradiplomacy, Nationalism and Ethnic Politics, 11, 2005, pp. 265-287.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

117

Disporas

pora deixou de ser to conivente com os mtodos violentos de luta (pois via
a sua imagem denegrida) e o grupo sentiu-se obrigado a recorrer a tcnicas
de negociao mais comedidas e pacficas, chegando mesmo a estabelecer o
dilogo com o Governo de Colombo.
Temos, assim, a dispora Tamil como exemplo de como o voto da dispora
determinante na conduo de conflitos no pas de origem. Se durante muitos anos o clima internacional foi favorvel s lutas de libertao de povos
oprimidos, depois de um momento traumtico de ataque superpotncia e
consequente realinhamento no sentido de uma luta contra o terror, a tolerncia para com as lutas armadas cessou. As disporas, vivendo o quotidiano das
sociedades de acolhimento, estando mais expostas a estas inflexes da poltica internacional e, no querendo adicionar sua vivncia novas camadas de
discriminao, actuam perante os seus movimentos nacionalistas de forma a
induzir uma alterao de estratgia.
d) as disporas podem servir interesses infra-estaduais de aumento de autonomia,
como o caso dos actores governamentais no centrais. A experincia basca
espanhola elucidativa24.
A Comunidade Autnoma Basca tem cerca de 200 organizaes diaspricas
em 22 pases e utiliza-as de forma sbia com o objectivo claro de se promover econmica, cultural e politicamente na cena internacional. Esta promoo
conferir-lhe-, necessariamente, maior poderio negocial nas dinmicas internas do Estado em que se insere e deslocar o verdadeiro centro de deciso em
determinadas matrias de Madrid para Bilbau.
No cmputo de uma estratgia global de projeco da Comunidade Basca,
gostaramos de realar as seguintes medidas: a aprovao de uma Lei de Relacionamento com as disporas; a atribuio de emprstimos e de subsdios a
membros dessa dispora; o financiamento de transmisses via satlite da Televiso Basca e de centros culturais bascos no estrangeiro.
A criao de uma verdadeira comunidade de interesse em torno da herana
basca e da sua actualidade constituiro, porventura, uma viso de sobrevivncia. E a sua presena, visibilidade e actuao internacional garantiro que,
em caso de necessidade, os Bascos no estaro desarticulados e um dia atingiro o seu objectivo mximo de independncia.

Disporas

118

nomeadamente pelo impacto positivo na economia de muitos pases, outros fenmenos se tm revelado campos frteis de estudo.
Nesta rea, as referncias dispora chinesa e o seu papel fundamentalmente econmico so abundantes. Com efeito, o estudo da disperso chinesa, interessante em
muitos aspectos, tem revelado como nenhum outro as potencialidades de crescimento
da economia do pas de origem. Assim, e a ttulo de exemplo, naquela dispora que
se identifica a origem de parte importante do investimento directo estrangeiro na
China, atravs dela que se tm estabelecido clusters de empresas de capitais chineses
no estrangeiro (nomeadamente, nos pases do Sudeste Asitico) e a dispora que
tem fornecido vantagens competitivas s empresas chinesas na obteno de contratos
no estrangeiro pelo simples facto de lhes proporcionar mo-de-obra a baixos custos e
habituada a duras condies de trabalho25.
O sucesso econmico da dispora chinesa est intimamente relacionado com as
redes comerciais e sociais por ela estabelecida. Segundo Gordon C. K. Cheung26, a
construo destas redes faz-se a partir da interaco dos seguintes factores: guanxi ou
a arte das relaes sociais; etnicidade na medida em que sustenta relaes de confiana; lngua partilhada; convvio continuado que permite o estreitamento de laos
entre os membros da comunidade e o desenvolvimento de formas mais aperfeioadas
de solidariedade; e confucionismo que providencia o background cultural comum e
integra valores to importantes quanto o trabalho empenhado, o respeito pelo conhecimento e pela aprendizagem, harmonia e famlia. Nas palavras do mesmo autor: se
Max Weber estava correcto ao atribuir a tica protestante ao espirito do capitalismo,
qual a dimenso do contributo do Confucionismo no desenvolvimento comercial no
seio da dispora chinesa no Sudeste Asitico?27.
Retomando a temtica das divisas, no poderamos deixar de referir que estas
adquiriram renovado interesse no que concerne aos Estados falhados. Basta-nos atentar nos nmeros para nos apercebermos do que est realmente em causa. Na Somlia,
por exemplo, as divisas que a dispora28 envia para os seus familiares ascendem a 140
milhes de dlares por ano, o dobro do valor investido naquele pas pela Organizao das Naes Unidas (ONU) ou pelas Agncias Europeias para o Desenvolvimento.
Actualmente, estas gastam volta de 60 milhes de dlares por ano, valor que inclui
as despesas com os salrios dos seus trabalhadores expatriados que perfazem 60% do
oramento de um qualquer projecto.

25

Cfr., por exemplo, Cheung, Gordon C. K., Chinese Diaspora as a Virtual Nation: Interactive Roles between
Economic and Social Capital, Political Studies, Vol. 52, 2004, pp. 664-684.
26
Cheung, Gordon C. K., op. cit..
27
Cheung, Gordon C. K., op. cit., If Max Weber was correct in attributing the protestant ethic to the spirit of capitalism, how large
is the contribution of Confucianism to the business development among Chinese diaspora in Southeast Asia?, p. 678, traduo
nossa.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

2.3 rea Cultural


Esta , talvez, a face mais visvel das disporas.
na riqueza deste contexto que ocorrem os fenmenos de hibridizao, de renovao de culturas e redefinio de almas nacionais. As disporas esto a alterar radicalmente o mundo imagtico e referencial das sociedades de acolhimento. Um novo
mundo surge no destino destas vrias viagens. E o ponto de partida tambm no sai
inclume. As transferncias para casa no deslocam apenas fundos, nas encomendas
do correio esto includas ideias, modos de trajar, cores, conceitos e gastronomias.
A cultura global, que muitos temem estar a sofrer um processo de homogeneizao, afigura-se-nos, pelo contrrio, em pleno no caminho da diversidade. Em cada
nova comunidade diasprica se reinterpretam as alianas culturais de forma diversa
(veja-se, a nvel musical, o que as disporas indianas e magrebina alcanaram respectivamente no Reino Unido e em Frana) e no se verificam repeties.
Ruram as estruturas culturais monolticas dos Estados-Nao. O multiculturalismo
expande-se diariamente e, embora se organizem movimentos de recusa, a sua marcha
irreversvel. As suas vantagens polticas, culturais e morais so claras e o actual estado
das coisas incompatvel com devaneios de regresso a uma idealizada pureza.
O movimento diasprico que, numa sociedade global tendencialmente lquida,
comeou por inundar os grandes centros urbanos de diferena no deteve a sua mar-

28

Neste contexto tememos que a utlizao do conceito dispora no respeite na ntegra a definio que
propusmos e que englobe alguns indivduos mais correctamente identificados como emigrantes.
29
Dados relativos dispora somali cfr. Koser, Khalid (ed.), New African Diasporas, Routledge, 2003, London,
p. 37 e ss.
30
Koser, Khalid (ed.), op.cit., p. 51.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

119

Disporas

Estas divisas destinadas Somlia so essenciais para quem l ficou uma vez que
representam entre 20 a 30% do rendimento de cada famlia. Cumpre, no entanto,
notar que a dispora somali no se pode considerar um grupo de indivduos bem
sucedidos economicamente. A maior parte, entrados ilegalmente nos pases de acolhimento, encontra-se desempregada e dos benefcios sociais que recebe que retira
o valor a enviar para casa29. Temos, portanto, um caso em que os sistemas de apoio
social dos Estado desenvolvidos financiam duplamente a ajuda aos Estados falhados ou
subdesenvolvidos.
Numa escala global, e segundo estimativas da ONU, os valores envolvidos nestas
transferncias para os pases de origem atingem os 70 bilies de dlares por ano um
nmero menor do que os fluxos envolvidos no sector petrolfero, mas igual ao dos
lucros envolvidos no trfego de estupefacientes!30
Estes nmeros vm apenas enfatizar o papel das disporas no aprofundamento das
interdependncias globais.

Disporas

120

cha. medida que as necessidades assim o vo exigindo e impondo, a marcha sobre


as regies rurais e semi-urbanas vai progredindo. O ambiente democrtico que tem
caracterizado a vida poltica dos pases ocidentais, para onde se deslocam os fluxos
migratrios mais abundantes, tem criado condies excepcionais para o desenvolvimento deste orgulho pela diferena. Assim, a poltica da liberdade e dos direitos
humanos fortalece o diferente sentido de pertena das disporas, imprime entusiasmo
e desencadeia modos alternativos de assero de identidades.
Cremos, contudo, que no por acaso que determinado grupo de indivduos se
auto-denomina uma dispora ou como tal julgado pelos que o rodeiam. O conceito de
dispora, tal como temos vindo a constatar, permevel s flutuaes e tenses poltico-ideolgico-religiosas e, como tal, tem sido sucessivamente reinterpretado de forma a
acomodar armas de sentido. Observmos que, no caso do surgimento da dispora africana, serviu um propsito claro de legitimao de intenes polticas. um dos exemplos
em que o fortalecimento de um grupo se efectua por meio da assuno de uma identidade diasprica. Todavia, a construo exgena dessa identidade poder ter em vista
um fim diametralmente oposto: o do enfraquecimento e da excluso, como o caso de
muitos emigrantes estabelecidos que, embora o desejando, no logram concluir o seu
processo de assimilao em virtude de polticas estruturais de gesto da diferena.
A cultura o principal domnio, qui o nico legtimo, de auto-governo das
disporas e da advm a relevncia que quisemos evidenciar neste excurso. Embora
seja notria a escassez de instituies legitimamente democrticas no seio das organizaes diaspricas, a verdade que no seu interior surgem, inevitavelmente, formas
mais ou menos incipientes de liderana. Ora neste quadro que se discutem e decidem aspectos fundamentais relativos no s ao problema da auto-definio do grupo
em dispora como tambm imagem da nao/pas de origem. Esta composio de
elementos definitrios e a sua maior ou menor aceitao por parte da sociedade de
acolhimento31 pode ser determinante no contexto de lutas polticas mais alargadas ou
mesmo do estabelecimento de relaes estaduais oficiais.
Um factor de complexificao de todo este processo a cristalizao da memria
diasprica. Isto , a imagem que o grupo e traz consigo para a sociedade de acolhimento constitui, no raras vezes, o reflexo de um pas de origem que j deixou de existir,
ou que talvez, embalado pelas esperanas imaginadas da alma humana, nunca existiu.
Por fora da ausncia e desta memria infiel, os debates intra-dispora so
comummente dominados por querelas relativas autenticidade e legitimidade das
prticas e comportamentos que privilegiam. Desenraizados do espao de origem, os
indivduos em dispora receiam exacerbadamente a mudana. Pois esta pode querer
significar, sobretudo, assimilao. Ou seja, a morte do trao distintivo do grupo.
31

Pense-se na questo da mutilao genital feminina que tanta ateno negativa atrai para algumas disporas
africanas.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

E Portugal e as Suas Disporas?

3.1- Portugal em dispora


A disperso dos portugueses pelo mundo antiga, tendo alcanado particular relevncia numrica aps o incio das Descobertas. Com a construo do Imprio, a presena
de Portugal afirmou-se nas quatro partidas e deixou comunidades importantes em
stios que povoam, hoje, a nossa memria colectiva (Goa, Macau, Sacramento, Rio de
Janeiro, so alguns dos nomes mais sonantes).
O sculo XX marcou de forma indelvel o carcter migratrio do nosso pas.
Esboroando-se o Imprio, e aps a Revoluo dos Cravos, o pas reduziu-se ao espao
europeu original e enfrentou crises econmicas e sociais. Para fora, durante vrias
dcadas, olharam os esfomeados, os perseguidos politicamente, os sedentos da novidade proibida. A Europa tornou-se o destino de Portugal. De tal forma se cruzou a
fronteira que, tambm influenciadas pela aventura blica em frica, se alteraram as
prprias caractersticas da populao lusa32.
Actualmente, as comunidades diaspricas portuguesas espalhadas pela Europa so
compostas por estas pessoas que fugiram de um Portugal que no lhes podia proporcionar uma vida para alm da sobrevivncia, que viraram as costas s Beiras, a Trs-os-Montes, ao Alentejo, priso poltica, ao exrcito e sombra da morte.
No ambiente acadmico internacional, a dispora portuguesa no tem merecido
grande ateno. Existe, contudo, uma anlise da dispora portuguesa na Alemanha elaborada por uma acadmica alem33 que se reveste de grande interesse para qualquer portugus que se interesse pela poltica diasprica portuguesa alm-fronteiras. Propomo32

Cfr. Barreto, Antnio, (ed.) A situao social em Portugal 1960-1996, Lisboa, Instituto de Cincias Sociais da
Universidade de Lisboa.
33
Klimt, Andrea, Enacting National Selves: Authenticity, Adventure, and Disaffection in the Portuguese
Dispora, Identities, Vol. 6 (4), 2000, Overseas Publishers Association N.V., pp. 513-550.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

121

Disporas

Portanto, o discurso diasprico cultural, embora assuma destacado relevo no plano


internacional, furta-se a polticas concertadas de controlo e ressente-se enormemente
das hierarquias que, de momento em momento, se vo formando no seio do grupo.
No queremos, contudo, afirmar que o poderio de insinuao e de seduo que o
plano cultural diasprico pode colocar ao servio da sua nao , essencialmente, impossvel de direccionar. Veja-se, por exemplo, o caso acima mencionado da paradiplomacia da
Comunidade Autnoma Basca. Atravs da poltica de apoio e incentivo ao estabelecimento
de centros culturais e atravs do financiamento de transmisso via satlite de televises
pblicas, o Governo da Comunidade Autnoma, suavemente, vai trilhando o caminho
identitrio juntamente com as suas comunidades, numa relao que ambas aproveita.
dispora garante a preservao, e eventual expanso do grupo, e Comunidade Autnoma oferece uma janela para o exterior, cujas cores e cortinas ajuda a escolher.

Disporas

122

-nos, por isso, a adoptar este caso como paradigmtico do Portugal em dispora e a
laborar a partir dele.
Andrea Klimt comea por apontar, na senda de Clifford34, que as disporas estabelecidas na Alemanha se dedicam a uma contnua revitalizao da sua memria cultural
porque a sociedade onde encontraram a permanncia fsica insiste em no as aceitar
como sua parte integrante. Segundo o seu julgamento, a estrutura identitria alem
no encontrou ainda a maleabilidade suficiente que lhe permitisse assimilar no seu
seio a diferena e conferir-lhe um estatuto paritrio ao da identidade alem dominante, ou pelo menos uma determinada identidade assumida pelo discurso oficial e pelas
estruturas sociais dominantes.
neste contexto de permanente negociao de identidades que se insere a experincia dos portugueses na Alemanha. O estudo de dois eventos pblicos levado a
cabo por Klimt revela pormenorizadamente a correco daquela premissa. Os eventos
sob escrutnio correspondiam a manifestaes de cultura lusa que visavam, por um
lado, apresentar ao pblico alemo a essncia do ser portugus e, por outro, reforar o sentido de comunidade entre os portugueses na Alemanha. O primeiro trata-se
de um Arraial realizado anualmente em Hamburgo que rene os ranchos folclricos
de quatro associaes diaspricas da cidade e que, desde 1994, se realiza no prestigiado Museu Etnogrfico. O segundo consiste numa comemorao dos 500 Anos da
Descoberta do Caminho Martimo para A ndia por Vasco da Gama, a bordo do navio-escola Sagres. Ambos decorrem em 1998.
Infelizmente, o relato detalhado das observaes de Klimt no se coaduna com a
economia do presente trabalho. No entanto, a apresentao das suas concluses rica
e elucidativa o suficiente para colmatar, de algum modo, essa ausncia.
Baseada na observao destes dois eventos e na anlise dos dados relativos populao portuguesa na Alemanha, aos quais acrescenta a considerao de um festival da cano emigrante realizado no Norte de Portugal, Klimt tece os seguintes comentrios:
i) a dispora portuguesa oscila entre a adopo de dois modelos imagticos: o
do campons humilde e subserviente do virar do sculo XIX, corporizado pela
populao, geralmente pouco instruda, chegada Alemanha por volta dos
anos 60/70 do passado sculo; e o do descobridor quinhentista, veiculado
pela camada mais culta e economicamente bem sucedida da dispora, e que
coincide com a tnica do discurso oficial;
ii) Ambos se inscrevem numa lgica poltica de no afrontamento. O campons
do virar do sculo passado, apresentado no Museu Etnogrfico contra o pano
de fundo dos Bushmen do Kalahari, no suscita alarme numa sociedade a braos
com a tentativa de harmonizao de culturas conflituantes. O campons pobre e
honesto, pouco exigente e pacfico, cuja localizao temporal vaga, vai vivendo
34

Op. cit..

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

3.2 As Disporas em Portugal


Apesar do seu incremento notrio nas ltimas dcadas, o fenmeno da imigrao
estrangeira muito recente em Portugal.
Dos dados j tratados resulta que, a nvel da origem dos fluxos migratrios, podemos identificar os seguintes perodos35: entre os finais da dcada de 70 e de 90, predominaram os fluxos provenientes do mundo lusfono: africanos oriundos dos PALOP,
sobretudo, e um contingente estvel de brasileiros. A partir de finais da dcada de 90,

35

Cfr. Peixoto, Joo, Pas de emigrao ou pas de imigrao? Mudana e continuidade no regime migratrio
em Portugal, SOCIUS Working Papers, n. 2/2004, publicado electronicamente em http://pascal.iseg.
utl.pt/~socius/index.htm.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

123

Disporas

na sombra e, reminiscncias de um passado poltico autoritrio e de uma cultura popular pouco desenvolvida, da poltica nem quer saber. Este tipo de pessoa
facilmente se acomoda na categoria de Outro suportvel e, em grande medida,
esta ideia que se tem difundido acerca da dispora portuguesa. J o descobridor
quinhentista, apontado como o modelo da nova emigrao portuguesa aquela
que abandona o pas para descobrir novas culturas e levar o seu engenho a portos
estrangeiros e j no para saciar a fome e submeter-se a qualquer tratamento
tambm perde a tenso da actualidade por nos chegar sado das brumas da
memria. Est desactualizado e no realista. Peca pela falta de consistncia. Os
dois modelos, presos que esto no passado, no provocam invocaes de dinmicas de mudana presentes e como tal -lhes permitida uma existncia pacfica,
ainda que margem, por entre os verdadeiros cidados alemes.
iii) A imagem da dispora portuguesa na Alemanha caracteriza-se, por conseguinte, por uma evaso temporal como forma de negociao de pertena e
pela adopo de formas de ser portugus totalmente alheadas da realidade
verificvel em Portugal.
iv) Enquanto a dispora se perde em debates estreis sobre qual a regio que
melhor representa a portugalidade ou qual o traje folclrico mais autntico, os
seus membros constantemente se ausentam das discusses sociais mais alargadas de redefinio da sociedade alem. Os portugueses, receosos, evitam a
confrontao e a reclamao de novo estatuto e revelam no estar munidos de
ideias para a nova construo social. A poltica mantm-se como palco inacessvel e inspito.
v) Estando em curso o profundo processo de construo de uma Unio Europeia e prevendo-se, no seu mbito, a salvaguarda das identidades nacionais, as
populaes portuguesas emigradas na Alemanha esto a perder o seu direito
de participao na redefinio de um dos pases-chave de todo o processo.
Julgamos que estes comentrios resumem o essencial.

Disporas

124

a insero do pas no sistema internacional tornou-se mais complexa com o rpido


aumento da imigrao proveniente da Europa de Leste e de outros pases exteriores s
reas de influncia portuguesa.
Conforme as estatsticas do Alto Comissariado para a Imigrao e Minorias tnicas36, em 2002, os residentes estrangeiros perfaziam 4% da populao portuguesa,
muito aqum, por exemplo, dos 34% relativos populao do Reino Unido, mas
surpreendentemente prximo dos 8,9% relativos populao alem.
No obstante a aparente pequenez dos nmeros, na verdade, as populaes urbanas portuguesas lidam diariamente com o fenmeno das disporas em formao.
Lentamente, os grupos de imigrantes vo-se estabelecendo em Portugal, e atravs da
recriao das suas comunidades, imaginam novos espaos de vivncias, simultaneamente c e l. O nosso pas indubitavelmente enriquece-se com os acrescentos culturais e cresce em dimenses imaginadas, mais tarde ou mais cedo traduzidas em prticas
e ideias concretas, e no plano demogrfico onde apresenta as maiores carncias. Os
imigrantes, em processo de formao diasprica, e as disporas j constitudas e firmadas desenvolveram o processo de internacionalizao de Portugal.
O panorama cultural das nossas cidades alterou-se, sendo comum encontrarmos
anncios de eventos ou associaes alusivos a culturas estrangeiras, as escolas defrontam-se com novas exigncias lingusticas, as rdios tm novas vozes, uma vasta rede
de ligaes com os pases de origem tem vindo a estabelecer-se, o pas tornou-se rota
e destino das redes de imigrao clandestina e a pertena ao Espao Schengen exige
das nossas autoridades uma ateno e responsabilidade renovadas. Em consequncia,
o discurso oficial no mais permanece passivo perante a diversidade e os problemas
migratrios e de integrao37.
Como ir Portugal aproveitar esta riqueza multicolor e multitnica?
No seguimento da exposio que temos vindo a fazer, aproveitamos para deixar
os seguintes caveats: a confiana na mudana espontnea das sociedades que enfrentam
a mudana trazida de fora imprudente; a ateno e monitorizao das disporas e
do seu relacionamento com os pases de origem potencialmente conduziro a uma
melhor compreenso das situaes geopolticas desses pases, o que permitir, por seu
turno, uma melhor apreenso da realidade internacional38 e no se dever subestimar
a potencialidade de capitalizao poltica, nomeadamente atravs do soft power, oferecida
por uma correcta mobilizao das disporas.
36
Estatsticas disponveis em www.acime.gov.pt.
37
A criao do Alto Comissariado para a Imigrao
38

e Minorias tnicas sintomtica da mudana em curso.


Infelizmente, deixmos de fora, por razes de economia do discurso, a anlise aprofundada das actuais
disporas russa e chinesa. No entanto, gostaramos de deixar a referncia e lembrar a propsito de cada
uma o seguinte: o papel determinante da relao entre o Governo de Moscovo e dispora russa nas ex-repblicas soviticas na redefinio da nacionalidade russa e o seu impacto na geopoltica da regio; o
que recentemente um artigo denominou como o fardo do homem amarelo a misso civilizadora de
parte do mundo que a China assumiu como sua e para a qual est a mobilizar a sua dispora. Ver Smith,

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

fantstico de Jorge Lus Borges num excurso sobre a dispora pode provocar alguma
surpresa. Permitimo-nos, porm, a dispensa de algumas linhas que procurem justificar
a nossa escolha.
No conto do qual foi retirada a frase citada, Borges imagina a criao de um homem ex novo por um outro homem, no silencioso laborar dos sonhos que acabaram
por dominar a sua vida. A determinada altura, o homem que sonhava duvidou da veracidade da sua existncia e equacionou a hiptese de ser, tambm ele, o sonho de algum.
O que retiramos da histria, e de todas as histrias de Borges e do seu esprito
genial, a percepo de camadas sobrepostas, entrecruzadas, interligadas, indistrinveis na realidade que simultaneamente possvel e impossvel. Nos percursos imaginativos da mente humana, ela prpria lquida antes da diluio da sociedade moderna,
no h limites criao de novos reinos e o poder de um homem alcana, ou sonha
alcanar, at o ltimo reduto do poder divino: a criao da vida.
Tratar a problemtica das disporas sem ter em mente esta densidade do real
encontrar num fenmeno multidimensional somente a pobreza de um trao ao acaso
aposto numa vulgar folha de papel.
Uma perspectiva mais abrangente, como esperamos ter sido a explanada nas pginas
precedentes, conduzir-nos- numa explorao mais interessante e til. A compreenso
do fenmeno diasprico nas suas vertentes histrica, sociolgica, jurdica, poltica, econmica e cultural colocar ao nosso dispor melhores ferramentas de interveno.
Essencialmente, a interveno nos mundos diaspricos, imaginados por homens
e mulheres expatriados, opera-se a nvel do solo de um Estado. As suas consequncias,
contudo, jogam-se ao largo, para l das fronteiras de um ou dois Estados, chegando
mesmo a influenciar a geopoltica de regies inteiras. As disporas, prenhes de reinos
possveis, introduzem Estados dentro de Estados, naes no interior de sociedades
compsitas, ensaiando todas as variaes, criando espaos de partilha e de excluso.
Mas tambm fazem mais do que isso, criam comunidades transnacionais, reagrupando-as em volta de interesses e no de lugares.
A linguagem internacional encontra-se em momento de reavaliao. O fim da
Guerra-Fria imps uma reviso dos conceitos e os crescentes nveis de globalizao
tornaram-na indispensvel. Dispora um conceito que est para ficar.
Portugal est neste caminho. A sua dispora tacteia diariamente o terreno rugoso da
vida alhures, numa atitude que lhe vem de h sculos. E medida que cada vez mais estrangeiros procuram este solo beira do Atlntico, a internacionalizao do pas completa-se.
No sonho de um homem deslocado, o mundo mudou.NE

Graham, Transnational Politics and the Politics of the Russian Diaspora, Ethnic and Racial Studies, Vol. 22,
No. 3, May 1999, Routledge; e Nyri, Pl, The Yellow Mans Burden: Chinese Migrants on a Civilizing
Mission, The China Journal, 56, July 2006.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

125

Disporas

Concluso No sono do homem que sonhava, o sonhado acordou, a invocao do mundo

Disporas

126

BIBLIOGRAFIA
Anderson, Mary B., Do No Harm: How Aid Can Support Peace Or War, Boulder, CO, Lynne Rienner, 1999.
Barreto, Antnio, (ed.) A situao social em Portugal 1960-1996, Lisboa, Instituto de Cincias Sociais da Universidade de Lisboa.
Baumann, Martin Diaspora: Genealogies of Semantics and Transcultural Comparison, Numen, Vol. 47,
No. 3, Religions in the Disenchanted World. (2000), pp. 313-337.
Brinkerhoff, Jennifer M., Digital Diasporas and Conflict Prevention: the case of Somalinet.com, Review
of International Studies, 2006, 32, pp. 25-47.
Brubaker, Rogers, The diaspora diaspora, Ethnic and Racial Studies, Vol. 28, no. 1, January 2005,
pp. 1-19.
Chander, Anupam, Diaspora Bonds, New York University Law Review, Vol. 78, October 2001, pp. 1005-1099.
Carter, Sean, The Geopolitics of Diaspora, Area, 37, 1, 2005, pp. 54-63.
Cheung, Gordon C. K., Chinese Diaspora as a Virtual Nation: Interactive Roles between Economic and
Social Capital, Political Studies, Vol. 52, 2004, pp. 664-684.
Clifford, James, Diasporas, Cultural Anthropology, Vol. 9, No. 3, Further Inflections: Toward
Ethnographies of the Future. August 1994, pp. 302-338.
Cohen, Robin, Diasporas and the Nation-State: from victims to challengers, International Affairs 72,3,
1996, pp. 507-520; e Global diasporas: an introduction, London UCL Press, 1997.
Cohen, Robin, Diasporas and the Nation-State: from victims to challengers, International Affairs72,3,
1996, pp. 507-520.
Fair, C.C., Diaspora Involvement in Insurgencies: Insights from the Khalistan and Tamil Eelam
Movements, Nationalism and Ethnic Politics, 11, 2005, Routlegde, pp. 125-156.
Klimt, Andrea, Enacting National Selves: Authenticity, Adventure, and Disaffection in the Portuguese
Diaspora, Identities, Vol. 6 (4), 2000, Overseas Publishers Association N.V..
Koser, Khalid (ed.), New African Diasporas, Routledge, 2003, London.
Nyri, Pl, The Yellow Mans Burden: Chinese Migrants on a Civilizing Mission, The China Journal, 56, July
2006.
Peixoto, Joo, Pas de emigrao ou pas de imigrao? Mudana e continuidade no regime migratrio
em Portugal, SOCIUS Working Papers, n. 2/2004, publicado electronicamente em http://pascal.iseg.utl.
pt/~socius/index.htm
Safran, William, Diasporas in Modern Societies: Myths of Homeland and Return, Diaspora 1, 1991,
pp. 83-89.
Scheffer, Gabriel, Modern Diasporas in International Politics, 1986 (referncia incompleta).
Serin Houston & Richard Wright, Making and remaking Tibetan diasporic identities, Social&Cultural
Geography, Vol. 4, No. 2, June 2003, pp. 217-232.
Smith, Graham, Transnational Politics and the Politics of the Russian Diaspora, Ethnic and Racial Studies,
Vol. 22, No. 3, May 1999, Routledge.
Tololyan, Khachig, The Nation-State and its Other: In Lieu of a Preface. Diaspora 1, 1 (1991): pp.3-7.
Totoricaguena, Gloria, Diasporas as non-central government actors in foreign policy: the trajectory of
basque paradiplomacy, Nationalism and Ethnic Politics, 11, 2005, pp. 265-287.
Van Unnik, Willem Cornelis, Das Selbstverstandnis der judischen Diaspora der hellenistisch-romischen Zeit. Posthum ed.
Pieter Willem van der Horst, 1993, Leiden: Brill. Vingadassamy-Engel, Lotus.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 100-126

Portugal e a China

127

128

Jos Eduardo Garcia Leandro*

The Bilateral Relationship Between Portugal and China

129

MY

are to congratulate the organization for this very special and important event,
as well as the members of this Panel and the audience who are here this afternoon.
A special tribute is due to Mr. David Gosset and to the Academia Sinica Europaea of
Shangai for the reasons that everybody knows.
Im going to follow on the Ambassador Deus Ramos in the subject related with
the bilateral relationship between Portugal and the PRChina; he gave us a broad idea
about this relationship since the 16th century up to 1949; my role is to go on, up to
this moment.
In 1949, the world and the Far East were in a total change after the end of the WW
II, the victory of Mao Tse Dong in the civil war and the escape and retreat of Chiang
Kai Chek and the Kuomitang to Taiwan.
At the same time, Japan was defeated, destroyed and occupied by the USA, the
world was on the eve of the Korean warfare, the European Nations had lost their power
and the period of liberation wars and decolonization had just started.
The world was dominated by the USA and the Soviet Union and the wounds of
the WW II needed time to be healed and to the recover of people and nations.
In China there was a new regime which needed time to control the internal
situation and the international recognition was very necessary; it was a poor and
destroyed country with a new approach to the communism system which started to
be called by the Maoism.
In Portugal there was an authoritarian rightist regime, a colonial system, a poor
and religious country which had not been directly involved in the recent world war
and it was taken the decision to join NATO, as one of his twelve founding members.
This very general framework gives us the idea of two total different political
positions and perceptions about the world;
One was based on the tradition and in the past, supported by history and the
European expansion, and the other was revolutionary and based in a philosophy which
desired to give freedom to the people of the world based on the communism doctrine.
How can these two very different political positions of facing the world, live
together in the small Portuguese territory of Macao?

FIRST WORDS

Ltn-General. Former Governor of Macao (1974/79).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 129-134

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

since 1949

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

130

Well, they did it with a remarkable success which can be proved by the Macao of
1999 and by the Macao of today; and they did it because the two political actors were
two very old nations with experience, wisdom and a correct notion of the timing.
Let me now give you an explanation about this period.
At the beginning, during the fifties there was a clear tension. The new Chinese
regime was not totally consolidated and had lots of problems to solve, the fear of
activities of the Kuomitang in Hong-Kong and Macao supported by the USA was
permanent and there were thousand of refugees who flew from China to the two
European outposts. From the part of Portugal there was the fear of an invasion or of a
strong pressure over the territory which could transform the normal life reaching even
its impossibility (as an example, the water needed for the life in Macao came from
China); for these reasons the military garrison was reinforced to a total number of
5.000 men in the middle of the decade and the border was always under surveillance
from the two sides. It was the real climate of the Cold War with some very complex
and sensitive incidents on the border. But the new regime in China was surrounded,
including by Soviet Union at the end of the fifties, and Macao and Hong-Kong were
two open windows to the rest of the world.
All the factors of this equation led the way for the search of a balanced status-quo
between China and the two European countries- Portugal and the UK.
It is important to recall that during this period Lisbon had no diplomatic
relationship with Beijing and maintained the official relationship with Taipe.
To frame the evolution of the last 60 years, I need to give you some important
milestones which defined the way for this bilateral relationship, such as:
1955 The Bandung Conference, which gave birth to the concept of the III
World;
1961 The retreat of the Soviet Union support to the PRC;
1961 The beginning of the guerrilla warfare against Portugal in Angola
followed in 1963 and 64 in Guinea-Bissau and Mozambique;
1961 The invasion of Goa by India;
1966 The beginning of the Cultural Revolution in China with strong and
deep consequences in HK and Macao;
1972 China declared in the Decolonization Committee of the UNO that HK
and Macao were special cases to be solved by History, not to be included on the
working list of that Committee;
1974 The Revolution in Portugal followed in 1975 by the independence of
its Colonies in Africa;
1976 The death of Mao Ts Dong and Chou En Lai and the beginning of the
confrontation between Deng XiaoPing and the Gang of Four, which ended in
1979 with the defeat of the later;

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 129-134

These milestones gave the historical framework for the bilateral relationship on
the general scope, which should be interpreted and understood on several of the most
important facts that happened during the period. Being impossible to explain all the
facts and events, I would like to underline some of the most significant, which can
demonstrate the real bilateral cooperation of working together with remarkable results.
The 50 and 60 decades were not easy for both parts with internal and external
problems, whose history is well known, but they had the capability to build-up a

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 129-134

131

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

1976 The new Organic Law of Macao (17FEB76) which gave great autonomy
to the Territory (legislative, administrative, economic and financial) and was
integrated in the Constitution of the III Portuguese Republic (25APR76);
1979 Protocol signed in Paris between the two countries for diplomatic
relationship, taking in consideration the specific situation of Macao, and the
change of Ambassadors (08FEB79);
1979 The definitive rise and internal victory of Deng XiaoPing and his
definition about the four modernizations for China (agriculture, industry,
armed forces and science) for the year 2000;
1982 Bilateral decision between Deng XiaoPing and Prime Minister Margaret
Tatcher about the future of Hong-Kong; later on, in1984, was decided to
respect the agreement from 1898 about the New Territories which limited the
British Administration up to 01JUL97;
1987 A Joint Declaration with a Protocol, signed by Portugal (Prime Minister
Cavaco Silva) and PRC (Deng XiaoPing) in Beijing, which defined the limit
for the Portuguese administration of the Territory to 20DEC99; this protocol
considered a transition period to prepare the handover with the appointment
of a Joint Mission, working in permanence and under the responsibility of
Ambassadors from the two parts;
1995 Official grand opening of the Macao International Airport, with the
presences of the President of Portugal, Mrio Soares and the Vice-President of
China, Rong Yiren on the 09DEC95;
1996 Foundation of the CPLP (Community of the Portuguese Speaking
Countries), including Portugal, Brazil and all the former Portuguese Colonies in
Africa, Cape Vert, Guinea-Bissau, St.Tom and Prince, Angola and Mozambique;
1999 The Handover of the Administration from Portugal to China, on
20DEC99, with the presence of the Highest Delegations from the two
countries; the beginning of the Special Administrative Region of Macao, under
the Chinese principle of One country, Two systems; Edmund Ho Hau Wah
was selected as the first Chief Executive, the Chinese Governor, for the new
Special Administrative Region.

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

132

status-quo system that allowed the life to go on in Macao, although the Portuguese
colonial system was very concentrated in Lisbon and had created permanent difficulties
for the local administration.
Being the first Portuguese Governor appointed after the 1974 Revolution in
Portugal, I had to face a very difficult situation in a period without diplomatic
relationship between the two countries, the birth of a new regime in Portugal, the end
of Maoism in China with an internal struggle for power for a more modern system
without cutting links with the ideology and the past.
The first and most important goal was to discuss and approve an Organic Law
for Macao with the major autonomy acceptable by the Portuguese Constitution and
with an informal agreement of China which was living in very unique and difficult
period. The Local Committee for the draft of that law was officially established in
December 1974, whose members represented all the population of Macao; this
Committee produced a remarkable document in a short time, which was published
for public discussion in Portuguese and Chinese; although there were some non
official connections with the Chinese Authorities, which worked well for the routine
issues, this one was of a rare and historical importance and we needed the real
opinion of China.
One of the most important paragraphs of that Law was the constitutional situation
of Macao, which had changed from an Overseas Province to a Territory under
Portuguese Administration; this statement and the open discussion of the draft
allowed China to follow or to take part in the redaction on an indirect way, which
meant that when I sent the document to Lisbon, I had the real assurance of the Chinese
agreement. The draft received some small amendments in Lisbon and the new Organic
Law for Macau was approved, promulgated by the Portuguese President and published
in the Official Journal on the 17FEB76.
It was the success of a non official bilateral relationship.
The Organic Law was a very unique step forward for Macao; first, because it
had put an end on a sensitive discussion about sovereignty and second for the large
autonomy that it gave to the Territory, which had for the first time an elected Legislative
Assembly, on the legislative, administrative, economic and financial matters.
This new situation opened the way for the future development of Macao based in
four reasons: The autonomy of the local Government which allowed faster decisions
which connected with the initiative of the regional investors and entrepreneurs and
the large flow of regional capital, with the understanding of China, permitted a climate
of investment and rapid development with the good results achieved that are today
well known. The current Basic Law for Special Administrative Region of Macao is
strongly based on the Portuguese Organic Law of 1976, which also proves the quality
of our bilateral cooperation.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 129-134

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 129-134

133

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

After establishing diplomatic ties the bilateral relationship had received a clear
improvement thanks to the engagement of both Embassies, not only in the relations
between the two capitals, but also in the support of the Macao process. The official
visits of Presidents, Prime Ministers and other Ministers became a normal routine,
although the economic results have not been as good as one might expect, but we are
witnessing now a period of expansion in both ways.
During the twelve and a half years between the Joint Declaration of 1987 and
the handover of the Administration at the end of 1999 most of the diplomatic action
was oriented to guarantee the success of the Macao process which also foresaw the
maintenance of the ruling political and economic system and the cultural ties to
Portugal for the next fifty years, not forgetting that the Portuguese language would still
be an official language in Macao.
Since Im running against time, Id like only to introduce three very important
examples of success in this bilateral cooperation.
The first is related to the decisions and construction of the Macao International
Airport. After a period of some hesitation and difficulties, Beijing decided that in this
specific region of the mainland there was no justification to build an International
Airport; that meant the green light saying that the International Airport should be
built in Macao, which opened the door to a fast technical and financial solution,
which was a victory of pragmatism and diplomacy. But after that decision, there was
a total involvement of the region, as such, in the support of that goal to allow that
the closing date of the contract was respected. Different teams worked 24 hours a day
and the Airport whose inauguration had been foreseen for January 1996 had its first
inaugural flight on November the 8th 1995 and its official opening ceremony on
December the 9th.
The other examples are already a reality after 1999 in the Special Administrative
Region involving Beijing and Macao.
On the 15Jul 05, UNESCO decided to consider the Historical Centre of Macao as a
World Patrimony after a proposal of the Chinese Government; during the Portuguese
Administration that proposal had already been made without success. This case is
very meaningful and proves the importance that China gives to History, to its historic
legacy and to its relationship with Portugal.
The last one, very recent, is based on an official communication of the Deputy
Director General for Macau and HK, Member of the State Council of PRC, Chen
ZuoEr.
In that speech in Macao it was said that in accordance with Deng XiaoPing
orientation for One Country, Two Systems the process in Macao had been well
implemented, respecting a high degree of autonomy and the concept that Macao
should be ruled by its population, which has been totally respected by Beijing.

The Bilateral Relationship Between Portugal and China since 1949

134

It has been also said that Macao has got independent legislative, administrative and
judicial powers, and that it is in the interest of everybody to keep its cultural identity
being a local of convergence of the Chinese and Western cultures and defending the
interests of the Macanese Community; at same time the stability of the Special Region
it was also underlined as very important to attract the foreign investors.
It was also mentioned the visits of Prime Minister of China, Wen Jiaobao to
Portugal in DEC2005 and of the PM of Portugal, Jos Scrates to China this year.
The results are coming up with the decision to establish a Strategic Partnership and
to increase the external trade between the two countries. Agreements have also been
signed on the fields of science, technology, culture, education and justice.
But this bilateral cooperation is not limited to Macao. Regarding the special
relation ship among the countries of CPLP and the economic expansion of China,
Beijing has decided to select Macao as the base for those contacts. As a consequence,
Macao has been, in recent years, the host of two meetings of the CPLP Forum for
Trade and Economic Cooperation, as well as the meetings of their Universities and
organized the CPLP Sport Games in 2006. All of these perceptions and achievements
are reinforcing the position of Macao as a bridge for friendship and understanding.
But with the New International Order under construction and the interests of
China in Africa connected with the unique experience and links of Portugal there,
both countries have a lot of possibilities of continuing working together in the future,
which permits the continuation of this very long bilateral relationship.
Thank you for your attention.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 129-134

Eugenio Bregolat Obiols*

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica

135

1. EL PROCESO DE desarrollo econmico galopante de China y su impacto econmico y

geopoltico se han convertido en el captulo central de la globalizacin. Segn el


Banco Mundial, China ha hecho en una generacin lo que a la mayora de pases les
ha costado siglos. Obviamente un cambio econmico tan enorme comporta cambios
sociales, mentales y polticos, que paso a analizar.
1.1. Emergencia de nuevas clases sociales.
Ha aparecido una nueva clase capitalista o burguesa: propietarios de medios de
produccin, con asalariados (a veces miles de ellos), cuyas plusvalas se apropian.
Aunque no hay cifras oficiales, se habla de veinte millones de millonarios. Forbes
publica cada ao la lista de los cien principales.
La aparicin de capital privado que escapa al poder del Estado tiene una profunda
significacin poltica. Algunos empresarios privados financiaban a los estudiantes
durante los sucesos de Tiananmen. Uno de ellos, Wan Runnan, dijo una frase
reveladora: Tiananmen ha sido posible porque China ya tiene nueva clase social, y ha
fracasado porque esta clase todava es demasiado dbil. Despus de la famosa frase de
Deng Xiaoping sobre los colores del gato (da igual que el gato sea blanco o sea negro,
lo que importa es que cace ratones), la frase de Wan Runnan es la mejor descripcin
que yo conozca de los ltimos treinta aos de la historia de China y probablemente
de los prximos treinta.
Junto a la clase capitalista hay clases medias, concentradas en las grandes ciudades de
la costa, que crecen cada da que pasa. En ausencia de datos oficiales, algunas estimaciones
sitan entre 100 y 200 millones los miembros de familias con rentas anuales entre los
10.000 y los 30.000 dlares. Hay tambin una clase de campesinos enriquecidos.
1.2. Reduccin del poder del Estado.
En los pases socialistas (la URSS o la China maosta) era el monopolio de la propiedad
pblica de los medios de produccin lo que daba al Estado un poder omnmodo sobre
los ciudadanos. Cuando la empresa o el ministerio facilitaban la vivienda, el colegio de
los nios, la asistencia medica, la pensin, etc., si alguien perda su puesto de trabajo,
o era enviado al campo a reeducarse, l y su familia quedaban desamparados. Hoy
*

Embajador de Espaa en Andorra.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

en China

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

136

slo un tercio de la propiedad de las empresas es pblica. Los sectores no estatales de


la economa crecen constantemente por la simple razn de que son ms eficaces que
el sector pblico y son indispensables para crear los veinticinco millones de nuevos
empleos que China necesita cada ao. La agricultura funciona, de hecho, en rgimen
de empresa privada, si bien la propiedad de la tierra sigue siendo estatal, de modo que
los campesinos no la pueden vender.
El otro gran instrumento de control econmico y social era la planificacin
centralizada de la economa. Hoy en China el 95% de los precios son fijados por
el mercado, limitndose el Estado al control macroeconmico, la supervisin y la
planificacin a largo plazo. Las Administraciones pblicas controlan poco ms del 20%
del PIB, cuando en los pases capitalistas avanzados controlan ms del 40%.
La conclusin de todo lo anterior es una gran reduccin del poder del Estado
sobre la economa y la sociedad.
1.3. Difusin de la educacin y la informacin
Si en 1989 haba dos millones de universitarios, hoy hay ms de veinticinco millones.
Medio milln de estudiantes en el extranjero: si hace veinte aos regresaban el 3%, hoy
lo hacen ms de la mitad. Entre ingenieros y cientficos China produce 1,3 millones
de graduados al ao.
Hay cerca de 600 millones de telfonos mviles y ms de 160 millones de internautas.
Internet ejemplifica el dilema con el que se enfrentan los dirigentes chinos. Desearan
tener sus ventajas, una economa del siglo XXI, pero sin sus inconvenientes, la reduccin
del control poltico sobre la poblacin. Para ello cuentan con un ejrcito de no menos
de 50.000 censores. Algo consiguen, pero intentar controlar Internet es ponerle puertas
al campo. Si la disyuntiva es: un pas moderno pagando el precio poltico de un menor
control sobre la poblacin, o bien, para evitar este ltimo, suprimir Internet y tener un
pas del siglo XIX, los dirigentes chinos eligen la primera de estas alternativas sin vacilar.
Lo dicho para Internet vale para la reforma econmica en su ms amplio sentido.
Si en 1978 haba un centenar de peridicos y revistas en China, hoy hay ms de
5.000. Hay ms de 300 emisoras de televisin y ms de 3.000 de radio. Si en 1998
todos los medios de comunicacin eran de propiedad pblica, hoy la mayora se
autofinancian, es decir, dependen de sus clientes y de la publicidad. Para conseguirlos
deben decir cosas interesantes, y ello les lleva a tantear constantemente los lmites
de la censura. Una cosa es que los medios de comunicacin sean de propiedad
privada, aunque sometidos a la censura oficial, y otra muy distinta que los medios
sean de propiedad pblica, de modo que slo funcionarios del Estado o del Partido
elaboren sus contenidos. Una semanario independiente de gran difusin, Caijing, ha
conseguido mandar a la crcel a manipuladores de la bolsa de Shanghai.
As, en conclusin, resquebrajado el monopolio estatal de la informacin, es cada
vez ms difcil el lavado de cerebro de los ciudadanos.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

1.5. Apertura de China al mundo.


Tras siglos de aislamiento, China perdi el tren de la Revolucin Industrial y el resultado
fue un siglo de sumisin cuasi colonial a partir de la primera Guerra del Opio (1840).
China ha aprendido la leccin: no cabe el aislamiento. La reforma econmica y el
ingreso en la OMC (2001) simbolizan la demolicin de la Gran Muralla. Hoy hay
poderosos flujos en ambas direcciones: hombres de negocios, estudiantes, turistas,
medios de comunicacin, mviles, Internet, etc.
1.6. Descentralizacin.
El poder de provincias y municipios ha crecido mucho los ltimos aos, en detrimento del
poder del centro. Este ha cedido mucho poder y aquellos se han tomado ms todava.
2. Ms all de estos cambios sociales y mentales, qu pasa con la reforma poltica?

En 1980, dos aos despus de que lanzara la reforma econmica, Deng Xiaoping
ya dijo: Sin reforma poltica la reforma econmica no puede tener xito. Se trata de
una tarea a largo plazo, que requerir el esfuerzo de tres generaciones. Aadi: no
hay que imitar a Occidente, no vamos a permitir el liberalismo burgus.
El rechazo de la democracia liberal, endosado por todos los dirigentes chinos desde
Deng Xiaoping, obedece a varias razones. Primera, la conviccin de que debilitara el
poder del Estado, haciendo imposible la adecuada conduccin de la reforma econmica.
Consideran los dirigentes chinos que la experiencia rusa les da la razn. Segunda, el
temor de que la energa social se dilapidara en luchas polticas, en vez de encauzarse
hacia el desarrollo econmico, desembocando, en el peor de los escenarios, en un caos
similar al de la Revolucin Cultural. Tercera, el riesgo de ver mediatizada la soberana
china: dada la abismal diferencia de rentas con los pases desarrollados, el PCCh teme
que una democracia liberal equivaldra a invitar a estos ltimos (Taiwn includo) a
comprar en China partidos, sindicatos y medios de comunicacin. En nombre de la

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

137

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

1.4. Mayores cotas de libertad individual.


A diferencia de 30 aos atrs, hoy los chinos pueden decidir donde viven y trabajan,
pueden crear sus propias empresas y controlar el capital acumulado, viajar dentro y
fuera del pas, decidir donde educan a sus hijos (incluso en el extranjero, si tienen
medios para ello), en las provincias costeras tienen acceso a la televisin de Hong
Kong y Taiwan, el avance hacia el estado de derecho les permite ganar pleitos contra el
Estado, disponen de mviles e Internet, etc.
Un prototipo cada vez ms abundante en la gran ciudad es un joven de 30
40 aos, empleado por una empresa privada, ya sea china o extranjera, o una joint-venture, con su mvil y su conexin a Internet, con acceso a televisiones extranjeras,
viajando a menudo al extranjero. Es obvio que este ciudadano piensa por su cuenta y
es inmune a la propaganda estatal.

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

138

libertad de comercio China fue convertida en una colonia y ahora teme que pudiera
ocurrirle lo mismo en nombre de la democracia. Lo que Occidente considera valores
universales es percibido por China como una forma de dominacin al ser proyectado
sobre abismales diferencias de renta. He Xin, un politlogo chino, escribi en Le
Figaro (mayo, 1990): La bandera de la democracia se ha convertido en un instrumento
estratgico en la lucha entre estados. Se preguntaba si los Estados Unidos, al mostrar
inters por la causa de la democracia en China, lo hacen por idealismo o en funcin
de sus intereses polticos. Y conclua:Hoy la democracia es tal vez el instrumento ms
eficiente para destruir a un pas en vas de desarrollo desde dentro.
As, excluida la democracia liberal, por reforma poltica los dirigentes chinos
entienden el perfeccionamiento de la democracia socialista. Esta tuvo su momento
lgido en el XIII Congreso del PCCh, en octubre de 1987, con Zhao Ziyang como
Secretario General. El XIII Congreso decidi la separacin entre Partido y Gobierno, y
entre ambos y las empresas (lo que supona la supresin de las clulas del Partido en
ministerios, universidades, empresas, etc.); las Asambleas Populares tendran mayores
poderes de control sobre los ejecutivos a todos los niveles, se dara ms juego a los
medios de comunicacin y a la opinin pblica. Se creara, en definitiva, un sistema
de checks and balances en el marco del sistema socialista. Este proyecto naufrag
en la crisis de Tiananmen, en 1989, cuando Zhao Ziyang, el dirigente ms liberal, fue
defenestrado. Deng Xiaoping conden la separacin entre Partido y Gobierno como
muestra de liberalismo burgus y la decisin del XIII Congreso se archiv.
An descartado el ambicioso proyecto de Zhao Ziyang, el perfeccionamiento de
la democracia socialista llevado ya a la prctica incluye un conjunto de medidas de
gran alcance, que enumero a continuacin.
Primera y fundamental, la creacin de un Estado de Derecho. El concepto fue
incluido en la Constitucin en 1998, porque el PCCh lleg a la conclusin de que
sin seguridad jurdica la economa de mercado no puede funcionar correctamente.
Ha habido un gran desarrollo legislativo, se han dado pasos hacia la independencia
del poder judicial (hoy los jueces ya no son elegidos a dedo por el Partido, sino que
ingresan por oposicin), los particulares pueden pleitear contra el Estado (y ganan
el 40% de los casos), se ha introducido la presuncin de inocencia en los procesos
penales (aunque nos parezca increble no exista hace pocos aos).
Otra medida de la mayor importancia es la introduccin de la proteccin de los
derechos humanos en la Constitucin. En frase del ex-Primer Ministro Zhu Rongji, que
suscribo: China tiene un largo camino por recorrer en materia de derechos humanos,
pero su observancia en China nunca fue mejor que ahora. El verdadero campo de
batalla para la promocin de los derechos humanos en China, no es hoy la Comisin
de Derechos Humanos de la ONU, ni Amnesty International (admitiendo que ambas
hacen un papel importante), sino los enormes cambios econmicos, sociales y

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

139

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

mentales de las ltimas dcadas, ms arriba descritos: nuevas clases sociales, ms


educacin, telfonos mviles, Internet, cientos de miles de estudiantes en el extranjero,
millones de turistas que van y vienen, etc. Todo ello conduce a un pas distinto, en el
que la ciudadana exige mayor respecto por los derechos humanos. Se avanza, paso a
paso, en la buena direccin.
Democracia a nivel local. En los municipios de poblacin hasta los 10.000
habitantes, stos eligen el alcalde, aunque no sin mediatizacin por parte del Partido.
Se estn haciendo elecciones, de forma experimental, a nivel de condado. En el futuro
las elecciones se supone que se extendern a las ciudades.
Se ha creado una funcin pblica profesional, en lugar de la designacin por el
Partido. Ha habido una importante devolucin de poder a provincias y municipios. Se
han profesionalizado las Fuerzas Armadas, suprimiendo su financiacin a travs del
complejo econmico que ellas controlaban, de modo que ahora se financian a travs
de partidas presupuestarias.
Otra medida fundamental de la reforma poltica ha sido el reconocimiento de
la propiedad privada. La Constitucin fue enmendada en 1988 con la introduccin
de esta clusula: La propiedad privada se considera complemento de la econmica
socialista. El XV Congreso del PCCh, en 1997, dio fundamento ideolgico a los
sectores no estatales de la economa al decir: cualquier forma de propiedad que
promueva el desarrollo de las fuerzas productivas, refuerce el Estado socialista y
mejore el bienestar del pueblo es aceptable, en la fase inicial de socialismo, en plano de
igualdad con otras formas de propiedad. La propiedad pblica ser predominante. Este
predominio no est cuantificado en parte alguna. No significa, desde luego, el 51% de
los medios de produccin, puesto que hoy ya slo un tercio de stos son de propiedad
pblica. El predominio de la propiedad pblica se define como la posibilidad por parte
del Estado de controlar la economa. Hoy el ncleo de la propiedad estatal consiste en
unas 150 grandes empresas, que est previsto pasen a ser entre 80 y 100 en 2010. La
mayora cotizan en bolsa y el Estado retiene el porcentaje de acciones que considera
oportuno.
La medida ms radical de reforma poltica ha sido que el PCCh ha abierto sus
puertas a los empresarios privados, verdaderos capitalistas. Es un corolario de la teora
de Deng Xiaoping, segn la que en la fase inicial del socialismo todo lo que conduce
al desarrollo de las fuerzas productivas es vlido, aunque atenta contra la misma
esencia de la doctrina marxista tradicional (los caracteres chinos que componen el
concepto Partido Comunista significan partido de la propiedad pblica). La base
terica para la admisin de los empresarios privados en el PCCh fue la doctrina de
las tres representaciones: el Partido comunista representa a las fuerzas avanzadas de
la produccin, las fuerzas avanzadas de la cultura y las amplias mases populares. Ya no
slo a campesinos, obreros y soldados, segn la clsica formulacin maosta. De este

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

140

modo cambia la naturaleza misma del Partido Comunidad, que pasa a ser un partido
interclasista. Realmente, hay que haber liberado la mente (una de las consignas
preferidas de Deng Xiaoping) para llegar a admitir a los empresarios privados,
verdaderos capitalistas, en el PCCh.
Finalmente, la reforma poltica incluye la democratizacin interna del Partido,
que comporta los puntos siguientes. Direccin colectiva, en lugar de la dictadura
unipersonal de Mao. Centralismo democrtico: los rganos del Partido toman sus
decisiones por mayora. Lmite de edad para cargos del Partido: jubilacin a los 65
68 aos. Limitacin del nmero de mandatos: as, el Primer Ministro slo puede
serlo durante dos mandatos de cinco aos. Lucha contra la corrupcin (los mximos
dirigentes reconocen que, si no se ataja, puede destruir el Partido). Se ha introducido
una medida de democracia en las elecciones en el seno del Partido. As, el nmero de
candidatos excede al de puestos a cubrir de un 5% a un 10% en las elecciones hasta el
nivel del Comit Central, lo que permite que un nmero de candidatos sean cesados
o rechazados.
3. En sntesis, los dirigentes chinos no quieren una democracia liberal, pero s un pas rico y

fuerte. Para ello han de desarrollar las fuerzas productivas, creando una economa de
mercado. Este proceso conlleva los efectos sociales y polticos descritos, que implican
una fuerte reduccin del poder del Estado. Es decir, China cabalga sobre una gran
paradoja: el desarrollo econmico da, por un lado, una nueva legitimidad al PCCh,
refuerza su poder; por otro, debilita ese poder de mil maneras.
Hay economas de mercado sin democracia (Hong Kong, Singapur; o, antes de su
democratizacin, Espaa, Portugal, Corea del Sur o Taiwn, pero no hay democracia
sin economa de mercado. China est creando la base para poder tener un da una
democracia. En comparacin con 1978, cuando Deng Xiaoping inici la reforma
econmica, China ya es un pas mucho ms abierto y plural; un sistema autoritario,
ya no totalitario, proyectado sobre una economa de mercado cada vez ms difcil de
distinguir del capitalismo. Habr en China un da una democracia? Slo el tiempo
podr responder a esta pregunta. En todo caso, si un da China llega a dotarse de una
democracia, siempre ser una democracia con caractersticas chinas y el proceso
tomar largo tiempo.
4. Y el futuro? Dado que nadie lo conoce, me limitar a esbozar algunos escenarios.

4.1. Involucin
El retorno al monopolio de la propiedad pblica de los medios de produccin, la
planificacin centralizada de la economa y la supresin de los pasos ya dados en
el terreno de la reforma poltica me parece imposible. Despus de los sucesos de

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

4.2. Represin.
Desde los sucesos de Tiananmen no ha habido ms desmandas masivas de democracia.
No es seguro que se reproduzcan, ero es posible. En tal caso el PCCh podra optar por
reprimirlas, como hizo en 1989. Si lo consiguiera, castigara las clases sociales que
juegan un papel decisivo en el desarrollo econmico, del que depende, a su vez, la
legitimidad del Parido Comunista.
4.3. Ruptura.
Pero tambin podra ser que el Partido no consiguiera reprimir el movimiento
democrtico. Un Tiananmen de proporciones mucho mayores y no limitado a la
ciudad de Pekn, sino extendido a todo el pas, podra llevarse por delante al Partido y
a las fuerzas de seguridad.
4.4. Evolucin desde dentro del sistema.
Considero este escenario ms probable que los anteriores. Est teniendo lugar un gran
debate en el seno del Partido sobre como acomodar el sistema poltico a las nuevas
realidades econmicas y sociales. Los focos de este debate son la Escuela Central del
Partido (que dirigi el propio Hu Jintao antes de ser Secretario General), diversos
institutos de la Academia de Ciencias Sociales y varios grupos ad hoc. Se estudian los
tericos de la social-democracia europea, como Giddens o Habermas.
Pocos aos atrs, el profesor Liu Ji, presidente honorfico de la China Europe
International Business School de Shanghai (CEIBS), la principal escuela de negocios
de China y de Asia, y uno de los idelogos del ex-Secretario General del PCCh Jiang
Zemin (se le atribuye la paternidad de la doctrina de las tres representaciones), me
coment que acababa de pasar varios meses en Suecia: Qu encontr all? Un pas
con el 20% de la economa controlada por el Estado; un sistema fiscal de mxima
progresividad; un sistema de seguridad social omnicomprensivo; un sistema de
igualdad de oportunidades tal que si un nio que ha nacido en el ltimo rincn del
pas tiene capacidad para ser primer ministro, llega a serlo. Esto es socialismo dije
a mis amigos suecos. No, es el capitalismo humanista, contestaron. Huelgan los

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

141

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

Tiananmen, en la primavera de 1989, los elementos ms conservadores de la direccin


colectiva, que ya venan previniendo a Deng Xiaoping de los riesgos polticos
del cambio econmico, pretendieron que se congelara la reforma, incluso que se
desmontara, para evitar ms adelante otro Tiananmen que ya resultara incontrolable. El
debate interno que sigui llev a la conclusin de que no se poda desandar lo andado,
simplemente porque los ciudadanos chinos, visto el enorme xito de la reforma
econmica, no lo habran aceptado. Si despus de Tiananmen y del hundimiento de la
URSS y del comunismo en Rusia, que asustaron a los viejos dirigentes chinos ms an
que Tiananmen, no ha habido involucin, es que sta es imposible.

Efectos Sociales y Polticos de la Reforma Econmica en China

142

comentarios sobre esta experiencia de uno de los principales idelogos de China, uno
de los hombres que piensan ms en el futuro.
Por mi parte, estoy convencido de que el cambio econmico, social y mental
producir ms cambio poltico. Qu ocurrir cuando los chinos que han estudiado
en el extranjero, dentro de diez o quince aos, lleguen al Comit Central? Corea del
Sur y Taiwn se democratizaron cuando su renta per capita alcanz entre los 10.000
y 12.000 dlares en paridad poder adquisitivo. Hoy China se encuentra en torno a
los 6.000 y alcanzar aquella cifra en una dcada. No pretendo, naturalmente, que
tenga que producirse un efecto mecnico al acceder cierta cifra de renta, pero las dos
experiencias citadas me parecen significativas. Taiwn entiendo que ser uno de los
factores (no el nico, ni el principal) que empujar a China hacia la democratizacin,
ya que la apertura del sistema poltico facilitara en gran medida la reunificacin
pacfica.
En 1999 Jiang Zemin, entonces Secretario General del PCCh, fue preguntado
por Le FIgar, qu es para usted el comunismo?. Contest: El comunismo es
la meta suprema de los comunistas de todo el mundo. Pero alcanzar el comunismo
es slo posible a largo plazo. China se encuentra slo en la fase inicial del socialismo.
Tardaremos cien aos en superar el subdesarrollo y completar la modernizacin de la
sociedad. El pueblo chino est convencido de que el socialismo puede salvar China.
El socialismo es el nico camino para conseguir una China rica y fuerte, y asegurar el
bienestar de todo el pueblo.
A su vez, Liu Ji, en unas declaraciones a la agencia Xinhua, en 1996, dijo:cuando
la gente tenga lo suficiente para comer y vestirse, querr expresar sus opiniones. Si el
Partido Comunista debe servir al pueblo y seguir siendo la vanguardia de los tiempos,
tendr que adoptar nuevas medida para satisfacer esta demanda de la gente.
El Partido Comunista un da decidi que la economa de mercado era un logro de
la civilizacin universal y lo estim compatible con el socialismo con caractersticas
chinas. Un da puede hacer lo mismo con la democracia al estilo occidental. China
sorprendi al mundo con sus cambios en el terreno econmico, y un da puede
sorprenderlo con su transformacin en el terreno poltico.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 135-142

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions**

143

THE

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Joo Csar das Neves*

the Chinese and the Portuguese economies seems a very hard and
perplexing task. Naturally separated by a large amount of differences, these two very
distant countries appear unrelated. But at the same time a lot of surprising similarities
crop-up. Two long uninterrupted cultural traditions, five centuries of contacts and a
common and unique experience of civilization dialogue in Macao, are reasons enough
to attempt the comparison.
Contemplating both trajectories, one can immediately identify strange parallels.
After ancient ages of glory, the recent centuries have been very difficult for both
countries. But in the second part of the 20th century each of them has attempted a
return to prosperity which has been very impressive. While Chinas growth keeps the
world sustaining its breath, the Portuguese results are among the most remarkable of
the golden decades of 1950s and 1960s. This is the justification to proceed deeper
into this comparative approach.
Before a very brief sketch, it is important to remember an old lesson from a
Chinese classic, which is very relevant for both dynamics: When one asks by what means
the weak overcame the strong in past times, the answer is that those responsible for the strong state made
no struggle against general laxity, while those in power in a weak state took careful steps for improvement.
Confusion followed upon laxity and efficiency grew out of diligence, as in the universal rule. (Luo Guan
Zhong cap. CXII, vol. II, p. 541).

COMPARISON BETWEEN

1 Long-term world evolution The turn of the third millennium was one of the most turbulent

periods in world history. This may be shown by the use of very recent estimates
from one of the most eminent of development statisticians. Angus Maddisons work
(Maddison, 2007) makes it possible to sketch the structure of the world economy,
in population and product, throughout the last 2000 years. Table 1 and 3 summarize
these results, underlying the central role China has played in planets history.
Table 1 depicts the evolution of the shares of world population in ten large
regions throughout the last two millennia. It shows India and China occupying the
*

Teaches Economics at the Universidade Catlica Portuguesa, Lisbon.

**

Paper presented at the 6th Euro-China Forum, Faculdade de Cincias Econmicas e Empresariais, FCEE-Catlica,
Lisbon, 12 of November 2007.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

144

top positions on population size from year 1 up until the 1950s. This recent change is
clear proof of the exceptional character of the present period.
Around year 1 AD, at the start of the Christian era, Indias population represented a
third, and China a forth of total world population. By then Western Europe was around
10%, slightly bellow the rest of Asia, Africa had 7,5% and the other regions were
almost irrelevant. Both leaders reduce their advantage in the ensuing centuries, and at
the start of the seventeenth century they changed positions. China has registered the
largest level of population of these ten regions ever since, reaching a 36% share of the
world by early 19th century, the largest weight documented in the whole sample.
Table 1 World Population, share of the main regions, from 1 AD to 2050
%

China

India

Japan

Rest
of
Asia

USA

Western
Europe

URSS and
Eastern
Europe

Latin
America

Africa

Rest
of the
World

1
1000
1500
1600
1700
1820
1870
1900
1913
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2008
2030
2050

26.4
22.1
23.5
28.8
22.9
36.6
28.1
25.6
24.4
22.6
21.7
21.9
22.2
22.1
21.6
20.8
20.0
17.8
15.6

33.2
28.1
25.1
24.3
27.3
20.1
19.9
18.2
17.0
16.9
14.2
14.3
14.7
15.3
16.0
16.6
16.9
17.4
17.2

1.3
2.8
3.5
3.3
4.5
3.0
2.7
2.8
2.9
3.2
3.3
3.1
2.8
2.6
2.4
2.1
1.9
1.4
1.2

13.6
15.4
12.6
11.7
11.9
8.6
9.4
9.3
10.3
11.2
15.6
16.2
17.1
18.1
19.1
19.9
20.6
22.0
23.6

0.3
0.5
0.5
0.3
0.2
1.0
3.2
4.9
5.4
5.8
6.0
5.9
5.6
5.1
4.8
4.7
4.6
4.5
4.6

11.1
9.6
13.1
13.3
13.5
12.8
14.7
14.9
14.6
12.8
12.1
10.7
9.6
8.3
7.2
6.5
6.0
4.9
4.3

3.8
5.1
6.9
6.8
7.5
8.8
11.2
12.5
13.2
12.6
10.6
10.3
9.5
8.6
7.8
6.8
6.2
4.9
3.8

2.5
4.3
4.0
1.5
2.0
2.1
3.2
4.1
4.5
5.7
6.6
7.2
7.8
8.1
8.4
8.6
8.7
8.6
8.6

7.5
12.1
10.6
9.9
10.1
7.1
7.1
7.0
7.0
8.4
9.0
9.3
9.8
10.6
11.9
13.2
14.3
17.7
20.2

0.2
0.2
0.2
0.1
0.1
0.1
0.5
0.6
0.8
0.9
1.0
1.0
1.0
1.0
0.9
0.9
0.9
0.8
0.8

Source: 1-2030: Maddison (2007); 2050: United Nations (2006)

The last two centuries witnessed an important drop of the population share
in India and China. This will lead, accordingly to the United Nations forecast, to a
dramatic change in the relative position in future distribution. China in 2008 is about
to lose the first position to the rest of Asia, and by mid-21st century will be bypassed
by both India and Africa, which by then will have the second post. The reduction of
the relative size of China is only comparable to the similar trajectory of Western and
Eastern Europe, both significantly falling below the USA share.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

Table 2 Fertility rate, total (births per woman)


Middle
European SubEast &
Latin Russian
USA
China India Monetary Saharan
North America Fed.
Union
Africa
Africa
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2004

3.4
6.4
5.8
3.4
2.5
2.4
2.1
1.9
1.9
1.9
1.8

6.6
6.2
5.8
5.4
5.0
4.4
3.8
3.4
3.1
3.0
2.9

2.6
2.7
2.4
2.0
1.8
1.6
1.5
1.4
1.5
1.5
1.5

6.6
6.6
6.6
6.6
6.6
6.4
6.1
5.6
5.2
5.1
5.3

7.2
7.1
6.7
6.4
6.2
5.6
4.7
3.9
3.4
3.3
3.0

6.0
5.7
5.2
4.7
4.1
3.5
3.1
2.8
2.6
2.5
2.5

2.5
2.1
2.0
2.0
1.9
2.1
1.9
1.3
1.2
1.2
1.3

3.7
2.9
2.5
1.8
1.8
1.8
2.1
2.0
2.1
2.1
2.0

East
Asia
World
Japan
and
Pacific
2.0
2.1
2.1
1.9
1.8
1.8
1.5
1.4
1.4
1.4
1.3

6.0
5.8
5.5
5.1
4.4
3.8
3.3
2.9
2.6
2.6
2.5

4.6
5.1
4.8
4.0
3.7
3.4
3.1
2.8
2.7
2.6
2.6

Source: World Bank (2007)

The most important of Maddisons contributions is the evaluation of long-term


product levels for the world, whose results are summarized in the shares of Table 3.
This allows for a very wide perspective in the description of economic development.
Analyzing the structure of product in the period before the mid-eighteen century
results in an evolution very similar to that of population. This is as expected, since
before sustainable growth the population drive was the main engine of production.
With stable per capita levels, population and product are forced into parallel trajectories.
Consequently, only after the Industrial Revolution significant changes were made to
this distribution.
For this reason up until 1600 India controlled the largest slice of the word
product, with China occupying first place after that, and up to the 19th century.
Modern development caused drastic changes to this situation. By 1870 Western Europe
had captured the leadership of world product, with China dropping rapidly. When, in
1950s, the United States found themselves briefly in first position, China registered

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

145

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Such an evolution points to one of the most relevant facts of recent Chinese
history. In these last decades all regions of the world have witnessed important
reductions of population growth, as can be seen in table 2. But only China and the
rich countries have lowered their fertility bellow the level of population stability (2.1
births per woman). The one-child policy is the only example in world history of a
successful nationwide birth-control strategy. The forceful methods used to influence
such an intimate and structural decision of the families amounted to almost genocide.
But they achieved a drastic reduction in the fertility rate.

146

the lowest share in the sample, due to the revolutionary turmoil. The subsequent
recovery was impressive and the country is already in third place, after Europe and the
US. This overwhelming Chinese dynamics may have dramatic impacts in the future.

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Table 3 World Product, share of the main regions, from 1 AD to 2050

1
1000
1500
1600
1700
1820
1870
1900
1913
1940
1950
1960
1970
1980
1990
2000
2001
2002
2003

China

India

Japan

Rest
of
Asia

USA

Western
Europe

URSS and
Eastern
Europe

Latin
America

Africa

Rest
of the
World

25.4
22.7
24.9
29.0
22.3
32.9
17.1
11.1
8.8
0.0
4.6
5.2
4.6
5.2
7.8
11.8
12.7
13.8
15.1

32.0
27.8
24.4
22.4
24.4
16.0
12.1
8.6
7.5
5.9
4.2
3.9
3.4
3.2
4.0
5.2
5.3
5.3
5.5

1.1
2.6
3.1
2.9
4.1
3.0
2.3
2.6
2.6
4.7
3.0
4.4
7.4
7.8
8.6
7.3
7.1
6.8
6.6

14.2
17.6
12.6
11.2
11.0
7.4
6.8
5.9
6.0
14.0
6.8
7.0
7.9
10.0
11.4
13.2
13.0
13.2
13.2

0.3
0.4
0.3
0.2
0.1
1.8
8.9
15.8
18.9
20.6
27.3
24.3
22.4
21.1
21.4
21.8
21.4
21.0
20.6

13.7
9.0
17.8
19.8
21.9
23.0
33.1
34.2
33.0
29.6
26.2
26.7
26.1
24.2
22.2
20.5
20.4
19.9
19.2

3.3
4.5
6.1
6.3
7.4
9.0
12.0
13.0
13.4
13.4
13.0
13.6
13.2
11.9
9.8
5.5
5.6
5.6
5.7

2.1
3.8
2.9
1.1
1.7
2.1
2.5
3.6
4.4
5.6
7.8
8.1
8.3
9.8
8.3
8.3
8.2
7.9
7.7

7.6
11.3
7.8
7.0
6.9
4.5
4.1
3.4
2.9
3.5
3.8
3.6
3.6
3.6
3.3
3.2
3.2
3.2
3.2

0.2
0.2
0.1
0.1
0.1
0.1
1.2
1.7
2.4
2.6
3.4
3.2
3.2
3.2
3.2
3.2
3.2
3.2
3.1

Source: Maddison (2007)

There are no respectable forecasts of the world product for 2050. The inertia
which allows predictions of population tendencies is absent from product dynamics.
But in order to show the power of the recent Chinese growth on the world stage is it
possible to attempt an exercise, shown in Table 4, which, although completely devoid
of prognostic capacity, is very suggestive.
The calculations made in the table imagine an impossible situation, maintaining
for the next decades in every region the rate of growth of the last ten years. This,
although perfectly fictional, is a way to highlight the dramatic change these recent
years have imposed on world structure. The result is that, if this drive continues, China
by 2050 will capture more than 60% of the world product, doubling the highest share
ever recorded in history for these ten regions. In consequence all the other countries,
except India, will see their share drastically reduced.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

Table 4 World Product in 2030 and 2050 (share of the main regions),
a fictional forecast
China

India

Japan

Rest
of
Asia

USA

Western
Europe

URSS and
Eastern
Europe

Latin
America

Africa

Rest
of the
World

2003

15.1

5.5

6.6

13.2

20.6

19.2

5.7

7.7

3.2

3.1

2030

40.9

8.4

2.6

11.1

14.3

10.7

2.9

4.2

2.5

2.4

2050

63.6

8.5

1.0

7.3

8.1

5.2

1.4

2.0

1.6

1.5

Source: authors calculations

This very brief digression through the long-term evolution of the world economy
provides a useful background for the comparison which will now be attempted.
2 China and Portugal, growth comparison In the parallel between these two remote regions

the first point to be mentioned is the fact that China is almost perfectly 100 times
bigger than Portugal, both in surface and population.
Table 5 Physical comparison

Surface area (sq. Km thousands)


Population, total (millions)
Population density (people./sq. km)
Population growth (annual)
Time zone
Location of the capital
Life expectancy at birth (years)

Portugal

China

92.0

9598.1

10.5
115
0.4%
UTC
Lisbon
3842' N; 911' W
78

1321.9
140
0.9%
UTC +8
Beijing
3955' N 11623' E
71

Having their capitals located around the same latitude, but on opposite sides
of the planet, the two countries could hardly by more different. Population density
and growth are slightly larger in China than in Portugal. It is very disturbing to see
that, although under the one-child policy, China has managed a rate of population
increase which more than doubles that of Portugal. Life expectancy at birth is higher
in Portugal by a factor of 10%.
Using Maddisons numbers it is possible to analyze the relative level of development
of the two countries, captured by per capita product numbers. The trajectory seems
very similar up to the early 16th century. Strangely enough it was in this period, when
the two countries met for the first time, that they got separated in income levels. After
its discoveries, Portugal gained an important lead which, by mid.19th century,
almost doubled Chinas values.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

147

Table 6 Per capita GDP China and Portugal


(1990 International Geary-Khamis dollars)

148

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

China
Portugal
China
Portugal

1000

1500

1600

1700

450
466
450
425
1930 1938
567.6 562.3
1571 1747

600
606
1950
448
2086

600
600
740
819
1960 1970
662.1 778.4
2956 5473

1820

1850

1870

1890

1900

1913

600
600
530 540.5
923
923
975 1128
1980 1990 2000 2001
1061 1871 3421 3759
8044 10826 13812 14018

545.4
1302
2002
4197
14028

552.3
1250
2003
4803
13807

Source: Maddison (2007)

Modern economic growth only established itself in Portugal by the mid-1950s.


But at that moment the Portuguese per capita GDP was already almost five times bigger
that the Chinese, a gap which reached an almost eight to one discrepancy at the early
1980s. Since then China has drastically reduced this divergence and present levels are
separated by a rate slightly above two to one.
Figure 1 Comparative growth rate China vs Portugal (annual real growth rate %)
20
15
10
5
0
1950
-5

1960

1970

1980

1990

2000

-10
-15
-20
China

Portugal

Considering the more detailed recent dynamics in figures 1 to 3, it is easy to


identify the reasons for such a result. The annual GDP growth rate shows a similar
pattern in the two countries for early decades, but with clear advantage for Portugal.
In line with what the long-term analysis suggested, this similarity broke down after
1980.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

Figure 2 Phases of Chinese growth (annual real growth rate, %)

149

20

0
1950

1960

1970

1980

1990

2000

-10

-20

Figure 3 Phases of Portuguese growth (annual real growth rate, %)


12
10
8
6
4
2
0
-2

1950

1980

2000

-4
-6

Portugal is now following a cyclical, low growth trajectory, while China witnessed
a drastic acceleration of development, maintaining for the last 20 years an intense drive
rarely seen in any other country or region.
Figures 2 and 3 depict the same indicator, the annual rate of product growth, but
now separately for each country, highlighting the main political changes and leaders

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

10

150

for the two nations. This very sketchy but suggestive picture describes several phases
of the two economies in the last 50 years.

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

3 China and Portugal, structural comparison It is common knowledge that China and

Portugal have very important differences in both economic and political regimes.
This fact precludes the consideration of many common economic indicators which
normally would figure in such similar parallels.
Commenting on unemployment levels and government budget, for example,
would be meaningless between such opposite systems. For this reason, when
considering other economic elements besides the general growth trajectory, this study
should be centered on the most basic aspects of the structure, elements which are
measurable in any productive mechanism.
Table 7 Sectors value added (% of GDP)
Agriculture

Industry

Services

%
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

China

Portugal

China

Portugal

China

22.3
37.9
35.2
32.4
30.1
28.4
27.0
20.5
15.9
14.0
13.0
13.0
13.0
13.0
12.0

25.1
18.3
14.4
8.6
5.4
3.7
4.0
3.0
3.0
3.0
3.0
-

44.9
35.1
40.5
45.7
48.5
43.1
41.6
48.8
50.9
45.0
45.0
46.0
46.0
47.0
47.0

35.2
32.9
32.8
31.7
31.6
30.5
27.0
27.0
25.0
25.0
25.0
-

32.8
27.0
24.3
21.9
21.4
28.5
31.3
30.7
33.2
41.0
42.0
41.0
41.0
40.0
41.0

Portugal

39.6
48.8
52.8
59.7
63.0
65.8
69.0
70.0
71.0
72.0
72.0

Source: World Bank (2007)

Table 7 attempts a sketch of the sector structure of both economies. The share
of agriculture has been drastically reduced in both countries, but while Portugal
attained a very small level, typical of a developed economy, China is still located in an
intermediary position. Complementarily, Portugal also registered important reductions
in industry, to become a tertiary economy in which services occupy almost three
quarters of production. In China industry is not only the largest sector, but it has
increased its leadership, although services have consolidated a close second position.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

Table 8 Economic indicators (% of GDP)

%
1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

Exports of goods and


services

Imports of goods and


services

China

Portugal

China

Portugal

China

Portugal

35.5
23.2
29.0
30.2
35.2
37.8
34.7
40.8
36.1
36.0
38.0
41.0
43.0
43.0
41.0

19.5
34.1
21.5
27.8
24.3
29.4
27.0
25.0
23.0
23.0
22.0
-

1.8
4.2
7.6
10.0
17.5
24.0
25.9
23.0
25.0
30.0
34.0
37.0
37.0

15.5
23.7
21.6
18.0
24.2
33.0
32.9
30.2
31.9
29.0
28.0
28.0
29.0
29.0
-

1.9
4.2
7.9
14.1
14.3
21.7
23.2
20.0
23.0
27.0
31.0
32.0
33.0

20.3
27.0
26.5
28.1
36.0
35.5
39.5
36.4
43.3
39.0
36.0
35.0
36.0
37.0
-

Source: World Bank (2007)

Up until the 1980s both countries witnessed very high and similar rates of
investment, as shown in table 8. But this indicator diverged in recent decades, with
China attaining record levels, above 40% of GDP, while Portugal successively lowered
its investment effort.
In relation to external trade, Portugal had the upper-hand in both exports
and imports relative to GDP. By the early 1970s it could be said that China was an
economically closed country. The intense increase in trade, especially after Chinas
entry into the World Trade Organization in 2001, saw its level bypass Portuguese
position, which has been stagnating, as a share, since the mid-1980s.
4 China and Portugal, financial comparison A brief comment should be made on the nominal

situation of both countries, both on the monetary and financial elements. This is a field
where the difference between political and economic regimes is more visible. China has
recently been trying to enter the world stage, not only in productive and commercial
terms, but also on financial transactions. But, although this more capitalist element
is now very lively in the socialist country, the discipline and logic of the sector is still
very influenced by a planned and restricted allocation of capital resources.
In spite of this, table 9 shows very similar trajectories for inflation rates. The initial
differences were due to the fact that Portugal clearly suffered the impact of the highly

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Gross capital formation

151

152

inflationary 1970s, almost reaching hyper-inflation levels, while China was unaffected.
But, after the initial oil shocks, both countries entered similar performances, which
recently have followed strong stabilization.

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Table 9 Financial indicators (% of GDP)


Inflation, GDP deflator
(annual %)

1960
1965
1970
1975
1980
1985
1990
1995
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006

China

Portugal

2.2
-2.6
-1.2
3.8
10.1
5.7
13.2
0.9
2.0
1.0
3.0
7.0
4.0
3.0

3.9
2.0
16.2
20.9
21.7
13.1
3.4
3.1
4.4
3.6
3.3
2.3
2.3
3.1

Current account balance


(% of GDP)
China

Portugal

-3.7
3.4
0.2
1.9
1.5
2.8
3.2
4.2
6.1
5.6

-4.3
-3.6
1.5
-0.3
-0.1
-10.3
-8.6
-6.6
-4.2
-6.2
-8.6
-8.7

Source: World Bank (2007)

Current account balance is one of the most significant financial indicators in a


country, since it shows the rate of change of total external debt for that economy.
Portugal has followed a very cyclical pattern in recent decades, interpolating periods
of important surplus and deficit. In the last ten years the situation includes one of
the most serious external indebtedness ever registered in Portugal, a fact which is
promoted by the participation in Europes common currency.
In the same period China has accumulated huge and rising amounts of external
assets through the succession of important trade balance surpluses. This is a problem
which keeps the whole world in suspense, since the size of the unbalance in such a
giant country is enough to affect the global economy.
5 China and Portugal, educational comparison One last element may be mentioned in

this very short comparison of the two countries: education. The relation between
this element and development is suggested by a most famous quote from the most
important reference of Chinese culture, Confucius: The Master observed, How numerous are
the people!Yu said, Since they are thus numerous, what more shall be done for them? Enrich them, was

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

the reply. And when they have been enriched, what more shall be done? The Master said, Teach them.
(Confucius, Analects XIII, 9).

153

Table 10 Educational indicators (%)

1970
1975
1980
1985
1990
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005

School enrolment rate (% gross)


Primary (% gross)

China

Portugal

China

Portugal

China

Portugal

China

Portugal

47.1
40.1
32.9
26.6
21.7
18.1
17.4
16.8
16.2
15.5
14.8
14.2

26.3
22.5
18.2
15.6
12.8
10.1
9.6
9.2
8.7
8.3
7.8
7.5

90.9
121.9
112.6
123.3
125.2
117.5
119.8
123.0
107.4
106.4

9.8

6.2

94.9
116.8
123.2
128.7
123.4
127.6
127.6
126.2
123.1
122.7
121.2
124.0
119.0
118.0
116.0
114.0

24.3
46.2
45.9
39.7
48.7
65.8
68.9
58.9
61.7
62.8
63.0
65.0
67.0
70.0
73.0
74.3

56.1
54.9
37.2
57.3
67.4
110.7
110.7
113.4
109.6
112.0
113.7
109.0
111.0
109.0
97.0
99.0

0.1
0.6
1.7
2.9
3.0
5.3
5.6
6.1
6.2
7.5
8.0
10.0
13.0
15.0
19.0
20.3

6.6
10.3
10.7
12.3
23.2
38.8
39.9
41.3
43.9
47.1
50.2
51.0
53.0
56.0
57.0
56.0

118.0
116.0
115.0
118.0
112.8

Secondary (% gross)

Terciary (% gross)

Source: World Bank (2007)

Table 10 records some of the most important dimensions of this crucial sector.
Portugal and China have both followed a very clear and significant downward path
on the illiteracy rate. The level may still be considered high in both countries, but the
problem is being dealt with.
When analyzing school enrolment levels, as percent of the respective age group,
some similarities also are identifiable. Both countries have analogous rates on primary
education. The fact that these are highly above 100% denounces an important effort
of educative efforts for the older sections of population. When considering higher
education levels China has a marked disadvantage, which is being reduced. Portugal
is already above 100% in secondary education, while China registers a rate around
three-quarters. The terciary education rate is double in Portugal relative to China. But
the upward trajectory is very visible in both.
6 Conclusion China and Portugal, the two extremes of the Eurasian continent, could hardly

have been more different. In spite of the diplomatic relations which spans five

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

Illiteracy rate, adult


total (% of people
ages 15 and above)

China and Portugal, Comparative Economic Evolutions

154

hundred years, the longest ever registered between any two such distant nations, these
cultures have chosen clearly distinct paths. Nevertheless, it is possible to detect a lot of
similarities, which this modest effort has indicated.
To conclude another wise remark from an ancient Chinese classic could be
mentioned: King Wen: How does one love the people?Tai Kung: Profit them, do not harm them. Help
them to succeed, do not defeat them. Give them life, do not slay them. Grant, do not take away. Give them
pleasure, do not cause them to suffer. Make them happy, do not cause them to be angry (Tai Kungs Six
Secret Teaching I, 3; p.43).NE

REFERENCES
Confcio (s.d.) Analectos, Publicaes Europa-Amrica, Mem Martins.
Luo Guan Zhong (1925) Romance of the Three Kingdoms, Graham Brash, Singapore.
Maddison, Angus (2007) Contours of the World Economy 1-2030 AD; Essays in Macro-Economic History, Oxford
University Press. http://www.ggdc.net/maddison/
Sawyer, Ralph D. (ed) (1993) The Seven Military Classics of Ancient China, Westview Press, Oxford.
United Nations (2006) State of World Population 2006, United Nations, New York
World Bank (2007) World Development Indicators, World Bank, Washington D.C..

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 143-154

Fernando Costa Freire*

China and Portugal Business Relations, Trade, and

155

AT

of the 21st century, a period that already seems to be characterised by


dynamism and change, Portuguese companies and businesses, like all others, are having
to compete in a globalised world against a much larger, often more powerful, and fast-moving competitor. In practical terms, this competition sees both parties focusing on
the same markets and the same audiences in a game of trade and economics, a game
with mostly open rules and often changing goal posts.
This article will attempt to present an overview of China and to outline the
economic and business relationship between Portugal and China as it stands. This
process will also allow us to identify those areas of opportunity for Portugal to develop
this relationship and promote itself to this vastly significant marketplace.
Although economic ties between Portugal and China can be seen to be growing,
they are still well below their potential level and this is something that needs to be
remedied as soon as possible. To tackle this situation, both governments have been
taking significant policy steps over recent years, such as agreeing on and formalising:

THE BEGINNING

The new Economical Cooperation Agreement signed in Beijing in January 2005


A Global Strategic Partnership signed in Lisbon in December 2005, a status the
only four other powers in Europe have attained (Germany, France, the UK and
Spain)
The establishment of the Forum for Economic and Trade Cooperation between
China and Portuguese-speaking Countries, in Macau
Furthermore, Chinese PM Wen Jiabao visited Lisbon in December 2005 with a
large and representative delegation of businessmen and Portuguese PM Socrates visited
Beijing, Shanghai and Macau in January 2007 with a delegation of nearly one hundred
business leaders. These efforts can be seen as part of the progressing relationship
between the two countries aimed at securing mutual economic growth through the
inherent opportunities provided by respective markets. As it stands, bilateral commerce
has now overtaken the significant mark of 1000 million per year and is increasing
steadily, with growth of exports keeping pace with growth of imports. However,
these figures are only useful as a guide. Consistently, data about interstate trade and
*

Managing Partner of Edeluc Consulting and Investments.

**

With the collaboration of Alex Christou.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

Economics**

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

156

commerce from the Instituto Nacional de Estatstica (INE) does not coincide with data from
Chinas Customs Statistical Yearbook. According to the Agncia para o Investimento e Comrcio Externo
de Portugal (AICEP), this is partly due to the large proportion of trade that travels through
Singapore, from Portugal to China and vice versa. If we are to assume this to be correct,
then it seems Singapore needs to be considered as a factor in these calculations in
future as to ascertain a degree of consensus in trade figures.
Trade Traditionally China and Singapore have held a reasonable trade relationship with

Portugal, with these countries in combination ranking 10th amongst Portugals trade
partners in 2005, representing 1.86% of total trade. The relationship is similarly
favourable in return, with Portugal ranked as Singapores 12th largest importer
representing 1.25% in 20051. In the year up until September 2006, the yearly trade
balance grew considerably, with Portuguese exports rising by 70.8% and imports
rising by 33.8%. This resulted in a positive balance of 65 million for Portugal2.
Specifically, Portuguese exports to China and Singapore registered a positive evolution
between 2001 and 2005, averaging 44% growth annually. Only 2004 contradicted
this trend seeing a decrease in exports of 9.6% to this region, whilst 2005 saw 60%
growth meaning the value of these exports reached 551.7 million. However, despite
these significant performance gains, absolute numbers are still relatively small and
well below their potential. As reference, Belgium, a country with similar population to
Portugals has a total trade with China approaching 10 billion, or almost 10 times as
much as Portugal. Even controlling for a significantly higher GDP per capita, Portugals
trade with China is still less than half that of Belgium.
Of the products that Portugal is exporting to China, the largest category is that of
machinery which represents more than 83% of the 2005 total. Metals, minerals, wood,
cork, and textiles made up the following 10% during the same year. The growth in
exports of these different products between 2001 and 2005, broken down by category,
are as follows:
Machinery
412%
Metals
257%
Minerals
249%
Wood and cork 20%
Textiles
202%
Imports also saw growth during the period between 2001 and 2005, growing at
an average of 12% per year. In 2005 imports totalled 596.7 million, which equates

1
2

Source: Instituto Nacional de Estatstica (INE).


Ibid.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

According to the Banco de Portugal, Chinas role as a focus for FDI from Portugal
has been virtually irrelevant. In 2005 China occupied 59th place in the overall
ranking, seeing a net investment of only 8.88 million by Portugal during that year.
Correspondingly, China remains at 53rd place in the ranking of target countries for
Portuguese FDI. Neither of those rankings would seem to reflect Chinas increasing
importance in the global economy. Similarly, for the past five years Chinas direct
investment in Portugal has been negligible, apart from 2002 when China invested
approximately 1.5 million, representing 0.1% of total investment. Indeed, only two
major Chinese companies operate in Portugal at present: ZTE Corporation an IT
company that established a technological and scientific partnership with Portugal
Telecom, the countrys most significant telecommunications company; and Huawei
Technologies another IT company working closely with Optimus/Sonaecom.
Tourism Presently Portugal is still a secondary, or perhaps a tertiary, destination for the Chinese

tourist visiting Europe. This situation stems from several factors:


Peripheral location in the European continent;
Lack of direct air connections with China;
Virtually zero investment from State promotion agencies, tour operators and
travel agencies in attracting Chinese tourists.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

157

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

to a 16.8% growth from the previous year. But again these figures are still small in
absolute terms.
However, this does not seem to be whats of most concern. Every other
developed country around the world, with precious few exceptions and none in
Europe runs a significant trade deficit with China. And that is mainly because, in a
number of consumer product categories, China is a good source of cost efficient and,
notwithstanding recent news reports, consumer friendly exports. In fact, Portuguese
industry and consumers are not benefiting sufficiently from the deflationary potential
of Chinese products, perhaps partly due to the value that is lost when the importing
process in undertaken through intermediaries.
Although imports are less concentrated than exports, machinery as a product
category represented 32% of the total in 2005. Other notable products included
metals, chemicals, textiles, agriculture, and clothing, with the growth by category
during the 2001 to 2005 period as follows:
Machinery
63%
Metals
133%
Chemicals
26%
Textiles
56%
Agriculture
89%
Clothing
181%

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

158

According to the INE, the number of guest nights originating in China between
2001 and 2005 oscillated between 20 and 34 thousand per year, representing a
maximum of 0.15% of the total guest nights in that period, with the average stay
for a Chinese tourist visiting Portugal being only 2.1 days. This figure is far lower
than it should be for Portugal, considering it ranks as one of the top twenty tourist
destinations in the world. At present an estimated 34 million Chinese tourists travel
abroad each year, with WTTO suggesting that this figure will rise to 100 million by
2020. Whilst Chinese operators are only able to promote Chinese outbound travel to
those countries with Approved Destination status (of which Portugal is one), foreign
operators are unable to promote Chinese outbound travel themselves thus highlighting
a clear obstacle for Portuguese companies in targeting the growing number of Chinese
tourists directly. However, other European countries are investing significantly in
ensuring a slice of what is already the fastest growing large market. Moreover, Chinese
tourists consistently rank among top spenders in a number of affluent cities, namely
Paris.
As things stand, in regional terms, Lisbon registered the largest number of Chinese
guest nights in 2005 with 75% of the total, an increase of 12% over the previous year.
Porto and the north of Portugal represented 13% of the total, also seeing a growth of
12% in guest nights over the previous year. The Algarve registered just 5% of the total
number of guest nights with an increase of over 30% compared with the previous year.
In terms of tourism sub-sectors there is a clear opportunity in the golfing and high-end travellers seeking culture, history and leisure.
Energy and the environment China is the worlds second largest energy producer, currently

producing 15GW which is around 10% of the worlds total. This figure is set to expand
nearer to 40GW by 20203. As a nation, it is also the worlds second largest energy
consumer, absorbing around 9.4% of the worlds total production figure. However,
despite these figures, per capita consumption is merely 1/7th of that of the USA,
which points at a huge potential.
Presently, almost all of this energy is produced from fossil fuels, over 60% from
coal alone4. And this proportion is not set to be altered soon. As a result, alternative
technologies are being actively sought by the central government, addressing increasing
environmental preoccupations both from national and international organisations
concerned with global warming. After coal, it is actually renewable sources of energy,
including hydroelectricity, that count for the second largest share (18.6% in 2001).
However, as the worlds second largest consumer of coal and oil, compounded by the
3
4

Source: Economist Intelligence Unit.


Ibid.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

Opportunities The shortcomings noted above in terms of levels of trade between Portugal

and China, alongside the opportunities provided by Chinese tourism and ongoing
developments regarding energy and the environment, suggest that Portugal needs to
take action now. These opportunities can be broken down into four areas:
1. China as a consumer market:
It is projected that, by 2015, the share of total urban annual income per household
will be:

5
6
7

Source: Energy Information Administration (EIA).


Source: WHO.
Source: INE; Comisso Europeia; Dirio Economico.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

159

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

inefficient energy production processes and antiquated equipment, China is producing


increasingly significant amounts of different types of pollution, including CO2, of
which it will be shortly the worst global offender.
With assistance from the United Nations and different countries, China hopes to
embark upon a multi-billion dollar renewable energy strategy to combat environmental and
atmospheric pollution.The World Bank is supporting several key strategic analyses, including
a clean-coal options review and deployment strategy, a renewable energy promotion
plan and an analysis of Chinas potential in the Clean Development Mechanism.5
Regarding the environment in general, the issue of water sanitisation is key in
discussing China and future developments. The problem is that whilst China has the
worlds fourth largest reserves of fresh water and is the worlds largest consumer
of water, per capita availability is still around a quarter of the global average. It is
thought that around 312 million people in China go without access to drinking water
and official statistics reveal that 70% of lakes and rivers are contaminated.6 Chinas
budget for water sanitisation, water treatment, quality mapping, and monitoring is
USD 5 billion, whilst the sector is valued at USD 37 billion in total7.
Despite these issues, China is showing ambition in conveying its concern for the
environment having taken the decision in the last 5-year plan to reduce in 20% the
amount of energy consumed by unit of GDP produced and with the opening of the
2010 World Expo in Shanghai marking the unveiling of the newly constructed eco-city of Dongtan. This fully integrated urban development project will be ecologically
friendly, with a zero greenhouse-gas emission transit system and with self-sufficient
energy and water systems8. The first of four eco-cities to be built in China by Arup,
Dongtan will generate all of its energy needs from renewable sources and will have an
energy centre that will manage generation via wind turbines, bio-fuels, and recycled
organic material.

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

160

27%
16.7%
6.9%

> 4000 (58.8 million households)


> 10000 (15 million households)
> 20000 (1.12 million households)9

As a market, China imports (% of total imports):


Machinery, parts, and electrical appliances 26.5%
Machinery and mechanical appliances
14.61%
Fossil fuels and natural oils
9.73%
Optical instruments and photography
7.57%
Plastics
5.05%
In terms of what Chinese customers buy, the projected annual compound growth
figures suggest that housing and utilities have the largest growth potential at just under
12%. Recreation and education, transportation and communications, and personal
products are set to be the next largest growth areas, all at around 9%, whilst apparel,
household products, and food are set to grow between 6% and 7%. As such, some of
the best opportunities for Portugal to sell into China should be oriented towards these
markets, specifically the food and drinks sector (worth USD 216 billion), the home
appliances sector (USD 18 billion), the media sector (USD 60 billion), the retail sector
(USD 388 billion), and the clothing sector (USD 85 billion). Of these, it is perhaps
worth noting that the retail sector is set to see 13% annual growth10.
2. Sourcing and production in China
With regard to sourcing and production possibilities in China, there are two important
figures to note. Firstly, just over 50% of Chinas exports come from Foreign Invested
Enterprises (FIEs), something Chinese officials keep reminding western trade
negotiators complaining about the ever-increasing trade deficits, and secondly, 55%
of the gross value of Chinas merchandise exports comes from imported parts and
components.
In practice, the advantages here are reliant upon Portuguese companies taking the
plunge and cutting out the middlemen. The expert, market-specific knowledge that
consultants can provide their clients with is of vast importance in facilitating such a
move which many companies will see as a departure from their comfort zone.
3. Investing in China
The liberalisation or opening-up of Chinas markets to foreign organisations has
been going on for decades. But in a country with a GDP per capita that is less than
8
Source: The Cool Hunter.
9
Source: INE; McKinsey Global
10

Institute.

Ibid.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

4. Investment from China


Of the 100 biggest multinational companies from emerging economies, forty-four
are Chinese13. This fact points at the importance of further developing relationships
with Chinese business in recognition of the increasing investment possibility provided.
There is some diversity in these companies operations although, at present, a large
proportion of Chinese global companies are operating specifically in the consumer
goods and industrial goods sectors, 34% and 32% respectively. The remaining 34%
of companies are focused on the IT, fuel, and sea transport sectors. In 2005, Chinese
cross-border M&A exceeded USD 8 billion, 800% growth since 200014 and again a
trend which highlights the necessity of promoting Portugal as an attractive market for
investment. This figure is set to skyrocket, at a time when a single deal currently in the
news (the possible acquisition of Rio Tinto by Baosteel) can move sums of close to
USD 200 billion, or roughly Portugals annual GDP.
The way ahead For a country with over 450 years of presence in China, recent official policy

decisions notwithstanding, Portugal has somehow certainly never been able to position
itself correctly along the way to take an active part in the greatest economic story of
the last quarter century.
The importance and significance of China as a market and trade partner and the
factors related to energy, tourism, and the environment, point to the potential rewards
offered by developing a closer relationship between Portugal and China. But to be
successful and effectively place Portugal in a strong position to make the most of the
developments and growth expected by this still emerging market, there needs to be a
degree of cohesion and shared focus across Portuguese businesses, the government,
and the financial sector.

11
12
13
14

Source: Boston Consulting Group.


Ibid.
Ibid.
Ibid.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

161

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

USD 2000, it still means that there are significant opportunities to invest in China.
These opportunities have not gone unnoticed to global investors with 64% of FDI
invested in main emerging economies being absorbed by China in 2005, a figure in
excess of USD 60 billion11. This position is reflected in merger and acquisition (M&A)
activity in emerging economies over the last six years. In this period, China has seen
9000 companies involved in M&A operations, totalling USD 202 billion12. In terms of
infrastructural investment, a total of USD 150 billion has been agreed over the next
five years, with USD 35 billion designated to originate from the EU.

China and Portugal Business Relations, Trade, and Economics

162

There is, for instance, a clear need for Portugal to invest in an awareness campaign
in China promoting Portugal as a brand. Institutional inertia or lack of comprehension
of the China phenomenon as well as other obstacles need to be recognised and
circumvented to promote the richness of Portugal as a prime European tourist
destination, and to emphasise the quality of its products and services. In this process,
high net-worth individuals, those living in large cities, and the consumer classes in
general must be seen as primary targets in this campaign. Aside from the three largest
metropolitan areas of Beijing, Shanghai and Guangzhou, a focus on the some of the
fastest developing cities (for example, Tianjin, Qingdao and Dalian), would provide the
best strategy in terms of resources. Specifically, the strongest Portuguese brands should
be supported during this process with robust, long-term market strategies needing
to be developed for China. Public and private resources should be pooled, whilst the
Portuguese banking sector should be encouraged into the overall process to ensure
that strategy development is streamlined and considerate of Portuguese economy as
a whole. Finally, the long history shared by both Portugal and China, alongside the
current no frills political relationship between the two countries, should be identified
as foundations to support shared enterprise.
The future in China is now. Lets not lose any more time.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 155-162

Poltica Externa

163

164

Vitalino Canas*

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects

165

I. Introduction

1. On 21 May 2006, the population of Montenegro voted in favour of the independence


of this country of around 650,000 people and less than 14,000km2. This referendum
marked the latest episode in the break-up of the former Yugoslavia, which started
over 15 years ago and led to some of the darkest episodes in recent European history.
The separation between Serbia and Montenegro, which had grown increasingly apart
throughout the 1990s and were kept together in a loose and largely unpopular federation
since 2002, was widely expected. Nevertheless, the independence of Montenegro raised
many fears relating both to the future of the new country itself and to the impact
that its independence could have on other countries of the region and beyond. It was
feared in particular that Montenegros independence would open a Pandoras box
by encouraging secessions in other parts of the world, including first and foremost,
Kosovo, but also Bosnia and Herzegovina, breakaway regions of the South Caucasus or
other provinces in Europe. It was also feared that Montenegros independence would
antagonise and further radicalise Serbia at a time when the country already appeared to
be drifting slowly towards isolation due to negotiations on Kosovo, the suspension of
talks with the European Union, and deficient co-operation with the Hague Tribunal.
2. The first anniversary of Montenegros independence provided a good opportunity
for assessing the actual impact of this independence. The picture that emerges
from developments over this past year is a nuanced one. Many fears now appear to
have been exaggerated. Montenegro held successful parliamentary elections and is
engaged in an ambitious reform programme. Additionally, after initial tensions in
the run-up to the referendum, relations between Montenegro and Serbia are now
fully appeased. Montenegro has also unambiguously stated its aspiration towards Euro-Atlantic integration and made this its strategic objective. This commitment should
be welcomed and encouraged. In this context, Montenegros accession to NATOs
Partnership for Peace (PfP) is a positive step. The Rapporteur would also like to welcome
the decision taken at the Spring Session in Madeira in May 2007 to grant the Parliament
of Montenegro the status of associate member of the NATO Parliamentary Assembly.

General Rapporteur.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

for Euro-Atlantic Integration

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

166

3. However, despite these positive developments, the situation is far from fully stabilised
and a number of major uncertainties remain. Some of these affect the country itself,
which remains very polarised and struggles to define its identity and institutions in
a new Constitution. Above all, the main uncertainty relates to the future of Serbia,
particularly in the context of negotiations over Kosovos future status. Finally, full
integration into NATO and the European Union is still a long way ahead and many
obstacles remain before Montenegro and Serbia can become fully-fledged members of
the Euro-Atlantic community.
4. Montenegro thus provides an interesting case study of the dynamics currently
re-shaping the Balkan region, some of which this Committee identified in last years
General Report on Bosnia and Herzegovina [164 CDS 06 E Rev. 1]. Despite obvious
differences between the two countries, keywords such as Constitution, institution-building, sustainable multiethnic state, minority rights, regional co-operation and
Euro-Atlantic integration, are equally relevant for both.
5. The report will start with a chronology of the events that led to Montenegros
independence. It will then attempt to provide an early assessment of the countrys
achievements in terms of domestic reform and integration in the international
community. The last chapter will analyse the challenges and prospects for Montenegros
integration in Euro-Atlantic institutions.
6. The Committee travelled to Montenegro as well as to the former Yugoslav Republic
of Macedonia1 from 24 to 27 April 2007 to discuss with local officials and experts their
assessment of recent developments in the region since Montenegros independence.
II. Montenegros Path to Independence

7. Montenegros path to independence has been somewhat chaotic. Although the


break-up of the loose federation of Serbia and Montenegro was widely expected, the
run-up to the referendum led to major tensions inside Montenegro, as well as between
Montenegro and Serbia, and between Montenegro and the European Union. These
tensions largely receded following the successful outcome of the referendum.
A. A Slow Divorce
8. Montenegro was an independent country from 1878 to 1918, before it was united
with Serbia. In the interwar period, Montenegro was part of the Kingdom of Yugoslavia,
before becoming a republic within the Socialist Federal Republic of Yugoslavia at the

Turkey recognises the Republic of Macedonia with its constitutional name.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

9. The European Union engaged actively in moderating these demands, wary in


particular of the negative impact that Montenegros independence could have for the
resolution of Kosovos status. Instead, the Union helped broker the 2002 Belgrade
Agreement, signed by the Heads of State of the federal and republican governments,
which dissolved the former Federal Republic of Yugoslavia and created the State
Union of Serbia and Montenegro. The State Union was a very loose federation with
a minimum number of common institutions and responsibilities restricted mainly
to defence and foreign policy. It thus gave Montenegro many of the powers of
independence, which some of its leadership were pushing for, without the difficulties
that full independence might have caused for the region at the time. However, in
practice, common institutions of the State Union barely functioned, suffering from
strong disagreements between the two constituent entities.
10. The Constitutional Charter of the State Union adopted in 2003 included the
possibility for either member of the State Union to secede from the Federation, but
set a three-year moratorium on the holding of any referendum on independence. Even
before the expiry of the moratorium, Montenegros claims became increasingly pressing.
The planned election to the State Unions Parliament in March 2005 provided the
opportunity for a major crisis. Montenegro opposed the organisation of elections, calling
instead for an early dissolution of the State Union, which Serbia firmly rejected. The two
entities eventually reached an agreement in April 2005, but Montenegros leadership
continued to press for the organisation of a referendum in the spring of 2006.
11. The following months were marked by tense negotiations between all stakeholders.
The Montenegrin leadership persistently pushed for a referendum, stating on some
occasions that it would organise it even without the support of the international
community. The opposition threatened to boycott the referendum. The European Union
strived to act as moderator, while firmly opposing unilateral secession and requesting
that a consensual solution, supported by all parties, be found. It appointed a Special
Envoy, Ambassador Miroslav Lajcak (Slovakia), to facilitate negotiations. Contentious
issues included majority requirements for the referendum to pass, participation of

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

167

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

end of the Second World War. While other Yugoslav republics seceded from Yugoslavia
in the early 1990s, Montenegro maintained its union with Serbia, adopting in April
1992 the common Constitution of the Federal Republic of Yugoslavia. Under Slobodan
Milosevics presidency, Montenegrin authorities grew increasingly critical of Serbian
policies in the region. In particular, Montenegrin authorities opposed Belgrades
campaign against Kosovo, providing a safe haven for refugees and opposition figures.
At the same time, the Montenegrin leadership became more and more vocal in calling
for Montenegros independence.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

168

Montenegrins residing in Serbia in the referendum, and the composition of the


referendum administration.
12. All parties Belgrade and the Montenegrin opposition first, followed by the
Montenegrin leadership finally agreed in February 2006 to the proposals put forward
by the European Union, paving the way for the organisation of the referendum. It was
agreed in particular that the referendum would only be valid if independence was
supported by 55% of the valid votes, and voter turnout exceeded 50% of the total
number of registered voters. Consensus on the procedure later remained as a major
feature of the campaign. Despite strong polarisation between pro-independence
and pro-union forces, none of the political parties challenged the process itself. This
contrasted sharply with earlier tensions.
B. Voting for Independence
13. The referendum on Montenegros independence was organised on 21 May
2006. The question put to voters was the following: Do you want the Republic of
Montenegro to be an independent State with full international and legal personality?
Fifty-five and a half percent of votes were cast in favour of independence, and 44.5%
against. Turnout reached an impressive 86.5%. The conditions set for the validation of
the referendum were therefore met, and the Montenegrin Parliament proclaimed the
countrys independence on 3 June 2006.
14. The International Referendum Observation Mission led by the OSCE assessed the
conduct of the referendum positively, stating in its report that the 21 May referendum
provided a genuine opportunity for Montenegrin voters to decide their future state-status through a process of direct democracy, ensuring this issue could be resolved
in a peaceful and legitimate manner. Overall, the referendum was conducted in line
with OSCE and Council of Europe commitments and other international standards for
democratic electoral processes.
15. The campaign saw the constitution of two main blocs: a pro-independence bloc
and a bloc favouring the continuation of the union with Serbia. The pro-independence
bloc was led by the ruling Democratic Party of Socialists (DPS), and its coalition
partner, the Social Democratic Party (SDP), and included also the Democratic Union
of Albanians (DUA), the Democratic League of Montenegro (DSCG), the Liberal Party
(LP), the Civic Party (GS) and the Bosniak Party (BP). The pro-union bloc included
a number of opposition parties: the Socialist Peoples Party (SNP), the Peoples Party
(NS), the Serbian Peoples Party (SNS) and the Democratic Serbian Party (DSS).
16. The campaign was thus very polarised. However, the OSCE reported that the
competitive pre-referendum environment was marked by an active and generally

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

17. As the short chronology above demonstrates, the independence of Montenegro was
not an entirely smooth process. Nor was it totally uncontroversial. The independence
of Montenegro also fed accusations of double standards and calls for independence
in other parts of the region, Kosovo of course, but also Bosnia and Herzegovina.
There, separatist voices advocated that a similar procedure be followed to determine
the future of Republika Srpska. Although such a scenario was firmly rejected by
mainstream politicians and by the international community, such assertions only
complicated already difficult discussions on Bosnias future Constitution and on police
reform. They also led to an upsurge of nationalist rhetoric during the parliamentary
elections, which took place on 1 October 2006.
18. Nevertheless, predictions that Montenegros independence would be a destabilising
factor did not prove right. The process was successful and its legitimacy as well as that
of the outcome were eventually recognised by all major stakeholders. Arguments that
Montenegro would set a precedent also proved weak in comparison with the obvious
specificities of the Montenegrin case, in particular the fact that the Constitution of the
State Union left the door open to independence and that the separation was organised
in a consensual manner.
III. Building a State and Functioning Institutions

19. Following independence, Montenegro faced a double challenge. As a new state,


it had to build or consolidate its institutions. Simultaneously, as other countries in
transition, it was faced with the challenges of domestic reform. The young Montenegrin
state engaged in an in-depth transformation involving all layers of government, from
the basic institutional framework to legislation and society. A lot has been achieved in
a short period of time. However, major challenges remain, including in particular the
adoption of a new Constitution providing for a sustainable multiethnic state.
A. Electing a Parliament
20. The first major step in the consolidation of Montenegros statehood was the
organisation of parliamentary elections. These were held on 10 September 2006,
only four months after the referendum on independence. A total of 12 party lists and

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

169

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

peaceful campaign. Both referendum options respected the right of the other to express
an opinion, although there were a number of instances of negative campaigning.
Tensions went up after the official outcome of the referendum was announced and
representatives of the pro-union bloc boycotted the session of the parliament in which
independence was officially proclaimed. This however did not last long as parties had
to focus on a new campaign for the parliamentary elections which were called for
10 September 2006.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

170

747 candidates competed for the 81 seats in Montenegros unicameral Parliament. Of


these, 5 seats were reserved for the Albanian minority, which elects its representatives
in specifically designated constituencies. Local elections in 14 of Montenegros 21
municipalities were also held on the same day.
21. The elections saw the victory of the ruling coalition of the DPS and the SDP, which,
with 48% of the votes, secured an absolute majority of 41 seats. The Serb List, which
brings together four Serb parties, came second with 12 seats. Other opposition parties
include the SNP and its ally, the NS, which together won 11 seats down from the
26 seats they held previously, and the Movement for Changes also with 11 seats.
Remaining seats were shared among smaller parties. Turnout was again high at 71%.
22. The International Election Observation Mission (IEOM) led by the OSCE
considered that the campaign was overall calm, orderly and low-key. Elections were
deemed largely in line with OSCE commitments and Council of Europe standards for
democratic elections, although a number of reappearing challenges remain. These
included in particular allegations of undue pressure on voters; amendments made to
the Election Law after the election had been announced; a controversy about the fairness
of the distribution of public funds to parliamentary and non-parliamentary parties; the
impossibility for independent candidates to run; and the lack of transparency in the
allocation of mandates.
23. Although political parties reorganised after the referendum on independence and
were not officially structured around the pro-independence and pro-union blocs in
the parliamentary campaign, elections were clearly a follow-up on the referendum,
with the ruling coalition taking credit for leading the country to independence and
presenting itself as the guarantor of Montenegros integration into European and
Euro-Atlantic institutions. The state of the economy, unemployment and foreign
investments were also major topics in the campaign. Ethnic claims were also put
forward by parties representing ethnic minorities, as will be discussed in greater detail
in section D.
24. The Prime Minister and historic leader of the country, Milo Djukanovic, stepped
down shortly after the elections and was replaced by Zeljko Sturanovic, whose
government was confirmed by the new Parliament on 10 November 2006. Presidential
elections will next be held in 2008.
B. Adopting a Constitution
25. Although parliamentary elections were organised quickly following independence,
the adoption of a new Constitution appeared to raise more difficult issues. Since
independence, Montenegrin authorities have functioned under the regime of the 1992

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

26. Talks on a new Constitution started at the end of November 2006, but soon stumbled
over several disputes. Opposition parties challenged in particular the procedure for the
adoption of the new Constitution, requesting that the text be approved by a two-thirds
majority in a freshly elected Parliament. Their appeal to the Constitutional Court on
these grounds was rejected on 6 December 2006. The procedural deadlock was broken
when opposition parties agreed in November 2006 to join a Special Parliamentary
Committee on the Constitution.
27. Another important development was the declaration signed, on 8 February 2007,
by the Speaker of the Parliament, the Prime Minister and the leaders of political groups
represented in parliament, endorsing 7 general principles, which the Council of Europe
had set as pre-requisites for the countrys accession to the organisation. The Serb List and
the Alliance of Liberals and the Bosniak Party refused to sign this document.The principles
require in particular that Montenegro establish a system based on the equality of people
and not of constituent peoples; that it guarantee the independence of the judiciary and
the efficient constitutional protection of human rights, including minority rights; that
the Constitution regulate the status of the armed forces, security forces and intelligence
services of Montenegro and the means of parliamentary supervision, providing in
particular that the position of the Commander-in-Chief be held by a civilian.
28. On 3 April 2007, the Parliament agreed to a draft Constitution proposed by the
Constitutional Committee, which however still includes alternative wordings on a
number of contentious issues. One set of issues relates to the designation of the state
language and of state symbols i.e. the coat of arms, the flag and the anthem. Ethnic
minorities strongly oppose the ruling coalitions proposals, which they claim mark
a departure from tradition and demonstrate the governments intention to deny the
pluralistic identity of the country and promote the assimilation of all ethnic groups.
Thus, whereas the current draft mentions Montenegrin as the official language of
Montenegro, Serb parties favour the designation Serbian language of lekavian dialect,
while others suggest using Serbian, Montenegrin. The Bosniak party is also pushing
for a mention of Bosnian as an official language of Montenegro.
29. As the Committee has learned during its visit to Podgorica, this dispute is not
purely symbolic; it illustrates a general dissatisfaction among ethnic minorities with
the ruling coalitions conception of the role of ethnic minorities in the new state and
with the arrangements it proposes for the protection of minority rights. This translates

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

171

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

Constitution. A law from October 2006 set the procedure for the adoption of a new
Constitution, providing in particular that it would have to be approved by a two-thirds
majority of the parliament, and if this was not achieved, by a simple majority of the
population in a referendum.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

172

into a broader debate between supporters of the model of a civic state based on the
equality of all citizens regardless of their ethnicity or religion and those advocating
a national state based on the shared sovereignty of all citizens and all national
communities. Whereas the ruling coalition favours the former model, representatives
from Serb, Bosniak and Albanian parties have called for a greater protection of rights
of national communities in the Constitution, including educational and cultural
autonomy, the use of minority languages, guaranteed representation in Parliament, in
state and local institutions, and in public services.
30. Another divisive issue relates to the recognition of Montenegros churches
(particularly the Serbian and the rival Montenegrin Orthodox Churches) and the
exercise of the freedom of religion. The possibility to change the states status by
referendum is also debated. However, it has to be noted that no political party currently
challenges the existence of the Montenegrin state as such.
31. A final source of contention relates to the organisation of the judiciary. Under the
current draft, judges would be appointed and dismissed by the parliament based on
a recommendation by a Judicial Council composed of judges and legal experts. An
alternative proposal suggests removing any political intervention in the appointment
and dismissal of judges, leaving the decision exclusively to the Judicial Council.
32. The draft Constitution was submitted to the Venice Commission of the Council of
Europe, which criticised technical shortcomings and identified two main problematic
areas: the imperfect protection of human rights and insufficient protection of minority
rights; and provisions regarding the appointment and dismissal of judges, which do
not fully satisfy the requirements of an independent judiciary.
33. After a period of public debate, the Constitutional Committee adopted a final draft
on 31 July 2007 in a session which was boycotted by opposition parties. This draft is
largely based on the original proposal presented in April.The Parliament is now expected
to discuss this text and adopt the final version of the Constitution in September. Unless
political parties manage to reach a consensus on the divisive issues, it might be difficult
to gather the required two-thirds majority in parliament. Yet, failure to agree on a draft
through the parliamentary procedure would require the organisation of yet another
referendum, which might encourage further divisions and tensions.
C. Promoting Domestic Reforms
34. The government has already started implementing an ambitious programme of
domestic reforms, with the assistance and under the supervision of various international
partners. Many steps have already been taken since 2002, but independence has brought
both new challenges and new opportunities. As early as April 2006, the Montenegrin

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

35. Observers generally agree that Montenegro has already achieved a lot. The reform
agenda is supported by a strong economy. The 2006 Gross Domestic Product (GDP)
is estimated at 1.9 billion euros and GDP growth at 6.5%, with a 2.5% inflation rate.
With a per capita income of 2,950 euros, Montenegro ranks above its neighbours.
Montenegro also ranks first in the region in terms of Foreign Direct Investments
(FDI); these represent over 25% of GDP. Half of this FDI is in real estate. Growth is
supported mainly by the transport and construction sectors, as well as by a booming
tourism industry which generated an estimated 300 million euros of receipts in 2006.
The states budget for 2006 recorded a surplus due mainly to high VAT revenues and
another surplus is expected in 2007. Unemployment remains relatively high, yet
decreasing, at an estimated 13.4% at the end of May 2007 according to official national
data. The level of the grey economy which the UN Development Programme put at
40% of the total economy in 2005 is also a legitimate cause of concern.
36. Initial efforts point to a number of areas which are likely to pose long-term
challenges. Possibly the greatest challenge will be the capacity of Montenegro to
build sustainable and efficient institutions, starting with the core state institutions.
Strengthening the parliaments capacities and providing it with adequate resources are
pre-requisites for ensuring proper democratic oversight of the reform effort. During its
visit to Montenegro, the Committee learned that new means of parliamentary control
are being developed; the parliament has also gained in transparency and established
links with civil society organisations. As a result, its popularity has grown significantly.
Nevertheless, lack of resources and personnel in particular remain a challenge.
37. A lot also remains to be done to improve the efficiency of governmental action,
particularly regarding strategic planning and coordination. Measures taken since
independence also demonstrate that, although Montenegro did well in terms of

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

173

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

government adopted an Action Plan for the functioning of the Republic of Montenegro
as an independent state, which set immediate political and legislative priorities until
November 2006 for the pre- and post-referendum phases. Upon his appointment
as Prime Minister in November 2006, Mr Sturanovic presented his governments
programme, which builds on the Action Plan. Relying on a proactive comprehensive
approach, the programme included a broad set of reforms and priorities: reform
of the state administration; strengthening of the institutional framework for local
self-government; further reform of the judiciary; police reform; fighting organised
crime and corruption; promotion of economic growth; employment and poverty
reduction; tax reform; pension reform; education and health care reform; Euro-Atlantic integration (EU and NATO); and promotion of relations with regional and
international partners.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

174

legislative activity and adoption of reforms, implementation is often lagging. These


problems will only get more acute as Montenegros process of Euro-Atlantic integration
accelerates and the country faces mounting pressure to step up reforms.
38. Reform of the state administration is a pre-condition for the success of the reform
agenda. Various international bodies have emphasised that Montenegros public
administration lacks appropriate resources, and suffers from deficient accountability,
deficient political neutrality and professionalism, and a poor implementation capacity.
Full implementation of the decentralisation agenda will also require additional
capacity-building efforts for local administration.
39. The judiciary is possibly the most problematic state institution. The Committee
has learned that the current functioning of the judicial system is widely considered as
unsatisfactory. The judiciary is one of the least trusted institutions; it is symptomatic
that other law enforcement institutions are said to complain regularly about lack of
co-operation. Additionally, the current system for the appointment and dismissal of
judges is fraught with political influence. In July 2007, the government presented a
strategy for reforming the judiciary, which aims at addressing some of these issues.
40. Corruption and organised crime represent another important challenge for the
current government. Montenegrin authorities adopted in July 2005 a Strategy on
Combating Corruption and Organised Crime. Since independence, several steps have
been taken to facilitate the implementation of this strategy and the current government
has made the fight against corruption and organised crime one of its priorities. An
Action Plan was adopted in August 2006 and a commission set up in February 2007,
headed by the Deputy Prime Minister for European Integration, to manage, organise
and coordinate the activities of all government authorities and institutions involved in
its implementation.
41. Regarding the fight against corruption, the Action Plan provides in particular for
the extension of the mandate of the prosecutor in charge of organised crime to cases of
corruption and for the creation of a specialised unit within the police. According to the
OSCE Office in Podgorica, from June 2006 to March 2007, 200 complaints were filed
to relevant services. However, a number of loopholes in the legal and administrative
frameworks, as well as an ongoing lack of transparency and oversight, continue to
provide a favourable environment for practices of corruption. Further efforts are thus
required to strengthen the legal framework and reinforce the capacities of bodies in
charge of the fight against corruption.
42. The same is true of the fight against organised crime. Economic crime, drug
trafficking and human trafficking continue to represent serious challenges, while the

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

D. Governing a Multiethnic Society


43. Interethnic relations could represent another important challenge for Montenegro,
particularly when taking into account the regional context. Montenegro is a multiethnic state,
where, according to the 2003 census, Montenegrins represent only 43% of the population.
Other ethnic groups include Serbs (34%), Bosniaks and Muslims (12%), Albanians (5%),
Croats (1%), and others (7%), including a 20,000 strong Roma population.
44. Most of these groups are represented by specific political parties, which have
been active in highlighting the problems faced by their communities and articulating
their claims. Tensions emerged at various instances during the referendum and
election campaigns. The referendum campaign was highly polarised, with most ethnic
Montenegrins supporting independence, while most of the Serb population favoured
the continuation of the union with Serbia. Following confirmation of independence,
the Serb parties adopted a defiant attitude, refusing to officially acknowledge the
outcome of the referendum and boycotting parliamentary sessions.
45. A debate also emerged about political representation of ethnic minorities, prompted
by the adoption, ten days before the referendum, of the Law on Minority Rights
and Freedoms. This law, which was the result of two years of intense negotiations,
included a provision to reserve seats in the parliament for representatives of ethnic
minorities one seat for minorities representing 1 to 5% of the population and 3
seats for minorities representing over 5%. The Constitutional Court scrapped the law
in July 2006, arguing that it contravened the principle of equality of all citizens before
the law as guaranteed by the Constitution. This decision provoked an uproar among
minority parties. It also further highlighted the discrepancies between the treatment
of the Albanian minority, which benefits from a special arrangement whereby it elects
representatives based on votes cast in specifically designated constituencies, and other
national minorities.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

175

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

investigation and prosecution of cases remain deficient and marred by suspicions of


political involvement. Institutions in charge of the fight against organised crime are
understaffed and lack necessary resources and capacities. For instance, the Organised
Crime Department within the Polices Criminal Investigations Directorate functioned
with a staff of four at the end of 2006. Similar deficiencies undermine the work of
the prosecutor for organised crime and of the judiciary. Other priority areas include
strengthening the witness protection framework, criminal intelligence capacities,
and oversight mechanisms. Overall, Montenegrin authorities still need to develop
a comprehensive reform plan which addresses every step in the process from
investigation to prosecution and encompasses all relevant areas police reform,
reform of the judiciary, etc.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

176

46. The issue of minority rights featured again during the election campaign. Parties
representing minority communities denounced the poor representation of their
communities in state and local institutions and called for further decentralisation
of local self-government. The Serb List was most vehement in advocating the rights
of the Serb community in Montenegro, calling for the official recognition of the
Serb language and the role of the Serbian Orthodox Church in the Constitution, and
demanding greater autonomy.
47. Another incident involved the arrest on the eve of the election of a group of Albanian
activists of the Movement for Ethnic Albanian Rights in Montenegro including two
candidates and of former Kosovo Liberation Army fighters suspected of preparing a
plot to set up an autonomous Albanian region in Montenegro.
48. Discussions on the new Constitution have demonstrated that tensions are not
fully appeased and that political parties remain divided on identity related issues.
Following the invalidation by the Constitutional Court of the law on minorities,
ethnic parties have been eager to seize the opportunity created by the debate on the
Constitution to secure the rights that the law would have granted them. Serb parties
have been particularly active in pressing for a greater recognition of the role of national
communities and enhanced protection of minority rights in the Constitution. Bosniak
parties have become more vocal in this discussion and are generally supportive of
the amendments proposed by Serb parties. Albanian parties also appear increasingly
harsh in their opposition to the ruling coalitions draft and have advanced radical
alternatives, such as the establishment of a second chamber of parliament representing
national minorities.
49. The ruling coalition needs the support of opposition parties to reach the two-thirds majority required for the adoption of the Constitution in the parliament and
avoid another referendum. Government figures have already indicated that they are
open to a compromise solution. This would certainly be the most desirable outcome.
Minority parties raise legitimate concerns regarding the protection of minority rights,
as acknowledged by the Venice Commission. On the other hand, the ruling coalitions
wariness of imposing institutional burdens on the young state of Montenegro and
encouraging further divisions among its peoples is also understandable. Given the
importance and sensitivity of the issues at hand, it is therefore essential that all parties
engage in an appeased and constructive discussion, and reach consensus. In a regional
context characterised by tensions over Kosovo as well as ongoing difficulties in Bosnia
and Herzegovina, developments in Montenegro could send decisive signals. The
political class in Montenegro should recognise that it faces a historic opportunity to
create a model of multiethnicity in the region.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

51. Montenegrin authorities initiated a major reform in 2005 with the Law on
Police and the Law on the Agency for National Security, which aimed to strengthen
professionalism, accountability and decentralisation. The laws separated the secret
service and the police administration from the Ministry of Interior, thereby creating
two new police authorities: a police directorate and an Agency for National Security.
Both are headed by a director appointed by the government upon recommendation by
the parliament. The police remains under the executive oversight of the Ministry of
Interior, but the law makes it clear that Ministry has no operational responsibility. It is
responsible only for policymaking, legislation and administrative matters. The police
administration is organised into 7 regions and 14 sub-regions corresponding to the
14 municipalities. A Police Academy became operational in October 2006. These initial
steps now need to be consolidated. Further efforts are required in several important
areas: strategic planning, decentralisation, accountability including financial
transparency and accountability, training, investigative intelligence and risk analysis
tools, community policing, and border policing.
52. In comparison, Montenegros armed forces still need major reform. The Army was
one of the few functions of the State Union of Serbia and Montenegro that functioned
together right until independence. As Serbia inherited the vast majority of military
assets, both physical and human, after the Union split, Montenegro has been forced
to build its defence architecture almost from scratch. Within weeks of independence,
however, the government created a Ministry of Defence and adopted a Strategy of
National Security.
53. The Strategy defines the strategic goal, security interests and objectives of
Montenegro, the threats it faces, the priorities of its national security, the national
security architecture relevant authorities and their respective roles, the internal and
external tasks of the security forces, and the principles applying to homeland security.
According to the Strategy, Montenegros security policy focuses on the preservation
of its national and state interests and on seeking to fully meet its security objectives,

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

177

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

E. Reforming the Defence and Security Sectors


50. Police reform has already gone some way. Whereas Republics within the former
Yugoslavia did not have armies, they had authority over the police. As a result, Montenegro
inherited a functioning police structure. This however required in-depth reform. Under
the former Yugoslavia, the police tended to be highly militarised and politicised,
acting as the oppressive arm of the regime in the 1990s. With the arrival to power of
Mr Djukanovic and his split with the regime of Slobodan Milosevic, the Montenegrin
police was also caught in the struggle between Milosevic loyalists and supporters of
the new Montenegrin leader. As a result, an OSCE report from 2001 concluded that the
police in Montenegro was oversized, corrupt, politicised and inadequately trained.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

178

based on the principles of a developed democracy, rule of law and its orientation
towards Euro-Atlantic integration with full respect of international law and the
internationally accepted principles of peaceful resolution of disputes and with respect of
the environment. It should aim to address the following threats: conventional military
threats, global terrorism and violent extremism, organised crime, corruption, difficulties
relating to transition, disasters, epidemics and accidents, and common crime.
54. The Strategy provides for a civilian Minister of Defence, who was appointed in
October 2006. The new Defence Ministry has started to reduce and modernise the
armed forces. Conscription was abolished in August 2006 and the armed forces will
be reduced from 6,000 to 2,400 soldiers by the end of 2007. They will include the
following components: the General Staff, one Infantry Brigade, one Special Operations
Brigade, one Training and Support Brigade, an Air Force base, a Navy base, a Guard of
Honour, and a Military Police Unit. The Special Operations Brigade is set to become
the niche capability for participation in NATO operations.
55. During its visit to Podgorica, the Committee learned that outstanding challenges of
defence reform include: insufficient financial and material resources; a poor education
system; surplus of civilian staff; a deficient infrastructure; and armament surpluses.
Further steps of the reform process should therefore focus on modernization, training,
and equipment, as well as the engagement of the armed forces in international
missions. The Chief of General Staff insisted on the importance of international and
regional co-operation to assist Montenegro with its defence reform.
56. Most recently, the government adopted the National Defence Strategy and started
discussing the laws on national defence and on the armed forces. Their adoption is
expected for the end of 2007, following the completion of the constitutional process
and the adoption of the new Constitution. As for the defence budget, it should remain
within the 2% framework.
57. In Podgorica, the delegation was also informed that the parliament is progressively
perfecting its oversight over the defence and security sectors. Hearings with the
directors of police and of the National Security Agency are already organised on
a regular basis. This, however, is not yet the case with the Minister of Defence.
Additionally, Montenegrin parliamentarians acknowledged that their work is still
hindered by a relative lack of experience, expertise and resources.
IV. Montenegro In the International Arena

58. Montenegros independence has been rapidly recognised by the international


community and the new state has been prompt in establishing diplomatic relations

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

A. Succession to Treaties and to International and Regional Organisations


59. Instances of state succession are not unprecedented in Europe. The break-up of
the Soviet Union and of the former Yugoslavia resulted in many cases of secession and
dissolution of federal entities. International law contains some guidance as to how
to deal with state succession, but practice demonstrates that much depends on the
agreements reached between the relevant entities. A model of successful break-up was
the dissolution of Czechoslovakia, which led to the emergence of two new states on
the international arena, the Czech Republic and Slovakia. The dissolution of the former
Soviet Union raised more difficult legal questions, but Russia was considered to be the
successor state, while other entities became new independent states. The most complex
situation resulted from the break-up of the former Yugoslavia. Slovenia, Croatia, Bosnia
and Herzegovina and the former Yugoslav Republic of Macedonia, were all considered
as new states, however a controversy emerged as to whether Serbia and Montenegro was
the successor state or was also a new state. The status of Serbia and Montenegro remained
uncertain until the fall of Milosevics regime in 2000 and the new governments decision
to apply for membership to the United Nations as a new member.
60. These past experiences certainly informed preparations for Montenegros
independence. In fact, article 60 of the Constitutional Charter of the State Union of
Serbia and Montenegro provided the general guideline for settling a break-up of the
Union. It stated that should Montenegro break away from the state union of Serbia
and Montenegro, the international instruments pertaining to the Federal Republic of
Yugoslavia, particularly UN SC Resolution 1244, would concern and apply in their
entirety to Serbia as the successor. A member state that implements this right shall not
inherit the right to international personality and all disputable issues shall be separately
regulated between the successor state and the newly independent state.
61. In accordance with article 60, Serbia thus automatically succeeded to the Unions
rights and obligations resulting from international treaties and membership in
international organisations. On the contrary, Montenegro was considered as a new state
and therefore has had to ratify or accede to existing treaties and apply for membership
of international organisations. In the interim, Montenegros declaration of independence
stated that the new state will consider itself bound by international treaties to which the
State Union was a party as far as they are relevant for the territory of Montenegro.
62. Montenegro was rapidly recognised as a new independent state by the international
community. The European Union and its member states did so in a declaration from
12 June 2006, while Serbia recognised Montenegro on 15 June 2006. Montenegro

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

179

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

both at the regional and at the international level. A major challenge was the re-definition of its relations with Serbia.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

180

was also rapidly admitted to the United Nations on 28 June 2006 and thus became
the 192nd member state of the Organisation. It became a member of the OSCE on 22
June 2006. Accession to the Council of Europe was delayed due partly to developments
related to the constitutional debate. Nevertheless, Montenegro was admitted as a new
member on 11 May 2007.
63. Montenegro was also swift in joining regional co-operation frameworks. This is a
positive development, as these frameworks have recently gained new momentum. In
December 2006, Montenegro became one of the member states of the extended Central
European Free Trade Agreement (CEFTA), which consolidates 32 existing bilateral
agreements between Croatia, the former Yugoslav Republic of Macedonia, Montenegro,
Albania, Bosnia and Herzegovina, Serbia and Moldova, into one single framework.
It became the 11th participant to the South East European Co-operation Process on
11 May 2007 and will thereby contribute in February 2008 to the transformation
of the Stability Pact into the Regional Cooperation Council. Montenegro also joined
the European Energy Community established in July 2006 between the European
Union, Albania, Bosnia and Herzegovina, Croatia, the former Yugoslav Republic of
Macedonia, Montenegro and Serbia, as well as the United Nations Mission in Kosovo
(UNMIK).
64. In the field of defence, Montenegro participates as an observer in the South Eastern
Europe Defence Ministerial (SEDM) process and has already expressed hopes of joining
the Adriatic Charter, a US initiative to promote regional co-operation between Albania,
Croatia and the former Yugoslav Republic of Macedonia in their efforts to integrate
Euro-Atlantic institutions. Serbia, Montenegro and Bosnia and Herzegovina are already
regularly invited to Adriatic Charter meetings.
B. Re-defining Relations with Serbia
65. Throughout the negotiations preceding the organisation of the referendum, the
Serbian government advocated the maintaining of the State Union, supporting the
pro-union bloc in Montenegro in their campaign against a referendum. Its assent to
the European Unions criteria in February 2006 largely relied on the assumption that
the target of 45% of no votes would be reached. These calculations were proven wrong.
Arguably some of Serbias actions turned voters against maintaining the State Union,
most notably the large funeral for Slobodan Milosevic held in Belgrade, and the EUs
decision to halt negotiations on the Stabilisation and Association Agreement (SAA)
due to the Serbian governments lack of compliance with the International Criminal
Tribunal for the former Yugoslavia (ICTY).
66. In the immediate aftermath of the referendum, the Serbian government gave
mixed signals. Serbian President Boris Tadic was immediately positive, congratulating

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

67. Following the break-up of the State Union, Serbia also had to re-organise its
institutions and quickly engaged in the drafting of a new Constitution. A draft
was adopted by the Serbian Parliament on 30 September 2006 and submitted to a
referendum on 28-29 October 2006. It was approved by 53% of the population in
a vote that was considered by the Parliamentary Assembly of the Council of Europe
(PACE) the only international organisation to observe the referendum as in line
with international standards. However, the referendum campaign focused more on
the issue of Kosovo, and a provision in the draft Constitution stating that Kosovo
is an integral part of Serbia, than on the re-organisation of the states institutions.
The adoption of the draft Constitution was thus generally considered as a political
move with broader implications and motivations than just the need to deal with the
consequences of Montenegros independence.
68. Serbias referendum was also quickly followed by parliamentary elections, organised
on 21 January 2007 and which led to the victory of the ultra-nationalist Radical Party
with 28.5% of the votes, followed by the Democratic Party (DS) of President Tadic and
the Democratic Party of Serbia (DSS) of Mr Kostunica. Kosovo was also a major topic
in the campaign. The government was formed almost four months later, on 12 May
2007, after the DS and DSS finally agreed on the terms of a coalition.
69. In this difficult context, negotiations on the consequences of the break-up of the
State Union have proceeded slowly. Most of the difficult issues in the split, such as
pensions, healthcare, and other social security topics, were not discussed between the
two governments prior to the referendum, as the Serbian government was reluctant
to plan for possible independence. In July 2006, the two countries agreed to divide
property and debts between the two, with Montenegro receiving 5.88% of the total.
Military property was divided according to a different rule, each country keeping
the assets located on its territory. Some of the most difficult issues regarding social
insurance and pensions were resolved by an agreement signed by the two countries

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

181

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

Montenegro two days after the referendum and visiting Montenegro five days later. In
this meeting with then Montenegrin Prime Minister Milo Djukanovic, both leaders
declared that their countries would maintain the best possible relations, as this was in
the interests of their citizens and their European and Euro-Atlantic aspirations. Serbian
Prime Minister Vojislav Kostunica and other nationalist Serbian politicians, however,
were more reluctant to acknowledge the outcome of the referendum. Yet the Serbian
government officially recognised Montenegros independence on 15 June 2006, and
signed a treaty with Montenegro establishing full diplomatic relations on 22 June.
Montenegro did not send an ambassador to Belgrade until 5 January 2007, however,
and Serbia has yet to send one to Podgorica.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

182

on 18 December 2006. The agreement also states that Montenegrin students will have
the same rights as Serbian students in Serbia.
70. Relations between the two countries hit a snag in November 2006 when Kosovos
Prime Minister Agim Ceku visited Podgorica on the invitation of Mr Djukanovic.
Belgrade reacted very strongly to this visit, declaring that Podgorica was not respecting
the territorial integrity of Serbia. Relations improved, however, when Montenegro
agreed to facilitate the voting of Serbian citizens residing in Montenegro in Serbias
parliamentary elections.
71. Good relations with Serbia are, and will continue to be, critical for Montenegro.
Serbia is Montenegros largest trading partner, accounting for 34.8% of its imports
and 36.8% of its exports. In addition, the historic, cultural and educational links will
continue to bind both countries, as made evident by the Montenegrin Parliaments
Declaration in Relations with the Republic of Serbia, issued just before the referendum.
Many citizens of each country reside in the other, and while their status is still unclear
as border controls have not yet been installed, traffic across the border is likely to
remain high.
72. Overall, the main uncertainty today is therefore not the state of relations between
Montenegro and Serbia. Despite earlier tensions, these relations have been moving in
the right direction. Montenegrin officials have even repeatedly told the Committee
that relations with Serbia are better now than ever before. Serbias future evolution,
however, is more worrying. Recent events have highlighted once more the gap
between the pragmatic liberal and the radical nationalist forces in the country. The
new government has clearly stated its commitment to Euro-Atlantic integration and
developed an ambitious programme of domestic reform. It has already registered
significant achievements in its first months in office, including the re-opening of
talks with the European Union on the SAA. It remains however, that liberal forces in
Serbia operate in a particularly challenging environment, which has fed resentment
and radicalism among the population. In this sense, the independence of Montenegro
reinforced the existing disarray. However, the real challenge remains Kosovo and the
way Serbia will handle the final stage of negotiations.
73. During its visit to Podgorica, the delegation learned that Montenegro feels
vulnerable with regards to developments in Kosovo. Although no one seriously
expects another armed conflict, Montenegrin authorities are concerned in particular
about possible refugee flows, tensions within Montenegros society, and deterioration
of the economic situation. As a result, Montenegro has refrained from playing any
major role in the status process. Montenegrin officials explained to the delegation
that Montenegro should focus on preserving stability within its own borders, thereby

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

V. Montenegro on the Path to Euro-Atlantic integration

74. Since independence, and in the campaign leading up to it, Montenegrin government
leaders have made clear that the countrys main foreign policy aim is integration into the
Euro-Atlantic institutions. Indeed in the declaration of independence issued on 3 June
2006, the Montenegrin Parliament confirmed as its strategic priority an accelerated
integration into the European Union, and is determined to continue to efficiently fulfil
the conditions and requirements included in the Copenhagen criteria and the Stabilisation
and Association Process (SAP). The victory of the ruling coalition in the parliamentary
elections was further confirmation of Montenegros pro-European orientation.
75. Independence from Serbia is largely seen both in and out of the country as a way
for the Montenegrin people to speed their membership in the Euro-Atlantic institutions
without being hampered by the poor performance of the Serbian government in such
areas as compliance with the ICTY. The Montenegrin government sent a strong signal to
this effect in March 2007 when it detained and questioned several family members of
former Bosnian Serb General Radovan Karadzic, who has been indicted by the ICTY and
is still at large. A further step came with the arrest in June 2007 of Vlastimir Djordjevic,
another major war crime indictee. Nevertheless, during a recent visit to Podgorica, the
Tribunals prosecutor, Carla del Ponte, called on the Montenegrin authorities to step up
their efforts and engage more actively in the search for alleged war criminals.
Montenegros relations with the European Union
76. The European Union has played a large role in shaping what is now the Republic
of Montenegro. The EUs High Representative, Javier Solana, helped negotiate the
Belgrade Agreement of 2002 and the conditions in which Montenegros referendum
on independence would be held. After the official declaration of independence by the
Montenegrin Parliament on 3 June 2006, the EU and its member states were swift to
recognise this independence.
77. Since then, relations between the European Union and the new Republic of
Montenegro have progressed rapidly. On 12 June 2006, the EU Council agreed to
develop further relations between the EU and the newly independent Montenegro, just
9 days after the country officially declared independence. Following this decision, an

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

183

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

demonstrating that it is possible to have a sustainable multiethnic state in the region.


Montenegros policy also aims at preserving good relations with both Belgrade
and Pristina whatever the final status of Kosovo. Montenegrin officials insisted that
any solution should avoid deteriorating relations in the region and warned that a
unilateral proclamation of independence would put many countries of the region in a
particularly difficult position.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

184

Enhanced Permanent Dialogue was launched on 24 July, and the Commission requested
a mandate from the Council of the EU to negotiate a visa facilitation agreement, which
was completed on 13 April 2007. While negotiations on a Stabilisation and Association
Agreement had been ongoing in a twin-track process for Serbia and Montenegro
since October 2005, negotiations with the independent Republic of Montenegro
were launched officially on 26 September 2006. The SAA was not officially initialled
in Podgorica until 15 March 2007, however, as the EU requested that Montenegro
improve its customs system before the agreement could be signed. Further steps now
appear to be conditioned on Montenegros adoption of a new Constitution.
78. While Montenegro has made enormous progress towards EU accession, important
obstacles remain. In November 2006, the EU sent a strong signal to Montenegro
and the other Balkan aspirants that their accession will take time, and will be under
stricter conditions than previous enlargements. This signal came through the release
of a Progress Report on each of the candidate and potential candidate countries.
Montenegros report showed that the country still has many reforms to enact. The
EU particularly worries about Montenegros administrative capacity, the high level of
corruption in the country, and Montenegros customs service. Perhaps most worryingly
for Montenegro, the report also states that further enlargement of the EU cannot be
made without addressing the Unions integration capacity, meaning its institutional
capability to deal with new members. Other countries of the region which are more
advanced in their negotiations with the European Union namely Croatia, which
was hoping to join in 2009, and the former Yugoslav Republic of Macedonia have
already had to revise their prospects for membership accordingly. In this regard, the
objective set by several government officials in Montenegro of filing an application for
EU candidate status as early as 2008 seems overly ambitious.
79. As part of the EUs revised Stabilisation and Association Process, launched at the
Thessaloniki Council in 2003, the Council established a European Partnership for each
Balkans country. These partnerships list short-term and medium term goals for the
country to achieve on its way to full EU integration. The EU also directs its financial
aid toward these priorities. The EU Council released a new partnership document
for Montenegro on 22 January 2007, as the previous partnership document for the
State Union was no longer applicable. The Council set out 6 items as key priorities
for the new Montenegrin government in the short-term, defined as one to two
years. As expected, these priorities largely mirror the difficulties laid out by the
Commission in its Progress Report on Montenegro; they include: the adoption of
a new Constitution that conforms to European standards for human and minority
rights; completion of the legal framework for an independent country; reform of
the public administration system; reform of the judicial system; enhancement of the

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

Relations with NATO


80. The Montenegrin government has also set joining NATO as a key priority for
the country. The decision taken by NATO Heads of State and Government in Riga
in November 2006 to allow Montenegro into NATOs Partnership for Peace (PfP) is
a major step in this direction. The PfP Framework Document was officially signed
in December 2006 and the Presentation Document adopted by the Montenegrin
government in May 2007. An Agreement on Exchange of Information was also
adopted in April 2007. Lastly, the government established a PfP Council chaired by the
Prime Minister to oversee all PfP-related activities, and is in the process of setting up
a diplomatic representation at NATOs Headquarters in Brussels.
81. While the government exhibits a strong determination to move forward with
integration into the Alliance, support in the population for NATO membership is
relatively weak. Whereas a large majority of the population (between 77 and 82%,
depending on estimates) is in favour of EU integration, polls from the Centre for
International Relations in Podgorica indicate that only one third of respondents
explicitly supports NATO integration. There are even indications that opposition to
NATO integration has increased in recent months to almost 40% in June 2007. The
remaining 27% are undecided. This situation can be attributed in part to the lack of
information among the population and persistent image of NATO as an aggressive
military organisation, particularly in relation to NATOs intervention in the Yugoslav
wars.
82. Montenegrin authorities have indicated on several occasions that they consider
the processes of NATO and EU integration to be mutually reinforcing, although in
practice priority is given to EU accession. For instance, the government programme of
November 2006 states that [a]t the same time with the EU accession, the integration
of Montenegro to Euro-Atlantic community, through the membership in the NATO
Partnership for Peace and NATO, will be carried out. These are compatible processes,
which basically have the same goals democratic reform of the overall society, security
and safety strengthening, rule of law, functional market economy. During its visit to
Podgorica, the Committee also learned that Montenegro does not consider the process
of EU and NATO integration to be in any way incompatible with its good relations
with Russia, which accounts for 12% of FDI in the country.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

185

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

fight against organised crime and corruption; strengthening parliamentary control


over defence and security structures; continued full co-operation with the ICTY; and
improvement in administrative capacity. The Montenegrin government has recently set
up a Commission on European Integration to coordinate the activities of all relevant
ministries on EU-related issues.

Independent Montenegro, Early Assessment and Prospects for Euro-Atlantic Integration

186

VI. Conclusions

83. Since the May 2006 referendum and the independence of the country, Montenegro
has engaged in a far-reaching process of institution building and reform at an
extremely fast pace. The country has achieved major progress in a limited period of
time. In the short term, a major challenge will be the enactment of a new Constitution,
which should embody a consensus on the basic principles underlying the new state.
This task is complex, as almost half of the population voted against independence in
the May 2006 referendum and as the constitutional debate has heightened divisions
between ethnic groups. However, Montenegro should seize this historic opportunity
to demonstrate that it can be a sustainable multiethnic state and a pillar of stability in
the region.
84. As Montenegro has emerged as a new player in the international arena, it has set
regional co-operation as a major priority, favouring the development of good relations
with all its neighbours. Relations with Serbia, in particular, are appeased and widely
considered as positive. However, uncertainties regarding the future status of Kosovo
continue to cast a shadow over the future of the region. In this context, Euro-Atlantic
institutions have an important role to play in diffusing tensions and providing a clear
perspective for the region.
85. A large majority of the political class shows a high level of commitment to the goal
of Euro-Atlantic integration. The image of the EU and NATO among the population
is good, although EU membership seems to attract more popular support than NATO
membership. The government is engaged in a broad effort to implement the reforms
that are necessary to bring the country closer to EU and NATO standards. Defence
reform remains a challenge, as the country had to build a defence from scratch. Other
challenges on Montenegros path to Euro-Atlantic integration include consolidating
economic growth and settling outstanding issues regarding the protection of ethnic
minorities. The shortage of expert knowledge and administrative capacity might also
pose a serious challenge in the long term.
86. In this context, one priority area for the NATO Parliamentary Assembly should be
to assist the Parliament of Montenegro in building up its capabilities for democratic
control, particularly in the defence and security sectors. Another objective should be to
support efforts to promote better information about NATO and about the challenges
and benefits of NATO integration for Montenegro. Finally, the NATO PA will continue
to provide a forum for dialogue, exchanges of experience and lessons learned on the
process of Euro-Atlantic integration with countries of the region and beyond.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 165-186

Jean Mendelson*

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les

187

JE TIENS DABORD remercier notre hte chilien pour son invitation, et notre collgue mexicaine
pour son initiative. Et je souhaite aussi faire appel votre bienveillance : je sais que,
si je parle facilement la langue de Cervants, je fais toutefois souffrir ses amoureux
chacune de mes phrases.
Notre amie Mercedes de la Vega ma demand de prsenter les Indpendances
de lAmrique espagnole telles quelles apparaissent dans les archives diplomatiques
franaises ; il se trouve quau moment o presque chacun des pays amricains
ici reprsents sapprte commmorer le bicentenaire des prodromes de son
indpendance, nos archives vont tre largement indisponibles en 2008-2009, en raison
de leur dmnagement dans un btiment moderne en construction au Nord de Paris.
Je vais donc vous prsenter les grands traits de ce que nous conservons, sans
pouvoir vous promettre quune perle na pas chapp notre vigilance ; la liste
des documents qui vous est prsente en annexe reprsente linconvnient dtre,
prcisment, un choix. Il ne sagit pas dun travail dhistorien, mais plus modestement
dune slection de documents qui mont paru, de faon subjective, donner un aperu
sur la manire avec laquelle lAmrique Latine tait vue par la diplomatie franaise
de lpoque : cest donc moins un travail exhaustif quune srie dclairages sur vos
indpendances telles que les percevaient mes prdcesseurs. Jai trouv cette occasion
des documents surprenants, dont il faudrait retracer le cheminement jusqu nos
archives : ainsi, nous possdons la correspondance du dernier vice-roi du Prou, Jos
de la Serna e Hinojosa. Je suis heureux doffrir cette piste vos chercheurs, mais pas
avant 2010 et lachvement de notre dmnagement.
Une remarque simpose : ce nest pas essentiellement dans les collections
ESPAGNE, MEXIQUE ou PEROU que se trouvent les documents principaux, mais dans
les collections ANGLETERRE ou ETATS-UNIS, voire RUSSIE. Cest l que sont affects
les diplomates prsums de qualit, cest aux Etats-Unis ou en Angleterre que se
nouent les contacts avec les reprsentants (ou supposs tels) des colonies espagnoles
dAmrique ; la correspondance avec Madrid ne devient vraiment intressante quaprs
la victoire de la raction absolutiste en France et en Espagne.

Ministre plnipotentiaire, Directeur des Archives du Ministre des Affaires trangres de la France.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 187-191

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les Archives Diplomatiques Franaises

Archives Diplomatiques Franaises

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les Archives Diplomatiques Franaises

188

Jai distingu trois grands thmes dans cette tranche de notre correspondance
diplomatique :
1) Des rflexions sur lavenir du sous-continent.
Cest encore lpoque o la plume doie couvre des pages entires de
gopolitique ou de rflexions philosophiques, signes par des personnages de
premire importance ; les diplomates dcoupent la plante, dans leur cabinet,
entre puissances, ils rflchissent sur lintrt de leur pays ce qui est naturel ,
et sur lavenir de la Libert ou du Droit Divin, ce qui est dj moins proche
de nos pratiques professionnelles
Je relve, dans cette catgorie, trois textes qui me semblent significatifs dune
poque :
a Le 26 aot 1776, dj, le marquis de Vergennes (deux ans avant dentraner
le royaume de France aux cts des insurgs des colonies anglaises
dAmrique) fait part dans une lettre de sa crainte de voir les troubles dans
les colonies anglaises stendre dautres parties de lAmrique .
b dans la Correspondance politique Espagne se trouve un passionnant
Mmoire sur la guerre contre lEspagne dat du 1er octobre 1792,
jour 9 de lAn I de la Rpublique (jinsiste sur cette date : la guerre entre
la Rpublique Franaise et le Royaume dEspagne ne sera dclare que six
semaines aprs lexcution de lex-roi Louis XVI, prcisment le 7 mars
1793 ; le mmoire que je cite, et dont lauteur est lamiral de Kersaint,
qui sera dput la Convention, est donc antrieur de plus de cinq mois
cette guerre).
On y lit : Nous voulons faire lEspagne une guerre active et offensive ().. Le Portugal
sera tenu de dclarer sa neutralit, ou ses colonies seront attaques et dclares indpendantes.
LAngleterre, lAmrique et la Hollande seconderont auxiliairement la France dans ses
entreprises sur les colonies espagnoles au Nord de lEquateur, et les Franais, les Amricains
et les Hollandais seconderont auxiliairement les Anglais dans leurs entreprises contre les
colonies espagnoles au Sud de lEquateur et dans lOcan Pacifique . Il en rsultera un
dpeage qui est dtaill sans vergogne : le Sud de la Louisiane (comprendre,
je suppose : la Floride), confie aux Amricains aids par la France ; le royaume de
Grenade, aux Hollandais aids par la France ; lIsle de Cuba et le Yucatan pour les Anglais et
les Franais ; Saint-Dominique et le Mexique, aux Franais aids des Anglais. Il est impossible
que lEspagne rsiste cette attaque, dautant quelle doit tre menace la fois au Prou, au
Chili et aux Philippines .
c Plus surprenant, parce que moins cynique et plus idologique quoique
portant la signature du personnage le plus cynique et le moins idologique
de notre histoire, Talleyrand : Dans un mmoire sur les rapports actuels
de la France avec les autres tats de lEurope en date du 15 novembre

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 187-191

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 187-191

189

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les Archives Diplomatiques Franaises

1792, lex vque et futur Ministre des Affaires Etrangres rve dorganiser
la diplomatie sur la base des principes rpublicains, et conclut en abordant
la question de lAmrique espagnole : Lindpendance des colonies espagnoles dans
le Prou, le Mexique, etc., tant pour cette partie du monde la revendication de leurs propres
droits et le retour aux principes de justice et de libert naturelle, ne peut tre regarde comme
une violation du droit, ou plutt de lusurpation du gouvernement espagnol (). Aprs une
rvolution, il faut ouvrir de nouvelles routes lindustrie, il faut donner des dbouchs toutes
les passions . Sans doute conscient du caractre subversif de ce mmoire ,
mme crit en lAn I de la Rpublique, Talleyrand ajoutait un post-scriptum
surprenant : Les patriotes entre les mains de qui cet crit peut tomber jugeront sans doute
quune partie des vues quil renferme est de nature rester secrte .
2) Deuxime grande catgorie : La politique suivre envers les indpendances,
une fois linsurrection clate : comment se comporter avec les insurgs, et
avec les nouveaux tats en formation ?
On distingue clairement deux lignes politiques, et cest sans surprise que
la rupture se situe de part et dautre de la chute de lEmpire. Mme si les
mouvements de libration connaissent leur closion partir de 1808 et du
remplacement des Bourbons dEspagne par Joseph Bonaparte, linsurrection
est perue de faon favorable par la diplomatie franaise sous Napolon 1er ;
perception toute diffrente de celle de la Restauration et de sa diplomatie,
puisque cette insurrection qui recherche dsormais son indpendance de
lEspagne de Ferdinand VII va lencontre de lesprit de la Sainte-Alliance.
Pour illustrer cette rupture, deux textes sopposent, ce qui ne surprendra pas
quand on en connat les auteurs : Napolon et Chateaubriand.
Dans une instruction curieusement peu connue en date du 23 aot 1811,
Napolon crivait son ministre des Affaires Etrangres : Mon intention
est dencourager lindpendance de toutes les Amriques. (Le reprsentant de la France
Washington) doit sexpliquer dans ce sens avec les dputs ou agents que ces diffrentes
colonies peuvent avoir auprs des Etats-Unis ; il doit chercher se lier avec eux ; il est mme
autoris envoyer des agents dans ces colonies ; on y enverra volontiers des armes et tous les
secours qui dpendront de nous, pourvu que lindpendance de ces colonies soit pure et simple et
quelles ne contractent aucun lien particulier avec les Anglais.
Toute autre est la tonalit de linstruction que Chateaubriand envoie le
5 octobre 1823 son ambassadeur Londres. Cest lpoque o larme
franaise est une nouvelle fois intervenue en Espagne, mais cette fois pour
rtablir sur le trne de Madrid Ferdinand VII et limposer face aux libraux
des Corts. Jusqu ce que la dlivrance du roi Ferdinand soit effectue, nous navons pu
former aucun plan relatif au sort des colonies espagnoles. Dans les circonstances actuelles, nous
devons plus que jamais nous abstenir de traiter cette question sans le concours de Sa Majest

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les Archives Diplomatiques Franaises

190

Catholique. Ce nest pas dans le moment o nous brisons le joug qui lui a t impos par la
rvolte, que nous pouvons penser lui imposer un autre de concert avec ses colonies rvoltes.
3) Un troisime aspect, anecdotique mais beaucoup plus tonnant et inattendu,
apparat la lecture des archives des annes 1815-1820 : cest lobsession
avec laquelle la diplomatie franaise veut lire les vnements dAmrique
travers une grille qui peut paratre incongrue, celle dune peur panique
devant une jonction des indpendantistes avec les rfugis rpublicains et/ou
bonapartistes qui complotent (ou dont on pense quils complotent) depuis
lAmrique pour la libration de Napolon prisonnier Sainte-Hlne. Pour
absurde quelle paraisse aujourdhui, cette crainte se comprend : qui aurait
cru, quelques mois auparavant, quaccompagn dune poigne de soldats, ce
mme prisonnier aurait quitt lle dElbe pour conqurir ce qui tait alors le
plus puissant pays dEurope, sans tirer un coup de feu, rien quen brandissant
son clbre chapeau ? Si cette invraisemblable pope stait acheve cent jours
plus tard quelques jours aprs Waterloo, rien ne garantissait aux diplomates
du roi de France quune vasion aussi invraisemblable que celle dElbe ntait
pas en prparation depuis lAmrique ! Surgissent dans ces archives des
noms inattendus de comploteurs , parmi lesquels je relve, puisque nous
sommes au Chili, celui de lord Cochrane.
Do cette question obsdante et extravagante ; lIndpendance des Amriques
ne risque-t-elle pas dentraner le retour du spectre qui hantait les nuits
des tenants de la Sainte-Alliance ? Sans insister, sinon pour mmoire (je
nai regard que superficiellement les archives concernant le Brsil) sur les
complots lis au soulvement de Pernambouc, retenons titre dexemple :
La longue dpche dHyde de Neuville, reprsentant franais Washington,
date du 31 aot 1817 sur le Mexique, o est longuement dtaill le
complot de la Confdration napolonienne visant proclamer Joseph
Bonaparte (alors rfugi prs de Philadelphie) rien moins quEmpereur du
Mexique. Le diplomate conclut en agitant la menace : Il y a tout craindre.
O serait-on si cet homme audacieux (Napolon) arrivait dans un Mexique dj conquis ? .
Prcisons que ce mme diplomate, alors en poste Florence, avait en
1815 eu lintuition de lvasion possible dElbe et navait pas t pris au
srieux.
Le 26 mars 1818, un officier franais, le colonel Le Moyne, rend compte
avec prcision au reprsentant franais Londres, le marquis dOsmond,
dun entretien avec le gnral Mariano Renovales, lequel dresse un tableau
assez complet de la situation dans les colonies espagnoles (cest lpoque
o la France des Bourbons espre la cration dun royaume Buenos
Aires o rgnerait le duc dOrlans ; ce dossier est suivi par Le Moyne).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 187-191

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 187-191

191

Les Independances de lAmrique Espagnole, a Travers les Archives Diplomatiques Franaises

A lissue de lentretien, Renovales (qui avait particip la rsistance anti-anglaise Buenos Aires de 1806 aux cts de Jacques de Liniers) offre
son interlocuteur un contact avec le Prsident du Congrs de Buenos Aires,
quil prsente comme son ami intime , Puyrredon. Mais la question
centrale avait t aborde ds le dbut de lentretien. Le Moyne exprime sa
crainte quil nentre dans les projets du gouvernement indpendant dAmrique des faire des
tentatives sur Sainte-Hlne pour en faire sortir Bonaparte dans lintention de le nommer chef
des nouveaux gouvernements qui stablissent en ce moment .
Jai dpass le temps qui mtait imparti. Je conclus en vous renvoyant la liste
des documents slectionns, pour allcher votre curiosit sans lapaiser, aux
les reproductions que je vous ai prpares. Vous tes les bienvenus pour venir
travailler, ds la semaine prochaine Nantes, et dans 2 ou 3 ans dans notre
future installation au Nord de Paris.NE

Mateus Kowalski*

192

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Mundial

1. Introduo O ADVENTO DO sculo XXI como que simboliza a entrada numa nova era que tem

vindo a ser maturada desde h muito. Uma era que caracterizada pela emergncia de
alguns fenmenos globais que, progressivamente, se tm vindo a consolidar. As actuais
preocupaes da comunidade internacional reflectem esses fenmenos: a luta contra a
misria humana, contando-se cerca de um bilio de pessoas que vive com menos de
um dlar por dia, ou cerca de oitocentas mil pessoas que sofrem de fome ou malnutrio; a degradao global do ambiente; as pandemias; a segurana face a uma ameaa
nova, o terrorismo transnacional, que exige um novo tipo de respostas que vo para
alm da dita guerra convencional, ou face criminalidade organizada internacional; as
crises econmico-financeiras que no conhecem fronteiras.
Por outro lado, a globalizao oferece oportunidades de progresso e bem-estar a
todas as naes. No entanto, muitos dos pases em desenvolvimento no tm condies
para as aproveitar.
No mbito da comunidade internacional assiste-se emergncia de novos paradigmas, como sejam o da eroso da soberania dos Estados e da noo clssica de
territrio ou a emergncia e diversificao de novos actores internacionais ao lado do
Estado soberano clssico. Por outro lado, constata-se uma tendncia para a unidade
poltica do mundo acompanhando o fenmeno da multiplicao das relaes entre os
vrios centros de deciso que decorrem da crescente interdependncia global.
Uma vez que a realidade global, a sua organizao no est ao alcance do poder
individualizado dos Estados. pois, necessrio, que o processo de organizao da realidade global acontea a um nvel global. aqui que entra a conceito de governao
global. Designadamente, na medida em que se considere essencial uma autoridade
universal capaz de organizar a realidade, proporcionando solues eficazes para as
questes que s podem ser resolvidas ao nvel global.1
As Naes Unidas, organizao universal, detm um vasto mbito de atribuies
e um sistema de poder razoavelmente evoludo. Ora, procurando-se a sede para a go*
1

Mestre em Cincias Jurdico-Internacionais. Departamento de Assuntos Jurdicos do Ministrio dos Negcios


Estrangeiros.
ROBERTS, Adam / KINGSBURY, Benedict, The UNs roles in international society since 1945 in United Nations, divided
world, organizao de ROBERTS, Adam / KINGSBURY, Benedict, pgs. 1-62, Clarendon Press, Oxford, 1993 pg. 5;
RENSENBRINK, John, Security, democracy and world governance in Dialog and Universalism, n. 7-8, 2001, pgs. 63-75
pg. 71.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

2. Fortalecer a autoridade da Assembleia Geral O fortalecimento da autoridade da Assembleia

Geral passar pelo reforo do seu poder de deciso e sua legitimao atravs da adequao da sua composio em funo do princpio da representatividade.
2.1. Reforar o poder
A Assembleia Geral, congregando os membros da comunidade internacional, assume-se como a sede de poder privilegiada para a discusso e organizao geral da realidade
global. Por outro lado, a representatividade de que goza confere-lhe uma legitimidade
nica para decidir solues programticas que resultem na imprescindvel aco global.
Nenhuma outra sede de poder rene os requisitos constitucionais necessrios para
pensar e programar a realidade global. tambm por isso que mais nenhuma sede de
poder o poder fazer com tanta abrangncia, legitimidade e eficcia.

ROBERTS, Adam / KINGSBURY, Benedict, op. cit. pgs. 61-62; COMISSION ON GLOBAL GOVERNACE,
Our global neighbourhood in web.archive.org/web/20021206094128/www.cgg.ch/contents.htm cap. I,
pg. web 4; FALK, Richard, Globalizao predatria, Instituto Piaget, Lisboa, 2001 pg. 61.
3
HIGH-LEVEL PANEL ON THREATS, CHALLENGES AND CHANGE, A more secure world: our shared responsibility,
Naes Unidas, 2004 pg. 78.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

193

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

vernao global, parece que as Naes Unidas, como nenhuma outra sede de poder,
renem condies para, potencialmente, desempenharem esse papel.2
Porm, para que possa desempenhar essa sua competncia natural de forma eficaz,
necessrio que a sua estrutura de poder se ache adequada para exercer a governao
global.
As Naes Unidas devero, numa lgica de separao de poderes, ser dotadas do
poder necessrio para o exerccio da sua funo governativa. O poder deve ser informado pela legitimidade, para que as Naes Unidas possuam verdadeira autoridade
universal.
Afigura-se, pois, urgente a reforma ampla e profunda das Naes Unidas.
O presente ensaio incide sobre um dos aspectos que devero ser objecto da reforma: a adequao institucional da Assembleia Geral.
Mais do que em qualquer outro rgo de qualquer outra organizao internacional, a Assembleia Geral rene as vozes da comunidade internacional. A sua qualidade
universal, aliada sua competncia que se estende a qualquer assunto, faz da Assembleia o palco maior da diplomacia mundial. A sua legitimidade nica deve ser aproveitada para criar consensos sobre as actuais questes globais de maior importncia.3
Com o presente ensaio pretende-se contribuir para o debate urgente sobre a
reforma das Naes Unidas. As propostas no pretendem ser absolutas ou nicas, mas
apenas ser um contributo para a reflexo sobre o futuro das Naes Unidas e do papel
que devem assumir no mundo globalizado.

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

194

A constatao de quanto precede contrasta com a impossibilidade constitucional


da Assembleia Geral em proferir deliberaes vinculativas sobre assuntos relacionados
com as atribuies das Naes Unidas.
O reforo do poder da Assembleia Geral afigura-se fundamental para a governao global. Esse reforo passa, desde logo, por conferir Assembleia Geral o poder de
decidir, isto , de proferir deliberaes vinculativas, para alm das questes meramente
internas.
Relativamente ao contedo dessas deliberaes, a soluo poderia passar por limitar
essa competncia deliberativa s questes internacionais de relevncia global. A necessria determinao concreta dessas questes poderia ficar a cargo da prpria Assembleia
Geral, de preferncia atravs de uma resoluo que delimitasse o mbito da sua competncia. De qualquer modo, em termos gerais, seriam de incluir assuntos como o desarmamento, a criminalidade organizada transnacional, o terrorismo, o desenvolvimento,
os direitos humanos, o ambiente ou o patrimnio comum da humanidade.
Por outro lado, esta seria uma competncia deliberativa programtica que, de uma
forma geral e abstracta, estabelecesse as bases para a regulao de uma determinada questo global. Essas deliberaes poderiam, naturalmente, servir de base para decises concretas, nomeadamente do Conselho de Segurana e do Conselho Econmico e Social.
Relativamente maioria necessria para aprovao das deliberaes vinculativas,
mesmo que apenas numa fase inicial, parece ser adequada a necessidade de uma maioria de dois-teros dos membros presentes e votantes.
A organizao de um sistema de poder pressupe que os poderes se encontrem
distribudos e limitados entre si. Para ser efectiva, a operacionalidade do poder limitado dever estar sujeita a mecanismos de controlo. Assim, uma outra medida essencial
para o reforo do poder da Assembleia Geral e para a legitimao do poder das Naes
Unidas seria a atribuio quele rgo de verdadeiros mecanismos de controlo poltico
do Conselho de Segurana, praticamente inexistentes no sistema vigente.4
2.2. Assegurar a representatividade
A Assembleia Geral deve ser capaz de representar verdadeiramente a comunidade internacional. Ademais, se os Estados por si se mostram insuficientes para conter dentro das
suas fronteiras as questes globais e para as resolver, os seus cidados, que integram
igualmente uma comunidade maior escala mundial, devem ter voz na sede do poder
encarregue de governar a sua ptria planetria.
A devida representao daqueles que so o substrato da comunidade internacional, sem nunca desvirtuar o papel fundamental dos Estados na organizao poltica das

BEDJAOUI, Mohammed, Nouvel ordre mondiale et contrle de la lgalit des actes du Conseil de Scurit, Bruylant, Bruxelas,
1994 pg. 145.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Nas palavras de ROUSSEAU: enquanto vrios homens reunidos se consideram como um corpo nico, eles
tm uma nica vontade, relativa conservao comum e ao bem-estar geral. Ento todos os mecanismos do Estado so rigorosos e simples, as suas ideias mestras so claras e luminosas, no h interesses
duvidosos ou contraditrios, o bem comum aparece sempre com evidncia e no necessrio mais do
que simples bom senso para o apreender ROUSSEAU, Jean-Jacques, O contrato social, Publicaes Europa-Amrica, Mem Martins, 2003 pg. 104.
6
Artigo 18., n. 1 da Carta.
7
PEREIRA, Andr Gonalves / QUADROS, Fausto de, Manual de Direito Internacional Pblico, Livraria Almedina,
Coimbra, 1993 pgs. 548-549; SCHWARTZBERG, Joseph, Revitalizing the United Nations: reform through weighted
voting, Institute for Global Policy / World Federalist Movement, Nova Iorque / A Haia, 2004 pg. 1.
8
Para um total da populao mundial de 6 615 900 milhares, e para um total da populao de todos os Estados
membros das Naes Unidas de 6 604 178 milhares. Fonte: UNITED NATIONS POPULATION FUND, State
of world population 2007, UNFPA, Nova Iorque, 2007.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

195

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

naes, no deve, no mundo actual, ser desprezada. A adequada representao dos Estados e dos povos das Naes Unidas essencial para o reforo da capacidade governativa das Naes Unidas na sua tarefa de organizar a comunidade internacional.5
Cada membro da Assembleia Geral dispe de um voto.6 Sendo um rgo de composio universal, significa que todos os membros das Naes Unidas tm igual peso
na Assembleia Geral.
A Assembleia Geral o nico frum da comunidade internacional com competncia em relao a qualquer assunto de impacte global. preciso tambm reconhecer
que esse impacte diferente de Estado para Estado, conquanto a sua populao maior
ou menor, representa uma maior ou menor percentagem da populao mundial potencialmente afectada. Por outro lado, no pode ser descurado que o contributo de cada
Estado para a organizao da realidade global diferente, at porque a sua situao no
mundo tambm no igual. Nesta medida, a igualdade de voto na Assembleia Geral
no reflecte a realidade internacional.7 No realista equiparar o peso decisrio da
China ou dos Estados Unidos da Amrica ao peso da Dominica ou do Tuvalu.
Apenas uma real aplicao aos Estados do princpio da representatividade permitiria o reforo do poder da Assembleia Geral. No se vislumbra a possibilidade dos
Estados industrializados do norte, entre os quais se contam membros permanentes do
Conselho de Segurana, reforarem os poderes da Assembleia Geral onde uma maioria
de dois-teros se obtm com o voto de cento e vinte e oito Estados membros. Lembrando que o Grupo dos 77 composto por cento e trinta Estados membros das
Naes Unidas, logo se constata a dificuldade. Enquanto aqueles Estados no considerarem que o seu poder no posto significativamente em causa e que os seus interesses
no so colocados merc de Estados com interesses diferentes, nunca a Assembleia
Geral ter a sua competncia decisria reforada.
A representatividade dos indivduos tambm se mostra insuficiente. Os Estados
representados na Assembleia Geral compreendem um total de 99,8% da populao
mundial.8 A legitimidade da Assembleia Geral que da decorre contrasta com a grande

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

196

disparidade entre o peso igual de cada membro da Assembleia e a diferente populao


dos Estados representados.
Assim, tomando em conta os onze Estados Membros com mais de cem milhes
de habitantes, verifica-se que agrupam 69,1% da populao do conjunto dos Estados
Membros das Naes Unidas.9 J se se considerar os sessenta e nove Estados Membros
com menos de quatro milhes de habitantes, verifica-se que estes agrupam 1,2% da
populao do conjunto dos Estados membros.10 Ora, enquanto os primeiros representam um total de onze votos na Assembleia Geral, os segundos dispem de um total
de sessenta e nove votos. O que significa igualmente que um conjunto de Estados
representando 1,2% da populao total pode bloquear uma deciso que haja que ser
tomada por maioria de dois-teros.
O outro aspecto importante a considerar na discusso sobre a representatividade
da Assembleia Geral , pois, o da participao dos cidados no processo decisrio das
Naes Unidas. A governao global pressupe uma sede de poder situada a um nvel
que transcende o dos Estados. A ideia de democracia clama pela participao dos cidados no processo governativo.
No mbito das Naes Unidas na Assembleia Geral que esse princpio se deve
manifestar. Acontece que so os governos quem representa os Estados. A governao
global , ento, um processo essencialmente limitado aos governos.11 Acresce que as
diferenas de opinies polticas presentes nos parlamentos nacionais no esto, por
definio, reflectidas nos governos.12 Note-se, ainda, que, regra geral, a poltica externa uma atribuio dos governos, em que os parlamentos se limitam muitas vezes a
aprovar algumas convenes internacionais. Mesmo nestes casos, no tm geralmente
interferncia no processo negocial, estando a sua interveno limitada aprovao ou
recusa de aprovao da conveno.
A linha condutora da poltica externa governamental, por outro lado, tem como
referente o interesse nacional, o que frequentemente impede uma clara percepo do
interesse global. Porm, o interesse global no divisvel em interesses nacionais. As
alteraes climticas, o terrorismo ou as pandemias, para citar apenas alguns fenmenos globais, no so divisveis, e apenas so solucionados se forem encarados como
um todo e no apenas a parte que produz efeitos directos em cada Estado. Tudo o que
equivale a dizer que a governao global no pode ser um processo exclusivamente
intergovernamental.
9
4
10

026 200 milhares de habitantes vide Tabela I, em anexo.


80 015 milhares de habitantes. Destes, 13 415 so habitantes de quarenta e um Estados, perfazendo 0,2% da
populao total do conjunto dos Estados Membros vide Tabela I, em anexo.
11
BUMMEL, Andreas, Developing international democracy for a Parliamentary Assembly at the United Nations, Committee for
a democratic UN, s.l., 2004.
12
ARCHIBUGI, Daniele, The reform of the UN and cosmopolitan democracy: a critical review in Journal of Peace Research, vol. 30,
n. 3, 1993, pgs. 301-315 pgs. 307-308.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

3. A Assembleia Mundial O objectivo do fortalecimento da autoridade da Assembleia Geral

pode ser consumado na ideia de Assembleia Mundial, de poderes reforados e representativo dos cidados do mundo organizado em Estados.
3.1. Uma assembleia para a comunidade internacional
A ideia da constituio de um parlamento mundial remonta a antes da Primeira Grande Guerra. Em 1913, foi submetida uma moo Assembleia Nacional francesa que
estipulava que o governo francs deveria iniciar negociaes com vista constituio
de um parlamento mundial. Em 1919, uma proposta alem de Pacto da Sociedade das
Naes previa a constituio de um parlamento mundial que, num primeiro momento, deveria ser constituda por representantes dos parlamentos dos Estados membros,
em paralelo com um congresso de Estados.
Actualmente, o assunto tem readquirido importncia medida que a necessidade
de fortalecimento da representatividade dos cidados do mundo tem vindo a ser sentida como fundamental para a governao global.15
13

ESCARAMEIA, Paula, O Direito Internacional Pblico nos princpios do sculo XXI, Livraria Almedina, Coimbra, 2003
pg. 30.
14
Como lembrou o Painel de Pessoas Eminentes sobre as Relaes entre as Naes Unidas e a Sociedade Civil,
no relatrio We the peoples: civil society, the United Nations and global governance. Vide igualmente BUMMEL, Andreas,
op. cit. pg. 3.
15
Vide, entre outros, ARCHIBUGI, Daniele, op. cit. pgs. 307 e ss; COMISSION ON GLOBAL GOVERNACE, op. cit.
cap. V, parte III, pgs. web 5-6; FALK, Richard / STRAUSS, Andrew, Toward global parliament in Foreign Affairs,
volume 80, n. 1, Janeiro/Fevereiro, 2001, pgs. 212-220; BUMMEL, Andreas, op. cit.; COMIT D ACTION POUR UN
PARLEMENT MONDIAL, A world parliament: how? in www.parlementmondial.com/en/publication1.htm.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

197

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Numa altura em que os actos jurdicos unilaterais emitidos pelas organizaes


internacionais vo ganhando importncia enquanto fonte de Direito, os parlamentos,
e os cidados, vo-se afastando do processo governativo global.13 Ora, precisamente
no processo governativo global que se tratam algumas das mais importantes questes
globais e de maior impacte para os cidados.
Acreditando que as Naes Unidas so a instituio adequada para articular o processo governativo global, a representatividade da Assembleia Geral depender tambm da
sua capacidade em reflectir a opinio dos cidados de cada Estado. Disso depender, por
sua vez, o prprio fortalecimento das Naes Unidas e da sua capacidade governativa.14
Numa outra perspectiva, a mobilizao da ideia do indivduo inserido na comunidade internacional que vai aprofundando a integrao poltica, torna evidente a
participao dos cidados na governao da comunidade de que so substrato. Uma
participao directa e no mediada pelos governos. Note-se, por exemplo, que a experincia europeia demonstra que os interesses europeus ou globais so melhor representados pelo Parlamento Europeu do que pelos rgos intergovernamentais. Trata-se
de estender esta ideia para um nvel global.

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

198

A teorizao da ideia de parlamento mundial est normalmente ligada s Naes


Unidas.
Por um lado, surgem propostas que incidem sobre a representao dos cidados
do mundo no processo de governao global. Tem sido proposta a criao de uma
segunda assembleia, cuja autoridade adviria directamente dos cidados.16 Uma tal
assembleia poderia ser criada como rgo subsidirio da Assembleia Geral, ou mediante um tratado internacional sendo celebrado posteriormente um acordo de cooperao
com as Naes Unidas. Uma outra opo seria a integrao nas Naes Unidas de um
parlamento mundial j existente,17 mesmo que sob a forma de organizao no-governamental.18 Tem sido sugerido que a Unio Inter-Parlamentar, organizao constituda
em 1889, que actualmente integra cento e quarenta e sete parlamentos nacionais, e
que beneficia do estatuto de observador junto das Naes Unidas, poderia ser transformada na assembleia parlamentar das Naes Unidas.19
Um outro tipo de propostas com vista ao reforo da representatividade nas Naes
Unidas aquele que se refere ponderao de votos na Assembleia Geral.20 Este tipo
de propostas incide sobre a representao ao nvel governamental e no ao nvel dos
cidados.
Nesta discusso, parece til encarar ainda uma outra hiptese que combine aqueles dois tipos de propostas. O objectivo seria a reestruturao da Assembleia Geral que
permitisse que tanto os cidados, como os Estados ao nvel governamental, se encontrassem representados e dotados de poder decisrio.
Qualquer proposta de reestruturao da Assembleia Geral neste sentido dever ser
orientada por quatro princpios. Em primeiro lugar, a necessidade de representao
dos cidados da ptria planetria no processo de governao global. Depois, o reconhecimento do Estado como actor central das relaes internacionais no pode ser
descurada a igual dignidade dos Estados e a importncia que estes tm na organizao
das naes e na preservao da sua identidade, bem como na defesa dos seus interesses
prprios legtimos. Nesta medida, importante que a representao dos povos das
Naes Unidas coexista com a dimenso intergovernamental de uma forma interdependente. Ainda, o projecto dever ser implementado de forma progressiva. Finalmente, o critrio que estabelea a representao deve ser rigoroso, objectivo e flexvel.

16

Em 2005, o Parlamento Europeu adoptou uma resoluo sobre a reforma das Naes Unidas na qual manifestou o seu apoio criao de uma assembleia parlamentar integrada nas Naes Unidas Resoluo do
Parlamento Europeu P6_TA-PROV(2005)0237, de 9 de Junho de 2005 39.
17
FALK, Richard / STRAUSS, Andrew, Toward global parliament, cit. pg. 219; BUMMEL, Andreas, op. cit. pg. 8.
18
FALK, Richard / STRAUSS, Andrew, For a Global Peoples Assembly in International Herald Tribune, 14 de Novembro de
1997.
19
BUMMEL, Andreas, op. cit. pg. 8.
20
Vide, entre outros, ARCHIBUGI, Daniele, op. cit. pg. 307; PEREIRA, Andr Gonalves / QUADROS, Fausto de,
op. cit. pg. 549; SCHWARTZBERG, Joseph, op. cit. pgs. 3 e ss.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

3.2. O Conslio dos Povos das Naes Unidas


A constituio do Conslio dos Povos das Naes Unidas em paralelo actual Assembleia Geral ser um acontecimento que no para agora. A sua integrao na estrutura
das Naes Unidas dever ser progressiva, podendo a sua maturao acontecer dentro
ou fora das Naes Unidas.
A criao da assembleia dos cidados fora das Naes Unidas, por via de um tratado internacional, teria algumas vantagens. Em primeiro lugar, garantiria o apoio dos
Estados, facilitado a sua integrao nas Naes Unidas. Quando um nmero significativo de Estados fosse Parte no tratado constitutivo, por hiptese dois-teros do total de
Estados membros, a assembleia de cidados seria integrada nas Naes Unidas. Desta
forma, a sua credibilidade e fora no sistema de poder da Organizao seria imediata.
A outra opo seria a de criar o Conslio dos Povos como um rgo subsidirio da
Assembleia Geral. Neste caso, a sua criao dependeria de uma deliberao da Assembleia e a sua maturao aconteceria dentro da Naes Unidas. A vantagem desta opo
reside no facto do desenvolvimento do projecto acontecer dentro da Organizao aps
um nascimento tmido e incuo a curto prazo. J a integrao no sistema de poder
das Naes Unidas de uma estrutura desenvolvida e complexa pode ser encarada pelos
governos como um perigo para o seu poder estabelecido.
O Conslio dos Povos das Naes Unidas teria inicialmente uma funo consultiva. Progressivamente, poderia ter um poder de deciso partilhado no que respeita a
questes internas. Numa ltima fase, ser-lhe-ia concedido um verdadeiro poder deliberativo vinculativo em questes externas.
Relativamente designao dos membros do Conslio dos Povos das Naes Unidas, a primeira opo seria a da eleio directa e universal dos membros da assembleia
pelos cidados de cada Estado, a qual gozaria de maior legitimidade democrtica, pese
embora a exigncia logstica e a grandeza dos custos. Uma outra opo seria a eleio
dos membros do Conslio dos Povos por entre os deputados dos parlamentos nacionais. Nesta hiptese, a dupla funo dos deputados poderia fazer negligenciar o cargo
de membro do Conslio dos Povos. Uma terceira hiptese seria a eleio dos membros
do Conslio dos Povos pelos parlamentos nacionais funcionando como um colgio
eleitoral. Pese embora a menor legitimidade democrtica, esta soluo seria logisticamente mais fcil e com menores custos, para alm de facilitar a designao de personalidades da sociedade civil e no apenas oriundas dos partidos polticos. 21 Porm, a
21

Sobre o assunto vide BUMMEL, Andreas, op. cit. pgs. 10-11.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

199

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

O modelo de que se far proposta prev um processo de reestruturao da Assembleia Geral em dois nveis simultneos: o estabelecimento de uma assembleia representativa dos cidados, o Conslio dos Povos das Naes Unidas, e a ponderao do
voto na representao governamental, constituindo o Congresso dos Estados. As duas
cmaras formariam a Assembleia Mundial.

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

200

soluo ideal seria a primeira, conquanto vai de forma mais perfeita ao encontro do
princpio democrtico.
Uma outra questo relevante a da representao dos cidados de Estados autocrticos. Como integrar num processo democrtico cidados que habitam numa comunidade que no conhece o processo poltico democrtico?
A ser admitida tal situao, sucederia concerteza que os parlamentares desses
Estados agiriam no Conslio de acordo com instrues dos governos. Neste caso, uma
possibilidade seria a de permitir o assento desses parlamentares, mesmo sabendo que
no representam os cidados do seu Estado. Esta soluo poderia at ser benfica na
medida em que a experincia democrtica dos parlamentares poderia, eventualmente,
influenciar a democratizao desses Estados. Uma outra soluo passaria por ser o
prprio Conslio a eleger os parlamentares dos Estados autocrticos. No entanto, no
parece que o Conslio tivesse legitimidade para tanto. Outra hiptese seria a da excluso: o Conslio dos Povos das Naes Unidas teria autoridade para acreditar ou no
os parlamentares. O Conslio dos Povos seria, ento, um instrumento de censura dos
Estados autocrticos. 22
Apesar do risco, limitado, de descredibilizao do rgo democrtico, parece ser
mais acertada a opo da incluso. A incluso tem uma carga positiva de confiana no
processo democrtico. Por outro lado, a crtica representao autocrtica poderia ser
feita no decurso dos trabalhos parlamentares. A presso exercida sobre o Estado seria
maior, tambm com o mrito de ser constantemente lembrada a situao autocrtica,
que de outro modo poderia ficar adormecida na conscincia internacional. Acresce
que os Estados autocrticos j se encontram representados ao nvel governamental nas
Naes Unidas. Finalmente, de recordar que de entre os membros das Naes Unidas
a maioria pode ser definida como sendo eleitoralmente democrtica.23
Relativamente definio da composio do Conslio dos Povos das Naes Unidas,
devem ser considerados diversos factores. Em primeiro lugar, dever ser assegurado que os
cidados de cada Estado tenham pelo menos um representante. Por outro lado, o Conslio
dos Povos no poder ter uma dimenso que torne impraticvel o seu funcionamento.
Ora, tomando por referncia o bom exemplo de funcionamento do Parlamento
Europeu que composto por setecentos e oitenta e cinco deputados, e estabelecendo uma mdia de quatro parlamentares para cada actual Estado membro das Naes
Unidas, parece razovel o nmero base de setecentos e sessenta e oito lugares para o
Conslio dos Povos.

22
ARCHIBUGI, Daniele, op. cit.
23

pg. 308.
Um estudo da Freedom House refere que em 2007 existiam no mundo 123 Estados eleitoralmente democrticos, 122 dos quais so membros das Naes Unidas Relatrio Freedom in the world 2007 in
www.freedomhouse.org.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

O nmero de parlamentares a eleger por cada Estado seria determinado em funo da populao do respectivo Estado, de acordo com a seguinte frmula:24

201

O valor de Pr arredondado s unidades para a determinao do nmero de


parlamentares a serem eleitos por cada Estado. Em resultado dos arredondamentos e
da atribuio mnima de 1 parlamentar por cada Estado, a Assembleia dos Povos seria
composta por um total de 840 parlamentares.25
3.3. O Congresso dos Estados
Ao nvel da representao governamental, o peso de cada Estado seria ponderado
com referncia a diversos factores, incluindo a populao. Uma ponderao que permitisse s potncias verem o seu real poder na comunidade internacional reflectido
na Assembleia Geral teria diversas vantagens. Desde logo, facilitaria a aceitao pelos
Estados do reforo dos poderes da Assembleia Geral, tal como proposto anteriormente. Depois, fortaleceria o multilateralismo, na medida em que os Estados encarariam
as Naes Unidas como uma sede de poder legtimo na qual poderiam exercer o seu
poder efectivo. Por outro lado, reforaria a credibilidade e a autoridade das Naes
Unidas. Finalmente, assim haja vontade poltica, a ponderao do poder na Assembleia
Geral poderia ser feita imediatamente, sem que houvesse necessidade de algum passo
anterior.
A maior dificuldade reside na formulao do critrio de ponderao. Tm sido
sugeridos alguns critrios. Por regra, incluem o factor populao e algum tipo de factor
econmico.
Por exemplo, STASTEN props um critrio que inclua a populao, o rendimento
nacional e o crescimento de produtividade.26 JOSEPH SCHWARTZBERG prope um
critrio que tem em considerao a populao, a contribuio para o oramento das
Naes Unidas e a soberania.27 ANDR GONALVES PEREIRA e FAUSTO DE QUA24

Sendo: Pr = parlamentares; p = percentagem da populao de cada Estado em relao ao total da populao


do conjunto dos Estados membros das Naes Unidas.
25
Vide Tabela I, em anexo. Os Estados com maior representao de parlamentares seriam a China com 156
parlamentares, correspondendo a 18,6% do total de parlamentares, e a ndia com 132 parlamentares,
correspondendo a 15,7% do total de parlamentares. Note-se que a populao da China representa 20,3%
do total da populao do conjunto dos Estados membros e que a populao da ndia representa 17,2%
do total. Significa isto que a correco de Pr para se determinar o nmero de parlamentares final dilui
o peso dos Estados mais populosos no Conslio dos Povos. Os Estados menos populosos teriam cada um
1 parlamentar, que corresponde a 0,12% do total de parlamentares. Sabendo que cem Estados membros
tm menos de 0,12% da populao, a correco do Pr para se determinar o nmero de parlamentares final teria como consequncia o reforo do seu peso no Conslio dos Povos das Naes Unidas.
26
Apud ARCHIBUGI, Daniele, op. cit. pg. 307.
27
SCHWARTZBERG, Joseph, op. cit. pgs. 11 e ss.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Pr = p 768
100

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

202

DROS, se bem que referindo-se votao no Conselho de Segurana, propem um


critrio de ponderao de votos que atente dimenso territorial, populao e ao
desenvolvimento econmico.28 A prpria Carta oferece um critrio que pode ser levado em linha de conta: a eleio para um lugar de membro no-permanente tem como
critrio a contribuio dos membros das Naes Unidas para a manuteno da paz
e da segurana internacionais e para outros objectivos da Organizao e tambm uma
distribuio geogrfica equitativa.29
A ponderao feita com base num bom critrio, permitiria reflectir nas decises a
tomar pela Assembleia Geral, o efectivo estatuto de cada Estado. O peso de cada Estado
nas Naes Unidas equivaleria ao peso real que este teria na comunidade internacional.
Assim, em termos ideais, aquilo que um Estado pode, ao nvel do seu peso nas decises a tomar contra a vontade dos outros Estados membros, seria equivalente ao que
esse Estado pode contra a vontade dos Estados membros fora da Organizao. Isto , a
capacidade de perseguir os seus interesses fora das Naes Unidas, no seria superior
a essa capacidade dentro da Organizao. Nenhum Estado teria, ento, interesse em
marginalizar as Naes Unidas e escolher a via do unilateralismo. Bem pelo contrrio:
num frum de discusso como o uma assembleia representativa, esta seria a melhor
forma, quando no a nica, de perseguir os seus interesses atravs do consenso e da
cooperao.
O estabelecimento do critrio de ponderao dos votos na Assembleia Geral de
que se experimentar fazer proposta dever ter em considerao diversos factores. Em
primeiro lugar, dever atender populao dos Estados no contexto mundial, bem
como aos Estados individualmente considerados. A integrao destes dois elementos
pretende reflectir quer a necessidade de considerao dos cidados no processo de
governao global, quer a constatao de que so aos Estados soberanos os membros
primrios da comunidade internacional. Por outro lado, est em consonncia com a
ideia de Assembleia Mundial, em que se encontram representados quer os cidados,
quer os Estados soberanos ao nvel governamental.
Depois, para alm daqueles elementos, dever ter em conta o peso de cada Estado
soberano na comunidade internacional. A determinao deste peso no fcil, tanto
mais que este pode variar conforme a perspectiva: o contributo para a manuteno da
paz e segurana internacionais, o contributo para o desenvolvimento, o peso na economia global ou a capacidade em prosseguir o seus interesses, entre outras.
Dever ser tido em conta, igualmente, o peso dos blocos regionais resultante da
ponderao. O critrio de ponderao no dever ameaar a posio dos membros
permanentes do Conselho de Segurana, no esquecendo, no entanto, o estatuto desac28
29

PEREIRA, Andr Gonalves / QUADROS, Fausto de, op. cit. pg. 551.
Artigo 23., n. 1 da Carta.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

PnV = p + c + s
3
Os factores a incluir no critrio de ponderao seriam, ento, os seguintes: a percentagem da populao do Estado membro em relao ao total da populao do conjunto dos Estados membros (p); a contribuio do Estado membro para o oramento
das Naes Unidas (c)31; a constante de soberania (s)32.
A introduo da constante s tem uma dupla razo. Primeiro, por uma questo
de simbologia, uma vez que afirma na ponderao de votos a ideia da salvaguarda
da soberania dos Estados membros. Depois, porque a introduo de uma constante
aproxima os resultados da operao matemtica para um valor equidistante, reduzindo,
pois, a diferena entre os Estados com p ou c mais altos e os com p ou c mais baixos.33
Em ltima anlise, a considerao da soberania dos Estados membros funciona como
factor de equilbrio do respectivo peso na Assembleia Geral.

30
31
32

SCHWARTZBERG, Joseph, op. cit. pg. 14.


Fonte: Resoluo da Assembleia Geral A/RES/61/237, de 13 de Fevereiro de 2007.
A constante s a percentagem da posio de cada Estado no conjunto dos Estados Membros. Assim:
s = 1 100 / 192 s = 0,521.
33
Exemplo: sem constante, PnV (China) = (20,269 + 2,667) / 2 PnV (China) = 11,468; sem constante, PnV(Liechtenstein) = (0,001 + 0,010) / 2 PnV (Liechtenstein) = 0,006. Com constante,
PnV (China) = (20,269 + 2,667 + 0,521) / 3 PnV (China) = 7,819; com constante,
PnV (Liechtenstein) = (0,001 + 0,010 + 0,521) / 3 PnV (Liechtenstein) = 0,177.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

203

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

tualizado de alguns, como a Frana ou o Reino Unido. Ainda, se os Estados industrializados do norte tm receio do reforo do poder do Grupo dos 77, tambm estes
Estados manifestaro a sua oposio relativamente a qualquer ponderao que ponha
em causa o seu peso actual na Assembleia Geral. O critrio dever, pois, ter em considerao o necessrio equilbrio geopoltico.
Ora, como se procurar demonstrar adiante, a introduo da contribuio para o
oramento das Naes Unidas como terceiro factor do critrio de ponderao, pretende conciliar de forma suficiente todas aquelas preocupaes. A sua incluso goza ainda
de outras vantagens: uma vez que a contribuio determinada, essencialmente, em
funo do produto interno bruto, ela traduz, de certa forma, o peso de cada Estado na
economia global e, por inerncia, de alguma maneira, a capacidade de cada Estado em
prosseguir os seus interesses na comunidade internacional. Acresce que a contribuio
para as Naes Unidas , em ltima anlise, uma contribuio para a manuteno da
paz e da segurana internacionais, para o desenvolvimento e para a promoo e proteco dos direitos humanos.
Considerando quanto se disse, e tomando por referncia a frmula de ponderao
apresentado por JOSEPH SCHWARTZBERG, sugere-se o seguinte mtodo de ponderao:30

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

204

Uma vez obtida a ponderao relativa a cada membro, em percentagem, haver


que determinar o nmero de votos ponderados correspondentes em relao ao total
da Assembleia Geral.34 Partindo de uma base de 768 votos, o nmero de votos ponderados ser o resultado do voto ponderado em percentagem em relao ao total de
votos.35
Com o nmero actual de Estados Membros e com os valores de p e c actuais, o
arredondamento s unidades dos votos ponderados faz com que o total de votos do
conjunto dos membros da Assembleia Geral perfaa 761.36
Adoptando-se este critrio, os Estados Unidos da Amrica teriam o maior nmero
de votos, 69. Catorze Estados teriam mais de 10 votos, entre eles todos os membros
permanentes do Conselho de Segurana. Por outro lado, sessenta e um Estados teriam
um voto.
Observa-se ainda que, quando considerado individualmente cada Estado membro,
os equilbrios de poder actuais, temperados pela imprescindvel considerao da populao de cada um, so razoavelmente respeitados. Esta observao permite concluir
que, para alm de se evitar uma de per se indesejvel alterao radical dos equilbrios
de poder reais, esta ponderao teria condies de ser aceite pelos Estados com mais
poder. A maior dificuldade poderia surgir relativamente Rssia que, em certa medida,
decairia de estatuto quando comparado com os restantes membros permanentes do
Conselho de Segurana. Porm, esta situao seria possivelmente transitria: a recuperao econmica da Rssia poder implicar futuramente um aumento da contribuio
e, consequentemente, um aumento do nmero de votos.
Por outro lado, verifica-se que existe um relativo equilbrio entre os blocos regionais: a frica totalizaria 108 votos; a Amrica do Norte, 79; a Amrica Latina e Carabas, 76; a sia, 283; a Europa, 193; e a Ocenia, 22. Mesmo somando os votos da Europa com os da Amrica do Norte, da Austrlia e da Nova Zelndia (281), nenhum dos
blocos regionais detm a maioria dos votos (381). Mesmo considerando o total dos
votos do Grupo dos 77 (389), nenhum bloco ter a maioria de dois-teros (508)
necessria para a aprovao de deliberaes vinculativas sobre questes externas.
Conclui-se, pois, que tambm ao nvel dos blocos poltico-regionais se verifica
um equilbrio. Se, por um lado, os Estados industrializados do norte (e a Austrlia e a

34

Note-se que no existe uma estrita necessidade de estabelecer uma equivalncia entre o voto ponderado em
percentagem e um nmero de votos arredondado s unidades. No entanto, por razes de ordem prtica,
parece aconselhvel que cada Estado disponha de um nmero de votos arredondado s unidades.
35
A escolha do nmero 768 feita por mera referncia ao Conslio dos Povos das Naes Unidas, ganhando
apenas pelo factor simblico associado. No entanto, no h motivo que obste escolha de um nmero
de votos total mais elevado, aumentando, portanto, a representatividade. Por ora, o importante tornar
perceptvel a anlise do presente exerccio.
36
Vide Tabela II, em anexo.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

3.4. Articulao segundo o sistema bicameral


A relao entre o Conslio dos Povos e o Congresso dos Estados intergovernamental
seria, ento, estabelecida de acordo com o modelo de assembleia bicameral.37
A adaptao deste sistema para as Naes Unidas resulta natural. Pretendendo-se a
conciliao entre a representao dos cidados e a representao dos Estados soberanos
individuais, a estruturao das duas assembleias num nico rgo bicameral parece ser
uma soluo plausvel. Em ltima anlise, faz todo o sentido que o poder legislativo
fique concentrado num s rgo.
Enquanto o Conslio dos Povos das Naes Unidas maturava, dentro ou fora da
Organizao, o poder de cada Estado na Assembleia Geral seria ponderado e a competncia decisria deste rgo seria fortalecida nos termos j descritos.
O passo seguinte seria o da fuso dos dois rgos, constituindo, assim, a Assembleia Mundial bicameral. O Conslio dos Povos das Naes Unidas assumiria igualmente os poderes da Assembleia Geral. Por sua vez, sem perder o seu poder decisrio,
a Assembleia Geral transformar-se-ia na Congresso dos Estados, sem ponderao de
votos, isto , cabendo a cada Estado um voto.

37

Vide FALK, Richard / STRAUSS, Andrew, Toward global parliament, cit. pg. 220.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

205

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Nova Zelndia) nada teriam a temer em relao a um eventual reforo do poder dos
Estados do Grupo dos 77, por outro lado, estes ltimos continuariam a ter a maioria
na Assembleia Geral (389 votos). certo que, actualmente estes gozam de uma maioria
de dois-teros na Assembleia Geral, configurando um total de 67,7% dos votos actuais.
Com a ponderao proposta continuariam a deter a maioria dos votos (51,1%). Pese
embora perderem a possibilidade de, sozinhos, configurarem uma maioria de dois-teros, o seu poder real aumentaria. S com a ponderao de votos ser possvel reforar o poder decisrio da Assembleia Geral nos moldes anteriormente propostos. Ora,
reforando-se este poder decisrio, aqueles Estados passaro, eles prprios, a deter um
poder decisrio que anteriormente no tinham, conquanto actualmente a Assembleia
Geral apenas tem competncia para fazer recomendaes no que respeita a assuntos
externos. Designadamente em relao a assuntos como o desenvolvimento, os Estados
do Grupo dos 77 passariam a ter um poder decisrio significativo. Portanto, a perda
da maioria de dois-teros, seria compensada pelo reforo real do seu poder na comunidade internacional, situao que, de crer, iria de encontro s pretenses do Estados
que compem aquele grupo.
Ainda, prevendo uma representao nica da Unio Europeia nas Naes Unidas,
o conjunto dos votos dos seus Estados-Membros seria de 154, representando um total
de 20,2%.

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

206

Quanto distribuio dos poderes, possvel formular mltiplas hipteses. Pelo


menos numa primeira fase, por uma questo de equilbrio, ambas as cmaras poderiam deter iguais poderes de iniciativa em relao a questes externas. Em relao s
questes internas, a iniciativa poderia caber apenas cmara baixa, isto , ao Conslio
dos Povos. Qualquer iniciativa teria que ser sempre aprovada pelas duas cmaras.
4. Concluso No incio do sculo XXI, a realidade global coloca humanidade dos maiores

desafios com que alguma vez se deparou. Uma realidade de interdependncias que no
respeita as fronteiras dos Estados e que corre velocidade da luz.
Fenmeno que no pode ser visto com pessimismo. Bem pelo contrrio. A globalizao proporciona grandes avanos civilizacionais, pese embora deles beneficiarem
apenas alguns. Importa, pois, saber organizar a realidade globalizada, resolvendo globalmente os desafios que ela coloca e garantindo a todos o acesso aos benefcios que
ela proporciona.
O Estado, sem perder o seu valor no plano interno e no plano externo, constitui uma estrutura poltica insuficiente para organizar o conjunto de fenmenos que
ultrapassam a sua soberania. A soluo passa pela criao de um espao poltico global.
Espao que dever ter uma sede de governao, dotada de efectiva autoridade universal. Sede, essa, que se acredita poderem ser as Naes Unidas. A sua estrutura de poder
necessita, porm, de se adequar s exigncias da governao da realidade global do
sculo XXI.
Uma das vrias reformas a considerar no sentido dessa adequao ser a da criao
de uma Assembleia Mundial com duas cmaras: o Conslio dos Povos das Naes Unidas, que representaria os cidados dos Estados membros, cujos parlamentares seriam
eleitos por cada Estados membro em funo da sua populao; e o Congresso dos
Estados, rgo intergovernamental, que representaria cada Estado membro. Qualquer
deliberao vinculativa teria que ser aprovada cumulativamente por ambas as cmaras.
Este sistema permitiria a incluso dos cidados no processo de governao global sem
esquecer o papel central dos Estados soberanos nas relaes internacionais. Por outro
lado, num rgo de poder reforado como o seria a Assembleia Mundial, o sistema
bicameral permitiria, igualmente, a moderao e o contrabalano do exerccio desse
poder.
As propostas apresentadas, que se acredita poderem fomentar a governao global
centralizada nas Naes Unidas, no pretendem, repita-se, ser absolutas, nicas ou
ideais. Pretendem, antes, contribuir para a actual e premente reflexo sobre o futuro
das Naes Unidas e sobre o papel que deve desempenhar no mundo globalizado. O
futuro, acredita-se, pode ser o de uma Organizao fortalecida e capaz. O papel ser
o da governao global. A necessidade de organizao da realidade numa perspectiva
global assim o exige.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

BIBLIOGRAFIA
ARCHIBUGI, Daniele, The reform of the UN and cosmopolitan democracy: a critical review in Journal of Peace Research,
vol. 30, n. 3, 1993, pgs. 301-315.
BOUTROS-GHALI, Boutros, Global prospects for United Nations in Aussen Politik, volume 46, n. 2, pgs. 107-114.
BUMMEL, Andreas, Developing international democracy for a Parliamentary Assembly at the United Nations, Committee
for a democratic UN, s.l., 2004
BULL, Hedley / WATSON, Adam (organizao), The expansion of international society, Clarendon Press, Oxford,
1984.
CASTELLS, Manuel, Global Governance and Global Politics in Political Science & Politics, vol. 38, n. 1, Janeiro de 2005,
pgs. 9-16.
COMISSION ON GLOBAL GOVERNACE, Our global neighbourhood in web.archive.org/web/20021206094128/
www.cgg.ch/contents.htm.
COMIT D ACTION POUR UN PARLEMENT MONDIAL, A world parliament: how? in www.parlementmondial.com/en/publication1.htm
COT, Jean-Pierre / PELLET, Alain (organizao), La Charte des Nations Unies commentaire article par article,
Economica, Paris, 1991.
ESCARAMEIA, Paula, O Direito Internacional Pblico nos princpios do sculo XXI, Livraria Almedina, Coimbra,
2003.
FALK, Richard, Globalizao predatria, Instituto Piaget, Lisboa, 2001.
FALK, Richard / STRAUSS, Andrew, Toward global parliament in Foreign Affairs, volume 80, n. 1, Janeiro/Fevereiro,
2001, pgs. 212-220.
FALK, Richard / STRAUSS, Andrew, For a Global Peoples Assembly in International Herald Tribune, 14 de Novembro
de 1997.
FREEDOM HOUSE, Freedom in the world 2007 in www.freedomhouse.org
HIGH-LEVEL PANEL ON THREATS, CHALLENGES AND CHANGE, A more secure world: our shared responsibility,
Naes Unidas, 2004.
MAKINDA, Samuel, International society and global governance in Cooperation and Conflict, vol. 36, n. 3, 2001,
pgs. 334-337.
MOREIRA, Adriano, Teoria das relaes internacionais, Livraria Almedina, Coimbra, 2002.
PANEL OF EMINENT PERSONS ON UNITED NATIONS CIVIL SOCIETY RELATIONS, We the peoples:
civil society, the United Nations and Global Governance, Relatrio A/58/817, de 11 de Junho de 2004.
PEREIRA, Andr Gonalves / QUADROS, Fausto de, Manual de Direito Internacional Pblico, Livraria Almedina,
Coimbra, 1993.
RENSENBRINK, John, Security, democracy and world governance in Dialog and Universalism, n. 7-8, 2001, pgs. 63-75.
ROBERTS, Adam / KINGSBURY, Benedict, United Nations, divided world, Clarendon Press, Oxford, 1993.
ROUSSEAU, Jean-Jacques, O contrato social, Publicaes Europa-Amrica, Mem Martins, 2003 pg. 104.
SANTOS, Boaventura Sousa (organizao), Globalizao fatalidade ou utopia?, Afrontamento, Porto, 2001.
SCHERMERS, Henry, We the peoples of the United Nations in Max Planck Yearbook of United Nations Law, vol. 1, 1997,
pgs. 111-128.
SCOTT, Bruce, The great divide in the global village in Foreign Affairs, volume 80, n. 1, Janeiro/Fevereiro, 2001,
pgs. 160-177.
SCHWARTZBERG, Joseph, Revitalizing the United Nations: reform through weighted voting, Institute for Global Policy
/ World Federalist Movement, Nova Iorque / A Haia, 2004.
SIMMA, Bruno (organizao), The Charter of the United Nations a commentary, volumes I e II, Oxford University
Press, Oxford, 2002.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

207

ANEXOS

208

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Tabela I Parlamentares em funo da populao


Estado membro

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Ponderao

Parlamentares

Afeganisto
frica do Sul
Albnia
Alemanha
Andorra
Angola
Antgua e Barbuda
Arbia Saudita
Arglia
Argentina
Armnia
Arzebeijo
Austrlia
ustria
Bahamas
Bahrein
Bangladesh
Barbados
Blgica
Belize
Benin
Bielorrssia
Bolvia
Bsnia e Herzegovina
Botswana
Brasil
Brunei
Bulgria
Burquina Fasso
Burundi
Buto
Cabo Verde
Camares
Camboja
Canad
Cazaquisto
Chade
Chile
China
Chipre
Colmbia
Comores
Congo
Costa do Marfim
Costa Rica
Crocia
Cuba
Dinamarca

32300
47700
3200
82700
67
16900
81
25800
33900
39500
3000
8500
20600
8200
332
751
147100
271
10500
280
9000
9600
9500
3900
1800
191300
390
7600
14000
8100
2300
530
16900
14600
32900
14800
10300
16600
1338600
854
47000
841
4200
18800
4500
4600
11300
5500

0,489
0,722
0,048
1,252
0,001
0,256
0,001
0,391
0,513
0,598
0,045
0,129
0,312
0,124
0,005
0,011
2,227
0,004
0,159
0,004
0,136
0,145
0,144
0,059
0,027
2,897
0,006
0,115
0,212
0,123
0,035
0,008
0,256
0,221
0,498
0,224
0,156
0,251
20,269
0,013
0,712
0,013
0,064
0,285
0,068
0,070
0,171
0,083

3,756
5,547
0,372
9,617
0,008
1,965
0,009
3,000
3,942
4,593
0,349
0,988
2,396
0,954
0,039
0,087
17,106
0,032
1,221
0,033
1,047
1,116
1,105
0,454
0,209
22,246
0,045
0,884
1,628
0,942
0,267
0,062
1,965
1,698
3,826
1,721
1,198
1,930
155,666
0,099
5,466
0,098
0,488
2,186
0,523
0,535
1,314
0,640

4
6
1
10
1
2
1
3
4
5
1
1
2
1
1
1
17
1
1
1
1
1
1
1
1
22
1
1
2
1
1
1
2
2
4
2
1
2
156
1
5
1
1
2
1
1
1
1

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Tabela I continuao
Estado membro

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Ponderao

Parlamentares

Dominica
Egipto
El Salvador
Emiratos rabes Unidos
Equador
Eritreia
Eslovquia
Eslovnia
Espanha
Estados Unidos da Amrica
Estnia
Etipia
Fiji
Filipinas
Finlndia
Frana
Gabo
Gmbia
Gana
Gergia
Grcia
Grenada
Guatemala
Guiana
Guin
Guin-Bissau
Guin Equatorial
Haiti
Holanda
Honduras
Hungria
Imen
Ilhas Marshall
Ilhas Salomo
ndia
Indonsia
Iro
Iraque
Irlanda
Islndia
Israel
Itlia
Jamaica
Japo
Jordnia
Kuwait
Laos
Lesoto
Letnia
Lbano
Libria

68
76900
7100
4800
13600
4700
5400
2000
43600
303900
1300
81200
861
85900
5300
60900
1400
1600
23000
4400
11200
105
13200
752
9800
1700
527
8800
16400
7500
10000
22300
57
502
1135600
228100
71200
30300
4300
300
7000
58200
2700
128300
6000
2800
6200
1800
2300
3700
3500

0,001
1,164
0,108
0,073
0,206
0,071
0,082
0,030
0,660
4,602
0,020
1,230
0,013
1,301
0,080
0,922
0,021
0,024
0,348
0,067
0,170
0,002
0,200
0,011
0,148
0,026
0,008
0,133
0,248
0,114
0,151
0,338
0,001
0,008
17,195
3,454
1,078
0,459
0,065
0,005
0,106
0,881
0,041
1,943
0,091
0,042
0,094
0,027
0,035
0,056
0,053

0,008
8,943
0,826
0,558
1,582
0,547
0,628
0,233
5,070
35,341
0,151
9,443
0,100
9,989
0,616
7,082
0,163
0,186
2,675
0,512
1,302
0,012
1,535
0,087
1,140
0,198
0,061
1,023
1,907
0,872
1,163
2,593
0,007
0,058
132,059
26,526
8,280
3,524
0,500
0,035
0,814
6,768
0,314
14,920
0,698
0,326
0,721
0,209
0,267
0,430
0,407

1
9
1
1
2
1
1
1
5
35
1
9
1
10
1
7
1
1
3
1
1
1
2
1
1
1
1
1
2
1
1
3
1
1
132
27
8
4
1
1
1
7
1
15
1
1
1
1
1
1
1

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

209

Tabela I continuao

210

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Estado membro
Liechtenstein
Litunia
Luxemburgo
Macednia
Madagscar
Malsia
Malawi
Maldivas
Mali
Malta
Marrocos
Maurcias
Mauritnia
Mxico
Micronsia
Moambique
Mnaco
Monglia
Montenegro
Myanmar
Nambia
Nauru
Nepal
Nicargua
Nger
Nigria
Noruega
Nova Zelndia
Om
Palau
Panam
Papua Nova Guin
Paquisto
Paraguai
Peru
Polnia
Portugal
Qatar
Qunia
Quiribti
Quirguizisto
Reino Unido
Repblica Centro Africana
Repblica Checa
Repblica da Coreia
Repblica da Moldova
Repblica Democrtica do
Congo
Repblica Democrtica e
Popular da Coreia
Repblica Dominicana

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Ponderao

Parlamentares

35
3400
477
2000
19600
26200
13500
346
14300
405
32400
1300
3200
109600
575
20500
33
2700
608
51500
2100
10
28200
5700
14900
137200
4700
4100
2700
20
3300
6100
164600
6400
28800
38500
10600
857
36000
92
5400
60000
4200
10200
48100
4200

0,001
0,051
0,007
0,030
0,297
0,397
0,204
0,005
0,217
0,006
0,491
0,020
0,048
1,660
0,009
0,310
0,000
0,041
0,009
0,780
0,032
0,000
0,427
0,086
0,226
2,077
0,071
0,062
0,041
0,000
0,050
0,092
2,492
0,097
0,436
0,583
0,161
0,013
0,545
0,001
0,082
0,909
0,064
0,154
0,728
0,064

0,004
0,395
0,055
0,233
2,279
3,047
1,570
0,040
1,663
0,047
3,768
0,151
0,372
12,745
0,067
2,384
0,004
0,314
0,071
5,989
0,244
0,001
3,279
0,663
1,733
15,955
0,547
0,477
0,314
0,002
0,384
0,709
19,141
0,744
3,349
4,477
1,233
0,100
4,186
0,011
0,628
6,977
0,488
1,186
5,594
0,488

1
1
1
1
2
3
2
1
2
1
4
1
1
13
1
2
1
1
1
6
1
1
3
1
2
16
1
1
1
1
1
1
19
1
3
4
1
1
4
1
1
7
1
1
6
1

61200

0,927

7,117

22700

0,344

2,640

9100

0,138

1,058

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Tabela I continuao
Estado membro

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Ponderao

Parlamentares

Ruanda
Saint Kitts and Nevis
Saint Vicent and the Grenadines
Samoa
Santa Lcia
So Marino
So Tom e Prncipe
Seicheles
Senegal
Serra Leoa
Srvia
Singapura
Sria
Somlia
Sri Lanka
Suazilndia
Sudo
Sucia
Sua
Suriname
Tailndia
Tajiquisto
Tanznia
Timor-Leste
Togo
Tonga
Trinidade e Tobago
Tunsia
Turquemenisto
Turquia
Tuvalu
Ucrnia
Uganda
Uruguai
Uzbequisto
Vanuatu
Venezuela
Vietname
Zmbia
Zimbabu
Total

9400
49
119
187
161
30
153
86
12200
5800
9863
4400
20000
8800
21100
1000
37800
9100
7300
455
65300
6700
39700
1100
6500
99
1300
10300
5000
75200
10
45500
30900
3500
27400
219
27700
86400
12100
13200
6604178

0,142
0,001
0,002
0,003
0,002
0,000
0,002
0,001
0,185
0,088
0,149
0,067
0,303
0,133
0,319
0,015
0,572
0,138
0,111
0,007
0,989
0,101
0,601
0,017
0,098
0,001
0,020
0,156
0,076
1,139
0,000
0,689
0,468
0,053
0,415
0,003
0,419
1,308
0,183
0,200
100

1,093
0,006
0,014
0,022
0,019
0,003
0,018
0,010
1,419
0,674
1,147
0,512
2,326
1,023
2,454
0,116
4,396
1,058
0,849
0,053
7,594
0,779
4,617
0,128
0,756
0,012
0,151
1,198
0,581
8,745
0,001
5,291
3,593
0,407
3,186
0,025
3,221
10,047
1,407
1,535
768

1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
1
2
1
2
1
4
1
1
1
8
1
5
1
1
1
1
1
1
9
1
5
4
1
3
1
3
10
1
2
840

Nota: O n. de parlamentares o resultado da ponderao arredondado s unidades, em que o valor mnimo 1.


Fontes: (populao)
UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, World Population Prospects the 2006 revision, Naes Unidas,
Nova Iorque, 2007.
UNITED NATIONS POPULATION FUND, State of world population 2007, UNFPA, Nova Iorque, 2007.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

211

Tabela II Votos ponderados de cada Estado membro

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

212
Estado membro

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Contribuio
(%)

Ponderao
de voto (%)

Afeganisto
frica do Sul
Albnia
Alemanha
Andorra
Angola
Antgua e Barbuda
Arbia Saudita
Arglia
Argentina
Armnia
Arzebeijo
Austrlia
ustria
Bahamas
Bahrein
Bangladesh
Barbados
Blgica
Belize
Benin
Bielorrssia
Bolvia
Bsnia e Herzegovina
Botswana
Brasil
Brunei
Bulgria
Burquina Fasso
Burundi
Buto
Cabo Verde
Camares
Camboja
Canad
Cazaquisto
Chade
Chile
China
Chipre
Colmbia
Comorros
Congo
Costa do Marfim
Costa Rica
Crocia
Cuba
Dinamarca
Djibouti
Dominica
Egipto

32300
47700
3200
82700
67
16900
81
25800
33900
39500
3000
8500
20600
8200
332
751
147100
271
10500
280
9000
9600
9500
3900
1800
191300
390
7600
14000
8100
2300
530
16900
14600
32900
14800
10300
16600
1338600
854
47000
841
4200
18800
4500
4600
11300
5500
820
68
76900

0,489
0,722
0,048
1,252
0,001
0,256
0,001
0,391
0,513
0,598
0,045
0,129
0,312
0,124
0,005
0,011
2,227
0,004
0,159
0,004
0,136
0,145
0,144
0,059
0,027
2,897
0,006
0,115
0,212
0,123
0,035
0,008
0,256
0,221
0,498
0,224
0,156
0,251
20,269
0,013
0,712
0,013
0,064
0,285
0,068
0,070
0,171
0,083
0,012
0,001
1,164

0,001
0,290
0,006
8,577
0,008
0,003
0,002
0,748
0,085
0,325
0,002
0,005
1,787
0,887
0,016
0,033
0,010
0,009
1,102
0,001
0,001
0,020
0,006
0,006
0,014
0,876
0,026
0,020
0,002
0,001
0,001
0,001
0,009
0,001
2,977
0,029
0,001
0,161
2,667
0,044
0,105
0,001
0,001
0,009
0,032
0,050
0,054
0,739
0,001
0,001
0,088

0,337
0,511
0,192
3,450
0,177
0,260
0,175
0,553
0,373
0,481
0,189
0,218
0,873
0,511
0,181
0,188
0,919
0,178
0,594
0,175
0,219
0,229
0,224
0,195
0,187
1,431
0,184
0,219
0,245
0,215
0,186
0,177
0,262
0,248
1,332
0,258
0,226
0,311
7,819
0,193
0,446
0,178
0,195
0,272
0,207
0,214
0,249
0,448
0,178
0,174
0,591

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Votos
Votos
ponderados
2,588
3,925
1,473
26,497
1,357
1,997
1,342
4,249
2,865
3,697
1,455
1,676
6,707
3,922
1,388
1,447
7,061
1,367
4,562
1,347
1,685
1,757
1,717
1,500
1,439
10,992
1,415
1,680
1,882
1,650
1,425
1,357
2,012
1,902
10,230
1,982
1,736
2,389
60,050
1,480
3,424
1,369
1,499
2,086
1,590
1,640
1,910
3,439
1,368
1,339
4,540

3
4
1
26
1
2
1
4
3
4
1
2
7
4
1
1
7
1
5
1
2
2
2
2
1
11
1
2
2
2
1
1
2
2
10
2
2
2
60
1
3
1
1
2
2
2
2
3
1
1
5

Tabela II continuao

Emiratos rabes Unidos


Equador
Eritreia
Eslovquia
Eslovnia
Espanha
Estados Unidos da
Amrica
Estnia
Etipia
Fiji
Filipinas
Finlndia
Frana
Gabo
Gmbia
Gana
Gergia
Grcia
Grenada
Guatemala
Guiana
Guin
Guin-Bissau
Guin Equatorial
Haiti
Holanda
Honduras
Hungria
Imen
Ilhas Marshall
Ilhas Salomo
ndia
Indonsia
Iro
Iraque
Irlanda
Islndia
Israel
Itlia
Jamaica
Japo
Jordnia
Kuwait
Laos
Lesoto
Letnia
Lbano
Libria
Lbia
Liechtenstein

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Contribuio
(%)

Ponderao
de voto (%)

Votos
Votos
ponderados

4800
13600
4700
5400
2000
43600

0,073
0,206
0,071
0,082
0,030
0,660

0,302
0,021
0,001
0,063
0,096
2,968

0,299
0,249
0,198
0,222
0,216
1,383

2,293
1,915
1,519
1,704
1,657
10,622

2
2
2
2
2
11

303900

4,602

22,000

9,041

69,434

69

1300
81200
861
85900
5300
60900
1400
1600
23000
4400
11200
105
13200
752
9800
1700
527
8800
16400
7500
10000
22300
57
502
1135600
228100
71200
30300
4300
300
7000
58200
2700
128300
6000
2800
6200
1800
2300
3700
3500
6100
35

0,020
1,230
0,013
1,301
0,080
0,922
0,021
0,024
0,348
0,067
0,170
0,002
0,200
0,011
0,148
0,026
0,008
0,133
0,248
0,114
0,151
0,338
0,001
0,008
17,195
3,454
1,078
0,459
0,065
0,005
0,106
0,881
0,041
1,943
0,091
0,042
0,094
0,027
0,035
0,056
0,053
0,092
0,001

0,016
0,003
0,003
0,078
0,564
6,301
0,008
0,001
0,004
0,003
0,596
0,001
0,032
0,001
0,001
0,002
0,001
0,002
1,873
0,005
0,244
0,007
0,001
0,001
0,450
0,161
0,180
0,015
0,445
0,037
0,419
5,079
0,010
16,624
0,012
0,182
0,001
0,001
0,018
0,034
0,001
0,062
0,010

0,186
0,585
0,179
0,633
0,388
2,581
0,183
0,182
0,291
0,197
0,429
0,175
0,251
0,178
0,223
0,183
0,177
0,219
0,881
0,213
0,305
0,289
0,174
0,177
6,055
1,379
0,593
0,332
0,344
0,188
0,349
2,160
0,191
6,363
0,208
0,248
0,205
0,183
0,191
0,204
0,192
0,225
0,177

1,425
4,489
1,375
4,863
2,983
19,825
1,409
1,398
2,236
1,512
3,294
1,340
1,927
1,365
1,716
1,405
1,357
1,680
6,764
1,637
2,346
2,216
1,339
1,356
46,505
10,588
4,555
2,547
2,640
1,440
2,678
16,592
1,464
48,865
1,597
1,908
1,577
1,406
1,469
1,564
1,472
1,729
1,361

1
4
1
5
3
20
1
1
2
2
3
1
2
1
2
1
1
2
7
2
2
2
1
1
47
11
5
3
3
1
3
17
1
49
2
2
2
1
1
2
1
2
1

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Estado membro

213

Tabela II continuao

214

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Estado membro
Luxemburgo
Macednia
Madagscar
Malsia
Malawi
Maldivas
Mali
Malta
Marrocos
Maurcias
Mauritnia
Mxico
Micronsia
Moambique
Mnaco
Monglia
Montenegro
Myanmar
Nambia
Nauru
Nepal
Nicargua
Nger
Nigria
Noruega
Nova Zelndia
Om
Palau
Panam
Papua Nova Guin
Paquisto
Paraguai
Peru
Polnia
Portugal
Qatar
Qunia
Quiribti
Quirguizisto
Reino Unido
Repblica Centro Africana
Repblica Checa
Repblica da Coreia
Repblica da Moldova
Repblica Democrtica
do Congo
Repblica Democrtica e
Popular da Coreia
Repblica Dominicana
Romnia
Ruanda

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Contribuio
(%)

Ponderao
de voto (%)

477
2000
19600
26200
13500
346
14300
405
32400
1300
3200
109600
575
20500
33
2700
608
51500
2100
10
28200
5700
14900
137200
4700
4100
2700
20
3300
6100
164600
6400
28800
38500
10600
857
36000
92
5400
60000
4200
10200
48100
4200

0,007
0,030
0,297
0,397
0,204
0,005
0,217
0,006
0,491
0,020
0,048
1,660
0,009
0,310
0,000
0,041
0,009
0,780
0,032
0,000
0,427
0,086
0,226
2,077
0,071
0,062
0,041
0,000
0,050
0,092
2,492
0,097
0,436
0,583
0,161
0,013
0,545
0,001
0,082
0,909
0,064
0,154
0,728
0,064

0,085
0,005
0,002
0,190
0,001
0,001
0,001
0,017
0,042
0,011
0,001
2,257
0,001
0,001
0,003
0,001
0,001
0,005
0,006
0,001
0,003
0,002
0,001
0,048
0,782
0,256
0,073
0,001
0,023
0,002
0,059
0,005
0,078
0,501
0,527
0,085
0,010
0,001
0,001
6,642
0,001
0,281
2,173
0,001

0,204
0,185
0,273
0,369
0,242
0,176
0,246
0,181
0,351
0,184
0,190
1,479
0,177
0,277
0,175
0,188
0,177
0,435
0,186
0,174
0,317
0,203
0,249
0,882
0,458
0,280
0,212
0,174
0,198
0,205
1,024
0,208
0,345
0,535
0,403
0,206
0,359
0,174
0,201
2,691
0,195
0,319
1,141
0,195

1,570
1,424
2,099
2,836
1,860
1,350
1,891
1,393
2,697
1,412
1,460
11,360
1,359
2,131
1,343
1,441
1,360
3,343
1,431
1,337
2,435
1,560
1,914
6,775
3,518
2,148
1,625
1,337
1,521
1,575
7,865
1,595
2,650
4,109
3,094
1,585
2,755
1,340
1,546
20,663
1,499
2,449
8,761
1,499

2
1
2
3
2
1
2
1
3
1
1
11
1
2
1
1
1
3
1
1
2
2
2
7
4
2
2
1
2
2
8
2
3
4
3
2
3
1
2
21
1
2
9
1

61200

0,927

0,003

0,484

3,714

22700

0,344

0,007

0,291

2,232

9100
21500
9400

0,138
0,326
0,142

0,024
0,070
0,001

0,228
0,306
0,221

1,748
2,346
1,701

2
2
2

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Votos
Votos
ponderados

Tabela II continuao

Saint Kitts and Nevis


Saint Vicent
and the Grenadines
Samoa
Santa Lcia
So Marino
So Tom e Prncipe
Seicheles
Senegal
Serra Leoa
Srvia
Singapura
Sria
Somlia
Sri Lanka
Suazilndia
Sudo
Sucia
Sua
Suriname
Tailndia
Tajiquisto
Tanznia
Timor-Leste
Togo
Tonga
Trinidade e Tobago
Tunsia
Turquemenisto
Turquia
Tuvalu
Ucrnia
Uganda
Uruguai
Uzbequisto
Vanuatu
Venezuela
Vietname
Zmbia
Zimbabu
Total

Populao
(milhares)

Populao
(%)

Contribuio
(%)

Ponderao
de voto (%)

49

0,001

0,001

0,174

Votos
Votos
ponderados
1,338

119

0,002

0,001

0,175

1,341

187
161
30
153
86
12200
5800
9863
4400
20000
8800
21100
1000
37800
9100
7300
455
65300
6700
39700
1100
6500
99
1300
10300
5000
75200
10
45500
30900
3500
27400
219
27700
86400
12100
13200
6604178

0,003
0,002
0,000
0,002
0,001
0,185
0,088
0,149
0,067
0,303
0,133
0,319
0,015
0,572
0,138
0,111
0,007
0,989
0,101
0,601
0,017
0,098
0,001
0,020
0,156
0,076
1,139
0,000
0,689
0,468
0,053
0,415
0,003
0,419
1,308
0,183
0,200
100

0,001
0,001
0,003
0,001
0,002
0,004
0,001
0,021
0,347
0,016
0,001
0,016
0,002
0,010
1,071
1,216
0,001
0,186
0,001
0,006
0,001
0,001
0,001
0,027
0,031
0,006
0,381
0,001
0,045
0,003
0,027
0,008
0,001
0,200
0,024
0,001
0,008
100

0,175
0,175
0,175
0,175
0,175
0,237
0,203
0,230
0,312
0,280
0,218
0,285
0,179
0,368
0,577
0,616
0,176
0,565
0,208
0,376
0,180
0,207
0,174
0,189
0,236
0,201
0,680
0,174
0,418
0,331
0,200
0,315
0,175
0,380
0,618
0,235
0,243
100

1,344
1,343
1,343
1,342
1,342
1,817
1,561
1,770
2,393
2,150
1,677
2,193
1,378
2,825
4,428
4,730
1,354
4,341
1,596
2,888
1,379
1,588
1,340
1,453
1,812
1,543
5,224
1,337
3,213
2,539
1,539
2,416
1,345
2,920
4,744
1,805
1,866
768

1
1
1
1
1
2
2
2
2
2
2
2
1
3
4
5
1
4
2
3
1
2
1
1
2
2
5
1
3
3
2
2
1
3
5
2
2
761

Nota: O n. de votos o resultado do n. de votos ponderados arredondado s unidades.


Fontes: (populao)
UNITED NATIONS DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, World Population Prospects the 2006 revision, Naes Unidas,
Nova Iorque, 2007.
UNITED NATIONS POPULATION FUND, State of world population 2007, UNFPA, Nova Iorque, 2007.
(contribuio)
Resoluo da Assembleia Geral A/RES/61/237, de 13 de Fevereiro de 2007.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 192-215

Reforma das Naes Unidas Para uma Assembleia Mundial

Estado membro

215

Scott D. Bates*

The New Atlantic Alliance

216

The New Atlantic Alliance

FIVE

ago, Portugal and her explorers created the first Atlantic community by
opening the age of discovery. At the beginning of the 21st century, Portugal is once again
uniquely positioned to lead the nations of the Atlantic community into a new age of
opportunity. No other state has more historic, cultural and economic transatlantic ties than
Portugal. Perhaps Portugal is best suited to propose a new way forward for an Atlantic
community, which is currently adrift and in need of renewed purpose and vision.
Global trends in the past twenty-five years paint a very clear picture for those who
care to see. Asia is the economic growth engine of the world while Europe remains
relatively stagnant. Asia is poised to expand its security and cultural influence on a
global scale while Europe turns inward and tends to its aging population and hopes
that security challenges stay far from its shores.
Such a future should not be desirable for the people of Europe or for those who
hope for global growth, which can lift billions out of poverty. The world is in need of
a strong Europe and a vital West that can promote the idea of open societies based on
the enlightenment values of political and economic liberty.
To create a new Atlantic Alliance I suggest ten areas in which the nations of
the Atlantic region can join together and achieve more together than they ever can
separately. To coordinate efforts, a permanent secretariat could be established in Lisbon,
where political leaders would meet on an annual basis and civil servants would be
based permanently, to implement an agenda that would provide new opportunity for
future generations from Warsaw to Washington, and from Rio to Rome.

HUNDRED YEARS

Atlantic Common Market The fundamentals are in place for the creation of anAtlantic Common market

which could lower tariffs on business, lower costs for consumers and increase opportunity
for workers in an information based economy. Currently the average tariff rate across
all industries between the EU and the United States is 3 to 4%. A first step to build the
momentum for creating an Atlantic Common Market would be to create a free trade area
between the United States and the European Union, which could cover all goods and services,
with selected agricultural reservations to be negotiated, to be phased in over five years.
The nations of Mercosur could be included as observers at every step of the
EU-US negotiations in the hope that these states would also sign on the free trade
*

Scott Bates is Vice-President of the Center for National Policy in Washington, DC and Visiting Professor of
International Human Rights Law at the University of Indiana School of Law. He is the former Senior Policy
Advisor for the U.S. House of Representatives Homeland Security Committee and served as Virginias
Secretary of State. Bates can be reached at sdbates66@hotmail.com.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 216-220

Global Climate Change One of the weaknesses of any multilateral accord on global climate

change is that states pledge to reduce emissions by arbitrary levels at points of time set
far in the future without specific actions recommended as to how to implement the
goals. Rather than impose restrictions on governments and individuals in the Atlantic
Community which will produce arbitrary levels of reduction in greenhouse gases
that will be wiped out by subsequent rises in Asia, immediate economic and political
incentives must be found to pursue green policies.
Taken as a whole, the nations of the Atlantic community are home to the largest
and most innovative automobile industries, and markets in the world. The nations
of the Atlantic Common Market could set a standard of having zero emissions for all
new vehicles registered in their nations. The standard would not be fully implemented
for ten years, and auto industries in Atlantic Common Market nations would be
encouraged by significant grants, tax credits and public/private research consortiums
to cooperate on research and development to create zero emissions vehicles.
Imported vehicles which did not achieve the zero emissions standard would be
subject to an Atlantic Common Market carbon tax of 50% of the sale price which
would then go toward research funds for alternative energy. If the political will is
present, there really is no technological barrier to achieving zero emissions motor
vehicle transportation in the Atlantic community, thus creating a new export industry
and making an historic contribution to reverse global climate change.
Alternative Energy The dependence on imported sources of energy from politically unstable

areas of the world is a national security challenge of the first order for the United States
and the European Union. Exponentially rising energy costs for the developing nations
of the Americas are a brake on their economic growth. Even current exporters such
as Mexico and Ecuador will soon become energy importers due to rising domestic
demand. And so the nations of the Atlantic Community have a common interest in
achieving energy independence as soon as possible.
The nations of the Atlantic Community already possess the technological base
to develop an alternative energy industry that can create new economic opportunity
and break our current dependence on imported fossil fuels. Brazil leads the world in bio
fuel development and France is a pioneer of nuclear energy. Harnessing the intellectual
power of these and other Atlantic nations is the key to an alternative energy future.
A practical step to make this change possible is to create a series of laboratories
based on the model of the U.S. nuclear complex. At Los Alamos and Sandia national
labs, researchers from academia and government develop cutting edge technology
supported by the full resources of the federal government.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 216-220

217

The New Atlantic Alliance

area. A permanent secretariat would be established to propose areas for regulatory


harmonization and setting of industry standards. The EU and US could also serve as
the core negotiating partners to establish a common visa policy that would promote
freedom of movement for high skill workers. By providing economic opportunity in
a hyper competitive world, an Atlantic Common market could serve as the foundation
for cooperation for the peoples of the Atlantic community in many areas.

The New Atlantic Alliance

218

A series of laboratories focused on the development of alternative energy could


share research and be funded and staffed by the nations of the Atlantic Community.
Technological breakthroughs could be shared by all contributing states. Individual
states would still have the ability to decide how fast they wanted to implement the shift
in their utilities from fossil fuel to alternative energy, but the provision of the basic
technology would be available to contributor nations.
The goal of this focused research and development project would be to create
an alternative energy exporting industry based in the Atlantic Community, reduce
economic dependence on politically unstable places in the world and contribute
greatly to reversing global climate change.
Science and Technology Technological development in the United States accelerated

exponentially when the federal government and political leadership made a manned
mission to the moon a top national priority. The Atlantic Community could set as
a common goal the establishment of the first permanent human settlement on the
moon as a goal that could increase research and development efforts on a scale large
enough to capture the imagination and support of ordinary citizens. Closely coordinating
the efforts of NASA and the European Space Agency, while including researchers
from Latin America, could lead to commercially applicable benefits for the aerospace
industry and health care fields. This investment in science and technology is vital
to retaining economic leadership in an increasingly competitive global economy
in which state directed economies are able to invest large amounts in science and
technology.
Global Poverty Due to politically driven agricultural subsidies that see no signs of changing, the

United States and the European Union have an embarrassment of agricultural riches. In
a world in which hundreds of millions of children go to bed hungry every night, there
is much need for the coordinated distribution of this largesse.
The political leaders of the Atlantic Community could set a goal of eliminating
hunger from their nations within five years and around the world within a decade.
Their agricultural ministries could be charged with developing a joint distribution
plan to provide basic subsistence foodstuff packages to be made available where famine
looms. Teams of agricultural experts could also be directed in a coordinated manner to
assist nations suffering from food shortages on how to develop sustainable agricultural
solutions for their people.
Stabilizing Failed States Where failed states exist, humanitarian disasters follow. Failed states

also create potential havens for international terrorists that can pose a direct security
threat to the nations of the Atlantic Community.
Currently European states have created some of the most effective units for providing
stabilization and reconstruction in failed state situations. Recent missions in Bosnia and
Kosovo are signs of European success in this field. European states have thousands of
individuals who have developed the expertise required, and the habits of cooperation
necessary for successful multilateral stabilization and reconstruction missions.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 216-220

Democracy Support One of the common values shared by the nations of the Atlantic Community

is the practice of representative democracy that protects the political and property
rights of the individual under the rule of law. While far from perfect, representative
democracy has been the surest guarantor of human rights. Democracies also tend to
remain at peace with one another. The experience of the European Community stands
as such an example.
In the 1990s democracy support programs sponsored by the National Endowment
for Democracy (USA), Westminster Foundation (UK) and various institutes in Germany
worked individually to support democratic transitions in Eastern Europe. Today, these
institutes operate across sixty nations primarily in Africa and the Middle East in roles
that support indigenous development of civil society, election monitoring institutions
and democratic governance. The Organization for Security and Cooperation in Europe
has also been involved in these areas of support.
The Atlantic Community could serve a valuable role of integrating Latin Americans
into the work of democracy promotion efforts since they too have new and unique
experiences in democratic transitions. It could also serve a needed coordinating role for
existing democratic support organizations through the establishment of a foundation
that would have the resources to induce cooperation. In this way, democracy support
programs could receive an infusion of new people with relevant experiences and focus
well-intentioned competing programs to reduce redundancy and increase relevancy
for those in emerging democracies.
Human Rights The Atlantic Community cannot espouse democratic values effectively abroad

unless it is practicing human rights at home. A reaffirmation of the fundamental


values of the West could be for all nation states in the Atlantic Community to affirm
at the same time their acceptance of the jurisdiction of the International Criminal
Court, renunciation of torture in interrogation and support for common action against
genocide wherever it might occur.
Practical steps to support these statements could include doubling the resources
provided to the ICC, opening prisons and detention centers for international

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 216-220

219

The New Atlantic Alliance

However state failures in Congo, Sudan and Somalia have proven of too large a
scale for European action to be effective. It would take the resources and expertise of
a united Atlantic Community to be able to bring a halt to large-scale state failures that
can lead to humanitarian disaster and security risks.
A military stabilization and reconstruction corps of 50,000 troops, combining
the training of the Italian Carabineri and Spanish Civil Guardia with the air and sea
lift capability of the United States military would be a high impact force able to
operate effectively in any part of the globe. A unified on call list of reconstruction
experts from across the Atlantic Community would be able to call on the skills
necessary for re-establishing state functions in areas such as police, municipal services
and justice administration. Such a stabilization and reconstruction force could train on a
regular basis and be ready for deployment in support of United Nations missions or in
lieu of them when the Security Council is not willing to act, but action is required.

220

inspection, and establishing clear criteria for what actions constitute genocide and that
common actions can be taken in response ranging from sanctions to humanitarian
military intervention.

The New Atlantic Alliance

Homeland Security One of the negative side effects of globalization is the ability of transnational

criminals and terrorists to take advantage of internationally connected systems of moving


people, goods and finances.To protect the gains of increasing flows of people, goods and
finances across their borders, the nations of the Atlantic Community should cooperate
on an unprecedented level when it comes to their homeland security. There is a great
need to harmonize standards on aviation and transportation security. Opportunities
exist to cooperate on the development of biometric identification information and
border control technology to know who is coming in and out of our countries.
A coordinating organization should be established to accomplish these goals as
well as conduct joint exercises of national forces for disaster relief and catalogue assets
that can be deployed in emergency management roles ranging from natural disasters
to terrorist attacks.
Nuclear Non-Proliferation It is in the interest of all nations in the Atlantic Community of

nations to prevent nuclear weapons and associated technology from falling into the
hands of terrorist organizations or states closely associated with such groups. To
prevent nuclear proliferation, international cooperation is necessary to establish export
controls, share and analyze intelligence, and act on that intelligence if necessary to
intercept shipments related to nuclear proliferation.
The North Atlantic Treaty Organization could make available to all nations of the
Atlantic Community its planning capability and support staff to coordinate action
on all these fronts. United diplomatic efforts could be made to improve the Nuclear
Non-Proliferation Treaty and strengthen the monitoring capability of the International
Atomic Energy Commission, all in the service of achieving the goal of a world free
from the threat of nuclear terrorism.
Creating a New Atlantic Alliance The first Atlantic Alliance (NATO) was created to confront

a mutual security threat. As the mutual security threat to the West receded with the
end of the Cold War, so has the real unifying principle of the Atlantic Alliance. A new
and lasting Atlantic Alliance must be founded not upon threat, but upon opportunity.
Opportunity to expand economic growth, protect the environment, strengthen human
rights, combat terrorism and poverty could be the foundation of a new Atlantic Alliance.
Portugal can play the lead role in charting the course forward by calling for just such
an Alliance.NE

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 216-220

Diplomacia Portuguesa

221

222

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

223

O REI D. Manuel II, ltimo monarca portugus, um personagem pouco conhecido em Portugal, principalmente pelo pouco tempo em que a viveu. Expulso do seu pas em 1910,
D. Manuel passou o resto da sua vida na Inglaterra, como um portugus que nunca
renunciou a ser, mas com uma imagem pblica em Portugal obscurecida pelos acontecimentos que se seguiram Revoluo de Outubro, principalmente pelas necessidades
e urgncias ento criadas, segundo as quais os interesses do pas deixaram de passar
pela instituio monrquica.
Venerado e respeitado pelos elementos monrquicos da populao, pelo menos
por parte deles, enquanto figura real, a vida e aco de D. Manuel talvez nunca tenham
sido objecto de um estudo completamente imparcial e abrangente, apreciando uma
actividade que nunca deixou de ser em prol do seu pas e profundamente patritica,
durante anos que, por terem sido cruciais e dramticos para a Europa, o foram ainda
mais para Portugal, com uma crueza muitas vezes esquecida por historiografias dando
mais relevo a aspectos de partidarismo interno ou at de regime.
A figura europeia de D. Manuel colocava-o perto das principais dinastias ento
reinantes, ou ainda profundamente influentes nos destinos europeus, oferecendo-lhe
a possibilidade de acesso, mesmo depois da implantao da Repblica, a altas figuras
da Europa e, nesse sentido, de poder exercer um tipo de diplomacia paralela altamente eficaz para o seu pas, mesmo que j no monrquico. Tratar-se-ia, assim de
uma espcia de complementao da diplomacia republicana, tendo mais em ateno
os interesses reais do pas do que os do regime que representava.
Para isso era necessria, contudo, a manuteno de uma perfeita imagem protocolar, um reconhecimento por casas reinantes, como principalmente a inglesa, o que
talvez no tenha sido compreendido pela diplomacia republicana sua contempornea1,
que ento se iniciava, e que julgaria que a sua afirmao da sua imagem passaria pelo
apagamento da do soberano que acabavam de depr.
Ao cumprir-se a revoluo republicana, o pas enfrentava, naturalmente, grandes
desafios internos, mas, por outro lado, uma perspectiva de continuidade de politica
externa que, essencialmente, seguiria aquela estabelecida pelo Rei D. Carlos aps o

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

Joo Sabido Costa*

*
1

Diplomata.
Por exemplo, o Embaixador republicano Teixeira Gomes tenta impedir que a Coroa Britnica se faa representar
no casamento de D. Manuel.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

224

Ultimatum. Do mesmo modo, foi compreendido por todos os Governos republicanos,


e da mesma forma por D. Manuel II, no exlio, que a Europa enfrentava, antes e durante
a I Grande Guerra, um perodo de grande convulso e mudana, no qual pases podiam
desaparecer e desapareciam, em que novas naes vinham ao de cima, e onde a sorte
das armas, apoiada em exrcitos modernos e extremamente eficazes podia, em tempo
relmpago, inverter e apagar decises de Direito Internacional, subalternizadas s situaes de facto criadas pelo choque de interesses das grandes potncias.
Como muitas vezes acontece, a opinio pblica portuguesa, principalmente
alguns dos seus sectores, podia no estar muito ciente dos riscos corridos. Apoiadas
em argumentos partidrios e de poltica interna, formavam-se correntes germanfilas
e anglfilas, pr e anti-belicistas, argumentava-se com bases ideolgicas, pseudo-filosficas, muitas vezes at de forma pendular e sujeita a mudanas radicais, conforme o
decurso dos factos e do debate poltico.
Neste contexto, D. Manuel, do seu posto de observao europeu, que lhe dava
acesso a uma perspectiva privilegiada, nunca ter preconizado orientaes polticas concretas. Pelo contrrio, compreendia que os destinos de Portugal, estavam de
momento noutras mos, e que seria perigoso para a situao nacional uma contradio
s polticas republicanas (e prpria Repblica) que no fosse imediatamente vivel e
salvaguardando sem risco a integridade do pas fragilizado que era Portugal. D. Manuel,
sendo, naturalmente, monrquico, nunca defendeu a reposio imediata e incondicional da Monarquia em Portugal. Sendo amigo de Inglaterra, nunca defendeu a entrada
de Portugal na Guerra, at sua entrada. Essa deciso cabia, de facto, aos governos
republicanos. No entanto, aps a nossa entrada na Guerra, era essa poltica que deveria
ser seguida e foi a que ele apoiou.
Junto da Inglaterra beligerante, procurou exercer uma aco til e eficaz no campo humanitrio, em que no deu menos apoio aos soldados e feridos ingleses do que
deu aos portugueses. A sua amizade com a Inglaterra, e com a casa reinante, foi crucial
para a posio internacional portuguesa, e isso deve ser reconhecido.
Enfim, por se tratar de algum que foi Chefe de Estado portugus, e que nunca
renunciou, antes alimentou, no seu exlio, esse seu estatuto de portugus, uma figura
poltica que vale a pena ser divulgada, mesmo que, como aqui, de forma clamando por
estudos mais aprofundados.
Vida O futuro D. Manuel II nasceu numa sexta-feira, a 15 de Novembro de 1889, no Pao de

Belm, no dia da implantao da Repblica no Brasil. Foi-lhe concedido o ttulo de


Duque de Beja, aquele mesmo usado pelo seu antepassado D. Manuel I, que tambm
um acontecimento trgico levou ao trono2

Antnio Cabral, Cartas de El Rei D. Manuel II, Lisboa 1933, Livraria Popular de Francisco Franco, pg. 29.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

Poltica e Governos A entrada de D. Manuel para a poltica, precisamente como Chefe de

Estado, deu-se em condies bastante difceis, mesmo que no levemos em considerao o efeito pessoal que nele teria causado o brbaro assassinato do seu Pai e Irmo.
Era um regime que chegava ao fim, uma poltica que fracassava enquanto sistema, os
ltimos anos de uma Monarquia que o ltimo Monarca se via impotente para alterar,
mau grado propugnar (...) o exame atento dos problemas em equao5, e a atenuao dos graves conflitos, sociais e polticos, que marcavam o pas.
Do mesmo modo, a preocupao social com a situao dos operrios foi tambm
patente nele. Na busca do seu conhecimento do pas, desloca-se para ver a indstria
nacional, principalmente a do Norte, em plena laborao. Em 1909, convida para vir a
Portugal o famoso economista e socilogo francs Leon Poinsard, com vista a que este
avaliasse as condies e possibilidades de progresso do pas. Em Julho de 1910, sai o projecto de criao de uma Repartio de Trabalho, para codificao da legislao laboral.
Mas os ltimos anos do regime so especialmente penosos, de deslize por uma
ladeira na qual no h retorno O Presidente do seu primeiro Ministrio foi o Almirante
Ferreira do Amaral, seguindo-se, em 5 de Abril de 1908, eleies gerais turbulentas.
Em 6 de Maio, vai ao Parlamento ratificar os seus juramentos como Rei Constitucional.
Em Novembro, realizam-se eleies municipais. No Governo do estado, os Executivos
sucedem-se: Campos Henriques, Sebastio Teles, Wenceslau de Lima, Veiga Beiro e
Teixeira de Sousa. Depois vem a revoluo republicana.
3
4

Idem.
H quem defenda que, se a partida do Reino tivesse sido a partir de Cascais e no da Ericeira, D. Manuel teria
podido comunicar-se com o Porto, colhendo eventualmente mais elementos de informao que o levassem a optar por ser aquele o seu destino (cf. Fernando Amaro Monteiro, Salazar e a Rainha Advento
da Repblica Restaurao da Monarquia, 2. edio, Prefcio, Lisboa 2006).
5
Antnio Cabral, ob. e ed. cit.,pg. 26.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

225

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

Aprendeu francs, alemo, ingls e latim, revelando sempre uma paixo pela
msica, que ao longo da vida alimentaria. Frequentou a Escola Naval, pois se destinava carreira do mar3. A poltica parece nunca o ter seduzido, at que a tragdia do
Terreiro do Pao, na qual ficou, inclusivamente, ferido, mudaria drasticamente o seu
destino, conduzindo-o ao Trono.
Saindo de Portugal aps a Revoluo Republicana, cumpriria sempre, depois, o
seu dever de Rei. Logo a seguir a embarcar, teria querido, segundo algumas fontes, ir
para o Porto, onde poderia organizar a defesa da Monarquia. Ter-se-lhe-o oposto os
seus prprios acompanhantes, e o navio acabou por rumar para Gibraltar4.
Em Inglaterra, viveu em Woodnorton, casa do Duque de Orleans, e depois em
Richmond. Em 7 de Setembro de 1913 casa, em Sigmaringen, com D. Augusta Vitria
de Hohenzollern, e passa a residir em Fulwell Park.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

226

Causas polticas e sociais da queda da Monarquia sempre difcil, a posteriori, explicar

porque que fracassou um determinado regime poltico. Efectivamente, as explicaes


histricas, por mais lcidas e claras que nos paream, nunca eliminam completamente
aquilo de acaso que tambm existiu nos sucessos que analisam, ou absorvem completamente a pliade de factos causadores.
Para a queda da Monarquia Constitucional, ter contribudo, sem dvida, a prpria
insuficincia do sistema constitucional, que no sculo XIX dava os primeiros passos,
e que arrasta, na sua falta de eficcia, a prpria imagem da Monarquia. O liberalismo
no vinga, realmente, durante a sua vigncia histrica em Portugal, bloqueado talvez
pelo seu prprio funcionamento poltico, que paradoxalmente contrariaria os seus
objectivos de libertao e regenerao social. Nesse sentido, desapontou mais pela sua
insuficincia governativa do que pela falta de substracto terico e viso de progresso
social dos seus princpios.
E um facto que, principalmente desde o ultimatum britnico, a instituio
real perde prestgio perante certos sectores do pblico. assim debalde o esforo de
D. Manuel de manter a imagem real livre dos enredos partidrios. Pelo contrrio, a
Monarquia no aparece como refm do falhano da democracia, mas, antes, como sua
instigadora6. A Realeza torna-se o bode expiatrio de muitos males portugueses, que
alimentam, inclusive, a crena de que a Monarquia se mantinha essencialmente atravs
do apoio estrangeiro7. Tal contraria uma ideia do Rei como representando uma instituio vinda do passado, supra-regimes e formas de governo, que obrigaria, segundo
Borges de Macedo (...) a que o Rei no se envolv(esse) antecipadamente em debates
de partido, choques de opinio, ou tom(asse) posies afastadas da dignidade moral e
da responsabilidade pblica8.
Naturalmente, a figura de D. Manuel estaria muito acima desses comportamentos,
mas deve dizer-se que, no sculo XIX (e XX), (...) a maneira como a monarquia foi
atacada visou, precisamente, envolver o monarca nas querelas imediatas, procurando
faz-lo passar, de moderador que era, para participante partidrio. No entanto, refere ainda Borges de Macedo que (...) temos de concordar que as formas processuais
da Corte Constitucional facilitavam esse processo de aco poltica e permitiram que
muitos dirigentes pudessem alijar responsabilidades transpondo-as indevidamente ao

Patentes nas campanhas republicanas, e mesmo monrquicas, de achincalhamento do Rei e da Famlia Real. Ser
de referir, contudo, que a impunidade do Rei na situao no deixa de ser admitida por polticos republicanos como Joo Chagas (citado por Fernando Amaro Monteiro, ob, e ed. cit., pg. 54), que escreve: A
decrpita monarquia portuguesa s invoca a seu favor a mocidade de V. M. (D. Manuel). pouco (...).
7
Para o bem e para o mal, aplica-se aqui o que disse Jorge Borges de Macedo (Estudos sobre a Monarquia,
Conferncias no Grmio Literrio, Lisboa 2004, pg. 70): Os princpios, embora existam, no so recebidos nem percebidos como condio suficiente para se prescindir do responsvel.
8
Borges de Macedo, ob. e ed. cit., pg. 74.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

9
Idem, pg. 75.
10
Idem, pg. 80.
11

Como patente, por exemplo, no seu Discurso da Coroa na abertura solene na Cmara, em 29 de Abril de
1908. Recorde-se ainda o pedido da Rainha Me, D. Amlia, para que D. Manuel renunciasse a usar a
prerrogativa constitucional de dissoluo da Cmara de Deputados.
12
Diria o prprio D. Manuel, brincando, que em vinte meses tivera cinco meninos (Ministrios), contando
cada um por sete (Ministros).
13
Jos Medeiros Ferreira, As Foras Armadas e a Repblica: antes, durante e depois da Primeira Guerra
Mundial in Nova Histria Militar de Portugal, vol. 4, Ciclo de Leitores. 2004. Recorda tambm Antnio
Jos Telo (Os comeos do sculo in Nova Histria Militar de Portugal, vol. 4, ed. cit., pg. 361):
O novo rei (D. Manuel) no consegue manter a relao com o corpo de oficiais do seu pai e estes deixam
de revelar o mesmo empenho na defesa das instituies monrquicas.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

227

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

Rei.9 Ora, como diz o mesmo autor, (...) a funo do poder real no destruir a
oposio, ultrapass-la, ou venc-la e estabelecer o equilbrio10.
A Coroa v-se, desse modo, prisioneira de uma ordem de coisas por que pareceria
responsvel, mas que no conseguia controlar, inclusive pela necessidade a que se v
constrangida de melhorar a sua imagem e propugnar o apaziguamento social e poltico11. uma crise interna, no exterior, durante a qual a poltica roda volta dos mesmos nomes estafados dos polticos profissionais12. O regicdio vem, alis a inserir-se
numa onda europia de atentados contra a Monarquia, que eventualmente registam
problemas anlogos noutros pases.
Existe tambm um problema sociolgico que ainda no estar completamente
estudado. No que respeita ao apoio efectivo dado ao Regime que agonizava, seria
essencial ver o papel das acomodaes entre os diversos grupos sociais (eles mesmos
dinmicos) durante os ltimos anos da Monarquia: Entre as famlias tradicionais (se
entendermos como tal a nobreza de Corte, mais ligada afectivamente ao Rei), pouco
a pouco deixando de participar na poltica quando ainda no final do sculo XIX a
alta nobreza aparecia entre a vanguarda intelectual activa do pas, como acontecia no
grupo dos Vencidos da Vida e os, em seu lugar, elementos de nobreza de provncia
ou da burguesia que, propulsionados pela importncia que passam a ter os estudos
universitrios, ocupam os lugares da poltica. Passa tambm a verificar-se uma disociao entre as classes altas, tradicionalmente conservadoras e catlicas, e os estratos
intelectuais actuantes na vida pblica.
No entanto, como quase sempre acontece, os grupos sociais no poder tendem a
ver o passado e o futuro numa perspectiva rgida, como se no verificasse uma constante dinmica de que eles prprios foram fruto, e outros posteriormente o sero.
Existem classes novas que ascendem durante o derradeiro perodo da Monarquia e
que se ligam a esta por vnculos funcionais ou polticos, mas sem arrastarem consigo
uma tradio monrquica vinda do passado, mais ou menos longnquo ele fosse. Nas
prprias Foras Armadas, aps a Repblica, foram apenas demitidos 14 oficiais, tendo
pedido escusa em continuar os servios da Repblica 30 oficiais, dos quais 16 oficiais-generais e superiores e 14 subalternos, o que no pode ser considerado muito13.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

228

Por outro lado, a Repblica aparecia como um movimento contra as foras sociais
do passado. Existiam novos grupos sociais que criam ganhar uma influncia que no
lhes era reconhecida, nem formalmente, nem de facto14. Essa necessidade de evoluo
social contribuiu para a criao de uma idia de Repblica como sendo mais avanada do que a da Monarquia, que pactuava com o privilgio.
Legitimidade e sucesso monrquica Baseando-se o regime da Monarquia no princpio estru-

tural da legitimidade hereditria, torna-se essencial, para a sua imagem e estabilidade


que seja muito claro e inatacvel o estatuto da figura ocupando o trono. Calcanhares de
Aquiles do regime monrquico tero sido, ao longo de toda a Histria, principalmente
europia, as disputas do Trono com base em controvrsias de legitimidade, patentes,
alis numa ampla faixa de produo romanesca clssica. Em situaes de fragilidade
da Monarquia, como aquela que Portugal atravessava, tornava-se mais do que nunca
necessrio a identificao de um Monarca legtimo, que no pudesse com facilidade
ser contestado, inclusive pelos prprios militantes monrquicos.
Ora, a Casa de Bragana, que assumira desde o sculo XVII a Monarquia portuguesa encontrava-se dividida e disputada na chefia do seu ramo portugus entre
os descendentes de D. Pedro (IV), que mantiveram o Trono, e do seu irmo D. Miguel,
que permaneceram no exlio. Tal separao no se limitava, alis, a uma disputa de
linha dinstica, mas tambm se baseava como se poderia dizer hoje numa diferena ideolgica sobre os princpios fundamentais de funcionamento do Estado. Era
essa separao que ambos os ramos um representado na altura por D. Manuel II e
outro pelo filho de D. Miguel compreendiam dever ser eliminada, com vista a que a
Monarquia portuguesa pudesse novamente aspirar a incorporar e assumir a conduo
dos destinos de Portugal, como o fizera durante sculos.
Segundo narra Antnio Cabral, ainda durante o reinado de D. Manuel, surgiu a
proposta, do ramo miguelista dos Braganas portugueses, de que D. Miguel (filho de
D. Miguel I) se disporia a renunciar Coroa desde que sua linha fosse reconhecido o
direito de sucesso. Foi uma proposta prontamente recusada pelo Governo de Campos
Henriques, ento no poder. D. Miguel (II) pretenderia tambm que fosse reconhecido
o seu direito de viver em Portugal, mesmo que apenas alguns meses por ano. Mais

14

sempre o erro de se dividir a sociedade simplesmente em duas camadas, baixa e alta, sem se atender aos
inmeros estratos intermdios realmente existentes e dinmicos, bem como dificuldade pelos inmeros critrios usados de classificar determinado grupo social como alto ou mdio. Diz Antnio Jos
Telo (Os comeos do sculo in Nova Histria Militar de Portugal, vol. 4, Crculo de Leitores, 2004,
pg. 356): (...) as democracias elitistas liberais tpicas do sculo XIX, j no estavam adaptadas s rpidas
mudanas sociais e de mentalidade que ento se fazem sentir, o que se traduz nomeadamente num acentuado crescimento urbano, mas no se reuniram as condies na Europa do Sul para poderem funcionar
regimes de democracia de massa, tpicos do sculo XX.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

Evoluo do pensamento poltico portugus e Integralismo Lusitano A partir do fim da

Monarquia e dos primeiros anos da Repblica, elementos monrquicos ou apenas


conservadores da sociedade portuguesa comeam a descrer da capacidade do sistema
partidrio-constitucionalista de assegurar a sobrevivncia da ptria, o que cria uma
tendncia para a concepo de uma teoria conducente a uma experincia anti-parlamentarista15, tentando racionalizar o sentimento de descontentamento e desnimo.
Trata-se de uma tendncia, naturalmente, no exclusiva de Portugal, que cr na
necessidade de vencer a demagogia, isto , a apetncia das diversas faces polticas
da poca de distorcer a verdade muitas vezes at exausto para argumentar no sentido dos seus pontos de vista, estratgias e ideologias polticas, em vez de utilizar a realidade como base dos seus argumentos. Existe, assim, a convico de que cidados (ou
sbditos) conscientes devero estar prontos a substituir este estado de coisas por um
ponto de vista coerente, sbrio e realista (e, pela sua unanimidade, em princpio no
discutvel), para imposio do qual seria necessria uma forte poltica de autoridade.
Uma das principais linhas de pensamento ento criadas que aqui mais interessa
pela sua importncia para os movimentos monrquicos a do Integralismo Lusitano,
que expressa o entre-choque patente entre as diversas vias de regenerao portuguesa
desde a segunda metade do sculo XIX, apelando ao poder transformador das elites
esclarecidas. Um dos mentores do Integralismo Lusitano, Pequito Rebelo, afirma, assim,
em 1912, a necessidade de um movimento neo-monrquico a construir em Portugal.

15

Que, alis, no seria exclusiva de Portugal, no cmputo da Europa desse tempo.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

229

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

tarde, a 1 de Dezembro de 1911, entre as duas incurses monrquicas (e eventualmente como consequncia da primeira incurso, inclusive pela necessidade de unir
os monrquicos), concludo o Pacto de Dover, pelo qual reconhecido o direito de
D. Manuel ao trono, ficando D. Duarte Nuno (filho de D. Miguel II) herdeiro daquele
em caso do Rei D. Manuel morrer sem descendncia. D. Miguel, e a Famlia e partidrios voltariam a ter direito s formas de tratamento, honras e ttulos que lhes eram
devidos. Este pacto viria, contudo, a ficar sem efeito.
A relao entre estes dois ramos da Casa de Bragana processa-se, no entanto, aparentemente, de forma cordial, tendo sido D. Manuel e a Rainha D. Amlia padrinhos da
Infanta D. Maria Adelaide, filha de D. Miguel II, nascida em 1912.
Em 17 de Abril de 1922, ento concludo o Pacto de Paris, segundo o qual
D. Duarte Nuno, neto de D. Miguel (I) reconhece D. Manuel II como Rei de Portugal,
devendo ele ser, por sua vez, reconhecido como herdeiro (se assim o deliberassem
as Cortes Gerais da Nao Portuguesa tida como a Carta-Constituio Poltica da
Monarquia Portuguesa) da Coroa se D. Manuel no tivesse filhos.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

230

Teoricamente, os integralistas tero comeado por ver com apreo a figura de


D. Manuel (na perspectiva de que tem direito coroa quem melhor servir os interesses nacionais). Segundo Alberto Monsaraz, um dos integralistas, D. Manuel seria
() a nica fora que ainda pode garantir Ptria a sua independncia e assegurar
aos nossos destinos a esperana de novos dias16. Assim, D. Manuel, se no legtimo em pessoa, era-o por princpio. Diz ainda Monsaraz que a garantia dinstica
compensaria () a nossa fraqueza de povo pequeno, enobrecido no infortnio17.
E declara ainda o Integralismo Lusitano relativamente a D. Manuel, referindo-se sua
aco em prol de Portugal junto da Gr-Bretanha18: V melhor do que ningum atravs da apertada rede da diplomacia britnica, achando-se dia a dia em contacto com
o soberano ingls e com o alto governo da nao aliada, que sempre lhe dispensou
as maiores provas de considerao poltica e de inegvel estima pessoal. Do mesmo
modo, diz a Junta Central do Integralismo que (...) a Aliana Inglesa foi obra da nossa
velha Monarquia19.
Contudo, o facto do Integralismo rejeitar qualquer contaminao demo-liberal, afirmando o poder pessoal do rei, haveria forosamente de conduzir a um
choque com a figura Real. Em 16 de Setembro de 1919, dois membros do Integralismo Lusitano encontram-se com D. Manuel, a quem fizeram as seguintes solicitaes:
O Rei deveria encabear um movimento revolucionrio monrquico, nomear outro
lugar-tenente (que substitusse Aires de Ornelas, ento detido em Portugal), designasse herdeiro ou sucessor, repudiasse o sistema constitucional e adoptasse o Programa
Integralista. A todas estas solicitaes, D. Manuel veio a responder de forma negativa,
ou a referir no poder, de momento, aquiescer ao que lhe estava sendo pedido. E em
Outubro de 192020, o Integralismo Lusitano desvincula-se da obedincia a D. Manuel
II e, em 1922, no aceitam o Pacto de Paris.
A sua crtica do Pacto de Paris causa de ciso no Movimento, da qual resulta a
Aco Realista Portuguesa, que ser fiel a D. Manuel, embora pugnando pelo restabelecimento da Monarquia orgnica, tradicionalista e anti-partidria.
No obstante o seu sentido de lealdade Monarquia Constitucional enquanto
alicerce da legitimidade do seu ttulo de Rei, D. Manuel acabar por reconhecer, em
1926, que, para unir todos os monrquicos, a Monarquia a restaurar no poderia j
ser a de 191021, o que abriria caminho para uma nova possibilidade de unidade dos

16
Citado por Jos Manuel Quintas em Os Filhos de Ramires, 2004,, pg. 170.
17
Os Filhos de Ramires, ed. cit., pg. 202.
18
Idem, pg. 227.
19
Idem, pg. 226.
20
Em 1920, D. Miguel II renuncia em D. Duarte Nuno.
21

Mensagem cujo contedo, primeiro truncado, e depois discutido entre os monrquicos, vem a causar uma
dissenso entre a Aco Realista e os elementos pr-constitucionalistas da Causa Monrquica.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

Activismo Monrquico no perodo da Repblica Para D. Manuel, para alm de defender, natu-

ralmente, por princpio, o regresso da Monarquia, era igualmente essencial, at como


derivado lgico, o respeito Autoridade Real. Considerava, tambm, que s as Cortes
do Reino (o Parlamento perante o qual se vinculara) o poderiam desobrigar da lealdade Carta Constitucional, assim devendo ser muito claros os objectivos dos Movimentos monrquicos que viesse a apoiar. Por outro lado, tambm a sua actuao se pautou
por um realismo em que a Legitimidade Monrquica e a Restaurao da Monarquia
no podia deixar de ser perspectivada com a situao de Portugal no seu todo23.
A reaco popular portuguesa implantao Repblica no foi, de modo nenhum,
de repdio. Como vimos, para certos grupos sociais, ela significou a abertura de uma
evoluo na escala social, o reconhecimento de um estatuto a que consideravam ter
direito. Para elementos da podemos chamar classe mdia ou classe mdia alta, ou
mesmo alta o acontecimento no deixou de ser visto com certa indiferena, tanto
mais que ele se impusera como uma situao de facto aparentemente inaltervel de
momento24. Para a populao mais modesta, principalmente rural, a Repblica ter
provavelmente sido aceite com desinteresse para alm do activismo e militncia de
grupos operrios urbanos , como geralmente acontece25.

22
Antnio
23

Cabral, ob. e ed. cit., pg. 282.


Indo este ponto de vista ao encontro do que diz Borges de Macedo (ob. e ed. cit., pg. 67), de que mesmo
(...) para a cincia poltica, o tema principal deixa de ser o tipo de governo mas o encontro ou a percepo do seu desenvolvimento dinmico.
24
Como aquela senhora da alta sociedade rural portuguesa citada por Raul Miguel Rosado Fernandes
(Memrias de um Rstico Erudito, Livros Cotovia, 2006, pg. 57) que escreve: (...) no se apoquente
com as informaes dos jornais acerca do novo regime, a Repblica, so ideias novas com um governo,
que pode ser melhor ou pior, isso pertence ao futuro.
25
Trata-se, naturalmente, de consideraes muito vagas, para explicao do texto, que careceriam de ser esmiuadas e analisadas luz, inclusive, das diferenas regionais.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

231

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

monrquicos a qual, no entanto, pelas caractersticas do Estado Novo (implantado,


alis, posteriormente referida declarao de D. Manuel), viria a funcionar em moldes
muito diferentes.
J em 1928, o prprio Rei aprova os princpios da Causa Monrquica, que visavam a sua unidade, e encaminha fundos para o seu jornal. O princpio seria chamar
os novos sem descontentar os velhos, e dar importncia provncia, no deixando
perder as organizaes monrquicas anteriormente existentes.
Na sua perspectiva, o apoio Ditadura criada poderia conduzir Monarquia (A
ditadura no poder durar sempre22). O exemplo de Espanha, com a situao criada
aps a queda da Monarquia, tambm deveria ser objecto de ateno. No entanto, a possibilidade da sua colaborao com foras miguelistas e a Junta Central do Integralismo
Lusitano ficar sempre condicionada ao seu reconhecimento como Rei de Portugal.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

232

Mas uma das causas das reaces de contestao verificadas, bem como do mal-estar criado face ao novo Regime, ter sem dvida estado no anti-clericalismo,
terico e prtico, criado, que feriria o sentimento catlico da maioria dos portugueses26.
Os primeiros anos da Repblica, principalmente durante a vida de D. Manuel II,
conheceram algumas tentativas de, pela fora, tentar repor o regime Monrquico, ou
provocar uma sublevao monrquica no pas. A 5 de Outubro de 1911 d-se a Primeira incurso monrquica (entrada de elementos militarizados e armados pela fronteira galega), que fracassa, assim como uma segunda, em 7 de Julho de 1912. Sem se
envolver nelas directamente, D. Manuel no as repudia, apoiando, inclusive, a primeira,
embora com reticncias, derivadas, eventualmente, de uma deficiente articulao entre
Rei e insurgentes.
Antes da primeira incurso, em Setembro de 1911, Paiva Couceiro, o seu comandante, rene-se em Paris com Aires de Ornelas e Lus de Magalhes, e este ltimo
que que faz o briefing ao Rei27. Talvez em resultado desse mero contacto indirecto,
D. Manuel, se auxiliou monetariamente as incurses (em 1911 manda 10 mil libras
para a Galiza, para apoiar o movimento, e escreve que s a fora das circunstncias no
permitia estar ao lado fsico dos soldados do movimento), tambm logo aps a
primeira reage ao seu carcter neutral (no defensor claro do sistema monrquico
deposto em 191028), considerando inaceitvel qualquer entendimento com o partido
miguelista29. E a partir da salienta no querer gastar mais pessoalmente no esforo
revolucionrio monrquico.
Mas mantm-se activo no que respeita avaliao das possibilidades de restaurao da Monarquia, dirigindo, em Setembro de 1912, D. Manuel um manifesto aos
emigrados polticos portugueses. Igualmente ciente da necessidade de encabear ele
mesmo (inclusive por uma questo de eficcia e reunio de esforos) os movimentos
monrquicos, D. Manuel chega a pedir, em 1912, auxlio financeiro para um projecto
de restaurao da Monarquia (que nunca chega a revelar).
Em Outubro de 1913, h outra intentona de carcter monrquico, que fracassa.
D. Manuel critica Aires de Ornelas, seu Lugar-Tenente, por ter permitido um movi-

26

Jos Luciano Sollari Allegro, (Para a Histria da Monarquia do Norte, Tipografia Lousanense, 1988., pg. 11.
Aplica-se alis, tambm aqui, o que diz Borges de Macedo, de que (...) no (...) possvel mudar a natureza
do povo (Estudos sobre a Monarquia, Conferncias no Grmio Literrio, Lisboa 2004, pg. 66).
27
Fernando Amaro Monteiro (ob. e ed. cit., pg. 87/88) faz ainda aluso a um desastrado e infeliz encontro
entre D. Manuel e um alegado Conde de Penela, na perspectiva das incurses.
28
A primeira incurso ostentaria, alis, uma bandeira azul e branca sem a coroa (Fernando Amaro Monteiro,
ob. e ed. cit., pg. 89).
29
Questo para a qual o depois malogrado Pacto de Dover tentar ser uma soluo. De qualquer modo,
Paiva Couceiro, como bom militar, percebe a vantagem de associar os elementos miguelistas ao golpe
planeado.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

30

Vindo ao encontro do que escreveu Jorge Borges de Macedo (ob. e ed. cit., pg. 68): (...) as regras da prtica
poltica tm de ser norteadas pelas convenincias no-arbitrrias da eficcia.
31
Antnio Cabral, ob. e ed. cit. pg. 196.
32
Idem, pg. 202.
33
Aqui aparece, nos jornais de Bruxelas e Paris o termo portugaliser, vulgarizado como injria contra
Portugal, cujos militares pareciam mais preferir bombardear os seus prprios civis do que intervir no
conflito mundial.
34
Escrevia D. Manuel, em Junho de 1915: O meu grande medo que a Inglaterra farta de to belo aliado
(Portugal) se entenda com a Espanha: todo o meu trabalho agora impedir tal entendimento (Antnio
Cabral, ob. e ed. cit., pg. 199).
35
J os exilados monrquicos na Galiza haviam sido amnistiados, em 1914, por Bernardino Machado.
36
Classificado por Antnio Ferro como (...) o nosso primeiro republicano sem barrete frgio (D. Manuel II,
o Desventurado, Livraria Bertrand, Lisboa 1954, pg. 24).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

233

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

mento sem perspectivas, com a agravante de que, pela falta de apoio expresso que o
mesmo merecera do Monarca, parecia que ele prprio no pretendia a Monarquia.
No entanto, a evoluo poltica do pas, a par com o decorrer dos eventos externos
que o afectam, levaro D. Manuel a, cada vez mais, estar seguro de, para alm da legitimidade ou do cariz monrquico dos movimentos que o agitam, ser necessria uma
garantia de estabilidade e eficcia do novo regime que fosse proposto. No queria que
o seu regresso fosse causa de agitao da nao, com revolues, sublevaes populares e insurreies. Primeiro deveriam estar os interesses do pas30. Como escreve ao
Marqus de Lavradio, em 191531: (...) qualquer movimento agora seria simplesmente
fatal para Portugal. E ainda, na sua correspondncia32: (...) os monrquicos esto
avanando quanto podem a runa completa e absoluta (...) de Portugal.
A subida ao poder do General Pimenta de Castro, apoiada por elementos monrquicos, , contudo, um momento de esperana, inclusive para D. Manuel, que entrev a
possibilidade de poder regressar a Portugal. Contudo, o fracasso de Pimenta de Castro,
e a forte reaco negativa estrangeira face ao golpe que o derrubou33, so outras causas
de angstia, e at de receio, para o Rei, no que respeita, inclusive, possibilidade de
uma interveno estrangeira em Portugal34.
Em 19 de Janeiro de 1919 criada a Monarquia do Norte, movimento que fora
facilitado, a longo prazo, pelo acordo estabelecido para as eleies de 1918 entre os
monrquicos e Sidnio Pais35. Este, embora no sendo monrquico, era respeitado
por eles, e, contando com a oposio de quase todos os partidos republicanos, v-se
forado a recorrer aos monrquicos para o apoiarem, elegendo estes mais de trinta
deputados e oito senadores.
O controverso perodo de Sidnio Pais36, durante o qual foi imposto um sistema
constitucional presidencialista, foi principalmente marcado por um confronto entre
os propugnadores da necessidade do estabelecimento imediato da ordem pblica e
aqueles que viam num regime de fora, mesmo democraticamente eleito, um atentado democracia. Paradoxalmente, Sidnio Pais, considerado por muitos como um

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

234

ditador37, foi o primeiro Presidente portugus a ser directamente eleito pelo povo.
O movimento de Sidnio, que nunca abandona o cariz democrtico, no chega a firmar-se principalmente pela morte precoce do seu chefe como um projecto poltico
concreto, inclusive no que respeita prpria opo pelo Presidencialismo. Desperta,
contudo, grande adeso em grupos polticos diversos, e inclusive nas massas populares, cansadas da inoperncia dos Governos que at ento se sucediam, alegadamente
bloqueados pela demagogia partidria38.
O julgamento da necessidade do estabelecimento da Ordem Pblica une republicanos e monrquicos39 em laos muitas vezes difceis de deslindar. Ainda durante
a vida de Sidnio, fora concebido o plano de criao de Juntas Militares, a serem
usadas contra a demagogia40 caso o lder viesse a sucumbir. Aps a sua morte, o
desapontamento com os posteriores sidonistas desencadeia movimentos polticos
(e militares) que do novas esperanas aos monrquicos e que levam activao, em
18 de Dezembro de 1918, Junta Militar do Norte, no programa da qual o seu chefe,
Paiva Couceiro, tenta incluir a idia de um plebiscito (sobre a Monarquia), depois
recusado pelo lugar-tenente do Rei, Aires de Ornelas, quando o movimento evolura
de uma tentativa de presso militar junto de um Governo Republicano para uma aco
claramente visando a implantao da Monarquia em Portugal.41
Na realidade, a Monarquia do Norte resulta de um dilogo entre foras sidonistas e o Governo ps-sidnio, com vista a tentar manter o prprio sidonismo para
alm da vida de Sidnio. Eventualmente, foi o prprio Ministro da Guerra da altura

37

Embora nas suas lides diplomticas de Berlim seja descrito por um colega como aparentando um ar modesto
e quase tmido (Baron Beyens, Deux annes a Berlin 1912-1914, Tome Premier, Mai 1912-Aot 1913,
Paris, Librairie Plon, 1931, pg. 197), opinio que o prprio Beyens usa para demonstrar comparando-a
com o percurso a seguir percorrido por Sidnio at sua morte como os pontos de vista sobre a mesma pessoa podem ser contraditrios e enganadores, dependendo muito do ambiente em que se enquadrem.
38
Como refere Lus de Magalhes (citado por Jos Loureno Sollari Allegro, ob. e ed. cit., pg. 151):
O Sidonismo no passava duma construo instvel de repblica presidencial assente no alicerce conservador das velhas influncias e elementos constantes da Monarquia.
39
Em vrios aspectos, Sidnio ter mesmo sido influenciado por aspectos do Integralismo Lusitano, como o
ser depois o prprio Salazar. Em ambos os casos, as respectivas influncias tero resultado tambm do
elemento pessoal, constitudo por diversos ou influentes quadros polticos, acadmicos e administrativos
formados no esprito do Integralismo.
40
Jos Loureno Sollari Alegro, ob. e ed. cit. pg. 125. Diz Antnio Jos Telo (Os comeos do sculo, in
Nova Histria Militar de Portugal, vol. 4, Crculo de Leitores, pg. 356): Os militares, pelas suas caractersticas prprias, so especialmente sensveis alterao de ordem pblica, instabilidade poltica e
sensao de que paira uma ameaa mortal sobre a nao, provocada por um inimigo interno manobrado
do exterior.
41
Os oficiais monrquicos tinham um compromisso para com Sidnio e no para com o Regime. Apesar
disso (...) depois da morte de Sidnio perdurou essa lealdade. O exrcito pretendeu apenas a constituio
de um Governo militar que continuasse a obra do falecido Presidente, fora da presso das organizaes
partidrias (Jos Loureno Sollari Allegro, ob. e ed. cit., pg. 125).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

Perspectiva de poltica externa O grande drama da Repblica, que em princpio sabia no

contar com oposio internacional forte na sua implantao48 foi, essencialmente,


estar ciente da necessidade de manuteno da poltica externa monrquica, ao mesmo
tempo que combatia, em Portugal e no exterior, os resqucios da monarquia. H,
assim, paradoxalmente, um entendimento entre os pontos de vista da Repblica e os
do rei deposto49, baseados na sua experincia como Rei, na herana poltica do seu Pai
e na facilidade de acesso aos escales mais altos da poltica europeia.

42
43

Cf. Jos Loureno Sollari Allegro, ob. e ed. cit.


Eventualmente, o prprio Ornelas se ter deixado ultrapassar pelos acontecimentos que, talvez sem plena
conscincia, desencadeara.
44
A questo tratada, respectivamente, por Antnio Cabral e Jos Loureno Sollari Allegro, nas obras citadas.
45
Alis, ainda antes dos acontecimentos de 1919 narrados, referia uma instruo de D. Manuel que (...) qualquer movimento militar restauracionista s poderia ter o seu aval se lanado em circunstncias polticas
objectivamente favorveis, com todos os meios que garantam previamente o sucesso e o acolhimento do
Povo (Fernando Amaro Monteiro, ob. e ed. cit., pg. 106).
46
Viseu, Lamego, Braga, Guimares, bem como noutras cidades do Minho e da Beira Alta.
47
Desde logo porque a prpria fidelidade memria de Sidnio Pais levou outros oficiais, noutros pontos do
pas, a vacilar em juntar-se ao movimento monrquico.
48
J em Julho de 1910, Jos Relvas, Magalhes Lima e Alves da Veiga so enviados pelo Partido Republicano a
Inglaterra e Frana para sondar eventuais reaces a uma mudana de regime, tendo-lhes sido respondido
que seriam respeitadas as solues internas que a Nao julgar convenientes.
49
Diz Nuno Severiano Teixeira (Portugal na Grande Guerra in Nova Histria Militar de Portugal, Vol. 4,
Crculo de Leitores, pg. 15): A Repblica retomar os mesmos princpios de poltica externa, herdar a mesma situao de fragilidade internacional e enfrentar, agora sem identidade de regimes nem
proximidade dinstica, as mesmas dificuldades e os mesmos desafios (da Realeza). Esta conscincia da
necessidade de que as alteraes polticas internas no alterassem a nossa orientao externa impe-se
depois tambm inclusive, aos mentores da Monarquia do Norte, que pretendem assegurar as Convenes
e Tratados legalmente celebrados durante o regime republicano.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

235

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

imposto pelos militares Silva Bastos que de uma forma que ele prprio viria a
negar teria dado ensejo ao incio da aco monrquica no Porto42.
E qual a relao entre a Monarquia do Norte e D. Manuel? Na realidade, este
projecto contou com o Go On do Lugar-Tenente Aires de Ornelas, teoricamente
em nome do Rei43. Mas, efectivamente, o movimento da Monarquia do Norte nunca
ter tido um apoio (pelo menos claro) de D. Manuel, sem conhecimento suficiente da
situao e privado de comunicaes adequadas com os militantes monrquicos44, e
que posteriormente no hesita em lamentar a instabilidade criada45.
A Monarquia do Norte implanta o regime monrquico ao longo da linha do Vouga e
em todo o Norte do pas46. A ideia foi a de entregar o poder a uma junta Governativa at
entrada de D. Manuel no Reino, sendo igualmente restaurada a Carta Constitucional.
E embora o plano fosse de alargar esse movimento a todo o pas, s no Porto (e Norte)
ele veio a vingar47, tendo os reflexos no resto do pas sido completamente extintos com o
esmagamento em Lisboa da revolta militar de Monsanto, comandada pelo prprio Aires
de Ornelas. Durante todo esse perodo, D. Manuel nem chega a vir a Portugal.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

236

O tempo do reinado de D. Manuel fora rico em acontecimentos internacionais.


Ainda em 1910, estava, por exemplo, em bom curso, a assinatura de um Tratado de
Comrcio com a Alemanha. A sua primeira Viagem Rgia foi Corte britnica. O Rei
Eduardo VII mostrara-se sempre um bom amigo de Portugal, e D. Manuel procurara,
como o seu Pai, assegurar a continuidade do relacionamento entre Portugal e Inglaterra50. Em Londres, percorre a capital em carruagem descoberta direita do ento
Prncipe de Gales, futuro Jorge V. Visita tambm Madrid, e ainda Paris, desta vez como
particular. Ainda relativamente a Inglaterra, D. Manuel participa, em 1910, dos funerais
do Rei Eduardo VII51. Em Maio desse ano, visita novamente Paris, onde se encontra
com o Presidente Fallires.
Durante o seu reinado recebe a visita do Rei de Espanha, em Fevereiro de 1908.
Em Junho de 1910, vem o Presidente da Argentina. E, em Outubro do mesmo ano,
chega a Lisboa o Marechal Hermes da Fonseca, Presidente do Brasil, visita cujo programa vem a ser acelerado porque j se pressentem problemas revolucionrios. data
da sua deposio recebe telegramas de apoio dos Reis da Blgica, de Espanha, da Itlia,
do Saxe, da Rainha da Holanda, do Papa, dos Imperadores da Rssia e da Alemanha52.
Ao longo da vida, no deixa de participar em todos os acontecimentos europeus
para que o seu estatuto social e familiar lhe abre as portas, como o casamento de
Franoise de Frana com Christopher da Grcia, a 11 de Fevereiro de 1929. A sua vida
social corresponde de um membro da alta sociedade britnica53, possuindo, inclusive, cavalos de corrida. Pouco antes da sua morte, assiste ao clebre Torneio de Tnis de
Wimbledon.
Sinteticamente, as linhas de poltica externa por que D. Manuel se pautava consistiam em defender a Aliana britnica54, manter o cuidado com os aparentes desejos
absorcionistas de Espanha e amar o Brasil. A preocupao com as ento colnias portuguesas (interesse que se alargou at longnqua Timor), inclusive com o fomento da
agricultura colonial, foi sempre nele patente, logo desde o incio do seu reinado. Mas
essa questo era ento entendida como um problema interno, apesar das suas bvias
implicaes externas.

50

Em Novembro de 1909, D. Manuel recebido como Cavaleiro da Ordem da Jarreteira, uma das ltimas
manifestaes de apoio da Inglaterra Monarquia Portuguesa.
51
Cuja morte e ascenso de Jorge V ao trono lhe foi oficialmente comunicada por uma Embaixada inglesa
vinda para o efeito.
52
Que o tinha agraciado com a guia Negra.
53
Ser de dizer que, chegado a Inglaterra, D. Manuel passa a poder contar, financeiramente, com um seguro
de 20.000 de D. Carlos, bem como com o dote de casamento da Rainha. Por outro lado, pela Lei do
Banimento, so-lhe vedados os bens da Casa de Bragana. Mas trata-se de uma questo tanto na perspectiva dos recursos financeiros de D. Manuel em Londres, como na (mais complexa) matria dos Bens
da Casa de Bragana que no pretendemos desenvolver ou aprofundar aqui..
54
Ainda em 1910 preside a uma sesso da Academia Real de Cincia dedicada a Eduardo VIII, onde exaltara a
amizade do monarca britnico a Portugal.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

55

Aparentemente protagonizadas pelo prprio Rei Afonso XIII, num perodo de aproximao de Espanha
Inglaterra, impondo a necessidade de um equilbrio entre a presso continental da Espanha e a compensao da Aliana inglesa. Nesse sentido, em 1910 e 1912, Afonso XIII faria vrias viagens a Inglaterra
para discutir a possibilidade de uma interveno em Portugal. A questo nomeadamente analisada por
Antnio Jos Telo (Os comeos do sculo, in Nova Histria Militar de Portugal, vol. 4, Crculo de
Leitores, pg. 355): Durante a Monarquia a ameaa espanhola sentida sobretudo como uma reduo do espao de manobra e do peso internacional de Portugal. A situao criada pela primeira crise de
Marocos considerada perigosa por Lisboa, mas no uma ameaa imediata, at porque as relaes entre
D. Carlos e Afonso XIII so excelentes e a sociedade espanhola se encontra dividida. Depois do regicdio
e da proclamao da Repblica, a ameaa espanhola sentida como o maior perigo internacional para o
pas: Lisboa conhece as diligncias de Afonso XIII em Londres posteriores ao 5 de Outubro no sentido de
conseguir autorizao para uma invaso de Portugal a pretexto de restabelecer a ordem.
56
Do mesmo modo, o desejo de internacionalizar o conflito pelos sublevados de Monsanto no mbito da
Monarquia do Norte chega a levar Madrid a considerar a possibilidade interveno em Portugal.
57
Cujos laos tinham continuado sendo fortalecidos pelos altos nmeros de emigrao portuguesa para aquele
pas durante a segunda dcada do sculo XX, e da excelente organizao das comunidades portuguesas em
territrio brasileiro, em redor de Gabinetes de Leitura e Sociedades de Beneficncia criadas em algumas
das principais cidades.
58
Um primeiro passo no bom caminho o Tratado de Amizade e Consulta, in Tratados do Atlntico Sul
Portugal Brasil, 1825-2000, Coleco Diplomtica do MNE Srie A, 2006, pg.255.
59
Diz Corts Pinto (Estudos sobre a Monarquia, Conferncias no Grmio Literrio, Lisboa 1984, pg. 36): O
(...) Rei D. Manuel II prestou altssimos servios Ptria no exlio, apesar de ento vigorar uma repblica
particularmente demaggica. Alis, a prudncia do Protocolo britnico designa-o por His Majesty King
Manuel, sem referir o pas (Fernando Amaro Monteiro, ob. e ed. cit., pg. 300/301).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

237

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

No que respeitava a Espanha, receava os seus desejos de expansionismo55, principalmente se estes no fossem barrados pela Inglaterra, perante a visvel fraqueza
portuguesa. Na sua perspectiva, s apoio de Inglaterra Repblica Portuguesa impediria a absoro de Portugal. Por exemplo, procura impedir, junto da Gr-Bretanha, os
projectos de interveno espanhola em Portugal na sequncia da queda do Governo do
General Pimenta de Castro, em 191556.
Tambm relativamente ao Brasil, estava consciente de que os acontecimentos nele
ocorridos, principalmente j na dcada de trinta, poderiam sempre repercutir-se em
Portugal57. Como referem Fernando Martins e Pedro Leite de Faria58: (...) a partir do
incio da dcada de 1930 existiam dificuldades na aproximao entre os dois pases.
Tal facto era uma consequncia do clima de instabilidade poltica vivida tanto no Brasil
como em Portugal mas, tambm, da profunda crise econmica e financeira internacional despoletada pelo crash bolsista nova-iorquino de Setembro de 1929. Conseqncia
destes factos foi a reduo temporria mas significativa nos nmeros relativos emigrao portuguesa para o Brasil e os obstculos colocados transferncia de divisas
dos emigrantes portugueses naquele pas para Portugal (com evidentes efeitos no
equilbrio da Economia portuguesa da poca).
Principalmente em Londres, e durante todo o perodo que levou Primeira
Guerra Mundial e se lhe seguiu, D. Manuel procurou usar toda a sua influncia para
prosseguir os interesses da poltica externa portuguesa, naturalmente exercendo, com
prudncia, o que hoje se chama diplomacia paralela59.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

238

O problema da preservao das nossas colnias, principalmente das africanas foi


uma questo que se continuou a colocar durante os primeiros anos da Repblica, mesmo
antes da I Guerra Mundial. Como diz Nuno Severiano Teixeira60: Tratava-se (principalmente no mbito da rivalidade anglo-germnica) da utilizao (...) das colnias como
mecanismo de compensao e estabilizao da cena internacional. Em 1912, ressurgem
projectos (ou rumores de projectos) de partilha do Ultramar Portugus. Tratava-se do
projecto (anglo-germnico) que (...) renegociava a partilha das zonas de influncia e,
sobretudo, alargava a base de legitimidade (face aos anteriores projectos anteriores, datados ainda da poca da Monarquia) para interveno sobre os territrios portugueses. Mas
como o primeiro, tambm este segundo acordo falhou, sob as presses autnomas, mas
simultneas, da diplomacia portuguesa e da Frana, excluda da partilha.61
Basta pensar tambm na alegada proposta do Labour Party ingls, em Outubro
de 1917, de criao de um Estado independente na frica Central, o que veio a causar
agitao nos meios realistas em Portugal.
Em todas estas reas D. Manuel intervm, sempre em prol dos reais intereses portugueses, sempre com a prudncia e circunspeco que as circunstncias requeriam.
Mas os efeitos da sua aco, mesmo discreta, no deixam de se fazer sentir mesmo em
aspectos concretos, como ao obter de Londres, em 1926, a aceitao das credenciais
de Embaixador de Garcia Rosado
Mas no limitou a sua aco diplomtica rea puramente poltica. Tambm no
mbito do que hoje se chama diplomacia cultural, D. Manuel entende a oportunidade e necessidade de projectar e divulgar no estrangeiro a imagem e carcter da nao
portuguesa, como actividade processando-se a par dos restantes esforos de poltica
externa. Aparece, assim, em acontecimentos culturais promovidos por Portugal no
estrangeiro, como na Exposio de Arte Portuguesa realizada em 1931 em Paris, no
Museu do Jogo da Pela. E chegou tambm a propor ao Rei de Inglaterra a realizao
de outra Exposio de Arte Portuguesa, desta feita em Londres, na Primavera de 1933
(projecto interrompido pela sua morte).
I Guerra Mundial A I Guerra Mundial foi a pedra de toque da poltica externa portuguesa

durante os anos iniciais da Repblica, trazendo a necessidade desta provar estar altura

60

Portugal na Grande Guerra in Nova Histria Militar de Portugal, Vol. 4, Crculo de Leitores, 2004,
pg. 14.
61
Nuno Severiano Teixeira, ob. e ed. cit., pg. 17. Tambm segundo o ento Representante diplomtico da
Blgica em Berlim, o Baro Beyens, a questo (tratada secretamente) ligeiramente mencionada por
Lord Grey nas suas Memrias, referindo-a tambm as Memrias do Prncipe Lichnowsky, Embaixador de
Guilherme II (Deux annes a Berlin- 1912-1914, Tome Premier, Mai 1912-Aot 1913, Paris, Librairie
Plon, 1931, pg. 195). Igualmente neste caso existiriam ambies espanholas de obter o territrio metropolitano portugus como contrapartida da partilha do nosso Ultramar por outras potncias.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

62

Contra a guerra, tero estado, desde logo, vrios quadrantes polticos (ou suas faces): republicanos, unionistas, monrquicos e anarco-sindicalistas. No fim, os objectivos servidos pela nossa entrada na guerra
(eminentemente de poltica externa) eram de certo modo alheios a qualquer motivao ou interesse
blicos da nossa parte.
63
Para consulta documental do que foi a nossa poltica externa relativamente I Grande Guerra ver Portugal na
Primeira Guerra Mundial (1914-1918), Tomos I e II, Ministrio dos Negcios Estrangeiros, Lisboa, 1997.
A linha tendencialmente contnua da nossa poltica externa durante o perodo do conflito no significa
que, em certas circunstncias, ela se tenha desenrolado sempre de forma desejvel, pelo menos em aspectos
concretos. Por exemplo, logo em 1914 nota-se uma quase submisso humilhante Inglaterra, como se no
houvesse forma de definirmos os nossos interesses seno atravs de Londres. Tal levar Pinheiro Chagas,
ento Embaixador a Paris, a alertar para que: O facto de a orientao do Governo Portugus ter sido
concordada com o Governo Ingls no a dispensa de ser comunicada ao Governo Francs (obra citada
nesta nota, tomo I, pg. 43). E citava, j em 1916, o Ministro em Paris a imprensa da altura: Para conhecer
as suas intenes (de Portugal) preciso perguntar, no em Lisboa, mas em Londres (idem, pg.336).
64
(...) entrando em guerra ao lado dos Aliados, Portugal esperava no ps-guerra um lugar no concerto das
naes e o reconhecimento internacional que desde a implantao da Repblica tinha de jure, mas lhe
faltava de facto (Nuno Severiano Teixeira, ob. e ed. cit., pg; 19). Existia ainda a convico de (...)
que a Europa pode mergulhar numa guerra total em qualquer altura e que Portugal deve fazer um esforo
no campo militar numa altura de crise de nacionalidade (Antonio Jos Telo, ob. e ed. citadas, pg. 361).
Como seria mais tarde reconhecido pelo Embaixador e escritor Alberto dOliveira: Os pequenos (...) no
tm outro recurso seno uma defesa ativa e contnua (Memrias da Vida Diplomtica, Livrarias Aillaud
e Bertrand, Paris-Lisboa, 1926, pgs. 55/56).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

239

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

da capacidade de governar Portugal e preserv-lo de todos os perigos em circunstncias de grande adversidade. No entanto, apesar da gravidade do circunstancialismo
criado pela Guerra, antes e durante esta, muitos portugueses no se tero apercebido
do facto, no hesitando em gratuitamente atacar e criar instabilidade a Governos que,
nessa rea, mais no queriam do que a segurana de Portugal62.
Desse modo, a poltica portuguesa, antes e at depois da Guerra, orientou-se
por diversas balizas63. Primeiro, tratava-se de assumir, no contexto internacional, um
estatuto compatvel com o de uma potncia europeia actuante e soberana, independentemente da nossa real dimenso e potencial. Tal significava, em primeiro lugar, no
sermos postos de lado em negociaes susceptveis de afectar a nossa soberania64
(embora pudesse s vezes no ter sido claro em qual negociaes urgiria ou no participar, com vista a serem alcanados resultados concretos ou concretizados objectivos
previamente definidos). Portugal estava consciente de que tinha de ser visto no
palco internacional, o que poderia obrigar, inclusive, a participar no conflito armado,
mesmo que no front europeu, o que veio a acontecer.
Por outro lado, era claro que a nossa capacidade blica teria de contar com o apoio
ingls de uma forma eficaz, tanto no que respeitava ao apetrechamento e transporte
das tropas como, essencialmente, na defesa da nossa frica, eventualmente cobiada
pelos alemes. Assim, a posio republicana , desde o primeiro momento, a da convico da necessidade de articulao com a Inglaterra no contexto do conflito, o que
se revelava expecialmente importante devido ao apoio que necessitava qualquer defesa
das nossas ento colnias africanas.

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

240

Nesse contexto, s deveramos entrar na Guerra no contexto das obrigaes


mtuas da Aliana Inglesa65, o que poderia no convir Gr-Bretanha, por assim ver
demasiadamente alargados os seus j extensos compromissos. A Inglaterra comearia,
assim, por nos pedir uma no-beligerncia sem que decretssemos a neutralidade66.
Porm, nomeadamente devido s nossas colnias africanas, Portugal entrou num
jogo do gato-e-do-rato com a Alemanha, que criou diversos incidentes junto e dentro dos nossos territrios, ento parcialmente seus vizinhos, com vista a provocar-nos
para entrar na Guerra sem o devido respaldo ingls67. Por isso, quando, em 1914,
a Inglaterra, atacada pela Alemanha na frica Central, pede ajuda s Autoridades de
Moambique, Portugal evita uma situao de beligerncia em que os ingleses no se
vissem comprometidos a intervir em defesa das vrias partes do nosso territrio68. Tal
no foi especialmente fcil para Portugal, em muitos momentos69.
A situao prolongou-se at 1916, no sem alguns inevitveis confrontos com a
Alemanha em frica ocorridos entretanto, quando por fim a necessidade de aprisionar,
para a Gr-Bretanha, navios mercantes alemes fundeados nos nossos portos levou
nossa entrada na guerra com a desejada invocao da Aliana inglesa, o que causou a
raiva, eventualmente pouco diplomtica do Governo alemo70.
Durante a Guerra, principalmente no cenrio europeu, a posio de Portugal foi
sempre de que a nossa interveno se processasse a um ritmo adequado s nossas convenincias e necessidades, garantindo um grau de autonomia militar indispensvel
dignidade das foras armadas de um pas soberano. Curiosamente, foi com o Governo
de Sidnio Pais, eventualmente defensor de um esprito mais nacionalista, que essa
pretenso foi atenuada, aceitando algum tipo de comando no nacional sobre as nossas
tropas.71

65

Diz Nuno Severiano Teixeira (ob. e ed. cit., pg. 19): Face neutralidade espanhola, entrar em guerra, e
entrar ao lado dos Aliados, para mais de Inglaterra, era uma dupla garantia.
66
Nesse sentido, tambm no desejavam os ingleses que decretssemos a beligerncia sem os nossos preparativos
blicos estarem suficientemente avanados.
67
Sucedendo-se um acumular de reclamaes (e desculpas) sobre violaes de neutralidade nunca conducentes
guerra.
68
Em Agosto de 1914, a posio do Governo Ingls era, alis, a de que s poderia defender Portugal com foras
navais, devendo o nosso pas ocupar-se da defesa territorial. Como diria o Ministro Freire de Andrade em
Outubro de 1914: () sabendo que dessa beligerncia nenhum proveito provvel se prev (ob. cit.,
tomo I, pg. 106).
69
Diria Teixeira Gomes em 1915: Encontramo-nos com todas as desvantagens dos beligerantes e sem nenhuma
vantagem, nem mesmo aquela puramente moral (Portugal na Primeira Guerra Mundial (1914-1918),
ed. cit. Tomo I, pg. 297).
70
Conferir a obra documental citada.
71
Embora tenha de ser levado em conta que, com a entrada dos Estados Unidos na Guerra, diminui o interesse ingls no Corpo Expedicionrio Portugus. Assim, segundo Medeiros Ferreira (O Sidonismo e
os Militares, in Nova Histria Militar, ed. cit. Tomo IV., pg. 278): (...) durante o sidonismo o CEP
(Corpo Expedicionrio Portugus) desapareceu como arma de poltica externa.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

72

O que desequilibrava a eficcia da poltica externa ento seguida, como transparece na comunicao
do Ministro de Portugal em Londres, de 14 de Novembro de 1914, indicando ter transmitido Gr-Bretanha que receava que um eventual movimento monrquico contrariasse um futuro envio de tropa
e armamento para o estrangeiro por parte de Portugal (Portugal na Primeira Guerra Mundial, Tomo I,
pg. 129). Mesmo no final da Guerra, o julgamento e a controvrsia das decises tomadas pelos
Republicanos continuam como tema de crticas, como no caso do exemplo dado por Jos Luciano Sollari
Allegro: O argumento de aquela interveno (no conflito mundial) valorizaria a posio portuguesa nas
negociaes posteriores ao conflito no veio a ser confirmada pelos factos, porque foi dada ento muito
maior importncia Espanha, que conseguira manter a neutralidade durante a conflagrao mundial
(Ob. e ed. cit., pg. 25).
73
Escreve D. Manuel, em 1915, ainda antes da nossa entrada na Guerra: A Inglaterra por agora est do nosso
lado: mas o que se pode fazer quando h pessoas que dispem de influncia e que me escrevem dizendo
que o meu procedimento ignominioso de pedir Inglaterra que apoie a repblica (portuguesa), tendo
eu escrito a essa mesma pessoa que se a Inglaterra deixar de apoiar Portugal, por consequncia a repblica, o nosso Pas desaparece. E ainda: O grande perigo (...) se a Espanha se entende com a Inglaterra
e se entra na guerra ao lado da Inglaterra e da Frana: o preo dessa colaborao ser o nosso (...) Pas.
(Antnio Cabral, ob. e ed. cit., pg. 201).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

241

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

Por outro lado, como referido e como muitas vezes acontece a opinio
pblica, e as diversas correntes polticas em Portugal nem sempre vo na direco das
polticas dos sucessivos Governos. No que respeita Guerra, tanto so contra como a
favor do intervencionismo (e por vezes anglfilos ou germanfilos), muitas vezes a
descompasso das decises polticas, que se vem desamparadas, desapoiadas e contrariadas. Do mesmo modo, no cessava a conspirao de monrquicos contra o Estado
republicano, mesmo nos momentos difceis que o pas vivia72.
Durante a Primeira Guerra Mundial, D. Manuel toma claramente o partido de Portugal e pela Aliana Inglesa. Considera no ser de descurar, tambm, a possibilidade de
um ataque espanhol metrpole, na linha das consideraes atrs feitas. Com vista a
obter a unidade dos portugueses perante os dilemas criados pela I Guerra, D. Manuel
instrui os apoiantes monrquicos a alistarem-se nas tropas nacionais, todos os oficiais
a oferecerem incondicionalmente os seus servios ao Governo Portugus e todos os
exilados monrquicos a oferecerem-se para a guerra. Preocupa-o o germanofilismo de
certos monrquicos73, e contra qualquer movimentao antes do fim da guerra.
Durante o perodo da Guerra, sempre demonstrou um grande sentido prtico,
dedicando-se a uma actividade humanitria, independentemente da nacionalidade
dos beneficirios, fossem ou no portugueses, em que se distingue perante o pblico
britnico. Assim, auxilia a Cruz Vermelha, de que se torna membro em 1915, e envolve-se, por exemplo, na criao, sua custa, de um Hospital de sangue nas cercanias de
Londres, para acolher os feridos e mutilados portugueses. Contudo, o seu projecto de
criao, s suas custas, de uma casa de convalescena para oficiais feridos vem a fechar
por dificuldades financeiras.
Trabalha em cooperao com o Joint War Committe, tendo sido nomeado director do Departamento Ortopdico envolvendo aquele Comit, a Cruz Vermelha Britnica e
a Ordem de S. Joo. A pedido do Joint War Committee vai Frana e Blgica observar

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

242

como funcionam os cuidados mdicos de campanha desses pases Aliados. Dessa misso
nasce o projecto do Hospital Militar Ortopdico de Londres. Em Inglaterra, D. Manuel
(...) tornou-se imediatamente o brao direito, o inspirador do (...) General Sir Robert
Jones, Inspector Fundador dos servios Ortopdicos de Liverpool e de Sheperds Bush74.
Em 1916, inicia a criao de workshops para os pacientes de ortopedia. Passa tambm
a ser o representante do Joint War Committee para o pas de Gales e Inglaterra.
Ocultamente providencia sua custa inmero material (alimentos, roupas e at
jogos) para os soldados do Corpo Expedicionrio Portugus75, mantendo tambm uma
sala de operaes no Hospital Portugus de Paris. Cria ainda, sua custa um pavilho
de Raio X para os militares portugueses em Frana (a que o Estado Republicano no
consente que se lhe d o seu nome como acontecera com o projecto atrs descrito,
assinalado como benemerncia de um portugus de Londres)
No mbito do esforo de guerra, tambm a Rainha D. Amlia colabora activamente no Hospital militar de Wandsworth, vindo a ser condecorada no fim da guerra.
A atitude de D. Manuel no deixa, alis, de despertar o reconhecimento britnico.
No desfile da vitria, em 1919, os Reis de Portugal esto na Tribuna Real. E, como
refere Fernando Amaro Monteiro: Nenhuns outros soberanos estrangeiros esto na
Tribuna, para mais exilados76.
Livros No plano estritamente cultural, D. Manuel entende a necessidade de que fosse aprofun-

dada a conscincia da nacionalidade portuguesa77 (numa altura em que tudo, principalmente o prprio direito nacionalidade parecia posto em questo), precisamente
atravs do seu mais slido e precioso substracto: o registo bibliogrfico. No era por
acaso, assim que dele se dizia ter (...) sempre preferncia pelo livro que dissesse respeito a Portugal78. E como ele prprio reconhece em entrevista com Antnio Ferro:
(...) a Histria de Portugal est por fazer79.
Como biblifilo, D. Manuel coligiu ao longo da sua vida, uma preciosa informao
sobre livros portugueses, que deu origem a uma obra (Livros Antigos Portugueses),
que, infelizmente, a sua morte obrigou a que ficasse incompleta80. A sua biblioteca

74

A. H. Bizarro, El-Rei D. Manuel II na Grande Guerra (factos e testemunhos), Fundao da Casa de Bragana,
1932, pg. 17. Bizarro, que foi o primeiro estrangeiro a aprovar no Fellowship, prova de admisso no
conselho dos Fellows, grau ltimo dos que constituam a docncia da cirurgia londrina, descreve nesta
obra a actuao de D. Manuel nos crculos mdicos britnicos.
75
Cujo moral preciso manter durante todo o perodo de mobilizao.
76
Ob. e ed. cit., pg. 301.
77
Propugnando o aumento da consciencializao da nacionalidade portuguesa e da identificao nacional atravs da clarificao das razes da nossa nacionalidade e do desenvolvimento do sentimento nacional.
78
Jos Dias Sanches. O Rei Saudade, Parceria A. M. Pereira, Lisboa, 1932, pg. 37.
79
Citado por Fernando Amaro Monteiro na ob. e ed. cit., pg. 116.
80
O primeiro volume saiu em 1929, o segundo em 1932 e o terceiro ficou por publicar. O Rei Jorge seria o
primeiro a subscrever o seu livro.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

seria, mesmo, uma das mais completas em livros portugueses que teria sido reunida
desde o sculo XVI.

243

transmitem uma imagem de grandeza e respeito, a que se associa a alta sociedade


inglesa e internacional.
Trasladado para Portugal no cruzador britnico Concord, foi sepultado em So
Vicente de Fora. A evocao fnebre foi feita pelo Dr. Francisco Correia Pinto, Cnego
da S do Porto.
Concluso No que respeita vida e personalidade de D. Manuel, valer a pena salientar a sua

energia psicolgica, atravs de um percurso cheio de dificuldades e tragdias. Como


refere Jos Dias Sanches sobre o rei exilado81: Reagindo fortemente contra as durezas
e as depresses do exlio, quis ser e foi realmente l fora (de Portugal) uma figura
representativa, um homem na plena posse dos seus sentimentos, das qualidades e das
virtudes (). Nunca se apoucou ou diminuiu, ou deixou de exigir dos outros o
reconhecimento daquilo que se considerava ser.
Assinala Joaquim Verssimo Serro82 que (...) o que ns encontramos ao longo
da Monarquia a idia de um servio permanente (...). Houve um sentido de servio
ao longo da Histria Portuguesa. E D. Manuel II esteve efectivamente altura dessa
tradio. Pois compreendeu que o momento de mudana vivido no se compadecia
de que ele pactuasse com instantes concretos do pas, nem com uma Histria situada,
a si cabendo ser o passado, o presente e o futuro de Portugal.
Defende, assim, a manuteno dos pressupostos nacionais e internacionais para
manuteno da soberania de Portugal. Como instrumento, utiliza o potencial da sua
prpria mobilidade e capacidade de aco, evitando desaparecer internacionalmente,
culturalmente, na ligao da sua figura Nao Portuguesa. Nesse sentido, exerce em
Inglaterra (...) uma aco prudente e recatada, em benefcio da sua Ptria83 pois
como diria o diplomata Marqus de Soveral, to seu amigo, morto em 11 de Fevereiro de 1929: (...) h pases grandes e pases pequenos, mas (...) os homens so
iguais em toda a parte84. E ele sabia que, ao servio de Portugal, poderia fazer a diferena.
Nunca quis ser um chefe poltico alis, talvez nem conseguisse s-lo, sem
permitir o risco de que a sua figura fosse instrumentalizada a objectivos facciosos ou

81
O Rei Saudade, Parceria A. M. Pereira, Lisboa, 1932, pg. 67.
82
Conferncias sobre a Monarquia, ed. cit., pg. 222.
83
Antnio Ferro, ob. e ed. cit., pg. 227.
84

Citado por Alberto dOliveira, ob. e ed. cit., pg. 57.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

Morte Morre em 2 de Julho de 1932. At na morte foi digno: as suas exquias em Londres

D. Manuel II e a Primeira Repblica Portuguesa

244

divisores dos portugueses (Diria ele, em 1915: Os monrquicos no me querem


ouvir85).
Reconheceu, por outro lado, que era necessrio que fosse o prprio povo portugus a admitir (se o quisesse) que as novas instituies (republicanas) no lhe trouxeram paz e felicidade86. A Monarquia no poderia ser imposta, para efectivamente
poder continuar a servir Portugal. E ele entendia Portugal em todas as suas vertentes,
com uma fora identitria vinda do passado, projectando-se atravs dos sculos, alicerando-se na fora dos seus governantes, na vontade do seu povo e numa tradio
de reflexo, jurdica, filosfica, literria e poltica, recolhida em preciosos incunbulos
que urgia reunir, estudar e preservar.
Por outro lado, liberal (e democrata) convicto desde a juventude, teve a desdita
de ver fracassarem maioritariamente por limitaes internas o sistema monrquico
constitucional e o da Primeira Repblica Portuguesa. Passou como muitos portugueses da poca a acreditar na necessidade de imposio da Ordem para se poder
governar, e viu no Estado Novo uma possibilidade de regenerao do pas embora,
certamente (tambm como muitos portugueses), apenas como uma fase provisria
necessria.
Nesse sentido, o melhor epitfio poder ser aquele definido por Antnio Ferro87:
(...) rei quando apenas saiu do seu isolamento para influir, mas sempre favoravelmente, nos destinos de Portugal para alm de todos os regimes. Pois, inclusive manteve
sempre a grandeza de esprito para reconhecer publicamente o auxlio prestado por
governos republicanos88.
Enfim, soube servir o seu pas em todas as circunstncias que a vida lhe foi ditando, e no nas que ele escolheu, compreendendo que o seu destino era estar acima da
precariedade e momentaneidade das condies e pressupostos de actuao.Nesse factor
consiste, alis, o principal valor do servio prestado ao seu pas, e que merece ficar
devidamente registado e consagrado na nossa Histria.NE

85

Antnio Cabral, ob. e ed. cit., pg. 200. Diz Antnio Ferro (ob. e ed. cit., pg. 71): (...) todos os grandes
chefes (...) exilam-se no prprio exlio, defendem-se de todos os contactos comprometedores, desdenham
todas as intrigas que sistematicamente afastam, tm sempre muito menos pressa de regressar no o
homem que regressa, mas o Chefe de Estado) do que os simples partidrios.
86
Antnio Cabral, ob. e ed. cit., pg. 97.
87
Citado em Estudos sobre a Monarquia, Conferncias no Grmio Literrio, Lisboa, pg. 21.
88
Acrescentando, no entanto, que: sempre (...) que podem, sempre que no receiam comprometer-se
(Antnio Ferro, ob. e ed. cit., pg. 109).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 223-244

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

245

NESTE

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

Pedro Carmona*

TEXTO, PRETENDE-SE

em primeiro lugar proceder a uma anlise histrica, necessariamente


resumida, dos principais acontecimentos com impacto directo na Questo de Olivena, acompanhada por uma identificao dos textos legais com os mesmos conexos, e
cuja interpretao se afigura imprescindvel para uma cabal resposta ao problema.
Na segunda parte, so abordadas algumas linhas condutoras de uma eventual
resoluo jurdica do diferendo.

1. O Contexto Histrico da Questo de Olivena pequeno resumo A incluso da Praa Militar

de Olivena e do seu respectivo termo no territrio de Portugal deu-se atravs do Tratado de Alcanizes, celebrado em 12 de Setembro de 1297 pelo Rei de Portugal D. Dinis
e pelo Rei de Castela Fernando IV, atravs do qual se operou a delimitao definitiva
(fora a questo de Olivena, como se desenvolver infra), das fronteiras terrestres entre
Portugal e Espanha.
A posse portuguesa de Olivena foi, desde ento, reconhecida em posteriores tratados de paz entre Portugal e Espanha, nomeadamente no Tratado de 13 de Fevereiro
de 1668, que ps fim s Guerras da Restaurao, consagrando a renncia dos Reis de
Espanha ao trono portugus, e no Tratado Luso-Espanhol de Utrecht, de 6 de Fevereiro
de 1715, pondo termo Guerra de Sucesso de Espanha.
Em 1791, na sequncia da Revoluo Francesa, vrias grandes potncias europeias
declararam guerra nova Repblica Francesa. A partir de 1793, Portugal envolveu-se
nesse conflito, do lado das Monarquias, juntamente com a Espanha.
Aquele Estado, porm, celebrou uma paz separada com a Frana, tendo passado a
estar aliado com esta (Tratado de Aliana de 1796). Quando da formao da segunda
grande aliana anti-francesa, a Espanha e a Frana pressionaram fortemente Portugal a
aliar-se a si, em detrimento do acordo com os integrantes da Segunda Aliana.
Tendo Portugal resistido a tais presses, a Espanha invadiu Portugal em 27 de
Fevereiro de 1801, ocupando diversas praas militares Juromenha, Olivena, Portalegre, Castelo de Vide e Campo Maior. Ao fim de duas semanas de guerra, Portugal

Diplomata.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

246

conseguiu um Acordo de Paz com a Espanha (Tratado de Badajoz, de 6 de Junho de


18011), pelo qual cedeu a Praa de Olivena a Espanha.
No decurso das invases napolenicas, a corte portuguesa transferiu-se para o Brasil, tendo o ento Prncipe Regente (futuro Rei D. Joo VI) declarado unilateralmente
(em 1 de Maio de 1808) nulos todos os Tratados que Portugal conclura com a Frana
Napolenica e com a Espanha, incluindo o Tratado de Badajoz2.
Aps a abdicao de Napoleo, o Tratado de Paz celebrado entre Portugal e a Frana (30 de Maio de 1814) considerou, no seu Artigo Adicional n. 3, invlido o Acordo
de Badajoz nas relaes entre aqueles dois Estados3.
Dado que a Espanha recusara formalmente o compromisso de declarar a nulidade
do mencionado Acordo, Portugal decidiu apresentar a questo ao Congresso de Viena,
no mbito da regularizao do cenrio poltico europeu, levada a cabo por aquela
Cimeira, tendo para isso contado com a colaborao das principais foras vencedoras
do conflito (Reino Unido e Rssia)4.
Portugal conseguiu a integrao, no Artigo CV do Acto Final do Congresso de
Viena, de um compromisso das Potncias signatrias pelo qual aquelas se obrigavam,
por recurso conciliao, a oferecer os seus melhores esforos para obter a retrocesso
de todos os territrios cedidos Espanha pelo Tratado de Badajoz de 18015.

Tratado de Paz e Amizade entre Portugal e a Espanha (Tratado de Badajoz), assinado em Badajoz, a 6 de Junho
de 1801 Nos termos do artigo III do mesmo, Portugal entregou a Praa de Olivena, seu territrio e povos
desde o Guadiana; de sorte que este rio seja o limite dos respectivos Reinos, naquella parte que unicamente toca ao sobredito territorio
de Olivena.
O referido artigo III modificou, assim, o Tratado de Alcanizes, implicando uma redefinio das fronteiras
entre os dois Estados, que se mantinham inalteradas desde 1297.
2
Manifesto do procedimento da Corte de Portugal a respeito da Frana, desde o princpio da revoluo at
poca da invaso de Portugal (Manifesto do Prncipe Regente D. Joo VI), assinado no Rio de Janeiro, no
dia 1 de Maio de 1808 Nos pargrafos terceiro e quarto so abordadas as questes relativas invaso
de 1801 e ao Tratado de Badajoz, terminando D. Joo VI por afirmar que declara nullos e de nenhum
vigor todos os Tratados, que o Imperador dos Francezes o compelliu a concluir, e particularmente os de
Badajoz e de Madrid de 1801.
3
Tratado de paz entre Portugal e a Frana, assinado em Paris, aos 30 de Maio de 1814 Para a questo de
Olivena, apresenta-se com especial interesse o Artigo Adicional n. 3, no qual ambas as partes reconhecem que, embora todos os instrumentos de Direito Internacional celebrados entre si estivessem anulados
pelo estado de guerra que se verificava entre as duas potncias, conviria declarar por forma expressa que
os Tratados de Badajoz de 1801 seriam nulos e de nenhum efeito, nas relaes entre Portugal e a Frana.
4
O Congresso de Viena, reunindo todas as principais potncias europeias, teve por objectivo definir a paz na
Europa, pondo fim ao estado de guerra naquele continente, que se prolongara desde 1791.
De um modo geral, e reflectindo a filosofia poltica das potncias vencedoras (designadamente daquelas
que viriam a constituir a Santa Aliana ustria, Rssia e Prssia), o Acto Final pretendeu, dentro do
possvel, reconstituir o status quo ante, colocando as fronteiras da Europa no plano em que se encontravam
antes da Revoluo Francesa.
5
Pela sua importncia, transcreve-se integralmente o mesmo: As Potencias reconhecendo a justia das reclamaes
formadas por Sua Alteza Real o Principe Regente de Portugal e do Brazil sobre a Villa de Olivena e os outros territrios cedidos
Hespanha pelo Tratado de Badajoz de 1801, e considerando a restituio destes objectos como uma das medidas proprias para assegurar
entre os dois Reinos da Peninsula aquella boa harmonia, completa e permanente, cuja conservao em todas as partes da Europa tem sido
o fim constante dos seus arranjamentos, obrigam-se formalmente a empregar, por meios de conciliao, os seus esforos mais efficazes, a
fim de que se effeitue a retrocesso dos ditos territorios em favor de Portugal. E as potencias reconhecem, em tanto quanto de cada uma
dellas depende, que este arranjamento deve ter logar o mais brevemente.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

2. A Questo de Olivena, numa perspectiva jurdica Importar, agora, proceder anlise da

questo de Olivena, tendo por base a envolvente histrica e, essencialmente, os aspectos relativos aos instrumentos internacionais supra mencionados.
Tal anlise dever abordar duas vertentes a situao de Olivena no plano do
Direito Internacional; e no mbito do Direito Portugus.
2.1. Olivena e o Direito Internacional
Na esfera jurdico-internacional, a Questo de Olivena dever ser enquadrada no
mbito das matrias relativas s formas de aquisio do territrio6.
Dado que, como se desenvolver infra, existem duas formas diferentes de aquisio
de territrio envolvidas nesta matria a Conquista/Cesso Contratual e a Prescrio
Aquisitiva/Usucapio dever-se- proceder sua anlise de forma separada.

Sobre esta questo, IAN BROWNLIE, Princpios de Direito Internacional Pblico, Fundao Calouste Gulbenkian,
1997, pgs. 141-183; NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIER, ALAIN PELLET, Direito Internacional
Pblico, Fundao Calouste Gulbenkian, 1999, pgs. 478-481; SANTIAGO TORRES BERNRDEZ, Territory,
Acquisition, in Encyclopedia of Public International Law, Vol. IV (Rudolf Bernhardt Org.), North Holland, 2000,
pgs. 831-839.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

247

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

A Espanha foi a nica potncia que se recusou a assinar, de imediato, o Acto Final
do Congresso de Viena. No obstante, e para assegurar um compromisso dinstico posterior, a Espanha assinou, sem reservas, aquele Acto Final (em 17 de Maio de 1817).
Note-se que, desde 1817, Portugal nunca reconheceu a anexao de Olivena,
tendo mesmo desenvolvido alguns esforos (sobretudo na primeira metade do sculo
XIX) visando a respectiva devoluo. A fronteira terrestre entre Portugal e Espanha
acha-se actualmente definida no Tratado de Limites entre Portugal e a Espanha, assinado em Lisboa em 29 de Setembro de 1864 e no Convnio de Limites entre Portugal e
a Espanha, assinado em Lisboa em 29 de Junho de 1926.
Nos termos do Tratado de 1864, a fronteira terrestre luso-espanhola foi fixada
apenas desde a foz do Rio Minho at confluncia do Rio Caia com o Rio Guadiana,
ficando por demarcar a fronteira que ia desta confluncia at foz do Rio Guadiana. A
razo desta limitao proveio do facto do troo da fronteira ao sul do Caia, at ao Rio
Cuncos, corresponder Regio de Olivena, cuja integrao na soberania espanhola
vinha a ser recusada pelas autoridades portuguesas.
O Convnio de 1926 visou proceder demarcao daquele troo (entre o Rio
Cuncos e a foz do Guadiana), mas omitiu a parte da fronteira entre a confluncia do
Caia com o Guadiana at ao Rio Cuncos, correspondente Regio de Olivena, cuja
posse ainda hoje se encontra por definir, no permitindo a delimitao definitiva das
fronteiras terrestres entre Portugal e Espanha.

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

248

2.1.1. Modificaes na situao jurdica de Olivena por via de Conquista/Cesso


Contratual
2.1.1.1. Primeiramente, abordar-se- a transferncia da Praa de Olivena da soberania
de Portugal para Espanha, operada pelo Tratado de Badajoz, celebrado entre aqueles
dois Estados.
Embora se considere que, no presente estdio de desenvolvimento do Direito
Internacional, a aquisio de territrio decorrente do uso da fora invlida7, o facto
que, de acordo com o pensamento jurdico do sc. XIX, tal via era autorizada, desde
que a entrega do territrio em causa fosse feita por modo expresso, atravs de um
Tratado de Paz8 o que, na situao vertente, veio de facto a ocorrer.
Em concluso, e independentemente das circunstncias fcticas (invaso espanhola) que esto na gnese do Tratado de Badajoz, o mesmo obedeceu s regras formais
prescritas pelo Direito Internacional da poca, tendo de admitir-se como vlida a cesso da Praa de Olivena a Espanha, a contar da data da ratificao daquele Tratado (14
de Junho de 1801).
2.1.1.2. O Manifesto do Rio de Janeiro apenas importante por enunciar, por via unilateral, uma denncia dos Tratados de Badajoz.
No obstante, no se poder atribuir relevo legal a esta denncia (no plano do
Direito Internacional) o Tratado de Badajoz, na tradio do Direito Internacional da
poca, no previa a denncia unilateral por uma das partes, e o seu art. III confere
integrao de Olivena em Espanha carcter definitivo.
Dessa forma., a importncia do Manifesto do Rio de Janeiro prende-se com o facto
de marcar o primeiro acto formal pelo qual Portugal manifesta a recusa da integrao
de Olivena em Espanha.
2.1.1.3. Em contraponto, cr-se que o Artigo Adicional n. 3 ao Tratado de Paz entre
Portugal e a Frana, assinado em Paris, aos 30 de Maio de 1814, assume uma especial
relevncia, que parece ter passado um pouco despercebida a alguns observadores.
De facto, aquele Artigo operava formalmente a denncia dos Tratados de Badajoz
note-se, Tratados no plural, implicando a denncia tanto do Tratado entre Portugal e a
Frana, como aquele celebrado entre Portugal e a Espanha.
Esta assero, embora parea estranha, tem um fundamento jurdico na introduo do Tratado de Badajoz entre Portugal e a Espanha pode ler-se: ... e havendo-se concordado entre si os Plenipotenciarios das tres Potencias belligerantes, convieram em formar dois Tratados, sem que
na parte essencial seja mais do que um, pois que a garantia reciproca, e no haver validade em algum dos
dois, quando venha a verificar-se a infraco em qualquer dos Artigos que nelles se expressam..
7

NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIER, ALAIN PELLET, ob. cit., pg. 480; SANTIAGO TORRES BERNRDEZ,
ob. cit., pg. 837.
8
IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 146.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

Justificvel pelo facto da invaso de Portugal pela Espanha ter sido feita na sequncia de uma aliana entre este
ltimo Estado e a Frana, no qual esta era claramente a fora dominante.
10
Esta interligao entre os dois Tratados de Badajoz parece conformar-se aos actuais imperativos legais em matria
de Direito dos Tratados, definidos pela Conveno de Viena sobre o Direito dos Tratados, designadamente o
seu art. 35 (Tratados prevendo obrigaes para terceiros Estados) a disposio do Artigo Adicional n. 3 cria
obrigaes para um Estado terceiro (Espanha), mas que este ter admitido por escrito (ainda que de forma
implcita), ao aceitar interligar a vigncia dos dois tratados de Badajoz, nos termos mencionados supra.
11
A Histria da Europa indica-nos que, se bem que a esmagadora maioria dos Instrumentos de Direito Internacional celebrados at ao sculo XX tivesse natureza bilateral, os Estados sempre privilegiaram sobretudo aps os grandes conflitos a diplomacia multilateral (vide os Acordos de Westflia e de Utrecht).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

249

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

Parece, assim, possvel afirmar que existe uma interdependncia total entre os dois
Tratados de Badajoz9, pelo que as vicissitudes de um se teriam, obrigatoriamente, de
repercutir no outro. Dessa forma, ser lgico tendo, tambm, em perspectiva que a
Frana dominava a coligao que mantinha com a Espanha que uma norma como
aquela contida no citado Artigo Adicional n. 3 fosse inserida naquele Tratado, sendo a
mesma, por maioria de razo (sobretudo quando reportada citada disposio introdutria do Tratado Luso-Espanhol), vlida nas relaes entre Portugal e Espanha10.
Em concluso, e caso prevalecesse esta interpretao, o Tratado de Badajoz de 1801
seria nulo desde o momento da celebrao deste Tratado de Paz 30 de Maio de 1814
com as necessrias consequncias, designadamente quanto invalidade, de jure, da cesso de Olivena.
2.1.1.4. Se algumas dvidas podero subsistir quanto perspectiva avanada em
2.1.1.3., as mesmas parecem ceder perante as consequncias legais que decorrem do
Acto Final do Congresso de Viena.
O Congresso de Viena teve por objectivo regularizar a situao poltica da Europa,
fortemente abalada pelo estado de guerra que se verificou, de forma quase contnua,
entre 1791 e 1815, tendo por protagonista a Frana (primeiro, enquanto Repblica,
depois na qualidade de Imprio) contra vrias Coligaes, formadas pelas principais
potncias europeias.
A derrota final de Napoleo permitiu s potncias vencedoras tentar reconstituir
o mapa poltico europeu, com base na situao poltica anterior Revoluo Francesa
(tanto do ponto de vista poltico, como ideolgico).
Nesse sentido, fcil compreender a atitude dos Plenipotencirios Portugueses
no Congresso de Viena, no que toca questo de Olivena tratava-se de consagrar,
no mbito multilateral11 e sob a tutela das grandes potncias, a restituio efectiva de
Olivena soberania portuguesa.
Tal desiderato foi amplamente conseguido, atravs do j mencionado artigo CV.
Trata-se, sem dvida, de uma norma juridicamente vinculante, como decorre no s
da sua integrao no mbito de um Tratado que visa regular as novas fronteiras da
Europa, como pelos termos utilizados na sua redaco, no devendo ser interpretada
como uma simples declarao poltica.

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

250

De facto, a referida norma comea por determinar s Potncias signatrias o bem


fundado da pretenso portuguesa, consagrando a necessidade da restituio de Olivena a Portugal. Em seguida, imposta s potncias a obrigao de desenvolver os esforos mais
eficazes no sentido de obter a retrocesso da posse de Olivena a favor de Portugal.
2.1.1.5. Na perspectiva do interesse nacional portugus, a primeira parte do art. CV
dever ser interpretada por forma a declarar invlido o art. III do Tratado de Badajoz
entre Portugal e Espanha, na parte em que transfere a soberania de Olivena para
aquele ltimo Estado.
A segunda parte do referido artigo autoriza uma interpretao que separe as
Potncias signatrias, de acordo com dois ncleos de obrigaes: um que incumbe
s potncias que so terceiros em relao ao conflito, o outro potncia que est na
origem do acto considerado ilcito a Espanha12.
Assim, as Potncias signatrias alheias ao conflito estariam obrigadas a, por meio
de conciliao, promoverem a devoluo de Olivena, incumbindo Espanha o duplo
dever de dever de aceitar a obrigatoriedade daquela devoluo (e, por extenso, a nulidade do art. III do Tratado de Badajoz), e de efectuar a mesma.
2.1.1.6. Por oposio ao raciocnio exposto supra, seria previsvel que a Espanha, em
defesa dos seus interesses, apresentasse uma interpretao diversa do art. CV, pela
qual todos os Estados signatrios (incluindo a Espanha) estivessem sujeitos mesma
obrigao, i.e., apenas obrigados a empregar, por meios conciliatrios, os seus esforos
para que a entrega de Olivena a Portugal se efectuasse13.
A referida interpretao permitiria limitar o mbito de aplicao do art. CV a um
mero compromisso de promoo de um processo conciliatrio visando a (eventual)
devoluo de Olivena, sem afectar a validade do Tratado de Badajoz.
2.1.1.7. Independentemente da interpretao a conferir ao art. CV, o facto que todas
as grandes potncias, excluindo a Espanha, ratificaram imediatamente o Acto Final do
Congresso de Viena, pelo que se vincularam integralmente ao seu contedo.
A Espanha veio a concretizar aquela ratificao, sem reservas, em 7 de Maio de
1817, pelo que tambm se encontra vinculada ao referido artigo CV, o que implica,
sem margem para dvidas, a nulidade do Tratado de Badajoz e a consequente obrigao da cesso formal de Olivena a Portugal.

12

Interpretao esta que encontra a sua base tanto no elemento literal E as Potencias reconhecem, em tanto quanto
de cada uma dellas depende, que este arranjamento deve ter logar o mais brevemente. como no elemento teleolgico: o
art. CV s poder fazer sentido se contiver uma penalizao efectiva para o Estado que, de acordo com
o Concerto das Naes, prevaricou (a Espanha), concretizado num dever efectivo, distinto, que a entrega de
Olivena.
13
Interpretao essa, alis, que foi j feita no passado pelas autoridades espanholas vide o texto da Nota do
Plenipotencirio Espanhol, Duque de Fernn-Nunez, de 15 de Novembro de 1819, transcrito na obra
Compilao de elementos para o Estuda da Questo de Olivena, do Embaixador LUIZ TEIXEIRA DE
SAMPAYO (Lisboa, 2001), pg. 206 e sgs.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

2.1.2. Ter ocorrido uma aquisio por Prescrio Aquisitiva/Usucapio, a favor da


Espanha, por fora da no devoluo de Olivena?
2.1.2.1. Em termos fcticos, e embora existissem bases legais para a transferncia do
territrio de Olivena para a posse de Portugal, a realidade que, desde 1817 at ao
presente, a Espanha continua a exercer uma soberania de facto sobre aquele espao, colocando-se a necessidade de reflectir sobre quais os efeitos, do ponto de vista jurdico,
desse exerccio de poderes de facto estaremos perante uma situao de aquisio por
usucapio?
2.1.2.2. No plano terico, a aquisio de territrio por via da Prescrio Aquisitiva/
Usucapio coloca uma pluralidade de dvidas, no existindo unanimidade na doutrina
quanto s regras a que a mesma dever obedecer15.
Porm, e porque a situao actual de Olivena configura o exerccio, no titulado,
da posse daquele territrio por Espanha que se mantm alis, desde 1817 at ao
presente este instituto apresenta especial importncia.
2.1.2.3. Em termos doutrinais, existe consenso em relao s seguintes caractersticas
a que deve obedecer a aquisio por via de usucapio:
O Estado adquirente deve:
Exercer a sua autoridade no territrio16;
De maneira contnua, por um perodo longo17;

14

Ou, com algumas reservas, em momento anterior, pelo efeito do Artigo Adicional n. 3 do Tratado de Paz
entre Portugal e a Frana de 1814, como explicitado supra em 2.1.1.3..
15
NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIER, ALAIN PELLET, ob. cit., pg. 481 (estes autores chegam a referir que parte da doutrina internacional contesta a validade da figura da Prescrio Aquisitiva no Direito
Internacional, dado o seu carcter atentatrio relativamente soberania territorial ob. cit., pg. 481);
SANTIAGO TORRES BERNRDEZ, ob. cit., pg. 838; IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 166 (tambm referenciando autores do Sc. XIX que contestavam a figura, ob. cit. Pg. 167, nota 181).
16
NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIER, ALAIN PELLET, ob. cit., pg. 481; SANTIAGO TORRES
BERNRDEZ, ob. cit., pg. 838; IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 169.
17
Idem.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

251

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

2.1.1.8. Concluindo, poder afirmar-se que a Espanha adquiriu Olivena por via de
uma conquista militar (devidamente convalidada pela celebrao posterior de um Tratado de Paz Cesso Contratual), tendo essa transferncia de soberania ocorrido em
14 de Junho de 1801.
A referida ocupao ter, na perspectiva portuguesa, sofrido uma reverso, no
plano formal (que, no entanto, no foi acompanhada da transferncia efectiva da soberania), ocorrida indiscutivelmente em 7 de Maio de 1817, com a ratificao do Acto
Final do Congresso de Viena pela Espanha14, pelo que, e desde aquela data, a Espanha
deixou de deter qualquer ttulo legal relativo a Olivena, mantendo apenas uma ocupao de facto, situao essa que aquele Estado ter, forosamente, admitido (ainda que
implicitamente), ao subscrever aquele Instrumento de Direito Internacional.

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

252

Por forma pblica18;


De modo pacfico19;
E duradouro20.
O Estado que detinha anteriormente a posse dever:
Dar o seu consentimento ou aquiescncia21
2.1.2.4. Depreende-se facilmente dos critrios acima mencionados que os mesmos
deixam, quanto sua aplicao, uma grande margem de incerteza.
Se no parecem existir dvidas, no caso vertente, relativamente aos critrios do
exerccio de autoridade, do carcter pblico da posse e da sua natureza pacfica, j os
restantes dois apresentam-se demasiado indefinidos.
Assim, no claro como se determina o carcter ininterrupto da posse, at porque
na doutrina no est reunido consenso sobre como a mesma poder ser interrompida22.
No ntido, tambm, como se pode definir o carcter duradouro da posse, uma
vez que no existem bases para se determinar um prazo mnimo para a concretizao
da usucapio. De facto, e na ausncia de normas escritas sobre a matria, parece que o
prazo ter de ser determinado ad hoc, por recurso a deciso judicial23.
2.1.2.5. No que respeita ao caso particular de Olivena, e embora Portugal no tenha,
aparentemente, apresentado protestos formais junto das autoridades espanholas nos
ltimos 70 anos24, o facto que nunca, por forma expressa ou implcita, reconheceu
a soberania espanhola.
Alis, a questo de Olivena foi aflorada, por forma indirecta, no mbito das relaes bilaterais com Espanha, em sede de delimitao de fronteiras.
De facto, e como referido supra (em 1.7.), os dois ltimos Instrumentos de Direito
Internacional celebrados entre Portugal e Espanha para delimitao de fronteiras Tratado de Limites entre Portugal e a Espanha, assinado em Lisboa em 29 de Setembro de
1864 e o Convnio de Limites entre Portugal e a Espanha, assinado em Lisboa em 29
de Junho de 1926 deixaram em aberto a situao jurdica de Olivena, constituindo
18
19

SANTIAGO TORRES BERNRDEZ, ob. cit., pg. 838; IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 170.
NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIER, ALAIN PELLET, ob. cit., pg. 481; SANTIAGO TORRES
BERNRDEZ, ob. cit., pg. 838; IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 169.
20
IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 170.
21
NGUYEN QUOC DINH, PATRICK DAILLIER, ALAIN PELLET, ob. cit., pg. 481, falam em renncia soberania; IAN BROWNLIE, ob. cit., pgs. 170-171.
22
IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 170, refere que o protesto suficiente para interromper a posse. SANTIAGO
TORRES BERNRDEZ, ob. cit., pg. 838, afirma que, para parte da doutrina, o protesto no suficiente,
sendo tambm necessrio o recurso aos meios legais para a resoluo pacfica de diferendos judiciais
ou arbitrais.
23
IAN BROWNLIE, ob. cit., pg. 171. SANTIAGO TORRES BERNRDEZ, ob. cit., pg. 838.
24
TEIXEIRA DE SAMPAYO, ob. cit., pg. 220, refere apenas a existncia de um protesto, dirigido pelo ento
Encarregado de Negcios de Portugal em Madrid, datado de 11 de Janeiro de 1837, que ai se transcreve,
a que se tero seguido algumas diligncias atravs do Governo Britnico. No sculo XX, destaca-se um
protesto feito pelo Embaixador de Portugal em Madrid, datado de 7 de Agosto de 1931 (TEIXEIRA DE
SAMPAYO, ob. cit., pg. 281, nota 29).

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

2.2. Olivena na Ordem Jurdica Portuguesa


2.2.1. Se dvidas podem permanecer quanto soluo da questo de Olivena, no
plano do Direito Internacional, julga-se que, no plano jurdico-constitucional, o direito portugus considera Olivena parte integrante do territrio portugus.
2.2.2. Tal concluso decorre da redaco do artigo 5, n. 1, da Constituio da Repblica Portuguesa, onde se refere que Portugal abrange o territrio historicamente definido no
continente europeu. Esta redaco, introduzida em 1976, materializa um corte na anterior
tradio constitucional portuguesa, em que se apelava a uma descrio enunciativa,
exaustiva, dos espaos fsicos que constituam o territrio de Portugal.
A integrao da expresso historicamente definido, cuja justificao ter de
estar associada questo de Olivena25, pressupe que, para o legislador constitucional, Portugal tem justo fundamento legal para reivindicar Olivena, com base em
ttulos formais, de natureza histrica designadamente, e aps verificada a ineficcia
do art. III do Tratado de Badajoz (por fora do art. CV do Acto Final do Congresso de
Viena vide 2.1.1.5.), o Tratado de Alcanizes.
2.2.3. Na realidade, ser este ltimo Tratado que confere a Portugal a soberania formal
sobre Olivena, soberania essa que no foi posta em causa pela posterior celebrao do
Tratado de Limites entre Portugal e a Espanha, assinado em Lisboa em 29 de Setembro
de 1864 e do Convnio de Limites entre Portugal e a Espanha, assinado em Lisboa
em 29 de Junho de 1926, visto que estes dois ltimos instrumentos mantiveram as
fronteiras fixadas em Alcanizes, deixando apenas em aberto a situao de Olivena, mas
no de uma forma absoluta tendo o Tratado de Alcanizes definido pela ltima vez a
posse legal de Olivena, dever ser esse instrumento que, do ponto de vista histrico, confere
a Portugal a legitimidade para reivindicar a soberania sobre aquele territrio.NE
25

Nesse sentido, JORGE MIRANDA, Manual de Direito Constitucional, Tomo III, 4. Edio, Coimbra, 1998, pg.
255, nota (2); GOMES CANOTILHO, VITAL MOREIRA, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada, 3. Edio,
Coimbra, 1989, Pg. 72.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 245-253

253

Aspectos Histrico-Jurdicos da Questo de Olivena

aquela rea a nica zona de fronteira terrestre entre Portugal e Espanha que no se
encontra delimitada.
Ser essa ausncia de delimitao, cujo fundamento do conhecimento de Espanha, suficiente para interromper o processo de aquisio de Olivena por usucapio,
a favor daquele Estado? Constituir a recusa portuguesa em regularizar a situao
fronteiria um protesto tcito? Quantos anos seriam necessrios para consolidar uma
eventual soberania espanhola sobre Olivena?
A doutrina no encontra resposta para estas questes, tendendo a considerar que,
nestas situaes, a nica soluo possvel para o esclarecimento integral daquelas dvidas passa pelo recurso a meios pacficos de resoluo de diferendos i.e., mediante o
recurso a instncias judiciais ou arbitragem internacional.

Fernando Abecassis*

254

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

da Regenerao

DE H MAIS de dois anos a esta parte que tenho vindo a fazer investigao conducente biografia
de D. Pedro da Costa de Sousa de Macedo, que haveria de vir a ser o 1. conde de Villa
Franca do Campo, e com todo o gosto que a vejo publicada em livro pela Tribuna da
Histria, a quem agradeo a edio.
D. Pedro da Costa, como ele tambm assinava, foi um cidado influente no seu
tempo. Influente pela sua instruo, erudio e cultura; influente pelos trabalhos a que
meteu ombros e pelas peas que publicou e que fez levar cena enquanto autor teatral; pelas posies polticas que ocupou, ainda muito novo, quer como deputado quer
como governador civil, sucessivamente de Faro, Ponta delgada e Porto, em condies
particularmente difceis de conflitos civis ou de levantamentos populares; influente
como diplomata de fino trato e grande capacidade negocial; influente, finalmente,
como investigador histrico-social e como escritor de fundo.
Nascido em 1821, a 14 de Maio, e tendo morrido em 1901, a 7 de Dezembro,
a sua vida abrangeu quase todo o perodo da monarquia liberal, em Portugal, bem
como quase todo o perodo que, na Europa, vai da queda de Napoleo Bonaparte em
Waterloo, em 1815, at ao desencadear da 1. Grande Guerra em Sarajevo em 1914.
Com uma educao esmerada em cincias e humanidades, na recm criada Escola
Politcnica de Lisboa, levou cena no teatro da rua dos Condes, em 1841 e apenas
com 20 anos de idade, a sua primeira pea teatral que intitulou de Os Dois Campees
ou a Corte de D. Joo I, j fruto de um aprofundado trabalho de investigao no que
toca quer a detalhes histricos e personagens, quer no que toca a costumes e modos
de vestir, quer ainda no que toca correco de um torneio que fez acontecer em
pleno palco. Objecto dos maiores elogios por parte de Almeida Garrett, ento a grande
fora por detrs do renascimento do teatro portugus, esta pea valeu a D. Pedro o 1.
prmio do conservatrio em 1841. Em 1857 levou cena a sua 2. pea intitulada Os
Portugueses na ndia, que se estreou por ocasio de um espectculo de gala, no teatro
D. Maria II, em honra do aniversrio natalcio de D. Pedro V. Gustavo de Matos Sequeira
descreve-a como ricamente posta em cena.

Engenheiro Civil pelo Instituto Superior Tcnico. Doutorado em Economia pela Universidade de Oxford. Ex-Presidente da Atkins Portugal. Coordenador e Professor do Curso de Ps-Graduao em Engenharia Ferroviria da Univerdade Catlica Portuguesa.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 254-259

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 254-259

255

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

Muito mais tarde, em 1885, publicaria mais uma pea de teatro, um drama em
5 actos que intitulou D. Joo II. Nela D. Pedro da Costa descreve o drama da morte
do infante D. Afonso nas campinas da margem do Tejo, em Almeirim, bem como o
drama moral do afastamento de D. Jorge de Lancastre, duque de Coimbra, da sucesso
ao trono, em favor de D. Manuel, duque de Beja.
Alm de escritor teatral de sucesso, teve uma breve mas intensa experincia poltica, tendo sido sucessivamente governador civil de Faro, de Ponta Delgada e do Porto,
entre 1846 e 1852, tendo nessas funes apanhado em pleno a Patuleia, de triste
memria, bem como o movimento da Regenerao, lanado em Abril de 1851 pelo
duque de Saldanha, movimento a que aderiu de plena convico.
Eleito deputado em Maro de 1848 pelo crculo do Douro, foi durante 3 sesses
legislativas (1849, 1850 e 1851) um deputado assduo, activo e interveniente. A
sua actuao parlamentar caracterizou-se pela erudio com que apresentava os seus
discursos e pela polmica que estes frequentemente geravam, tendo feito ouvir a sua
palavra em vrias intervenes de grande clareza ideolgica.
Tendo acedido carreira diplomtica, ento nascente, em 1852, com 31 anos de idade, serviu o Estado nessa qualidade durante 40 anos, at 1892, j com 71 anos. Os ltimos anos ao servio da secretaria de estado dos Negcios Estrangeiros foram ocupados a
fazer investigao para a histria da diplomacia portuguesa desde a fundao at 1640.
Diplomata de grande finesse e firmeza negocial, esteve por duas vezes em
S. Petesburgo, uma em 1853/54 como encarregado de negcios interino, e outra j
em 1869/70 como Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio; esteve por duas
vezes em Madrid, uma em 1861 e outra tambm como Enviado Extraordinrio e Ministro Plenipotencirio, em 1870/71, encarregado duma misso especialssima; esteve em
Roma como Secretrio de Embaixada (hoje em dia Conselheiro) de 1862 a 1869.
Nos primeiros postos que ocupou, ainda jovem, no fora incumbido de nenhuma
misso especial, mas to s da representao dos interesses portugueses. Mas, a partir
da sua estadia em Roma, em 1862, as suas misses revestiram-se de grande delicadeza
e melindre negocial, tendo desempenhado misses que, de algum modo, ilustram as
preocupaes da governao do pas no correr dos meados da centria de 1800, com
a nova ordem e sentido de Estado da Regenerao e com o claro desenvolvimento
scio-econmico dum Fontismo nascente.
Em Roma, a sua grande e importante misso foi a defesa do Padroado portugus
do Oriente, vulgo Padroado do Oriente ou Real Padroado. Com efeito o seu exerccio
encontrava-se ameaado pela hierarquia e pelo clero militante da Sagrada Congregao
da Propaganda a conhecida Propaganda Fide.
Cada vez mais o instrumento ordenador do apostolado no Oriente era a Propaganda (Propaganda Fide e no a coroa portuguesa. Uma divergncia entre os missionrios
da Propaganda Fide e os missionrios portugueses na ndia e na China que muito

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

256

contribuiu para diminuir o prestgio de Portugal perante a Santa S, foi a questo dos
ritos malabares e chineses, que os do Padroado admitiam e os da Propaganda condenavam. O apostolado portugus era considerado como o de um cristianismo mestiado
e impuro; e apesar de todos os esforos de D. Joo V os ritos autctones foram condenados pelo Papa Bento XIV em 1742, e o predomnio missionrio passou, na ndia e
na China, para as mos da Propaganda Fide.
A decadncia do Padroado mais se acentuou com a supresso da Companhia de
Jesus, no reinado de D. Jos I, em 1773. Quando, em 1834, foram extintas as ordens
religiosas e cortadas as relaes com a Santa S, o Padroado portugus do Oriente
praticamente ruiu, tendo sido formalmente reorganizado e limitado por Gregrio XV
em 1838, que acabou com todos os bispados portugueses no Oriente excepto Goa, e
mesmo assim reduziu este ao territrio sob soberania portuguesa.
O governo portugus resistiu e, j sob a influncia do esprito Regenerador,
to bem trabalhou a diplomacia portuguesa em Roma que o desaire e humilhao de
1838 se transformou numa vitria prestigiante, quando, pela Concordata de 1857, Pio
IX aceitava que fossem restabelecidas todas as dioceses portuguesas sob a arquidiocese
metropolitana de Goa, e que fossem restabelecidas as dioceses de Macau e de Malaca,
esta com jurisdio sobre Singapura, sendo ainda criada a diocese de Damo, encravada, como estava, no territrio de Bombaim.
Esta viso do papel histrico de Portugal e a defesa do imprio, quer territorial,
em frica, quer presencial e comercial, no Oriente, faziam parte integrante da filosofia
da Regenerao, que tinha o engrandecimento da Ptria e a sua recolocao como
interveniente activo no concerto das naes como objectivo ideolgico.
Mas o facto era que o Real Padroado e, naturalmente, o cumprimento no terreno
da Concordata de 1857, vinha a ser hostilizado e a merecer a maior discordncia por
parte de Roma. O clero da Propaganda Fide nunca entendeu que o ecumenismo, a
tolerncia e a abrangncia do esprito missionrio portugus, que permitia absorver
prticas, costumes, arte e, at mesmo, conceitos e formulaes locais eram e foram a
chave do sucesso do cristianismo no Oriente, sucesso do qual eles prprios beneficiavam. A Propaganda Fide criou um clima de diviso cismtica e de quase guerra civil
entre as comunidades crists, que tomou alguns aspectos verdadeiramente srdidos, e
de que muito se aproveitaram o clero e os missionrios anglicanos.
Sobretudo porque a Propaganda Fide nomeava vigrios apostlicos para vrias dioceses
mal definidas, que entravam em conflito com os bispos, clero e fiis do Real Padroado.
A clara diviso das dioceses do Padroado era, assim, de extrema importncia na boa
administrao e conduo dos conflitos com que se debatia a Igreja Romana no Oriente,
e foi a primeira das preocupaes de D. Pedro da Costa na sua misso em Roma.
Entretanto D. Pedro tinha-se tornado amigo pessoal do papa Pio IX, que lhe baptizou a mulher, inglesa e anglicana, nos seus aposentos privados, tendo ela tomado o
nome de Isabel Maria.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 254-259

Nos dois casos os ingleses aceitaram a arbitragem, e cumpriram!


Mas, talvez a revelao mais interessante que surge da pesquisa biogrfica e epistolar sobre o 1. conde de Villa Franca do Campo se relacione com a sua especialssima
misso a Madrid, em 1870.
Nunca ningum percebeu muito bem porque que o marechal duque de Saldanha, j com 80 anos de idade, lanou o seu golpe de estado de Maio de 1870, golpe
de estado alis, que por pouco no ia sendo um insucesso.
Mal o duque de Saldanha foi confirmado na presidncia do ministrio, pelo rei
D. Lus I, apressou-se a convocar D. Pedro da Costa que se encontrava em misso em
S. Petersburgo, pedindo-lhe para regressara Lisboa com a possvel urgncia. Sinal dos
novos tempos, D. Pedro e a famlia, na altura com 3 crianas, vieram de S. Petesburgo
a Paris em 3 dias, j por caminho-de-ferro, cujo uso comeava a generalizar-se.
O duque de Saldanha tinha total confiana em D. Pedro da Costa, e encarregou-o
de uma misso especialssima: o levar ao trono de Espanha o rei consorte e vivo de
Portugal, o prncipe Fernando de Saxe Coburgo Gotha, D. Fernando II.
D. Pedro da Costa empenhou-se a fundo nesta sua misso, tendo conseguido em
Madrid um aliado da maior importncia, o general Juan Prim y Prats, duque de Castille

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 254-259

257

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

A diplomacia portuguesa de meados de oitocentos mostra uma grande preocupao com a manuteno e reorganizao do imprio, no s atravs da defesa da
influncia portuguesa no Oriente como, tambm, pela negociao e regulao dos
conflitos territoriais em frica.
Era o caso da colnia de Moambique, cuja fronteira sul era objecto, desde 1821, de
uma guerra de atrito com as autoridades inglesas do Natal que queriam absorver esses
territrios nos seus domnios. Era tambm o caso da questo de Bolama, na presente
Guin-Bissau, que os ingleses queriam fazer absorver pela sua colnia da Serra Leoa.
A questo de Bolama havia sido resolvida civilizadamente, e no esprito da Regenerao, atravs de arbitragem, que por deciso do presidente americano Ulysses
Grant foi dirimida, em 1870, a favor de Portugal. Perante isto, o governo portugus
resolveu submeter a arbitragem, tambm, o complexo conflito que pairava sobre a
soberania da regio do Maputo, que os inglese designavam por Delagoa bay, e os portugueses por Loureno Marques.
D. Pedro da Costa foi enviado, como Ministro Plenipotencirio e enviado especial
do governo do duque de Loul, em final de 1869, a S. Petersburgo, com a misso de
solicitar os bons ofcios da Rssia afim de convencer o mesmo presidente americano,
Ulysses Grant, a aceitar arbitrar aquela questo. A misso foi bem sucedida mas, entretanto, aquela arbitragem foi, aps a queda de Napoleo III, assumida pelo presidente
francs Thiers, acabando a questo da soberania de Delagoa bay ou Loureno Marques
por ser dirimida, a favor de Portugal, pelo novo presidente francs Mac Mahon.

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

258

jos, um dos lderes da revoluo espanhola de 1868, juntamente com o general Francisco
Serrano y Dominguez. Na altura Serrano era regente, sendo Prim o presidente do ministrio. O general Prim estava em total consonncia de ideias com o duque de Saldanha.
As cartas de D. Pedro da Costa de Sousa de Macedo so absolutamente concludentes e de uma total clareza no que toca ao entendimento da natureza e da substncia
da sua misso a Madrid, cujo nico objecto era, de facto, o negociar a candidatura de
D. Fernando II.
A sequncia dos acontecimentos, a convocao de D. Pedro de S. Petersburgo, a
cuidadosa preparao da sua misso a Madrid e a rapidez do seu desempenho levam-nos a crer que a candidatura de D. Fernando II ao trono da deposta Isabel II, numa
altura em que outras candidaturas tinham sido arredadas, designadamente a do prncipe Leopoldo de Hohenzollern e a do duque de Montpensier, e em que a candidatura
de Amadeu de Sabia ainda no se concretizara, teria sido o objecto, seno nico pelo
menos o principal, do golpe de estado do duque de Saldanha.
A candidatura de D. Fernando II viria a abortar, em Agosto de 1870, por duas
razes:
a) a irredutvel insistncia de D. Fernando para que a lei espanhola, e os termos
da sua acesso ao trono de Espanha, consignasse, com total clareza e firmeza,
a impossibilidade de as coroas espanhola e portuguesa se puderem juntar, no
futuro e por sua morte, numa nica cabea, designadamente a do seu filho
D. Lus ou de qualquer dos seus descendentes.
b) a discusso do estatuto da condessa de Edla, a cantora Elisa Hensler, que o rei
tinha conhecido em Lisboa e com quem havia casado.
Mal as conversaes para concretizar a candidatura de D. Fernando se goraram, em
Agosto de 1870, o duque de Saldanha demitiu-se da chefia do ministrio, tendo pouco
depois partido para Inglaterra, aonde viria a falecer em Novembro de 1876, pois a sua
2. mulher era inglesa e tinha l famlia prxima. O, j, conde de Villa Franca do Campo
acompanhou-o na sua morte na sua Gable House, em Sydenham.
O general Prim viria a ser assassinado em Dezembro de 1870.
D. Pedro da Costa de Sousa de Macedo foi agraciado, por D. Lus I, com o ttulo de
conde de Villa Franca do Campo em 4 de Agosto de 1870, tendo o local de referncia
do ttulo sido escolhido em homenagem aos bons servios que D. Pedro tinha prestado
como governador civil de Ponta Delgada.
O governo portugus manteve a confiana no conde de Villa Franca como embaixador em Madrid, onde se manteve at Primavera de 1871, altura em que abandonou
o servio diplomtico no estrangeiro.
No entanto D. Pedro da Costa manteve-se no servio diplomtico durante mais
20 anos, at 1892, por nomeao real, encarregado de fazer investigao e compilar

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 254-259

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 254-259

259

O 1. Conde de Villa Franca do Campo Um Diplomata da Regenerao

documentao com vista elaborao da histria diplomtica de Portugal desde a


fundao at 1640.
Para alm de muitos outros elementos coligidos e que esto disponveis nos bem
organizados arquivos do ministrio dos Negcios Estrangeiros, a sua investigao deu
lugar publicao de um interessante livro, publicado em 1884 e intitulado D. Joo
I e a Aliana Inglesa.
O conde de Villa Franca extremamente crtico da aliana inglesa de 9 de Maio
de 1386, que, do seu ponto de vista, serviu sempre mais os interesses da Inglaterra do
que os de Portugal. Desde logo possibilitando ao duque de Lancaster, John of Gaunt,
vir pennsula ibrica fazer uma campanha pelos seus direitos ao trono de Castela,
enquanto marido, em segundas npcias, de D. Constana, filha de Pedro, o cruel. Esta
campanha correu desastrosamente para as foras inglesas, que s no sofreram mais
derrotas e vexames devido ajuda de D. Joo I. Este no s suportou a maior parte
dos elevadssimos custos da campanha, como ainda teve que custear o transporte do
que restava da corte e tropas do duque de Lancaster de volta a Inglaterra, em navios
portugueses.
A histria, particularmente a histria posterior a 1640, talvez nos leve a subscrever
a opinio do conde de Villa Franca de que a Inglaterra sempre defendeu os interesses
de Portugal apenas na medida em que tal podia defender os seus prprios interesses.
Isto porque, na sua opinio, a nica maneira de uma potncia continental destruir ou
conquistar a Inglaterra seria dominando Portugal.
O conde de Villa Franca viria a morrer em 1901, com 80 anos, na sua casa na Rua
da Cruz dos Poiais a S. Bento, em Lisboa. A sua mulher havia falecido um ano antes.
Postumamente um seu filho identificou e fez publicar uma pequena, interessante
e compadecida monografia feita pelo conde de Villa Franca sobre a figura da infanta
Dona Maria, a infeliz filha de Dona Leonor de ustria havida de D. Manuel I, que
publicamos como anexo sua biografia.NE

Lus Fernando Machado Barroso*

260

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

do Imprio Africano

Q Resumo
A diplomacia portuguesa tem desempenhado ao longo da histria um papel preponderante na defesa dos interesses nacionais. reconhecidamente o instrumento de
poder que mais tem contribudo para a afirmao de Portugal no Mundo. Quando
nos finais do sculo XIX os apetites das potncias europeias por frica se manifestam
de uma forma explcita, Portugal v neles uma sria ameaa ao seu imprio e parecia
bvio que no resistiria ao poder das potncias que lutavam pela hegemonia europeia:
a Alemanha e a Inglaterra. Fica bvio na Conferncia de Berlim em 1885 e mais tarde
com o ultimatum britnico que dificilmente Portugal conseguiria manter o seu imprio africano. Contudo, Portugal, utilizando de forma hbil a sua diplomacia, onde o
marqus de Soveral e o rei D. Carlos foram proeminentes, consegue fazer valer a sua
influncia junto da potncia que melhor defendia os seus interesses, numa demonstrao clara da diplomacia como instrumento de poder do Estado.
Q Abstract
Portuguese foreign policy has been playing a major role in the history of the national
affairs. Actually, it is reckoned as the most powerful instrument of national power
concerning the role of Portugal in the world. When in the end of the 19th century the
most powerful European countries were clearly scramble for Africa, Portugal looked
at them as a serious and real threat to its colonial empire and it was expected to loose
it to the two countries that were fighting for the power within Europe: Germany and
Great Britain. At The Berlin Conference in 1885 and later with the British ultimatum it
became clearly than ever that Portugal could hardly keep sovereignty over its African
empire. Nevertheless, Portugal, through an intelligent use of its diplomacy, especially
thanks to Marquis de Soveral and King Charles knew how to exert its influence over its
most ancient ally in the matter, proving that Diplomacy means State power.
Introduo Uma crise iniciada em 1886 com a Inglaterra que viria a resultar no ultimatum dei-

xou uma chaga profunda na alma portuguesa1. O ultimatum resulta da tentativa portu*

Tenente-Coronel de Infantaria. Professor de Tcnicas de Estado-Maior e de Tctica na rea de Ensino Especfica


do Exrcito.
1
Serro, p. 13.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

Costa (2001), p. 45.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

261

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

guesa de criao de um sistema de relaes externas menos dependentes da Inglaterra.


Entregue a 11 de Janeiro de 1890 por um memorando, onde, a pretexto de um incidente ocorrido entre portugueses e Macololos, era exigido a Portugal a retirada das foras militares existentes no territrio compreendido entre as colnias de Moambique e
Angola, no actual Zimbabwe. A zona havia sido includa no famoso mapa cor-de-rosa
e reclamada por Portugal na Conferncia de Berlim (1884-1885).
Formalizada a cedncia portuguesa, a 20 de Agosto assinado o Tratado de
Londres entre Portugal e a Inglaterra, que definia os limites territoriais de Angola e
Moambique. O tratado foi publicado no Dirio do Governo de 30 de Agosto e desencadeou violentos protestos e a queda do governo do regenerador Luciano de Castro.
Os acontecimentos desencadeados pelo ultimatum britnico de 11 de Janeiro de
1890 marcaram de forma indelvel a evoluo poltica portuguesa, dando incio a uma
sucesso de acontecimentos que desemboca no fim da monarquia constitucional e no
reforo da conscincia colectiva portuguesa de apego ao imprio colonial.
O que devemos salientar neste perodo o despertar de vontades das potncias
europeias, em especial a Inglaterra e a Alemanha, pelos territrios africanos portugueses. Havia uma clara vontade destas potncias em tomar as nossas possesses vendo
a crise poltica interna que grassava em Portugal e o reconhecimento da sua incapacidade em administrar esses territrios. No entanto, Portugal conseguiu manter os seus
territrios at meados do sculo XX.
Uma questo desde logo se levanta, como que Portugal, um pequeno pas,
partida sem recursos capazes de competir com potncias como a Inglaterra e a Alemanha, conseguiu manter as suas colnias ultramarinas durante um perodo to alargado
de tempo?
Parte da resposta recai na hbil forma como a diplomacia portuguesa, com Lus
de Soveral e o Rei D. Carlos a serem preponderantes, soube relacionar-se com a Inglaterra, a antiga aliada e fiel da balana de poderes na Europa. Neste mbito, podemos
afirmar que a histria da poltica externa portuguesa, na segunda metade do sculo
XIX e na primeira dcada do sculo XX, essencialmente a histria das relaes luso-britnicas.2
Outra parte da resposta, tambm importante, recai na forma como foram explorados alguns acontecimentos internacionais, como a guerra anglo-boer e a luta pela
hegemonia europeia entre a Alemanha e a Inglaterra.
Embora possamos afirmar, partida, que as relaes externas de Portugal com as
potncias europeias no mantiveram uma linha de constncia face a outros actores,
reflectem de forma muito clara inteno dos interesses nacionais de ento face a frica:
a manuteno das posses ultramarinas.

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

262

Este objectivo orientou o modo como Portugal se relacionou essencialmente com


a velha aliada Inglaterra e que permitiu manter o imprio portugus em troca da nossa
cooperao em frica contra a potncia continental europeia, a Alemanha, que desafiava de forma ostensiva a hegemonia da Inglaterra.
Se poca Londres tivesse alcanado uma hegemonia indiscutvel, o resultado do
ultimatum teria sido a completa submisso portuguesa. No entanto, tal no veio a verificar-se, uma vez que a Alemanha, a Frana e a Blgica comearam a afirmar interesses
em frica e, simultaneamente, d-se a aproximao da Rssia Frana que alarmou
Londres e Berlim, conduzindo a um entendimento anglo-alemo. neste contexto que
Portugal joga o seu papel atravs da poltica externa, com uma orientao clara que s
quebrada pelo regicdio de 1908.
Delimitmos o nosso trabalho em dois pontos. O primeiro, s questes africanas
que moldaram de forma profunda a nossa poltica externa. O segundo, regncia de
D. Carlos, j que D. Manuel II manteve as coordenadas anteriores. Outros aspectos sero
referidos na medida da sua estreita ligao com o objecto do nosso trabalho.
A nossa pesquisa e anlise documental tiveram por base um modelo centrado na
diplomacia como instrumento de poder do Estado e, como tal, procurmos alinhar o
nosso ensaio de acordo com esse conceito. Por conseguinte dividimos o nosso trabalho
em quatro pontos.
No primeiro, a Diplomacia como Instrumento de Poder do Estado (1648-1914), definimos a
diplomacia, os seus instrumentos e sua funo, na medida necessria ao desenvolvimento do nosso argumento, e o contexto internacional da poca, no qual Portugal se
inseria. So os aspectos salientados neste ponto que determinaram o modo como organizmos o trabalho, orientmos a pesquisa e apresentmos o que achmos relevante.
No segundo, Os Interesses em Causa, pretendemos apresentar os objectivos que nortearam
a aco diplomtica. No terceiro, O Ambiente Estratgico, apresentamos a situao interna e
externa que influenciaram a aco diplomtica. No quarto, A Actividade Diplomtica, como
corolrio dos captulos anteriores, pretendemos mostrar as funes e os instrumentos
da diplomacia na relao com os estados que mais directamente ligados estiveram
questo africana, as figuras proeminentes e os tratados e conferncias que, no nosso
entendimento, moldaram a aco diplomtica portuguesa no perodo em anlise.
1. A Diplomacia como instrumento de Poder do Estado (1648-1914)

a. Da Diplomacia
A poltica do Estado, na esfera internacional, visa a defesa dos interesses e valores
nacionais, porque deles depende, em ltima instncia, a sobrevivncia do prprio
Estado e traduz a sua razo de ser. A formulao da poltica compreende a definio
dos objectivos a alcanar, a antecipao dos efeitos desses objectivos no ambiente estratgico, a escolha dos meios e, tambm muito importante, a mobilizao dos recursos

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

3
4
5

Oliveira, pp. 11-13.


Fendrick, p. 191.
Martnez, p. 521.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

263

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

tangveis e intangveis para a execuo da poltica. Cabe ao Estado a opo pelos mtodos pacficos ou violentos.
A diplomacia um mtodo no violento da aco poltica do Estado que se baseia
no respeito da soberania e na reciprocidade de tratamento. A diplomacia relaciona-se
com a poltica de uma forma hierrquica bidireccional. Isto quer dizer que, embora
seja a poltica a definir os objectivos para a diplomacia, estes tambm so reformulados e adaptados de acordo com os condicionalismos e limitaes que a diplomacia
oferece.3
Na sua forma mais original, a diplomacia o meio oficial pelo qual os Estados
se relacionam. a partir de Vesteflia, que uma srie de cdigos e protocolos foram
estabelecidos para criar uma moldura de actuao da diplomacia. So os casos da imunidade diplomtica; a criao de embaixadas; estabelecimento e ruptura de relaes
diplomticas; participar e receber conferncias internacionais e muitos outros meios
de relacionamento internacional.4
Os diplomatas so agentes do Estado e que em teoria actuam em funo de
uma orientao. Fora do advento das comunicaes, as suas instrues teriam de ser
generalistas, o que requeria uma aptido inata para compreender o interesse nacional
no ambiente estratgico. Como a diplomacia representa uma abordagem pacfica na
relao entre os Estados, a utilizao de tratados e acordos que prevalece. Nesta abordagem pacfica, a diplomacia aparece como o instrumento que remove os obstculos e
procura o entendimento mtuo, no qual surgem as coligaes, a influncia das elites
e que mostra que o instrumento militar tambm uma opo. So exemplo da proximidade da diplomacia ao instrumento militar as visitas das esquadras inglesas, alems,
francesas e norte-americanas a Lisboa, numa demonstrao de fora e de apoio militar, sublinhando o sentido das conversaes diplomticas efectuadas.5
A diplomacia baseia toda a sua aco na constante avaliao do potencial dos
outros pases, dos seus interesses nacionais e das suas relaes, para que possa maximizar a liberdade de aco do prprio Estado com a finalidade ltima de atingir os
interesses nacionais. A diplomacia utiliza uma gama variada de prticas para atingir os
seus objectivos. Estas prticas so os elementos da estratgia diplomtica que pretende
obter vantagens em caso de guerra, embora esta seja o ltimo recurso. Na perspectiva
realista das relaes internacionais, todas as estratgias, mesmo as mais imorais, tm
como objectivo ltimo a sobrevivncia do Estado e a manuteno dos seus valores.
Por conseguinte, os lderes polticos devem fazer uma apreciao da ordem internacional onde o seu pas se insere, para formular a estratgia eficaz consecuo do

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

264

sucesso das suas pretenses. Durante a guerra anglo-boer, o Marqus de Soveral e o Rei
D. Carlos foram das poucas personalidades a compreender que a manuteno do imprio portugus s poderia ser possvel com o reforo das relaes anglo-lusas. Os governos de Luciano Castro e de Hintze Ribeiro foram sempre relutantes a esta percepo.
Para mitigar esta relutncia o prprio Marqus de Soveral a redigir a primeira verso
da declarao de Windsor para no perder a oportunidade de forma definitiva.6
O principal instrumento da diplomacia a negociao, efectuada de modo formal
ou informal. De uma forma simples podemos afirmar que a diplomacia o ajustamento
constante das relaes entre os Estados adoptadas de forma simultnea atravs de dilogos sobrepostos: unilaterais e multilaterais; conferncias especiais e outros ofcios.
O objectivo tpico , embora nem sempre, alcanar um acordo entre os intervenientes.7 O diplomata tambm um negociador. Dependendo do assunto, o diplomata
tem mais ou menos liberdade de aco para ajustar as suas instrues tcticas e objectivos para obter sucesso na negociao. Tendo por base o conhecimento das intenes
dos seus interlocutores, o diplomata pode fazer cedncias para manter a negociao
em assuntos que no so vitais para o seu pas. O diplomata facilita e mantm o dilogo com os seus interlocutores na esperana de efectuar uma avaliao complementar
acerca de ameaas, benefcios e aces para maximizar os interesses nacionais.8
Os diplomatas so tambm publicitrios do pas. Um bom diplomata dever ser
eficaz angariador de opinies pblicas e privadas no mbito dos interesses do Estado,
refutando o criticismo e reformulando a sua aco de acordo com os valores e a cultura
do pas em causa.9
Apesar das idiossincrasias pessoais, culturas nacionais, histria, a diplomacia
mantm a sua finalidade a perseguio do interesse nacional e a proteco dos seus
objectivos.
b. O Estado como actor principal nas Relaes Internacionais
A diplomacia um instrumento de poder que o Estado utiliza na perseguio dos
seus interesses nacionais. Falamos em poder do Estado quando pretendemos definir a
sua capacidade em influenciar o comportamento de outro actor da forma que lhe seja
mais conveniente. Como h uma dilise no relacionamento, o poder o resultado de
factores que so relativos. A diplomacia no funciona isolada, contudo pode ter preponderncia sobre outros instrumentos de poder de acordo com a situao.
Ento, o que suposto a diplomacia fazer? Qual a sua verdadeira funo na perseguio dos interesses nacionais?
6
7
8
9

Costa (1998), p. 283.


Fendrick, pp. 193-194.
Idem, p. 195.
Idem, pp. 195-196.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

10
11
12

Moreira, p. 80.
Callires, De la manire de negocier avec les souverains, apud Moreira, p. 81.
Ibidem.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

265

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

Embora a diplomacia no actue de forma isolada, representa o mecanismo pelo


qual um Estado se relaciona formalmente com outros Estados. A partir de Vesteflia, os
Estados passaram a ser o actor principal no Sistema Internacional, passando a ser utilizados, a partir desse momento, uma srie de cdigos e protocolos que deram forma
prtica da diplomacia conforme hoje a conhecemos.
Para compreendermos o actual papel da diplomacia no poder do Estado temos
de recuar aos sculos XVII e XVIII e abordar a concepo francesa. elemento predominante na abordagem francesa diplomacia o Rei Lus XIV. Em 1626 Richelieu, seu
ministro, criou o Ministrio dos Negcios Estrangeiros e, assim, o princpio da unidade de comando no mbito da poltica externa. Embora o Rei Lus XIV no dispensasse
de dirigir a poltica externa, associava um ministro a essa tarefa, salvo em determinados
assuntos viriam a chamar-se de Secret du Roi ou secret de LEmpereur.10
Exprimindo o tipo desejvel de diplomata, Franois Callires, escrevia nessa poca
que um bom diplomata deve ter esprito de observao, um dom de aplicao []
que v directo aos fins visados.11 Esta concepo correspondia concepo de um
mundo que culminou em Vesteflia (1648). Desde ento aparece como figura principal na cena internacional o Estado-nao. A razo de Estado de Lus XIV vai passar a ser
designada de interesse nacional ou objectivo nacional.12
Em 1648 Portugal era j um Estado nacional, mas acabara de restaurar a sua independncia dos Filipes de Espanha. A Inglaterra e a Frana apareciam como os poderes
emergentes aos quais se seguiram a Rssia e a Prssia. A Igreja Catlica assistia diviso dos fiis pela Reforma, tendo perdido o poder de arbitragem. Por conseguinte,
Vesteflia era o reconhecimento de que o Sacro Imprio Romano-Germnico tinha
desaparecido e a igreja deixava de arbitrar, at mesmo em questes religiosas.
A partir de Vesteflia as relaes internacionais passam a caracterizar-se, por um
lado, pela busca do equilbrio entre os Estados emergentes na Europa e, por outro lado,
pelo estabelecimento e organizao de um mundo governado pela Europa. Este foi o
sistema que funcionou, por exemplo, com a Guerra dos Sete Anos e com a expanso
napolenica.
Como Vesteflia funcionou durante os dois sculos anteriores, o Congresso de
Viena (1815) procurou restaurar esse velho sistema. Aps o Congresso de Viena,
nenhuma guerra no continente europeu, envolvendo as grandes potncias europeias,
durou mais do que alguns meses. Os estadistas e diplomatas em Viena procuraram
estabelecer uma balana de poderes na Europa, como o mtodo para assegurar a paz.
Este mtodo, orientou, com sucesso, todas as alteraes das fronteiras e as iniciativas

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

266

institucionais, garantido o estabelecimento da paz e manuteno do sistema internacional nos cem anos seguintes.
O princpio da balana de poderes orientou-se no sentido de classificar os Estados
consoante a sua importncia: A Inglaterra, a Rssia, a ustria, a Prssia, a Frana, a
Grcia, Portugal e Espanha, foram consideradas grandes potncias. No entanto, s os
primeiros quatro corresponderam a esse conceito.13
No perodo entre Viena e a 1. Guerra Mundial a diplomacia apresentava quatro
caractersticas principais. Primeiro, a diplomacia era eurocntrica, com a Europa a ser
vista como o continente mais importante. Segundo, a diplomacia era centrada nas
grandes potncias deixando as pequenas potncias como suporte para os seus interesses. Terceiro, as grandes potncias tinham a responsabilidade de preservar a paz entre
as pequenas potncias, implicando o direito de interveno em conflitos entre elas. Por
ltimo, passou a existir em cada pas europeu um servio diplomtico com diplomatas
profissionais nos moldes mais ou menos dos actuais. Estes diplomatas profissionais
desenvolveram uma espcie de identidade corporativa que, no obstante a poltica do
seu governo, tinha por finalidade a preservao da paz.14
At meados do sculo XIX, a Inglaterra seguiu com sucesso o seu projecto de liderana na Europa e na ambio de preservar a paz atravs da diplomacia. No entanto, o
nascimento de movimentos nacionalistas e as unificaes da Itlia e da Alemanha e a
desagregao do Imprio Otomano, que levaria Guerra da Crimeia, desafiaram seriamente o sistema europeu. Em 1870 a Alemanha de Bismark isola a Frana diplomaticamente e derrota-a proclamando o Imprio Germnico em 1871. Por outro lado, a
Guerra Civil Americana no produziu qualquer aco importante nos pases europeus,
nem militar nem diplomtica, especialmente na Frana e Inglaterra.15
At 1914, a diplomacia europeia viu-se concentrada na gesto pacfica de duas
disputas entre as grandes potncias europeias: a frico causada pela dissoluo do
Imprio Otomano e a corrida a frica. A viso de Bismark e a sua percia diplomtica
f-lo conduzir duas conferncias de mxima importncia. A primeira em 1878, para
negociar a fixao de fronteiras aps a Guerra Russo-Turca (1877-78) a fim de evitar
o contgio aos pases vizinhos. A segunda, em 1885, por causa da expanso africana,
Bismark rene em Berlim (Conferncia de Berlim) as grandes potncias para regular o
comrcio e a ocupao efectiva em frica.
A capacidade de gerir as relaes internacionais sem recuso ao uso da fora terminou no cataclismo de 1914-18.

13
14
15

Jean Baptiste Duroselle, LEurope de 1815 a nos jours, apud Moreira, p. 84.
Nigro, pp. 205-206.
Idem, p. 206.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

sculo XIX e os comeos do sculo XX caracterizou-se essencialmente por uma intensa


actividade diplomtica, destinada a manter e a alargar os territrios existentes. medida que se renovava o interesse das potncias europeias por frica e comea o scramble
for Africa, Portugal comea a ver ameaados os seus territrios e a contestao do princpio jurdico dos direitos histricos.
A norte do equador, os britnicos e os franceses ameaavam os direitos de Portugal
na costa da Guin. Os ingleses pretendiam transformar a ilha de Bolama numa extenso da Serra Leoa enquanto os franceses se fixaram ao longo do Rio Casamana. Estes
territrios eram considerados por Portugal como seus. Para a resoluo do diferendo
com os ingleses, Portugal lavrou um protesto conseguindo a arbitragem do Presidente
dos EUA, Ulysses Grant, que reconheceu os direitos de Portugal e que a Inglaterra
acatou (1870). Para o diferendo com os franceses, Portugal troca os seus interesses em
Casamana pelos interesses franceses na rea de Cacine (1886).16
Na Costa Ocidental africana, foram ainda os franceses e ingleses a porem em causa
os interesses nacionais na foz do Rio Zaire, em Cabinda e em Ambriz. Na Costa Oriental
so a Alemanha e novamente a Inglaterra que exercem as maiores ameaas. Os ingleses
desde 1820 que pretendiam o controlo da baa de Loureno Marques, que consideravam essencial para o desenvolvimento econmico do hinterland correspondente. Foi s
em 1875 que o Presidente da Frana, Mac-Mahon, como rbitro internacional no diferendo, reconhece a soberania portuguesa sobre Loureno Marques e terrenos adjacentes.17 No extremo norte de Moambique so os alemes a grande ameaa, quando se
instalam nas margens do Rio Rovuma e expulsam em 1894 a autoridade portuguesa.
Contudo, o principal objectivo, que ocupou sucessivos governos e onde todos os
esforos fracassaram, foi a pretenso portuguesa de unir a costa oriental costa ocidental, o famoso mapa cor-de-rosa, que hoje representa os territrios da Zmbia, Malawi e
Zimbabwe. Este objectivo estava em clara rota de coliso com as pretenses britnicas
de expanso colonial, que em 1870 gizara um plano de expanso colonial em frica.
Entretanto, Portugal assina com a Frana e com a Alemanha dois tratados para definir
limites fronteirios em Angola e Moambique, cedendo territrios na pretenso do
apoio alemo ao mapa cor-de-rosa.18
Nas diversas expedies portuguesas as escaramuas com os Macololos19 deram
o mote para a deteriorao das relaes com os britnicos e que viria a redundar

16
17
18

Marques, pp. 548-549.


Idem, 550.
Em teoria Portugal poderia reclamar o direito a esse territrio, s que era incompatvel com o projecto
megalmano de Cecil Rhodes, que pretendia ligar o Cairo ao Cabo. Para firmar as pretenses portuguesas,
a diplomacia acorda com a Frana e a Alemanha em Maio e Dezembro de 1886 respectivamente, dois
acordos para o reconhecimento desses territrios. Oliveira, pp. 303-305.
19
Que alegavam obedincia Coroa Britnica.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

267

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

2. Os Interesses Portugueses em Causa A histria poltica da frica portuguesa durante o

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

268

no ultimatum do governo de Lord Salisbury. A Alemanha de Bismark e a Frana, para


tentarem equilibrar a balana de poderes tambm em frica, convocaram em 1876
em Bruxelas, sob os auspcios de Leopoldo II, a Conferncia Geogrfica. Portugal no
foi convidado a participar porque a finalidade era ignorar deliberadamente as nossas
pretenses coloniais, tomando a Blgica o papel de rbitro para os diferendos das
potncias europeias.20
A penetrao francesa e belga no Congo levaram a Inglaterra a reconhecer a nossa
soberania nas margens do Rio Zaire em vez de permitirem que o controlo fosse efectivado pelas imprevisveis Blgica e Frana. Contudo a Alemanha, a Frana e a Blgica reagiram sem demora e Bismark convoca em Novembro de 1884 a Conferncia de Berlim,
agora com convite a Portugal. Da agenda constavam trs pontos essenciais: liberdade
de comrcio isento de tarifas aduaneiras na Bacia Convencional do Congo; liberdade de
navegao no Zaire e Nger; e o direito de ocupao das terras africanas.21
Destes pontos, apenas o primeiro no era vital para Portugal. Os outros dois
eram-no e despertavam o interesse expansionista dos plenipotencirios na conferncia.
Na acta final foram inscritos princpios fundamentais que a partir da regulariam a
legitimidade da posse dos territrios africanos. A ocupao efectiva dos territrios e a
capacidade econmica sobrepunham-se aos direitos histricos, bem como a posse da
costa conferia automaticamente o direito ao hinterland. Em Berlim Portugal perdeu de jure
o que nunca possura de facto.22
Como se viu, no quadro colonial que se cruzam, de forma explcita, os interesses
e objectivos das grandes potncias europeias com os interesses de Portugal. sobre
o projecto colonial portugus que Portugal enfrenta os maiores riscos e ameaas e a
poltica externa portuguesa enfrenta os seus maiores desafios.23
Contudo, a nica ameaa no estava apenas em frica. A Inglaterra tinha-se comprometido a prestar auxlio militar na defesa do territrio, que j tinha sido fundamental para a expulso das foras napolenicas de Portugal. Aps a guerra hispano-americana e com a subida ao trono de Afonso XIII, surge no horizonte a ameaa espanhola.
A aproximao de Eduardo VII a Afonso XIII, aps a Conferncia de Algeciras, coloca
a Portugal uma situao delicada. H a necessidade da explicitao da manuteno do
acordo de defesa com a Inglaterra e a manuteno da importncia estratgica de Portugal no Atlntico.24

20
Marques, pp. 551-553.
21
Oliveira, p. 299.
22
Idem, p. 301.
23
Teixeira, p. 92.
24

Martnez, p. 519; Teixeira p. 94; Costa (2001), pp. 65-67.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

3. O Ambiente Estratgico

a. Ambiente Interno
A apreciao do ambiente estratgico interno, em especial da sociedade poltica e da
opinio pblica tem um impacto decisivo na formulao estratgica do Estado. Este
facto muito mais importante quando o governo est fragilizado e depende do apoio
da sociedade poltica e da sociedade civil para os assuntos internos e de credibilidade
no mbito externo.
No perodo conturbado dos finais do sculo XIX portugus, a bancarrota de 1892,
as intensas lutas polticas, o entendimento do rumo seguido pela poltica externa
aps o ultimatum britnico e a aproximao anglo-alem para partilha dos territrios
ultramarinos portugueses, tiveram repercusses de fundo na aco poltica dos sucessivos governos. Aps o ultimatum britnico grassam em Portugal, sobretudo em Lisboa,
manifestaes e clamores contra a Inglaterra, numa clara presso sobre o governo. Um
primeiro tratado entre a Inglaterra e Portugal foi rejeitado pela Cmara dos Pares do
Reino e pela Cmara dos Deputados e pela opinio pblica em geral. Face a esta situao, o governo de Luciano de Castro, do Partido Regenerador, pediu a demisso.
Quando estala a guerra anlglo-boer, a opinio pblica e alguma classe poltica vm
uma oportunidade para mostrar o descontentamento com os britnicos. As principais
fases do conflito, s quais o governo portugus esteve directa ou indirectamente ligado25, foram alvo de amplo debate poltico e dos principais peridicos portugueses.
atravs dos peridicos que se jogam as influncias e as expresses polticas. A
orientao das redaces dependia da influncia que os maiores partidos exerciam
atravs das suas equipas redactoriais. Era atravs das redaces dos jornais que se captavam as opinies pblicas.26 Este facto muito importante porque s os alfabetizados
podiam votar.
Aps os efeitos do ultimatum e da aproximao anglo-alem de 1898, a guerra
anglo-boer foi aproveitada pelos principais partidos, atravs das redaces dos jornais,
para a luta poltica, para influenciarem os decisores polticos e mostrar aos governos
estrangeiros a posio da opinio pblica portuguesa. Este facto no era bem visto aos
olhos da diplomacia portuguesa e britnica. Para o Marqus de Soveral, a actuao da
imprensa teve como impacto [] tirar a fora moral aos representantes do paiz [sic]
junto dos governos das naes contendoras.27
Os ataques da imprensa actuao da Inglaterra eram de tal maneira contundentes que levaram o ministro de Inglaterra em Lisboa, Mac Donell, a pedir ao Governo

25
26
27

Costa (1998), p. 284.


Idem, pp. 205-206.
Idem, Op. Cit, p. 207.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

269

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

270

Portugus que interviesse de forma a no hostilizar o governo de uma nao sua


aliada. Aquele diplomata chegou a referir que, excepo de algumas personalidades
polticas onde inclua D. Carlos, a generalidade dos polticos era adversa aos interesses
britnicos, como consequncia dos acontecimentos de 1890-91. Contudo, o gabinete
de Luciano de Castro nada podia fazer contra essa tendncia sob pena de ser conotado
como subserviente da poltica britnica. De uma forma geral, os principais partidos
criticavam a actuao do governo de Luciano de Castro face sua posio, tirando
partido da opinio pblica pr-boer quanto neutralidade portuguesa, sendo mais
contundente o Partido Republicano, atravs do jornal dirio A Ptria.28
Tambm os debates polticos na Cmara dos Pares do Reino e na Cmara dos
Deputados tiveram enorme importncia quando centralizados em torno da poltica
externa portuguesa. O Partido Republicano assumia-se como o principal adversrio da
poltica externa seguida. Por seu lado, o Partido Regenerador, por considerar-se como
uma alternativa ao Partido Progressista no governo, no queria afastar um entendimento luso-britnico num futuro governo.29
A conveno secreta anglo-alem foi motivo de vrias interpelaes por parte do
partido regenerador nas cmaras devido ameaa que pairava sobre os nossos territrios ultramarinos. Tambm o desenrolar do conflito na frica do Sul era debatido
de forma acesa, em especial no papel que Moambique desempenhava na guerra
anglo-boer (1900). Debatia-se especialmente a cumplicidade portuguesa com os boers,
acontecimentos que eram noticiados na imprensa britnica e alguma imprensa nacional. Tambm circulava nos jornais britnicos a incapacidade do governo portugus em
controlar as manifestaes anti-britnicas.30
Do lado do governo foram dadas instrues para que no fosse tomada nenhuma
atitude contra a Inglaterra em favor dos seus adversrios. Veiga Beiro informa a Cmara que as atitudes do governo no colocariam em perigo o imprio ultramarino. Ao
assinar o acordo de Windsor, Portugal tinha-se comprometido a aceitar que o esforo
de guerra britnico fosse alimentado atravs de Moambique.31
O Marqus de Soveral, entre outros, tinha a convico que os debates parlamentares no acrescentavam valor poltica externa. Pelo contrrio, achava que os assuntos
prementes da poltica externa trazidos disputa partidria conduziriam perda de
oportunidade da sua aplicao a curto e mdio prazo.32
O Governo, para as discusses parlamentares, levava os assuntos de forma a no
poderem ser utilizados pela oposio e serem alargados discusso pblica, com a

28
29
30
31
32

Idem, pp. 208-209.


Costa (1998), p. 255 e pp. 259-260.
Idem, pp. 256-263.
Idem, pp. 263-264.
Idem, p. 269.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

b. Ambiente Externo
A unificao da Alemanha em 1871 e a sua emergncia como potncia continental,
vir introduzir uma alterao importante no equilbrio europeu conforme estabelecido
no Congresso de Viena de 1815.
Desde que a Alemanha surge como grande potncia na Europa que as suas relaes
passam a condicionar de forma decisiva as relaes internacionais. Pela sua rivalidade
passava a estabilidade da cena internacional na qual tinha preponderncia a questo
colonial, em especial a portuguesa. Esta serviu como moeda de troca nas transigncias
britnicas aos interesses alemes.33
Embora dominante, a Inglaterra deixava de estar s na cena internacional e
abria-se uma alternativa, ou pelo menos uma compensao ao peso britnico sobre a
diplomacia portuguesa. De facto, foi a diplomacia alem que Portugal ensaiou quando
surgem os primeiros conflitos coloniais durante a dcada de 1880 e que culminariam
no ultimatum.34
A competio entre a Inglaterra e a Alemanha pela hegemonia europeia domina o
ambiente estratgico externo em considerao pelos governos portugueses. De facto,
estava assente entre polticos alemes e ingleses a total incapacidade poltica, econmica e militar de Portugal, quanto conservao das colnias.35 Esta anlise deriva
essencialmente da contraco de um emprstimo na bolsa de Londres a troco dos
rendimentos alfandegrios das colnias. O conhecimento alemo desta operao fez
aproximar a Alemanha da Inglaterra atravs de um acordo bilateral, o tratado anglo-alemo de 1898.36 A possibilidade de alienao das colnias para cobrir os compromissos
financeiros de Portugal face aos credores e a possibilidade de potncias como a Frana,
EUA, Rssia ou mesmo a Blgica poderem licitar uma oferta, levaram a Inglaterra e a
Alemanha a disporem-se a assegurar os financiamentos necessrios a Portugal.37
A finalidade das negociaes anglo-alems era, no caso do incumprimento portugus, a possibilidade de administrarem os territrios de Angola e Moambique. Mas,
embora tratadas secretamente, de admitir que o Governo Portugus tinha conhe-

33
Teixeira, p. 92.
34
Idem, p. 88.
35
Martinez, p. 512; Costa (1998), p. 280.
36
Teixeira, p. 93; Costa (2001), p. 55.
37

Costa (1998), pp. 73-74.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

271

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

finalidade de no influenciarem negativamente a poltica colonial portuguesa, que


tanto dependia do alinhamento britnico para a sua manuteno.
este ponto que releva a importncia da anlise do ambiente interno: o modo
como a situao interna era vista pelos ministros e embaixadores estrangeiros determinava o poder negocial da diplomacia nacional perante as potncias europeias.

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

272

cimento delas, podendo ter sido o motivo para Portugal declinar os financiamentos
propostos por aqueles dois pases.38
Para os ingleses, o tratado secreto anglo-germnico de 1898, negociado por James
Balfour tinha dois objectivos: alargar o imprio britnico e aplacar as pretenses de
Guilherme II projectadas sobre a rea martima ultramarina.39
Seria o incio da guerra anglo-boer (1899) que iria separar definitivamente a
Inglaterra da Alemanha. A Alemanha apoiou o nacionalismo boer na frica do Sul e
cortou o projecto britnico de unidade territorial Cabo-Cairo quando criou a colnia
de Tanganika (actual Tanznia), ligando o ndico ao Estado Livre do Congo.40
Portugal viria a beneficiar desta separao, mantendo uma neutralidade colaborante41 no declarada com a Inglaterra. Portugal comprometeu-se na Declarao
de Windsor de Outubro de 1899 a no declarar a sua neutralidade42, para facilitar o
esforo de guerra britnico.
A guerra anglo-boer (1899-1902) enquadra-se perfeitamente na disputa pela
hegemonia mundial da Inglaterra pela Alemanha, Frana, Rssia e EUA. A guerra acabou por ter um desfecho favorvel a Londres e Portugal foi a potncia colonial que
mais se envolveu nessa disputa. Ao contrrio da Alemanha, Portugal no tinha pretenses territoriais, reivindicando apenas a proteco do seu imprio africano.
Esta guerra surge como o evento necessariamente oportuno para concretizar
os interesses nacionais: a manuteno do imprio e a manuteno da aliana luso-britnica, abalada desde o ultimatum de 1890.43 A guerra anglo-boer e a conjuntura
internacional vieram favorecer a posio portuguesa. A Inglaterra necessitava do porto
e caminho-de-ferro de Loureno Marques e reclama a Lisboa o apoio para esse fim.
Com o conhecimento do acordo anglo-germnico e perante a solicitao de Londres,
Portugal joga uma cartada decisiva. Portugal apoia mas s com a reafirmao da aliana com a Inglaterra nos termos dos tratados de 1642 e 1661. Seriam estas as causas
da declarao secreta de 1899, do Tratado de Windsor de 1904 e do perodo de bom
relacionamento entre Portugal e a Inglaterra at final do reinado de D. Carlos.44
As convenes secretas anglo-alems de 1898 tiveram como motivo aparente a
crise financeira portuguesa. Porm, importa relacionarmos a guerra hispano-americana com essas convenes, por ter podido ter como consequncia o arrastamento
de Portugal na crise espanhola que se gerou com o resultado dessa guerra. A tomada

38
39
40
41
42
43
44

Martnez, 513; Teixeira, p. 93.


Oliveira, p. 306.
Idem, p. 313.
Idem, p. 515.
Costa (1998), p. 282.
Idem, pp. 279-281.
Teixeira, p. 93.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

4. A Actividade Diplomtica At 1870 a poltica externa portuguesa foi dominada, sem al-

ternativa, pela aliana com a Inglaterra. No incio do sculo, directamente pela tutela
poltico-militar aps as invases francesas. Depois, indirectamente, atravs da Qudrupla Aliana e da integrao econmica nacional na periferia dependente do sistema de
relaes econmicas da Inglaterra.49
Nos finais do sculo XIX comeava a ser evidente que a continuidade do crescimento econmico na Europa dependia do acesso s fontes de matrias-primas, no qual

45
Martnez, pp. 513-515.
46
Teixeira, p. 94; Costa (2001), Op. Cit., p. 66.
47
Teixeira, p. 94.
48
Costa (2001), p. 66.
49

Teixeira, p. 88.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

273

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

de partido da Inglaterra pelos EUA durante a guerra hispano-americana poderia ter


tido como consequncia a invaso de Portugal como retaliao Espanhola. Este perigo
pode ter reforado a ideia do objectivo das convenes de 1898 e ter sido atribuda a
misso a uma esquadra britnica a misso de ocupar a capital portuguesa como medida
defensiva contra os espanhis.45 Para alm da Inglaterra no estar disposta a aceitar o
expansionismo alemo ou espanhol em frica custa das colnias portuguesas, realamos a importncia que Portugal tinha para a Inglaterra: Testa-de-ponte na Pennsula
Ibrica e lugar charneira entre o Mediterrneo e o Atlntico.
Porm, quanto ao papel charneira no Mediterrneo e Atlntico, a Espanha ameaava tomar o lugar de Portugal. Aps a queda do imprio espanhol na Amrica, Afonso
XIII inicia uma aproximao s potncias da Entente Cordiale, em especial Inglaterra.
Aps a Conferncia de Algeciras (1906), a necessidade da manuteno do status quo
no Mediterrneo era um objectivo premente da Inglaterra e essa necessidade aproximou-a da Espanha. Esta aproximao colocava do mesmo lado a velha aliada e a ameaa
tradicional, pondo em perigo o tradicional equilbrio geopoltico portugus.46
O perigo da aproximao anglo-espanhola representava a queda da importncia
estratgica de Portugal na Pennsula Ibrica. Por conseguinte, o compromisso de defesa
do territrio nacional por parte da Inglaterra ficaria comprometido. Se a Inglaterra j
tinha transigido com a Alemanha poderia faz-lo novamente com a Espanha. Enquanto
na primeira o que estava em causa eram as colnias, na segunda estaria em causa o territrio nacional. Se a identidade dos regimes polticos e o parentesco entre D. Carlos e
Eduardo VII eram um factor minorador, o regicdio de 1908 veio coloc-lo novamente
o perigo de Cartagena.47
Este facto foi evidenciado pela visita de Eduardo VII a Cartagena que obrigam
Lisboa a solicitar a Londres uma confirmao formal da aliana e assinatura de uma
acordo de cooperao militar entre os dois pases.48

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

274

frica representava uma fonte decisiva. Contudo, frica continuava a ser um continente desconhecido cuja expanso por parte dos portugueses foi retardada pela grande
carncia de meios econmicos e humanos, conjugados com as dificuldades criadas
pela geografia e pelo clima.
De todos os europeus, os portugueses reuniam a maior soma de conhecimentos
sobre vastssimas reas do continente e maior experincia no trato dos seus habitantes50 o que os tornavam um factor permanente em frica51 quando comearam a
surgir os interesses dos outros pases europeus.
Tendo apenas os britnicos como companheiros em frica, foi com eles que Portugal acertou a soberania dos diferentes territrios no primeiro quartel do sculo XVIII.
So o caso dos tratados anglo-lusos de 181052, 181553 e a Conveno de 181754.
Porm, o ultimatum imps uma nova orientao no campo da poltica externa cujo
objectivo era a manuteno na soberania portuguesa em frica. A aco diplomtica
tinha de se orientar para os centros de deciso na Europa, instalados em Londres, Paris
e Berlim. Os contactos entre as chancelarias dariam o aval para a utilizao da fora
e outras aces para a poltica de manuteno das colnias. O reconhecimento dos
direitos histricos sobre as colnias, desde o sculo XVII at Conferncia de Berlim,
e a sua ocupao efectiva, aps a conferncia de Berlim, foram os mtodos utilizados
a que Portugal no pde renunciar para a manuteno das colnias que despertavam a
cobia dos grandes da Europa: Angola e Moambique.
Nesta orientao ps-ultimatum realamos o papel desempenhado pelo Rei D. Carlos que colaborou activamente com os governos para a manuteno do prestgio
internacional de Portugal. O papel destacado e reservado ao soberano portugus ficou
a dever-se, em grande parte, sua personalidade marcante e tambm habilidade do
Embaixador de Portugal em Londres, marqus de Soveral, amigo ntimo e conselheiro
de Eduardo VII.55
A poltica externa era uma preocupao fundamental para D. Carlos. Os primeiros
documentos que todas as manhs lhe eram levadas eram os telegramas do Ministrio do
Negcios Estrangeiros. Nas suas relaes privilegiadas com outras casas reais e governantes, D. Carlos permitia-se ser o intrprete em conferncias privadas com diplomatas

50
51
52

Oliveira, p. 293.
Ibidem.
Tratado de aliana e amizade luso-britnica, pelo qual a Inglaterra se comprometia a auxiliar Portugal a
recuperar Olivena, recebendo em troca a explorao, por 50 anos, dos estabelecimentos portugueses de
Bissau e Cacheu. este tratado que reconhece a integrao no Reino de Portugal das regies de Molemba
e Cabinda.
53
Referente abolio da escravatura em todos os lugares da costa africana, a norte do Equador.
54
Conveno assinada entre Portugal e a Inglaterra com a finalidade de regular o Tratado de 1815 para a abolio do trfico de escravos a norte do Equador.
55
Oliveira, p. 319.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

a. Relaes com a Inglaterra


As relaes com a nossa velha aliada so o centro de gravidade da actividade diplomtica no perodo em anlise. A coexistncia dos dois pases no sul de frica, competindo
56
Ramos, p. 196.
57
Teixeira p. 90.
58
Ibidem.
59
Ramos, p. 196.
60

Ibidem.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

275

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

estrangeiros. Foi o que aconteceu em 14 de Maro de 1898 quando garantiu ao representante dos EUA a neutralidade portuguesa na guerra hispano-americana.56
Tambm as suas visitas de Estado, especialmente a Inglaterra, Frana e Alemanha,
so o exemplo da sua preponderncia na poltica externa, mesmo num regime constitucional.
Na historigrafia portuguesa debateu-se o significado diplomtico das viagens de
Estado de D. Carlos e das visitas de regentes das potncias europeias. Para os monrquicos
reflectia a importncia de Portugal para a formao da Entente Cordiale e da Triple Entente. Para
os republicanos, as visitas eram meramente escalas tcnicas de vistas tursticas.57
Sem exagerar quanto ao peso da diplomacia nacional na poltica internacional e
tambm sem lhe retirar a importncia devida, a conjuntura dos finais do sculo XIX
e princpio do sculo XX inclua Portugal nas dinmicas da cena internacional e nos
planos da poltica externa das grandes potncias, cujos interesses se viro a cruzar na
Europa e em frica.58 Sem levar a efeito uma ruptura efectiva com a Inglaterra, impunha mostrar que Portugal no era um seu protectorado e que a antiga aliana luso-britnica devia ser utilizada como uma potencialidade na manuteno dos interesses
nacionais no grande xadrez europeu.
Aquilo que ter distinguido D. Carlos foi ter sido o nico membro da classe
dirigente a saber a resposta para o problema que se tinha passado aps o ultimatum:
se deveramos aproximarmo-nos de qualquer outra potncia que mais nos conviesse.
Em 1894, em reunio com Hintze Ribeiro e Joo Franco, a propsito de um incidente
diplomtico com o Brasil, D. Carlos esclareceu que mesmo que Portugal virasse as costas ao mundo nunca o poderia fazer ao Brasil e Inglaterra. Uma dcada mais tarde,
em 1905, D. Carlos reflectiu o mesmo ponto de vista a Jos Luciano, embora de forma
mais veemente, ao afirmar que na Europa no havia um apoio to franco e decidido
para Portugal como da Inglaterra.59
Para qualquer assunto da poltica externa a resposta de D. Carlos era a Inglaterra.
Quando H. Ribeiro solicitou a D. Carlos a sua opinio acerca da posio portuguesa
perante a guerra russo-japonesa (1894) o rei declarou que antes de declarar a neutralidade perante o conflito era necessrio contactar Lus de Soveral para alinhar a posio
com a Inglaterra.60

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

276

no mesmo espao estratgico em termos comerciais e militares foi um foco de tenso.


Durante esses anos, a diplomacia portuguesa tem de gerir sobretudo conflitos com
Inglaterra que provocaram ora aproximaes ora afastamentos61 de acordo com os
interesses da Inglaterra.
Por muito dolorosas que fossem as relaes aps o ultimatum, foi o alinhamento
com a Inglaterra que permitiu a manuteno dos interesses nacionais em frica bem
como um aliado poderoso no tabuleiro europeu e internacional.62
Nas relaes com a Inglaterra salientam-se as figuras do Rei D. Carlos e o Marqus
de Soveral, fundamentais na normalizao das relaes com a Inglaterra.63 Algumas
das iniciativas que caracterizaram as diplomacia britnica na poca ter-se-iam ficado a
dever a sugestes formuladas, em privado, por Lus de Soveral ao monarca britnico.
Teria sido o caso da Conferncia para a Paz em Haia (1907).64
Tendo subido ao trono em 1889, foi o ultimatum britnico que o iniciou nas lides
da poltica internacional. Era estranho que fosse o rei a ter um papel fundamental na
poltica externa de Portugal.65 Mas o motivo prendeu-se com o retraimento dos ministros face s responsabilidades da situao.66
O Rei D. Carlos teve um papel determinante, a julgar pelas deslocaes em 1895
para reforar a aliana e orientar o rumo da poltica externa aps o ultimatum, assistir
coroao do Rei Eduardo VII em 1902, receber a sua visita em 1903 e retribuir a
visita no ano seguinte, numa clara demonstrao do entendimento ao mais alto nvel
do Estado num perodo de extrema importncia face gravidade da situao internacional. Estava-se no decurso da guerra anglo-boer e iniciava-se uma clara preparao
para um grande conflito mundial.67
Uma prova de acrrimo defensor da aliana luso-britnica a defesa do envolvimento militar de Portugal ao lado da Inglaterra contra os beres na presena do
ministro da Inglaterra em Lisboa, Hugh Mac Donell. Este facto tanto mais importante
porque provocou um choque no seio de governo, defensor da neutralidade efectiva,
e rompeu o impasse negocial entre os ministros britnico e portugus acerca do controlo do trfico de armas para o Transval e da no neutralidade portuguesa no conflito
anglo-boer.68

61
62
63

Costa (2001), p. 45.


Serro, p. 282.
A aco diplomtica de D. Carlos teve como principal apoiante o embaixador em Londres, Lus de Soveral.
Este, tirando partido da situao gerada pela guerra anglo-boer e das estreitas relaes que mantinha com
Eduardo VII, alinhou de vez a posio portuguesa com a britnica. Ver Oliveira, pp. 306-307.
64
Oliveira, p. 319.
65
Martnez, p. 511.
66
Idem, p. 520.
67
Serro, p. 282; Martnez, p. 521.
68
Costa (1998), pp. 59-61.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

b. Relaes com a Alemanha


Perante a recusa britnica no apoio poltico s pretenses de Portugal na Conferncia
de Berlim (1885), de expandir o seu territrio colonial no hinterland, e a emergncia da
69
70
71
72
73

Serro, p. 282.
Martnez, p. 521; Oliveira, p. 319.
Costa (1998), p. 59.
Oliveira, pp. 319 e 324.
Serro, p. 282.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

277

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

Na privilegiada relao de Portugal com a Inglaterra surge, ao lado de D. Carlos, o


Marqus de Soveral como a personalidade com mais influncia junto da casa real britnica e do seu governo. Soveral representou Portugal em Londres durante vinte anos
at ao fim da monarquia em 1910. Foi um fervoroso apoiante da aliana luso-britnica sempre com a preocupao da defesa dos interesses nacionais, fazendo-os ouvir
em tudo o que envolvesse questes de soberania. Soveral dispunha de uma enorme
credibilidade na corte londrina.69 Mantinha tambm estreita relao de amizade com
o Rei Eduardo VII.70
Como avaliador da situao estratgica que as convenes secretas anglo-alems
representavam e dos interesses da Inglaterra e da Alemanha no sul da frica, Soveral sentia que a guerra anglo-boer podia contribuir para acabar de vez com a cobia alem em
relao ao imprio portugus e reafirmar publicamente a aliana luso-britnica.71
Foi com este intuito que intensificou os contactos com o governo de Lord Salisbury, dificultados amiudadas vezes pela tentativa de imposio pelo governo portugus
de uma neutralidade efectiva na frica do Sul, por razes de poltica interna. Esses
impasses levam Soveral a assumir a conduo de um processo negocial que tinha
como finalidade impedir o fluxo de material militar atravs de Loureno Marques para
abastecimento dos beres. A contrapartida mais importante era o comprometimento
britnico para a proteco de Portugal e colnias, numa clara referncia a outros tratados datados de 1642 e 1661.
A credibilidade de Soveral era to elevada na Inglaterra que se pensa ter sido ele a
sugerir a Eduardo VII, a realizao da Conferncia de Haia (1907), no decurso da qual
as potncias ocidentais tiveram oportunidade de pressionar a Alemanha no sentido de
reduzir o seu programa naval. Soveral ter-se-ia empenhado tambm na regularizao
das relaes anglo-russas, que viriam a ser fundamentais na resoluo do diferendo
entre essas potncias na sia.72 Durante a conferncia, foi graas ao seu prestgio que
foi aprovada a proposta portuguesa em favor da arbitragem internacional obrigatria
em todos os conflitos internacionais, um excelente mecanismo para preservao dos
interesses de pases com poucos recursos militares e financeiros.
Foi o seu determinante papel que consolidou de vez o alinhamento portugus com
a Inglaterra, essencial para a manuteno dos nossos interesses nacionais. Pode dizer-se que foi um dos mais notveis diplomatas portugueses de todos os tempos.73

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

278

Alemanha como potncia extra-europeia, foi irresistvel a aproximao de Portugal


Alemanha, procurando um apoio fora do peso esmagador da hegemonia britnica. O
que estava em causa era a procura de mais margem de manobra.74
Porm, embora tenha mantido a neutralidade durante o conflito anglo-luso de
1890, a Alemanha tentou construir em frica um imprio custa dos interesses de
Portugal. A Alemanha e a Inglaterra, atravs de manobras diplomticas, tentaram partilhar amplos territrios em Angola e Moambique, alegando a nossa incapacidade para
os administrar. Estas manobras ficaram bem patentes no acordo secreto anglo-germnico de 1898.
Na relao com a Alemanha importa referir a poltica externa de Barros Gomes,
ministro dos Negcios Estrangeiros de 1886 a 1890. Aps a Conferncia de Berlim,
Barros Gomes decide-se pelas expedies para o territrio interior entre Angola e
Moambique ao mesmo tempo que pretende assegurar o reconhecimento da soberania
portuguesa em frica fora da aliana anglo-lusa. Para Barros Gomes, o reconhecimento de um imprio da costa contra-costa s foi possvel devido interveno da
Frana e Alemanha, que ao contrrio da Inglaterra no reclamavam qualquer tipo de
interesses.75
Foi assinado com a Alemanha, em 30 de Dezembro de 1886, uma declarao para
reconhecimento da soberania portuguesa em Angola e Moambique, cedendo territrio no sul de Angola. Anexa declarao, encontrava-se o mapa cor-de-rosa, o qual
continha a zona de soberania no interior do territrio africano. Barros Gomes tinha
como estratgia o reconhecimento da soberania nacional no territrio entre Angola e
Moambique. Este entendimento luso-germnico fez a Inglaterra reagir de imediato e
invocar a conferncia de Berlim para o seu no reconhecimento.76
A viagem de D. Carlos a Berlim em 1895 e a retribuio de Guilherme II a Lisboa
inserem-se na linha orientada pela manuteno da nossa soberania em frica. Contudo, a aco de Soveral para isolar o Imprio Germnico, atravs da Entente Cordiale, mostra que no final da Monarquia j no se acreditava na vantagem alem como alternativa
dissidncia anglo-lusa.77
c. Tratados e Conferncias Decisivas
(1) Conferncia de Berlim
At Conferncia de Berlim (1885), o Direito Internacional Pblico que regia as questes coloniais era baseado num princpio jurdico de origem portuguesa: o princpio
dos direitos histricos. de acordo com este princpio que so regulados os diferendos

74
Teixeira, p. 89.
75
Costa (1998), pp. 48-49; Oliveira, pp. 303-304.
76
Costa (2001), pp. 49-50.
77

Serro, p. 289; Oliveira, p. 306.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

78
Teixeira, p. 88.
79
Oliveira, pp. 296-298.
80
Idem, p. 299.
81

Ibidem; Costa (1998), pp. 47-48.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

279

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

coloniais com a Inglaterra: as questes da baa de Bolama (Guin) e da baa de Loureno Marques.78
A Conferncia de Berlim marcou o incio em fora da colonizao africana pelos
europeus. At ento, aquela tinha sido fugaz. A importncia desta conferncia para o
nosso trabalho reside no facto de ser o marco da corrida a frica em fora pelas grandes potncias, ameaando de forma sria os interesses de Portugal na regio.
Os antecedentes da conferncia de Berlim remontam pelo menos Conferncia
Internacional de Geografia, em 1876 em Bruxelas, convocada por Leopoldo II, e para
a qual os portugueses no foram convocados. A Blgica, tinha experimentado um forte
desenvolvimento econmico desde 1830, a sua economia internacionalizou-se e os
homens de negcios impulsionaram Leopoldo II a expandir-se para frica.
Leopoldo II tenta a sua sorte na bacia do Congo, sob o mote da proibio do
comrcio de escravos nessa bacia. Nos anos seguintes a bacia do Congo viu desenvolverem-se grandes estabelecimentos (Leopoldville e Brazzaville). A Inglaterra entrincheirou-se por detrs dos direitos histricos portugueses, mas um memorando apresentado a Bismark pela Associao Internacional para o Estado Livre do Congo, amplamente
divulgada na Inglaterra, denunciava o atraso nas regies colonizadas pelos portugueses.
Alm dos interesses comerciais e protestantes do norte da Europa, Portugal era ainda
acusado de trfico de escravos. Portugal tinha perdido a corrida.79 Deste modo, estava
latente um conflito de interesses entre a Blgica e a aliana luso-britnica, que Bismark
soube perceber para alinhar com Leopoldo II e convocar a Conferncia de Berlim.
A conferncia teve incio em 12 de Novembro de 1884, com a presena de 14
potncias, incluindo Portugal e os EUA. Bismark abriu a conferncia definindo como
finalidade da mesma o direito no acesso de todas as naes ao interior de frica.80
A conferncia gravitou em torno de trs pontos essenciais: liberdade de comrcio
na bacia e foz do Rio Zaire; a transposio da liberdade de navegao dos rios internacionais para os rios africanos; e a definio clara das regras para a legitimao da
ocupao efectiva dos territrios africanos em disputa.81
Apenas os dois ltimos pontos eram problemticos para Portugal. Se o resultado da
conferncia se pode considerar aceitvel, a questo da ocupao efectiva era a que levantava mais problemas para Portugal. Sem recursos humanos e financeiros e sem poder
fazer valer os seus direitos histricos, os territrios portugueses passariam a ser alvo de
cobia das grandes potncias europeias: Alemanha, Blgica, Frana e Inglaterra.
Com efeito, a Conferncia de Berlim teve um duplo significado: em primeiro
lugar, a partilha de frica impe a Portugal a delimitao das esferas de influncia no

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

280

interior do continente africano, o que se traduz pela assinatura de duas convenes,


uma luso-francesa e outra luso-alem (1886), cujo objecto era a definio de verdadeiros limites. Em segundo lugar, a rejeio do princpio dos direitos histricos e consagrao internacional do novo princpio da ocupao efectiva como Direito Internacional para regulao das questes coloniais, obriga Portugal a ocupar, efectivamente,
os territrios que reclamava por direito histrico.82
A delegao portuguesa conseguiu obter o reconhecimento da soberania em
Cabinda, de Molembo e Landana e sobre a zona de navegao de Chiloango. Contudo,
Portugal teve que ceder a margem direita do Congo.
A ocupao do interior do continente no tinha ficado consignada na acta final,
pelo que qualquer pas podia ocupar territrios sem qualquer negociao prvia. Foi
este facto que levou Barros Gomes a continuar as expedies portuguesas para o interior africano e apresentar o mapa cor-de-rosa.
(2) O Tratado de Windsor
Valendo-se da amizade que tinha com Eduardo VII, Lus de Soveral venceu as intrigas
dos seus adversrios britnicos e alemes para conseguir celebrar o Tratado de Windsor
em 14 de Outubro de 1899.
Este tratado reconhecia a soberania portuguesa nos actuais territrios de Angola
e Moambique, comprometendo-se a Inglaterra a defender e a proteger os domnios
pertencentes coroa portuguesa contra os seus inimigos.83
Lus de Soveral, visualizando que o conflito anglo-boer iria opor a Alemanha
Inglaterra, aproveitou a rivalidade para reafirmar de forma resoluta a aliana com a
Inglaterra. Foi at revelia da pretenso do governo de uma neutralidade efectiva
nesse conflito, que Soveral consegue assinar a declarao secreta com Lord Salisbury.84
Com este tratado anulam-se as ameaas do tratado anglo-germnico de 1898 ao
mesmo tempo que se cooperava com a Inglaterra no seu esforo de guerra contra os
boers, sem o assumir de facto. Porm, s com a assinatura de um Modus Vivendi se consagra publicamente a aliana luso-britnica.
(3) Conferncia Internacional de Haia
Tambm conhecida como Conferncia para a Paz, decorreu entre Julho e Outubro
de 1907. Portugal esteve presente na Conferncia, cuja finalidade era estabelecer um
convvio pacfico entre as grandes naes. Portugal foi convidado a participar e o chefe
da delegao foi o Marqus de Soveral coadjuvado por trs diplomatas e dois peritos
militares.

82
Teixeira, Op. Cit, p. 89.
83
Oliveira, Op. Cit., p. 307.
84

Costa (1998), p. 59-63.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

5. Concluses Fica claro que a manuteno do imprio colonial foi o grande objectivo nacional

para a poltica externa no perodo em anlise. E este foi conseguido pela firme convico de que a manuteno da aliana luso-britnica era a chave.
Porm, o ultimatum e a aliana anglo-alem ameaaram de forma substancial a
manuteno dos nossos interesses.
A desproporo entre o poder de Portugal e os seus interesses um claro exemplo
do valor que se deve atribuir diplomacia. No entanto, a aco diplomtica nem sempre
foi fcil. Embrenhada numa luta pela manuteno do seu poder na Europa, a Inglaterra,
nossa aliada de sempre, transigiu com a Alemanha em frica custa dos interesses portugueses, numa tentativa de aplacar o expansionismo alemo na Europa e em frica.
Com os territrios africanos em perigo, a compreenso e explorao do ambiente
estratgico europeu foi determinante para que a diplomacia portuguesa alinhasse com
a potncia que melhor poderia manter os interesses de Portugal. Este facto fica bem
patente na aproximao de Barros Gomes Alemanha quando as relaes com a Inglaterra estavam demasiado fragilizadas.
De facto, os fracos recursos e falta de credibilidade que Portugal mantinha perante
as grandes potncias europeias foram aproveitados no redemoinho de interesses das
grandes potncias europeias. A somar ao ambiente externo hostil, no qual Portugal se
inseria, o conhecimento nas chancelarias da grave crise econmica e de luta poltica
interna em Portugal catalizavam a ideia de que Portugal no dispunha de poder para
manter os seus objectivos.
Para o sucesso da diplomacia portuguesa temos de fazer salientar as linhas de
frico entre a Alemanha e a Inglaterra pela hegemonia na Europa. Essas linhas de fric-

85
86
87

Serro, p. 276.
Oliveira, p. 319.
Serro, p. 319.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

281

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

A presena de Portugal em Haia traduzia a considerao que a Inglaterra, Rssia,


Frana e Alemanha votavam a Portugal e a D. Carlos, ou seja, uma das finalidades da
aco diplomtica portuguesa: a credibilizao internacional do pas.
Portugal alcanou uma importncia desproporcionada nossa real categoria e
valor na cena internacional. Graas ao prestgio de Soveral foi aprovada uma proposta
portuguesa em favor da arbitragem obrigatria em todos conflitos internacionais.85
A conferncia foi inconclusiva quanto ao seu principal objectivo criminalizar a
guerra mas os plenipotencirios celebraram 14 convenes de alta relevncia histrica visando a soluo pacfica de diferendos, as regras a observar pelos beligerantes em
caso de guerra, o tratamento de prisioneiros de guerra e diversas outras matrias.86
Para Soveral a reunio correspondeu a um ensaio geral para a guerra que veio a
estalar sete anos depois.87

A Diplomacia 1890-1910: A Chave para a Manuteno do Imprio Africano

282

o, que em frica tiveram reflexo na guerra anglo-boer, foram determinantes para a


consolidao da aliana luso-britnica. A sua explorao por parte da diplomacia portuguesa foi fundamental para a consolidao da aliana luso-britnica.
Se tivssemos que definir um conceito estratgico para a diplomacia, de acordo
com o objectivo que definimos, deveramos definir como linha de aco de esforo a
manuteno a todo o custo da aliana luso-britnica, tirando vantagem da credibilidade que o Rei D. Carlos e o Marqus de Soveral conferiam a Portugal.
O Rei D. Carlos e o Marqus de Soveral foram as personalidades marcantes da actividade diplomtica neste perodo. Actuaram como verdadeiros agentes do estado.
D. Carlos foi provavelmente a nica figura governante portuguesa que percebeu
desde o princpio que a manuteno da aliana anglo-lusa era fundamental para a
defesa dos nossos interesses na Europa e em frica. F-lo ver aos ministros dos governos, mesmo que o ambiente interno os pudesse induzir outra direco por motivos
populistas. A aco de D. Carlos foi facilitada devido s excelentes relaes que mantinha com as casas reais europeias, em especial com a britnica. Para D. Carlos a questo
africana era uma razo de estado.
Quanto a Lus de Soveral devemos salientar a sua aco junto do foco do objectivo
do esforo diplomtico: a Inglaterra. A sua estreita relao com a casa real, com a corte
e com o governo britnicos foram o lubrificante essencial para o sucesso da diplomacia
portuguesa.NE

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
Costa, Fernando, A Poltica Externa: do Ultimatum Repblica In Fernando Martins (Ed), Diplomacia & Guerra. Poltica Externa e Poltica de Defesa em Portugal do Final da Monarquia ao Marcelismo, Actas do I Ciclo de
Conferncias, Edies Colibri, Lisboa, 2001.
Costa, Fernando, Portugal e a Guerra Anglo-Boer. Poltica Externa e Opinio Pblica (1899-1902), Lisboa: Edies Cosmos, 1998.
Fendrick, Reed J., Diplomacy as an Instrument of National Power, In In J. Bartholomees, Boone (ed),
US Army War College Guide to National Security Policy and Strategy, 2nd Edition, 2006, ISBN 1-58487-244-6.
Marques, A. H. de Oliveira, Breve Histria de Portugal, 6. Edio, Lisboa: Editorial Presena, 2006.
Martnez, Pedro Soares, Histria Diplomtica Portuguesa, Lisboa, 1996.
Moreira, Adriano, Teoria das Relaes Internacionais, Lisboa: Almedina, 2002.
Nigro Jr, Louis J., Theory and Pratice of Modern Diplomacy: Origins and Development to 1914, In
J. Bartholomees, Boone (ed), US Army War College Guide to National Security Policy and Strategy, 2nd Edition, 2006,
ISBN 1-58487-244-6.
Oliveira, Lus Soares de, Histria Diplomtica. O perodo Europeu 1580-1917, Editora PF, 1994.
Ramos, Rui, D. Carlos (1863-1908), Lisboa: Crculo de Leitores, 2006, ISBN 972-42-3587-4
Serro, Joaquim Verssimo, Histria de Portugal, A queda da Monarquia (VolX) Lisboa: Editorial Verbo, 1988.
Teixeira, Nuno Severiano, Entre a frica e a Europa: A Poltica Externa Portuguesa 1890-2000, In Pinto,
Antnio Costa (Coord), Portugal Contemporneo, Lisboa: Publicaes Dom Quixote, 2005.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 260-282

Nuno Vila-Santa*

A Misso Diplomtica de Jos da Cunha Brochado a

283

Introduo A enviatura de Jos da Cunha Brochado (1651-1733), a Madrid, no ano de 1725, com

o fito de negociar os casamentos do Prncipe do Brasil, futuro rei D. Jos I (1750-1777),


com D. Mariana Vitria de Espanha, e da infanta portuguesa, D. Maria Brbara, com o
Prncipe das Astrias, futuro Fernando VI de Espanha (1746-1758), constitui, porventura, a misso menos recordada da longa carreira diplomtica de Brochado1. Tal, poder,
qui explicar-se pela ento avanada idade do embaixador, 75 anos, ou simplesmente
pelo facto de esta ter sido a sua ltima misso no estrangeiro. No entanto, ambos os
factos no devem contribuir para subestimar a importncia de uma misso diplomtica
que, com o pretexto de tratar dos referidos casamentos, acabou por envolver vertentes
bem mais amplas, em particular, a espinhosa questo dos limites do Brasil. Esta ltima,
que s viria a conhecer uma primeira soluo com o Tratado de Madrid de 1750, considerado unanimemente como um dos principais tratados diplomticos do sculo XVIII
europeu, e mais tarde com o Tratado de Santo Ildefonso de 1777, acabaria mesmo por
motivar o fracasso e amargura com que Brochado regressou de Madrid. Visar-se- com
este estudo no s elucidar por que em 1725 no foi possvel solucionar os limites do
Brasil, mas ainda relevar o facto de esta embaixada ter manifestamente contribudo para
o incio de um melhor entendimento entre os reinos ibricos duplamente vizinhos. De
facto, esta nova fase entre os dois reinos viria a tornar visvel o Tratado de 1750.
1. Contexto europeu de meados do sculo XVIII Como unanimemente reconhecido, o sculo

XVIII europeu no teve um incio reluzente, devido a Guerra de Sucesso de Espanha,


a ltima das grandes guerras da Era de Lus XIV. Esta guerra ops o bloco franco-espanhol Grande Aliana formada pela ustria, Gr-Bretanha e Prssia, entre
outras potncias qual Portugal aderiu em 1703, aps uma pequena participao
no bloco inverso. Finda a guerra, e organizado o Congresso de Utreque de 1713, o
pretendente de Lus XIV ao trono espanhol, Filipe de Anjou, foi reconhecido como
Filipe V de Espanha. Todavia, este reconhecimento acarretou um preo elevado para a
monarquia espanhola, ento forada a abdicar de diversos territrios que possua nos
Pases Baixos e em Itlia.
*
1

Mestrando em Histria Moderna dos Descobrimentos na Faculdade de Cincias Sociais e Humanas da


Universidade Nova de Lisboa.
Licenciado em Direito pela Universidade de Coimbra, foi ainda embaixador de Portugal em Paris (1695-1704)
e em Londres (1710-1715), tendo desempenhado importante papel na Academia Real de Histria.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 283-292

A Misso Diplomtica de Jos da Cunha Brochado a Madrid em 1725

Madrid em 1725

A Misso Diplomtica de Jos da Cunha Brochado a Madrid em 1725

284

Uma vez firmemente estabelecido no trono espanhol, Filipe V de Espanha (1713-1746), julgando-se primeiro apoiado pela Frana at morte de Lus XIV, em 1715, e
depois jogando com as dificuldades da regncia do jovem Lus XV, procurou recuperar
os territrios que tinha perdido em virtude da Paz de Utreque. Esta poltica revisionista
espanhola conduziu o seu monarca ao incio de guerras pela posse de territrios em
Itlia. Estas acabariam por motivar a celebrao, em 1717, de uma Qudrupla Aliana,
entre a Frana, a Prssia, a ustria e a Gr-Bretanha, com o fito de o derrotar. A derrota de Filipe V ficou patente na realizao do Congresso de Cambrai de 1721. A partir
de ento, Filipe V, j ento muito influenciado pela sua segunda esposa de origem
italiana, Isabel Farnsio, procurou de novo reaproximar-se da Frana. Para tal, surgiu
a ideia de casar a infanta D. Mariana Vitria com o jovem Lus XV. Mas, em 1724, os
noivos formalmente comprometidos foram separados pelo duque de Bourbon, ento
primeiro-ministro do monarca francs2, acontecimento este que causou a ira de Isabel
Farnsio. Perante o que foi considerado como um ultraje inaceitvel, a corte madrilena
decidiu propor o casamento da referida infanta, com o Prncipe do Brasil, herdeiro do
trono portugus. A esta proposta juntaram-se mais duas: o casamento do prncipe das
Astrias com a infanta portuguesa e a proposta de uma aliana, ofensiva e defensiva, a
celebrar entre ambos os reinos ibricos.
2. Contexto peninsular e ultramarino A proposta, sobre a qual hoje no restam dvidas ter de

facto partido do lado espanhol3, j tinha, inclusivamente, sido apresentada por D. Lus
da Cunha4, em 1719, a Diogo de Mendona Corte-Real (1658-1736), secretrio de
D. Joo V e tambm ele participante activo nos assuntos atinentes enviatura de Brochado
em 1725. Quando a proposta foi conhecida em Lisboa, D. Joo V (1706-1750) logo a
aceitou, protagonizando um verdadeiro volte-face na poltica de casamentos operada
desde a Restaurao, como bem relembra Eduardo Brazo5. Segundo este autor, foi a
primeira vez desde 1640 que se decidiu voltar a casar os herdeiros portugueses em
Espanha, como havia sido hbito ao longo do sculo XVI. D. Joo V, embora ciente das
implicaes do referido casamento, decidiu aceitar a proposta por vrios motivos.
De facto seria importante que D. Joo V d-se um sinal de aproximao a Filipe V
para que este no declarasse guerra a Portugal, tendo em conta as feridas, ainda mal
saradas, da guerra de sucesso espanhola, designadamente a oposio de D. Joo V
2

BRAZO, Eduardo, A Diplomacia Portuguesa nos sculos XVII e XVIII, vol, II (1700-1750), Lisboa, Editorial Presena,
1980, pp. 143.
Assim o afirmam Eduardo Brazo e Maria Rosalina Pinto da Ponte Delgado, bigrafa de Brochado, ao citarem
ambos as provas encontradas por Caetano Beiro nos arquivos de Madrid. Consulte-se: BRAZO, Eduardo,
A Diplomacia Portuguesa nos sculos XVII e XVIII, vol, II (1700-1750), Lisboa, Editorial Presena, 1980, p. 145 e
DELGADO, Maria Rosalina Pinto da Ponte, Jos da Cunha Brochado (1651-1733) O Homem e a sua poca, Lisboa,
Universidade Lusada, 2000, p. 274.
4
SILVA, Maria Beatriz Nizza da, D. Joo V, 1. edio, Mem Martins, Crculo de Leitores, 2006, p. 72.
5
BRAZO, Op. cit,p. 146.
3

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 283-292

3. A instruo de D. Joo V Na instruo de D. Joo V11 para Brochado, de 24 de Maio de 1725,

mas que este s leu aps abandonar o reino, como era ento costume na poca, facto
que este viria a criticar, pode logo ler-se na primeira pgina fui servido rezolver,
que na dita Corte de Madrid se ajustassem os Preliminares da dita Liga, e Matrimonios
com a brevidade, que o mesmo Rey Catholico mostrou dezejava . Porm, e depois
de nomear Brochado como seu Plenipotencirio em Madrid a fim de apoiar Antnio
Guedes Pereira, enviado extraordinrio corte de Madrid, nas negociaes, D. Joo V
6

COUTO, Jorge, O Tratado de limites de 1750 na perspectiva portuguesa, Valhadolid, Congresso Internacional de Histria,
1995, p. 1595.
7
A Colnia do Sacramento situava-se na embocadura do Rio de Prata, local por onde era escoado parte do ouro
espanhol vindo do Peru.
8
SILVA, Op. cit, p. 248.
9
MARQUES, A. H. de, Serro, Joel (dir.), Nova Histria de Portugal: Portugal da paz da Restaurao ao ouro do Brasil, vol. VII,
1. edio, Lisboa, Editorial Presena, 2001, p. 206.
10
PEREIRA, Joaquim Toms da Silva Miguel, Subsdios para o estudo da vida e obra de Jos da Cunha Brochado e da sua misso
diplomtica em Madrid, Faculdade de Coimbra, Coimbra, 1954, p. 76. No final da tese de licenciatura deste
autor, podemos encontrar todas as cartas enviadas por Brochado de Madrid, bem como outros documentos relevantes que sero citados adiante.
11
Idem,pp. LXXXV-XCIII.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 283-292

285

A Misso Diplomtica de Jos da Cunha Brochado a Madrid em 1725

candidatura de Filipe ao trono espanhol. Contudo, o factor mais importante que pesou
na deciso de D. Joo V, foi a esperana de ter um pretexto para sanar os limites de
ambas as coroas na Amrica do Sul. Segundo o Tratado de Tordesilhas de 1494, Portugal ocupava territrios espanhis e vice-versa, e os conflitos entre ambas as coroas
avolumavam-se desde a fundao da Colnia do Sacramento em 16806, na entrada
do Rio da Prata. A praa portuguesa havia sido invadida pelos espanhis em diversas
ocasies pois estes temiam que no encalce do contrabando portugus do ouro vindo
do Peru, viesse a ocorrer a instalao de mercadores britnicos no Sacramento7. Por
outro lado, D. Joo V e os seus principais conselheiros, no tencionavam abdicar dos
territrios ocupados na fronteira sul e, em particular, do ouro que se poderia vir a
encontrar naquela regio. Como a bigrafa de D. Joo V afirma: D. Joo V para conservar Portugal, necessitava totalmente das riquezas do Brasil, e de nenhuma maneira das
de Portugal, que no tinha, para sustentar o Brasil. Seu projecto nada mais era do que
a consequncia lgica desta afirmao8. Tambm A. H. de Oliveira Marques elegeu
entre a poltica de objectivos de o Magnnimo, a defesa intransigente dos interesses
coloniais portugueses considerados vitais9.
Nestas circunstncias, e tambm para manter a tradicional neutralidade portuguesa nos assuntos europeus, D. Joo V decidiu aceitar a proposta espanhola, nomeando
Jos da Cunha Brochado para presidir s negociaes em Madrid com o Marqus de
Grimaldo, representante de Filipe V, visto que Antnio Guedes Pereira, representante
portugus em Madrid, ainda em incio de carreira, se nam achava com as experiencias
necessarias pera por si s tratar de negocios tan graves10.

A Misso Diplomtica de Jos da Cunha Brochado a Madrid em 1725

286

no se refere de imediato aos matrimnios. Ao invs, comea por aconselhar Brochado


a manter comunicao com o Conde de Tarouca e com D. Lus da Cunha (1662-1749),
ambos noutras embaixadas europeias12, para em seguida se referir de imediato
questo da Liga. D. Joo V pretendia que a Liga ofensiva apenas tivesse validade nos
domnios ultramarinos de ambas as coroas e que na Europa, apenas se restringisse
Pennsula Ibrica, chegando mesmo a referir o inconveniente que seria para Portugal
de ser envolvido nas guerras de Filipe V em Itlia.
Outra preocupao expressa pelo rei na instruo era de que () ser conveniente que procureis saber do mesmo Marqus (de Grimaldo) se Inglaterra tem entrado tambm em alguma negociaam, a respeito da Liga (), e mais adiante acrescentava que () ser conveniente, que no curso da negociaam mostrareis, que o
meu Animo h observar a Liga ofensiva, que tenho com Inglaterra, e que no cazo, que
entre aquela Coroa, a de Castela haja alguma diferena ()13. O monarca portugus
pretendia assim, salvaguardar a sua aliana com a Inglaterra. A este respeito, Antnio de
Sousa Pedroso Carnaxide chega mesmo a citar uma frase de D. Joo V: antes romperia
os casamentos (dos Prncipes do Brasil e das Astrias) do que as alianas que tinha com
Inglaterra14. De seguida, o rei instrui Brochado acerca do problema da Colnia do
Sacramento, referindo as invases do governador de Buenos Aires, facto que o motivou
a anexar carta de instruo, vrios documentos necessrios para a negociao. Entre
eles, encontra-se o artigo sexto da Paz de Utreque de 1715, pelo qual Filipe V cedia a
referida a Colnia a Portugal15. Por fim, e ainda antes de se reportar aos casamentos,
o monarca aponta outras dependncias16 a resolver, como o pagamento de dvidas
da guerra de sucesso17, ou ainda do embargo portugus aos vinhos, cervejas e gua-ardentes espanholas18. Apenas no final da instruo, o rei aborda os casamentos, salientando a desejada paridade de rendimentos e de dotes para ambos os prncipes19.
No entanto, a meio da instruo, o monarca afirma algo que acabaria por ter uma
importncia decisiva no evoluir das negociaes: () mas como em Madrid, estais
tam perto desta Corte nunca concluireis sem primeiro me dareis conta ()20. Neste
12
13
14

Idem, p. LXXXVI.
Idem, p. LXXXVII.
CARNAXIDE, Antnio de Sousa Pedroso, D. Joo V e o Brasil: ensaio sobre a poltica atlntica de Portugal na
primeira metade do sculo XVIII, Lisboa, Cmara Municipal de Lisboa, 1952, p. 21.
15
Entre os restantes documentos cumpre destacar o artigo 13 do Tratado Provisional de 1681, que Brochado
vir a utilizar nas suas diligencias, uma Carta de mam prpria pera a Raynha de Castela e uma Carta
de mam propria para ElRey Catholico, da qual o rei receber uma resposta datada de 28 de Dezembro
de 1725, entre outros menos relevantes.
16
Expresso utilizada na documentao da poca para se referir aos assuntos ainda pendentes a tratar.
17
PEREIRA, Op. cit., p. XC. Ao pagamento destas dvidas iro os espanhis contrapor com o apresamento de
trs navios espanhis durante a referida guerra de sucesso, sem que no final se parea alcanar alguma
resoluo.
18
Idem, p. XCI.
19
Idem, p. XCII.
20
Idem, p. LXXXVII.

NegciosEstrangeiros . 12 Janeiro de 2008 pp. 283-292

4. Primeira fase das negociaes (Junho-Julho): contactos iniciais e opinies de Brochado

Chegado a Madrid a 8 de Junho de 172523, Brochado foi recebido pelos Reis


Catlicos a 19 do mesmo ms, enviando a sua primeira carta a Diogo de Mendona a
24 de Junho. Nesta primeira carta24, o embaixador refere as dificuldades que os espanhis levantaram quanto restrio da Liga, nos moldes desejados pelo rei. Na carta
que em seguida enviou ao inquisidor-mor do reino, o Cardeal da Cunha, Brochado
defende claramente a Liga ao afirmar que () se V. Em.a praticara com esta gente e
conhecera de mais perto, soubera mais quanto nos he necessario a Aliana, e a Liga,
pera a nossa conservaam ()25. Esta defesa da celebrao da Liga volta a surgir
numa nova carta que Brochado envia ao Cardeal da Cunha na qual, baseado nos
problemas que ento comearam a emergir devido questo da Colnia do Sacramento e do pagamento das dvidas de guerra, afirma () asinese a Liga que h a
salvaam de Portugal ()26. Noutra carta ao referido cardeal, Brochado queixa-se,
como tantas vezes acontecer nas suas cartas, do seu dbil estado de sade, voltando a defender a celebrao da Liga com Espanha por considerar a aliana com a
Inglaterra demasiado fraca e por esta ser a condio sine quanon para a celebrao dos
casamentos27.
Num estilo irnico, bastante tpico da sua personalidade e que se evidencia desde
a longnqua embaixada em Paris (1695-1704), Brochado confessa em carta de 26 de
Julho ao Marqus de Abrantes, ter defendido a posio errada em relao celebrao
da Liga com Espanha, ao mesmo tempo que crit