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Um brief do Chr.

Michelsen Institute (CMI) e do Centro de Estudos e Investigao Cientfica (CEIC)

ANGOLA BRIEF
Abril 2014 Volume 4 No.3

Foto: Odd-Helge Fjeldstad

Fraca previso de receitas


Um grande desafio para uma poltica fiscal slida
em Angola

A poltica fiscal consiste no uso da arrecadao de receitas (tributao) e da realizao de despesas


(gastos) pelo governo com o objetivo de monitorar e influenciar a economia da nao. Um grande
desafio que se coloca poltica fiscal em Angola e implementao da reforma tributria do sector
no petrolfero atualmente em curso no pas a inabilidade de fornecer previses de receitas
confiveis para fins de planeamento e elaborao do oramento. Previses de receitas precisas
so um elemento chave para a concepo e execuo de polticas fiscais slidas. Erros de previso
grandes podem levar a problemas substanciais de gesto oramental. Embora erros de previso
nunca possam ser inteiramente evitados, em Angola, as estimativas de receitas do oramento
desviam-se sistematicamente das receitas efectivamente recebidas. Este brief argumenta que uma
combinao de questes tcnicas e polticas contribui para explicar as enormes diferenas entre as
receitas efectivamente arrecadadas e as projetadas.
Odd-Helge Fjeldstad
Investigador snior, CMI &
Director, ICTD

Sren Kirk Jensen


Independent Policy Analysis,
Investigador associado, CMI

Francisco Miguel Paulo


Investigador, CEIC-UCAN

PROJEES DUVIDOSAS
Um dos principais objetivos do Projecto
Executivo da Reforma Tributria (PERT) de
Angola aumentar as receitas do sector no
petrolfero. Este objetivo tem as suas razes na
crise econmica e financeira de 2008-2009, na
qual o colapso dos preos do petrleo resultou
na acumulao de dvidas macias, j que a
tesouraria arrecadou muito poucas receitas.
Em 2011, foi projetado um aumento bastante
ambicioso de receitas do sector no petrolfero
de 7,5 por cento 10,2 por cento do PIB para
o ano fiscal de 2012 (um aumento de 43%, de
701,2 mil milhes de kwanzas para 1004,4 mil
milhes de kwanzas em termos nominais)1.
No momento da projeo, esta era vista pelos
observadores, inclusive pelo FMI, como sendo

altamente ambiciosa. O governo angolano tem


um pobre histrial de produo de relatrios de
execuo oramental para monitorar, durante o
ano e no final do ano, em que grau o oramento
respeitado pela administrao. O Relatrio
de Execuo Oramental de 2012 ainda no foi
publicado2. Foi publicado, sim, um relatrio
que cobre os trs primeiros trimestres de
2012, mas os dados so apresentados de uma
maneira que torna difcil a comparao directa
das projees no petrolferas.
Apesar das dificuldades de se fazer
comparaes, o mencionado relatrio, j
no momento do seu lanamento, indicou
que a arrecadao de receitas estava
significativamente abaixo das projees para

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FRACA PREVISO DE RECEITAS: UM GRANDE DESAFIO PARA UMA POLTICA FISCAL SLIDA EM ANGOLA

o sector no petrolfero, enquanto os impostos


relacionados com o petrleo mantiveram os
valores globais menos fora das projees. Por
exemplo, o Imposto do Rendimento de Trabalho
(IRT) (que no relatrio est dividido entre
empregados, trabalhadores por conta prpria e
rendimentos de capital individual) corresponde
a apenas 39,8 por cento da previso. Somente 4,2
por cento dos rendimentos de capital individual
projectados foram arrecadados3.
No relatrio de fundamentao que acompanha
a proposta de oramento para 2014, o nmero
total da arrecadao de receitas no petrolferas
em 2012 reduzido para 6,6 por cento do PIB,
o que est longe do objetivo optimista de 10,2
por cento (Tabela 1). Isso representou 723.2
mil milhes de kwanzas em receitas, ou um
minsculo aumento de 2 por cento com relao
s receitas no petrolferas arrecadadas em
2011 (em termos nominais). Mesmo com o
baixo historial de inflao de 9 por cento, isso
representa uma contraco nas receitas no
petrolferas em termos reais.

TABELA 1: PROJEES E VALORES EFETIVOS DAS RECEITAS DO


SECTOR NO PETROLFERO EM TERMOS NOMINAIS (MIL MILHES DE
KWANZAS) E COMO PERCENTAGEM DO PIB
2011

2012

2013

2014

Projees das receitas do


sector no petrolfero

662.3

1004.4

1119.2

1226.9

Valores efetivos das receitas


do sector no petrolfero

710.6

723.2

916.5*

NA

Previso como percentagem


do PIB

7.9

10.2

9.4

9.6

Valores efetivos como


percentagem do PIB

7.5

6.6

7.8*

NA

* Dados preliminares

Surpreendentemente, apesar do dficit em 2012,


um aumento nominal ainda maior nas receitas
fiscais no petrolferas foi projetado para 2013.
Como reflectido na Tabela 1, a receita fiscal no
petrolfera projetada para 2013 foi de 9,4 por
cento do PIB, o que exigiria mais de 55 por cento
de aumento em termos nominais, de 723,2 mil
milhes de kwanzas em 2012 para 1.119,2 mil
milhes de kwanzas em 2013. Enquanto o ratio
da receita no petrolfera com relao ao PIB
de 9,4 por cento mais modesto do que a meta
de 10,5 em 2012, possivelmente levando-se em
conta preos mais altos do petrleo, isso ainda
representa um objetivo muito optimista. J na
proposta oramental de 2014, os nmeros de
2013 so revisados consideravelmente, baixando
para 7,8 por cento do PIB, ou 916.5 mil milhes
de kwanzas em termos nominais. Se a tendncia
se repetir, esses nmeros esto propensos a
serem ainda mais reduzidos quando os nmeros
finais estiverem disponveis.

Uma subida prevista mais uma vez para 2014,


com um aumento projetado para 9,6 por cento
do PIB. Em termos nominais, isso exigiria um
aumento de 34 por cento em receitas com

relao aos nmeros revisados de 2013.


Esse exemplo parece indicar uma tendncia
sistemtica de enviesamento no que toca a
aumentos muito elevados nas receitas no
petrolferas, que est a minar o planeamento
fiscal e o que d testemunho de um sistema de
previso de receitas desconectado da realidade.

UMA TENDNCIA RECENTE

Curiosamente, os problemas na previso de


receitas parecem ser mais recentes do que
histricos. Como ilustra a figura 1, o grande
optimismo entra em vigor a partir de 2012,
enquanto as projees dos anos anteriores
tinham sido relativamente precisas, com as
receitas efectivas do sector no petrolfero
excedendo levemente os valores previstos em
2008, 2009 e 2011. Deve-se observar que as
previses para 2009 e 2010 se beneficiam por
terem sido retiradas dos oramentos revisados
produzidos muito mais tarde no ano. Tambm
importante que se tenha em mente que os
nmeros de 2013 para as receitas efectivas so
nmeros preliminares, susceptveis de serem
revisados mais para baixo, conforme observado
acima.
Quando apresentadas como receitas no
petrolferas relacionadas ao PIB, o padro
similar. Como ilustra a figura 2, a previso para
2008 tambm foi muito optimista. A diferena
entre o oramento e as receitas efectivas
diminui progressivamente at 2011, antes da
grande diferena em 2012. Os nmeros das
receitas no petrolferas relacionadas ao PIB
so fortemente influenciados pelo impacto
das receitas petrolferas no tamanho do PIB.
Angola teve receitas petrolferas muito altas
em 2008 (Kz 2.603 mil milhes de kwanzas) e
receitas petrolferas excepcionalmente baixas
em 2009 (1.165 mil milhes de kwanzas).
Com as receitas no petrolferas aumentando
em nmeros absolutos, a proporo do PIB
aumenta automaticamente em 2009. Em
2010, os preos do petrleo recuperaram-se
fortemente (o oramento revisado aumentou
a projeo de receitas petrolferas de quase
900 mil milhes de kwanzas) fazendo com
que a proporo de receitas no petrolferas
relacionadas ao PIB baixasse mais uma vez
para menos de 8 por cento do PIB. Em 2011,
as receitas petrolferas quebraram novos
recordes, mas as receitas no petrolferas
tambm tiveram um forte desempenho,
possivelmente reflectindo o impacto do
primeiro ano da reforma tributria.
O problema em 2012 parece ser que, enquanto
as receitas petrolferas continuaram a crescer,
as receitas no petrolferas estagnaram,
levando grande diferena entre as receitas
no petrolferas previstas e efectivas. Olhando
para os objetivos para 2012, 2013 e 2014,
possvel suspeitar que o optimismo
impulsionado por uma ambio ou um
desejo de alcanar um objetivo de 10 por
cento do PIB. Enquanto a receita tributria
em nmeros absolutos projectada aumentou
dramaticamente em 2012, 2013 e 2014 (veja

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FRACA PREVISO DE RECEITAS: UM GRANDE DESAFIO PARA UMA POLTICA FISCAL SLIDA EM ANGOLA

figura 1), pode-se notar que as receitas no


petrolfera para esses anos mais ou menos
constante em torno de 10 por cento do PIB (veja
figura 2).
Em todo caso, deve ser uma descoberta
bastante desconfortvel para os lderes da
reforma tributria que a diferena entre as
receitas no petrolferas efectivas e as previses
venha aumentando significativamente depois
do incio da reforma tributria, j que esse
geralmente um indicador-chave da necessidade
de reforma. Essa uma questo que precisa
de ser resolvida com urgncia por meio da
moderao das previses demasiadamente
optimistas, tornando-as mais realistas.

O QUE EXPLICA AS PROJEES


DUVIDOSAS?

Quando questionadas sobre as razes que


levam s projees imprecisas, as direces
da Unidade Tcnica Executiva para a Reforma
Tributria (UTERT) e da Direo Nacional de
Impostos (DNI) apresentaram duas razes
principais. Primeiro, fizeram referncia ao
atraso na introduo de revises ao imposto
industrial e ao imposto do rendimento de
trabalho. Esse um argumento interessante,
j que a principal alterao promovida no
Cdigo de Imposto Industrial foi uma reduo
da taxa de 35 para 30 por cento afim de reduzir
a carga tributria das empresas. Assim, sendo
todo o resto igual, seria de se esperar menos
receitas provenientes desse imposto, a menos
que a adopo do imposto reformado fosse
acompanhada de melhores mecanismos de
arrecadao e execuo (como tem sido o caso
do imposto sobre a propriedade).

A segunda razo apresentada foi que o


crescimento econmico tem sido mais baixo
do que o estimado. O oramento de 2012
foi baseado numa projeo de crescimento
vertiginoso de 12,8 por cento do PIB (contra 1,3
por cento em 2011). Na proposta oramental
de 2013, verifica-se que o efectivo crescimento
do PIB tinha sido, na verdade, maior em 2011,
registando 3,9 por cento do PIB, e a projeo de
crescimento para 2012 foi reduzida para 7,4 por
cento do PIB. O oramento de 2014 revela que
a verdadeira taxa de crescimento em 2012 foi
de 7,1 por cento. As projees de crescimento
para 2013 e 2014 so de 7,1 e 8,8 por cento do
PIB, respectivamente, tendo a projeo para
2013 j sido reduzida para 5,1 por cento. No
geral, a imagem assemelha-se da previso de
receitas no petrolferas, com projeces de
crescimento excessivamente optimistas que
so depois revisadas para baixo e geralmente
espera-se que o crescimento do sector no
petrolfero seja maior do que o crescimento do
sector petrolfero. Isso sugere que existe muita
verdade na segunda razo apresentada pelos
lderes da reforma tributria acima referidos.
Parece que uma combinao de factores
polticos, econmicos e tcnicos explicam a
fraca previso de receitas e o subsequente
dficit, nomeadamente: (a) dificuldades de

FIGURA 1: PREVISES VS. RECEITAS EFECTIVAS (MIL MILHES KZ


NOMINAL)
1200
900
600
300
0
2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

FIGURA 2: PREVISO VS. RECEITAS REAIS (RECEITAS DO


SECTOR NO PETROLFERO EM RELAO AO PIB (%) )
10
8
6
4
2
0
2008

2009

2010

Forecast

2011

2012

2013

2014

Executed

diversificar a economia num rtmo to rpido


quanto o suposto pelas previses e uma base
no petrolfera que permanece excessivamente
estreita e voltil; (b) baixa capacidade
administrativa para avaliar com preciso a
base de receitas; (c) evaso fiscal e resistncia
por parte dos contribuintes; (d) capacidade
administrativa insuficiente para executar a
cobrana dos impostos; (e) presso poltica para
fornecer projees optimistas de crescimento do
sector no petrolfero e das suas receitas; e (f)
vacilante apoio poltico para a reforma tributria.
Isso indica que existe uma contnua necessidade
de fortalecimento da capacidade administrativa
da administrao tributria com relao
estimativa e cobrana de receitas. Contudo,
a responsabilidade dos desafios de fazer as
projees de receitas correctamente no recai
exclusivamente sobre a administrao tributria
dentro do Ministrio das Finanas. Em Angola,
no o Ministrio das Finanas, mas o Ministrio
do Planeamento que prepara projees de
crescimento como parte da sua responsabilidade
mais ampla pelas polticas macroeconmicas.
Isso levanta a questo de se o Ministrio do
Planeamento est adequadamente posicionado
e se tem recursos suficientes para empreender
essa tarefa crtica e/ou se ele sofre presso
poltica para fornecer projees excessivamente

A srie Angola Brief um produto do Programa de Cooperao CEIC-CMI para a investigao de questes sociais e econmicas em Angola.
Este produto visa contribuir com resultados de pesquisa e recomendaes, de forma a aumentar o debate pblico em e sobre Angola.
Authors: Odd-Helge Fjeldstad, Sren Kirk Jensen and Francisco Miguel Paulo. Editores: Alves da Rocha e Aslak Orre . Copy editor: Lisa
Arnestad.

optimistas. Se esse for o caso, uma estratgia


como essa no constructiva nem no sentido
de contribuir para que a reforma tributria
alcance os seus objectivos nem para a
elaborao de oramentos e gesto eficazes
das finanas pblicas de Angola. Uma possvel
consequncia disso que a imagem de Angola
continue a ser a de um pas subdesenvolvido
incapaz de colocar a sua prpria casa em
ordem, especialmente se os preos do petrleo
carem novamente, como aconteceu h apenas
5 anos atrs.

Por fim, mas no menos importante, se o apoio


poltico dos nveis mais altos para a reforma
tributria for realmente vacilante ou esteja a
ser ultrapassado por outras prioridades, lies
internacionais mostram que restam muito
poucas possibilidades de sucesso e o custo
de manter em curso a iniciativa da reforma
deveria ser reavaliado criticamente.

CONCLUSO E RECOMENDAES

Este brief argumenta que a tendncia de


previses de receitas exageradas atribuda
uma combinao da (a) influncia de
factores polticos e econmicos, e das (b)
capacidades administrativas deficientes.
No est inteiramente claro se so aplicados
quaisquer mtodos de previso sofisticados
ou se as projees de crescimento econmico
fornecidas pelo Ministrio do Planeamento
so respeitadas por aqueles a quem cabe
elaborar as previses de receitas. Isso pode
ser um indicativo da existncia de problemas
de coordenao ou de governano dentro
do governo. Isso pode ser tambm motivado
por uma agenda poltica mais ampla, que
aspire produzir melhorias tangveis na
qualidade de vida de um segmento mais vasto
da populao angolana, ou simplesmente
cumprir com o lema do partido do governo nas
eleies de 2012 de crescer mais e distribuir
melhor. Infelizmente, inflar as projeces de
crescimento e das receitas vai no somente
envergonhar o governo quando os nmeros
precisarem de ser ajustados para baixo (como
no Discurso do Presidente da Repblica sobre
o Estado da Nao em Outubro de 2013),
mas tambm minar esforos para melhorar a
redistribuio de renda.
Embora as previses de receitas tendenciosas
possam ser esperadas num ambiente
CMI (Chr. Michelsen Institute)
Bergen - Norway
Phone: +47 47 93 80 00
E-mail: cmi@cmi.no
www.cmi.no

institucional fraco, uma combinao de medidas


polticas e tecnocrticas faz-se necessria para
o desenvolvimento de previses de receitas
mais confiveis para fins de planeamento
e oramento em Angola. Primeiro, existe a
necessidade de se enfrentar a contraproducente
influncia poltica nas projees de crescimento
econmico e das receitas. Isso deveria incluir
a promoo de uma discusso aberta sobre
os impactos de projeces enviesadas na
Assembleia Nacional. Segundo, existe a
necessidade de mais transparncia no processo
de elaborao do oramento. Transparncia
essencial para reduzir ajustes ad hoc e
discricionrios das previses de receitas.
Informaes mais detalhadas tambm podem
contribuir para a melhoria da qualidade dos
dados, para o aumento da prestao de contas
e para uma melhor responsabilizao no
processo de elaborao da previso oramental
por meio do estabelecimento de mecanismos
que forneam ao pblico e a outras partes
interessadas garantias de credibilidade na
elaborao de previses de receitas. Terceiro,
existe uma necessidade de se aperfeioar a
troca de informaes e a cooperao entre
os rgos governamentais no processo de
elaborao da previso de receitas. Como parte
desse esforo, o governo deveria examinar a
capacidade do Ministrio de Planeamento de
produzir projeces de crescimento precisas.
A superviso independente e exame minucioso
das projees em comparao com os valores
efetivos devem ser garantidos.

NOTES
1. Salvo disposio em contrrio, os nmeros citados
neste brief so adotados pelos relatrios de fundamentao do Ministrio das Finanas que acompanharam as propostas de oramento para 2011-2014
http://www.minfin.gv.ao/docs/dspOrcaPass.htm e
http://www.minfin.gv.ao/docs/dspPropostaOrcam.
htm
2. O Ministro das Finanas submeteu a Conta Geral do
Estado de 2011 Assembleia Nacional em Outubro de
2013, mas nenhum relatrio foi lanado para 2012.
3. O relatrio de execuo e as planilhas que o acompanha podem ser encontrados aqui: http://www.
minfin.gv.ao/docs/dspRelExecOGE.htm

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Investigao Cientfica)
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ISSN 1892-3933