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A contribuio da sociologia para a

anlise de polticas pblicas


Soraya Vargas Cortes
Luciana Leite Lima

Polticas pblicas so o campo do conhecimento que busca,


ao mesmo tempo, colocar o governo em ao e analisar
essa ao (Souza, 2006, p. 26). O governo que age no pode
ser tratado pelo analista como uma organizao monoltica
e apartada da sociedade, pois esta no apenas o influencia e o legitima, como tambm , em grande parte, modelada e transformada pelas polticas governamentais (Pierson,
1993). A complexidade envolvida nas relaes entre Estado
e sociedade uma das razes pelas quais as polticas pblicas
so intrinsecamente interdisciplinares. Essa afirmao se
aplica tanto disciplina acadmica que estuda as prticas
sociais presentes nos processos de elaborao, implementao e avaliao de polticas, quanto s prticas ou aes
de atores e decisores polticos. Alm dessa ambiguidade de
se referir a abordagens analticas e a prticas sociais, a anlise de polticas pblicas est impregnada por uma ambivalncia implcita: ela , ao mesmo tempo, uma disciplina
especfica, com objeto prprio cuja definio tem motivado intensos debates (Souza, 2006), e um campo claramente
interdisciplinar, com fronteiras disciplinares porosas, espeLua Nova, So Paulo, 87: 33-62, 2012

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cialmente entre as cincias sociais bsicas e aplicadas que


oferecem os fundamentos tericos e metodolgicos desse
campo de conhecimento.
A natureza interdisciplinar desse campo produziu, em
diferentes pases, padres diversos de institucionalizao.
Nos Estados Unidos, a anlise de polticas pblicas surgiu
nos anos de 1950 e constituiu a ao dos governos como seu
objeto primordial de estudos (Souza, 2006). Como rea de
conhecimento institucionalizou-se como uma disciplina prxima cincia poltica. Na Gr-Bretanha, tambm a partir
dos anos de 1950, a administrao social organizou-se como
uma espcie de arcabouo instrumental prtico aplicado
gesto do Estado de bem-estar social. A partir da dcada de
1970, as polticas sociais (social policy) institucionalizaram-se como uma disciplina especfica, cujo foco analtico a
investigao da produo, desenvolvimento e produo das
polticas (Alcock, 2003). Fruto da crtica ao administrativismo ingnuo do passado, essa disciplina instituiu-se como
uma rea de conhecimento acadmico com ambies analticas e com referencial terico principalmente assentado
na sociologia e nas teorias do Estado (Pinker, 1989). Portanto, o campo das polticas pblicas no essencialmente
mais prximo a uma ou outra rea das cincias sociais. Trajetrias histricas particulares, em ambientes acadmicos e
polticos nacionalmente diferentes, conformaram diversas
institucionalidades e padres de proximidade com outras
disciplinas acadmicas.
No Brasil, at o final dos anos de 1990, o campo das
polticas pblicas era apropriadamente descrito como de
institucionalizao bastante incipiente, marcado por uma
fragmentao organizacional e temtica e pela prevalncia
de burocracias pblicas na produo de anlises sobre polticas (Melo, 1999, p. 66). Passada pouco mais de uma dcada, essa apreciao no parece mais retratar a realidade da
rea (Faria, 2011).
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Nos ltimos anos, o campo das polticas pblicas se


expandiu de forma significativa. A mudana foi impulsionada, entre outras razes, pela crescente importncia que
a questo da promoo do desenvolvimento conjugado a
polticas sociais passou a ocupar na agenda governamental
(Draibe e Riesco, 2009). Houve tambm expressivo aumento dos empregos na administrao pblica ou em organizaes no governamentais e privadas1, especialmente naquelas envolvidas na proviso de servios sociais. Em paralelo,
observou-se a expanso acelerada da formao graduada e
ps-graduada na rea de polticas pblicas (Faria, 2011).
Aquilo que Faria (2011) denominou como um verdadeiro boom das polticas pblicas no Brasil a partir dos anos
2000, tem se processado com a participao de diversas disciplinas correlatas. A classificao de reas do conhecimento do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e
Tecnolgico (CNPq) considera as polticas pblicas como
uma subrea da cincia poltica. De fato, sua institucionalizao processa-se predominantemente junto dessa disciplina, haja vista a crescente estruturao da rea temtica
Estado e polticas pblicas na Associao Brasileira de
Cincia Poltica (ABCP). Porm, o seu carter interdisciplinar manifesta-se na disperso dos cursos de polticas e
de gesto pblicas nas diversas reas de avaliao da Capes
(2011) e nos diferentes departamentos de instituies de
ensino superior e de pesquisa envolvidos com a temtica.
Mais relevante ainda, os objetos de investigao do campo

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Em 1992, 4,5% das pessoas ocupadas, com dez anos ou mais de idade, estavam
empregadas no setor pblico, enquanto, em 2007, o percentual subiu para 8,6%
(IBGE, 2008). No entanto, h muito mais pessoas ocupadas em atividades relacionadas proviso de servios ou bens pblicos, uma vez que grande parte dessa
proviso realizada por organizaes da sociedade civil e de mercado. Os postos de trabalho do grupamento educao, sade, servios sociais, administrao
pblica, defesa e seguridade social, utilizado pelo IBGE (2010), representavam
21,5% do total de pessoal ocupado, em 2007, no Brasil. O grupamento, que estava
entre os que apresentavam os maiores nveis de rendimento, teve um aumento de
2,7% nos postos de trabalho entre 2005 e 2006.

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requerem recursos tericos e metodolgicos variados, procedentes de vrias tradies disciplinares. Ao tratar fundamentalmente da ao dos governos, os pesquisadores pressupem que essa ao e o que a provoca transborde os
limites estatais ou a esfera da poltica. Assim, o foco dos
estudos recai sobre um dos temas de pesquisa mais caros
sociologia poltica: as relaes entre Estado e sociedade.
No entanto, a contribuio da sociologia para o campo das
polticas pblicas ainda mais ampla.
Ao prosseguir na reflexo sobre o tema iniciada em
outra publicao (Cortes, s.d.), o artigo busca aprofundar
a compreenso sobre como a sociologia auxilia a anlise
de polticas pblicas. So vrios os caminhos analticos
que poderiam ser seguidos, dada a diversidade de perspectivas tericas e epistemolgicas encontradas na sociologia
contempornea. Optamos por focalizar as relaes entre
Estado e sociedade, principalmente enfatizando atores,
processos e estruturas que se localizam principalmente na
dimenso societal desse binmio.
O artigo est dividido em trs sees. A primeira trata da contribuio da disciplina para a compreenso do
papel dos grupos sociais. A segunda aborda os imperativos
cognitivos e normativos e a influncia destes na formao
e implementao de polticas pblicas. A terceira examina
como o debate sociolgico sobre estruturas e instituies
sociais pode auxiliar na anlise de polticas. Embora possam
ser separados analiticamente, os trs conjuntos de respostas
indagao sobre a contribuio da sociologia para a anlise de polticas pblicas esto profundamente relacionados,
como ser visto a seguir.

Os grupos sociais: identidades e atores


Porque explora as bases sociais de processos polticos e da
relao entre Estado e sociedade, a contribuio da sociologia bastante relevante para a anlise de grupos sociais,
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que compem, ao lado de outros elementos, o polo societal


dessa relao. Grupos sociais aqui se refere, genericamente, aos atores coletivos formados por seces da sociedade, que so denominados de diferentes maneiras conforme a teoria social empregada.
Uma das preocupaes centrais da sociologia, desde
os clssicos, foi examinar essas seces para caracterizar
a organizao estratificada da sociedade. A colaborao
da sociologia contempornea para a anlise de polticas
pblicas, sob esse aspecto, pode ser classificada em duas
vertentes: a das identidades sociais e a dos atores. A primeira vertente refere-se aos estudos acerca da constituio de grupos sociais que podem demandar ou ser objeto
de polticas pblicas. Esses estudos acentuam, em geral,
o carter relacional da construo de identidades sociais.
A produo de uma identidade especfica est vinculada
ao compartilhamento de uma matriz cognitiva e normativa que fonte de coeso grupal e do estabelecimento
de fronteiras com outros grupos identitrios (Muller e
Surel, 2002). Para existir, uma identidade necessita de
outra, que demarca a diferena entre ambas ao explicitar
o que a primeira delas no .
Recentemente, as teorias do reconhecimento e da construo de identidades e alteridades sociais tm colaborado
para o entendimento desse fenmeno. O termo reconhecimento se refere ao processo por meio do qual, a partir
das relaes intersubjetivas em que um sujeito se impe e
se contrape a outro, identidades individuais e coletivas
so afirmadas (Honneth, 2003; Taylor, 1994). O modelo
da luta pelo reconhecimento a ao coletiva na qual o
desrespeito, o no reconhecimento e a dominao cultural
(Fraser, 2001) de uma determinada forma de ser no mundo ensejam um conflito cujo principal resultado a evoluo moral da sociedade (Figueiredo, 2008, p. 17). Essa
vertente de anlise subsidia o estudo sobre a construo de

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novas identidades sociais. Intensas migraes, transformaes econmicas, culturais e no mercado de trabalho, ao
propiciarem a constituio de novos atores coletivos, acirraram as lutas pelo reconhecimento. Os novos atores tm
sido objetos de estudo da sociologia, que examina os ideais
deles, os discursos produzidos por e sobre eles, a ao poltica e a prpria construo desses grupos a partir da ao
estatal que os reconhece, hierarquiza e os institui como
beneficirios de polticas e como atores societais. Os estudos sobre polticas pblicas classificados como construcionistas sociais so, talvez, os principais tributrios desse tipo
de contribuio (Ingram et al. 2007).
No que tange segunda vertente analtica, a dos atores,
a sociologia poltica tem empregado com frequncia o conceito de atores estatais e societais da sociedade civil e de
mercado para classificar grupos sociais que agem na esfera
poltica. A origem direta desse uso est na interface entre os
debates sobre sociedade civil e a teoria democrtica (Cohen
e Arato, 1992), mas a fonte terica pode ser encontrada
nos estudos de Gramsci (2004), Touraine (1981) e Melucci
(1985) sobre a sociedade civil e, principalmente, na concepo deliberativa da esfera pblica de Habermas (1989)
e seus seguidores (Cohen, 2003). A partir da distino dos
habermasianos entre sistema e mundo da vida e as implicaes institucionais desta (Cohen e Arato 1992), argumenta-se [...] que as instituies e os atores pertencentes aos dois
subsistemas coordenados por via do poder e do dinheiro
Estado e economia capitalista de mercado esto sujeitos
a uma srie de restries que no afetam os atores da sociedade civil (Cohen, 2003, p. 427).
O conceito de atores estatais abarca tanto indivduos
que ocupam cargos de direo em rgos do Executivo ou
em organizaes governamentais como aqueles que tm
algum vnculo com rgos do Legislativo ou Judicirio. O
conceito de atores societais amplo demais para expressar
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diferenas essenciais entre dois tipos de atores: os sociais


e os de mercado. Enquanto os primeiros esto associados
ao conceito de sociedade civil, os segundos esto relacionados com a noo de economia de mercado. A sociedade
civil e seus atores seriam diferentes do Estado e do mercado e tambm de seus respectivos atores. Segundo Cohen
(2003), os atores estatais e de mercado seriam compelidos
a agir em ambientes regidos pelo poder e pelo dinheiro,
enquanto o mesmo no aconteceria com os atores sociais.
Estes no visam tomar o poder do Estado ou organizar a
produo, mas sim exercer influncia por meio da participao em associaes e movimentos democrticos
(Cohen, 2003, p. 427). Atores de mercado buscam controlar e administrar a produo, maximizar seus lucros
no ambiente de trocas mercantis. Os decisores econmicos, por mais que discutam problemas como os impactos
sociais ou ambientais de aes empresariais e decises
estatais, no podem se furtar aos imperativos da produtividade e do lucro; suas aes polticas seriam guiadas por
tais imperativos.
Nas ltimas duas dcadas do sculo XX, a sociologia privilegiou o estudo de redes sociais (Castells, 1999; McAdam,
2003; Melucci, 2001; Scherer-Warren, 1993) cujas fronteiras
localizaram-se, sobretudo, no mbito societal. Mas, independentemente dos limites societais ou estatais das redes
analisadas, as referncias mais frequentes do conceito
podem ser encontradas na obra de Elias (1994, 2000), que
trata do social como conjunto de relaes que esto em
processo, isto : elas se fazem e desfazem, se constroem, se
destroem, se reconstroem (Waizbort, 1999, p. 92). A sociedade percebida como uma rede de indivduos e grupos
em constante relao, compreensvel em termos de relaes
recprocas (Elias, 1994).
A noo de rede se tornou paradigmtica tanto na
sociologia quanto na anlise de polticas pblicas. Nos anos

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1990, o socilogo Emirbayer (1997) lanou seu manifesto


por uma sociologia relacional, enquanto a analista de polticas pblicas Brzel afirmou que o termo redes se tornara
o novo paradigma para a arquitetura da complexidade
(1998, p. 1). Na obra de ambos, a ideia central a de que
existem atores cuja natureza no permite que sua posio
seja determinada em relao ao Estado, ao mercado ou
sociedade civil. Esse seria o caso das comunidades de polticas (policy communities) que agem em contextos de redes
de polticas pblicas (policy networks). Essas comunidades so
atores em rede que no podem ser situadas como societais
ou estatais, pois seus integrantes esto situados no Estado e
na sociedade. Elas se constituem a partir das relaes de atores individuais e coletivos no interior de redes existentes em
reas especficas de polticas pblicas. Como afirmam True
et al., essas comunidades podem ser denominadas como
tringulos de ferro, nichos temticos, subsistemas polticos,
redes temticas, mas
[...] qualquer que seja a denominao adotada, ela se
refere a uma comunidade de especialistas operando
fora do processo poltico visvel, em contextos nos quais
a maior parte das questes de cada poltica setorial
especfica tratada no interior de uma comunidade de
experts (2007, p. 157-8).

Redes sociais e normas sociais formam-se mutuamente.


Categorias cognitivas e normativas, convenes, regras, expectativas e lgicas que do s normas sociais sua fora tambm
so condio para a formao de redes estruturadas que funcionam como os esqueletos de campos ou de sistemas de
polticas (policies). Enquanto redes geram hierarquias que
colaboram na definio e na eficcia das regras, normas
sociais do forma s estruturas e condicionam comportamentos individuais e grupais.
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Os imperativos cognitivos e normativos


Tambm se refere ao polo societal das relaes entre Estado
e sociedade outra relevante contribuio terica da sociologia para a anlise de polticas pblicas: os imperativos cognitivos e normativos, que designam ideias, teorias, modelos
conceituais, normas, vises de mundo, quadros de referncia, crenas e princpios. Os imperativos cognitivos derivam
de paradigmas que oferecem descries e anlises que especificam relaes de causa e efeito consideradas como inquestionveis. Os quadros de referncia normativos, e as ideias
normativas, consistem em pressupostos inquestionveis [...]
sobre valores, atitudes, identidades e expectativas coletivamente compartilhadas (Campbell, 2002, p. 22-3).
Na literatura das polticas pblicas, as categorias normativas so geralmente tratadas como instituies no formalizadas, informais regras do jogo que constituem e regulam
o comportamento social (DiMaggio, 1994; Ostrom, 2007).
Tema clssico da sociologia, central na obra de Durkheim
e de Weber, as normas sociais foram definidas de maneiras
diversas conforme as abordagens terico-epistemolgicas
dos analistas. Para a teoria da escolha racional, as normas
estabelecem restries, limites ou sanes aos possveis
cursos de ao de atores que buscam a realizao de seus
interesses, de modo que comportamentos no normativos
envolvem altos custos para aqueles que, por ventura, os
escolherem. Para o interacionismo simblico, as normas
sociais oferecem orientaes sobre como pensar e agir a
atores motivados pelos significados subjetivos que atribuem
s prprias aes e ao mundo que os cerca. Tais significados
so derivados das interaes sociais e das interpretaes
que constroem inclusive sobre si (identidade ou self). Existem divergncias sobre que grupos so beneficiados pelas
normas; se estas so regras, orientaes ou regularidades
empricas; se envolvem necessariamente imperativos morais
(Feld, 2002; Wilson, 1993). No entanto, independentemente

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da perspectiva terica adotada, h consenso entre os socilogos de que as normas sociais, principal fonte de ordem
social e previsibilidade, so caracterizadas pela regularidade
de comportamento e por sanes queles que no as
seguem (Feld, 2002).
Os estudiosos tm prestado pouca ateno ao efeito das
categorias cognitivas, das normas sociais como as derivadas de diversas formas de crenas , da propenso inovao e das tradies polticas sobre as polticas pblicas
(Campbell, 2002; Faria, 2003; Miller e Banaszak-Holl,
2005)2. Expresso disso que, dos trs tipos de abordagens
neoinstitucionalistas , que tm poderosa influncia para a
anlise de polticas (Hall e Taylor, 1996; Peters et al., 2005),
as vertentes histrica e da escolha racional, que so as mais
utilizadas pelos estudiosos, so tambm aquelas que menos
enfatizam os imperativos cognitivos e normativos na explicao dos processos polticos.
Com a expectativa de que as instituies tm forte
efeito sobre o comportamento individual e dos grupos,
os institucionalistas histricos focalizam o papel que estas
cumprem sobre o desenvolvimento de determinadas condutas pessoais e coletivas, argumentando que instituies
so tanto as estruturas formais quanto as regras informais
que as guiam (Miller e Banaszak-Holl, 2005). Para eles, muitas estruturas e resultados de polticas no so planejadas
por atores individuais ou coletivos, mas sim escolhas realizadas sob o constrangimento, por vezes abrupto, de instituies (Scott, 1992). Se as normas sociais informais so
consideradas instituies, como frequentemente o so nos
estudos dessa corrente, em certa medida, categorias cognitivas so levadas em conta na explicao dos fenmenos
sociais e polticos (Hall e Taylor, 1998). Entretanto, as nor A exceo so as investigaes sobre cultura poltica, que pode ser definida como
as diferenas histricas e entre os pases no que tange s atitudes, hbitos e sensibilidades a determinados tipos de questes (Miller e Banaszak-Holl, 2005, p. 192).
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mas parecem agir, em termos relativos, de forma mecnica


sobre indivduos e grupos, uma vez que a nfase depositada nos constrangimentos capacidade que eles tm de
refletir e de fazer escolhas.
Para explicar a existncia das funes desempenhadas
pelas instituies, os neoinstitucionalistas da escolha racional tomam como referncia que os valores dos atores afetados podem definir as funes das instituies (Miller
e Banaszak-Holl, 2005, p. 194). Havendo oportunidade e
poder para tanto, atores fazem escolhas ao constiturem
instituies com o objetivo racional de institucionalizar
seus valores privados e, conforme suas convices, obterem vantagens. Regras institucionais alteram os incentivos
e o comportamento subsequente de atores racionais. De
modo diverso dos neoinstitucionalistas histricos, aqui
acentuada a capacidade de escolha dos atores. Constrangidos por instituies, indivduos e grupos so vistos como
capazes de fazer escolhas racionalmente autointeressadas,
mesmo que essa racionalidade seja admitida como limitada
(Ostrom, 2007; Simon e Marsh, 1967). Porm, a dimenso
cognitiva se restringe motivao autointeressada da ao
de indivduos e grupos. Os valores que estes possuem, que,
por sua vez, esto relacionados a seus interesses materiais
e imateriais, definem o modo como indivduos e grupos
agem no processo de construo institucional e de defesa
do prprio autointeresse.
Essa abordagem a que mais se contrape s tradies
sociolgicas durkheimianas e estruturalistas, que veem pouco espao para a ao racional utilitria dos indivduos,
alm da resistncia aos papis que a posio destes nas
estruturas sociais lhes atribui. Mesmo o marxismo, que concebia o protagonismo do proletariado e a possibilidade de
indivduos alcanarem a conscincia de classe, desenvolveu
o conceito de alienao para mostrar como a macroestrutura capitalista dificultava a concretizao dessa possibili-

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dade (Collins, 1994). A exceo era a vertente weberiana,


que atribua s ideias papel central nas mudanas sociais e que
considerava que o fim mximo da sociologia era o de compreender as motivaes dos indivduos para a ao. Mas,
para Weber, a ao racional instrumental era apenas um
dos tipos possveis de racionalidade para ao.
Dentre os principais autores na sociologia contempornea, talvez seja Giddens o que mais tenha se aproximado da
viso do neoinstitucionalismo da escolha racional ao respeito
do modo como agem os indivduos frente s instituies.
Giddens (1989) construiu sua teoria da estruturao e suas
concepes acerca da reflexividade dos agentes sobre os
fundamentos tericos das propostas da terceira via. Para
ele, os indivduos podem intencionalmente fazer escolhas.
Os seres humanos no esto meramente seguindo roteiros ou regras institucionais ou estruturais, mas so agentes
reflexivos (Giddens, 1989). Os indivduos so responsveis
por suas prprias aes, embora no possam ser responsabilizados pelas circunstncias em que fazem escolhas. Entretanto, quaisquer que sejam essas circunstncias, sempre h
alternativas para eles optarem. A convergncia com a corrente racional/utilitria est exatamente na concepo de
que os beneficirios de polticas de bem-estar so consumidores ou usurios ativos, capazes de refletirem e de fazerem
escolhas racionais de acordo com os prprios interesses.
Vrios estudos tm criticado a obra de Giddens no
que tange nfase exagerada no conhecimento dos atores
sobre as instituies, ao vis voluntarista e subestimao
do funcionamento subjacente das instituies (Archer,
1990; Hoggett, 2001; McAnulla, 2002; Williams, 1999).
Independentemente das crticas que suscitou, o trabalho
de Giddens inspirou anlises e propostas na rea de polticas pblicas que focalizam a reflexividade humana, em
contraste com aquelas que enfatizam estruturas e instituies como explicativas da ao dos indivduos e grupos. As
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concepes dele ofereceram as bases tericas e orientaram


a formulao e a implementao das polticas sociais pelos
governos trabalhistas, na Gr-Bretanha, e pelos democratas,
nos EUA, nos anos de 1990.
A terceira tradio neoinstitucionalista, a sociolgica,
a menos frequente nas anlises de polticas pblicas. Para
os estudiosos dessa corrente, atores buscam obter legitimidade ante s presses institucionais para que se submetam
s regras culturais, s normas e s expectativas, independentemente da eficincia das prticas que adotem (Miller
e Banaszak-Holl, 2005, p. 195). O processo de isomorfismo
institucional, identificado pelos institucionalistas sociolgicos, expressa essa concepo (DiMaggio e Powell, 1983).
As organizaes, inclusive as estatais, vo se tornando
similares porque adotam elementos e prticas legitimadas
socialmente que emergem e so definidas no ambiente institucional mais amplo. Para eles, o ambiente institucional
promove homogeneidade porque consiste em um paradigma cognitivo e um quadro de referncia normativo que
limita o espectro de alternativas que os decisores tendem
a perceber como apropriadas. As organizaes adotam certas caractersticas e desenvolvem determinadas polticas
porque querem ser consideradas legtimas no ambiente
societal em que se inserem.
Para o neoinstitucionalismo sociolgico, um conceito
central o de setor societal, que inclui: (1) o conjunto de
organizaes que operam em um domnio singular, identificado pela similaridade dos servios, produtos ou funes
e (2) outras organizaes que influenciam o desempenho
de organizaes focais tais como provedores-chave, consumidores, agncias regulatrias, fontes de financiamento e
competidores (Miller e Banaszak-Holl, 2005). Sua importncia na pesquisa sobre polticas pblicas est relacionada
concepo de que as organizaes polticas derivam seus
modelos de funcionamento dos imperativos culturais prove-

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nientes do ambiente societal. Ao invs de priorizar o estudo


das agncias governamentais, do legislativo ou dos grupos
de interesse em determinado nvel de governo na construo de explicaes sobre as polticas pblicas, os institucionalistas sociolgicos concentram-se no exame das redes de
polticas pblicas, que incluem atores de diversos nveis de
governo, de mercado e da sociedade civil. Nesse contexto,
focalizam tambm os atores que se organizam em redes,
como as comunidades de polticas.
A influncia da sociologia, atravs da atribuio de
capacidade explicativa de elementos atores, imperativos
cognitivos e normativos encontrados no setor societal,
tambm ocorre entre os analistas que examinam como
certos problemas passam a fazer parte da agenda governamental (Kingdon, 1995; Muller e Surel, 2002; Sabatier
e Jenkins-Smith, 1993; Sabatier e Weible, 2007). Mesmo
admitindo que os constrangimentos institucionais e eventos macroestruturais limitem as possibilidades de problemas se tornarem objeto de poltica, esses estudiosos examinam os processos cognitivos e as dimenses normativas
envolvidas na formao da agenda governamental. Isso
porque consideram que problemas no so dados, mas
sim construdos em um processo atravs do qual as pessoas
os definem como tal (Kingdon, 1995). Atores da sociedade
constroem determinadas problemticas, formulam certas
explicaes e solues para elas e apresentam-nas esfera poltica com o objetivo de inserir esses problemas, e
tambm as explicaes e propostas de soluo, na agenda governamental (Sabatier e Jenkins-Smith, 1993). Tanto
a construo dos problemas na esfera societal quanto a
seleo daqueles que integraro a agenda dos governos
dependem dos valores, crenas, posies e interesses
dos atores societais e governamentais (Sabatier e Weible,
2007). Assim, os prprios atores societais podem construir
e resolver problemas, independentemente da ao dos
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governos (Muller e Surel, 2002). Porm, uma vez na agenda, os governantes passam a formular polticas para lidar
com esses problemas, polticas estas que, ao serem implementadas, constroem ou transformam os espaos de sentido
j existentes e, no interior destes, os grupos sociais definem
e redefinem os problemas. As prprias polticas colaboram, portanto, para a formao de um sistema de ao, um
espao de trocas constitudo por relaes de poder, no qual
ocorre a interao entre mltiplos atores, situados em diferentes organizaes.
Desse modo, as polticas pblicas so entendidas
como construes de matrizes cognitivas que determinam, ao mesmo tempo, as medidas (aes, atividades,
programas, por exemplo) passveis de serem adotadas
porque legtimas e os espaos de sentido particular, no interior das quais os atores interagem (Muller e
Surel, 2002). Por um lado, elas mesmas so responsveis
pela construo de um quadro normativo de ao que conforma a possibilidades de imagens da realidade, de ao
e de justificativa para a ao dos vrios atores envolvidos.
Por outro, as polticas pblicas particulares tendem a ser
locais: constructos polticos autnomos que, em seu nvel
prprio de atuao, regulam as relaes de conflito entre
os grupos sociais ao assegurar as possibilidades de articulao e de harmonizao dos interesses envolvidos.
No entanto, as abordagens examinadas nesta seo, ao
tratarem dos imperativos cognitivos e normativos na anlise de polticas pblicas, reconhecem a importncia das
estruturas sociais e das instituies sociais e polticas. Atores
societais, estatais ou organizados em redes tm suas possibilidades de reflexo e de ao limitadas por instituies e
pela estrutura social que estratifica o acesso a recursos de
poder. Os imperativos normativos e cognitivos tornam-se,
ao longo do tempo, instituies no formalizadas e de difcil
transformao. Por essas razes, e devido ao lugar central

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que essas instituies ocupam nas explicaes sociolgicas,


a seguir, examinada a contribuio da sociologia para a
compreenso do papel dessas estruturas e instituies no
campo das polticas pblicas.

Estrutura social e instituies

48

Estudos sobre estratificao, estrutura social e desigualdade social e as relaes destas ltimas com as instituies polticas so objeto de anlise da sociologia desde
os clssicos (Durkheim, 1999; Marx, 1964; Weber, 1977).
Um dos resultados dessas investigaes foi a constatao
de que existem oportunidades desiguais de acesso a bens
e servios sejam individuais ou coletivos e que disso
decorrem possibilidades diferenciadas de exerccio de
influncia sobre processos polticos. Se, por um lado, o
marxismo atribui ao sistema econmico capitalista a explicao fundamental para tais desigualdades, teorias sociolgicas inspiradas na obra de Durkheim e Weber as associam, respectivamente, a processos de diferenciao social
que asseguram a integrao funcional das sociedade e a
fatores econmicos e extraeconmicos como status social e
afiliao poltico partidria. No entanto, mesmo as vertentes tericas neomarxistas incorporam recursos de poder,
derivados da esfera poltica, na explicao de alteraes
na estratificao social nas sociedades contemporneas
(Korpi, 2000; Offe, 1989; Touraine, 1981). Isto porque
consideram que a ao poltica amplia os recursos organizativos dos trabalhadores ou dos movimentos sociais e
assim, por meio da ao coletiva, os integrantes de estratos
sociais inferiores podem produzir polticas que favoream
a reduo de desigualdades sociais.
Para explicar a produo, a reproduo e a mudana em
sistemas sociais estratificados, socilogos contemporneos
como Bourdieu (1989), Giddens (1989) e Luhmann (1991)
analisam, com lentes tericas diversas, como os diversos
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campos3, sistemas e subsistemas sociais se instituem como


estruturas sociais assimtricas baseadas em critrios especializados, pertinentes ao contedo em questo (setor educacional, rea hospitalar, por exemplo), e em regras de distino
entre os que ocupam posies nessas estruturas. Os critrios
de diferenciao e de estabelecimento de hierarquias sociais
so considerados, em geral, como fundamentados na posse
desigual de recursos e na posio social que os indivduos
e grupos ocupam nas estruturas sociais. Em geral, aqueles
que esto no topo das hierarquias sociais de um dado campo, sistema ou subsistema tm mais facilidade de ocupar
posies superiores em hierarquias de outros sistemas por
meio de mecanismos de converso de estoques de recursos acumulados (Peillon, 1999). Esses indivduos e grupos
podem mais facilmente expressar suas preferncias, exercer
influncia sobre os decisores polticos em macrossistemas
ou subsistemas polticos, participar da formao de agendas
governamentais e exercer certo controle sobre o modo como
so implementadas as polticas pblicas.
Fundamentais para a anlise, formulao e implementao de polticas pblicas, as instituies podem tanto designar
organizaes responsveis por inculcar normas sociais em
indivduos e grupos quanto normas sociais em si mesmas,
regras, prescries compartilhadas (deve, no deve, pode
ou no pode) que so mutuamente entendidas e previsivelmente implementadas em situaes particulares por agentes
responsveis por monitorar a conduta e por impor sanes
(Ostrom, 2007, p. 23). O estudo de instituies enquanto
organizaes, mas tambm enquanto normas sociais, tem
como referncia importante na sociologia contempornea as
obras de Goffman (1959, 1961) e de Foucault (1979, 1987).

49

3
Um espao cujas caractersticas so definidas pela configurao das inter-relaes entre atores individuais e coletivos, interessados e atuantes nesse campo, e
pelas lutas travadas por esses atores ao disputarem por posies superiores na configurao (Owen-Smith e Powell, 2008; Harker et al., 1990).

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Goffman desenvolveu a teoria do ritual de Durkheim ao


aplic-la a todos os aspectos dos encontros sociais. Empregando a analogia com o teatro, o autor afirmava que os rituais
no apenas criam imagens do self, negociam laos sociais e
controlam os outros, mas tambm requerem recursos materiais e culturais (Collins, 1994). Ao mesmo tempo que mantm a sociedade coesa, a estratificam. Ao analisar hospcios,
prises, campos de concentrao, monastrios, orfanatos
e organizaes militares como instituies totais, o foco de
Goffman recaiu sobre os rituais: os que demarcam a rgida
separao hierrquica entre dois grupos de internos, os
que trabalham na instituio e os que esto a ela confinados;
os que asseguram que os confinados se livrem das identidades que tinham antes de entrarem na instituio e assumam
novos papis. Segundo Goffman, so necessidades estruturais
que comandam o processo de racionalizao que leva destruio do antigo e criao de um novo self nos indivduos
(Weinstein, 1982). Estudos inspirados na teoria de Goffman
tm examinado tambm hospitais no psiquitricos, asilos
para idosos, entre outros tipos de organizaes (Holm e
Smidt, 1997; Hook et al., 1982).
A extensa obra de Foucault pode ser dividida em
duas grandes fases: arqueologia do discurso e genealogia
do poder/saber. Para o campo das polticas pblicas, a
segunda fase a mais relevante, pois atravs dos conceitos
de governamentalidade4 e biopoder5 focaliza o poder que
4
Foucault define governamentalidade atravs da conjugao de trs elementos.
Primeiro, o conjunto formado por instituies, prticas, anlises, conhecimentos,
clculos e tticas, que, por meio de mecanismos de segurana e da economia poltica, permite o exerccio de um complexo tipo de poder sobre a populao. O
segundo elemento consiste na tendncia para a proeminncia do poder governamental em relao a outros tipos de poder, nomeadamente o poder soberano. Por
fim, a governamentalizao do estado administrativo, em combinao com os efeitos dessa governamentalizao sobre as interaes entre os indivduos, o estado e
a sociedade (Milito e Pinto, 2008, p. 5).
5
O biopoder trata do conjunto de processos de natalidade, longevidade e mortalidade, seja comparando a proporo dos nascimentos e dos bitos, seja verificando

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age de maneira explcita sobre os corpos dos indivduos,


disciplinando prticas de ser e maneiras de compreender os outros (Chaput, 2009). Segundo o autor, o poder
disciplinar por meio de instituies modernas como o
exrcito, a fbrica, o hospital, a medicina, a escola, o presdio e do biopoder ativando mecanismos regulamentadores estatais desenvolvem polticas de coero sobre o
corpo, que manipulam elementos, gestos e comportamentos deste. Porm o mais relevante no a coao, mas o
carter produtivo do poder que constri, destri e reconstri, transforma, acrescenta, diminui, modifica a cada
momento e em cada lugar a si mesmo e tudo com que
se relacione (Pogrebinschi, 2004). Os estudos de Foucault
tiveram grande influncia em diversos ramos temticos da
sociologia (violncia, sade, educao, cultura, entre tantos outros), os quais tambm so temas setoriais do campo
das polticas pblicas.
Embora as matrizes tericas dos dois autores sejam
contrastantes Goffman, durkheimiana, e Foulcault, ps-estruturalista , eles compartilham a preocupao em
construir explicaes para o modo como os indivduos
so e agem nas sociedades contemporneas, localizando-as em normas sociais. Instituies sociais, entendidas
como regras e tambm como organizaes, compelem os
indivduos a assumirem papis sociais a elas adequados e
a sociedade a se manter integrada (Goffman, 1959). Por
meio do poder disciplinar e do biopoder, as instituies
constrangem as pessoas a serem normais e a sociedade
a aumentar a produtividade das fbricas, da criao do

51

a taxa de fecundidade de uma populao. No intervm no indivduo, no seu


corpo, como faz o poder disciplinar; ao contrrio, intervm exatamente naqueles
fenmenos coletivos que podem atingir a populao e afet-la disso decorre que
precisa estar constantemente medindo, prevendo, calculando tais fenmenos e,
para isso, o biopoder cria alguns mecanismos reguladores que o permitam realizar
tais tarefas como, por exemplo, aumentar a natalidade e a longevidade, reduzir a
mortalidade e assim por diante (Pogrebinschi, 2004, p. 176).
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saber, de servios de sade (Foucault, 1987). No obstante


postularem tais condicionamentos sociais, os dois autores
reconhecem a importncia do indivduo em si mesmo o
self em particular, na sociedade moderna. Para Goffman,
o self, longe de constituir uma dimenso psicolgica localizada e fixada no interior do indivduo, o resultado de
um processo social (Martins, 2008, p. 140). Porm, os
indivduos que assumem papis e posies em hierarquias
sociais nas diferentes interaes em que se envolvem, procuram afirmar e preservar a prpria autonomia e dignidade pessoal diante do poder de foras estruturais, mediante
uma variedade de pequenas estratgias de resistncia,
mesmo que no consigam obter um autodomnio absoluto
de seus atos (Martins, 2008; Collins, 1994). Para Foucault
(1996), o self estrutural e historicamente produzido busca
transformar-se em outro nos processos de autoconhecimento nos quais redefine seus princpios ticos. Para isso
so acionadas tcnicas de si por meio das quais indivduos
efetuam operaes sobre seus corpos, seus pensamentos,
suas condutas e seus modos de ser para transformar-se a
fim de atender um certo estado de felicidade, de pureza,
de sabedoria, de perfeio ou de imortalidade (Foucault,
1996, p. 48). A concepo de indivduo dos autores , portanto, bastante complexa e se distancia muito do modelo
utilitarista de indivduos e grupos agindo porque motivados
pelo autointeresse.
Dada a perspectiva microssociolgica de boa parte
desses estudos mesmo se a dimenso microssocial vista como reflexo de macroestruturas , os instrumentos
tericos por eles desenvolvidos so particularmente teis
para o exame de processos de implementao de polticas
pblicas. Podem ser utilizados para analisar as relaes
entre os responsveis diretos pela oferta de bens e servios
pblicos e beneficirios ou ainda para o estudo de burocracias governamentais ou institucionais.
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Perspectivas tericas muito influentes na anlise de


polticas pblicas que atribuem causalidade s macroestruturas, concebem as regras, as convenes e as expectativas
de como agir como instituies. Elas definem as aes consideradas apropriadas e as posies de indivduos e grupos
em estruturas sociais hierarquizadas, tratadas como sistemas macropolticos, campos, sistemas ou subsistemas setoriais (Howlett e Ramesh, 1998; McCool, 1998; Orr, 2006;
Sabatier, 1988; Worsham, 1998).
Os modelos analticos neoinstitucionalistas so provavelmente a referncia terica mais importante para
o estudo de polticas pblicas na atualidade. Eles visam
entender o papel da arquitetura institucional que estrutura as interaes e as transaes que acontecem na arena
poltica na determinao de resultados sociais e polticos.
O pressuposto central o de que as regras institucionais,
os procedimentos e as convenes moldam as preferncias
individuais e estimulam ou limitam as opes de comportamento de indivduos e organizaes por meio de certos
mecanismos de incentivo ou de sano (Hall e Taylor, 1996;
Immergut, 1998; Ostrom, 2007; Scharpf, 1997). A predominncia dessa abordagem na anlise de polticas pblicas
colaborou para a construo de uma agenda internacional
de pesquisas que investigam como os arranjos institucionais colaboram para a produo de resultados que no
coincidem com aqueles oriundos da agregao das preferncias dos atores individuais ou coletivos situados no topo
das hierarquias sociais.
Entretanto, sob essa denominao, esto abrigadas perspectivas com diferentes origens tericas e vises acerca das
relaes entre estrutura e agncia e, sobretudo, acerca do
papel dos imperativos culturais (cognitivos e normativos)
na construo de polticas pblicas (Hall e Taylor, 1996).
O neoinstitucionalismo da escolha racional e a teoria da
escolha pblica procedem da tradio racional/utilitria

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da sociologia e, mais remotamente, das origens da economia como disciplina acadmico-cientfica (Collins, 1994).
O neoinstitucionalismo histrico e o sociolgico tm razes
tericas nas tradies sociolgicas do conflito baseadas nos
estudos seminais de Marx e de Weber e, no caso do segundo, tambm na sociologia durkheimiana.
De modo progressivo, essas e outras vertentes neoinstitucionalistas (Hay, 1996, 2002; Jessop, 1990, 2003) no apenas reconhecem a importncia dos instrumentos analticos
umas das outras como os utilizam em suas prprias investigaes (Hall e Taylor, 1998). Porm, elas o fazem sem abrir
mo de seus modelos explicativos fundamentais ou de suas
ontologias sobre estrutura e agncia. Expresso disso foi o
debate entre Hall e Taylor (1998) e Hay e Wincott (1998)
sobre as ontologias sociais e as concepes a respeito das
relaes entre agncia e estrutura nas abordagens neoinstitucionalistas da escolha racional, sociolgica e histrica.
No h dvida entre os autores de que a abordagem do institucionalismo da escolha racional sobre a agncia baseada
na ideia do calculus dos agentes sobre como agir diante de
uma dada estrutura institucional, considerando a sua posio e a de outros agentes na estrutura social. Concordam
ainda que o institucionalismo sociolgico fundamenta-se
na cultura, ao salientar o papel de imperativos cognitivos e
normativos que se originam fora das fronteiras estatais que
podem favorecer ou impedir que os agentes adotem polticas (Miller e Banaszak-Holl, 2005). A divergncia recai sobre
a possibilidade de conjugar essas duas ontologias no institucionalismo histrico. Para Hall e Taylor (1998), assim como
para este artigo, essas ontologias no so incompatveis. A
primazia de uma abordagem no impede o reconhecimento da importncia e a utilizao de instrumentos analticos
da outra. Para os autores no apenas o institucionalismo
histrico utiliza formulaes concebidas pelo institucionalismo da escolha racional e sociolgico, como h um cresLua Nova, So Paulo, 87: 33-62, 2012

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cente reconhecimento entre os institucionalistas da escolha


racional de que os atores, as instituies com as quais eles
operam e o senso comum que informa a ao so culturalmente construdos (Hall e Taylor, 1998).
***
Neste artigo foram apresentadas trs respostas indagao sobre a contribuio da sociologia para a anlise de
polticas pblicas. A primeira delas destacou a importncia
dos recursos tericos que a disciplina oferece ao se debruar sobre temas dos grupos sociais. A sociologia tem crescentemente examinado os grupos identitrios e processos
de reconhecimento que se referem aos beneficirios de
polticas e aqueles que as demandam; tem tambm tratado
dos atores societais e estatais que agem na formulao e
implementao de polticas. Porm, dada a complexificao dos Estados e das sociedades contemporneas, a sociologia poltica tem examinado ainda a influncia sobre os
processos polticos e sobre as decises governamentais de
atores em rede que atravessam as fronteiras entre Estado e
sociedade: as comunidades de poltica, as coalizes de defesa, as comunidades epistmicas.
A segunda resposta focalizou a importncia dos
imperativos cognitivos e normativos nos processos polticos que produzem as polticas pblicas. Reconhecendo a importncia das abordagens neoinstitucionalistas
na rea, observou-se que a maior parte dos estudos at
recentemente no enfatizava a capacidade explicativa
desses imperativos. Porm, especialmente o neoinstitucionalismo sociolgico, mas tambm as teorias da formao da agenda, tem chamado ateno para as dimenses
que legitimam socialmente determinadas formas de conceber e explicar problemas e de considerar moralmente
aceitveis certas aes e polticas.

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A terceira resposta se referiu aos tipos de explicao,


muito frequentes na rea de polticas pblicas, que ressaltam a importncia das estruturas sociais e das instituies
na construo e desenvolvimento de polticas. A contribuio da sociologia se expressa no auxlio que oferece para
o entendimento de padres estruturados de iniquidade
social e poltica. Recursos tericos microssociolgicos colaboram tambm para a compreenso das instituies concebidas como organizaes socialmente estruturadas que
produzem e reproduzem sistemas sociais particulares fortemente hierarquizados. Interessante observar que, mesmo
que a nfase permanea divergente, o neoinstitucionalismo histrico e o da escolha racional tm progressivamente reconhecido que o os imperativos culturais devem ser
incorporados s suas anlises.
As tradies sociolgicas do conflito marxistas, weberianas, feministas e ps-colonialistas so agudas ao analisar
as diversas dimenses e explicaes da produo e reproduo de desigualdades. A tradio durkheimiana, por exemplo, que enfatiza as condies estruturais, as normas culturais e sociais e a produo de solidariedade, auxilia principalmente no entendimento de como os sistemas sociais se
desenvolvem e se reproduzem. Essas tradies sociolgicas,
enfim, podem auxiliar no desenho de polticas que levem
em conta os padres estruturais de iniquidade social e poltica, assim como os imperativos culturais que podem tanto
favorecer como impedir a viabilidade de polticas pblicas.
Estudos inspirados nas diversas tradies sociolgicas tm
abordado de modo progressivo temas do campo das polticas pblicas. Todavia, a utilizao desse conhecimento
depender da avaliao dos analistas sobre a relevncia deste para a investigao dos objetos de pesquisa especficos do
campo das polticas pblicas.
Espera-se que este artigo colabore para o debate ainda
incipiente no Brasil sobre as relaes entre sociologia e polLua Nova, So Paulo, 87: 33-62, 2012

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ticas pblicas, uma vez que, como foi demonstrado, aquela


provavelmente uma das principais fontes tericas para a
construo de modelos analticos desta ltima.
Soraya Vargas Cortes
professora associada do Programa de Ps-Graduao e do
Departamento de Sociologia da UFRGS.
Luciana Leite Lima
professora adjunta do Departamento de Sociologia da
UFRGS.

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A contribuio da sociologia para


a anlise de polticas pblicas
Soraya Vargas Cortes
Luciana Leite Lima

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Resumo: O objetivo do artigo examinar possveis contribuies da sociologia para a anlise de polticas pblicas.
Argumenta-se que os recursos tericos que a sociologia
oferece ao enfocar os grupos sociais, as normas sociais e as
interaes entre estrutura social e instituies polticas, so
importantes ferramentas na construo de modelos analticos dirigidos compreenso dos processos de formulao e
implementao de polticas pblicas.

Sociologia; Polticas Pblicas; Anlise de Polticas; Atores Societais; Imperativos Cognitivos; Imperativos
Normativos; Instituies.

Palavras-chave:

The contribution of sociology to policy analysis


This article aims to examine possible contributions of
sociology to the policy analysis. It argues that theoretical resources
offered by sociology that concentrates itself on social groups, on
social norms and on the relationship between social structure and
political institutions are important tools to build up analytical
models aiming to understand public policies processes.

Abstract:

Lua Nova, So Paulo, 87: 235-245, 2012

Resumos / Abstracts

Keywords: Sociology; Public Policies; Policy Analysis; Societal Actors;

Cognitive Imperatives; Normative Imperatives; Institutions.


Recebido:

15/03/2012 Aprovado: 29/08/2012