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Universidade Federal do Rio de Janeiro

Instituto de Economia
Programa de Ps-Graduao Doutorado

A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social


Brasileira Anlise financeira do perodo 19902005.

Denise Lobato Gentil


Orientador: Prof. Dr. Alosio Teixeira

Tese submetida ao Corpo Docente do Instituto de Economia (IE) Centro de


Cincias Jurdicas e Econmicas (CCJE) da Universidade Federal do Rio de
Janeiro (UFRJ), como parte dos requisitos necessrios obteno do grau de
Doutor.

Rio de Janeiro
Setembro 2006

Universidade Federal do Rio de Janeiro


Instituto de Economia

A Poltica Fiscal e a Falsa Crise da Seguridade Social Brasileira Anlise


financeira do perodo 1990-2005
Denise Lobato Gentil

Tese de Doutorado apresentada no Instituto de Economia da Universidade


Federal do Rio de Janeiro, como requisito parcial para obteno do grau de
Doutor em Economia.

BANCA EXAMINADORA:
Prof. Dr. Alosio Teixeira (Orientador)
Prof. Dr. Jos Carlos de Souza Braga
Prof. Dr. Carlos Alberto Ferreira Lima
Prof. Dra. Jennifer Hermann
Prof. Dra. Maria Lcia Teixeira Werneck
Vianna
Prof. Dr. Ronaldo Fiani (suplente)
Prof. Dra. Maria de Mello Malta (suplente)

Rio de Janeiro - 2006

Resumo

Este trabalho faz uma anlise financeira da Seguridade Social no perodo


1990 2005, utilizando como ponto de referncia os dispositivos da Constituio
Federal de 1988 e os dados estatsticos da execuo oramentria do governo
federal. O objetivo principal verificar a capacidade financeira do sistema
previdencirio de saldar os compromissos pactuados e de se expandir para um
processo mais avanado de universalizao dos direitos. feita uma anlise
histrica do nascimento e evoluo do sistema previdencirio brasileiro
avaliando suas instituies e a forma como afetado pela dinmica da
economia nacional. Por fim, faz-se uma anlise da conexo que se estabelece
entre a poltica econmica liberal-ortodoxa adotada no pas desde os anos 1990
e a forma de gesto dos recursos da seguridade social. Os resultados dessa
investigao levaram a concluso de que o sistema de seguridade social
financeiramente auto-sustentvel, sendo capaz de gerar um volumoso
excedente de recursos. Entretanto, parcela significativa de suas receitas
desviada para aplicaes em outras reas pertencentes ao oramento fiscal
permitindo que as metas de supervit primrio sejam cumpridas e at
ultrapassadas. Ao contrrio do que usualmente difundido, o sistema de
previdncia social no est em crise e nem necessita de reformas que visem ao
ajuste fiscal, pois o sistema dispe de recursos excedentes, mas de reformas
que permitam a incluso de um grande contingente populacional que hoje se
encontra desprotegido. A capacidade de sustentao futura do sistema
depender, no entanto, de mudanas na poltica econmica que impliquem na
promoo do crescimento associado a polticas de distribuio de renda.

Abstract

This work represents a financial analysis of the social security system


during the period 19902005, using as a reference the rules of the Federal
Constitution of 1988 and the statistical data of the federal government's budget.
The main objective is to verify the financial capacity of the social insurance
system to liquidate the agreed on commitments and expanding for a more
advanced process of universalization of rights. A historical analysis was made on
the birth and evolution of the Brazilian social insurance system, evaluating its
institutions and how it is affected by the national economys dynamics. Finally,
an analysis was made on the connection that was created among the liberalorthodox economical politics used by the country from the years 1990 and the
form of administration of the resources of the social security. The results of that
investigation leads to the conclusion that the social security system is financially
self sustainable, being capable of generating volumous surplus of resources.
However, a large part of its revenues are diverted for applications in other areas
belonging to the fiscal budget allowing the goals of primary surplus to be
accomplished and until surpassed. Unlike what it is usually published, the social
insurance system is not in crisis, nor it needs reforms that seek fiscal
adjustments, because the system has excess of resources. What it needs are
reforms that allow the inclusion of a large population that today find itself
unprotected. The capacity to sustain the system in the future will depend on
economic political changes which implies the growth associated with the
distribution of income.

Sumrio

pg
Introduo..........................................................................................................15
CAPITULO 1:

A Falsa Crise do Sistema de Seguridade Social no Brasil

1.1.

Introduo.................................................................................................23

1.2.

Desmistificando o suposto dficit da previdncia social...........................30

CAPTULO 2: Breve relato histrico do sistema de proteo social............67


2.1.

Introduo.................................................................................................67

2.2.

O surgimento da proteo social no capitalismo......................................69

2.3.

O welfare state e os elementos essenciais para a construo do conceito


de seguridade social ................................................................................76

2.4.

A trajetria do sistema de previdncia social no Brasil.............................96

CAPTULO 3:

O sistema de seguridade social brasileiro e suas


transformaes recentes------------------------------------------113

3.1.

Nascimento e implantao da seguridade social...................................113

3.2.

As reformas previdencirias da dcada de 1990 e do incio do Sculo


XXI..........................................................................................................126

3.3.

Importantes avanos da previdncia social no Brasil.............................161

CAPTULO 4:

Poltica fiscal e seguridade social....................................176

4.1.

Introduo...............................................................................................176

4.2.

influncia

da

poltica

econmica

no

sistema

de

seguridade

social.......................................................................................................177
4.2.1. Cenrio internacional..............................................................................180
4.2.2. A poltica econmica no Brasil nos anos 1990 2000...........................184

4.2.3. A poltica fiscal no Brasil nos anos 1994- 2005................................192


4.2.4. Resultados da poltica fiscal..............................................................203
4.3.

Efeitos da poltica econmica sobre a seguridade social..................210

Concluso...................................................................................................228
Referncias.................................................................................................238
Anexo 1........................................................................................................245

A minha querida me Marita, que com sabedoria e


energia me transmitiu as coisas mais essenciais da
vida;
Ao Abraham e aos nossos filhos, Daniela, Moiss,
Eric, Arthur e Ben, que iluminam a minha vida me
fazendo muito feliz e dando sentido aos meus
sonhos.

AGRADECIMENTOS
Ao meu mestre e orientador Alosio Teixeira, agradeo imensamente
por sua generosidade, parceria e dedicao empregadas em me ajudar a definir
o tema desta tese e ajudar a elabor-la. Foi uma rara oportunidade de
aprendizado, enriquecida por sua inteligncia, seu vasto conhecimento sobre
Economia e sua paixo e engajamento na defesa da seguridade social que se
tornaram meus aliados preciosos nessa longa caminhada e me permitiram tornar
esta tese possvel e, mais do que isso, para mim, necessria. As possveis
falhas que este trabalho carrega so de minha inteira responsabilidade.
Agradeo aos professores do Instituto de Economia, em especial a
Franklin Serrano pelas inmeras orientaes e incentivos durante o doutorado,
sempre com generosidade e ateno , Carlos Medeiros, Fernando Cardim de
Carvalho, Joo Sics, Beatriz Azeredo, Jos Lus Fiori, Maria da Conceio
Tavares, Jos Carlos Miranda, Joo Saboya, Joo Bosco Machado, Ronaldo
Fiani, Maria da Graa Derengowski Fonseca, Nelson Chalfun e Carlos Eduardo
Young. Todos conferem um conceito de excelncia a essa instituio que se
tornou minha casa e me permitem o privilgio do acesso aos seus
ensinamentos. Vou carreg-los comigo para toda a vida.
Agradeo de forma muito especial querida amiga e professora
Jennifer Hermann, cujo convvio, dentro e fora da sala de aula, tem sido muito
valioso para minha formao, no apenas profissional que foi muito
importante, mas tambm humana. Sua leitura atenta e sugestes valiosas a

algumas partes deste trabalho foram um grande guia e sua amizade e


solidariedade, um inestimvel blsamo.
Agradeo a Maria Lcia Werneck Vianna, uma das mais talentosas
pensadoras da rea de seguridade social na Amrica Latina com quem tive a
felicidade compartilhar meu trabalho, no apenas nesta tese, mas na atividade
docente, onde teve algumas interferncias estratgicas. Sua leitura e
comentrios de algumas etapas deste trabalho, sempre com interesse e
pacincia, me mostraram vrios caminhos e me encorajaram a ir em frente.
Aos colegas do doutorado agradeo pelos debates e pela agradvel
convivncia durante essa longa e rdua caminhada. Quero agradecer ainda
Ana Elizabeth Braga, a Ronei Jos Gomes, Anna Lcia Braga Salles, Gilbran
Menezes, Letcia Teixeira e Jane Maria Medeiros, pelos importantes auxlios
prestados em diversas ocasies, sempre com delicadeza e eficincia.
Esther e Itaja Albuquerque e Marcos Damasceno, amigos de muitos
anos, sempre prontos para dar suas importantes opinies e, sobretudo, amizade
e doura. Sem esses amigos, parte significativa desta tese no seria vivel.
Agradeo tambm ao Celecino Carvalho Filho, grande conhecedor e participante
da histria da previdncia brasileira, que com sensibilidade e muita competncia
teceu importantes comentrios e me mostrou coisas interessantes sobre
previdncia social.
A Maria do Carmo e Cristina, agradeo pelo muito que me ajudaram
no cotidiano dessa caminhada, sempre me apoiando com pacincia, amizade e
dedicao.

Agradeo imensamente a meus pais, Marita e Abelardo, minhas


referncias de sabedoria, generosidade, dedicao ao trabalho, honestidade e
autenticidade. A distncia fsica entre ns nunca me impediu de am-los cada
vez mais com ternura, gratido, respeito e muita saudade.
Lamento que me faltem palavras exatas para expressar o quanto
profundo o meu agradecimento ao Abraham, que me salva todos os dias com
seu amor, generosidade e zelo, me ajudando a viver o que escolho e me
fazendo feliz. Seu apoio incondicional em todas as horas, opinando, valorizando
meu esforo e me encorajando, foram ingredientes sem os quais esse trabalho
jamais seria realizado. Sua existncia a meu lado , em tudo, fundamental.
Agradeo de forma extensiva aos nossos filhos Daniela, Moiss, Eric, Arthur e
Ben, por entenderem minhas angstias, ausncias e fragilidades, o que s
possvel porque so seres humanos sensveis e respeitosos que tive a felicidade
de encontrar.
Finalmente, embora seja incomum nos trabalhos desta espcie e corra
o risco de colher a rejeio de muitos, mas certamente a compreenso de outros
por este ato, eu agradeo a Deus pela realizao desta pesquisa, por crer que
sem sua ajuda e inspirao no seria possvel transpor sozinha os obstculos
que envolvem desde a crescente fadiga fsica at as inmeras limitaes
emocionais e intelectuais.

LISTA DE SIGLAS
ANFIP Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
CAPs Caixas de Aposentadorias e Penses
CEME - Central de Medicamentos
CDP - Certificado de Dvida Pblica
COFINS - Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
CPMF - Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira
CSLL - Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
CSSS
DATAPREV Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social
DRU Desvinculao das Receitas da Unio
EPU Encargos Previdencirios da Unio
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FGTS - Fundo de Garantia por Tempo de Servio
FIES - Programa de Financiamento Estudantil
FINSOCIAL Fundo de Investimento Social
FNS - Fundo Nacional de Sade
FUNABEM Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor
FUNRURAL Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
GEAP Fundao de Seguridade Social
ICMS Imposto sobre Operaes relativas Circulao de Mercadorias e
Prestao de Servios de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de
Comunicao.

INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria


INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INSS Instituto Nacional de Seguridade Social
IOF - Imposto sobre Operaes de Crdito, Cmbio e Seguro ou relativas a
Ttulos ou Valores Mobilirios
IPASE Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado
II e IE - Imposto de Importao e Imposto de Exportao
IPI Imposto sobre Produtos Industrializados
IPMF - Imposto Provisrio sobre Movimentaes Financeiras
IPTU - Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
IR - Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza
IRRF - Imposto de Renda Retido na Fonte
IRPF - Imposto sobre a Renda sobre Pessoas Fsicas
IRPJ - Imposto sobre a Renda sobre Pessoas Jurdicas
ISS - Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
IAPAS Instituto Nacional de Administrao da Previdncia Social
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
ITBI - Imposto sobre Transmisso Inter Vivos por ato oneroso de Bens Imveis
e de Direitos Reais sobre Imveis
ITCD - Imposto sobre Transmisso Causa Mortis e Doao de Bens e Direitos
INPS Instituto Nacional de Previdncia Social
INPC ndice Nacional de Preos ao Consumidor
IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
ITR - Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural

LBA - Legio Brasileira de Assistncia


LOPS Lei Orgnica de Previdncia Social
MPSA Ministrio da Previdncia e Assistncia Social
OCDE Organizao de Cooperao e Desenvolvimento Econmico
PASEP - Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico
PIB - Produto Nacional Bruto
PIS Programa de Integrao Social
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
REFIS - Programa de Recuperao Fiscal
RGPS Regime Geral de Previdncia Social
RPPS Regime Prprio de Previdncia Social
SEBRAE - Servio Brasileiro de Apoio s Micro e Pequenas Empresas
SELIC - Sistema Especial de Liquidao e de Custdia
SENAC - Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAI - Servio Nacional de Aprendizagem Industrial
SENAR - Servio Nacional de Aprendizagem Rural
SENAT - Servio Nacional de Aprendizagem do Transporte
SESC - Servio Social do Comrcio
SESI - Servio Social da Indstria
SEST - Servio Social do Transporte
SIMPAS Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social
SIMPLES - Sistema Integrado de Pagamentos de Impostos e Contribuies das
Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte
SUDS Sistema nico e Descentralizado de Sade

LISTA DE TABELAS

pg

Tabela 1 Fluxo de Caixa do INSS: 1990 a 1998..............................................41


Tabela 2 Fluxo de Caixa do INSS: 1999 a 2005..............................................42
Tabela 3 Resultado da Seguridade Social: 1995 a 1999.................................46
Tabela 4 Resultado da Seguridade Social: 2000 a 2005.................................47
Tabela 5 Desvinculao de Receitas da Seguridade Social: 1995 2005......54
Tabela 6 Resultado da Seguridade Social e do RPPS do Governo Federal:
1991 a 2005 (% do PIB).......................................................................................55
Tabela 7 Resultado da Seguridade Social e do RPPS do Governo Federal:
2000 a 2005 (em R$milhes)...............................................................................57
Tabela 8 Aplicao das Receitas da Seguridade Social 1995......................60
Tabela 9 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 1996.......................61
Tabela 10 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 1997.....................61
Tabela 11 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 1998.....................62
Tabela 12 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 1999.....................62
Tabela 13 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 2000.....................63
Tabela 14 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 2001.....................63
Tabela 15 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 2003.....................64
Tabela 16 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 2004.....................64
Tabela 17 - Aplicao das Receitas da Seguridade Social 2005.....................65
Tabela 18 Necessidade de Financiamento do Setor Pblico - % PIB: 1991
2005...................................................................................................................197
Tabela 19 - Necessidade de Financiamento do Setor Pblico Em R$ milhes:
1994 2005.......................................................................................................198
Tabela 20 Dvida Lquida do Setor Pblico - % do PIB 1994 2005..........203

Tabela 21 Ttulos Pblicos Federais Participao por indicador 1994


2005...................................................................................................................207
Tabela 22 Oramento fiscal e da seguridade social despesa da Unio - %
PIB 1994 2005.............................................................................................214
Tabela 23 Participao dos salrios, excedente operacional bruto e impostos
indiretos no valor adicionado 1993 2003.....................................................216
Tabela 24 PIB, Desemprego, Rendimento Mdio Real e Emprego Formal
1994 2005.......................................................................................................220
Tabela 25 Evoluo das Receitas da Seguridade Social 1995 2005 em
valores constantes de 1994...............................................................................222
Tabela 26 Receitas da Seguridade Social por Fonte de Recursos
participao percentual......................................................................................223

LISTA DE GRFICOS

pg

Grfico 1 Evoluo da quantidade de benefcios emitidos pela previdncia


social RGPS 1996-2004.................................................................................165
Grfico 2 Distribuio de benefcios emitidos segundo faixa de valores (em
pisos previdencirios) posio dezembro de 2004.........................................168
Grfico 3 Evoluo das despesas com benefcios previdencirios e
assistenciais em relao ao PIB 1996-2005...................................................170
Grfico 4 Evoluo do ndice Nacional de Preos ao Consumidor INPC e os
reajustes nominais do salrio mnimo 1998-2005 (%)....................................172
Grfico 5 Linha de pobreza e transferncias da previdncia..........................174

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 Polticas Sociais: Primeiras Leis em Pases Selecionados..............75
Quadro 3 Grandes Nmeros da Previdncia no Brasil 2004.......................166
Quadro 4 Contribuintes e No Contribuintes da Previdncia
1997 2004....................................................................................................166

15

INTRODUO
H uma certeza dominando o debate sobre a previdncia social no
Brasil: a de que este um sistema que apresenta dficit de grandes propores.
Esse dficit teria crescido de forma acelerada nos ltimos anos e se tornar maior
no futuro prximo se nada for feito agora. Economistas e homens de negcios que
lidam com o dia-a-dia da economia tm transmitido a idia de que a situao das
finanas pblicas um dos grandes obstculos ao crescimento sustentado da
economia brasileira e o dficit da previdncia tem dado uma contribuio
significativa para a magnitude do desequilbrio fiscal. Por esse motivo, a reforma
da previdncia tornou-se um objetivo incansavelmente perseguido pelos vrios
governos durante os ltimos quinze anos. Mesmo aps vrias alteraes na
Constituio federal e na legislao infraconstitucional que rege a matria a
reforma da previdncia permanece como uma questo inacabada e urgente para
que no se chegue a uma situao de descontrole definitivo sobre as finanas
pblicas.
Este discurso tem se repetido incansavelmente, com amplo apoio da
mdia e vem contaminando a todos, do mundo dos negcios s esferas
governamentais, inclusive alguns daqueles que tradicionalmente tm se oposto s
idias liberalizantes que dominaram o cenrio nas ltimas dcadas.
Teixeira definiu o estado atual das reflexes sobre previdncia da
seguinte forma:
A idia de uma reforma previdenciria tornou-se uma expresso
cabalstica ou um artigo de f, perante o qual todos tm que se
curvar e prestar homenagem. Intelectuais, polticos, a imprensa
de modo geral, muitos sem o menor conhecimento do assunto,
proclamam a sua necessidade sem sequer discutir do que se

16
trata. Formou-se um consenso nacional quanto importncia de
realiz-la, sob o pretexto de que, sem ela, qualquer poltica
voltada retomada do crescimento econmico estar fadada ao
mais rotundo fracasso (TEIXEIRA, 2004).

Dando suporte a essa forma de interpretao um tanto pessimista sobre


o futuro da seguridade social no Brasil est um sistema de idias centradas: na
soberania do mercado e dos interesses individuais sobre as necessidades
coletivas; na reduo da interveno estatal para obter maior eficincia e
crescimento

econmico;

e,

no

equilbrio

fiscal

atuarial,

significando

responsabilidade na gesto de polticas pblicas e mecanismos essenciais para a


estabilidade econmica.
Do outro lado do debate esto aqueles com idias menos divulgadas,
que afirmam existir supervit expressivo na seguridade social e que no vm
utilidade em cortar direitos e ampliar contribuies, mas apenas a necessidade de
tornar o sistema mais universal, inclusivo e democrtico. Os mecanismos de
proteo social defendidos por essa corrente esto fundamentados em princpios
redistributivistas e na necessidade da interveno estatal para assegurar a gesto
do sistema capitalista. Do ponto de vista jurdico, buscam apoio nas normas da
Constituio de 1988, que estabelece polticas pblicas identificadas com os
princpios da universalidade e da distribuio da renda.
O presente trabalho foi movido pela necessidade investigar a real
situao financeira da previdncia, se financeiramente desequilibrada e
insustentvel. Houve aqui a preocupao de fazer um levantamento o mais
extenso possvel dos dados financeiros do sistema de seguridade social e da
previdncia, em particular, para verificar a situao das contas desses sistemas. O

17
mapeamento dos dados foi construdo a partir de informaes do governo federal,
obtidas atravs de relatrios da execuo oramentria emitidos pelo SIAFI e de
dados disponibilizados nos sites do Ministrio da Previdncia, Ministrio da
Fazenda, Banco Central e do Ministrio do Planejamento. O captulo 1 dedicado
avaliao financeira da previdncia e da seguridade social atravs dessas
informaes, cobrindo um perodo que vai dos anos 1990 at o ano de 2005, no
sculo atual.
O exame dos nmeros feito pela presente pesquisa revelou que o
sistema previdencirio brasileiro no se encontra e nem tende para uma situao
financeiramente insustentvel como tem sido usualmente propalado. Ao contrrio,
apesar de todas as dificuldades que o pas tem passado, dcada aps dcada
com baixo crescimento, baixos patamares de salrios, elevado desemprego e
crescimento do mercado de trabalho informal, o sistema mostrou supervit
operacional ao longo de vrios anos, principalmente no perodo recente e,
exatamente por isso, a previdncia vem cumprindo seus compromissos junto aos
beneficirios.
Por seu turno, o sistema de seguridade social, composto pelos setores
de sade, assistncia social e previdncia, um sistema que possui bases de
financiamento slidas, que esto apoiadas nas receitas de contribuies definidas
pela Constituio Federal de 1988, e que se mostram suficientes para atender aos
gastos com esses trs setores e ainda gerar supervit. Essas receitas se
expandiram nos ltimos dez anos fazendo com que o oramento da seguridade
social pudesse ser significativamente ampliado. A poltica social, entretanto,
poderia ter sido muito mais expressiva, porque houve recursos disponveis para

18
investir nessas reas da seguridade, capaz de contribuir para a reverso da
situao de carncia e penria da grande maioria da populao que dependente
desses servios essenciais. O que se verificou nesta pesquisa, e certamente ser
uma das principais concluses a ser apresentada, que uma magnitude
significativa das receitas que se destinam sade, assistncia social e
previdncia desviada para ser utilizada no pagamento de despesas financeiras
com juros e em outras despesas correntes do oramento fiscal. importante
enfatizar que o desvio de recursos da seguridade social supera o que foi
legalmente autorizado pelo mecanismo da Desvinculao das Receitas da Unio
(DRU). Este mecanismo permite ao governo desvincular apenas 20% das receitas
de contribuies sociais para usar em outros gastos, mas o que vem ocorrendo
uma desvinculao superior ao limite legalmente permitido.
O supervit da seguridade tem servido aos propsitos da poltica fiscal,
firmemente voltada para a gerao de supervits primrios em escala crescente.
O problema do dficit fiscal, portanto, no est nos gastos excessivos da
seguridade social, mas no montante de recursos que o governo decide empregar
no pagamento de juros da dvida pblica.
Assim, esta pesquisa acabou por se constituir numa verso alternativa
acerca da situao financeira do sistema de seguridade social que se contrape
padronizao veiculada pela grande mdia, responsvel pela consolidao de um
discurso de falncia da seguridade social e, particularmente, da previdncia. No
se est, aqui, de forma alguma desatento noo de que a tarefa de construir
outra interpretao dos fatos quase beira o impossvel, em face da massificao
de informaes distorcidas e parciais sobre esse tema. O que se prope para

19
superar as barreiras o um extenso levantamento emprico de nmeros dispostos
metodicamente em tabelas, de uma forma que no est disponvel em relatrios
oficiais, para refletir com maior clareza a situao atual da seguridade social.
O captulo 1 deste trabalho tambm indicar que os problemas que a
previdncia enfrenta no tm sua origem nos princpios inscritos no texto
constitucional de 1988, como querem supor os que acreditam na herana de
ingovernabilidade financeira do Estado como legado da Constituio cidad. Muito
pelo contrrio. Deve-se justamente construo, no passado, de um arcabouo
institucional amparado em slidas e diversificadas fontes de receita, que no
presente vigora um sistema auto-sustentvel de proteo social. O sistema de
seguridade social que foi criado em 1988 mostrou-se uma elaborao realista do
ponto de vista das fontes de financiamento que lhe do suporte, ao mesmo tempo,
ajustado realidade scioeconmica nacional. O Brasil apresenta um dos piores
perfis de distribuio de renda do mundo, significativa participao da populao
empregada na agricultura, baixa capacidade de poupana individual por parte da
maioria da populao e bolses de misria. O sistema de seguridade social
afastou-se corretamente da noo de seguro, que vincula o benefcio
contribuio proporcional do afiliado, para apoiar-se no princpio do direito aos
benefcios como um direito da cidadania, pois s assim poderia dar conta de
enfrentar as enormes carncias da populao. Um sistema idealizado com essas
dimenses no poderia ter suas bases de financiamento assentadas apenas na
contribuio de empregados e empregadores sobre a folha de pagamentos e na
contribuio de autnomos. As receitas de contribuies provenientes do

20
faturamento e do lucro so, por isso, decisivas para a solvncia do sistema e isso
foi arranjado pela Constituio Federal de 1988 e ainda nela permanece.
A busca de uma explicao para a drenagem de recursos do sistema de
seguridade social e de seu estado de freqente reforma levou, no captulo 2, a um
breve relato histrico das razes do welfare state na Europa e da implantao do
sistema de seguridade social no Brasil ao longo do sculo XX. Essa referncia ao
passado fundamental para a compreenso da arquitetura do sistema de
proteo social brasileiro e para o entendimento do perodo histrico mais recente,
porque os anos 1990-2000 so fruto do processo de constituio de uma nova
ordem econmica internacional que se instalou no mundo capitalista nos anos
1980, atingindo a economia nacional e, na dcada seguinte, o seu sistema de
seguridade social. Nos anos 1990, uma seguridade generosa e igualitria,
inspirada no sistema de proteo social europeu entrara em conflito com a
perspectiva liberal-conservadora que ento se tornara dominante no Brasil e num
mundo de economias abertas, desreguladas e ferozmente competitivas. O
nascimento do sistema de seguridade social brasileiro, atravs da Constituio
Federal de 1988, foi marcado pela fragmentao e descaracterizao que esse
momento histrico imps, quando as teses polticas conservadoras dos grupos
que se uniam em torno do modelo liberal reuniram foras no incio dos anos 1990
no cenrio poltico nacional.
O captulo 3 relata a implantao e, em seguida, as reformas da
seguridade social nos anos 1990 e no perodo mais recente. No se trata de
avaliar com mincia as mudanas sofridas pela legislao ordinria, pois
extrapolaria os objetivos desta pesquisa, que pretende se centrar na anlise

21
financeira da seguridade social. O que se intenciona neste captulo dar uma
viso panormica das reformas com o objetivo de mostrar as idias e
circunstncias histricas e institucionais que caminhavam lado a lado com o
tratamento financeiro dado ao sistema de seguridade social no perodo estudado.
O processo de transformao deste sistema no seguiu uma direo nica.
Houve, certamente, muito mais recuos em relao s suas origens em 1988, mas
importante mostrar alguns avanos na legislao previdenciria que permitiram
ampliao da cobertura e melhoria na forma de captao de receitas.
Finalmente, o captulo 4 trata da conexo entre a forma de insero
externa da economia brasileira e a poltica econmica domstica, para chegar
influncia que esta exerce sobre o sistema de seguridade social. Nos anos 1990,
as reformas abertura comercial, liberalizao financeira e privatizao e o novo
padro de conduo da poltica econmica nacional marcaram a histria recente
do pas. As alteraes na trajetria da economia brasileira, delineadas pelo Plano
Real, condicionaram as aes na rea monetria e, esta, na rea fiscal. A lgica
da poltica fiscal no estava voltada apenas para a conteno da desordem
financeira conjuntural do setor pblico sempre tomada como causa primria da
inflao , mas tambm (e principalmente) para ser guardi das expectativas de
rentabilidade dos capitais investidos em ttulos da dvida pblica. Assim, a anlise
dos nmeros da seguridade social foi feita de forma associada ao conjunto de
estratgias que interferiram: 1) no ritmo de crescimento do produto e na gerao
de emprego formal e informal as variveis decisivas na determinao do
resultado financeiro do sistema , e 2) na forma de aplicao dos recursos
pblicos definida por uma poltica fiscal voltada, quase exclusivamente, para a

22
sustentabilidade de mdio e longo prazo da dvida pblica. neste ltimo
contexto, que os recursos da seguridade social se tornaram decisivos para a
formao do supervit primrio: para compensar a carga de juros, suas receitas
so desviadas para o oramento fiscal. Os objetivos tradicionais da seguridade
social so, portanto, claramente desprezados pelo governo. So tambm
abandonados os objetivos tradicionais da poltica fiscal keynesiana, definidos em
termos de taxas de crescimento do PIB e de taxas de inflao. Todo o esforo
fiscal esteve (e prossegue) voltado para as expectativas de risco dos agentes do
mercado financeiro.
O ltimo captulo, portanto, pretende trazer para o debate elementos da
poltica econmica que so externos ao sistema de seguridade social, mas que
tm grande impacto sobre sua situao financeira e sobre o manejo de seus
recursos e que, entretanto, no so discutidos e nem tomados na sua devida
dimenso nos momentos em que a reforma da previdncia apontada como item
prioritrio da agenda do governo.

23

CAPITULO 1: A Falsa Crise do Sistema de Seguridade Social no


Brasil
1.1.

INTRODUO
A previdncia social constitui-se um dos temas mais polmicos dos dias

de hoje. O discurso dominante descreve uma situao de falncia e de


incapacidade futura da previdncia pblica, freqentemente relacionada a um
dramtico problema demogrfico de envelhecimento da populao em funo do
aumento da expectativa de vida e da baixa taxa de natalidade. Nos pases centrais
a aposentadoria da gerao baby-boom tratada com grande preocupao.1 No
caso especfico da economia brasileira, questo demogrfica de envelhecimento
da populao adicionar-se-iam outras variveis como a elevao do salrio
mnimo, o aumento do valor mdio dos benefcios previdencirios, aposentadorias
precoces, renncia de receita, sonegao e evaso fiscal e custos administrativos
elevados,

que

deflagrariam

uma

inevitvel

crise

financeira

no

sistema

previdencirio. Criou-se uma noo de urgncia por reforma para evitar o


desequilbrio fiscal.
A viso de crise no sistema previdencirio pblico e o ataque s
instituies do welfare state est incorporada ao pensamento conservador,
hegemnico no mundo a partir da dcada de 1980 e amplamente difundido para
os pases da periferia. Como conseqncia, os sistemas de proteo social vm
1

Gerao dos nascidos no perodo ps-Segunda Guerra Mundial, entre 1946 e 1964, que teria
usufrudo das oportunidades profissionais e de negcios do longo ciclo de crescimento dos anos
gloriosos do capitalismo e que agora est atingindo a terceira idade, num momento em que as
taxas de natalidade caem abruptamente e que a expectativa de vida se amplia em funo das
melhorias do saneamento bsico, vacinas e avanos da medicina no combate a doenas.

24
passando por processos variados de mudana nos pases centrais e na Amrica
Latina, que tm implicado eroso gradual dos nveis de benefcios e servios. Nos
pases anglo-saxes liberais (Gr-Bretanha, Nova Zelndia, Estados Unidos,
Austrlia e Canad), programas mais radicais de reformas foram institudos. Nos
pases escandinavos e da Europa continental (Frana, Alemanha e Itlia), o ajuste
foi menos drstico.2 Uma das razes principais para a distino entre as
estratgias dos welfare states dos dias atuais est relacionada com as
caractersticas sistmicas herdadas do perodo do ps-guerra e com os grupos e
interesses que esses legados geraram.
Nos pases da Amrica Latina, os sistemas previdencirios passaram
tambm por reformas, em alguns deles num processo de imitao do modelo de
estratgia liberal, baseadas na privatizao da previdncia social, nfase na
desregulamentao do mercado de trabalho e nos benefcios seletivos ao invs de
universais, enquanto em outros as mudanas foram mais limitadas. Pases como
Chile (1981), Peru (1993), Argentina e Colmbia (1994), Uruguai (1996), Bolvia e
Mxico (1997), El Salvador (1998) e Costa Rica (2001) optaram por substituir,

Nos pases anglo-saxes ocorreu o que Esping-Andersen (1995) chamou de rota neoliberal,
implicando em reduo da proteo social, incentivos a expanso de planos privados de
capitalizao individual, flexibilizao do mercado de trabalho e dos salrios por meio da reduo
do peso de encargos sociais e depreciao do salrio mnimo legal. O enfoque que predominou foi
de liberalizao e de nfase maior na focalizao dos benefcios. Para Esping-Andersen (ibid), o
aprofundamento da desigualdade e o crescimento dos nveis de pobreza so comuns aos casos
dos pases de rota liberal. Em contraste, na Escandinvia, onde os welfare states eram mais
abrangentes e universalistas na cobertura e ficaram mais preservados depois de ajustes
marginais, houve estabilidade ou at mesmo declnio na desigualdade e nenhum dos pases
dessa regio teve crescimento da pobreza.

25
parcial ou integralmente, os sistemas pblicos de repartio por sistema privados
obrigatrios de capitalizao individual.3
No Brasil, as alteraes no sistema de seguridade social ao longo dos
anos 1990 no foram to extensas a ponto de mudar suas caractersticas mais
fundamentais. O sistema ainda o mesmo previsto pela Constituio de 1988, ou
seja, permanece pblico, em regime de repartio e continua a caracterizar-se
pela universalidade da cobertura, muito embora sua implementao tenha
resultado em grande afastamento dos princpios constitucionais. O sistema
previdencirio social tem sofrido modificaes quase ininterruptas desde o fim da
dcada de 1980, em funo da influncia do pensamento conservador que varreu
a Amrica Latina, promovendo reformas privatizantes e da clara dominncia de
polticas econmicas ortodoxas nos ltimos quinze anos. Essas polticas esto
baseadas no diagnstico de que o dficit pblico das ltimas dcadas resultou em
inflao elevada ou em aumento na relao dvida/PIB. O ingrediente principal do
dficit estaria no descontrole das contas da previdncia. No documento Poltica
Econmica e Reformas Estruturais do Ministrio da Fazenda, que contm a matriz
da poltica econmica do governo atual, pode-se ler:
O ajuste saudvel das contas do setor pblico necessrio
reduo da relao dvida/PIB e conseqente recuperao da
capacidade de investimento dos setores pblico e privado
tornam imprescindveis as reformas estruturais. Algumas delas,
como a reforma da Previdncia, tendem a produzir impactos
diretos sobre as contas do setor pblico. Outras reformas e
projetos reforma tributria, autonomia operacional do Banco
Central e reforma do mercado de crdito traro reflexos
positivos para o funcionamento da economia, acelerando o ritmo
do crescimento do produto [...] Dessa forma, a reforma da
3

A Nicargua elaborou leis para uma reforma em 2000, mas parte da legislao pertinente ainda
no havia sido promulgada at 2003. Sobre reforma da previdncia na Amrica Latina, ver MesaLago e Muller (2003), Mesa-Lago (2003), Esping-Andersen (2003) e Soares (2001).

26
Previdncia tem como objetivos principais: i) recompor o equilbrio
da previdncia pblica, garantindo-se sua solvncia no longo
prazo, isto , a existncia dos recursos necessrios ao
pagamento dos benefcios pactuados; ii) reduzir as distores nas
transferncias de renda realizadas pelo Estado que, como ser
visto adiante, agravam nossa elevada desigualdade de renda; e
iii) reduzir a presso sobre os recursos pblicos crescentemente
alocados Previdncia, permitindo recompor a capacidade de
gasto pblico em reas essenciais retomada do crescimento
econmico e em programas sociais (MINISTRIO DA FAZENDA,
2003, p. 10).

Em outras publicaes do governo brasileiro, entre as quais se pode


citar o Livro Branco da Previdncia Social, a situao do Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS) avaliada da seguinte forma:
Nos primrdios havia poucos aposentados e muitos contribuintes.
s vsperas da reforma [ocorrida em 1998], o sistema de
repartio simples brasileiro j havia ultrapassado o seu limite de
segurana no que diz respeito razo de dependncia entre
contribuintes e beneficirios. Esse fenmeno ocorreu
principalmente em funo das regras de acesso a benefcios
previdencirios e, secundariamente, a mudanas demogrficas,
como a diminuio da taxa de natalidade e o aumento da
expectativa de sobrevida, que passariam, aps as reformas j
implementadas, a ser determinantes sobre o futuro do sistema
(MINISTRIO DA PREVIDNCIA E ASSISTNCIA SOCIAL,
2002. No paginado).

Em textos de alguns pesquisadores do ramo, so encontradas


recomendaes que reivindicam atitudes enrgicas do governo para corrigir a
situao de descontrole financeiro na previdncia social e diminuir a intensidade
do problema fiscal futuro.
Nossa opinio de que, da mesma forma que a estratgia
macroeconmica atualmente em curso visa reduzir a relao
dvida lquida do setor pblico/PIB, assim tambm as autoridades
devem se guiar pela mesma lgica com o fim de conseguir
tambm uma reduo, ao longo do mesmo tempo, do passivo
atuarial, expresso igualmente como percentual do PIB [...]
Parodiando a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e embora
algumas medidas por ns propugnadas sejam matria

27
constitucional, poder-se-ia dizer que o pas precisa de uma
espcie de Lei de Responsabilidade Fiscal Previdenciria
(GIAMBIAGI, F., MENDONA, J.L., BELTRO, K. I., ARDEO, V.,
2004, p.2).

A imprensa noticia dados trgicos acompanhados de linguagem


dramtica sobre a situao da previdncia social. Um dos argumentos mais
repetidos periodicamente pela mdia foi fornecido por um influente jornal local:
As contas do INSS podem at no ir pelos ares em um horizonte
prximo embora muita gente acredite que j foi. Os dficits
crescentes, no entanto, engessam a administrao das contas
pblicas, restringindo cada vez mais o espao para investimento
pelo Estado. Os nmeros divulgados ontem pelo Ministrio da
Previdncia mostram que o rombo no INSS se aproximou de 2%
do PIB em 2005 e, para este ano, o que se espera um resultado
ainda pior (Reformas no setor vm pela metade. Folha de So
Paulo, sucursal de Braslia, 19.01.2006, p. B5).

Especialistas renomados so chamados pela mdia para avaliar a


propalada gravidade da situao das contas pblicas provocada pelo dficit da
previdncia social. O economista Raul Velloso, especialista em contas pblicas,
disse ao jornal Folha de So Paulo:
O dficit previdencirio o problema mais complicado das contas
pblicas brasileiras. No d para ser nem minimamente otimista.
O crescimento do dficit acima da inflao mostra uma
insuficincia financeira muito grande. uma situao bastante
complicada (Velloso, Raul. Entrevista a Fernando Itokazu. Dficit
da Previdncia sobe 11% em 2005. Folha de So Paulo,
19.01.2006, p. B5).

Diante dessa avalanche de avaliaes sombrias massificadas pela


mdia, no de se estranhar que pessoas comuns, polticos e at pessoas
respeitveis do meio acadmico acreditem que preciso, urgentemente, fazer a
reforma da previdncia para resolver um problema financeiro gravssimo. O dficit,
no entanto, no existe. Se investigados mais detidamente, os dados estatsticos

28
do Brasil revelam que no h crise financeira na previdncia social e,
principalmente, no h crise no sistema de seguridade social. No caso do sistema
previdencirio, conforme ser demonstrado a seguir, tem havido uma situao
muito mais tranqila do que se poderia supor, durante os anos de 1990-2005, com
alguns escassos momentos de dficit, apesar da poltica econmica recessiva
adotada nesse perodo, que conduziu a resultados perversos no nvel de produo
e no mercado de trabalho. revelia do quadro econmico desfavorvel desse
perodo, o desempenho do sistema previdencirio foi apenas parcialmente
prejudicado. Quanto ao conjunto de aes associadas seguridade social,
verifica-se que o sistema como um todo superavitrio nesse perodo, o que
indica que o governo pde dispor de recursos excedentes. Ao decidir sobre sua
utilizao, no entanto, deixou de gast-los com servios de sade, previdncia e
assistncia social, para aplic-los no oramento fiscal, contribuindo para os
supervits primrios elevados dos ltimos tempos.
Este captulo objetiva analisar a capacidade de sustentao financeira
do sistema de seguridade social brasileiro no perodo histrico recente, entre os
anos 1990 e 2005. Embora este sistema abranja as reas de sade, assistncia
social e previdncia social, a nfase recair sobre o sistema previdencirio, mais
especificamente, sobre o Regime Geral de Previdncia Social RGPS.
A investigao aqui realizada limita-se, preliminarmente, a avaliar a
solvncia do sistema de seguridade social, com base no levantamento de suas
fontes de financiamento (receitas de contribuies) em comparao com os gastos
histricos efetuados nos ltimos dezesseis anos. Uma questo relevante em torno
deste tema e um dos objetivos centrais deste trabalho de pesquisa o

29
estabelecimento da conexo entre a poltica econmica implementada pelo
governo e seus reflexos sobre a seguridade social. Assim, aps analisar, neste
captulo inicial, dados empricos que expressam a situao financeira do sistema
previdencirio, um captulo posterior (o captulo 4) abordar especificamente o
tema da relao entre a estratgia eleita pelo governo para conduo da poltica
econmica e a partilha de recursos sob gesto do Estado brasileiro.
Este trabalho procurar demonstrar que, ao contrrio do que
normalmente se divulga atravs de fontes oficiais e que se propaga
persistentemente pela imprensa, a previdncia social e o sistema de seguridade
social tm sido financeiramente sustentveis. A maior eficincia que sempre
desejvel no depende de corte de benefcios, restries de direitos ou maior
tributao, mas da incorporao ao sistema de uma parte significativa da classe
trabalhadora que vive de empregos informais, sem cobertura previdenciria.
Se verdade que muito ainda precisa ser feito para tornar mais
adequadas as fontes de financiamento do sistema e para melhorar o grau de
cobertura por ele proporcionado, caberia ento acrescentar ao debate o
significativo papel da poltica econmica altamente restritiva adotada no incio da
dcada de 1990, que conduziu deteriorao do trabalho formal e, portanto,
excluso de uma grande parcela da populao ocupada no setor privado da
proteo oferecida pela previdncia social. Esta populao s contribui de forma
indireta para o sistema de seguridade social, atravs do pagamento de
contribuies embutidas nos preos dos produtos, e seu empobrecimento
aumenta a demanda por gastos assistenciais e de sade. A melhor alternativa
para conduzir o sistema ao seu aperfeioamento seria, conseqentemente, gerar

30
mais empregos formais, que elevam as contribuies (receitas), ao mesmo tempo
em que deixam a populao menos exposta penria. Empregos formais
adicionais, porm, s so gerados na fase ascendente do ciclo econmico,
quando cada vez mais trabalhadores so incorporados ao mercado de trabalho. A
poltica econmica atual, declaradamente voltada para o controle da inflao
atravs do mecanismo de juros elevados, no apenas no conduzir a esse
caminho, como tambm impedir qualquer projeto de desenvolvimento alternativo
para o pas.
A permanncia dessa poltica por muitos anos consecutivos faz com
que se possa prever, para o futuro, um grande contingente de sem-previdncia,
isto , pessoas com idade superior a 60 anos que necessitaro de gastos
assistenciais para seu sustento. Para evitar que essa previso se confirme,
necessria, desde j, a incorporao dessa populao ao mundo dos direitos da
cidadania. E isso depende da mudana na atual poltica econmica, tanto quanto
sua permanncia no sistema previdencirio est diretamente associada ao padro
de desenvolvimento econmico do futuro, muito mais do que de reformas tpicas
ou radicais na rea tributria, no cdigo penal ou na legislao previdenciria e
trabalhista.
1.2. DESMISTIFICANDO O SUPOSTO DFICIT DA PREVIDNCIA SOCIAL
A opinio pblica tem sido influenciada por uma viso negativa da
previdncia pblica que no corresponde realidade. Desmistificar esse
panorama sombrio que se construiu em torno da previdncia social no uma
tarefa fcil, em funo do bombardeio de informaes e opinies distorcidas que
so cotidianamente veiculadas.

31
Inicialmente necessrio considerar que os nmeros utilizados para
avaliar a situao financeira da previdncia so normalmente enganosos e
alarmistas. Divulga-se, por exemplo, com base em fontes oficiais, que o dficit
previdencirio, em 2004, foi de R$ 32 bilhes e de R$ 37,6 bilhes, em 2005.4 O
que vem sendo chamado de dficit da previdncia , entretanto, o saldo
previdencirio negativo, ou seja, a soma (parcial) de receitas provenientes das
contribuies ao INSS sobre a folha de salrios e demais rendimentos do
trabalho5 e de outras receitas prprias menos expressivas6, deduzidas das
transferncias a terceiros7 e dos benefcios previdencirios do RGPS, conforme se
demonstra nas duas equaes abaixo:
[(receita de contribuio INSS + outros recebimentos prprios) (ressarcimentos +
restituies de arrecadao)] transferncias a terceiros = arrecadao lquida

arrecadao lquida benefcios do RGPS = saldo previdencirio

Este clculo no leva em considerao todas as receitas que devem ser


alocadas para a previdncia social, conforme estabelece a Constituio Federal
no Artigo 195 e seus incisos, deixando de computar recursos significativos,

Dados disponveis no Fluxo de Caixa do INSS, Boletim Estatstico da Previdncia Social,


Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, vol. 11, n 1. Acessveis tambm nos Indicadores
Econmicos Consolidados do Banco Central, mas neste caso, o dficit ainda maior, de R$ 33,8
bilhes em 2004 e R$ 37,7 bilhes em 2005.
5
Arrecadao Bancria e Arrecadao com o SIMPLES (Sistema Integrado de Pagamentos de
Impostos e Contribuies das Microempresas e das Empresas de Pequeno Porte). O SIMPLES
consiste no pagamento unificado do IRPJ, PIS, COFINS, CSLL, INSS Patronal e IPI. Poder incluir
o ICMS e/ou o ISS. A inscrio no Simples dispensa do pagamento de contribuies destinadas
ao SESC, SESI, SENAI, SENAC, SEBRAE, e seus congneres, bem como as relativas ao salrioeducao e a Contribuio Sindical Patronal.
6
Arrecadao do Programa de Recuperao Fiscal - REFIS, Arrecadao do FNS - Fundo
Nacional de Sade, Arrecadao de Certificado de Dvida Pblica - CDP, Programa de
Financiamento Estudantil FIES e Depsitos Judiciais. Estas receitas representaram 1,8% do
total de Recebimentos Prprios do INSS em 2005.
7
Transferncias a Terceiros so aquelas que se destinam ao Sistema S (SESI, SENAC, SENAI,
SENAR, SEBRAE, SESC, SEST, SENAT).

32
provenientes da Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social
(COFINS), Contribuio Provisria sobre Movimentao ou Transmisso de
Valores e de Crditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF) e Contribuio
Social sobre o Lucro Lquido (CSLL). O resultado um dficit que no real. Se
for computada a totalidade das fontes de recursos da previdncia e deduzida a
despesa total, inclusive os gastos administrativos com pessoal, custeio e dvida do
setor, bem como outros gastos no-previdencirios8, o resultado apurado ser um
supervit de R$ 8,26 bilhes em 2004 e de R$ 921 milhes em 2005, conforme
pode ser visualizado atravs das Tabelas 1 e 2 que contm o Fluxo de Caixa do
INSS.9 Esse supervit, denominado supervit operacional, que uma
informao favorvel e que pode ser apurada pelas mesmas estatsticas oficiais
, no divulgado para a populao como sendo o resultado da previdncia
social. Constata-se, portanto, que h recursos financeiros excedentes no RGPS e
que tais recursos poderiam ser utilizados para melhorar este sistema, em
benefcio de uma parcela considervel da populao de baixa renda.
O uso de uma metodologia inadequada para avaliar o desempenho
financeiro da previdncia baseia-se em argumentos que dissociam da anlise um
fator importante que foi introduzido a partir da promulgao da Constituio de
8

Gastos no-previdencirios so os benefcios assistenciais ao portador de deficincia, ao idoso,


aos dependentes de vtimas fatais de certas doenas graves, ao invlido.
9
As Tabelas 1 e 2, a seguir, contm no apenas as despesas com o conjunto de aes que visam
dar cobertura aos chamados riscos sociais, mas tambm gastos no-previdencirios, pertencentes
ao subsistema Assistncia Social e que se constituem de benefcios concedidos com base no
critrio de necessidade, dispensando o vnculo contributivo. Contm tambm despesas com
pessoal do INSS, embora o RGPS seja um regime pblico que arrecada recursos para serem
utilizados com o pagamento de benefcios. Os funcionrios que nele trabalham deveriam ser
pagos pelo Oramento da Unio, pois so, como os demais, servidores da Unio. Foi empregada,
nas tabelas 1 e 2, a mesma metodologia adotada no Fluxo de Caixa do INSS, que inclui despesas
que, rigorosamente, no pertencem exclusivamente ao sistema previdencirio; isso, no entanto,
refora mais ainda o argumento de que o sistema superavitrio.

33
1988. Um dos maiores avanos inscritos na atual Constituio, em termos de
direitos sociais, foi a criao um sistema integrado de seguridade social
abrangendo a sade, a assistncia social e a previdncia (Art. 194, CF/88). O
sistema de seguridade social financiado com receitas prprias, previstas na
Constituio e a ele especificamente vinculadas (Art. 195 e incisos). Esta
passagem da Carta Magna j bastante conhecida, mas no ser demais revisitla:
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado
de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinada a assegurar os direitos relativos sade, previdncia
e assistncia social.
Art. 195. A seguridade social ser financiada por toda
a sociedade, de forma direta e indireta, nos termos da lei,
mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios e das seguintes
contribuies sociais:
I. do empregador, da empresa e da entidade a ela
equiparada na forma da lei, incidente sobre:
a) a folha de salrios e demais rendimentos da
trabalho pagos ou creditados, a qualquer ttulo, pessoa fsica
que preste servio, mesmo sem vnculo empregatcio;
b) a receita ou o faturamento;
c) o lucro;
II. do trabalhador e dos demais segurados da
previdncia social, no incidindo contribuio sobre aposentadoria
e penso concedidas pelo regime geral de previdncia social de
que trata o art. 201;
III. sobre a receita de concursos de prognsticos;
IV.
do importador de bens e servios do exterior,
ou de quem a lei a ele equiparar (CONSTITUIO FEDERAL DE
1988).

As contribuies que financiam a seguridade social, que esto previstas


no art. 195 e incisos da Constituio Federal, so as j citadas contribuio dos
empregadores e trabalhadores seguridade social (contribuio ao INSS), a
COFINS inclusive sobre importaes, a CSLL e a receita de concursos de
prognsticos. Alm destas, foi criada a CPMF, aps a Constituio de 1988, na

34
poca do Plano Real, e sua receita assim distribuda: 21% para a previdncia
social; 42,1% para sade; 21,1% para o Fundo de Combate e Erradicao da
Pobreza; e, 15,8% apropriados pelo oramento fiscal, para aplicao livre de
vinculaes, mecanismo conhecido como Desvinculao de Receitas da Unio DRU (MINISTRIO DO PLANEJAMENTO, ORAMENTO E GESTO, Secretaria
de Oramento Federal, 2003).
importante ressaltar que a Constituio Federal de 1988, no mesmo
artigo 195, tambm diz que a Seguridade Social ser financiada mediante
recursos provenientes do oramento da Unio, alm das contribuies sociais
antes mencionadas. A Constituio estabelece, portanto, que o governo deve
participar com recursos do oramento fiscal para atender as necessidades da
seguridade social. O inverso, porm, no verdadeiro.
O sistema de seguridade social foi criado com essa estrutura
financiamento, com slidas e diversificadas bases de arrecadao que, at o
momento, est preservada no texto da Constituio. As investidas liberaisprivatizantes da poltica econmica desencadeadas nos trs ltimos governos no
conseguiram, ou pelo menos, ainda no conseguiram, viabilizar econmica e
politicamente sua alterao.
A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101/2000),que
em seu artigo 68 pargrafo 1 trata da constituio do Fundo do Regime Geral de
Previdncia Social, tambm explicita com clareza que o sistema formado pela
contribuio dos trs participantes empregadores, trabalhadores e Estado.
O pargrafo nico, inciso VI, do artigo 194 da Constituio Federal,
estabelece a necessidade da existncia da diversidade de fontes de receitas na

35
base de financiamento do sistema de seguridade social e, portanto, da prpria
previdncia:
Pargrafo nico. Compete ao poder pblico, nos termos da lei,
organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
[...]
VI. diversidade da base de financiamento.

A diversificao das fontes de arrecadao foi uma conquista de grande


importncia, porque a previdncia financiada unicamente pela folha de salrios
entrou em crise nos anos 80, quando a economia brasileira entrou em recesso e
o emprego desabou. O crescimento do desemprego, a queda do rendimento
mdio real dos assalariados e o aumento do nmero de trabalhadores sem vnculo
formal de trabalho mostraram a vulnerabilidade de um sistema de proteo social
financiado exclusivamente por contribuies sobre a folha de salrios. Em 1988,
embora, no Brasil, a previdncia estivesse num perodo singular de tranqilidade
financeira, para alguns dos que participavam da elaborao da nova Constituio
Federal e defensores da previdncia pblica, aquele era o momento, no de
aumentar a arrecadao, mas de reduzir a dependncia de receita s oscilaes
do ciclo, uma vez que a massa salarial a varivel que mais se contrai nos
perodos de reduo dos nveis de atividade econmica.
Em momentos de crise (como foram os anos 80), apenas a contribuio
ao INSS sobre a folha de salrios, paga por assalariados e empregadores e por
trabalhadores autnomos, no seria suficiente para cobrir os gastos com sade e
com os benefcios previdencirios dos filiados ao sistema. Os encargos envolvem
no apenas as aposentadorias (por invalidez, idade e tempo de contribuio), mas
tambm penses por morte do segurado, auxlio-doena, auxlio-acidente, salrio-

36
famlia, salrio-maternidade, auxlio-recluso, abono de permanncia em servio e
outros, que tornariam mais onerosos em fases descendentes do ciclo econmico.
A importncia da sensibilidade das contribuies previdencirias ao
comportamento cclico das economias foi observada por Andrade (1999), para
quem a taxa de desemprego a primeira a sinalizar conjunturas fazendo com que
o sistema responda com dficit ou supervit oramentrio a um aumento ou
reduo do desemprego, sendo provavelmente responsvel pelo surgimento de
dficits at mesmo em sistemas bem administrados. Por outro lado, o grau de
formalizao da fora de trabalho tem um peso decisivo em relao ao gravame
sobre o salrio e por isso, numa realidade em que os servios e benefcios tendem
a se aproximar da universalizao, passa a ser fundamental expandir a base de
contribuies previdencirias, ou mesmo, substitu-la (ANDRADE, 1999).
A diversidade da base de financiamento tambm tem outra implicao
importante. As contribuies ao sistema de seguridade que incidirem sobre o
faturamento e o lucro, alm de terem uma base de clculo mais estvel do que a
folha

salarial,

permitem

uma

redistribuio

da

carga

de

financiamento

previdencirio entre os setores econmicos, pois contrabalanam a diminuio


das contribuies patronais sobre a folha de salrios ocasionada pela introduo
de tecnologia que reduz mo-de-obra nos setores de grande produo e
lucratividade (Boschetti, 2003).
Diversificou-se, ento, a captao de receitas, com a incluso de
contribuies sociais que incidem sobre o faturamento, o lucro, a apurao das
loterias e, posteriormente, a movimentao financeira, para que no apenas a
previdncia, mas o sistema de seguridade social como um todo se tornasse

37
menos vulnervel ao ciclo econmico e fazendo com que toda a sociedade
contribusse para a manuteno das trs reas, consideradas direitos da
cidadania e obrigao do Estado. No faz sentido, portanto, excluir aquelas fontes
de recursos do clculo do resultado financeiro da previdncia, sob o risco de perda
do entendimento do conceito de seguridade social e do discernimento sobre o
processo de construo histrica deste sistema.
Segundo Vianna,
A opo pela expresso Seguridade Social, na Constituio brasileira de
1988, representou um movimento concertado com vistas ampliao do
conceito de proteo social, do seguro para a seguridade, sugerindo a
subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a
uma concepo mais abrangente. Resultou de intensos debates e
negociaes, e significou a concordncia (relativa, na verdade) de
diferentes grupos polticos com a definio adotada na OIT: seguridade
indica um sistema de cobertura de contingncias sociais destinado a
todos os que se encontram em necessidade; no restringe benefcios
nem a contribuintes nem a trabalhadores; e estende a noo de risco
social, associando-a no apenas perda ou reduo da capacidade
laborativa por idade, doena, invalidez, maternidade, acidente de
10
trabalho como, tambm, insuficincia de renda, por exemplo
(VIANNA, 2003a, p.2)

No captulo 4 sero levantadas algumas hipteses que justificam a


adoo de uma metodologia imprpria, de vieses estatstico e poltico
questionveis, usada para avaliar o resultado da previdncia. Mas desde logo
preciso que se adiante que tal metodologia, para se impor, precisava estar
apoiada em lei. E esse respaldo legal foi fornecido doze anos depois de 1988, com
a promulgao da Lei de Responsabilidade Fiscal, em maio de 2000. Esta lei ,
provavelmente, um dos maiores smbolos da miopia da poltica econmica

10

a proteo que a sociedade proporciona a seus membros mediante uma srie de medidas
pblicas contra as privaes econmicas e sociais que de outra forma derivariam no
desaparecimento ou em forte reduo de sua subsistncia como conseqncia de enfermidade,
maternidade, acidente do trabalho ou enfermidade profissional, invalidez, velhice e morte, e
tambm a proteo na forma de assistncia mdica e de ajuda s famlias com filhos (OIT, 1984).

38
ortodoxa implantada na dcada de 1990. No que diz respeito previdncia social,
fere os princpios de diversificao das fontes de arrecadao, de solidariedade
social e de sustentabilidade financeira concebidos para o sistema de seguridade
social na Carta Maior. Atravs do seu artigo 68, j citado acima, a Lei de
Responsabilidade Fiscal cria o Fundo do Regime Geral de Previdncia Social,
vinculado ao Ministrio de Previdncia e Assistncia Social, com a finalidade de
prover recursos para o pagamento dos benefcios do regime geral de previdncia
social.
O Fundo ser constitudo de: I. Bens mveis e imveis, valores e
rendas do Instituto Nacional do Seguro Social no utilizados na
operacionalizao deste; II. Bens e direitos que, a qualquer ttulo,
lhe sejam adjudicados ou que lhe vierem a ser vinculados por
fora de lei; III. Receita das contribuies sociais para a
seguridade social, previstas na alnea a do inciso I [contribuio
social do empregador, da empresa e da entidade a ela equiparada
incidente sobre a folha de salrios e demais rendimentos do
trabalho pagos pessoa fsica] e no inciso II [contribuio social
do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social] do
art. 195 da Constituio; IV. Produto da liquidao de bens e
ativos de pessoa fsica ou jurdica em dbito com a Previdncia
Social; V. Resultado da aplicao financeira de seus ativos; VI.
Recursos provenientes do oramento da Unio (1, Art. 68 da
LEI COMPLEMENTAR n 101/ 2000).11

Da forma como foi criado, o Fundo do Regime Geral de Previdncia


Social trs um duplo equvoco ou um duplo desarranjo nos preceitos
constitucionais. Primeiro, porque ao criar um fundo exclusivo para a previdncia, a
LRF desconstitui o conceito de seguridade, tal como formulado na Constituio.
Esse foi o passo necessrio para o segundo equvoco: considerar os recursos da

11

Houve quem argumentasse no Congresso Nacional, na ocasio da elaborao dos artigos


Lei de Responsabilidade Fiscal, que a redao dada ao art. 68 era inconstitucional mas, diante
poder de fogo do Ministrio da Fazenda sobre a definio da poltica fiscal do pas e
desmobilizao e desinformao da classe trabalhadora para questionar os rumos do sistema
Seguridade Social, o debate no prosperou.

da
do
da
de

39
COFINS, CSLL e CPMF como externos ao oramento da previdncia e, portanto,
passveis de serem rotulados como transferncias da Unio. Pelo artigo 195 da
Constituio Federal essas receitas pertencem, expressamente, ao financiamento
da seguridade social, logo, no so recursos transferidos, mas recursos
prprios. Mais do que isso, abriu-se espao para a afirmao de que tais
recursos, transferidos da Unio, so valores destinados a cobrir um suposto dficit
no oramento da previdncia com verbas subtradas do oramento fiscal. Essa
interpretao distorce a verdadeira natureza da questo e d margem a uma
anlise defeituosa que coloca a previdncia social como alvo de reformas
urgentes por ameaar o equilbrio fiscal do governo geral.
Em alguns documentos, o governo aproxima-se de uma anlise menos
desfavorvel quando avalia a auto-sustentao do sistema previdencirio. Na
Carta de Braslia, por exemplo, elaborada em 2003 por ministros de Estado do
governo atual e por governadores dos 27 Estados da Federao, tratando dos
pontos que foram objeto de acordo sobre a reforma tributria e previdenciria, fezse um diagnstico da situao previdenciria do Pas, considerada, como de
praxe, grave em seus sistemas diferenciados. Nesse documento, no entanto,
admite-se que a situao financeira da previdncia pblica no tem a gravidade
que lhe costuma ser atribuda e que:

O Regime Geral da Previdncia Social administrado pelo INSS


auto-sustentvel em mais de 80%, pelo fluxo contributivo [ou seja,
pelas contribuies dos empregados e dos empregadores que
incidem sobre a folha de pagamentos], e que a parte urbana do
sistema chega a 97% de auto-sustentao (GOVERNO
FEDERAL, Carta de Braslia, 2003).
.

40
Para estar de acordo com os dispositivos constitucionais seria
necessrio que os governantes admitissem que a previdncia integra um sistema
mais amplo, dotado de outras fontes de recursos alm dos comumente
computados, e, a partir da, conclussem pela existncia de um sistema 100%
auto-sustentvel, ou, mais do que isso, superavitrio.
As Tabelas 1 e 2 abaixo mostram o resultado financeiro do Regime
Geral da Previdncia Social e de alguns programas assistenciais, extrado do fluxo
de Caixa do INSS para um perodo de dezesseis anos. A Tabela 1 contm dados
de receita e despesa de 1990 at 1998; a Tabela 2 contm tambm dados
semelhantes do fluxo de caixa do INSS do perodo de 1999 at 2005.12
A primeira observao que se pode fazer que, durante os ltimos
dezesseis anos, apenas em cinco exerccios financeiros o Regime Geral de
Previdncia Social (RGPS) apresentou saldo operacional negativo. Em onze
anos houve supervit, particularmente no perodo mais recente, ps-1999, em que
apenas o ano de 2003 apresentou dficit. importante chamar ateno para o
excedente de recursos no caixa do INSS nos anos de 2004 e 2005, que alcanou
as cifras de R$8,2 bilhes e R$921 milhes, respectivamente. No seria realista
falar em crise previdenciria ou falncia do sistema previdencirio diante de
semelhante quadro financeiro.

12

As Tabelas 1 e 2 apresentam grupos de contas diferentes porque os demonstrativos do fluxo de


caixa do INSS sofreram alteraes ao longo do tempo, particularmente a partir de 1999.

41

42

43

A segunda concluso, j anteriormente antecipada, que receitas


prprias da seguridade social, como COFINS, CSLL, CPMF e receitas de
concursos de prognsticos, so tratadas como transferncias da Unio, embora
sejam recursos vinculados ao oramento da seguridade social, por determinao
constitucional. Pela metodologia de elaborao do fluxo de caixa, a nica receita
prevista na Constituio Federal que recebe o tratamento de recebimentos
prprios, arrecadada e gerida pelo INSS, a contribuio social dos
empregadores incidentes sobre a folha de salrios e a contribuio ao INSS dos
trabalhadores.
importante ressaltar que as receitas, impropriamente consideradas
transferncias da Unio CPMF, CSLL, COFINS e concursos de prognsticos ,
so arrecadadas e administradas pelo Ministrio da Fazenda e depositadas no
Banco Central. Como os recebimentos prprios so insuficientes para pagar
todas as despesas previdencirias e no-previdencirias, o INSS passa a usar as
fontes de recursos transferncias da Unio, disponibilizadas pelo Tesouro
Nacional, que lhe transfere apenas na medida (e na convenincia) em que deva
cobrir uma necessidade de caixa. Isso caracteriza um esvaziamento, poltico e

44
institucional, construdo atravs da falta de independncia financeira dos rgos
da seguridade social.
A legislao infraconstitucional foi desconstruindo os esquemas de
gesto administrativa e financeira da seguridade social concebidos em 1988. A Lei
8.212, de 24 de julho de 1991, intitulada Lei Orgnica da Seguridade Social,
estabelece no seu artigo 33 (com grifos nossos):
Ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS) compete
arrecadar, fiscalizar, lanar e normatizar o recolhimento das
contribuies sociais previstas nas alneas a, b e c do pargrafo
nico do art. 11 [contribuies sociais das empresas, incidentes
sobre a remunerao paga; dos empregadores domsticos; e dos
trabalhadores, incidentes sobre seu salrio de contribuio]; e ao
Departamento da Receita Federal (DRF) compete arrecadar,
fiscalizar, lanar e normatizar o recolhimento das contribuies
sociais previstas nas alneas d e e do pargrafo nico do art. 11
[contribuies sociais das empresas sobre faturamento e lucro e
as incidentes sobre a receita de concursos de prognsticos].

Essas receitas, entretanto, continuam vinculadas seguridade social e


por ela geridas, ou seja, devem ser aplicadas em sade, assistncia social e
previdncia, ainda que sejam arrecadadas, fiscalizadas, lanadas e normatizadas
pela Receita Federal, pois os rgos da seguridade social tm assegurada a
gesto de seus recursos pela Constituio Federal, conforme estabelece,
adicionalmente, o inciso I, 2 do art. 195 (com grifos nossos):
A proposta de oramento da seguridade social ser elaborada de
forma integrada pelos rgos responsveis pela sade,
previdncia e assistncia social, tendo em vista as metas e
prioridades estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias,
assegurada a cada rea a gesto de seus recursos.

Vianna (2003a) refora essa argumentao explicando que COFINS e


CSLL so receitas constitucionalmente criadas como receitas da seguridade, mas

45
so administradas pela Secretaria da Receita Federal, competindo ao Tesouro,
um ente externo seguridade, os repasses para os rgos do sistema, segundo
uma programao financeira que se desconhece. Vianna conclui que o
estratagema, habilmente inserido na legislao posterior Carta, tanto permite
que os recursos se movimentem com alto grau de aleatoriedade [...] quanto
legitima a escolha arbitrria de prioridades (VIANNAb, 2003, p. 327).
Quando so utilizados para anlise os dados estatsticos da seguridade
social como um todo, com nmeros no apenas da previdncia, mas tambm da
sade e da assistncia social, a auto-suficincia financeira do sistema fica mais
evidente. A srie histrica contendo o resultado da execuo oramentria da
seguridade social apresentada nas Tabelas 3 e 4. Esto demonstradas na
Tabela 3 as receitas e despesas ao longo dos anos 1995 a 1999 e, na Tabela 4,
para os anos de 2000 a 2005. No h informaes disponveis com o elevado
grau de detalhamento necessrio, para o perodo anterior a 1995, que permita
acompanhar a mesma padronizao de itens de receita e despesa das tabelas 3 e
4.

46

47

Antes de qualquer comentrio mais especfico, convm fazer alguns


esclarecimentos preliminares sobre a metodologia de clculo empregada nas
Tabelas 3 e 4, por diferir dos demonstrativos contidos nos relatrios oficiais. Do
lado das receitas, so computados os ingressos de recursos legalmente
vinculados ao sistema de seguridade social, tomando-se a base de dados dos
relatrios da Receita Federal. Do lado das despesas, foram levantadas aquelas
liquidadas e pagas, utilizando-se a classificao por funo (sade, assistncia
social e previdncia), fornecida atravs de relatrios da Secretaria do Tesouro
Nacional. Incluem-se nessas despesas por funo, gastos com pessoal, outros
custeios e encargos da dvida.

48
O resultado da seguridade social das Tabelas 3 e 4 foi montado com
base nos preceitos da Constituio de 1988. relevante mencionar que a
existncia de mais de um sistema previdencirio no Brasil a chave para o
entendimento de graves distores que aparecem nas estatsticas do setor e que
a metodologia empregada nesta pesquisa busca superar. Alm do RGPS,
destinado aos trabalhadores da iniciativa privada, h os regimes prprios de
previdncia social dos servidores pblicos (RPPS) da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios13, bem como o de categorias profissionais; esses
regimes, no entanto, so inteiramente distintos. Apenas o RGPS pblico,
universal e integra o oramento da seguridade social; portanto, s os nmeros do
RGPS foram computados no resultado da seguridade social apresentado nas
Tabelas 3 e 4. Num clculo rigoroso, o RPPS dos servidores federais deve ser
excludo, por se tratar de um sistema que estabelece uma relao entre a
administrao pblica e seus funcionrios, patrocinado por contribuies
especficas de seus beneficirios (Contribuio ao Plano de Seguridade Social do
Servidor - CSSS) e pela contribuio patronal da Unio, esta ltima efetuada
atravs de repasses do oramento fiscal.14 Entretanto, muito freqente esses
regimes distintos (RGPS e RPPS) se misturarem nas estatsticas de despesas do
governo federal e, como conseqncia, o total dos gastos com a previdncia
social pblica ficam inflados com itens que lhe so estranhos.

13

Dentro do regime pblico h regimes especiais, como o dos magistrados, congressistas e


militares. So regimes especiais porque as regras entre eles no so homogneas.
14

o que deveria ser feito, ou seja, a contribuio patronal da Unio deveria ser patrocinada pelo
oramento fiscal, como parte dos gastos correntes com pessoal, mas, como ser analisado mais
frente, o Tesouro Nacional retira recursos do oramento da seguridade social para patrocinar o
Regime Prprio de Previdncia do Servidor da Unio (RPPS).

49
Para evitar essa distoro, as Tabelas 3 e 4, seguindo as regras da
Constituio de 1988, no incluem nas receitas da seguridade social a
Contribuio ao Plano de Seguridade Social do Servidor (CSSS), a contribuio
ao custeio e penses de militares e nem as contribuies ao FGTS, FUNDESP,
FUNPEN e outras. Por conseqncia, nas despesas da seguridade social tambm
no esto includos os gastos com aposentadorias e penses dos servidores civis
e militares. Os dados do regime prprio dos servidores pblicos sero includos
logo a seguir, na Tabela 6.
O PIS/PASEP no includo integralmente como receita da seguridade
social nas Tabelas 3 e 4. S foram computados os 60% de seu total que se
destinam ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), uma vez que este fundo
custeia, principalmente, os programas de seguro-desemprego e o pagamento do
abono salarial. Os 40% restantes so destinados ao BNDES para aplicao em
programas de desenvolvimento econmico. Assim, o seguro-desemprego foi
includo tambm nas despesas, por ser um benefcio da seguridade social.
A amortizao e juros da dvida contrada pelos setores do sistema de
seguridade social foram includas na despesa das Tabelas 3 e 4, embora sua
incluso seja discutvel. A ANFIP argumenta, com muita procedncia, que as
despesas da seguridade social so superestimadas com encargos estranhos aos
preceitos constitucionais, como os encargos da dvida:
Outra impropriedade inserir encargos da dvida no Oramento
da Seguridade Social; ainda mais quando o endividamento esteve
associado a uma programao da Seguridade ou das entidades e
rgos relacionados com a prestao dos servios de sade,
previdncia e assistncia social. Quando, por exemplo, o
Ministrio da Sade realiza despesas com recursos do BIRD para
recuperao da rede hospitalar, so propriamente includas no

50
Oramento da Seguridade Social as despesas com obras,
instalaes e equipamentos realizadas com os recursos externos.
No entanto, quando posteriormente forem feitos esses
pagamentos ao financiador, se considerarmos essas despesas
tambm como da Seguridade, incorreremos em dupla contagem.
No primeiro momento, aparecem no oramento da sade, milhes
de reais relativos recuperao da infra-estrutura e,
posteriormente, os mesmos milhes como pagamento desse
endividamento. No razovel supor que o Pas gastou
duplamente em despesas com sade, ou construo de hospitais,
idntico montante de recursos, em dois momentos diferentes
(ANFIP, 2006, p.15).

Cabe, portanto, observar que seria mais apropriado classificar juros e


amortizao da dvida no rgo Encargos Financeiros da Unio, junto com os
outros encargos da dvida interna e externa sob a superviso do Ministrio da
Fazenda. Entretanto, por falta de informaes mais detalhadas para uma srie
histrica longa, as despesas das Tabelas 3 e 4 incluem encargos da dvida, mas
sem prejuzo das concluses gerais, visto que os valores no so significativos.
Feita esta ressalva, as tabelas trazem duas das principais concluses
deste trabalho. A primeira que o sistema de seguridade social tem-se mostrado
superavitrio ao longo de todos os anos do perodo de 1995 a 2005, tendo o
excedente de recursos se elevado de R$4,3 bilhes, em 1995, para R$58,1
bilhes em 2005. A segunda concluso de que houve desvio de recursos do
oramento da seguridade social para alm dos 20% legalmente autorizados pelo
mecanismo da DRU, conforme se pode constatar pela ltima linha das referidas
Tabelas 3 e 4, exceto nos anos de 1995 e 1998.15 Com exceo desses dois anos,
15

Nesses dois anos, embora a seguridade social tenha produzido receitas maiores que despesas
(supervit), a desvinculao das receitas (DRU) foi inferior a 20% (17,8% em 1995 e 9,2% em
1998). exatamente isso que indicam os valores nulos dos anos de 1995 e 1998 na ltima linha
da Tabela 3. Nos outros anos, depois de retiradas as desvinculaes, ainda sobraram recursos,
que se dirigiram para outras aplicaes do oramento fiscal, de forma contrria aos dispositivos
legais.

51
o excedente de recursos extrado da seguridade social, anualmente, variou entre
R$12,4 bilhes, em 2001 e R$26,5 bilhes, em 2005, acima do limite de 20%
legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU, conforme Tabela 4.
Para se avaliar a dimenso do desvio de recursos, o supervit que
retirado da seguridade supera o gasto anual com sade pblica, em todo o
perodo que vai de 2000 a 2005. Isso significa que, se nos ltimos seis anos, esse
excedente tivesse sido investido no setor de sade, seus recursos seriam
ampliados em mais de 100%, o que poderia implicar numa transformao radical
na oferta dos servios de sade.
Essa

realidade

seria

facilmente

detectada

se

dispositivo

constitucional, presente no pargrafo 5 do artigo 165 da Constituio Federal,


que estabelece que o Poder Executivo deve elaborar e executar trs oramentos
o oramento fiscal, o oramento de investimento das empresas da Unio e o
oramento da seguridade social , fosse cumprido risca. O governo, entretanto,
apresenta dados consolidados de apenas dois demonstrativos de execuo
oramentria: o Oramento de Investimento das Empresas Estatais e o
Oramento Fiscal e da Seguridade Social. Neste ltimo, as receitas e gastos
fiscais e da seguridade so agregados num nico oramento. Por conseguinte, as
receitas prprias da seguridade social (as contribuies sociais) aparecem
unificadas s outras receitas de impostos pertencentes ao oramento fiscal, assim
como as despesas misturam-se para da sair um resultado consolidado de dois
oramentos.16

16

um desafio, para qualquer pesquisador do ramo, identificar a execuo oramentria da


seguridade social na base de dados do governo federal, seja no Ministrio do Planejamento, seja

52
Como conseqncia de mais este artifcio metodolgico, o supervit do
oramento da seguridade social automaticamente incorporado ao oramento
geral da Unio, resultando na gerao dos elevados supervits primrios ao longo
dos ltimos oito anos. Assim, parte do excedente retirado de toda a sociedade,
principalmente dos consumidores assalariados de baixa renda, que so os que
efetivamente pagam tributos indiretos incorporados nos preos, desviada das
aplicaes nas aes de sade, previdncia e assistncia social, para se destinar
ao pagamento de outras despesas que mais frente sero apontadas. Essas
operaes de transferncia de recursos entre oramentos extrapolam os limites
permitidos nos dispositivos constitucionais que vinculam esses recursos s
despesas do oramento da seguridade social.17
Se houvesse a elaborao, de forma isolada, do oramento da
seguridade social, ficaria revelado, com clareza: 1) que o desequilbrio
oramentrio est no oramento fiscal e no no oramento da seguridade social
ou no oramento da previdncia social; 2) que a seguridade social no recebe
recursos do oramento fiscal, ao contrrio, parte substancialmente elevada de
seus recursos financia o oramento fiscal; e, 3) que no a previdncia que causa
problemas de instabilidade econmica e crise de confiana nos investidores, mas
nos da Fazenda ou Previdncia. Para obter essa informao ter que elaborar por si mesmo
demonstrativos como os apresentados nas Tabelas 3 e 4 deste trabalho. Os anexos da Lei
Oramentria Anual e os relatrios da execuo oramentria, disponveis para consulta nos websites do governo, mostram dados consolidados do oramento fiscal e da seguridade social.
17
Aparentemente no h controles que permitam saber se os recursos arrecadados com COFINS,
CSLL e CPMF so aplicados na seguridade social de acordo com o que manda a Constituio
Federal. No foram encontrados registros oficiais que tratem do assunto, mesmo no Tribunal de
Contas da Unio. Fica claro que, uma vez centralizada a arrecadao e gesto das contribuies
sociais na Fazenda, com os recursos prprios destinados seguridade sendo denominados de
Transferncias da Unio, perdeu-se o controle da aplicao dos recursos. Essa circunstncia
causa fragilidade financeira na seguridade, porque retira sua autonomia oramentria e permite
desviar recursos para o oramento fiscal segundo os critrios e as convenincias (no claramente
explicitadas) de cada momento poltico.

53
a poltica econmica que atinge a previdncia, a sade pblica e a assistncia
social, precarizando servios essenciais sobrevivncia da classe trabalhadora.
Foi com a inteno de produzir supervit primrio crescente que a
poltica tributria dos anos 90 buscou a ampliao da carga tributria atravs,
principalmente, do aumento de contribuies que so destinadas ao oramento da
seguridade social. Como j foi amplamente tratado, o sistema tributrio
consolidado pela Constituio de 1988 prev uma partilha mais ampla de impostos
arrecadados pela Unio com Estados e Municpios, o que reduziu a
disponibilidade de recursos prprios para o governo federal. Diante da
necessidade de mobilizar mais recursos, o Tesouro Nacional buscou soluo nas
contribuies seguridade social, por dois motivos: 1) o aumento de alquotas das
contribuies no segue o princpio da anterioridade18, o que significa que podem
vigorar noventa dias depois de instituda, diferente dos aumentos de impostos que
precisam de lei a ser aprovada em um ano, para vigorar apenas no ano seguinte,
o que, em situaes emergenciais, pode ser problemtico; e, 2) as contribuies
sociais tm a caracterstica de no serem partilhadas com Estados e Municpios.
Para que o aumento da carga tributria se tornasse adequado aos propsitos do
governo federal, foi criada a desvinculao das receitas da Unio (DRU),
estabelecida atravs de emenda ao texto constitucional, autorizando o governo a
utilizar parcela significativa dos recursos arrecadados 20% das receitas de
contribuies de forma livre de qualquer vinculao a despesas especficas.
Com este mecanismo, receitas da seguridade social passaram a ser legalmente
18

O princpio da anterioridade veda Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios a cobrana de


tributos no mesmo exerccio financeiro em que haja sido publicada a lei que os instituiu ou
aumentou.

54
deslocadas do seu oramento prprio para o oramento fiscal, para serem
utilizadas em qualquer rubrica. Entretanto, apenas 20% delas (tal como estabelece
a lei) foram insuficientes. Tm sido desviados muito mais, conforme foi
demonstrado na ltima linha das Tabelas 3 e 4 e como pode ser melhor
visualizado atravs da Tabela 5 a seguir. No perodo de 1995 a 2005, as
desvinculaes de receita totalizaram R$ 267 bilhes, dos quais R$107 bilhes
esto alm do limite legalmente autorizado pelo mecanismo da DRU.

Se forem agregados aos dados da seguridade social os nmeros do


regime prprio de previdncia dos servidores federais RPPS , ou seja, os
inativos e pensionistas civis e militares, ainda assim ser possvel observar uma

55
situao muito distante da crise que frequentemente proclamada. A Tabela 6
mostra esses valores em percentual do PIB, ao longo dos ltimos quinze anos,
sem a aplicao da DRU sobre as receitas. Ressalte-se que nesta Tabela 6, do
lado das receitas, no esto computadas as contribuies da Unio como
empregador do setor pblico, que deveria corresponder ao dobro da contribuio
dos servidores, conforme preconiza a Lei n 9,717/1998.
possvel constatar que, em apenas cinco anos, pertencentes dcada
de 1990, houve necessidade de usar recursos do oramento fiscal para cobrir
despesas com a previdncia dos servidores pblicos. A realidade mais recente
muito mais promissora. Aps 1999, a receita foi sempre superior ao gasto. Mais
precisamente, h sete anos as contribuies sociais de trabalhadores,
empregadores e servidores pblicos superam os gastos com previdncia social
(dos servidores pblicos e do setor privado), sade e assistncia social da esfera
federal, produzindo excedente de recursos para o oramento fiscal.

56

A Tabela 7 a seguir apresenta informaes da seguridade social e do


RPPS com valores em moeda corrente e utiliza uma metodologia de maior detalhe
e preciso. Novamente preciso observar que, do lado da receita, no foi
computada a contrapartida da Unio como empregador, que deveria corresponder
ao dobro da contribuio previdenciria dos servidores. importante ressaltar que
o excedente de recursos gerados de R$ 18,3 bilhes em 2004 e de R$ 19,9 bilhes
em 2005 considervel e mais que o dobro dos anos anteriores.
A Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Previdncia Social
(ANFIP) j vinha alertando que recursos so subtrados da seguridade social para
alm dos 20% permitidos legalmente atravs da DRU. H pelo menos duas
publicaes

da

ANFIP

que

fazem

uma

anlise

da

seguridade

social,

especificamente para 2004 e 2005, empregando uma metodologia que conduz a


resultados prximos aos aqui encontrados para esses anos. As principais
diferenas entre as duas metodologias esto na forma de apurao da despesa e
no perodo de tempo coberto pela investigao, que no caso da ANFIP, est
restrito a um curto espao de tempo.19
Tomando por base as informaes aqui constatadas, a questo central
deixa de ser sobre a auto-suficincia financeira do sistema de seguridade social,
que tem se mostrado slida, e passa a ser sobre o destino que foi reservado a
esses recursos excedentes pelo governo federal.

19

As publicaes da ANFIP so Anlise da Seguridade Social em 2004, de abril de 2005 e


Anlise da Seguridade Social em 2005, de abril de 2006, disponveis em www.anfip.org.br.

57

Nas tabelas 8 a 17, so mostrados, ao longo de dez anos (1995 2005)


e de uma maneira condensada, quais foram os tipos de gasto que as receitas com
COFINS, CPMF e CSLL, financiaram. Os dados foram obtidos de uma ampla
pesquisa no SIAFI, de onde foram extrados vrios relatrios, sendo o principal o
Acompanhamento da Execuo Oramentria da Unio, que classifica a despesa
por fonte de recursos e projeto/atividade. O Anexo I contm o volumoso
detalhamento que serviu de fonte para os dados agregados nas Tabelas 8 a 17.20

20

No foi possvel processar os relatrios de execuo oramentria para o ano de 2002 atravs
do sistema consultado.

58
Nessas tabelas, os nmeros so de uma magnitude que impressiona.
Podem-se extrair as seguintes constataes:
1) A maior magnitude das receitas desviadas da seguridade social
proveniente, como seria de se esperar, dos 20% de DRU. Esses
recursos so tragados para a fonte 100 (Recursos Ordinrios) e so
livremente empregados no oramento fiscal. Os relatrios mostram que
essa fonte financia vrios tipos de despesa (em diferentes rgos e
ministrios), entre elas os encargos financeiros da Unio (juros e
amortizao

da

dvida

pblica).

poltica

econmica,

que

pretensamente tem a virtude da responsabilidade fiscal, priorizou pagar


contas do oramento fiscal com recursos desvinculados do oramento
da seguridade social. Assim, minimiza-se o dficit do oramento fiscal
provocado pela taxa de juros em alto patamar freqentemente, o mais
alto do mundo , ao mesmo tempo em que se respaldam privilgios e
desigualdades graves na distribuio de recursos dos fundos pblicos.
2) Outro destino de parcela significativa dos recursos desviados o
pagamento de aposentadorias e penses do RPPS. Esse emprego,
entretanto, no legtimo. Cabe repetir a observao, j feita antes,
sobre o RPPS. Pela Constituio Federal de 1988, no h no Brasil um
sistema de previdncia composto por dois regimes, conforme esclarece
Vianna (2003a). A Constituio estabelece um sistema de seguridade
universal para todos os cidados (RGPS) e um sistema especial para o
funcionalismo pblico (RPPS). A operacionalizao financeira da
seguridade atribuio do INSS; ativos e inativos do servio pblico

59
federal esto a cargo do Tesouro Nacional. Os servidores pblicos
contribuem para suas aposentadorias com recursos que compem um
fundo de um regime especfico, exclusivo, o RPPS, que no d acesso a
benefcios aos outros trabalhadores da sociedade. Estes, entretanto,
tornaram-se patrocinadores das aposentadorias do regime especial dos
servidores pblicos. Recursos vinculados sade pblica, assistncia
social e aposentadoria dos trabalhadores do setor privado vm
financiando a aposentadoria de servidores pblicos, incluindo os do
Legislativo e Judicirio, cujas aposentadorias tm valores elevados, se
comparados ao salrio mnimo, piso e nvel da maioria das
aposentadorias do RGPS.
3) Uma parte significativa dos recursos da seguridade social desviada de
seu oramento, mas no recebe nenhum tipo de aplicao, o que quer
dizer que podem ter ficado retidos na Conta nica do Tesouro. So
valores que podem ser identificados nas tabelas 8 a 17 atravs da
coluna sem identificao de aplicao. Em 2005, por exemplo, R$ 14,5
bilhes de recursos da seguridade no tiveram uso identificvel nos
relatrios de execuo oramentria e R$ 56,8 bilhes foram aplicados
fora da seguridade social. Todos os anos da srie de 1995-2005
apresentam esse fenmeno, mas os valores apresentam uma dimenso
maior a partir de 2001.

A esterilizao desses recursos, alm de

impossibilitar o atendimento de necessidades urgentes por servios


pblicos essenciais, significa uma forte conteno de demanda
agregada, pois deixam de circular no mercado, contribuindo para reduzir

60
o dinamismo da economia. mais uma demonstrao do forte carter
recessivo da poltica fiscal, feita com o sacrifcio das polticas sociais.21

21

Esterilizar tem, aqui, o sentido comumente utilizado pelos economistas quando tratam de
recursos monetrios que so retirados de circulao. Uma parte dos recursos gerados pelo
sistema de seguridade foi retirada dos fins aos quais se destina sade, assistncia social e
previdncia , e tambm de outro qualquer campo da aplicao que pudesse ser identificado por
esta pesquisa a partir dos relatrios de execuo oramentria. Saiu, portanto, da circulao.

61

62

63

64

65

A concluso a que chegamos nesse captulo na verdade mera


constatao pode e deve surpreender a muitos: nem a previdncia social
brasileira nem o sistema de seguridade social institudo pela Constituio Federal
de 1988 so deficitrios; so, ao contrrio, superavitrios, e esse supervit, cuja
magnitude expressiva, vem sendo sistematicamente desviado para outros usos.
Essa constatao, no entanto, coloca uma questo relevante para o pesquisador:
como e porque foi criada essa aura de crise e urgncia em torno a um problema
que no nem crtico nem urgente?
O objetivo dos prximos captulos ser responder a essa questo que
envolve mltiplos aspectos. Dados os limites desta pesquisa, a abordagem
apresentada limitar-se- a fazer um breve relato histrico, da construo do

66
sistema de seguridade social desde sua origem, na Europa e no Brasil, e dos
desdobramentos mais recente que se caracterizam por um processo de intensa
reforma. No ltimo captulo parte-se para a exposio da poltica fiscal e de suas
implicaes na deteriorao da situao financeira do sistema de seguridade
social.

67

CAPTULO 2: Breve relato histrico do sistema de proteo social


2.1. INTRODUO
A busca de uma explicao para a drenagem sistemtica de recursos
do oramento da seguridade social e para as freqentes reformas no sistema
previdencirio, que se tm mostrado redundantes e interminveis, no pode ser
feita sem uma observao da histrica, ainda que de forma breve, para resgatar a
construo e evoluo desses sistemas nas suas origens, aqui, no Brasil e
mesmo antes, na Europa.
imprescindvel fazer uma referncia s dcadas anteriores, no
apenas no que se refere economia nacional, mas tambm internacional, porque
o perodo histrico relativamente curto e recente, que compreende a dcada de
1990 e estes primeiros anos do sculo XXI, fruto do desenlace de um processo
de constituio de uma nova ordem econmica internacional que se inicia no
mundo capitalista nos anos 70 e que atingiu a economia brasileira de forma
especfica.
No perodo correspondente aos anos de 1930 a 1988, houve no Brasil
um processo longo de estruturao das bases institucionais e financeiras de um
sistema de proteo social. O ano de 1988, entretanto, foi um marco histrico
para esse sistema. Foi apenas em 1988 que se desenhou, pela primeira vez na
histria do Pas, o embrio de um efetivo sistema de proteo social universal e
redistributivo. Essa conquista veio aps o regime militar e foi impulsionada na luta
pelo restabelecimento da democracia. Quando, no Brasil, porm, se institua,
atravs da Constituio Federal de 1988, um sistema de seguridade social nos

68
moldes dos pases capitalistas centrais do ps-guerra, esse paradigma j estava
na contramo do movimento do capitalismo em escala mundial. O welfare state
europeu, uma das marcas da era dourada do capitalismo, era questionado em
seus princpios bsicos. Uma seguridade social generosa e igualitria estava em
desarmonia com a perspectiva liberal-conservadora que ento se tornara
hegemnica, num mundo de economias abertas, desreguladas e fortemente
competitivas e que exigiam reformas que aniquilavam valores erguidos num
perodo de democracia e prosperidade.
O panorama internacional reforou, no interior da economia nacional, as
teses polticas conservadoras dos grupos que se reuniam em torno do modelo
liberal e que estavam recompondo suas foras no incio dos anos 1990. Formouse um contexto adverso para o sistema de proteo social recentemente
esboado. Os arautos de teses catastrofistas sobre a previdncia aumentaram em
nmero.

Seus

argumentos

foram

ganhando

espao

num

ambiente

de

desinformao sobre o tema. Teve incio um ciclo de ofensivas privatistas e de


reformas que visavam desfazer as estruturas do recente projeto de Estado de
Bem-Estar Social institudo pela Constituio de 1988. Fagnani (2005a) chamou
apropriadamente essa fase de contra-reformismo neoliberal. A precria cidadania
conquistada revelava-se antagnica poltica econmica e ao projeto social
comandados pelo Estado dos anos 1990.
Esta etapa do trabalho dedica-se a fazer um percurso que parte da
breve exposio do significado histrico do Estado de Bem-Estar social, tal como
se constituiu no ps-Segunda Guerra no mundo europeu, para chegar at o

69
nascimento do sistema de seguridade social brasileiro e de sua prematura
fragmentao e aviltamento ao longo dos anos 1990 e neste incio de sculo.
2.2. O SURGIMENTO DA PROTEO SOCIAL NO CAPITALISMO
Toda reconstruo histrica envolve algum grau de arbitrariedade no
relato dos fatos. A escolha feita neste trabalho visa apontar alguns fatos
selecionados, esclarecedores do problema proposto, bem como as conexes
entre eles, de modo a permitir a compreenso do surgimento dos sistemas de
proteo social e a posterior ameaa a sua viabilidade, em funo mudanas na
estratgia poltica e econmica da nao central do capitalismo, que abalaram
todo o sistema, provocando perda de dinamismo e um novo ciclo econmico,
poltico e ideolgico.
O capitalismo, desde sua origem, tem como marca a excluso de parte
da fora de trabalho assalariada do acesso ao emprego. Esta parcela da
populao coagida ao trabalho, mas no encontra ocupao e por isso vive sob
uma grande vulnerabilidade que acaba por lev-la a uma espcie de inexistncia
social, submetida ao pauperismo. Na medida em que o esse flagelo social se
agravava e ameaava a ordem pblica, o atendimento aos que estavam fora do
mercado de trabalho (mesmo sendo vlidos) e aos inaptos ao trabalho, no podia
mais ser efetuado pelas famlias. Passou a ser uma atribuio das entidades
filantrpicas, religiosas e do Estado, ou simultaneamente das trs instncias. O
atendimento assistencial aos que no tinham condies de sobrevivncia (vistos
como subqualificados, indigentes ou vagabundos) assumiu um carter reabilitador
e preventivo, atravs de severos controles que envolviam punies. Na Frana do
sculo XVIII, recomendava-se a priso dos mendigos invlidos para o trabalho,

70
uma vez que essa medida atemorizaria os vlidos, pressionando-os para que
arrumassem mais depressa uma profisso. Na Inglaterra, as Poor Laws, de 1536,
possuam um carter tambm repressivo e punitivo ao levar o indigente a perder a
reputao pessoal e a liberdade, pela deteno no asilo, e o estigma da pobreza
atingia tambm sua famlia. Mesmo assim, crescia o exrcito dos inaptos e
indigentes atendidos por suas instituies de assistncia (Arajo, 2004).
Os trabalhadores no tinham nenhum tipo de amparo como assistncia
mdica, aposentadorias, penses e estavam sujeitos a multas e castigos. As
greves eram consideradas casos de polcia. A multido de trabalhadores nas ruas
era uma ameaa s instituies e propriedade e as manifestaes de revolta
eram severamente reprimidas.
O trato dos problemas sociais do desemprego, misria, doena e
pobreza s foi reavaliado no sculo XIX, quando o modo de produo capitalista
j estava consolidado havia vrias dcadas e o sistema fabril j se tinha
generalizado na Europa e nos Estados Unidos. Havia uma crescente deteriorao
das condies de vida e de trabalho dos operrios provocada pela maquinizao
das fbricas. Era grande o nmero de homens, mulheres e crianas procura de
emprego. Os salrios eram muito baixos. A jornada de trabalho tinha durao de
15 horas ou mais. Os edifcios das fbricas eram mal iluminados, com ambientes
fechados e insalubres. No havia segurana no trabalho. Os acidentes eram
constantes. Mal alimentados e mal pagos, os operrios habitavam os bairros
pobres das cidades industriais, sem infra-estrutura de gua e de esgotos,
convivendo com doenas de toda espcie.

71
A degradao de sua condio humana, a permanente ameaa de
desemprego, o crescimento e concentrao do operariado nos centros urbanos e
as revoltas por melhores condies de vida favoreceram a conscientizao
poltica e a organizao dos trabalhadores que, no sculo XIX, transformam-se
numa fora poltica independente. Surgiram os movimentos reivindicatrios e as
greves.
O ludismo e o cartismo, na Inglaterra no primeiro quartel do sculo XIX,
a Revoluo Mundial de 1848 no continente e as greves de 1888-1892
preocuparam as classes dominantes europias, fazendo com que os governos
reavaliassem seus mtodos no trato dos problemas sociais da doena e da
pobreza. No final daquele sculo todos os pases importantes da Europa tomaram
medidas de poltica social. A grande depresso econmica mundial que se inicia
em 1860 tambm foi importante para suscitar uma nova atitude com relao aos
problemas sociais, ao deixar claro que o desemprego tinha causas impessoais
que decorriam dos prprios impasses econmicos do capitalismo. No tinha
nenhuma relao com a fraqueza moral dos indivduos ou com uma atitude
voluntria de recusa ao trabalho, como afirmavam os liberais ortodoxos.
Vrios estudos importantes sobre as condies de vida da populao
inglesa e sobre a situao de trabalho nas indstrias tambm deram maior
visibilidade s dramticas condies de vida dos trabalhadores. Esses estudos
relatavam um sistema de jornadas de trabalho excessivas, baixos salrios, fome,
subnutrio e habitao e educao precrias. Trouxeram tona uma realidade
estarrecedora. Os trabalhadores ficavam cada vez mais pobres e os problemas
sociais se agravavam, acirrando a luta entre as classes sociais.

72
Fez-se necessria a interveno do Estado atravs das polticas sociais
para integrar os trabalhadores ao sistema produtivo e, ao mesmo tempo, atenuar
os conflitos sociais decorrentes dos efeitos devastadores do capitalismo. As
formas de proteo social construdas pela Igreja e pelo Estado precisavam ser
modificadas para evitar o confronto entre capital e trabalho. O controle da fora de
trabalho ocupada e excedente passou a ser uma funo estatal da maior
importncia para a manuteno das condies gerais da acumulao capitalista.
No incio do sculo XX, tanto a Inglaterra como outros pases centrais
procuraram mudar seus mtodos de tratamento da pobreza e impulsionaram
medidas de poltica social em direo ao seguro social (ARAJO, 2004). Para
Marshall (1967) j havia consenso sobre a universalidade das aes do Estado,
agora tido como responsvel pelo bem-estar das massas e no apenas pelo
amparo aos indigentes. importante observar que essas mudanas s foram
implementadas quando se deu o confronto, isto , as manifestaes da classe
operria na luta por direitos sociais contriburam como um vetor dessas
transformaes nas relaes entre as classes. O individualismo, o livre mercado e
a busca desenfreada pela maximizao de lucros estavam produzindo graves
problemas sociais que interferiam no processo de acumulao de capital e o
Estado teve que ampliar suas funes para conseguir articular garantias
econmicas e sociais em torno das relaes de produo.
Foi no interior do capitalismo liberal, portanto, que se originaram as
primeiras medidas de proteo social pblicas. Nos primeiros quarenta anos do
sculo XX o seguro social obrigatrio foi o seu principal instrumento de
sustentao material. Foi na Alemanha, com Bismarck, membro do partido

73
conservador, que na dcada de 1880, foi dado o primeiro passo para o
estabelecimento do seguro social compulsrio, abrangendo os trabalhadores da
indstria e do comrcio. A promulgao da legislao social pelo governo teve o
importante efeito poltico para Bismarck de neutralizar as investidas socialistas. O
sistema previdencirio alemo inclua penses por idade, invalidez e morte,
cobertura para doena e maternidade, cobertura para acidentes de trabalho e,
mais tarde, seguro-desemprego. Era financiado por contribuies em um
esquema tripartite (Estado, capital e cidado) e colocava o Estado como
responsvel por seu cumprimento.
Marshall (1967 apud Arajo 2004) explica que o seguro social apoiavase numa nova contratualidade que diferia do seguro privado voluntrio. Este tem
receita proveniente do pagamento dos prmios pelos segurados e da renda de
suas aplicaes, seguindo princpios de clculo atuarial, dimenso dos riscos. O
seguro social, apesar de copiar a tcnica atuarial, tem a sua contratualidade
fundada em princpios de justia distributiva e em decises polticas. O carter
obrigatrio do seguro social sob a gide do Estado rege-se pelos princpios da
equidade e da justia.
Aps a criao do seguro social obrigatrio e da conquista de
significativos direitos sociais, completava-se o ciclo da cidadania marshalliana.
Direitos civis, polticos e, agora, direitos sociais so incorporados ao domnio das
relaes de trabalho nos pases centrais.
Na Frana, onde a questo dos direitos sociais emblemtica, as
garantias legais avanaram mais lentamente do que na Inglaterra, Alemanha e
pases escandinavos. Na Inglaterra, entre 1906 e 1914, o governo iniciou amplas

74
reformas que redirecionaram sua interveno nas questes sociais. Cobertura
para doena e acidentes de trabalho, penses por idade, invalidez e morte e
seguro-desemprego eram direitos enunciados em normas constitucionais.
Segundo Arajo (2004, p.68):
No campo dos direitos sociais, a Inglaterra havia avanado em
relao a outros pases. Encaminhou poltica voltadas para a
educao bsica universal, pblica e compulsria, a partir de
1870, implementou uma legislao fabril (proteo s mulheres e
crianas), proteo contra acidentes do trabalho (criao da
Inspetoria das Fbricas, ligadas ao governo central), aes de
sade pblica (campanhas de vacinao), mas no foi sem a
resistncia dos conservadores liberais que essas polticas se
desenvolveram.

A Dinamarca, entre 1891 e 1903, introduziu programas de penso. A


Blgica, entre 1894 e 1903, encaminhou uma legislao de seguro social. O
governo suo organizou um sistema de seguro nacional.
O Quadro 1, a seguir, mostra a evoluo da implementao dos
benefcios em pases selecionados, desde o sculo XIX at o ps-Segunda
Guerra mundial. A cobertura para acidente de trabalho foi o primeiro benefcio a
ser institudo nos pases listados, com exceo da Dinamarca. Essas informaes
revelam que o desenvolvimento do seguro social foi muito alm da Inglaterra e
Frana. Outros pases buscaram um sistema de proteo social alternativo s
formas tradicionais privadas, com programas que diferiam de um pas para outro
de acordo com os recursos disponveis e com o percurso histrico de cada um.

75

Nos perodos das duas Guerras Mundiais e na crise de 1929 os


problemas sociais se agravaram. Foram perodos de grande desorganizao
econmica, social e poltica e as mazelas do capitalismo emergiram com maior
intensidade. A tomada de conscincia das condies de vida das populaes
pauperizadas e a crena de que, de fato, havia uma ameaa ordem poltica e
que a sociedade poderia explodir com as tenses sociais fez com que o Estado

76
burgus fosse levado a realizar pactos com os cidados, assumindo
responsabilidades para com a populao e criando um sistema contributivo. Os
perodos de depresso tambm provocaram o aprofundamento da pobreza dos
trabalhadores e o acirramento da luta de classes. Conforme descreve Arajo:
Foram perodos que demarcaram a dimenso do seguro social, a
internacionalizao de suas propostas e a semelhana dos seus
contedos que foram influenciados pelos tratados e convenes.
Desde 1919, com o Tratado de Versalles, a criao da Organizao
Internacional de Trabalho (OIT) e suas convenes subseqentes,
mecanismos e fatores interativos encaminharam diretrizes para as
polticas sociais no mundo ocidental, instituindo-se o modelo do
Estado de Bem-estar Social (ARAJO, 2004, p.69).

A proteo social, traduzida como direito seguridade social,


educao, moradia s se efetivaria no sculo XX e se expandiria, efetivamente,
no ps-Segunda Guerra Mundial, perodo que marcou uma nova era de
mudanas significativas nas relaes entre Estado e sociedade, tanto nos pases
ricos como nos pases pobres. O prximo item far um breve relato histrico da
construo do welfare state no mundo ocidental moderno bem como do conceito
de seguridade social.
2.3. O WELFARE STATE E OS ELEMENTOS ESSENCIAIS PARA A
CONSTRUO DO CONCEITO DE SEGURIDADE SOCIAL

O welfare state foi uma construo da sociedade europia do psSegunda Guerra Mundial e correspondeu ao estabelecimento de um pacto social
que implicou na acentuada participao do Estado na promoo de benefcios
sociais de forma a proporcionar padres de vida mnimos populao. O Estado
passou a promover a integrao social, garantindo tipos mnimos de renda
(seguro contra doena, velhice, invalidez, acidente de trabalho, desemprego e

77
morte) e tambm subsdios alimentares, sade, educao, habitao, que foram
assegurados a todo cidado no mais como caridade, mas como direito de
cidadania (VIANNA, 1998).
A expresso welfare state foi adotada pelos ingleses no fim da Segunda
Guerra Mundial nos anos 1940. Os ingleses a utilizaram para assim designar um
mundo novo no qual queriam viver. Neste mundo,
[...] a sociedade se solidariza com o indivduo quando o mercado o
coloca em dificuldades. Mais precisamente, o risco a que qualquer
cidado, em princpio, est sujeito de no conseguir prover seu
prprio sustento e cair na misria deixa de ser problema
meramente individual, dele cidado, e passa a constituir uma
responsabilidade social, pblica. O Estado de bem-estar assume a
proteo social como direito de todos os cidados porque a
coletividade decidiu pela incompatibilidade entre destituio e
desenvolvimento (VIANNA, 1998, p.11).

Associado mesma noo de welfare state foi difundida a expresso


social security, cuja traduo para o portugus foi feita com a adoo do
neologismo seguridade social. O sentido do termo seguridade o de contraporse idia restrita de social insurance, o seguro social. Este alcana apenas os
segurados contribuintes, na proporo de suas contribuies, enquanto o conceito
de seguridade social evoluiu para a universalizao dos direitos sociais, tornandoos um dever do Estado para com todos os cidados. A seguridade tem uma
natureza pblica e universal, enquanto o seguro individual e seletivo.22
Tomando como base a moderna literatura sobre poltica social, Teixeira
(2004, p. 20) define seguridade social como:

22

Segundo Sussekind (1955 apud ARAJO, 2004, p. 110), a expresso seguridade social foi utilizada pela
primeira vez nos Estados Unidos no Social Security Act, que disps em um mesmo sistema as principais
modalidades de seguro e de assistncia social. A partir dessa lei, a expresso passou a ser usada no s
internacionalmente, como forneceu o contedo para vrios acordos e declaraes firmados entre governos.

78
[..] um amplo sistema de proteo social, indispensvel ao
processo de reproduo da fora de trabalho e, portanto, do prprio
capital. Esta proteo oferecida aos trabalhadores em caso de
perda ou esgotamento, parcial ou total, temporrio ou definitivo, de
sua fora de trabalho ou das condies de exerc-la por velhice,
doena, acidente ou pela ocorrncia de condies sociais
adversas, sejam elas conjunturais (ligadas ao ciclo econmico),
sejam elas estruturais (resultantes da impossibilidade, para milhes
de pessoas que vivem em condies de misria absoluta, de ter
acesso aos mercados formais de trabalho).

Vianna (1988, p. 11) diz que:


A seguridade social consiste num pacto pelo qual os desiguais
habitantes de um pas reconhecem na cidadania uma medida de
igualdade, no apenas formal, mas substantiva, que a todos
capacita ao gozo do patrimnio comum de uma vida digna e
civilizada.

Cabe ao Estado moderno, como guardio dos direitos coletivos,


proteger esse pacto.
Os pilares em que se assentava a ordem econmica mundial no final da
Segunda Grande Guerra proporcionaram essa configurao assumida pela
sociedade europia. Transformaes radicais se operavam naquela poca, tanto
na rbita das atividades econmicas (nas esferas produtiva, tecnolgica,
comercial, monetria e financeira) como na dimenso de poder no mundo
capitalista. Os Estados Unidos assumiram a posio de potncia hegemnica e
procuraram estabelecer uma ordem internacional que lhes fosse favorvel.23 A
23

A estratgia para a consolidao da hegemonia americana implicava em permitir a reconstruo


da Europa, inclusive da Alemanha e do Japo pases estrategicamente situados na fronteira da
guerra fria. O Plano Marshall, de 1947, proporcionou a integrao econmica europia, o avano
da economia alem e japonesa, bem como a melhoria geral dos principais pases europeus. Com
base em moedas desvalorizadas frente ao dlar, baixos custos de mo-de-obra, tecnologia
atualizada proporcionada diretamente pelos Estados Unidos e forte apoio do Estado, cresceu a
produo manufatureira e o comrcio mundial das economias europias e japonesa. Os
emprstimos americanos, a intensificao do investimento direto das filiais das grandes
corporaes americanas na Europa e a sada para o exterior dos bancos americanos com a
formao de um mercado financeiro off-shore (mercado de eurodlares), provocou respostas

79
presena sovitica no leste europeu e o sucesso dos partidos comunistas no
ocidente transformaram o ps-guerra num perodo de confronto entre dois
sistemas sociais antagnicos. justamente a existncia simultnea de um mundo
bipolar e confrontado e da presso de partidos polticos e sindicatos dos
trabalhadores, exercendo papel ativo na mobilizao pela soluo de questes
sociais, que permitiu aos pases de capitalismo central adotar polticas
econmicas keynesianas e sistemas de seguridade social avanados. Buscava-se
afastar, simultaneamente, os perigos do nazi-fascismo e do comunismo na
Europa, alicerando-se um conjunto de medidas de poltica social que
consolidariam o welfare state e que permitiriam a reestruturao do capitalismo
em suas bases hegemnicas. Um longo ciclo de crescimento econmico
transcorreu entre as dcadas de 40 e 70 do sculo passado, acompanhado de
aumento da produtividade do trabalho, elevao dos salrios reais, reduo das
taxas de desemprego e aumento do consumo de massas.
Mello observa que os Trinta Anos Gloriosos, perodo em que foram
sedimentados os welfare states,
[...] se caracterizaram pela sua excepcionalidade, por uma
peculiaridade histrica que no tem sido suficientemente
sublinhada, a saber: que a hegemonia americana foi de fato
exercida num ambiente de competio entre o capitalismo e o
socialismo real. Assim, no podemos esquecer que a reconstruo
da Europa e do Japo foi conduzida sombra da Revoluo
Sovitica e da Revoluo Chinesa. Particularidade decisiva, qual
se somou a luta das foras democrticas europias e dos new
dealers americanos, forjadas em meio a duas guerras mundiais, a
crise de 29 e aos horrores do nazi-fascismo. Uns e outros
procuravam construir instituies tanto no mbito internacional
quanto nacional capazes de impedir as catstrofes provocadas
pelo capitalismo descontrolado (MELLO, 1997, p.18).
fortemente dinmicas dos capitais nacionais europeus, mas tambm a transnacionalizao do
espao nacional americano (TEIXEIRA, 1994).

80

Historicamente, portanto, o welfare state foi resultado de uma srie de


fatores (polticos, econmicos, culturais, estruturais ou conjunturais) que se
combinaram de forma especfica e diferenciada em cada pas. Ainda que correndo
o risco de cair em reducionismo possvel levantar um conjunto de caractersticas
que foram comuns aos sistemas de seguridade social montados no ps-Segunda
Guerra. A primeira caracterstica histrica que pode ser apontada que os
sistemas de proteo social so contemporneos do moderno capitalismo
industrial e do proletariado fabril (TEIXEIRA, 2004). Esses sistemas avanaram no
Sculo XX como contrapartida da expanso da produo capitalista e na medida
em que as situaes de risco originadas desse processo se generalizavam.24 Os
sistemas de seguridade social foram se estabelecendo no mundo contemporneo
em funo dos nveis diferenciados de industrializao e urbanizao dos
diversos pases. Por sua vez, o prprio desenvolvimento econmico permitiu a
crescente capacidade de arrecadar recursos pelo Estado, viabilizando a expanso
da proteo pblica. A tendncia geral de evoluo dos sistemas de seguridade
foi a de passarem da concepo de previdncia enquanto seguro para o conceito
de seguridade, assumindo o Estado, nessa trajetria, papel cada vez mais
preponderante.

24

O avano da produo capitalista e o seu carter cclico fazem aumentar o nmero de


trabalhadores dependentes do mercado de trabalho e expostos ao desemprego, assim como
cresce o nmero de acidentados no trabalho e de idosos inativos. Quanto mais intensa a
industrializao e quanto mais fraca se torna a possibilidade de solues espontneas e
associativas para os riscos sociais (famlia e comunidade), mais complexa e urgente se torna a
introduo dos esquemas de proteo social. O welfare state se desenvolver por conta dos
efeitos negativos do processo produtivo capitalista, socializando os custos de reproduo da fora
de trabalho.

81
A construo dos sistemas de seguridade social foi tambm
resultado do fortalecimento dos partidos social-democratas e da imensa
aceitao das propostas keynesianas de polticas anticclicas. O oramento
pblico comportava recursos que serviriam, de um lado, para o financiamento
da acumulao de capital e, de outro, para a reproduo da fora de trabalho.
Cabe ao Estado keynesiano a aplicao de uma poltica fiscal progressiva, de
modo a garantir o pleno emprego, desenvolver a produo de bens e servios
sociais e promover a redistribuio da renda nacional.
Essa combinao de polticas resultou numa poca de grande
prosperidade denominada de era de ouro ou de anos gloriosos pelos historiadores
(anos de 1945 a 1973). O welfare state keynesiano estimulava o dinamismo
econmico e convivia com a organizao dos trabalhadores em sindicatos,
intensificando negociaes e permitindo certo equilbrio entre os interesses
contraditrios do capital e do trabalho. Criou-se uma espcie de expanso
virtuosa que unia estabilidade econmica e harmonia social, com o Estado
operacionalizando polticas sociais que propiciaram melhoria das condies de
vida da classe trabalhadora.
Outra caracterstica determinante para o desenvolvimento e expanso
do welfare state na segunda metade dos anos 1950 foi o peso da fora poltica e
organizacional dos trabalhadores. As presses decorrentes da mobilizao e
organizao da classe operria reivindicando proteo social produziram o
alargamento dos direitos e a garantia de benefcios. conscincia operria
combinava-se a disposio dos setores dominantes para efetuar alianas

82
interclasses. Um outro bloco de interpretao a respeito do desenvolvimento do
welfare state enfatiza no a capacidade de organizao dos trabalhadores, mas o
comportamento das elites. A baixa legitimidade democrtica do regime leva os
dirigentes a adotar medidas de proteo social em resposta mobilizao
operria; ou, diante da ausncia de hegemonia burguesa, a seguridade social
instituda como preveno contra a mobilizao operria (VIANNA, 1998).
Nos pases centrais foi organizado um regime capitalista regulado pelo
Estado intervencionista. Segundo Arajo (2004), corrente a aceitao de que o
boom do ps-Guerra deve-se tambm adoo do modo de produo fordista25
associado a essa poltica macroeconmica adotada pelo Estado, que permitiu o
equilbrio entre a oferta e a procura, a organizao da massa assalariada em
sindicatos, intensificando as negociaes e consolidando o equilbrio entre
interesses contraditrios do capital e do trabalho.
Aps um longo caminho de consolidao e institucionalizao, as duas
dcadas finais do Sculo XX anunciaram uma nova elaborao nos edifcios dos
welfare states. Novamente neste perodo, tal como se deu com a fase do psguerra at os anos 70, as mudanas operadas pela nao hegemnica iro afetar
o modo como havia de se estruturar a poltica e a sociedade mundial.
Embora no seja objeto de investigao deste trabalho imprescindvel
fazer referncia a essa passagem da histria, j muito conhecida, de reviravolta
na trajetria de crescimento do mundo capitalista. A inteno a de pinar alguns

25

Chama-se fordismo a articulao realizada por Henry Ford entre a produo em massa e o
consumo de massa. A fixao do salrio, para a jornada de oito horas, inicialmente em cinco
dlares (elevada posteriormente) inaugura uma poltica salarial ligada produtividade, permitindo
ao operrio o acesso ao consumo (CASTEL, 1998, p. 432 apud ARAJO, 2004, p. 73).

83
dados importantes para a compreenso do presente. No final dos anos 60, nas
economias capitalistas avanadas, j comeara a perder fora o impulso dinmico
do setor de bens durveis, deixando de se fazer sentir o efeito acelerador
produzido pelos investimentos no setor de bens de capital. Isso fazia menor o
ritmo de crescimento da produo, emprego, investimento e produtividade na
economia

mundial.

Estes

acontecimentos

no

campo

produtivo

foram

acompanhados de inflao e dficit pblico.26


Por seu turno, a indstria americana perdia competitividade frente s
modernizadas e dinmicas indstrias europias e japonesa, produzindo um
desbalanceamento da relao de foras no plano internacional. Caa a
participao dos EUA na produo manufatureira e no comrcio mundial e, assim,
a economia americana via agravar o seu dficit do balano de pagamentos. Os
dficits externos abalavam a credibilidade do papel internacional do dlar,
colocando sob suspeita a capacidade dos EUA de sustentar o padro ouro-dlar,
nos patamares estabelecidos em Bretton Woods. A crise se agravou no incio dos
anos 70 e sua conseqncia mais imediata foi uma intensa especulao contra o
dlar, movida principalmente pelas prprias empresas americanas no exterior. O
governo americano promoveu, ento, a desvalorizao cambial e suspendeu a

26

importante situar brevemente a razo da inflao e do dficit pblico nessa fase, para evitar associ-los
aos gastos excessivos com o sistema de seguridade social, argumento muito corriqueiro entre alguns autores
que advogam o equilbrio das contas pblicas. Teixeira (1994:33) explicita que, o rpido crescimento
industrial dos anos 50 e 60 esteve associado a um endividamento crescente por parte de famlias, empresas e
governo. Quando a tendncia reverteu, este endividamento se tornou cumulativo e revelou sua face perversa,
pela necessidade que impunha de mecanismos para girar a prpria dvida. A conseqncia foi uma elevao
do custo financeiro das empresas que, somada a uma estrutura rgida de custos fixos, reduzia as margens
efetivas de lucro e induzia a elevao dos mark-ups desejados nos setores oligopolizados, formadores de
preos escala internacional, o que era finalmente repassado aos preos finais. No que toca ao setor pblico,
o ritmo declinante da atividade econmica implicava simultaneamente aumento de despesas e reduo de
receitas, agravando a presso inflacionria.

84
conversibilidade do dlar em ouro a partir de 1971, adotando o sistema de taxas
flutuantes de cmbio. Era o desmonte do sistema de Bretton Woods.
Chama ateno nesta fase anos 70 a larga expanso do mercado
financeiro. Segundo Teixeira (1994), ali estava o ovo da serpente. Os grandes
bancos americanos ultrapassaram as fronteiras do pas e se instalaram no espao
europeu, formando o mercado de eurodlares. Com isso, escapavam do controle
dos instrumentos tradicionais de poltica econmica, inclusive por parte do Federal
Reserve norte-americano.
Ao modificar o carter de atividade bancria, ao constituir um
mercado financeiro, unificado e privado, livre de regulamentaes
nacionais, ao transcender as fronteiras nacionais, ele tornava
ineficazes as polticas monetria, fiscal e cambial de qualquer pas
e criava as condies para a febre especulativa que viria a pr
abaixo o sistema de Bretton Woods, em um primeiro momento, e
desestabilizar a prpria economia mundial, posteriormente
(TEIXEIRA, 1994, p. 34).

O que ocorreu nos anos 1970 abriu as portas para um novo ciclo da
economia mundial. Chegara ao fim o longo ciclo de crescimento do ps-guerra. A
tendncia declinante da indstria e a crise progressiva da hegemonia americana,
que prosseguia mesmo aps a desvalorizao cambial, fizeram com que os EUA
reagissem e empreendessem, em 1979, uma reviravolta na poltica econmica,
elevando os patamares das taxas de juros, atraindo a riqueza do resto do mundo
para os ativos denominados em dlar e provocando a valorizao do dlar.27 O
objetivo dos Estados Unidos era o de submeter seus parceiros no mundo
capitalista e retomar o controle e a direo do sistema. Os anos 80 comearam,

27

No plano militar, os EUA empreenderam programas armamentistas de alto contedo tecnolgico,


que acabaram por dobrar a Unio Sovitica e destruir sua capacidade financeira (TEIXEIRA,
1994).

85
assim, em meio a grande recesso, aps o impacto da crise do petrleo e da
poltica associada retomada da hegemonia americana. Era a diplomacia do
dlar forte.
A ocorrncia mais imediata da poltica recessiva americana nas demais
economias foi uma crescente instabilidade monetria e cambial, desequilbrio nos
balanos de pagamentos, crise da dvida na periferia capitalista, dficits fiscais de
natureza financeira ligados aos ajustes monetrios dos balanos de pagamentos
e paralisao do mercado internacional de crdito.
Teixeira (2000, p. 4) resume essas circunstncias da seguinte forma:
As conseqncias dessa reviravolta so por demais lembradas: a
recesso norte-americana e mundial, a quebra do euromercado,
a crise da dvida que atingiu no s a periferia capitalista, mas o
prprio mundo socialista e, a partir de 1983, a retomada do
crescimento econmico dos Estados Unidos, que haveria de se
prolongar at o fim da dcada; por outro lado, o fim da Unio
Sovitica e do prprio bloco socialista.

Para o mundo perifrico foi o colapso das suas economias. A contrao


brusca da oferta de crdito impossibilitava-os de rolar suas dvidas. No tendo
como pag-la, agravavam as j recessivas condies de funcionamento de suas
economias. O duro ajuste forado diminua a renda e o emprego disponvel em
funo do baixo crescimento, provocava o aumento da concentrao da renda e
da riqueza e exacerbava a excluso social. E, o que era j grave, tornou-se pior:
fortes movimentos especulativos atingem essas economias, agora desreguladas,
o que fez crescer as dificuldades do Estado de fazer uma gesto adequada de
suas polticas monetria e fiscal.

86
O que se quer aqui ressaltar com essa passagem pela histria que
este um momento muito importante, porque caracteriza um novo quadro
mundial que permite aos Estados Unidos assumirem o comando das principais
alavancas de poder capitalista, ao mudar o modo de operao da economia
internacional via restaurao da centralidade do dlar no sistema monetrio
internacional e, o que importante, faz-lo atravs de um dlar desvinculado do
ouro. Essa nova forma de liderana, na verdade uma nova forma de dominao,
permite aos Estados Unidos assumir uma posio imperial, dada a assimetria de
poder militar, financeiro e tecnolgico com relao aos demais pases do mundo.
Como centro do poder mundial dentro destas novas circunstncias, os
Estados Unidos exercero uma poderosa direo intelectual e faro a regulao
de polticas no mundo. Isso ter implicaes decisivas para a propagao (e
aceitao) das teses ortodoxas sobre poltica econmica para os pases centrais e
perifricos. A generalizao do seu sistema de idias no campo da Economia e
de seus interesses nacionais atingir o welfare state. A crise poltica e
econmica da Unio Sovitica e as fragilidades da socialdemocracia europia
contriburam, inegavelmente, para constranger o pensamento crtico e para criar
condies favorveis investida de idias e de polticas liberais propagadas a
partir dos EUA. Mas no apenas isso. Uma srie de circunstncias econmicas
iniciadas na dcada de 70 provocou transformaes no ambiente produtivo, que
passou a ser substancialmente diferente daquele em que o welfare state europeu
havia sido construdo.
Havia um novo padro de estruturao industrial em curso e um novo
paradigma tecnolgico. Teixeira explica:

87
Nessa fase desencadeou-se uma vertiginosa onda de inovaes,
tcnicas organizacionais, que configuram uma verdadeira
terceira revoluo industrial (cic), cujos traos principais so: a
emergncia do complexo eletrnico, como setor lder em termos
de dinamismo e de introduo de inovaes; a transformao dos
mtodos de produo com a generalizao dos processos de
automao flexvel; a introduo de inovaes na forma de
gesto e de organizao empresarial; o surgimento de novas
formas de concorrncia entre empresas, atravs de alianas
tecnolgicas; o aguamento da competio mundial atravs da
adoo de estratgias deliberadas de busca de competitividade
(TEIXEIRA, 1994, p.11).

Os modernos processos de racionalizao da produo e o avano


tcnico resultaram em aumento da relao capital-trabalho. Para no haver
desemprego seria necessria uma vigorosa acumulao de capital. O contrrio,
entretanto, foi o que se verificou, iniciando-se uma fase de baixo crescimento.
O grande capital se reestruturou e, dentre as estratgias utilizadas,
adota novos mtodos de organizao e novos processos de trabalho e resultou
em outro pacto social com o trabalho e o Estado, exigindo uma regulao mais
flexvel. Houve a um perodo de reestruturao econmica e de reajustamento
social, dando passagem a novos regimes de acumulao (HARVEY, 1992 apud
ARAJO, 2004, p.50).
Os modernos processos de racionalizao da produo implicam na
reduo dos postos de trabalho, excluindo parcelas considerveis da populao
de trabalhadores do mercado de trabalho e dos direitos dele decorrentes. O que
se quer ressaltar, entretanto, que o desemprego, que se mostrou crnico e
severo, no uma decorrncia natural do progresso tcnico. , principalmente,
uma decorrncia da perda de dinamismo das economias capitalistas, conforme
descrito anteriormente, e das polticas de estabilizao recessivas adotadas aps

88
os anos 1980 em todo mundo, que implicaram no abandono das metas de pleno
emprego exceo da economia americana e de poucas economias perifricas
emergentes, que se mostraram prsperas. As empresas, ao absorverem nova
tecnologia, em um quadro geral de desacelerao do ritmo de acumulao, geram
maior produtividade, mas tambm maior desemprego.
A reduo da capacidade de absoro do mercado de trabalho teve
como resultado a excluso social crescente e os sistemas de proteo social
mostraram-se frgeis para atender s demandas por benefcios sociais, porque
perdia fora a base financeira de sua sustentao, apoiada no trabalho
assalariado. O baixo dinamismo da economia, portanto, estava na raiz da crise
fiscal, uma vez que implicava em reduzido crescimento das receitas pblicas e no
aumento dos gastos relacionados aos problemas do alto nvel de desemprego,
aumentando os desembolsos com transferncia, particularmente de segurodesemprego.
O peso da recesso por certo esvaziava os oramentos pblicos, mas
fundamental ressaltar que a crise fiscal do Estado tambm tinha razes que
estavam alm de sua manifestao meramente fiscal. O problema central, como
menciona Arajo (2004), estava no crescimento dos gastos financeiros do Estado,
que denunciavam o seu carter crescentemente rentista.
Ao descrever o carter do rentismo presente no ciclo atual de
financeirizao, Pochmann diz:
O contnuo desajuste das finanas pblicas est relacionado com
a existncia de um elemento de ordem estrutural na dinmica
capitalista atual que transforma o setor pblico no comandante da
produo de uma nova riqueza financeirizada, apropriada
privadamente na forma de direitos de propriedade dos ttulos que

89
carregam o endividamento pblico. Assim, para dar conta da
contnua gerao de direitos de propriedade dos resultados da
acumulao financeira, tornou-se imperativo implementar um
padro de ajustamento regular nas finanas pblicas e que
termina atuando perversamente para imensa maioria da
populao excluda do ciclo da financeirizao (POCHMANN,
2005, p.26).

Segundo Mello,
Tudo se passa como se as tendncias fundamentais do
capitalismo reemergissem com intensidade redobrada. O
desenvolvimento monstruoso do capital financeiro revelou uma
verdade incontestvel. Ou por outra, verdade bem conhecida de
Marx e Keynes, de Braudel e Polanyi ns que andvamos
meio entorpecidos pelas dcadas de capitalismo domesticado,
esquecidos de que o capitalismo um regime de produo
orientado para a busca da riqueza abstrata, da riqueza em geral
expressa pelo dinheiro. Esta abstrao destrutiva aparece com
toda a sua fora nua e crua no atual rentismo especulativo. Mas
parece por assim dizer encoberta pelo vu tecnolgico das foras
produtivas desencadeadas pela Terceira Revoluo Tecnolgica,
sob o qual tambm se camufla o conflito entre capital produtivo e
capital especulativo (MELLO, 1997, p. 23)

Os que aplicam seu patrimnio na compra de ttulos que lastreiam a


dvida financeira do Estado acabam por exercer forte influncia na poltica
econmica, interferindo em seu curso e constrangendo seus gestores, muitas
vezes, a atender seus interesses. A contrapartida dessa estratgia do Estado foi o
descomprometimento

em

relao

carncias

do

conjunto

da

classe

trabalhadora, fortemente dependente dos servios e benefcios pblicos quando o


mercado a coloca em dificuldade de sobrevivncia. O Estado brasileiro tambm
manifestar essa mesma conduta nas suas estruturas de poder e no seu aparato
fiscal, conforme ser analisado nas partes seguintes deste captulo.
O movimento sindical por seu turno tambm sentiu o impacto das
mudanas que atingiram o mundo do trabalho, no se constituindo mais como

90
uma ameaa poltica e econmica. As reformulaes da legislao trabalhista e
social, diante da menor capacidade de resistncia dos trabalhadores, foram
ocorrendo e eliminando as coeres legais que davam sustentao aos direitos. A
flexibilizao da legislao trabalhista e o ajuste das polticas previdencirias
visando o rebaixamento dos custos da fora de trabalho e de contribuies sociais
viraram palavras de ordem, por serem consideradas medidas imprescindveis
para dar dinamismo s economias estagnadas, elevar o nvel de emprego e
proporcionar condies de competio aos capitais nacionais num mercado
globalizado. Os pases asiticos, notadamente a China, e mesmo os EUA,
possuem mercados de trabalho mais desregulamentados, custa da proteo
social do Estado, o que pressiona pela reformulao dos welfare states da Europa
Continental.
De uma forma mais resumida pode-se dizer que, a crise que se
propagou desde os anos 1970, promoveu o colapso do fordismo e abalou os
fundamentos dos welfare states estruturados no ps-guerra e articulados a partir
dos fundos pblicos de proteo social. Essa estruturao se baseou numa
economia muito prxima do pleno emprego e de forte industrializao, na qual os
salrios, em patamares mais elevados e mais estveis, eram a garantia de
contribuies tambm estveis para sustentar o gasto pblico com proteo
social. A situao de baixo crescimento e de polticas recessivas, os novos
paradigmas tecnolgicos, o fim da guerra fria, as novas formas de globalizao
com a concentrao de capitais e de rendas em ativos financeiros mudaram
profundamente as relaes de trabalho, a capacidade de mobilizao das
organizaes dos trabalhadores e o processo de acumulao do capital.

91
Ao mesmo tempo, a crtica expanso das funes do Estado ganhou
espao, principalmente na Inglaterra e nos Estados Unidos. O Estado acusado
de ineficincia na alocao de recursos, incapacidade fiscal para contornar os
problemas sociais e inflao por excesso de gasto. A velha doutrina liberal
apresentada com nova roupagem, o neoliberalismo. As polticas estratgicas que
prope so as mesmas para os quatro cantos do mundo, embora os pases
tenham realidades diferentes e os problemas sejam diversificados em cada um
deles.

Prega

uma

economia

sem

fronteiras,

na

qual

as

corporaes

transnacionais possam atuar livremente em todos os mercados sem qualquer


interferncia do Estado. Quanto s funes do Estado, devem se restringir
quelas essenciais segurana, justia, sade, educao abandonando de
suas funes produtivas. Prope-se o retorno ao Estado mnimo e sociedade
livre fundada no mercado. Os fundos pblicos que do sustentao s polticas de
proteo social devem ser desmontados, transferindo responsabilidades para o
mercado e para o prprio indivduo.
Em vrios pases capitalistas iniciou-se o processo de flexibilizao do
mercado de trabalho, desregulamentao, privatizao e abertura dos mercados.
Surgiram as presses pelo desmonte dos welfare states e pela privatizao da
proteo social. A ortodoxia da poltica econmica, diante do impasse financeiro
do welfare state, recomenda o aumento de impostos e corte de gastos, com o que
se agrava ainda mais o problema do baixo ritmo da acumulao, alimentando o
crculo vicioso que se estabelece entre recesso, desemprego, crescimento das
despesas ligadas s polticas sociais, desequilbrio fiscal e poltica econmica
recessiva como resposta ao problema fiscal, com o que se retoma o incio do

92
circuito de crise. As conquistas sociais foram ameaadas, alguns direitos
suprimidos e a poltica social tornou-se seletiva.
Em sntese, conforme alertou Arajo (2004), a situao de crise
financeira do welfare state, embora no seja de natureza exclusivamente fiscal,
uma questo crucial que remete possibilidade de sustentao material das
polticas de seguridade social. Esta, por sua vez, fortemente dependente de um
alto padro de produo e consumo e da estabilidade da relao de trabalho, que
garantem o repasse de recursos arrecadados de trabalhadores e empregadores
aos sistemas de proteo social.
A situao atual do welfare state , entretanto, a expresso de algo
muito mais complexo que remete a outra questo fundamental. As premissas que
aliceraram a construo do welfare state perderam a sua efetividade por vrias
razes: mudou a estratgia poltica e econmica do centro hegemnico; surgiu um
novo ciclo de acumulao financeira na economia mundial aps os anos 1970 que
implicou em perda de dinamismo das economias capitalistas salvo algumas
excees28; surgiram fortes tenses provocadas pelo vertiginoso avano
tecnolgico;

desencadeou-se

um

processo

extremamente

competitivo

desenfreado de acumulao de capital; e, o que bastante relevante nesse


cenrio, foram adotadas polticas neoliberais recessivas. O fato , no entanto, que
as polticas sociais at ento praticadas j no interessavam mais no novo
cenrio do mundo capitalista desenvolvido. O conjunto de processos polticos,

28

A economia americana, ndia, China e a de outros pases asiticos como Coria, Tailndia,
Malsia, Indonsia, Filipinas e Cingapura apresentaram um dinamismo abundante nos anos 1980
e 90.

93
econmicos e sociais em curso nas trs ltimas dcadas fez com que os direitos
sociais relativos seguridade social perdessem importncia.
Os problemas com o welfare state, portanto, esto muito alm do
diagnstico cataclsmico dos efeitos do envelhecimento da populao e da
reduo da base de contribuintes. Esto muito alm, tambm, da perda de
incentivo para o trabalho em funo de benefcios sociais generosos ou mesmo
das distores provenientes do baixo nvel de poupana. Fica patente, em uma
anlise histrica que os problemas de dficit do welfare state no vo se resolver
com as reformas empreendidas nos anos 1980/90, que buscaram ajustar o valor
das contribuies aos benefcios, aumentar a eficincia do sistema e remover as
iniqidades dos regulamentos de benefcios, porque apenas isso no suficiente.
H determinantes externos aos sistemas de seguridade social, que independem
de seu funcionamento e que provocam resultados adversos na sua capacidade de
financiamento e de promoo do equilbrio social a que foram destinados.
H, no entanto, que se fazer registro de que seria um enorme exagero
atribuir uma vitria acabada da perspectiva neoliberal de desregulao, plena
flexibilizao e rebaixamento da proteo social. Nas economias europias,
abertas e globalmente integradas de hoje, a despeito de todo esse quadro geral
adverso e de percepes muito difundidas, no se pode falar em mudanas
significativas nos welfare states, isto , no se pode enxergar desmonte e
desarticulao do modelo social europeu. Ao contrrio, o grau de reduo que
ocorreu foi modesto, conforme descreve Esping-Andersen (1995). O que houve foi
um movimento de adaptao e ajuste controlado, com mudanas na margem e
no uma agenda simplesmente definida pelo mercado, conforme concluiu Cond

94
(2004). Isso fica claro nas tendncias do gasto social, que permaneceu
essencialmente estvel, embora cada pas tenha encontrado respostas nacionais
diversas, de acordo com seus prprios cenrios de tradies e instituies, com
suas peculiaridades e solues polticas tpicas, onde a interao e intermediao
de interesses divergem muito, alterando as respostas dentro dos welfare states.
Enfim, na Europa, os desafios internos de cada pas jogam papel importante nas
agendas sociais, mas o modelo social europeu, guardadas as diferenas, no
tendeu para uma progressiva privatizao e ausncia de Estado e no se pode
constatar como fato uma eroso da Europa social (COND, 2004).
Se os welfare states europeus no foram desestruturados, nos pases
perifricos, entretanto, os sinais de mudana do sistema so mais evidentes, com
ativa privatizao e abandono de polticas de proteo social na Europa oriental e
em grande nmero de pases da Amrica Latina. Mesa-Lago identifica trs
modelos gerais de reformas estruturais29 existentes na Amrica Latina: o
substitutivo, que fecha o sistema pblico, substituindo-o por um sistema privado
adotado pelo Chile, Bolvia, Mxico, El Salvador, Nicargua e Repblica
Dominicana; o paralelo, no qual o sistema pblico no fechado, mas reformado,
totalmente ou parcialmente, e cria-se um novo sistema privado e os dois
competem entre si adotado pelo Peru e Colmbia; e, misto, em que se integra
um sistema pblico, que no fechado e concede um benefcio bsico, com um
sistema privado, que oferece um benefcio complementar adotado pela

29

Reformas estruturais so as que modificam radicalmente o sistema pblico, seja substituindo-o


completamente por um sistema privado, seja introduzindo um componente privado como
complemento ao pblico, seja criando um sistema privado que concorra com o pblico (MESALAGO, 2003).

95
Argentina, Uruguai e Costa Rica. O Brasil, diferente dos pases citados, introduziu
reformas paramtricas (no-estrutural) em 1998 e 2003, conforme ser analisado
no prximo captulo, mantendo o sistema pblico de repartio.
Segundo Mesa-Lago e Mller (2003), as reformas previdencirias
estruturais que ocorreram na Amrica Latina nas duas ltimas dcadas do sculo
passado e neste incio de sculo implicaram abandono fundamental da lgica
prvia da seguridade em pelo menos quatro pontos: de proviso coletiva para
proviso individual para a aposentadoria; de um sistema de repartio para um
sistema inteiramente capitalizado; do Estado para o mercado como supridor
principal dos benefcios previdencirios; e de solidariedade-eqidade para
concorrncia-eficincia como princpios fundamentais do sistema. Essa mudana
de paradigma implica uma reviso substancial do contrato social, mas cientistas
polticos, socilogos e economistas chamam ateno para a notvel persistncia
dos arranjos previdencirios existentes, o que significa dizer que os esquemas de
repartio podem enfrentar ajustes e redues, mas se mostraram altamente
resistentes a reformas muito radicais.
Resumindo as explicaes sobre os processos polticos, atores e
fatores que levaram adoo de reformas radicais na Amrica Latina, Mesa-Lago
e Mller dizem:
Entre as foras propulsoras das reformas estavam os economistas
neoliberais nos ministrios de Finanas e Economia, as instituies
financeiras internacionais (IFIs), os empregadores em geral, os
empresrios e o setor financeiro. Entre as foras de oposio estavam
os partidos polticos de esquerda, a burocracia da seguridade social,
sindicatos fortes e associaes de pensionistas. A margem de manobra
desses atores foi limitada pelos arranjos institucionais existentes, por
fatores polticos e pelas condies econmicas. As restries de ordem
legal incluram as normas constitucionais. Os fatores polticos mais
importantes foram o grau de controle do Executivo sobre o Legislativo,

96
os vnculos dos sindicatos com o governo e a capacidade de alguns
grupos de revogar a lei de reforma atravs de instrumentos de
democracia direta. Entre as condies econmicas que impulsionaram
ou obstruram as reformas notamos o objetivo de incentivar a poupana
nacional e o mercado de capitais (de fato, rejeitados pela evidncia), a
crise fiscal do sistema previdencirio pblico, os custos fiscais da
transio determinados por mltiplas variveis e o elevado grau de
endividamento com as IFIs. A resposta dos formuladores de polticas
presso externa das IFIs variou de uma posio de alinhamento
dissimulao e rejeio (MESA-LAGO e MLLER, 2003, p. 59).

2.4. A TRAJETRIA DO SISTEMA DE PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL


O objetivo deste item fazer um breve relato histrico da trajetria do
sistema de previdncia social no Brasil procurando descrever o conjunto de
polticas no contexto scio-econmico em que foram surgindo. A inteno
construir um percurso que permita chegar a uma interpretao do sistema de
seguridade social existente hoje e das transformaes pelas quais passou no
perodo recente.

O estudo da histria da previdncia social no Brasil permite constatar


que houve uma trajetria de constante evoluo em matria de proteo social
at o final dos anos oitenta do sculo passado. Os seguros sociais na Amrica
Latina foram introduzidos a partir de certas categorias de trabalhadores, durante
um perodo longo. No Brasil h uma ntida diferena na organizao dos seguros
antes e depois de 1930. Antes deste ano, no se pode falar de legislao social
sistemtica. O pas se caracterizava por ser agrcola e exportador, apoiado na
produo de caf. O poder era controlado pela oligarquia rural e a ideologia
dominante era o liberalismo, isto , o contrato livre de trabalho.

97
Os montepios so as manifestaes mais antigas de previdncia social.
Foram instituies que, pelo pagamento de cotas, cada membro adquiria o direito
de, por morte, deixar penso. O primeiro montepio surgiu em 1835 o Montepio
Geral dos Servidores do Estado (Mongeral). Em 1888, houve a criao de uma
Caixa de Socorro para os trabalhadores de cada uma das estradas de ferro
estatais (EDUARDO, EDUARDO e TEIXEIRA, 2006). No final do sculo XIX,
certos trabalhadores urbanos foram includos em alguns benefcios muito restritos,
como o direito penso de velhice. Eram os oficiais e algumas categorias de
operrios da casa da Moeda, dos telgrafos e da imprensa nacional. Para Faleiros
(2000), o benefcio era discriminatrio entre os trabalhadores, o que mostra sua
outorga em busca de uma lealdade seletiva por parte do governo, e no em razo
de uma presso exercida por esses grupos especficos.30

Um decreto-lei de 1919 tornou compulsrio o seguro contra o risco


profissional (conhecido por lei dos acidentes de trabalho) e tinha um carter
indenizatrio e privado, dependendo de um processo policial para definir a
procedncia da demanda (ARAJO, 2004). Faleiros (2000) argumenta que a lei
sobre os acidentes de trabalho pde ser o resultado de uma presso forte e
imediata da classe operria, mesmo espontnea e anarquista. O ncleo principal
do movimento operrio, nessa poca, fundamentava-se no anarquismo, com as
unies de resistncia dirigidas pelos imigrantes europeus.

30

Em 1835, houve a criao de uma caixa de assistncia para os funcionrios do estado; em 1888,
para os ferrovirios das estradas governamentais; em 1889, para os empregados do Correio e da
imprensa oficial; e, em 1911, para os trabalhadores da Casa da Moeda (FALEIRO, 2000).

98
O quadro que se seguiu Primeira Guerra Mundial era mais favorvel
interveno estatal que o perodo histrico anterior, quando predominava o iderio
liberal. O Tratado de Versalles, em 1919 e a criao da Organizao Internacional
do Trabalho (OIT) influenciaram no encaminhamento de aes voltadas para a
proteo social no Brasil. Os marcos legislativo e institucional iniciais da
previdncia social brasileira foram construdos pela Lei Eloy Chaves (na verdade
um Decreto Legislativo n 4.682 de 24 de janeiro de 1923), que criou as caixas de
aposentadorias e penses (as CAPs), para as empresas de estradas de ferro,
com abrangncia a todos os seus empregados. Os benefcios da caixa dos
ferrovirios foram estendidos, depois, aos martimos, em 1926. As CAPs foram as
primeiras instituies previdencirias do pas.

A partir da Lei Eloy Chaves surgiram vrias outras caixas de


aposentadorias e penses, sempre por empresas: porturias, de servios
telegrficos, de gua, energia, transporte ferrovivio, gs, minerao, entre
outras, chegando a atingir o total de cento e oitenta e trs CAPs (EDUARDO,
EDUARDO e TEIXEIRA, 2006).
A partir dessa Lei, a proteo social no Brasil passou a contar com
uma instituio que oferecia penso, aposentadoria, assistncia
mdica e auxlio farmacutico. Ainda hoje, a penso e a
aposentadoria so benefcios indispensveis para que se
caracterize uma instituio previdenciria. At o ano de 1923, as
instituies concediam apenas um ou outro benefcio (MINISTRIO
DA PREVIDNCIA Social, 2004, p. 7).

Em 1923 tambm foi criado o Conselho Nacional do Trabalho (CNT),


com o objetivo de controlar as relaes trabalhistas e previdencirias e a soluo

99
de problemas surgidos com a implantao gradativa das caixas. Funcionava como
uma instncia de recurso (ARAJO, 2004).
A partir de 1930, aps a tomada do poder por Getlio Vargas, houve
uma conjuntura de convergncia de foras de oposio ao regime oligrquico.
Essas foras se concentravam nas cidades e compreendiam uma camada
importante de profissionais de nvel superior e de tcnicos. Nessa poca
transformou-se a dinmica da implantao de medidas sociais. O pas se
industrializava e crescia o mercado interno. Segundo Faleiros (2000), Getlio
realizou uma poltica pragmtica, de busca de alianas para manter o pacto de
dominao, combinando a distribuio de favores, a concesso de direitos, com a
represso e a integrao dos trabalhadores. A poltica de seguros era
fragmentria, reproduzindo as desigualdades entre os prprios trabalhadores,
concedendo mais benefcios para os melhor situados.
Em 1931, foi criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio.
Houve a extenso do regime de caixas de aposentadoria e penses ao pessoal
empregado em servios de luz, fora, bondes e telefones. Foram feitas a reforma
na legislao das CAPs e a regulamentao da construo de unidades
residenciais pelos rgos de previdncia social.

Permaneceu, entretanto, a

ausncia de seguro social para os trabalhadores rurais, reflexo do ainda incipiente


avano capitalista no campo.31
Posteriormente, a Constituio de 1934 representou um grande avano,
ao incluir dispositivos de natureza social, previdenciria e um conjunto de

31

Sustenta-se, para o caso do Brasil, a tese de que os mecanismos de proteo social so


contemporneos do moderno capitalismo industrial e do proletariado fabril.

100
preceitos a serem observados pela legislao do trabalho. Esse progresso foi, em
parte, resultado da mobilizao dos trabalhadores atravs de greves e
reivindicaes de direitos, do avano da legislao trabalhista no mundo
capitalista, mas foi tambm reflexo da Revoluo de 1917 e dos efeitos da grande
depresso de 1929, acontecimentos externos que estavam ainda muito recentes
(ARAJO, 2004).
A Constituio de 1934 teve o mrito de promover a transio da
clssica declarao de direitos individuais de cunho liberal das constituies
anteriores para uma proposta social de cunho intervencionista. Ela estabeleceu
uma correlao entre os aspectos trabalhista, assistencial e previdencirio.
Instituiu a previdncia, a ser implementada com contribuio tripartida da Unio,
do empregador e do empregado, em partes iguais, para atender a velhice, a
invalidez, a maternidade e os acidentes do trabalho ou de morte.
importante observar que a contribuio tripartite como forma de
custeio da previdncia social foi omitida na Constituio de 1937, outorgada sob o
regime ditatorial do Estado Novo e, restabelecida depois, pela Constituio de
1946.
Durante a dcada de 1930 foram surgindo, paralelamente s caixas, os
institutos de aposentadoria e penses (IAPs), seguindo os setores da atividade
econmica e no mais por fbrica: Instituto de Aposentadoria e Penses dos
Martimos (IAPM), em 1933, Instituto de Aposentadoria e Penses dos
Comercirios (IAPC), em 1933, Instituto de Aposentadoria e Penses dos
Bancrios (IAPB), em 1934, Instituto de Aposentadoria e Penses dos
Industririos (IAPI), em 1936, Instituto de Previdncia e Assistncia dos

101
Servidores do Estado (IPASE), em 1938 e o Instituto de Resseguros do Brasil
(IRB), em 1939. Os riscos cobertos por esses institutos eram os de doena, de
invalidez, de velhice e de morte e funcionavam em regime de repartio simples.32
A legislao social foi introduzida por categoria profissional, isto , no
atingia a classe operria em seu conjunto e num nico movimento. Para alguns
intrpretes desse perodo, entretanto, os institutos de aposentadoria e penses
eram mais fortalecedores da classe operria que as caixas. Embora tenham
fragmentado os trabalhadores por categorias e tenham servido como instrumento
do jogo poltico de Vargas, os institutos nacionalizaram as demandas o que no
ocorria com o sistema de caixas e exerceram uma expressiva presso poltica.
Para outros, a transformao das caixas em institutos correspondeu a uma
estratgia de centralizao do poder federal, ao controle dos Estados por uma
burocracia cada dia mais tcnica e mais numerosa e a uma cooptao da classe
operria. Segundo Arajo (2004), a previdncia social nesse perodo era um
valioso instrumento de contato com as massas, possibilitando uma doutrinao
poltica sistemtica, atravs da mquina publicitria oficial. A criao dos institutos
teria tambm permitido aos patres diminuir suas despesas e socializar os custos
das caixas, com a contribuio dos trabalhadores de todo o pas.
Em julho de 1944 foi sancionado o Decreto-lei n 6.707, que
determinava a criao da carteira profissional como prova provisria dos
32

O modelo de repartio simples o sistema de previdncia social de solidariedade


intergeneracional e de ativos/inativos, segundo o qual o pagamento dos benefcios aos
aposentados feito com o montante arrecadado dos contribuintes, sem que haja necessariamente
uma reserva. J no modelo de capitalizao, o sistema de pagamento de aposentadoria se faz
atravs de um fundo individual aplicado, principalmente, em instituies financeiras. Elas retribuem
as contribuies de acordo com o rendimento das aplicaes aps um perodo determinado de
anos combinado com a idade. H um adicional para a administrao do fundo (FALEIROS, 2000,
p.212).

102
elementos do registro civil para a concesso de benefcios por parte dos institutos
de aposentadoria e penses. Para ter acesso aos benefcios assegurados pela lei
era imprescindvel a identificao do trabalhador como cidado com direitos civis,
polticos e sociais, e como trabalhador pertencente a uma determinada categoria
profissional, com direitos especficos. Foram criados o Conselho Superior da
Previdncia Social (CSPS) e o Departamento Nacional da Previdncia Social
(DNPS), integrados na estrutura do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio,
com a funo de supervisionar e fiscalizar as instituies previdencirias.
Havia grande diversificao na prestao de servios e nos benefcios
que cada instituto e cada caixa eram capazes de proporcionar, porque dependia
dos recursos que essas instituies dispusessem. Isso criava uma grande
disparidade entre os nveis qualitativos e quantitativos de proteo social. A
vinculao dos institutos aos setores produtivos fazia com que algumas categorias
profissionais de certos segmentos econmicos mais fortes do movimento operrio
e sindical forassem pela ampliao dos planos de benefcios, criando uma
situao que era aceita pelo governo, que se utilizava de mecanismos de
cooptao das lideranas trabalhistas. Isso comeou a ser contestado, em funo
da desigualdade de tratamento dos riscos sociais num momento em que a poltica
social europia, universalizante, influenciava as idias sobre proteo social no
mundo. Equalizao de direitos e uniformizao da legislao passaram a ser as
reivindicaes para a transformao dos mecanismos de proteo social. O
princpio da eqidade que se procurava conquistar significava reconhecer
igualmente o direito de cada um.

103
Algumas

categorias

profissionais

tinham

assistncia

mdica

diferenciada, com redes prprias de atendimento e planos de benefcios mais


generosos, o que aumentava os gastos sem um correspondente crescimento das
receitas de contribuies. Criou-se uma tendncia ao desequilbrio financeiro nos
IAPs.
Em 1960, foi promulgada a Lei n 3.807, conhecida como Lei Orgnica
da Previdncia Social (LOPS), que, segundo Arajo,
[...] considerada um marco na uniformizao da legislao
previdenciria, seja em termos de benefcios concedidos e de plano
de custeio, seja pelo restabelecimento da participao dos
segurados nos conselhos de administrao fiscalizao, orientao
e controle da previdncia social. Esses conselhos eram
constitudos por representantes do governo, dos empregados e dos
empregadores, retomando o modelo de gesto colegiada existente
nas antigas Caixas, suprimido pelo governo autoritrio de 1937. O
Decreto n 48.959-A, de 10 de setembro de 1960, aprovou o
Regulamento Geral da Previdncia Social (RGPS), considerado um
importante avano legislativo rumo ao princpio da equidade
(ARAJO, 2004, p. 131).

Foi tambm a partir da LOPS, em 1960, que a forma de custeio


tripartido da previdncia foi modificada. A contribuio da Unio deixou de ser
igual dos segurados. No participava mais do custeio da proteo social, mas,
tornou-se responsvel pelas despesas de administrao geral, inclusive pessoal,
e pela cobertura das insuficincias financeiras. O que ocorreu, entretanto, que a
Unio deixou de honrar esse compromisso pouco tempo depois, acumulando
dvidas para com a previdncia (OLIVEIRA, 1985, p. 17 apud ARAJO, 2004, p.
132).
Em 1966, durante a ditadura militar, o Decreto n 72 unificou os IAPs,
com exceo do Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado

104
(IPASE). A unificao da legislao, no que diz respeito ao custeio e aos
benefcios previdencirios, j havia sido feita em 1960. O que se fez, seis anos
depois, foi uma reforma essencialmente poltica e administrativa, com a fuso das
instituies previdencirias no Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS),
vinculado ao Ministrio do Trabalho, responsvel, a partir da, pelos benefcios
previdencirios dos trabalhadores urbanos. Sua enorme estrutura era formada por
22 superintendncias regionais, 288 agncias, 505 ambulatrios, 828 consultrios
mdicos, 27 hospitais prprios e 82.482 servidores. Foi uma das maiores
reformas da previdncia brasileira e seu objetivo era o de racionalizar a gesto,
estabelecer controles mais rigorosos na concesso de benefcios e resolver os
problemas financeiros da previdncia, cujo dficit era apontado como um dos
principais problemas da economia brasileira. Essa reforma, entretanto, no
superou a concepo fragmentria e excludente que at ento prevalecia. Com a
uniformizao de planos e benefcios, ps fim a certa discriminao que existia
entre os servios prestados aos empregados e operrios, mas mantinha intacta a
estrutura fragmentria e excludente do sistema porque no mudava a estrutura
real dos institutos. Era uma racionalizao burocrtica que visava reduzir os
custos, as diferenas, mas ofereceu uma resposta mais simblica que real aos
problemas dos trabalhadores (FALEIROS, 2000). Os direitos adquiridos foram
respeitados, sendo apenas suprimidos alguns privilgios de carter assistencial.
O sistema participativo de co-gesto administrada foi suprimido a
exemplo do que ocorrera em 1937, durante a ditadura de Vargas e a
administrao foi centralizada no Distrito Federal, comandada por um presidente.

105
Para Teixeira, a gesto previdenciria no perodo autoritrio pode ser
resumida em poucas palavras:
Um dos instrumentos sempre apontados para a cooptao da
liderana sindical era o dos institutos previdencirios. Sob o regime
militar, o sistema previdencirio continuou a desempenhar
importante papel no jogo poltico, mas sob um novo formato. O
clientelismo transfigurou-se, deixando de se exercer sobre uma
base sindical e por categoria profissional para adquirir uma base
regional; abandonou o sindicato e introjetou-se definitivamente no
sistema poltico-eleitoral. O processo decisrio, por sua vez, no
mbito do Instituto Nacional de previdncia Social INPS, tornouse inteiramente impermevel influncia direta tanto das empresas
quanto dos trabalhadores (que foram excludos de sua direo).
Com isso, pode-se ter uma viso mais clara da ambigidade do
processo de modernizao vivido pela Previdncia nesses anos,
em que a ampliao da cobertura que o acompanha surge como
uma espcie de contrapartida represso das demandas sociais,
praticada pelo regime autoritrio (TEIXEIRA, 2004, p.23).

Segundo Arajo,
Consolidada no perodo da ditadura, com a retrao do movimento
sindical, a previdncia, desta feita, no se dispersou em vrias
instituies, mas, unificada, continuou a ser um instrumento de
ordenamento das relaes entre o Estado e a classe operria,
embora no mais intermediada por uma liderana sindical
cooptada, agora diferentemente, sob rgido controle polticoadministrativo e tcnico do governo, com a despolitizao das
relaes de classe no plano institucional (ARAJO, 2004, p.133).

Para Faleiros, aps o golpe de 1964, as mudanas introduzidas na


previdncia social foram feitas como forma de legitimao, j que os direitos
sociais dos segurados no modificavam os deveres de submisso dos cidados.
A Previdncia Social um instrumento poltico no s em pocas de mobilizao
e democracia, mas tambm de autoritarismo e controle (FALEIROS, 2000).
Em 1966, houve uma importante alterao no direito trabalhista quando
foi quebrado o estatuto da estabilidade de emprego depois de 10 anos de servio,
em vigor desde 1943, e criado o Fundo de Garantia por Tempo de Servio

106
(FGTS). Este instrumento era importante para adaptar a poltica social s novas
condies impostas pelas transformaes na estrutura do capital, que exigiam
uma mo-de-obra mvel e eficaz.
Avanos na legislao foram ocorrendo logo depois. So de grande
importncia: 1) a criao do Programa de Integrao Social (PIS), em 1970; 2) a
instituio do Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural (PRORURAL), em
1971, com execuo a cargo do Fundo de Assistncia ao Trabalhador Rural
(FUNRURAL), incluindo os trabalhadores rurais na previdncia com um plano
de benefcios muito inferior, pois a aposentadoria correspondia, ento, a 50% do
salrio mnimo e estabelecendo uma solidariedade formal entre a rea urbana e
rural atravs do custeio dos benefcios uma vez que no havia contribuio
direta; 3) a incluso dos empregados domsticos, com a Lei n 5.859, de 1972; e,
4) a incluso dos trabalhadores autnomos, com a Lei n 5.890, de 1973.33 Em
1974, os idosos pobres, de mais de 70 anos foram contemplados com uma renda
mensal vitalcia de um salrio mnimo. Permanecia, entretanto, a excluso das
camadas mais pobres da populao que no contribuem para a previdncia social
e que ficam sem nenhum acesso a servios mdicos, consolidando-se a
desigualdade. O setor privado servia aos ricos, os planos eram para grupos
seletos de assalariados e classes mdias, os servios pblicos para pagantes da
previdncia e a caridade para os pobres.

33

Faleiros comenta a tardia incluso do trabalhador rural e dos empregados domsticos nos
benefcios previdencirios dizendo que o campesinato, isolado e submetido dominao
paternalista da oligarquia rural, constituiu-se na Amrica Latina, no grupo excludo, at muito
recentemente, dos seguros sociais, at que seus movimentos tivessem presena na cena poltica
e, na medida em que o capitalismo e o regime assalariado fossem introduzidos no campo. Como o
campesinato, os empregados domsticos, integrados e submetidos ao paternalismo familiar,
tambm ficaram excludos dos seguros sociais (FALEIROS, 2000, p.136).

107
Em 1974 ocorre a criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social (MPSA). O sistema foi unificado em 1977, com a Lei n 6.439, que criou o
Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social (SINPAS), objetivando
integrar as funes de concesso e manuteno de benefcios, prestao de
servios, custeio de atividades e programas e gesto administrativa, financeira e
patrimonial da previdncia e assistncia social. Para o cumprimento dessa
misso, foram criados o Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia
Social (INAMPS), o Instituto Nacional de Previdncia Social (INPS), o Instituto
Nacional de Administrao da Previdncia Social (IAPAS), a Central de
Medicamentos (CEME), a Empresa de Processamento de Dados da Previdncia
Social (DATAPREV), Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor (FUNABEM) e a
Legio Brasileira de Assistncia (LBA). Tambm foi extinto o FUNRURAL e o
IPASE, transferindo-se para o INPS a responsabilidade de conceder e manter os
benefcios dos trabalhadores rurais e dos servidores pblicos.
O movimento de criao do SINPAS no mudou as bases anteriores de
sustentao e nem se articulou como um projeto de cidadania universal. Na
verdade, estava longe de ser um movimento de cidadania. Era a continuidade de
um modelo fragmentado e desigual de incorporao social em estratos de acesso.
Prosseguiu funcionando o regime de repartio simples.
O SINPAS, entretanto, assumiu novos encargos sem ter a proviso
adequada de recursos para manter o equilbrio do sistema. Segundo Arajo,
O SINPAS, alm de assumir o nus da previdncia dos servidores
pblicos, com a extino do IPASE, ainda herdou os vcios que
acompanham a trajetria da previdncia social no pas: ingerncia
poltico-partidria, dilapidao do patrimnio, malversao das
reservas tcnicas, fraudes e sonegao de contribuies que, a

108
partir do mau exemplo da Unio, foram seguidos por Estados e
Municpios (ARAJO, 2004, p.136).

Alm disso, vrios dispositivos legais concederam anistia de dbitos


que resultaram em elevada renncia de receita. A tendncia ao dficit de caixa na
previdncia social foi assumindo propores preocupantes.
As dcadas de 1970 e 1980 so consideradas importantes por terem
gerado grandes avanos no sistema previdencirio brasileiro. Muitos benefcios
foram criados nesse perodo como o salrio-maternidade, renda mensal vitalcia
para idosos e invlidos, aposentadorias e penses para a fora de trabalho rural,
incluso dos empregados domsticos, extenso dos benefcios de acidentes do
trabalho aos trabalhadores rurais e outros. Os desequilbrios financeiros dessa
poca, entretanto, devem ser atribudos muito mais s questes relacionadas s
turbulncias no quadro internacional, que teve reflexos no funcionamento da
economia brasileira gerando um perodo de fuga para frente e, depois, de crise
da dvida externa, do que propriamente aos excessos na concesso de
benefcios. A combinao de inflao e recesso, no incio dos anos 1980,
produziu desemprego e arrocho salarial, acarretando queda na massa salarial e,
por conseqncia, forte reduo da arrecadao previdenciria a ela atrelada.
preciso ressaltar que as fraudes, sonegao, uso indevido dos recursos da
previdncia social, planejamento precrio, problemas administrativos graves e
manipulao poltica da mquina previdenciria tiveram repercusses financeiras

109
negativas sobre o sistema previdencirio, embora no equivalentes quelas
causadas pela recesso.34
Teixeira (2004) chama ateno para o fato de que nos anos oitenta
ocorreu a quebra do padro de financiamento da economia brasileira, com a
desestruturao dos mecanismos pblicos de financiamento, ocasionando forte
impacto nas contas da previdncia social: a participao da Unio no custeio do
sistema passou de 11% para menos de 5% ao longo dos anos 80. A conjuntura
econmica era marcada pela inflao e dvida pblica acentuada.
Paralelamente perda de sustentao financeira do sistema houve uma
progressiva tendncia de queda de qualidade nos servios de assistncia mdica,
de perda de valor das aposentadorias e de aumento geral da ineficincia do
sistema, multiplicando-se os casos de sonegao, fraudes e corrupo.
A ruptura com o regime militar foi lenta. Houve anistia em 1979,
eleies para governadores em 1982, a luta pelas eleies diretas para a
Presidncia da Repblica em 1984 e a convocao da Assemblia Nacional
Constituinte em 1986, com os mesmos congressistas eleitos para a legislatura
normal. Os vrios interesses da sociedade emergiam com fora inaudita.

34

Para citar um exemplo das circunstncias polticas que cercavam o sistema previdencirio no
perodo da ditadura militar, Teixeira comenta que foram levadas ao mais alto grau todas as
distores que o clientelismo j introduzira no sistema. A regra explcita de atribuir ao deputado
federal mais votado em cada municpio o poder de indicar o delegado do Fundo de Assistncia ao
Trabalhador Rural FUNRURAL na regio foi o trao mais visvel dessas distores, pois era o
delegado do FUNRURAL quem decidia quem era e quem no era trabalhador rural para fins de
aposentadoria. Mas, na verdade, todas as nomeaes, e no s as do FUNRURAL, obedeciam a
critrios de consolidao dos chefetes polticos locais, sem nenhuma considerao de ordem
tcnica. Com isso, agravou-se o processo de fragmentao do sistema, dando margem a uma
verdadeira feudalizao da Previdncia, que viu esvair-se sua capacidade de servir como
instrumento de atenuao dos conflitos (TEIXEIRA, 2004, p.24).

110
Foi com esse cenrio que se defrontou o governo Sarney (1985-1989),
da Nova Repblica. O dficit financeiro da previdncia social era o problema mais
agudo e urgente. No que o equilbrio financeiro da previdncia fosse um fim em
si mesmo, mas transformou-se numa etapa essencial para a reduo de graves
injustias acumuladas no perodo anterior. A esse respeito, o governo conseguiu
atuar com agilidade, pois o exerccio financeiro de 1985 foi encerrado sem dficit
e, em 1986 e 1987, com a retomada do crescimento e a estabilidade (ainda que
de curta durao), conquistada com o Plano Cruzado, a receita de contribuies
se elevou em termos reais, o que gerou um significativo supervit e permitiu a
acumulao de reservas.
Essa rpida recuperao financeira evidenciou a conexo direta entre
dinamismo econmico, crescimento do emprego, elevao da massa salarial e
aumento da arrecadao previdenciria. Mas, embora o crescimento econmico
tenha sido a varivel-chave para explicar o sucesso desses trs anos de gesto
da previdncia, vrias medidas de saneamento financeiro foram importantes para
o reequilbrio das contas. Teixeira (2004, p.25) cita as seguintes medidas: 1)
reduo do prazo de reteno dos recursos arrecadados pela rede bancria; 2)
antecipao do prazo de recolhimento das contribuies previdencirias das
empresas; 3) aplicao no Banco do Brasil dos saldos de arrecadao
previdenciria, gerando recursos adicionais; 4) melhoria e racionalizao da
gesto financeira do fluxo de caixa; 5) eliminao do teto de contribuio por
empregado das empresas e criao de um adicional de 2,5% sobre a folha das
instituies financeiras; 6) aes destinadas recuperao dos controles,
combate s fraudes e melhoria da fiscalizao.

111
No governo Sarney tambm houve melhoria dos benefcios de durao
continuada. Os principais foram: 1) retirada da contribuio compulsria sobre os
proventos, o que implicou um aumento real para todos os aposentados e
pensionistas; 2) vinculao do valor dos benefcios ao Piso Nacional de Salrios
(PNS) e no ao Salrio Mnimo de Referncia; 3) recomposio do valor das
aposentadorias e penses com aumentos de at 20%; 4) elevao do piso de
benefcios urbanos para 95% do Piso Nacional de Salrios; 5) reposio integral,
em maio de 1988, da inflao dos ltimos doze meses, sem o desconto, portanto,
dos 26% de perdas devidas ao Plano Bresser, no contabilizados na inflao
oficial e no computados para fins de reajustes salariais (TEIXEIRA, 2004).
Finalmente, um relevante avano neste perodo foi a criao do Sistema
nico e Descentralizado de Sade (SUDS) e a universalizao do atendimento
mdico para toda a populao, inclusive rural, que passou a dispor de assistncia
mdica nos mesmos moldes da j prestada ao trabalhador urbano. O SUDS
objetivava a estadualizao e municipalizao dos servios de sade, dentro de
um projeto mais amplo de reforma sanitria. Em 1985, o INAMPS passou para o
Ministrio da Sade. Para Teixeira (2004) o Sistema nico e Descentralizado de
Sade (SUDS) visava a criar mecanismos institucionais para a elaborao do
planejamento e do oramento unificado, integrando os trs nveis de
administrao dos servios de sade prestados populao pelos rgos
federais, estaduais e municipais. O INAMPS, em 1988, no mais atuava como
responsvel pela execuo das aes de sade, transferidas para os nveis
subnacionais de governo. Ficara apenas com a definio de polticas, o

112
planejamento de aes e o controle e fiscalizao dos recursos financeiros
repassados pela previdncia social aos governos estaduais e municipais.
Em 1988, a Constituio Cidad implantou um novo conceito no Brasil:
o de seguridade social. este captulo relevante da histria do sistema
previdencirio brasileiro que ser descrito nas prximas pginas.

113

CAPTULO 3: O sistema de seguridade social brasileiro e suas


transformaes recentes
3.1. NASCIMENTO E IMPLANTAO DA SEGURIDADE SOCIAL
O sistema de seguridade social hoje vigente no Brasil, nasceu com a
promulgao da Constituio brasileira de 1988, momento em que foram
introduzidas transformaes histricas no sistema de proteo social de amplo
contedo democrtico.
A Constituio de 1988 considerada um marco jurdico-poltico do
processo de redemocratizao do pas. A incluso de um captulo, na Carta de
1988, sobre a seguridade social foi o mais importante esforo de modernizao da
histria da Previdncia Social brasileira. Estava se dando naquele momento,
ainda que apenas no plano da lei, um importante passo para a modernizao das
relaes capitalistas no pas (TEIXEIRA, 2004).
A Constituio, em seu artigo 194, define a seguridade social como o
conjunto integrado de aes de iniciativa dos poderes pblicos e da sociedade,
destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e assistncia
social (BRASIL, 1988). Norteia-lhe o princpio da universalidade da cobertura e
do atendimento, o que significa contemplar todas as contingncias sociais que
geram necessidade de proteo social, a todos os indivduos, indistintamente.
Esse princpio incorpora uma reformulao fundamental dos direitos sociais do
cidado do Estado moderno. Um novo pacto social se estabeleceu a partir dali,
com mudanas nas relaes entre Estado e sociedade. Ficava clara a construo
de uma matriz constitucional de aproximao com o modelo de Estado de Bem-

114
estar Social. A sade e a assistncia social passaram a ser direitos do cidado e
dever do Estado, e a previdncia, ao misturar contribuio com financiamento
estatal, ampliava sua cobertura de modo a incluir parcela da populao at ento
no atendida pelo sistema.
Os trabalhadores rurais passaram a obter o pleno acesso previdncia,
com benefcios no inferiores a um salrio mnimo. O piso bsico de todos os
benefcios passou a ser o salrio mnimo.
Como resume Vianna (2003b), as bases da organizao da seguridade
social estavam apoiadas na universalidade da cobertura e do atendimento,
uniformidade do acesso s populaes rurais e urbanas, irredutibilidade do valor
dos benefcios, eqidade na forma de participao no custeio, diversidade da
base de financiamento e carter democrtico e descentralizado da gesto.
Soares (2003) aponta que a previdncia social brasileira ainda o
maior sistema da Amrica Latina, possuindo a maior cobertura tanto urbana como
rural. E assumiu caractersticas de seguridade social ao incorporar, previdncia,
a assistncia social e a sade, cujo sistema de acesso universal nico na
Amrica Latina.
decisivo destacar que a principal materializao do sistema de
seguridade social e, portanto, do pacto social estabelecido atravs da nova
Constituio de 1988, foi a instituio, atravs do artigo 165, da obrigatoriedade
de elaborao do oramento da seguridade social, que passou a integrar a lei
oramentria anual (TEIXEIRA, 2004).
O conceito se seguridade social que figura no texto constitucional opese ao antigo conceito de previdncia enquanto seguro. Enquanto, no conceito de

115
seguro, trata-se de um contrato individual estabelecendo um direito pessoal do
contribuinte ou afiliado ao sistema a um benefcio futuro, em razo e na proporo
de sua contribuio presente, no conceito de seguridade o que importa o
contrato social, pelo qual o direito aos benefcios aparece como um direito da
cidadania (TEIXEIRA, 2004). Na nova concepo de seguridade social cada um
recebe no de acordo com o que contribui, mas em funo de suas necessidades.
nesse sentido que superava a viso securitria da equivalncia contributiva,
uma vez que o sistema, baseado na noo de seguro, reproduz as desigualdades
do mercado de trabalho, alm de excluir uma ampla parcela dos trabalhadores
informais de baixa renda. O sistema de seguridade social visava enfrentar os
graves problemas scio-econmicos do pas e que esto, ainda hoje, longe de ser
superados. Os nveis elevados de concentrao da renda, o grande contingente
de pessoas vivendo em condies miserveis e a inexistente capacidade de
poupana da maioria da populao tornavam a noo de seguro inadequada para
nortear um sistema de proteo social. A seguridade social, baseada na noo de
solidariedade e de cidadania, mostrava-se o caminho mais indicado para enfrentar
estes problemas. A Constituio de 1988 significou um compromisso claro nessa
direo.
Vianna (2003b) observa que a Constituio de 1988 adotou a premissa
de ampliar a proteo social, do seguro para a seguridade, determinando a
subordinao da concepo previdenciria estrita, que permaneceu, a uma
concepo mais abrangente. O texto constitucional assumiu a concordncia com
a definio adotada pela OIT. Diz a autora:

116
Seguridade um sistema de cobertura de contingncias
sociais destinado a todos os que se encontram em
necessidade; no restringe benefcios nem a contribuintes
nem a trabalhadores; e estende a noo de risco social,
associando-a no apenas perda ou reduo da
capacidade laborativa por idade, doena, invalidez,
maternidade, acidente de trabalho, conforme a doutrina
previdenciria stricto sensu , mas, tambm, a situaes em
que a insuficincia de renda fragiliza a vida do cidado
(VIANNA, 2003b, p. 318).

Os vrios autores que lidam com as tipologias de Estados de bem-estar


social concordam que fatores-chaves no plano nacional, como o desenvolvimento
scio-econmico (industrializao e urbanizao), a mobilizao da classe
operria

(presses

versus aes

defensivas

do

sistema

poltico)

desenvolvimento institucional (caractersticas do regime poltico) produzem efeitos


convergentes que explicam a emergncia dos welfare states e as caractersticas
que os diferenciam entre si.35 Embora no seja o objetivo central deste trabalho,
faz-se necessrio, ainda que de forma breve, situar alguns desses condicionantes
(e, principalmente, a ausncia deles) que explicam como se deu a montagem do
sistema de seguridade social brasileiro e, posteriormente, a precariedade de sua
sustentao ao longo dos anos 1990.
A fundao do sistema de seguridade social brasileiro da atualidade
ocorreu nos anos 1980, no momento histrico que se seguiu ao desmoronamento
do regime militar e resultou num movimento de liberao de demandas sociais
sufocadas por vinte longos anos de autoritarismo. A nova ordem poltica e social
deu origem a uma carta constitucional que expressava os avanos do regime

35
Vianna (1998) trata da literatura terica que estuda os vrios tipos de welfare state e os fatores
que influenciaram em suas diferentes construes.

117
democrtico que estava se consolidando e permitiu a incluso dos direitos civis,
polticos e sociais que compem o moderno conceito de cidadania, gerado aps a
Segunda Guerra Mundial.
Conforme descreve Arajo (2004, p.101):
A Constituio de 1988 procurou consolidar os fundamentos do
novo Estado, da Nova Repblica, e selar o coroamento das lutas
por justia social e pela redemocratizao do pas, que no
haviam cessado desde 1964, embora com alguns retrocessos em
razo da represso poltica e dos atos institucionais dos governos
da ditadura. F-lo, no entanto como no poderia deixar de fazlo, dada a correlao de foras polticas predominante naquele
momento histrico de forma incompleta, contraditria e sem
levar em conta as transformaes polticas, econmicas e sociais
que j estavam em curso na segunda metade dos anos 80. Da,
talvez, sua maior fragilidade, bem como a dificuldade que tiveram
seus defensores em tornar realidade os direitos sociais nela
inscritos.

Aprovou-se, assim, uma nova constituio democrtica que inclua uma


ampla modernizao do sistema de proteo social a mais profunda de que se
tem notcia desde a Lei Eloy Chaves de 1923 e refletia a formao de uma
frente poltica vitoriosa naquele momento, que tornou possvel uma reorientao
radical dos rumos da ao social do poder pblico. As bases de apoio do novo
governo democrtico eram, entretanto, heterogneas e contraditrias.36 Uma
reforma social e econmica ampla, capaz de enfrentar os graves problemas
nacionais (inflao, dvida externa, desemprego, misria, reforma agrria) e
proceder a montagem de um sistema de seguridade social, no poderia ser
levada a cabo na ausncia de uma articulao mais ampla dos interesses sociais
em torno de um pacto estabilizador.

36

O governo Sarney recebia o apoio de uma frente que unia o PMDB e o PFL.

118
H algumas especificidades no padro brasileiro de seguridade social.
Embora seja de influncia predominantemente inglesa,37 que se caracteriza por
ser institucional-redistributivo de carter universalista, no havia no Brasil, no
instante de sua criao, nada de similar aos elementos gerais que condicionaram
os welfare states da Europa no ps-guerra.
O percurso do welfare state inicia-se no findar da Segunda Guerra, que
havia causado profundas mudanas econmicas e polticas na Europa. As
dificuldades do entreguerras e uma longa histria de mobilizao social e
reformas tinham condicionado o povo europeu em direo a um novo
ordenamento da vida social. Valores de eqidade, justia e distributividade haviam
se consolidado. Muitos dos traos divisores da sociedade haviam-se apagado
depois da guerra. Vianna (1998) descreve esse cenrio dizendo que, nos pases
que implantaram o welfare state, havia um sentimento geral de corte com o
passado (sobretudo com a concepo liberal) e de reestruturao da sociedade e
da economia de forma a superar as profundas dificuldades e assegurar a paz e a
justia. A seguridade social, como uma concepo europia de vida em
sociedade, baseia-se na articulao de um consenso de classe propiciado pela
ao poltica da social-democracia e no alargamento da viso econmica
possibilitado pela macroeconomia keynesiana.
37

O modelo ingls (tambm chamado de assistencial) foi fundado na lgica beveridgiana e


implementado no ps-Segunda Guerra Mundial. Preconiza que os direitos devem ser universais,
destinados a todos os cidados incondicionalmente ou submetidos a condies de recursos (testes
de meios), mas garantindo mnimos sociais a todos em condies de necessidade. O
financiamento proveniente majoritariamente dos impostos e a gesto pblica, estatal. Os
princpios fundamentais so unificao institucional e uniformizao dos benefcios (BEVERIDGE,
1943). Boschetti (2003) adverte que no h um modelo puro em nenhum pas, seja beveridgiano
(assistencial) ou bismarckiano (que se assemelha aos seguros privados). No Brasil, os princpios
do modelo de seguros predominam na previdncia social e os do modelo assistencial orientam o
sistema de sade e de assistncia social.

119
Faltavam, na construo da seguridade social brasileira, um percurso
histrico que tivesse produzido os mesmos efeitos scio-econmicos observados
na sociedade europia, bem como condies polticas favorveis como foram as
do ps-guerra, quando a bipolaridade, a ameaa do comunismo e o medo do
fascismo sedimentaram um slido caminho na direo do welfare state.
Inexistiam, aqui, as bases polticas e ideolgicas e os pactos sociais dos sistemas
europeus avanados. Os fatores que contriburam para a ampliao da proteo
social naqueles sistemas, como a influncia dos sindicatos, o peso da
representao parlamentar dos partidos operrios e a eventual participao de
partidos de esquerda no governo no estavam presentes para dar legitimidade ao
sistema de seguridade social que nascia em 1988, aps quatorze anos de regime
militar.
Teixeira descreve esse momento da vida nacional mostrando que:
Junto com as tentativas de modernizao da mquina pblica,
conviveram as formas polticas mais tradicionais do clientelismo,
da troca de favores e do cartorialismo. Como aqueles problemas
exigiam uma vontade poltica e uma articulao social mais fortes
do que as disponveis na poca, foram-se acumulando
insucessos nas tentativas de imprimir um rumo progressista
ao pblica. E, medida que isso ocorria, o lado mais atrasado
e conservador do governo foi prevalecendo at que se tornou
dominante e exclusivo (TEIXEIRA, 2004, p.18).

Alm desse fator poltico, h que se levar em conta que o momento da


adoo de uma concepo ampliada de proteo social no Brasil ocorreu quando
a credibilidade do welfare state sofria profundos abalos nos pases desenvolvidos.
As polticas sociais haviam sido atingidas por duros questionamentos quanto a
sua eficincia em combater a pobreza e quanto ao aumento do volume dos
gastos, que estaria provocando inflao e dficit pblico. Desregulamentao,

120
privatizao e seletividade eram apontados como os novos rumos que os
sistemas de bem-estar deveriam seguir, de acordo com a viso neoliberal que se
tornaria hegemnica l fora. O fato de a seguridade social ter surgido, no Brasil,
num momento histrico de questionamento dos welfare states europeus foi, sem
dvida, um dos fatores que dificultou, posteriormente, a transformao do texto
contido na Constituio em uma prtica concreta do Estado.
No Brasil, o compromisso com uma poltica keynesiana de defesa do
pleno emprego e do gasto social como estabilizadores da demanda agregada e
indutores do crescimento, que foi uma das bases do Estado de bem-estar
europeu, j no tinha mais eco entre os police makers, depois do insucesso de
planos heterodoxos de combate a inflao dos anos 80. Havia uma atitude
refratria aos mecanismos de interveno estatal na economia, que se
manifestava tanto pelo lado da poltica fiscal e monetria, quanto da poltica
social.
Todos esses fatores fizeram com que, no momento da implantao dos
direitos sociais inscritos na Constituio, se desencadeasse, j no ano de 1989,
uma ofensiva contrria a esse processo, sem que surgissem sinais de resistncia
social e poltica relevante, diante das ameaas aos direitos sociais recmconquistados. Como se demonstrar nas pginas a seguir, no obstante as
tentavas de fazer ruir o pacto social fundado na concepo de cidadania, a
Constituio de 1988 continuava a balizar a vida social, transformando-se se no
num foco de resistncia, pelo menos em um obstculo de difcil transposio, haja
visto que dela no foi retirado, at os dias de hoje, o sistema de seguridade social;
a dimenso social universalista est ainda preservada no contedo da Carta.

121
Ao mesmo tempo em que eram incorporados na Constituio os direitos
da cidadania, o governo, na prtica, promovia o desmonte das polticas sociais.
Vianna (2003a) mostra que a desconstruo da idia de seguridade se dar nos
termos da lei:

Nos anos 90, j num contexto diverso em que o endurecimento


das presses dos credores externos, a disputa por recursos
escassos, a desmobilizao da sociedade, e uma srie de outros
fatores, enfraqueceram a coalizo de apoio quela concepo [de
seguridade social] , a legislao que regulamentou a Seguridade
traou os rumos da separao das trs reas. A Lei Orgnica da
Sade (n 8.080, de 1990); as Leis 8.212 e 8.213, de 1991 (do
Custeio e dos Planos de Benefcios da Previdncia), a LOA, Lei
Orgnica da Assistncia Social (Lei 8.742, de 1993), diferentes
leis, enfim, vo estabelecer, para cada rea, diretrizes
especficas. Progressivamente, a segmentao vai se
consolidando,
atravs
de
medidas
provisrias,
leis
complementares, emendas constitucionais etc. Em 1990 foi
criado o Instituto Nacional de Seguro (no da Seguridade) Social,
o INSS.38 O Ministrio da Previdncia, aps breve
desaparecimento entre 90 e 92, voltou ao cenrio, retomando sua
antiga denominao MPAS em 95. Com a extino do
INAMPS, pela Lei 8.689, de 17/07/1993, a assistncia mdica
curativa somou-se s tradicionais atribuies do Ministrio da
Sade (preveno, controle de endemias, higiene pblica, etc),
que passou a exercer o comando nico, no mbito da Unio, das
polticas destinadas a garantir o acesso universal e igualitrio de
todos os cidados s aes para promoo, proteo e
recuperao do que a Constituio considera direito de todos e
dever do Estado: a sade. E a Assistncia Social, depois de
percorrer diversas posies institucionais, acabou retornando ao
Ministrio da Previdncia Social. Em 1999, a criao da SEAS
(Secretaria de Estado de Assistncia Social), como rgo do
Governo Federal, vinculado ao MPAS, representou maior
autonomia para a rea de assistncia uma vez que a SEAS ficou
com a responsabilidade pela coordenao da poltica nacional de
assistncia e pela gerncia do Fundo Nacional de Assistncia
Social. Recentemente como um dos primeiros atos do governo
Lula, eleito em novembro de 2002 a autonomia foi confirmada
38

Com as leis orgnicas, o SINPAS (Sistema Nacional de Previdncia e Assistncia Social, criado
em 1977) deixou de existir. Embora a formalizao final desse processo s tenha ocorrido em
1999, com a reestruturao do INSS (Decreto 3.081, de 10/06/99), este incorporou desde logo, na
prtica, os antigos IAPAS e INPS, bem como suas respectivas competncias: arrecadar as
contribuies e conceder, manter e pagar os benefcios da Previdncia Social.

122
com o desmembramento do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social em duas estruturas: o MPS (Ministrio da
Previdncia Social) e o MAPS (Ministrio da Assistncia e
Promoo Social). Do ponto de vista administrativo, portanto, a
Seguridade no tem mais existncia formal (VIANNA, 2003a, p.
3, grifos da autora).

A fragmentao das polticas sociais no se deu apenas no plano


administrativo. Do ponto de vista do financiamento, a seguridade social tambm
perdeu sua existncia formal, porque suas receitas que deveriam ser aplicadas
em

conjunto,

sem

repartio

setorial

tornaram-se

gradativamente

discriminadas. Na sua concepo original, a seguridade social um sistema


integrado de polticas de sade, assistncia social e previdncia, apoiado sobre
uma base de financiamento nica para os trs setores, com fontes de recursos
diversificadas, mas sem qualquer tipo de vinculao aos setores que a compem.
Vianna (2003), entretanto, mostra que as alteraes a essa concepo foram
muitas. Em 1993, foram suspensos os repasses de recursos, previstos no artigo
55 do Ato das Disposies Transitrias da Constituio, do oramento da
seguridade (leia-se previdncia) para a sade. A Emenda Constitucional 20, em
1998, vinculou as receitas previdencirias ao pagamento de benefcios do Regime
Geral de Previdncia Social. A Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000, cria o
Fundo do Regime Geral de Previdncia Social (Fundo do RGPS) e especifica
suas receitas atravs do seu art. 68. O Fundo do RGPS ter como fonte de
receita

mais

importante

as

contribuies

sociais

dos

empregadores

trabalhadores sobre a folha de salrios. Pode-se deduzir que no fazem parte


desse fundo as outras contribuies da seguridade social, como COFINS, CPMF
e CSLL, j que no esto expressamente includas ali. O mesmo artigo 68 da

123
LRF, entretanto, diz, no inciso VI, que o Fundo do RGPS contar com recursos
provenientes do oramento da Unio, sem dizer especificamente de qual
oramento se est tratando. Esta mais uma contribuio para a desfigurao do
conceito de seguridade social. Isto porque o fluxo de caixa do INSS revela que, do
lado das receitas, esto as COFINS, CPMF e CSLL (definidas pela Constituio
de 1988 como pertencentes ao oramento da seguridade social), classificadas,
entretanto, como transferncias da Unio (no como recursos prprios da
seguridade) e utilizadas para cobrir gastos previdencirios e assistenciais, o que
implica em que a Unio estaria, ao fazer uma transferncia, supostamente
ingressando com recursos de fora do sistema de seguridade para dar-lhe
sustentao financeira.
Todo esse emaranhado de legislaes, interpretaes confusas, idas e
vindas administrativas e tratamento contbil obscuro das fontes de financiamento
da seguridade social mal disfaram o afastamento em relao aos preceitos
constitucionais; o que h de fato a criao (no de hoje, mas j de longa data)
de um cenrio, para fazer crer a existncia de uma progressiva vulnerabilidade da
seguridade social.
A setorializao administrativa e financeira, entretanto, no esgota todo
o repertrio de distores. O problema mais grave diz respeito ao tratamento que
passou a ser dado s aposentadorias dos servidores pblicos. Isso, como se
constatou com os dados financeiros expostos no Captulo 1, provocou uma
grande drenagem nas receitas do oramento da seguridade social para o regime
prprio dos servidores pblicos.

124
Antes, entretanto, de abordar diretamente essa questo preciso
retomar a idia, j muito bem exposta por Vianna (2003), de que, pela
Constituio de 1988, a seguridade social consiste num sistema universal, no
sentido de que: qualquer cidado pode filiar-se ao Regime Geral de Previdncia
Social e receber benefcios com base na legislao pertinente; todo cidado tem
direito aos servios ofertados pelo Sistema nico de Sade (SUS), assim como
todo cidado que se encontre em condies de extrema vulnerabilidade, definidas
em lei, pode candidatar-se aos auxlios assistenciais. H, portanto, claramente,
um sistema de seguridade universal para todos. E h, tambm, conforme artigo
40, sesso II, captulo VII do Ttulo III da Constituio, um outro sistema, especial,
no universal, exclusivo para os servidores pblicos, que o Regime Prprio de
Previdncia Social dos Servidores (RPPS).
O encaminhamento legal do RPPS, segundo Vianna:
[...] foi incutindo ambigidades adicionais idia de Seguridade.
Tudo nos termos da lei, a saber: a Lei 8.112, de dezembro de
1990, dispondo sobre o Regime Jurdico nico dos servidores
pblicos federais, anunciou que a Unio manteria um Plano de
Seguridade Social para o servidor e sua famlia39; a Lei 8.688,
de julho de 1993, estabeleceu alquotas de contribuio dos
servidores pblicos civis da Unio para o Plano de Seguridade
do Servidor, ainda que tal plano continuasse a inexistir40; a
Emenda Constitucional 20, de 1998, alterou o artigo 40 da Carta,
assegurando aos servidores da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, um regime de previdncia de carter
contributivo, ao mesmo tempo em que, mudando o caput do
artigo 201, imps ao componente previdencirio da Seguridade a
organizao em Regime Geral; finalmente, com o Decreto n
3.048, de maio de 1999, que aprovou o Regulamento da
Previdncia Social, a classificao em regimes se consolidou,
ficando a Previdncia Social composta pelo Regime Geral da
Previdncia Social e pelos regimes prprios de previdncia

39

Art. 183, Ttulo VI, Da Seguridade do Servidor.


A mesma Lei determinava ao Poder Executivo enviar projeto, ao Congresso Nacional, dispondo
sobre o Plano de Seguridade Social do Servidor, o que, aparentemente, no ocorreu.
40

125
social dos servidores pblicos e dos militares (VIANNAa, 2003, p.
5, grifos nossos).

Enfim, a legislao introduziu uma distoro conceitual, ao denominar


de seguridade o plano previdencirio dos servidores pblicos. E, foi mais longe,
dando dois tratamentos diferenciados no interior da mesma Previdncia Social
um, para o Regime Geral dos que pertencem ao setor privado e, outro, para os do
regime prprio dos que trabalham para o setor pblico , portanto, quebrando com
a premissa da universalidade e da eqidade. Como esclarece Vianna (2003a, p.
5):
No h, no Brasil, pela Constituio, um sistema de previdncia
composto por dois regimes. A Constituio consigna um sistema
de seguridade universal para todos os cidados e um sistema
especial para o funcionalismo pblico... A operacionalizao
financeira da seguridade atribuio do INSS; ativos e inativos
do servio pblico esto a cargo do(s) Tesouro (s) nacional
(subnacionais).

No bojo da confuso conceitual proposital ou no, isso agora


irrelevante, posto que o mais importante so os desdobramentos que da
resultaram a operacionalizao financeira da seguridade ficou extremamente
prejudicada. Ativos e inativos do servio pblico federal, civis e militares, que tm
um regime prprio de previdncia, com contribuio especfica e que, em caso de
dficit, deveriam ficar a cargo do Tesouro Nacional, so pagos com recursos da
seguridade social, como se demonstrou no Captulo 1.
Por trs de todo esse processo conturbado de regulamentao (s
avessas) dos princpios constitucionais ganhava terreno a substituio, dentro do
segmento da previdncia social, da noo de proteo social derivada do

126
exerccio da cidadania pela noo de seguro social, que leva idia de arrecadar
contribuies e pagar benefcios, de dar acesso na medida e na proporo da
contribuio.
As circunstncias econmicas, sociais e polticas prevalecentes na
dcada de noventa do sculo passado, j descritas anteriormente, no permitiram
que a sociedade pudesse vivenciar pelo tempo necessrio para produzir
avaliaes, debater, amadurecer a compreenso e usufruir do avano social e
poltico trazido por essa matria na Carta de 1988. Os governos desse perodo
(de linhagem liberal-ortodoxa), a classe empresarial que se sentia penalizada pela
carga tributria crescente e os segmentos do mercado securitrio desejosos de
expandir

seus

negcios

propunham

reformas

imediatas

nos

preceitos

constitucionais da seguridade social que implicavam em regresso da cidadania


ali esboada.
O prximo tpico procurar dar uma viso panormica das reformas
ocorridas na previdncia social brasileira aps a aprovao da Constituio de
1988, apenas para que se possa ter um desenho das idias e circunstncias que
estavam subjacentes ao tratamento dado ao sistema de seguridade social ao
longo dos anos 1990 e neste incio de sculo.

3.2 AS REFORMAS PREVIDENCIRIAS DA DCADA DE 1990 E DO INCIO


DO SCULO XXI
As reformulaes do sistema de seguridade nos anos 1990 que sero
relatadas a seguir so aqui consideradas como tendo sido influenciadas por
algumas circunstncias histricas especiais, j antes referidas. No campo
internacional, a retomada da liderana americana, o colapso da Unio Sovitica e

127
as mudanas trazidas por uma nova era, que Hobsbawm (1999) denominou de as
Dcadas de Crise, criaram condies para que alguns compromissos
estabelecidos na montagem do welfare state da Era de Ouro fossem
questionados. O avano tecnolgico, o ciclo de acumulao financeira da
economia mundial aps os anos 1970, as polticas neoliberais recessivas e a
fragilizao da organizao dos trabalhadores desenhavam um cenrio pouco
propcio para a sustentao dos direitos sociais que haviam sido implantados e
institucionalizados. Uma onda de reformas varreu a Amrica Latina, levando
privatizao, parcial ou total, dos sistemas de penses e aposentadorias nos anos
1980-90, sob a influncia do Banco Mundial e do FMI. O Chile era o principal
ponto de referncia das reformas e ficou claro que a ditadura no era uma
precondio necessria para polticas radicais e impopulares, como a
privatizao.
No mbito interno, o Brasil vivera uma dcada de crise a dcada de
1980 e de esgotamento do Estado Nacional Desenvolvimentista. A alternativa
econmica que se apresentou como projeto para o pas atravs do Governo
Collor de Melo (1990-1992), primeiro Presidente da Repblica eleito depois de
vinte anos, por eleies diretas, baseava-se na ruptura com passado de
intervencionismo estatal. Este novo governo tinha uma estratgia privatizante, de
liberalizao financeira, abertura dos mercados e desmonte dos mecanismos de
proteo. O desequilbrio fiscal e a expanso monetria foram tomados como
alvos a serem combatidos pela poltica econmica ortodoxa.
No que diz respeito previdncia social, surgiram propostas
encaminhadas pelo governo visando reduzir as responsabilidades do Estado, pois

128
a expanso dos direitos sociais, implantada pela Constituio de 1988, era
apontada como capaz de gerar ingovernabilidade fiscal para o pas. A estratgia
que se impunha e que se ajustava ao contedo ideolgico do mainstream da
cincia econmica baseava-se na noo de seguro social em substituio
recente seguridade social implantada. Falava-se em focalizao e no mais
universalizao. A privatizao em alguns pases da Amrica Latina (parcial ou
total, dependendo dos rumos tomados pelos acordos polticos em cada pas)
inspirava idias de mudana radical no sistema recm criado no Brasil. O FMI e o
Banco Mundial faziam diagnsticos e prescries que norteavam os novos
padres arquitetnicos dos sistemas de previdncia no terceiro mundo e que, no
Brasil, encontravam grande receptividade.
Arajo menciona que:
Mesmo tendo sido, enfim, aprovada a legislao que
regulamentou a seguridade social, no incio dos anos 1990,
persistiu o debate sobre a viabilidade econmica do sistema de
proteo social diante dos novos direitos assegurados. Essa
discusso, que expressa a reao conservadora aos direitos
conquistados, continuou colocando em destaque alguns aspectos
como a questo do salrio mnimo adotado como piso no clculo
dos benefcios, a aposentadoria por tempo de servio, a idade
mnima para a aposentadoria, as aposentadorias especiais
(ARAJO, 2004, p. 153).

Arajo (2004) tambm relata que o debate sobre as propostas de


reforma da previdncia estava divido entre vrias vertentes. Segmentos da
esquerda identificavam problemas gerenciais e falta de transparncia no sistema
e apontavam a necessidade de providncias urgentes. A direita apresentava-se
dividida: alguns segmentos defendiam a correo de falhas administrativas e
ajustes apenas em alguns tpicos crticos, preservando a natureza pblica da

129
previdncia; outros segmentos apoiavam a manuteno da previdncia pblica,
mas com a expanso da previdncia complementar, numa tendncia para a
privatizao; e, por fim, havia os liberais mais extremados para os quais a
privatizao era a soluo para corrigir as distores.

Para Fagnani (2005a), a partir de 1990, durante o governo de Collor de


Melo, teve incio um longo e contnuo processo de negar direitos constitucionais,
que chamou contra-reformas. No perodo que vai de 1990 a outubro de 1992,
houve a tentativa de enterrar a ento considerada anacrnica Constituio da
Repblica atravs da elaborao de um conjunto de reformas que fariam parte da
reviso constitucional prevista para ocorrer em 1993, conforme havia sido previsto
no texto da Carta Magna. Ao lado dessa estratgia de preparao da reviso
constitucional, o governo se empenhou em obstruir ou desfigurar a legislao
constitucional complementar.

A inteno era impedir ou retardar a consumao desses direitos,


enquanto aguardava a reviso constitucional prevista para 1993. O arsenal de
manobras empregado contempla o descumprimento das regras constitucionais, o
veto integral a projetos de lei aprovados pelo Congresso, a desconsiderao dos
prazos constitucionalmente estabelecidos para o encaminhamento dos projetos
de legislao complementar de responsabilidade do Executivo, a interpretao
espria dos dispositivos legais e a descaracterizao das propostas pelo veto
presidencial a dispositivos essenciais (FAGNANI, 2005).

130
No governo seguinte, de Itamar Franco (1993-1994) o vice-presidente
que assumiu a administrao do pas aps o impeachment do Presidente Collor
de Melo continuaram as propostas de reforma da previdncia social, agora
reanimadas pela Reviso Constitucional, instalada em 6 de outubro de 1993.
Nesse processo revisional, mais uma vez os direitos sociais estabelecidos pela
Constituio de 1988 foram ameaados em decorrncia das investidas
privatizantes e da propagao de idias de reduo da participao do Estado na
proteo social.
Segundo Arajo,
A Reviso foi um espao poltico de confronto de foras e de
interesses contraditrios que, durante os cinco anos
transcorridos, haviam-se instrumentalizado para recuperar
posies derrotadas durante o processo Constituinte (ARAJO,
2004, p. 160).

Vrias propostas de alterao do sistema de seguridade foram feitas


naquela ocasio de reviso constitucional. O modelo chileno e a reforma
Argentina, que naquele momento estava sendo discutida pelo legislativo daquele
pas, bem como os estudos desenvolvidos no plano internacional relativos aos
pases europeus, influenciaram nas discusses e no encaminhamento das
propostas de reforma da previdncia. Fraudes, disputas judiciais por direitos no
concedidos, irregularidades na concesso de aposentadorias e sonegao de
arrecadao ajudavam a criar um quadro de aparente inviabilidade do sistema e
pareciam justificar a urgncia de reformas.
As propostas feitas nesse perodo podem se dividir em quatro vertentes:
1) as que adotam o conceito de seguridade da Constituio de 1988 e seus

131
princpios; 2) as que alteram o conceito constitucional de seguridade, embora
conservem alguns de seus princpios; 3) as que seguem o modelo liberal chileno;
4) as que no explicitam nenhuma posio doutrinria ou conceitual, tratando a
questo previdenciria de forma pragmtica (MACEDO e LEITE, 1993, apud
ARAJO, 2004, p.174). Essas propostas, elaboradas como o objetivo de
instrumentalizar a reviso constitucional, no alcanaram o xito esperado. Os
direitos conquistados em 1988 saram ilesos neste primeiro embate.

Nos perodos de 19951998 e 19992002, quando Fernando Henrique


Cardoso esteve no governo, houve, novamente, um forte impulso na agenda de
reforma da previdncia. Para Fagnani (2005-a), essa etapa abrange desde a
gesto de Fernando Henrique Cardoso no ministrio da Fazenda at os seus dois
mandatos presidenciais. Seu trao marcante foi a retomada vigorosa do contrareformismo iniciado em 1990 e interrompido pelo impeachment. Ficou clara a
incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica do plano de estabilizao do
governo, o Plano Real, e os rumos da poltica social que haviam sido desenhados
na Constituio de 1988. Para este autor, a desconstruo do precrio Estado de
Bem-Estar Social que o Brasil conquistara veio acompanhada pela focalizao da
poltica de transferncia de renda e pela reduo das possibilidades de
implementar um processo de desenvolvimento com incluso social.

A estratgia de desconstitucionalizao da seguridade social foi


inicialmente transformada em proposta de emenda constitucional, que alteraria
radicalmente o sistema previdencirio a PEC n 33, de 1995. Entretanto, sofreu
fortes resistncias no Congresso e no foi aprovada, mas o governo no desistiu

132
e deu curso a outra estratgia de reforma, desta vez atravs de medidas
provisrias.
importante deter-se neste aspecto do mecanismo utilizado para fazer
modificaes substanciais na legislao previdenciria na dcada de 1990,
durante o governo de F. H. Cardoso. O insucesso da reviso da Constituio de
1988, em termos da supresso de direitos, levou a uma atitude autoritria do
governo para reduzir as despesas com benefcios. A burocracia do Ministrio da
Previdncia incumbia-se de elaborar as medidas provisrias e projetos de leis
ordinrias, conhecidos como projetos submarinos ou reformas meia-sola, feitos
sem que a sociedade se apercebesse e aprovados na calada da noite. A idia
era mudar sem alarde, com medidas pouco ambiciosas, mas que no criassem
resistncias na sua tramitao legislativa, aproveitando-se da desinformao, da
desmobilizao social e do medo da inflao para enxugar ao mximo o plano de
benefcio previdencirio e sustar demandas por aposentadorias. Arajo (2004)
lista em vrias pginas todas as incontveis mudanas na legislao, grande
parte encaminha por medidas provisrias, que subtraram direitos.
A legislao social foi sendo modificada subterraneamente, num longo
percurso, como se os direitos conquistados fossem ilegtimos e ameaassem a
ordem econmica de uma nova era que precisava mudar o padro universalista e
inclusivo da seguridade social brasileira.
Depois de vrias medidas provisrias e leis ordinrias, em dezembro de
1998, foi feita, ento, a primeira reforma de peso do governo de F. H. Cardoso,
com a aprovao da Emenda Constitucional n 20, que mudou um conjunto de
regras do RGPS e o RPPS. As justificativas para a realizao dessas alteraes

133
no texto constitucional estavam baseadas, mais uma vez, na to veementemente
defendida necessidade de conter os desequilbrios no sistema e aperfeioar a sua
gesto. O discurso oficial reiterava, como se fosse uma verdade indiscutvel, o
diagnstico

de

inviabilidade

financeira

do

sistema

previdencirio.

Por

conseqncia, a reforma foi arquitetada para dar tratamento fiscal a uma poltica
social.
Andrade (2003, p. 109) descreve esse perodo de reforma da
previdncia dizendo que:
Naquele momento, alm de ancorar um conjunto de medidas
econmicas, fiscais e polticas, direcionadas conteno do
dficit publico, a Reforma da Previdncia passou, tambm, a
funcionar como uma espcie de moeda de troca, sem a qual
supostamente se esgararia a confiana dos diversos organismos
internacionais na efetividade do ajuste econmico poste em
prtica no Governo FHC.

importante relembrar que no final da dcada de oitenta e incio da


dcada de noventa, a reforma da previdncia foi apresentada como uma das
medidas fundamentais para o ajuste fiscal das economias latino-americanas e
para a recuperao de suas combalidas economias. A partir das recomendaes
feitas pelo Banco Mundial, atravs do documento Averting the old age crisis:
policies to protect the old and promote growth (WORLD BANK,1994), os pases da
Amrica Latina e do Leste Europeu realizaram reformas muito semelhantes,
procurando ajustar-se prescrio baseada na noo de trs pilares para o
sistema, enunciada no referido documento: o primeiro pilar (as penses pblicas)
complementado por um segundo pilar de poupana obrigatria, contribuies
definidas e capitalizao e suplementado por um terceiro pilar, de poupana

134
voluntria. As experincias de reforma dos vrios pases da Amrica Latina foram
diferentes. No houve um modelo nico, ainda que a maioria das propostas tenha
se direcionado para a reduo da responsabilidade estatal e ampliao da
participao privada. O que se verificou foi uma heterognea combinao dos
regimes pblicos e privados.
De acordo com Andrade (2003), as chamadas reformas estruturais,
monitoradas pelo Banco Mundial e pelo FMI, atingiram 11 dos 18 pases da
Amrica do Sul e Central. No Brasil, entretanto, prevaleceu a avaliao de que
uma estratgia de privatizao direta resultaria em custos polticos, sociais e
financeiros inafianveis. Pinheiro (2004) menciona que a introduo de um
regime obrigatrio de capitalizao individual substituindo parcialmente o regime
de repartio chegou a ser discutida no Brasil, mas foi considerada invivel devido
s restries fiscais e ao enorme custo de transio, referente ao financiamento
dos benefcios em manuteno no sistema de repartio e ao reconhecimento das
contribuies passadas. Segundo este autor:
Estimativas realizadas por especialistas do Banco Mundial, IPEA
e FGV, entre 1995 e 1997, assim como clculos feitos pela
CEPAL, em 1999, apresentaram custos de transio oscilando
entre 188% do PIB e 250% do PIB (PINHEIRO, 2004, p. 267).

O que ocorreu no Brasil foi, ento, a eleio de uma estratgia que tem
priorizado

mecanismos

de

mudanas

legislativas

no

arcabouo

jurdico

constitucional, de forma a redirecionar o conjunto do sistema previdencirio. As


mudanas tm implicado, como se ver a seguir, no rebaixamento do valor do
principal benefcio a aposentadoria o que incentiva os trabalhadores que

135
recebem remuneraes mais elevadas a buscar a complementao previdenciria
atravs dos seguros privados. A proviso pblica acaba-se restringindo ao
pagamento de benefcios de valores muito reduzidos, a maioria equivalentes ao
salrio-mnimo, para uma parcela de trabalhadores de baixa renda, ao invs de
abarcar o universo dos trabalhadores com uma renda digna na velhice. Com isso,
como disse Andrade, se abre uma larga avenida de possibilidades para a
expanso da previdncia privada, nas suas vrias modalidades no-pblicas
(ANDRADE, 2003, p.114).

Segundo Vianna (2003a, p. 1):

Contrariando, talvez, as expectativas, o Brasil no seguiu


expressamente a recomendao [do Banco Mundial]. A reforma
realizada em 1998, atravs da Emenda Constitucional n 20,
aprovada pelo Congresso Nacional em dezembro daquele ano,
introduziu algumas mudanas nas regras de concesso de
benefcios e na alocao da receitas previdencirias, sem
substituir o modelo estabelecido pela Constituio. O modelo
segue sendo de previdncia social, pblico e administrado pelo
Estado. Mais ainda: segue sendo, formalmente, um sistema de
seguridade social, porque assim se mantm a escrita
constitucional. Todavia, a implementao desse sistema vem
ocorrendo, na prtica, sem o devido respeito aos princpios
constitucionais, com o que so carreadas para o mesmo tenses
que podem (ou visam) resultar na sua capitulao diante de uma
presumida superioridade do desenho dos trs pilares.

Resumidamente, pode-se citar as seguintes modificaes mais


importantes estabelecidas pela EC 20/98, no que diz respeito aos funcionrios
pblicos:

136
a) Criou a necessidade de comprovar tempo de contribuio,
extinguindo-se a aposentadoria por tempo de servio;41
b) O funcionrio pblico que ingressar no sistema (titular de cargo
efetivo) tem direito a aposentadoria por invalidez permanente, aposentadoria
compulsria aos 70 anos de idade e aposentadoria voluntria. Para aposentadoria
voluntria, exigido que tenha 10 anos de efetivo exerccio no servio pblico e 5
anos no cargo efetivo em que se dar a aposentadoria e que tenha 60 anos de
idade e 30 anos de contribuio, se homem, e 55 de idade e 30 de contribuio,
se mulher; aposentadoria aos 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade,
se mulher, ser com proventos proporcionais ao tempo de contribuio.
c) A aposentadoria especial, com idade e tempo de contribuio
reduzidos em cinco anos (55 anos de idade e 30 de contribuio), ser exclusiva
de professores da educao infantil e do ensino fundamental e mdio.
d) Para os trabalhadores e funcionrios pblicos ativos da gerao
presente foi estabelecida uma regra de transio: passaria a haver uma idade
mnima para a aposentadoria 53 anos para os homens e 48 para mulheres ,
complementada por pedgios de 20% e 40% sobre o tempo de contribuio que,
em 16 de dezembro de 1988, faltava para a aposentadoria integral ou
proporcional, respectivamente; o servidor pblico, alm desses critrios, deve
contar 5 anos de exerccio no cargo.

41

Boschetti (2003) diz que com isso tornou-se mais difcil a obteno de aposentadoria, sobretudo
para os trabalhadores que no tiveram carteira de trabalho assinada ao longo de suas vidas.

137
e) Os proventos da aposentadoria proporcional passaram a ser
equivalentes a 60% do valor mximo que o servidor poderia obter, acrescidos de
5% por ano de contribuio que supere a idade mnima para a aposentadoria, at
o limite de 100%;
f)

Foi

estabelecido

teto

nominal

para

os

benefcios

desvinculao desse teto do valor do salrio mnimo, o que rompeu com o


princpio constitucional de irredutibilidade do valor dos benefcios;
g) Foi vedado o recebimento de mais de uma aposentadoria no RPPS;
h) Eliminou-se o tratamento diferenciado conferido aos congressistas,
magistrados e professores universitrios, mantendo-se esquemas especficos
para professores do nvel primrio e secundrio e para os militares. Estes ltimos
tiveram um aumento na taxa de contribuio para a previdncia vlida tanto para
os militares da ativa quanto da reserva, de 1,6% para 7,5% no final de 2001. Alm
disso, foi instituda uma contribuio adicional de 1,5% para financiar as penses
vitalcias das filhas solteiras (PINHEIRO, 2004).
i)

Foi fixado o limite mximo de benefcios para o RPPS semelhante

ao teto do RGPS, desde que institudo regime de previdncia complementar para


os servidores.
j)

Uma das mudanas significativas trazidas pela EC 20/1998 foi o

item h citado acima: a fixao do teto de benefcios para o RPPS (na poca, R$
1.200,00, ou um valor equivalente a dez salrios mnimos) igual ao do RGPS.

138
Soares (2003) comenta que isso possibilita o crescimento dos fundos de penso,
que substituiriam, com direitos menores, o atual sistema pblico. Seria um
processo similar ao que ocorreu nos EUA, de expanso de fundos privados a
partir de mudanas no regime de previdncia dos servidores pblicos. Por essa
nova regra constitucional os funcionrios pblicos, ao aderirem ao regime de
previdncia complementar para ter uma aposentadoria maior que o teto do RGPS,
teriam de contribuir por um longo perodo, com base nas regras do plano, para, ao
final de sua vida profissional, se habilitarem a um benefcio que dependeria do
quanto houvessem poupado e do quanto as suas poupanas individuais tivessem
capitalizado. Uma entidade de previdncia aberta ou uma seguradora lhes pagaria
um benefcio cujo valor dependeria das reservas, cujas regras de reajuste ou
preservao do poder de compra so desconhecidas.
No que diz respeito ao RGPS, assegurada aposentadoria nas
seguintes condies: a) Aposentadoria por tempo de contribuio: 35 anos de
contribuio, se homem, e 30 anos de contribuio, se mulher; b) Aposentadoria
por idade: 65 anos de idade, se homem, e 60 anos de idade, se mulher, reduzido
o limite em 5 anos para os trabalhadores rurais de ambos os sexos e para os que
exeram atividades em regime de economia familiar, nele includos o produtor
rural, o garimpeiro e o pescador artesanal. Os requisitos a que se refere a
aposentadoria por tempo de contribuio sero reduzidos, em 5 anos, para o
professor que comprove exclusivamente tempo de efetivo exerccio das funes
de magistrio na educao infantil e no ensino fundamental e mdio.

139
A Proposta de Emenda Constitucional da qual resultou a EC n
20/98 tentou impor a necessidade de acumulao dos dois requisitos, idade e
tempo de contribuio, para a aposentadoria dos trabalhadores, mas foi rejeitada
pelo Congresso. Assim, h, alm das aposentadorias por invalidez e especial,
duas aposentadorias distintas: a aposentadoria por idade e por tempo de
contribuio.
A principal mudana no RGPS trazida pela EC 20/1988, entretanto, foi a
desconstitucionalizao da frmula de clculo das aposentadorias. O objetivo
dessa estratgia era criar, em lei posterior, mecanismos que aumentassem a
vinculao entre as contribuies e os benefcios, o que veio a ocorrer em 1999,
com a Lei n 9.876. O critrio anterior, que estava estabelecido na Constituio de
1988, previa que o benefcio fosse calculado pela mdia dos ltimos 36 salrios
de contribuio (ltimos trs anos). A nova regra de clculo aumentou o perodo
bsico para o clculo (que passou a corresponder aos 80% melhores salrios de
contribuio desde julho de 1994) e criou o fator previdencirio.
Segundo os crticos da regra antiga (dos ltimos 36 salrios de
contribuio),
[...] ela gerava taxas de reposio generosas para trabalhadores
que se aposentavam precocemente, no auge da sua vida laboral,
pouco antes de completarem cinqenta anos (PINHEIRO, 2004, p.
268).

Alm disso, seria perniciosa porque:


[...] induzia a uma subdeclarao da renda, pois nos (n-36) meses
anteriores aposentadoria no havia nenhum incentivo a declarar
a renda verdadeira e pagar as contribuies sobre ela incidentes, j
que o valor da aposentadoria no dependeria do montante da

140
contribuio (GIAMBIAGI, MENDONA, BELTRO, ARDEO, 2004,
p.3).

A Lei n. 9.876/99 veio, ento, a estabelecer a nova regra de clculo dos


benefcios do RGPS e, utilizando-se de lgica atuarial, introduziu o fator
previdencirio.

Preservados

os

direitos

adquiridos

daqueles

que

se

encontravam na inatividade, as novas aposentadorias passaram a ser calculadas


em funo da multiplicao de dois componentes. O primeiro o salrio-decontribuio, que ser calculado, como j mencionado acima, considerando a
mdia dos 80% maiores salrios-de-contribuio a partir de julho de 1994 at o
momento da aposentadoria (no mais ser a mdia dos ltimos 36 salrios). O
segundo o fator previdencirio aplicado sobre o salrio-de-contribuio, que
ser tanto menor (maior) quanto menor (maior) o tempo de contribuio e a idade
de aposentadoria e calculado a partir de uma frmula matemtica baseada
nesses dois parmetros (tempo de contribuio e idade) e na expectativa de
sobrevida do aposentado. A expectativa de sobrevida atualizada anualmente
conforme a tbua de mortalidade calculada pelo IBGE, o que ajusta o clculo do
benefcio dinmica demogrfica.
A frmula do setor previdencirio a seguinte:
F = Tc x a x 1 + Id + (Tc x a)
Ec
100
F = fator previdencirio; Tc = tempo de contribuio at o momento da
aposentadoria; a = alquota; Es = expectativa de sobrevida no momento da
aposentadoria; Id = idade no momento da aposentadoria.
O

uso

do

fator

previdencirio

afetou

significativamente

as

aposentadorias, principalmente por tempo de contribuio dos trabalhadores do

141
setor privado (conhecidas antes da reforma como aposentadorias por tempo de
servio).42 Essa regra de clculo obrigatria para os trabalhadores que se
aposentam por tempo de contribuio e opcional para os que se aposentam por
idade. O fator previdencirio tornou desvantajosa a aposentadoria por tempo de
contribuio com baixa idade, incentivando o adiamento da aposentadoria, pois
progressivamente maior a cada ano de postergao. Sua conseqncia imediata
foi o aumento da idade mdia de concesso desse benefcio e, posteriormente, a
reduo do valor mdio das aposentadorias por tempo de contribuio.
Antes da reforma, a idade mdia de aposentadoria era de 48,9 anos.
Em 2001, a idade mdia chegou a 54,1 anos ou seja, um crescimento de 5,2
anos na mdia etria da aposentadoria por tempo de contribuio em relao a
1998 (PINHEIRO, 2004). Mas a idade mdia de aposentadoria ainda
considerada relativamente baixa se comparada de outros pases da Europa e da
Amrica. Ainda no foi instituda no Brasil a idade mnima de aposentadoria por
tempo de contribuio no RGPS. Esta foi uma proposta que no teve apoio
poltico necessrio para sua aprovao no Congresso na ocasio da reforma de
1998. As condies atuais para a aposentadoria continuam a ser somente 35 e 30
anos de contribuio para homens e mulheres, sem requisito de idade para a
aposentadoria por tempo de contribuio.
Segundo Pinheiro (2003, p. 269),
42

Homens tm direito a se aposentar por tempo de contribuio aps contriburem por 35 anos e,
mulheres, por 30 anos. O valor do benefcio da aposentadoria por tempo de contribuio
corresponde a 100% do salrio de benefcio. Este consiste na mdia aritmtica simples dos
maiores salrios de contribuio, corrigidos monetariamente, correspondendo a 80% do perodo
contributivo desde a competncia julho de 1994, multiplicado pelo fator previdencirio
(MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL, 2004).

142
Na maior parte dos pases da OCDE a idade mnima para a
aposentadoria de 65 anos, com exceo da Frana e da Coria
do Sul, que requerem sessenta anos e da Noruega, onde o
requisito mnimo 67 anos. Entretanto, muitos pases permitem
aposentadorias proporcionais antecipadas. No ano 2000, a idade
mdia efetiva de aposentadoria na OCDE foi de 62,6 anos. Este
indicador varia de 69,1 anos no Japo para 59,3 anos na Itlia
[...] Na Amrica Latina, pases como Argentina, Chile, Mxico e
Peru j instituram as idades mnimas de 65 anos para homens e
sessenta para mulheres. Atualmente, somente o Brasil, Ir,
Iraque e Equador no requerem idade mnima para a
aposentadoria.

Com a adoo do fator previdencirio houve perda de valor dos


benefcios, o que pde ser comprovado em 2005, primeiro ano em que o fator foi
aplicado integralmente. Segundo estudo feito pela Associao Nacional dos
Auditores Fiscais da Previdncia Social (Anfip), o fator previdencirio, criado em
1999, foi utilizado de forma gradual (0,5% ao ms) e crescente durante cinco
anos. S em 2005 o INSS adotou o fator cheio para calcular os benefcios, o que
levou reduo do valor mdio das aposentadorias por tempo de contribuio em
3,09% naquele ano. Em 2004, o trabalhador se aposentou, em mdia, com
benefcio igual a R$ 955,18. Em 2005, esse valor se reduziu para R$925,70
(valores atualizados pelo INPC). H casos, como os daqueles que se
aposentaram com idade de 45 anos, em que o fator chega a reduzir em 40% o
valor das aposentadorias. Mesmo os que trabalharam at 60 anos no
conseguiram receber o teto do benefcio previdencirio (atualmente de
R$2.801,56). O valor real mdio dos benefcios em 2005 voltou aos nveis de
1999, apesar dos aumentos reais do salrio mnimo, cujos efeitos foram anulados
por causa da aplicao do fator previdencirio. A tendncia de que a reduo
seja ainda mais acentuada nos prximos anos. A populao brasileira vem
registrando, anualmente, aumento na sua expectativa de vida e, como essa a

143
principal varivel na reduo do fator, as aposentadorias sofrero redues
(ANFIP, 2006).
Uma anlise isolada do fator previdencirio pode fazer parecer que
um mecanismo que se tornou necessrio e, sobretudo, justo. Os que buscam uma
aposentadoria precoce recebero benefcio menor por terem contribudo com
menos. Os que trabalham por mais tempo contribuem com mais e recebero
maior benefcio. Entretanto, a anlise desse fator isolado, sem a incorporao de
outros elementos que compem a realidade socioeconmica, pode conduzir a
generalizaes perigosas. A ANFIP argumenta, por exemplo, que o fator
previdencirio busca retardar o pedido de aposentadoria, mas observa:
Nem sempre possvel ao segurado assim proceder. Condies
de sade, de empregabilidade e, principalmente, a incerteza
quanto ao futuro, definem a deciso. Mesmo a contragosto, o
beneficio pedido, amargando o trabalhador a diminuio no
valor da sua aposentadoria (ANFIP, 2006, p. 26).

A busca da aposentadoria por tempo de contribuio, portanto, pode


no ser uma opo, mas uma condio que se impe, como reflexo, em grande
medida, das condies recessivas da economia que conduzem falta de
oportunidades no mercado de trabalho e, portanto, a uma situao de
insegurana,

baixos

salrios

dificuldade

de

sobrevivncia,

condies

particularmente agravadas para os trabalhadores em idade mais avanada. Para


estes, manter-se no mercado de trabalho e receber aposentadoria um pouco
maior no futuro no uma tarefa fcil. Por outro lado, a aposentadoria por tempo
de contribuio obtida de forma antecipada no capaz de atender s
necessidades de sobrevivncia do segurado (exceto no caso de trabalhadores

144
que tm acesso a fundos de penso), porque seus valores so baixos na maioria
dos casos e, por isso, o trabalhador no se aposenta de fato. A aposentadoria
acaba sendo uma fonte de renda que proporciona segurana mnima, mas que
necessita ser complementada com a renda de ocupaes, no mais das vezes,
ocasionais e precrias.
Soares (2003) por sua vez argumenta que o fator previdencirio, cuja
equao introduziu a idade no clculo da aposentadoria, atingiu particularmente
um contingente de pessoas mais desfavorecidas. Para a autora,
O fator previdencirio fez com que os segurados,
independentemente de entrar precocemente no mercado de
trabalho, passassem a ser obrigados a trabalhar mais tempo para
aposentar-se com o mesmo valor; ou seja, os trabalhadores de
mais baixa renda (e entre eles, sobretudo as mulheres), que
so os que comeam a trabalhar mais cedo foram os principais
afetados (SOARES, 2003, p. 123).

A EC n 20/1988 trouxe algumas outras mudanas, tais como:


determinou que o benefcio do salrio-famlia fosse devido somente ao
trabalhador de baixa renda; proibiu qualquer trabalho para os menores de 16
anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de 14 anos; criou diretrizes para o
regime de previdncia privada, que ter carter complementar e ser organizado
de forma autnoma, em relao ao Regime Geral de Previdncia Social; e, por
fim, estabeleceu que a organizao da Previdncia Social observar critrios que
preservem o equilbrio financeiro e atuarial.
Este ltimo aspecto, o da observncia do equilbrio financeiro e atuarial,
limita os espaos de redistributividade que a Constituio imprimiu seguridade
social, ameaando, inclusive, a continuidade de benefcios de baixo peso

145
contributivo, como as aposentadorias rurais e a aposentadoria de trabalhadores
urbanos de baixa renda do setor informal, esta ainda aguardando legislao
infraconstitucional para sua implantao. O preceito do equilbrio atuarial contradiz
a natureza da seguridade. O dispositivo institudo pela EC 20/1988 inoportuno e
representa uma regresso, pois o sistema previdencirio tem demonstrado que
tem capacidade de contribuir para a reduo da pobreza (ver item 3.3 do presente
captulo) e de assegurar condies de sobrevivncia a um segmento da
populao que vive na condio de segurado especial, que, de outra forma, o
mercado, sem a interveno do Estado, teria relegado indigncia.
Depois

da

EC

20/1988

houve

aprovao

de

vrias

leis

complementares e ordinrias e a converso em lei de outras medidas provisrias


editadas em 1998 e 2000, conformando um novo arcabouo jurdico-institucional
de organizao do sistema previdencirio.43 O modelo brasileiro de reforma da
previdncia, entretanto, diferiu, como j mencionado anteriormente, da tendncia
de privatizao observada nos demais pases latino-americanos como Chile,
Argentina, Uruguai, Bolvia, Peru, Colmbia e Mxico, que optaram por substituir,
parcial ou integralmente, os sistemas pblicos de repartio por sistemas privados
43

Embora a emenda constitucional n 20 e a Lei 9.876/99 sejam dois marcos importantes na


reforma do sistema previdencirio, outras dispositivos legais foram aprovados entre 1998 e 2002:
Leis n 9.703/98, n 9.711/98 e n 9.732/98, que instituem mecanismos de aprimoramento da
arrecadao e recuperao de crditos; lei n 9.719/98, que define regras gerais para a previdncia
dos servidores pblicos; Lei n 9.796/99, que regulamenta as compensaes financeiras entre
regimes de previdncia; Lei n 9.876/99, que modifica a regra de clculo dos benefcios do RGPS e
cria incentivos filiao de novos segurados; Lei n 9.962/00, que regulamenta a contratao de
empregados pblicos, filiados ao Regime Geral, pelos governos; Lei n 9.983/00, que tipifica os
crimes contra a Previdncia Social; Lei Complementar n 101/01, que trata da responsabilidade
fiscal em relao aos regimes previdencirios; Leis Complementares 08 e 09 de 2001, que
regulamentam o regime de previdncia complementar; Lei n 10.056/01, que regulamenta
contribuies do setor rural; Medida Provisria n 2.131/00, que trata da contribuio previdenciria
dos militares e Medida Provisria n 2.023/00, de renegociao de dvidas dos estados e
municpios com o INSS (PINHEIRO, 2004, p. 266).

146
obrigatrios de capitalizao individual. No Brasil, apesar da busca pela maior
aproximao com a noo de seguro social segundo a qual deve existir uma
relao inexorvel entre contribuio e benefcio foi mantido o princpio da
seguridade social como norteador da proteo social e, na previdncia,
permaneceu o regime de repartio, de natureza redistributivo-assistencial, gerido
pelo Estado. Isso demonstrou a fora da inscrio de direitos sociais no
arcabouo da Constituio Federal e a capacidade de resistncia dos movimentos
e lutas sociais na defesa de direitos universais, revelia de grande parte da
burocracia pblica e da influncia dos lobbies de setores financeiros poderosos
que

oferecem

formas

privadas

de

proteo

(bancos

seguradoras,

principalmente).
A segunda reforma da previdncia ocorreu em 2003, no incio do
governo de Luis Incio Lula da Silva, quando foi aprovada a Emenda
Constitucional n 41 de 19/12/2003. Seu foco estava voltado para a previdncia
dos servidores. O RGPS ficou praticamente fora da reforma.
A posio do governo federal poca era de que o RGPS apresentavase numa situao de satisfatria sustentabilidade econmico-financeira, avaliada
pela chamada necessidade de financiamento do regime para o perodo 20022021. Pelas projees apresentadas, o RGPS dever manter a formao de
dficits anuais da ordem de 1,31% do PIB verificado em 2002, atingindo nos
prximos dezoito anos, algo como 1,69% do PIB a ser verificado no ano de 2021.
Tomado como indicador de estabilidade, essa trajetria de projetados dficits o

147
principal argumento utilizado para manter o RGPS fora da reforma proposta pelo
Governo Lula (ANDRADE, 2003, p.105).

Havia vrios argumentos em torno da urgncia da reforma do regime


prprio dos servidores. O primeiro deles era de que, nas reformas ocorridas em
vrios pases da OCDE, mesmo entre aqueles que so referncia para polticas
de bem-estar, houve uma tendncia de convergncia entre os sistemas
previdencirios dos setores pblico e privado, por meio da unificao dos regimes
ou da homogeneizao das regras. Este processo tem sido acompanhado pelo
desenvolvimento de esquemas de previdncia complementar e suplementar
privada, de benefcio definido.

Vrios pases europeus padronizaram as regras de aposentadoria dos


setores pblico e privado, adotaram aumento do tempo de contribuio
combinado com idade mnima (tambm aumentada) para aposentadoria, no
adotaram a paridade entre salrio e benefcio (reduzindo a aposentadoria a um
percentual dos ltimos salrios) e diminuram benefcios j concedidos. A idia
que os servidores pblicos tenham um benefcio bsico (originrio quer de um
regime geral quer de regime prprio) e contribuam compulsoriamente para a
previdncia complementar com benefcio definido (PINHEIRO, 2004).

Essas mudanas, por sua vez, baseiam-se num argumento que se


relaciona com as questes da eqidade e do papel do Estado na distribuio da
renda. Os regimes prprios de previdncia dos servidores so tidos como mais
generosos e acabam por significar transferncia de renda de toda a sociedade

148
para um grupo especfico que, certamente, no o mais necessitado. Se h
desigualdade na distribuio de renda de um pas, como no caso do Brasil, este
argumento ganhava reforo imediato.

O desequilbrio fiscal provocado pelo regime dos servidores


fortalecia as teses dos defensores de sua reforma. Os benefcios, sem a devida
contrapartida contributiva, geram enormes passivos atuariais extremamente
regressivos em termos intergeracionais. A longo prazo, o cumprimento dessas
promessas significa aumento de impostos, reduo de gastos em outras reas e
congelamento de salrios dos prprios servidores (PINHEIRO, 2004).

H ainda o argumento de que regimes unificados tm custos menores


devido s economias de escala.

A reduo de custos ocorre tanto em termos de administrao do


sistema, em funo da eliminao de estruturas institucionais
paralelas, quanto em termos polticos. Em um ambiente normativo
de regras iguais diminuem as presses corporativas por tratamento
diferenciado. Adicionalmente, se ganha em termos de
transparncia do sistema ao se eliminar subsdios implcitos.
Finalmente, regras homogneas para a Previdncia propiciam
maior flexibilidade e eficincia ao mercado de trabalho (OCDE,
2002, apud PINHEIRO, 2004, p. 276).

Todos esses argumentos eram aplicados nas anlises para o Brasil.


A proposta de unificao dos regimes previdencirios no pas era considerada um
avano institucional.

Seriam eliminados os mais de 2.800 regimes prprios municipais,


os 27 regimes estaduais e o federal. As regras aplicadas
iniciativa privada valeriam para todos os funcionrios pblicos e
militares. Todos os trabalhadores seriam filiados e receberiam um
benefcio do INSS at determinado teto e eventuais
diferenciaes poderiam ser tratadas no regime de previdncia

149
complementar. Com isso, haveria substantivos ganhos em
economias de escala, reduo de custos operacionais, eqidade,
eliminao de subsdios implcitos e maiores eficincias e
flexibilidade no mercado laboral. Certamente, a entrada dos
servidores pblicos no INSS contribuiria tambm para criar um
ncleo de emprego formal no financiamento do regime geral,
atualmente combalido pelo aumento da informalidade
(PINHEIRO, 2004, p. 276).

A proposta de unificao dos regimes, entretanto, foi abandonada. A


resistncia surgiu dos Estados e municpios, cuja passagem dos servidores para o
INSS geraria um grande custo fiscal, com desembolsos que estavam muito alm
da capacidade financeira desses entes da federao, referentes aos repasses da
contribuio patronal ao INSS, bem como da contribuio dos servidores. Sem
contar com o fato de que perderiam fontes de receita previdenciria de seus
sistemas extintos, mas teriam que continuar pagando aposentadorias para a
manuteno de inativos.

Assim, ao invs da unificao dos regimes, a reforma de 2003 resultou


em um ajuste no sistema de repartio para as geraes atuais de servidores
ativos e inativos e em novas regras para os futuros servidores, muito semelhantes
s dos trabalhadores do setor privado. As mudanas tinham como objetivo fazer
com que os trabalhadores do setor pblico recebessem benefcios equivalentes
contribuio, como j havia sido feito com a reforma do RGPS administrado pelo
INSS. As regras estabelecidas anteriormente para os servidores no garantiam
equilbrio entre as contribuies e os benefcios pagos. Foram alteradas, mas os
direitos j adquiridos estavam preservados, ou seja, quem j havia cumprido os
requisitos para aposentadoria poderia exercer seu direito, mesmo depois da

150
aprovao da reforma, com base nas regras em vigor antes da E.C. n 41/2003.
As principais mudanas foram as seguintes:

a) para futuros servidores, o clculo da aposentadoria considera a


mdia das contribuies previdencirias feitas durante o perodo trabalhado, nos
mesmos moldes do RGPS administrado pelo INSS. Houve a imposio de um
limite mximo para o valor dos benefcios, tornando-o igual ao do regime geral
dos trabalhadores da iniciativa privada (R$2.400,00 poca),44 e a opo de
complementar os proventos por meio de filiao a fundos de previdncia
complementar. Os futuros servidores, portanto, com proventos maiores que o teto
sero estimulados a ingressar em fundos de previdncia privados ou no fundo de
previdncia complementar pblico.

b) O limite de R$2.400,00 para o pagamento dos benefcios dos


regimes prprios s entrar em vigor quando forem criados os regimes
complementares.

c) Somente para as futuras geraes de servidores deixa de existir a


integralidade do valor dos benefcios e a paridade de reajustes entre ativos e
inativos. Aquele que hoje servidor pblico, ainda pode obter aposentadoria
integral (sem teto) desde que cumulativamente: complete a idade de 60 anos e 55
anos para homem e mulher, respectivamente; tenha 35 anos e 30 anos de
contribuio para homem e mulher, respectivamente; tenha 20 anos de servio
pblico, 10 anos de carreira e 5 anos no cargo.
44

Hoje, este limite superior de R$2.801,56 fixado por portaria ministerial para vigorar a partir de
1 de abril de 2006.

151
d) Para atuais servidores inativos e pensionistas, houve a instituio da
contribuio. O clculo, no caso de servidores da Unio, de 11% (percentual
igual ao estabelecido para os servidores titulares de cargos efetivos) incidente
sobre a parcela da remunerao que exceder 60% do limite mximo estabelecido
para os benefcios do regime geral de previdncia social (60% x R$ 2.400,00 =
$1.440). No caso dos Estados, Distrito Federal e municpios, a contribuio dos
inativos e pensionistas de 11% sobre a parcela que excede 50% do limite
mximo estabelecido para os benefcios do regime geral (50% x R$ 2.400 =
1.200). A emenda constitucional, porm, preserva direitos adquiridos dos atuais
inativos e pensionistas, no impondo nenhum reclculo aos valores dos
benefcios de aposentadoria e penso.

e) Para futuros pensionistas, a penso deixou de ser integral: benefcios


de at R$ 2.400 sero pagos na integralidade; sobre a parcela que exceder os R$
2.400, ser aplicado um desconto de 30%.

f) Para futuros servidores, haver a aplicao da regra da idade para


aposentadoria de sessenta anos para os homens e 55 para as mulheres, com
reduo de 5% no valor do benefcio no caso de antecipao de aposentadoria;

g) Para os atuais servidores, mantm-se a possibilidade de se


aposentarem com a idade de 53 anos e 35 anos de contribuio (mais pedgio de
20% sobre o tempo que faltava naquela data para completar o tempo de
contribuio), se homem, e aos 48 anos de idade e 30 anos de contribuio (mais

152
pedgio), se mulher. Ser, porm, aplicado um redutor de 5% por ano antecipado
em relao idade de referncia (sessenta anos, homens, e 55 anos, mulheres).

h) A reforma probe a existncia de mais de um regime prprio de


previdncia social para os servidores titulares de cargos efetivos.

i) Foram criados tetos para as superaposentadorias do servio pblico.


Na Unio, o limite mximo para a aposentadoria no pode exceder a
remunerao do Ministro do Supremo Tribunal Federal (R$ 17.370,00 na poca).
H subtetos, para os municpios e Estados. Para municpios, a remunerao do
Prefeito. Para Estados e Distrito Federal: no Executivo, a remunerao mensal do
Governador; no Legislativo, a remunerao dos Deputados; e no Judicirio,
90,25% da remunerao mensal dos Ministros do STF.

j) Estabelecimento de abono de permanncia, de 11% do salrio


(equivalente contribuio previdenciria), para os servidores que tm direito
adquirido e postergarem a sua aposentadoria, decidindo permanecer em atividade
at que venham a completar as exigncias para a aposentadoria compulsria (70
anos).

l) O sistema de previdncia complementar funcionar no sistema de


capitalizao individual. Deve ser uma entidade fechada, que oferece a seus
participantes planos de contribuio definida e tenha natureza pblica e instituio
voluntria. A instituio dos fundos complementares depende de lei de iniciativa
da Unio, estados e municpios criando os seus fundos de penso. Uma vez
institudo o fundo, estas entidades passam a fazer parte da estrutura

153
administrativa da Unio, dos estados e dos municpios e a contribuio patronal
do ente federado dever ser, no mximo, equivalente do servidor. Devero ser
aplicadas, no que couber, as regras que j valem para o regime de previdncia
complementar. A filiao do servidor atual e dos futuros servidores facultativa.
Sua criao pr-requisito para a instituio do teto igual ao do RGPS (R$
2.400,00).

Conforme foi dito anteriormente, o RPPS era o principal alvo da reforma


de 2003. O RGPS sofreu poucas alteraes. Houve aumento real de cerca de
30% do teto deste regime, que passou para R$2.400,00, devendo ser reajustado
de forma a preservar seu valor real, atualizado pelos mesmos ndices aplicados
aos benefcios do regime geral de previdncia social. As principais mudanas do
RGPS tm sido feitas no mbito infraconstitucional, por meio de alteraes na
legislao previdenciria e foram muitas nos ltimos dez anos, conforme j foi
antes comentado. Dados os limites e objetivos deste trabalho, esto sendo
tratadas apenas algumas mudanas, consideradas mais relevantes, no texto da
Constituio.
Em 2003 houve, ainda, outra emenda constitucional que alcanou a
seguridade social. Trata-se da EC n 42/2003, atravs da qual foi feita a Reforma
Tributria do governo Lula da Silva (20032006). Foram introduzidas algumas
modificaes que afetaram favoravelmente a receita da seguridade social, sendo
as mais importantes as seguintes:

154
a) A necessidade de lei complementar para definir o tratamento
diferenciado e favorecido para as microempresas e empresas de pequeno porte
(art. 146, III, d, e pargrafo nico);
b) A permisso para que a lei institua contribuio para a seguridade
social cobrada do importador de bens ou servios do exterior, ou de quem a lei a
ele equiparar (PIS Importao e COFINS importao). Essa contribuio deve
ser arrecadada pela Unio e beneficiar todo o sistema de seguridade, sem
nenhuma vinculao especfica aos setores que a compem (art. 195, inciso IV);
c) permisso para que a lei defina setores de atividade econmica para
os quais as contribuies incidentes sobre a receita ou faturamento e a do
importador de bens e servios do exterior sero no-cumulativas (COFINS nocumulativa).
Outra importante alterao na legislao que rege a seguridade social
veio com a Emenda Constitucional n 47/2005, que possibilitar grande melhoria
de qualidade da tributao. Essa emenda constitucional permite critrios
diferenciados para tributar empresas atravs da contribuio social do
empregador (incidentes sobre a folha de salrios, faturamento e lucro), com
alquotas e bases de clculo mais vantajosas, em funo da atividade econmica,
da utilizao intensiva de mo-de-obra, porte da empresa e a condio estrutural
do mercado de trabalho.45 O objetivo dessa mudana era obter maior equidade no
custeio da seguridade social. Empresas de pequeno porte e que exercem
45

A redao anterior previa a diferenciao de alquotas e de bases de clculo somente em razo


da atividade econmica ou da utilizao intensiva de mo-de-obra.

155
determinadas atividades econmicas como, por exemplo, as empresas da rea
rural e as cooperativas, que dispem de capital reduzido e esto sujeitas a forte
concorrncia, tm tratamento tributrio mais brando, enquanto as instituies
financeiras pagam contribuies com alquota acrescida em 2,5%.

A referida

emenda constitucional tambm procura estimular o contrato formal de trabalho


nas empresas, ao possibilitar menor recolhimento de contribuies sociais em
funo das condies estruturais do mercado de trabalho e da utilizao intensiva
de mo-de-obra.
Antes da EC n 45/2005, a concesso de aposentadoria especial era
dada aos segurados que exercessem atividades prejudiciais sade ou
integridade fsica, compreendendo a exposio a agentes qumicos, fsicos ou
biolgicos, ou a combinao destes. Aps a edio de EC n 45/2005, a
aposentadoria especial foi estendida aos portadores de deficincia, que podero
aposentar-se mais cedo. importante observar que a aposentadoria especial
concedida pelo RGPS possui como beneficirios somente os segurados
empregados, o trabalhador avulso e os cooperados de cooperativas de trabalho
ou de produo que podero aposentar-se aos quinze, vinte ou vinte e cinco
anos, conforme a atividade exercida. Para custear o benefcio h um acrscimo
de alquotas para o empregador sobre a remunerao do segurado que pode
variar de 6, 9 ou 12%, conforme o direito do segurado a aposentar-se aos 25, 20
ou 15 anos de servio respectivamente. Para financiar a extenso do benefcio de
aposentadoria especial aos portadores de deficincia, deve ser criada uma nova
fonte de custeio, para atender s exigncias do art. 195, 5 da Constituio

156
Federal; essa aposentadoria, portanto, ainda depende de regulamentao (lei
complementar).
O texto da Emenda Constitucional n 47/2005 diz:
Art. 1 Os artigos ... 201... da Constituio Federal passam a vigorar
com a seguinte redao:
Pargrafo 12. Lei dispor sobre o sistema especial de incluso
previdenciria para atender a trabalhadores de baixa renda e queles
sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho
domstico no mbito de sua residncia, desde que pertencentes a
famlias de baixa renda, garantindo-lhes acesso a benefcios de valor
igual a um salrio-mnimo.
Pargrafo 13. O sistema especial de incluso previdenciria de que trata
o pargrafo 12 deste artigo ter alquotas e carncias inferiores s
vigentes para os demais segurados do regime geral de previdncia
social.

No ano de 2005, houve ainda outra emenda constitucional, de grande


relevncia, que buscou soluo para um problema grave, de natureza estrutural,
do sistema de seguridade social: a EC n 47/2005, que deu proteo diferenciada
aos trabalhadores informais urbanos e s donas-de-casa (pargrafos 12 e 13 do
art. 201 da CF/88). Segundo esse novo dispositivo, haver um sistema de
incluso previdenciria para atender a trabalhadores de baixa renda e queles
sem renda prpria que se dediquem exclusivamente ao trabalho domstico no
mbito de sua residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda,
garantindo-lhes acesso a benefcios de valor igual a um salrio-mnimo.
O destinatrio desta nova norma o segurado especial urbano de baixa
renda pois a proteo ao pequeno trabalhador rural j est prevista , que ter
direito a um salrio-mnimo. Para que possa entrar em vigor, falta ainda,
regulamentar esse importante avano na direo da universalizao dos direitos

157
sociais, atravs de lei que fixe condies de filiao (enquadramento no conceito
de baixa renda), alquotas especiais (reduzidas) para as contribuies, bem como
contagem de carncia para a fruio do benefcio.
Muito j foi discutido sobre a incluso dos trabalhadores de baixa renda.
A filiao ao RGPS deveria ser automtica, um direito de todos que exercem uma
atividade remunerada. A previdncia social, entretanto, contributiva. O Estado
apenas ampara, minimamente, os que no do sua cota de participao de forma
direta ao custeio do sistema, proporcionando benefcios assistenciais para os que
se encontram em condies de extrema necessidade.46 A maioria dos
trabalhadores autnomos no recolhe contribuio, em razo do baixo nvel de
remunerao, por descuido com o futuro ou por desconhecimento. Para fornecer
proteo a uma vasta parcela da populao, a incluso previdenciria precisar
guardar relao com a reteno da contribuio de forma proporcional
capacidade de pagamento do contribuinte, apoiando-se no princpio da
progressividade, enquanto o valor do benefcio a ser concedido no poder ser
inferior a uma renda mnima de sobrevivncia, cuja referncia tem sido o salriomnimo. Isso poder significar que o custeio individual no pagar os benefcios,
ou seja, no ocorrer a cobertura total do benefcio pelo prprio segurado.
Haver, ento, a socializao desse nus, o que prprio de um sistema de

46

Dois auxlios assistenciais cobrem, de modo precrio, a populao carente que no tem
capacidade contributiva: a Renda Mensal Vitalcia (RMV) e o Benefcio de Prestao Continuada
da LOAS (BPC/LOAS). A RMV foi instituda em 1974 e extinta em 1991, quando foi estipulado
como limite para a solicitao do benefcio a data de 31/12/1995. O BPC/LOAS um benefcio
mensal, no valor de um salrio-mnimo, pago a portadores de deficincia ou idosos de 67 anos ou
mais, que possuam renda familiar abaixo de um quarto do salrio-mnimo por pessoa e em cuja
famlia nenhuma pessoa seja beneficiria de outro programa da Previdncia Social ou do segurodesemprego (VIANNA, 2003b).

158
repartio simples, de carter solidrio e redistributivo, em que as demais
parcelas dos contribuintes do sistema sustentam a incluso dos segurados em
condies especiais.
O princpio da precedncia do custeio segundo o qual nenhum
benefcio ou servio da seguridade social poder ser criado sem a correspondente
fonte de custeio e o requisito do equilbrio financeiro e atuarial, embora sejam
exigncias importantes da Constituio Federal, esto subordinados ao objetivo
principal do 12 do art. 201, que assegurar condies concretas de
sobrevivncia a um grande contingente de trabalhadores urbanos de baixa renda,
quando colocados em situao de risco pelo mercado ou por outras contingncias
sociais. H claramente a precedncia do atendimento s necessidades concretas
desse segmento social, atribuindo ao equilbrio fiscal e atuarial condio
secundria e subordinada.
Cabe

insistir

que

todos

os

trabalhadores

pagam

direta

e/ou

indiretamente a Previdncia Social, porque as contribuies do empregador ao


INSS, COFINS, CPMF e CSLL, vinculadas seguridade social, esto embutidas
nos preos dos produtos, o que significa dizer que o nus recai no sobre
empresrios que so recolhedores de tributos , mas sobre os consumidores.
Como alerta Soares,
preciso superar o Princpio da Equivalncia s recebe aquele
que contribui substituindo-o pelo Princpio da Necessidade e do
Direito. preciso explicitar que todos pagam pela Previdncia
Social na medida em que os custos das contribuies so
repassados aos preos finais dos produtos pelas empresas. Mais
do que isso, dada a atual estrutura de impostos

159
predominantemente indireta, os pobres pagam proporcionalmente
mais impostos do que os ricos (SOARES, 2001, p. 133).

Como ressaltou Tavares, ao se referir ao tratamento diferenciado


protetivo dado aos trabalhadores informais urbanos e s donas-de-casa,
Hoje esse o principal problema da previdncia social: a
existncia de aproximadamente trinta milhes de trabalhadores
informais em idade ativa que no esto inscritos e no
contribuem para o RGPS. A gravidade da situao pode ser
medida por dois lados. Tanto pela falta de contribuio que
poderia incrementar o Fundo de Previdncia Social, quanto pelo
futuro perigoso de se ter milhes de pessoas desprotegidas, sem
um plano bsico de previdncia que lhes garanta sustento com
um mnimo de dignidade (TAVARES, 2005, p. 125).

E mais frente diz:


[...] uma boa oportunidade para que a legislao consiga
prevenir a seguridade social de uma situao calamitosa futura,
relegando ao abandono milhes de brasileiros (idem, 2005, p.
126).

O grau de importncia da incluso na previdncia dos trabalhadores


autnomos urbanos de baixa renda pode ser avaliado pelos dados de trabalhos
cientficos que abordam a precarizao das relaes de trabalho. Matijascic
(2003) demonstra que, no Brasil, em 1999, os trabalhadores autnomos,
domsticos e empregadores representavam 50% da populao, enquanto nos
pases desenvolvidos (da OCDE), esse patamar de apenas 10%. Sempre foi
difcil incorporar esse tipo de trabalhador no rol de contribuintes em funo da
queda na atividade econmica no Brasil que reduziu o nmero de empregos e, ao
forar a passagem para a condio de autnomo, o cidado deixou de contribuir
para a Previdncia. Matijascic mostra que:
Entre os no contribuintes, a importncia dos trabalhadores
autnomos e domsticos merece destaque. A deteriorao dos

160
rendimentos atingiu intensivamente a populao no contribuinte e,
nesse caso, a precarizao se traduziu por uma reduo no volume
de emprego e, por conseguinte, do contingente de contribuintes
para a Previdncia... (MATIJASCIC, 2003, p.166).

A existncia da norma de incluso do trabalhador urbano (com filiao e


alquotas adequadas) de importncia fundamental para assegurar esse direito
populao de baixa renda, mas, para se traduzir em realidade, depender de
outros fatores, particularmente da existncia de oportunidades de trabalho e da
elevao padro de remunerao no meio urbano, hoje muito baixo, de forma a
permitir que o trabalhador tenha condies de abrir mo de uma parte de sua
renda para a previdncia.47 A incluso previdenciria continuar dependente da
insero no sistema produtivo e, mais do que isso, de um patamar de renda
mnimo que possa viabilizar a contribuio. A facilidade, que passar a existir,
estar na reduo do valor da tributao, mas apenas isso no garantir a filiao
ao sistema. Persistir entre os trabalhadores a insuficiente informao e
conscientizao da importncia da previdncia social pblica para a sobrevivncia
e para a preveno da misria em patamares mais profundos. Vencida a rigidez
da fase de estabelecimento do vnculo formal do trabalhador com o Estado,
restar o embate permanente pela sustentao do direito conquistado, que no se
manter sem a fora da mobilizao poltica.

47

Pela legislao atual, um trabalhador que exera trabalho de forma autnoma e que consiga ter
uma renda em torno de um salrio mnimo por ms R$ 350,00 teria que contribuir com R$
70,00, ou seja, 20% de seu rendimento, o que torna invivel sua contribuio para a previdncia. O
sistema especial de incluso previdenciria que abranger os trabalhadores de baixa renda dever
prever alquota suficientemente reduzida e carncia especial.

161

3.3. IMPORTANTES AVANOS DA PREVIDNCIA SOCIAL NO BRASIL


O objetivo da previdncia social garantir a reposio de renda dos que
no puderem trabalhar por motivos de instabilidade econmica geradora de
desemprego, por contingncias biolgicas, por acidente ou por outros motivos que
empeam o trabalhador de participar, por meio do mercado de trabalho, do
processo de produo, evitando a penria e a pobreza da classe trabalhadora.
Nestes termos, verificar em que medida o sistema pblico de previdncia no Brasil
foi eficaz para enfrentar os atuais padres de desigualdade e pobreza e para
prevenir os infortnios futuros da classe trabalhadora uma questo relevante a
ser respondida.
O objetivo deste item no enfrentar todas as complexas questes que
envolvem o trato desse tema, mas apenas descrever alguns dos efeitos benficos
das transferncias sociais efetuadas atravs do sistema previdencirio nos ltimos
anos. Antes, porm, oportuno mencionar que tais transferncias sociais esto
estreitamente dependentes do emprego formal, no alcanando os que esto
permanentemente excludos sem nenhum tipo de emprego decente, com exceo
da extenso da cobertura previdenciria a certos setores especficos da
sociedade, como o pequeno produtor rural e o pescador artesanal. Por esse
motivo, os esquemas de transferncia oriundos da previdncia tornam-se
crescentemente insuficientes para atenuar a penria da classe trabalhadora
quando o baixo crescimento econmico reduz o nvel geral de emprego e expande
o setor informal, como ocorreu na dcada de 1990 e nos anos 2000.

162
Os desnveis de renda ficam mais elevados e a precarizao das
condies de vida da classe trabalhadora se agrava significativamente se a taxa
de crescimento no priorizada pela poltica econmica. Evidentemente que
essas circunstncias no podem ser suficientemente compensadas pelo uso de
medidas centradas exclusivamente nas transferncias do oramento da
seguridade social. Sem uma segura expanso econmica todos os esforos de
proteo social se frustram. Mesmo a expanso econmica, no basta por si
mesma. Embora um ciclo expansivo seja capaz de reduzir a misria, para gerar
efeitos positivos necessita ser seguido pela combinao de diversas polticas que
promovam estabilidade de preos e crescimento do emprego formal, mas no
apenas isto. Para reduzir as desigualdades sociais, polticas governamentais
diversificadas e integradas precisam alcanar os problemas estruturais especficos
das economias subdesenvolvidas e enfrentar a reduo da heterogeneidade do
sistema de produo, que por sua vez geradora de grande heterogeneidade na
renda. Para que ocorra uma melhoria no padro de vida da classe trabalhadora
solues estruturais como a produo de infra-estrutura em reas atrasadas, de
bens pblicos e de bens bsicos de consumo essenciais, e, no menos
importante, a promoo da elevao continuada do salrio mnimo real, so
fatores de grande importncia estratgica. Fora desse contexto, as aes do
sistema de seguridade social tornam-se paliativas, acomodadoras de conflitos
sociais

crescentes.

transformao

empobrecimento.

do

Deixam

de

progresso

funcionar
social

como

para

se

instrumento
restringir

ao

auxiliar

da

alvio

do

163
O benefcio previdencirio permite suprir com renda uma mo-de-obra
excedente que est fora do mercado de trabalho ou que se v impossibilitada de
exercer sua fora de trabalho pela perda da capacidade fsica. O Estado, com
isso, assegura a reproduo imediata da fora de trabalho, ao mesmo tempo em
que est favorecendo a produo e o consumo e est tambm evitando o conflito
social. A seguridade social, entretanto, possui limitaes no enfrentamento das
desigualdades sociais. As polticas de previdncia, assistncia social e de sade
apenas amenizam os efeitos do processo de acumulao sobre a classe
trabalhadora, atenuam certas desigualdades ou previnem o seu agravamento.
Faleiros (2000) um dos autores que defendem a idia de que a
seguridade social funciona melhor como um mecanismo de distribuio de renda
entre assalariados, de salrios mais elevados para menores salrios ou para onde
inexiste o salrio, mas as desigualdades salariais permanecem. No h
possibilidade de interferir na redistruibuio funcional da renda por seu intermdio.
Segundo o citado autor, o seguro social de Beveridge ou a seguridade social no
so mecanismos de redistribuio da renda porque conservam as desigualdades
de salrio, mantm as mesmas porcentagens de contribuio para as diferentes
classes sociais e oferecem prestaes desiguais segundo o lugar ocupado pelos
contribuintes no processo produtivo.
A seguridade social um ingrediente necessrio, mas insuficiente para
retirar da base da escala social uma parcela numerosa da populao. Mesmo que
houvesse educao e sade gratuitas, salrio-desemprego, previdncia social e
outras formas de amparo nas propores necessrias para atender grande parte
dos trabalhadores carentes espalhados pelo pas, restaria a injustia social que

164
deriva da desigualdade de oportunidades e da sobrevida com desesperana,
marcas do capitalismo que so construtoras de excluso poltica e econmica.
Feitas essas ressalvas, vai-se aqui tratar de alguns efeitos positivos da
previdncia social sobre a renda da classe trabalhadora. Como menciona Teixeira,
o mundo da previdncia social brasileira um mundo de atraso e misria: por sua
clientela, os despossudos, os doentes, as vivas, a infncia carente, os idosos,
todos em geral sem outro apoio que no aquele que o sistema pode oferecer [...]
(TEIXEIRA, 1999).
Dentro desse mundo de atraso e misria, a previdncia pblica no
Brasil, em que pese suas limitaes descritas acima, no apenas
financeiramente sustentvel, mas tem mostrado avanos em termos de grau de
cobertura e de garantia de renda mnima para a populao. Conforme se pode
observar do Grfico 1, abaixo, entre 1996 e 2004 (ms de dezembro tomado como
referncia), a quantidade de benefcios pagos pela previdncia social e pela
assistncia social aumentou significativamente, em 40%, tendo passado de 16,5
milhes em 1996 para 23,1 milhes de benefcios concedidos em 2004.

165

Grfico 1: Evoluo da Quantidade de Benefcios Emitidos pela


Previdncia Social RGPS - (1996 a 2004) Em Milhes de Benefcios
em Dezembro
25,0

20,0

16,5

18,8
1,9

19,6
2,0

20,0
2,1

1,7

1,8

6,3

5,7

6,1

5,4

5,9

5,3

9,7

10,3

10,7

11,0

11,4

11,6

1,5
Milhes

17,5

18,2

15,0

21,1
2,3

21,9
2,3

6,6

6,8

12,3

12,8

23,1
2,6

6,9

10,0

5,0

13,6

0,0
1996

Urbano

1997

1998

Rural

1999

2000

2001

2002

2003

2004

Assistencial

Fontes: Anurio Estatstico da Previdncia Social - AEPS; Boletim Estatstico da Previdncia Social BEPS
Elaborao: SPS/MPS

O Quadro 3, abaixo, mostra a parcela da populao que recebe


proteo social. Segundo a PNAD/IBGE de 2004, o Brasil possua uma populao
economicamente ativa (PEA) de 92.860.128 pessoas. Deste total, 84.596.294
estavam ocupadas em 2004 ou 91% da PEA. Da populao ocupada, 30.875.570
contribuem para o RGPS e 5.571.200 so funcionrios pblicos estatutrios e
militares, o que significa que 43% da populao ocupada estavam protegidos pelo
RGPS ou pelo RPPS em 2004.

166

O cenrio descrito atravs da PNAD revela que existem 45.221.589


pessoas sem qualquer tipo de proteo social no Brasil. H, portanto, ainda muito
a ser feito para a conquista da cidadania, o que faz com que a dvida social se
torne extremamente relevante face ao exrcito de trabalhadores desamparados.

O Quadro 4 permite identificar a evoluo recente dos grandes nmeros


da previdncia. Em 1997, 41% da populao ocupada eram contribuintes de
sistemas previdencirios. Esse percentual subiu para 43% em 2004, um
crescimento aparentemente baixo em termos relativos, mas em termos absolutos

167
significa que 10.049.543 pessoas ocupadas ingressaram para o universo dos que
tm proteo social entre 1997 e 2004.
Segundo estudo apresentado pelo Ministrio da Previdncia, o IBGE
estima que, para cada beneficirio da previdncia social h, em mdia, 2,5
pessoas beneficiadas indiretamente. Assim, em 2004, os gastos com Previdncia
e Assistncia Social beneficiaram cerca de 81 milhes de pessoas (MINISTRIO
DA PREVIDNCIA SOCIAL, 2003). Uma considerao relevante junta-se a esta
constatao do nmero de beneficirios diretos e indiretos dos benefcios
previdencirios. Diz respeito evoluo salrio mnimo, cujo valor a referncia
bsica

para

concesso

de

benefcios

previdencirios

assistenciais

(explicitamente mencionado na Constituio Federal), visando assegurar um piso


de renda aos trabalhadores e s suas famlias em momentos de fragilidade
doena, acidente, invalidez, velhice, desemprego, maternidade, recluso e morte
do segurado. Do total de benefcios pagos em 2004, 63% deles possuam o valor
de at um salrio mnimo, conforme pode ser visto pelo Grfico 2 a seguir. Em
conseqncia, o valor real do salrio mnimo tem importante significado no
estabelecimento de um padro de vida mnimo para ampla parcela da populao.
Muito embora o valor do salrio mnimo esteja ainda distante de proporcionar
condies dignas de sobrevivncia, a desigualdade na renda poderia ter sido
agravada se a poltica social de correo do mnimo acima da inflao no
estivesse sendo viabilizada.
A populao rural a principal receptora de benefcios previdencirios
com a magnitude de um salrio mnimo. A aposentadoria rural tem trazido
melhorias para as famlias, j apontadas em estudos do Ministrio da Previdncia,

168
em muitas das quais o idoso passa a ser o principal provedor. Os benefcios da
previdncia asseguram dinamismo economia local, funcionam como uma
espcie de seguro agrcola na entressafra e ajudam na fixao da populao
rural no campo (MINISTRIO DA PREVIDNCIA SOCIAL, 2003).

Grfico 2: Distribuio de Benefcios Emitidos, segundo Faixas de ValoresEm Pisos Previdencirios (Posio Dez/2004)
0,2%
0,7%

Valores, em Salrios Mnimos

7 -| 8
6 -| 7

2,2%

5 -| 6

2,9%
4,4%

4 -| 5

4,9%

3 -| 4

7,3%

2 -| 3

12,7%

1 -| 2

34,9%

=1

47,1%

18,0%

62,6%

2,1%

<1
0

2.000

4.000

6.000

8.000

10.000

12.000

14.000

16.000

7 -| 8

Milhares de benefcios
<1

=1

1 -| 2

2 -| 3

3 -| 4

4 -| 5

5 -| 6

6 -| 7

Assistenciais

2,2

2.610,0

17,0

Rurais

29,2

6.824,4

67,4

16,6

5,8

2,4

1,2

0,7

0,1

0,0

Urbanos

459,8

5.052,9

2.847,6

1.675,9

1.136,4

1.019,7

671,3

516,2

153,0

37,1

Total

491,3

14.487,3

2.931,9

1.692,4

1.142,2

1.022,1

672,5

517,0

153,1

37,1

Fontes: DATAPREV, SUB, SINTESE.


Elaborao: SPS/MPS
Obs.: A existncia de benefcios com valores inferiores ao salrio mnimo deve-se ao desmembramento de penses e ao
pagamento de benefcios como o salrio-famlia, o auxlio suplementar, o auxlio acidente e o abono de permanncia.

Muito embora exista um amplo reconhecimento de que a elevao do


salrio mnimo real constitui um poderoso instrumento na luta contra a pobreza o
seu aumento criticado com o uso de trs argumentos principais: 1) por provocar
um suposto efeito negativo sobre o nvel de emprego; 2) por aumentar das

169
despesas com salrios nas administraes estaduais e municipais; e, 3) por elevar
o dficit na previdncia social. Segundo Medeiros (2002), estas crticas devem ser
vistas em perspectiva. Aumentos do salrio mnimo real elevam a demanda sobre
alimentos, bens industriais simples e servios, em atividades, portanto, intensivas
em mo-de-obra. Numa economia com ampla sub-utilizao de capacidade
produtiva como a brasileira atual, o seu impacto sobre o nvel de emprego
positivo. No h qualquer evidncia emprica do contrrio. O aumento das
despesas nos oramentos pblicos municipais e estaduais verdadeiro no curto
prazo; a mdio prazo entretanto, o aumento do salrio mnimo possui um
importante efeito sobre a renda das cidades mais pobres e conseqentemente
sobre suas receitas. A proposio de que o aumento do salrio causa dficit na
previdncia decorre de clculos baseados em duas suposies: a inexistncia de
qualquer efeito entre o aumento do salrio mnimo e o nvel do emprego; e, a
inexistncia de qualquer efeito sobre os demais salrios, ou seja, sobre o salrio
mdio. Se estas hipteses forem relaxadas, isto , se for admitir algum efeito
sobre o nvel de emprego e sobre os demais salrios (aqueles prximos do salrio
mnimo) o clculo do impacto do aumento do salrio ter que incorporar efeitos
positivos adicionais s receitas fiscais (MEDEIROS, 2002).
Os gastos com benefcios tm-se expandido no s pelo aumento da
quantidade, como tambm do valor. Isso, entretanto, s tem-se mostrado vivel
porque a magnitude das receitas foi tambm crescente, em termos reais e em
proporo ao PIB, conforme ficou demonstrado no Capitulo 1 (Tabelas 3, 4 e 6) e
Captulo 4 (Tabela 25).

170
Grfico 3: Evoluo da Despesa com Benefcios Previdencirios e
Assistenciais em relao ao PIB (1996 a 2005) (1)

9,0
8,5

8,5

8,1

8,0

7,7
7,3

7,5
7,0

7,0

6,7
6,5

6,5
6,1

6,2

1996

1997

6,5

6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

Fonte: SPE/MF
(1) Dados de 2005 estimados com base no terceiro Relatrio de Programao Financeira

Ao longo dos ltimos nove anos, a relao entre a despesa com


benefcios previdencirios e assistenciais e o PIB, tendeu a assumir valores
crescentes (ver Grfico 3 acima). Em 1996, a soma dos gastos previdencirios e
assistenciais representou 6,1% do PIB, enquanto em 2005 este percentual dever
atingir, cerca de 8,5% do PIB.
Esse crescimento na relao benefcios/PIB deveu-se: 1) ao baixo
crescimento do PIB no perodo 1996-2004, que foi, em mdia, de 2,1%; 2) ao
crescimento vegetativo da populao, em especial da populao idosa, que,
estima-se, cresceu em mdia 3,7% ao ano no mesmo perodo (IBGE), portanto,

171
acima do crescimento do PIB; 3) regulamentao e expanso da previdncia
rural e da Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS);48 4) mais recentemente, s
novas regras do Estatuto do Idoso; e, 5) aos aumentos reais concedidos ao salrio
mnimo,

conforme

pode

ser

visto

no

Grfico

(CONSELHO

DE

DESENVOLVIMENTO ECONMICO SOCIAL, 2005).


Com os reajustes reais no valor do salrio mnimo, milhes de
beneficirios tm o seu poder aquisitivo elevado, o que impacta significativamente
na atenuao da pobreza.
Um dos principais efeitos de modificaes do valor do salrio mnimo
nas despesas com benefcios assistncias ocorre por meio da elevao
automtica dos benefcios destinados s pessoas idosas ou deficientes fsicos,
que no possuem rendimento prprio ou cujas famlias tm renda de at do
salrio mnimo per capita. Essas pessoas tm direito ao recebimento de um
salrio mnimo por ms de forma permanente, direito no transfervel aos seus
dependentes. Atualmente so pagos cerca de 2,16 milhes de benefcios/ms a
idosos e deficientes. Alm disso, existe cerca de 524,89 mil beneficirios do
programa de renda mensal vitalcia (CONSELHO DE DESENVOLVIMENTO
ECONMICO SOCIAL, 2005).

48

Com relao previdncia rural, houve reduo da idade exigida para a aposentadoria de
trabalhadores rurais (a qual, de 65 anos para ambos os sexos, passa a 60 e 55 anos para homens
e mulheres respectivamente); a aquisio do direito a aposentadoria com 25 anos de tempo de
servio para mulheres trabalhadoras rurais; e, a equiparao entre segurados urbanos e rurais,
seguida do estabelecimento do piso de um salrio mnimo para benefcios. Com relao aos
amparos assistenciais (LOAS), todos com valor fixo em um salrio mnimo, modifica-se a exigncia
de idade mnima de 70 anos para o amparo a velhice. Em 1998 esse limite foi reduzido para 67
anos e, mais recentemente, para 65 anos.

172
Grfico 4: Evoluo do ndice Nacional de Preos ao Consumidor
INPC e os reajustes nominais do salrio mnimo (1998-2005) - %

20,00
19,21

20,0

18,54

15,38
15,0

11,11

11,03
9,72
10,0

8,33

8,33
7,06
6,27

6,61

5,35
5,0

4,62

4,12

3,88

0,0
1998

1999

2000

INPC

2001

2002

2003

2004

2005

Reajuste Nominal do Salrio Mnimo

Fonte e Elaborao: SPS/MPS


Obs.: Os ndices acumulados do INPC correspondem aos perodos entre: 1998 - mai/97 a abr/98; 1999 - mai/98 a
abr/99; 2000 - mai/99 a mar/00; 2001 - abr/00 a mar/01; 2002 - abr/01 a mar/02; 2003 - abr/02 a mar/03; 2004 abr/03 a abr/04; 2005 - mai/04 a abr/05

A populao que recebe benefcios previdencirios rurais e benefcios


no-previdencirios da LOAS (assistenciais) parte dos grupos mais carentes da
sociedade e nessa parcela da populao que se concentram os benefcios cujo
valor equivalente a um salrio mnimo. O acesso a esses benefcios no exige
contribuies e tem funcionado como importante programa de combate pobreza.
Estimativas do IPEA apontam que, graas previdncia rural cerca de vinte
milhes de pessoas ficaram acima da linha de pobreza em 1999, se considerado o
critrio de linha de pobreza por mnimo de subsistncia (CASTRO, 2002).
Estudo divulgado pelo Ministrio da Previdncia mostra que o grau de
pobreza entre os idosos substancialmente inferior ao da populao mais jovem e

173
que, caso no houvesse as transferncias previdencirias, a pobreza entre os
idosos triplicaria. O Grfico 5, a seguir, ilustra esses resultados, apoiado em dados
da PNAD (MINISTRIO DA PREVIDNCIA, 2003).
Os benefcios no contributivos ou parcialmente contributivos (ou seja,
assistenciais, aposentadorias rurais ou aposentadorias por idade com menor
tempo de contribuio) esto assumindo uma participao maior com o passar do
tempo, conforme apontam os dados sobre concesso de benefcios (Boletins
Estatsticos do Ministrio da Previdncia). A queda na razo entre contribuintes e
no contribuintes acaba por se traduzir na reduo do volume de contribuio.
um resultado financeiramente perverso, mas socialmente necessrio e desejvel.
Sem dvida o papel da seguridade social na estrutura econmica do capitalismo
orgnico e relevante. Mostra-se indispensvel reproduo da fora de trabalho,
conforme se procurou mostrar acima, e, portanto, reproduo do prprio capital
(TEIXEIRA, 1990). Ao assegurar esses propsitos permite atenuar os conflitos
sociais.

174

GRAFICO 5: LINHA DE POBREZA E TRANSFERNCIAS DA PREVIDNCIA

80

70

60
LINHA DE POBREZA ESTIMADA CASO NO
HOUVESSE TRANSFERNCIAS DA
PREVIDNCIA

50

% de pobres
40

30
LINHA DE POBREZA OBSERVADA
20

10

0
0

10

15

20

25

30

35

40

45

50

55

60

65

70

75

80

85

90

95

Idade (em anos)

Fonte: PNAD, 1999. Elaborao: IPEA (apud Ministrio da Previdncia, 2003).

Cresce a importncia do sistema de seguridade social quando um outro


fator levado em considerao: o baixo nvel dos salrios, agravado pela
mudana regressiva na distribuio da renda nas ltimas dcadas. Com a queda
dos salrios reduz-se a possibilidade dos trabalhadores pouparem para sua
aposentadoria ou participarem de planos de penso privados. Isto faz com que o
sistema de seguridade social, pblico e universal, seja a nica fonte de servios
essenciais e de renda de aposentadoria com que a maioria da populao do pas

100

175
pode realmente contar.

Isso refora o sistema pblico de aposentadorias e

penses, ao invs de fragiliz-lo, como instrumento de enfrentamento da


precariedade das condies de vida da classe trabalhadora.

176

CAPTULO 4: Poltica fiscal e seguridade social


4.1. INTRODUO

A seguridade social brasileira vem passando por uma seqncia de


mudanas ano aps ano, desde sua criao, conforme foi exposto no captulo
anterior. Tais mudanas, quando analisadas pelo ngulo da amplitude dos direitos
e das condies de acesso aos benefcios com eqidade, delineiam um quadro
em que h mais recuos do que avanos. H um outro ngulo, no entanto, pelo
qual a questo pode ser analisada, alm desse que acarretou a desfigurao do
sistema, operada, sobretudo, pela legislao infraconstitucional. Trata-se do
ngulo do financiamento, pelo qual se pde verificar o desvio de recursos da
seguridade social para o oramento fiscal, tal como demonstrado no captulo um.
Mltiplas causas esto na origem destes fatos. O presente captulo se limita a
explorar os laos que se estabelecem entre a poltica econmica e os
mecanismos de esvaziamento financeiro do sistema de seguridade.
Como se constatar no decorrer da exposio, o discurso de dficit do
sistema de previdncia pblica e os desvios de recursos pertencentes ao sistema
de seguridade social so faces de uma mesma moeda. Esto estreitamente
vinculados a um novo cenrio econmico que se instaurou no Brasil a partir dos
anos 1990, resultante de uma mudana na forma de insero do pas na
economia mundial, e que implicou numa nova gesto da poltica monetria e fiscal
da economia nacional. As reformas promovidas (abertura comercial, liberalizao
financeira e privatizao) e o modelo de controle da inflao que da se seguiu

177
favoreceu um intenso processo de acumulao financeira patrocinado pelo
Estado, atravs da forma de gesto da poltica fiscal. Este novo padro de
conduo da poltica econmica estabeleceu-se mais claramente com o Plano
Real em 1994, consolidou-se no segundo governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso (1999 2002) e foi incorporado pelo governo atual, iniciado em
2003.
sobre esse pano de fundo que deve ser avaliada a seguridade social
nos anos recentes porque seu resultado financeiro extremamente sensvel a
variveis polticas e econmicas externas ao sistema.

4.2.

INFLUNCIA

DA

POLTICA

ECONMICA

NO

SISTEMA

DE

SEGURIDADE SOCIAL.
Um dos problemas cruciais para a estabilizao, apontados pelos
formuladores da poltica econmica ortodoxa posta em prtica no Brasil desde os
anos 1990, o equilbrio da situao fiscal do Estado. O dficit pblico tomado
como um dos elementos responsveis pela inflao e um fator desestabilizador
das expectativas dos agentes, os quais consideram a sustentabilidade da dvida
pblica um aspecto relevante para a construo de cenrios de avaliao do
comportamento do mercado financeiro. De acordo com esta interpretao, a
gerao de supervit primrio torna-se essencial para conter o crescimento da
relao dvida pblica/PIB. neste contexto que o suposto dficit da previdncia
se insere em uma viso mais abrangente de poltica econmica segundo a qual, o
resultado previdencirio, ao ser tomado como um componente relevante do

178
resultado fiscal negativo do governo central, surge como alvo a ser neutralizado
por uma poltica fiscal de permanente equilbrio oramentrio.
Fatores como o novo perfil demogrfico, a poltica de elevao do
salrio mnimo e sua vinculao ao piso bsico de benefcios, as regras brandas
de acesso aos benefcios, a renncia de receitas concedida a certas entidades, as
fraudes, os elevados custos administrativos do sistema e o desequilbrio da
previdncia dos militares so utilizados para justificar o discurso de falncia do
sistema pblico de previdncia e a necessidade de sua reviso, para conduzir o
sistema ao ajuste e para no prejudicar o equilbrio geral das contas pblicas.
Todos os argumentos, procedentes ou no, vo se juntando ao discurso da
prudncia fiscal, inclusive a desvinculao entre benefcios previdencirios e
salrio mnimo uma violao da cidadania, indigna de ateno tem sido
encarada como uma proposta vivel a ser considerada.
Muito pouco se atribui influncia que a poltica econmica exerce
sobre o sistema de seguridade social. Um dos principais argumentos aqui
apresentados que, mesmo supondo que os fatores acima levantados sejam
tomados como agravantes reais da queda da relao contribuio/benefcios,
diversas medidas podem ser implantadas para neutralizar seus efeitos, se houver
uma poltica econmica voltada para o crescimento.
Antes de se recorrer a solues que implicam no corte do valor das
aposentadorias que j esto, em sua maioria, no patamar do salrio mnimo49 ,

49

O valor mdio das aposentadorias do RGPS de R$ 609,69. necessrio ainda considerar que,
do nmero total de benefcios concedidos (incluindo-se os assistenciais), 53% tm um valor de at
um salrio mnimo e 78% tm valor de at dois salrios mnimos (BOLETIM ESTATSTICO DA
PREVIDNCIA SOCIAL, vol. 11, n 07, julho/2006).

179
na criao de dificuldades para o acesso a direitos ou na elevao indiscriminada
de contribuies previdencirias, outros mecanismos e variveis econmicas, que
tm repercusso positiva sobre o resultado financeiro da previdncia, podem ser
acionados.
Conforme sugere Eatwell (2002), a melhor soluo para o desequilbrio
que possa existir em sistemas previdencirios est numa poltica econmica
contracclica. Pode-se, como exemplo, apontar algumas medidas que garantiriam
melhor desempenho financeiro ao sistema previdencirio: promoo de maior
crescimento no nvel de produo e do emprego formal, pois na fase ascendente
do ciclo crescem as receitas tributrias e de contribuies, alm de os gastos
sociais se reduzirem; estmulo ao crescimento da produtividade, derivado de
incrementos na taxa de investimento e de melhoramentos da qualidade da fora
de trabalho, pois assim poder-se-ia atender a demanda crescente por bens de
consumo;

ampliao

da

progressividade

do

sistema

de

contribuies

previdencirias, para que os salrios mais altos possam pagar mais e, assim,
permitir a incorporao de filiados de baixa renda, em condies especiais; e, a
adoo de medidas para elevar taxa de participao das mulheres no mercado de
trabalho.
Estas seriam algumas estratgias que atingiriam favoravelmente a
seguridade

social,

mas

que

decorrem,

necessariamente,

do

dinamismo

econmico. Na ausncia de um processo longo e vigoroso de crescimento, o


resultado financeiro deste sistema tende a ser inevitavelmente atingido, porque
suas receitas, que tm base de incidncia no salrio, lucro, faturamento e
movimentao financeira, so dependentes do ciclo econmico, assim como suas

180
despesas, que esto ligadas s condies de empregabilidade, sade e padro
mnimo de sobrevivncia da sociedade. A anlise dos nmeros da seguridade,
portanto, no pode ser feita de forma dissociada do conjunto das estratgias
polticas do governo que interferem no ritmo de crescimento da economia e na
gerao de emprego. A poltica econmica no Brasil dos anos 1990, por sua vez,
influenciada por um ambiente internacional substancialmente diferente de
perodos anteriores, que afetou em muito a economia brasileira. pela interao
entre a conjuntura internacional e as respostas das polticas domsticas que se
pretende explicar como a seguridade social foi afetada, e, assim, compreender a
trajetria de reformas e mudanas freqentes em sua concepo original, bem
como para interpretar os desvios sistemticos de suas fontes de receita para
outras aplicaes.
4.2.1. CENRIO INTERNACIONAL
O cenrio da economia mundial, na dcada de 1990, se caracterizava
pelo excesso de liquidez e por fluxos de capital financeiro quase totalmente
desimpedidos na maioria dos pases. Os fluxos de capital privado, principalmente
na forma de investimento de portflio, predominavam amplamente sobre os fluxos
de capital pblico e multilateral.50

As taxas de juros em queda nos pases

desenvolvidos desde meados dos anos 1980 liberavam recursos para os ento
chamados mercados emergentes pases menos desenvolvidos em processo de
estabilizao e liberalizao comercial e financeira que demonstravam boas
50

Conforme j foi tratado no captulo 2 deste trabalho, para alguns autores como Teixeira (1994 e
2000), Tavares (1997) e Fiori (2000), este cenrio mundial se estabelece depois de 1980, quando
os Estados Unidos confirmaram e expandiram sua liderana econmica mundial e arbitraram
isoladamente o sistema monetrio internacional, promovendo a abertura e a desregulao das
economias nacionais, o livre comrcio e a convergncia das polticas macroeconmicas de quase
todos os pases capitalistas.

181
perspectivas de expanso e lucro nos setores liberalizados. Os agentes
possuidores de recursos lquidos viram-se obrigados a buscar alternativas de
valorizao do capital financeiro em outros pases, com maior rentabilidade o
que significava juros elevados , criando no sistema financeiro mundial um amplo
volume de liquidez disponvel (AVELLAR, 2001).
Os pases perifricos, entre eles o Brasil, apresentavam-se como
economias relativamente instveis, mas que possuam o importante requisito: taxa
de juros real interna elevada em relao ao resto do mundo. E, assim, esses
pases foram, ento, incorporados ao circuito de expanso do capital internacional
nos anos 1990, a partir de uma lgica calcada na valorizao dos estoques de
riqueza financeira dos pases centrais. Os ttulos pblicos lanados a taxas de
juros altas e de curto prazo apresentavam segurana, garantia de liquidez e de
rentabilidade ao serem comparados a outros tipos de ativos, possibilitando um
rpido crescimento no nvel de reservas internacionais nos pases emergentes. O
volume de divisas estrangeiras, por seu turno, era tambm uma forma de garantia
para o capital externo que as economias perifricas, de moedas instveis, tinham
que oferecer, posto que esto sempre a merc da inflao e do desequilbrio do
balano de pagamentos (AVELLAR, 2001). A escassez de financiamento externo
privado chegara ao fim no incio dos anos 90. Ressalte-se, entretanto, que o
ingresso de capital externo no estava destinado nem ao investimento produtivo
nem ao financiamento para a expanso da produo local. O objetivo da poltica
econmica era a construo de mecanismos que permitissem uma fcil acolhida
para os fluxos de capitais volteis em busca de aplicaes rentveis.

182
Na dcada de 1990, com a volta dos capitais, antigos ideais do
liberalismo econmico foram revigorados. Dentro desse quadro geral, uma
ideologia profundamente conservadora antigovernamental ganhou espao na
sociedade ocidental, conduzindo a privatizaes, desregulaes de atividades
privadas e retirada do Estado da cena econmica.
Para o conjunto do Terceiro Mundo e em particular para a Amrica
Latina, as novas convices liberais hegemnicas nas academias e na poltica
econmica mundial se voltaram cada vez mais para a discusso macroeconmica
da inflao e de vrias estratgias alternativas de estabilizao monetria,
associada a uma crtica do modelo desenvolvimentista que se mantivera at a
ecloso da crise da dvida externa na entrada dos anos 1980.
A preocupao com o desenvolvimento definitivamente
enterrada e substituda pela velha convico neoclssica de que o
crescimento das regies atrasadas exigia adeso ao livrecomrcio, estabilizao e homogeneizao dos preos, pela via
dos mercados desregulados, globalizados e competitivos. Um
pouco mais frente, em 1990, inicia-se tambm no Brasil
desmonte institucional dos instrumentos de regulao e
interveno do Estado desenvolvimentista, de uma parte
expressiva das cadeias industriais e de boa parte das infraestruturas construdas entre 1950 e 1980. Do ponto de vista
poltico-econmico, chegava a sua ltima estao a era
desenvolvimentista enquanto os economistas e demais
intelectuais do velho mundo subdesenvolvido voltavam a acreditar
nas profecias da economia poltica clssica do sculo XIX e na
viso natural, linear e cumulativa do crescimento econmico da
escola neoclssica (FIORI, 2000, p. 37).

Abertura

comercial,

liberalizao

das

contas

de

capital,

desregulamentao do sistema financeiro domstico, reforma do Estado (incluindo


a privatizao da seguridade social) e o abandono das polticas de fomento
indstria e agricultura tornaram-se palavras de ordem (BELLUZZO, 2002). Os

183
controles de capital foram substitudos pela liberalizao financeira para permitir a
livre circulao de capitais de qualquer natureza. Argumentava-se que mercados
financeiros globais perfeitamente integrados permitiriam que os capitais pudessem
ser alocados nos seus usos mais produtivos. Pases em desenvolvimento
particularmente lucrariam com a integrao, pois uma vez que o capital nessas
economias mais escasso que nos pases industriais, eles ofereceriam amplas
oportunidades para investimentos (CARVALHO, F. C., 2000).
Para promover, entretanto, a estabilidade dos fluxos de capitais, e
usufruir plenamente da ampla oferta, evitando a sua reverso sbita, seria
necessrio acalmar as preocupaes dos investidores financeiros para que no
achassem razes para repentinamente transferirem suas aplicaes financeiras
para outras economias. Reverses sbitas nos fluxos de capitais para fora de um
pas emergente que, por alguma razo, perde credibilidade de investidores ou
especuladores, ambos estrangeiros ou residentes, supe-se que se originam de
desequilbrios profundos nas estruturas das economias atingidas que devem ser
tratados com reformas estruturais. Tais reformas dizem respeito, nestes novos
tempos, no apenas ao redimensionamento de gastos e receitas fiscais, mas
tambm ao aprofundamento da liberalizao do comrcio e dos fluxos financeiros
e a ampliao dos programas de privatizao. O fator decisivo a percepo do
mercado sobre as polticas do pas, se so slidas e se o futuro econmico
promissor. No mbito da poltica monetria, recomendvel o controle rgido da
inflao com o uso de taxas de juros altas, como medida imediata que visa
convencer os investidores internacionais a manterem suas aplicaes no pas com
a perspectiva de retornos reais elevados. Pelo lado da poltica fiscal, cortar dficits

184
ou elevar supervits importante para sinalizar a disposio de fazer todos os
sacrifcios necessrios para aceitar a disciplina do mercado, ou seja, para
demonstrar uma situao de solvncia do setor pblico, condio considerada
essencial ao bom funcionamento do mercado de ativos financeiros.

4.2.2. A POLTICA ECONMICA NO BRASIL NOS ANOS 1990 - 2000


A poltica econmica no Brasil foi contaminada por todos esses novos
preceitos que, em 1994, passaram a fazer parte da concepo do plano de
estabilizao, o Plano Real, embora desde 1987, na segunda metade do governo
Sarney (1987-89), j tivesse se iniciado a adoo de medidas de liberalizao que,
posteriormente, marcariam a histria econmica do Brasil.
Para Hermann (2002a), a poltica de liberalizao financeira do Brasil,
nos anos 1990, pode ser dividida em duas fases. A primeira corresponde ao
perodo 1987-93, quando foi promovida ampla desregulamentao bancria e
significativa ampliao do grau de abertura do pas a investimentos estrangeiros
em portflio (direcionados ao mercado de capitais), bem como a diversos itens da
conta de transaes correntes. Ressalte-se, entretanto, que foi na gesto de
Marclio Marques Moreira frente do Ministrio da Fazenda, em 1991, durante o
governo Collor, que foram implantadas as principais medidas de abertura
financeira desta primeira fase, num momento em que a situao externa exigia a
rpida recuperao do acesso do pas ao mercado de crdito internacional. A
segunda fase corresponde ao perodo 1994-1998, quando houve um visvel
aprofundamento do modelo de liberalizao, especialmente no que tange

185
abertura financeira, combinada com um plano de estabilizao de preos o
Plano Real.
Como j foi amplamente discutido por vrios autores, o novo plano de
estabilizao, o Plano Real, estava baseado na ncora cambial, isto , na fixao
da taxa de cmbio como principal meio indutor da estabilidade dos preos
domsticos. O elevado grau de abertura comercial condio requerida para a
viabilizao de um plano de ncora cambial, de modo que os preos dos bens
tradebles e a taxa de cmbio tenham elevado peso relativo na formao dos
preos domsticos. E, considerando que a abertura comercial provoca
deteriorao nos saldos comerciais do pas, sua viabilizao financeira exige uma
poltica de atrao de capitais externos mais que proporcional aos dficits
esperados na conta corrente, de modo a permitir a cobertura desses dficits e a
acumulao de reservas que, por seu turno, tornam crveis a taxa de cmbio
fixada pelo banco central (HERMANN, 2002a).
Assim, para atrair dlares de aplicadores externos exigidos para o
financiamento do balano de pagamentos, a taxa de juros foi posta em patamares
elevados. As reservas cresceram, assegurando a manuteno da ncora cambial
e, portanto, a estabilidade do real. O plano de ancoragem cambial foi favorecido
pelo cenrio de ampla liquidez no mercado financeiro internacional, que vigorou
at a ecloso da crise cambial asitica, em julho de 1997, com apenas uma breve
interrupo na primeira metade de 1995, devida crise cambial mexicana
(HERMANN, 2002a). Os ttulos pblicos transformaram-se no ativo mais atraente
ao capital estrangeiro por oferecer alta rentabilidade, baixo risco e liquidez.

186
A poltica monetria de juros altos, associada grande liquidez
internacional existente na poca do Plano, foi responsvel por um amplo
movimento de ingresso de hot money e de sobrevalorizao cambial. O incentivo
entrada de capital externo, entretanto, implicava num risco crescente, pela
excessiva presena de capital voltil, que, ao primeiro sinal de insegurana,
abandonaria o pas.
Cmbio valorizado, reduo das alquotas de importao e suspenso
de diversas barreiras no tarifrias foram instrumentos da abertura comercial que
expuseram a indstria instalada no pas aos produtos importados, forando-a a
realizar ganhos de produtividade, comprimir margens de lucro e reduzir preos. A
abertura comercial levou reestruturao industrial marcada pela elevao do
componente importado, que adquiriu um carter estrutural, pressionando o
desequilbrio do balano de transaes correntes.
Avellar (2001) observa que a oferta de ativos atraentes na busca da
liquidez mundial incluiu, alm dos ttulos pblicos, aes de empresas estatais em
processo de privatizao, aes depreciadas de empresas privadas nacionais
afetadas pela abertura econmica e pela valorizao cambial e papis de
empresas e bancos. O Estado desempenhou a funo de facilitador da mobilidade
do capital financeiro internacional e de capital produtivo, implantando medidas de
desregulamentao das operaes financeiras e desencadeando um amplo
processo de privatizao de suas empresas, que na maior parte das vezes no
significou ampliao da capacidade produtiva, mas apenas transferncia de
propriedade para mos estrangeiras.
Hermann complementa observando ainda:

187
Aps diversas experincias de estabilizao ortodoxas e
heterodoxas fracassadas, restava tentar-se a ancoragem cambial.
Esta, porm, no teria sido possvel antes que o pas recuperasse
o acesso ao mercado financeiro internacional. Assim, a segunda
condio requerida para a implementao de um plano de ncora
cambial no Brasil [a disponibilidade de reservas internacionais em
um patamar elevado; a primeira condio seria um elevado grau
de abertura comercial, ou um estgio avanado de dolarizao da
economia] foi cumprida, de um lado, pela poltica de abertura
financeira iniciada em 1987 e, de outro, pela renegociao da
dvida externa brasileira, nos moldes do Plano Brady, concluda
em abril de 1994. Esse acordo foi to ou mais importante que as
medidas de abertura para viabilizar a captao de novos recursos
externos no Brasil, pois significou a mudana de status do pas no
mercado internacional, de devedor declaradamente inadimplente,
para a de potencial bom pagador (HERMANN, 2002a, p.284).

O Plano Real e a poltica de liberalizao comercial e financeira,


portanto, criaram, imediatamente, condies eficientes para a integrao
financeira e comercial do pas com a economia mundial.51
Certo aspecto, entretanto, de importncia crucial neste captulo da
histria econmica e no pode deixar de ser mencionado de forma mais detalhada
para que fique visvel a relao que se estabelecia entre poltica monetria,
poltica fiscal e resultado financeiro da seguridade social. Vrias das estratgias
do Plano Real conduziram a economia do pas a uma grande vulnerabilidade
externa. Em decorrncia da intensificao do processo de abertura comercial
combinada com a poltica de valorizao cambial, houve uma mudana no perfil
do balano de pagamentos do pas, fazendo com que a balana comercial
passasse a apresentar dficits crescentes a partir de 1995. A balana de servios,
historicamente deficitria, teve aprofundados os resultados negativos tambm no
51

Foge dos interesses deste trabalho analisar pormenorizadamente o Plano Real. Para uma
descrio mais detalhada e anlise terica mais minuciosa das medidas do Plano Real em cada
fase de implantao e de seu sucesso sobre o controle dos preos ver Franco (1995), Modenesi
(2005), Bacha (1998), Castro (1995), Hermann (2002a) e Carneiro (2002).

188
perodo ps-1995, em funo dos gastos com remessas de lucros e dividendos
por parte das empresas estrangeiras acrescidos substancialmente aps o
processo de privatizao com capital externo e do pagamento de juros
incidentes sobre a dvida externa. Com essa performance, surgiram os sucessivos
saldos negativos na balana de transaes correntes, gerando uma crescente
dependncia do sistema financeiro internacional para fechar as contas do balano
de pagamentos, atravs de supervits na balana de capitais, o que tornava a
economia nacional progressivamente mais vulnervel aos humores do mercado.
Os juros eram mantidos em patamares elevados para contornar as ameaas de
crises decorrentes de possveis ataques especulativos e evitar a desvalorizao
cambial.
A taxa Selic real (deflacionada pelo IPCA) alcanou o pico de 44% a.a.,
em setembro de 1998, ficando acima de 10% a.a. durante todo o perodo de
implementao do Plano (1994-1998), e a sua mdia foi superior a 20% a.a. no
mesmo perodo (MODENESI, 2005).
Com o tempo, o movimento de capitais para dentro do pas foi se
tornando instvel, devido ao crescimento da fragilidade externa, a grande
mobilidade de capital e a suspeita a respeito da insustentabilidade da taxa de
cmbio. A situao de sucesso do Plano Real com o mercado financeiro alterouse, pela primeira vez, na crise da sia, em 1997. Depois, com a crise da Rssia,
em 1998, quando houve a reverso do ciclo de liquidez internacional, perda de
reservas e dificuldades de manter o financiamento do balano de pagamentos.
Para Hermann (2002a) o ataque especulativo desfechado contra o real
em outubro de 1997, tal como o de 1995, no teria sido motivado prioritariamente

189
por problemas domsticos de deteriorao dos fundamentos da economia
brasileira, mas sim pelo efeito-contgio de outra crise cambial a crise do sudeste
asitico (Tailndia, Indonsia, Filipinas, Malsia e Coria) e teria ocorrido,
fundamentalmente, em funo do elevado grau de mobilidade de capital que
passou a caracterizar o mercado financeiro nacional a partir da poltica de
liberalizao financeira decorrente da abertura do perodo 1994-96. No caso do
ataque especulativo de 1998, entretanto, havia agravantes de origem externa e
domstica. Internamente, o resultado fiscal de 1998 acusou dficit operacional
decorrente do aumento de despesas financeiras, mas tambm devido eroso do
resultado primrio; havia ainda o crescimento do dficit em conta corrente, da
dvida pblica, a desacelerao econmica e a proximidade das eleies
presidenciais. Externamente, havia o agravamento da crise asitica, a
possibilidade do Fed aumentar a taxa bsica de juros americana, o
aprofundamento da recesso e da crise bancria do Japo, e, em maio de 1998, a
Rssia entrara em crise financeira motivada por elevada dvida externa,
crescimento do dficit pblico, recesso e crise social. O governo brasileiro
lanava mo dos instrumentos convencionais para conter ataques especulativos
forte aumento de juros, venda de dlares e venda de ttulos pblicos indexados
taxa de cmbio.
O pice da crise cambial dar-se-ia em janeiro de 1999. A fuga de
dlares da economia brasileira e a forte reduo nas reservas internacionais
colocaram em xeque a ncora cambial ainda que o diferencial de juros oferecido
pelos ttulos brasileiros fosse significativamente alto. Houve a substituio forada

190
do regime de cmbio administrado ncora do plano de estabilizao de preos
desde 1994 pelo regime de livre flutuao cambial.
Havia, portanto, nesta fase, uma hierarquia de causalidade que ia da
perda de autonomia externa da economia brasileira (dada pela trajetria de dficit
na conta-corrente, queda de reservas e elevao do estoque da dvida externa)
at sua posio de desequilbrio fiscal, impactada pela taxa de juros
bruscamente elevada para contornar as fugas de capitais que sucederam as
crises financeiras internacionais e pelo cmbio. O aumento da dvida pblica
indexada taxa Selic e ao cmbio foi o instrumento que viabilizava a oferta de
hedge nas ameaas de crise cambial. Com a combinao maligna de volatilidade
das expectativas cambiais (at se chegar imposio de desvalorizao pelo
mercado em janeiro de 1999) e juros altos usados como principal instrumento de
controle da taxa de cmbio, a dvida pblica cresceu. A opo do governo foi pelo
aumento da conteno fiscal para o perodo ps-1999, atravs de supervit
primrio mais severo por prazo indefinido. A poltica fiscal, portanto, mostrou uma
atuao que visava compensar os avanos da taxa de juros e os efeitos do
cmbio, ou seja, teve o papel de acomodar a poltica monetria.
Deve-se considerar ainda que, diante da crise cambial de 1998, o Brasil
negociou com o FMI uma vultosa operao de ajuda internacional, envolvendo
US$ 41,5 bilhes, da qual participaram tambm o BIRD (Banco Mundial), o BID
(Banco Interamericano de Desenvolvimento) e o G-10. Apesar da visvel
dificuldade do pas no campo do comrcio exterior, a principal exigncia dos
organismos internacionais e dos pases que negociavam o emprstimo foi a
implementao de um rigoroso programa de ajuste fiscal, capaz de reduzir o

191
dficit nominal de quase 8% do PIB para nveis aceitveis (em torno de 3%).
Como este dficit envolvia uma parcela importante de despesas financeiras de
difcil compresso no curto prazo, o ajuste requerido deveria concentrar-se nas
contas no-financeiras ou seja, no resultado primrio. Para cumprir esta
exigncia o governo anunciou o Programa de Estabilizao Fiscal (PEF) em fins
de outubro, que combinava medidas de emergncia (corte nos gastos e aumento
de impostos e contribuies para o oramento de 1999) com medidas de carter
estrutural (reformas previdenciria, administrativa e tributria), visando gerar
supervits primrios (HERMANN, 2002a).
O anncio do PEF permitiu a realizao do acordo de emprstimo
internacional para o Brasil, que foi assinado em dezembro de 1998. As condies
a serem cumpridas pelo pas para ter acesso totalidade dos recursos
disponibilizados envolviam metas para taxas de crescimento real do PIB, inflao,
juros e supervit primrio. Inicialmente, as metas de supervit primrio foram
fixadas em 2,6% do PIB em 1999, 2,8% em 2000 e 2,8% em 2001, mas foram
logo revistas para cima, em 1999 (3,10% em 1999, 3,25% em 2000 e 3,35% em
2001) (MINISTRIO DA FAZENDA, 1999). A assinatura do acordo com o FMI,
entretanto, no foi capaz de restaurar a credibilidade externa do pas e de
estancar a fuga de capital do mercado brasileiro. Prova disso que a crise
cambial se estendeu, agravando-se, at janeiro de 1999.
Em sntese, o grau de abertura da economia e a vulnerabilidade externa
contrada com o Plano Real paralisavam a poltica econmica ortodoxa, fazendo o
governo reforar o ajuste recessivo. Foram atingidos gravemente os nveis de
investimento, exportao, consumo, gastos do governo, emprego e o patamar de

192
salrios, portanto, as variveis que direta e indiretamente afetam as fontes de
financiamento das polticas sociais e que provocam o crescimento de suas
despesas. por esse mecanismo de transmisso que a poltica econmica ir
afetar a seguridade social nos aos 1990 2000.
4.2.3. A POLTICA FISCAL NO BRASIL NOS ANOS 1990 2000
No campo da poltica fiscal, o equilbrio intertemporal das contas
pblicas era visto como um dos importantes sustentculos da confiana na moeda
nacional. Em 1994, a economia apresentava bons resultados nas contas pblicas
oriundos do perodo Collor. O resultado primrio do setor pblico consolidado
passou de um dficit de 1,0% do PIB em 1989 para supervit de 4,69% em 1990,
2,71% em 1991, 1,57% em 1992 e 2,19% em 1993 (Banco Central, Sries
Histricas). O estoque da dvida pblica tambm havia se reduzido. Em 1993, a
dvida pblica mobiliria era de 21% do PIB (Ibid). Postulava-se, entretanto, que
esses bons resultados eram aparentes, pois decorriam da prtica da execuo
oramentria em um regime de alta inflao. As despesas eram fixadas em termos
nominais, o que permitia que fossem sendo desvalorizadas ao longo do ano. As
receitas, em contrapartida, se mantinham por estarem indexadas. A inflao era,
desse ponto de vista, um instrumento de equilbrio das contas pblicas ao
preservar receitas e desvalorizar despesas. A isto Bacha (1994) chamou de efeitoTanzi s avessas, pelo qual a inflao beneficiava o ajuste fiscal e escondia um
dficit primrio potencial, que se tornaria visvel to logo a inflao fosse
controlada.
Como medida preventiva para enfrentar o esperado aumento dos gastos
que viria com o fim da inflao, o governo criou, em 1993, o Plano de Ao

193
Imediata (PAI) e, em 1994, o Fundo Social de Emergncia. Modenesi (2005)
observa que a adoo do PAI visava: (i) a reduo dos gastos pblicos e a maior
eficincia em sua utilizao; (ii) a elevao da receita fiscal com a criao do
Imposto Provisrio sobre Movimentao Financeira (IPMF) e o combate
sonegao; (iii) a redefinio das relaes entre a Unio e os estados e
municpios, consubstanciada na reduo das transferncias no-constitucionais e
na regularizao do pagamento das dvidas destes para com o governo federal;
(iv) as mudanas institucionais e saneamento dos bancos estaduais e federais; (v)
a ampliao do Programa Nacional de Desestatizao (PND), concluindo-se a
privatizao das empresas de siderurgia e petroqumica e iniciando-se a dos
setores de energia eltrica e de transporte ferrovirio, com a instituio do Fundo
de Privatizao.
Posteriormente, em 1994, foi implantado o Fundo Social de Emergncia
(FSE), depois prorrogado at 1997 com a designao de Fundo de Estabilizao
Fiscal (FEF) e estendido, a partir de 2000 at os dias de hoje como Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU). O objetivo declarado pelo governo era o de reduzir
o elevado nvel de rigidez oramentria que decorria da vinculao de receitas a
gastos especficos (notadamente nas reas de educao e sade), para dar maior
liberdade na conduo da poltica fiscal. A Unio passou a reter 20% das receitas
de impostos e contribuies, retirando recursos significativos da rea social em
geral.52

52

No captulo 1 deste trabalho foi demonstrado que essa reteno foi muito alm, pois no caso da
arrecadao destinada seguridade social, ultrapassou em larga margem o limite legalmente
estipulado.

194
Alm do PAI e do FSE, as metas do governo incluam uma ampla
reforma estrutural do setor pblico que passaria pela realizao da reforma
previdenciria (do RGPS, do regime prprio do funcionalismo pblico e da
previdncia complementar), reforma administrativa e reforma tributria.
Assim, a poltica fiscal do Plano Real foi, desde o incio, desenhada de
modo a promover um ajuste estrutural das contas pblicas (HERMANN, 2002b). A
sua lgica estava, agora, no mais voltada apenas para a conteno da desordem
financeira conjuntural do setor pblico sempre tomada como causa primria da
inflao mas tambm (e principalmente) destinada a ser guardi das
expectativas de rentabilidade dos capitais externos investidos em ttulos da dvida
pblica, remunerados com altas taxas de juros.
As alteraes na trajetria da economia brasileira, delineadas pelo
Plano Real, condicionaram as aes na rea fiscal. Conforme descreve Lopreato:
A principal tarefa da poltica fiscal nesse modelo [de integrao
com a economia mundial] foi incutir confiana nos investidores
estrangeiros de que as expectativas de rentabilidade se
cumpririam e de que era baixo o risco de apostar no mercado
brasileiro. Isto exigia condies favorveis de sustentabilidade da
dvida e de comprometimento das autoridades econmicas com a
evoluo das contas pblicas. Os problemas oriundos da crise
fiscal dos anos 1980 teriam de ser enfrentados. No poderiam
permanecer como fator negativo na avaliao dos investidores e
comprometer a trajetria da estratgia de desenvolvimento
(LOPREATO, 2005/2006, p.187).

A poltica fiscal, portanto, tornou-se um campo de ajuste importante para


a estabilidade econmica do pas porque, seguindo o enfoque que se tornou
hegemnico nos meios acadmicos e polticos, a situao de solvncia fiscal
balizaria as expectativas dos agentes, influenciando positivamente suas decises.

195
Dentro dessa concepo, a situao fiscal intertemporal do setor pblico
avaliada a partir da noo de sustentabilidade a mdio e longo prazo da dvida
pblica. A relao dvida/PIB tornou-se o indicador tomado como referncia para
fornecer uma viso do comportamento futuro da situao fiscal. No mais
suficiente para o mercado reconhecer a dvida pblica como solvente hoje. Os
investidores precisariam ter confiana de que, dado o comportamento futuro
esperado das variveis influentes na relao dvida/PIB, ela sustentvel
intertemporalmente.

E a posio da dvida considerada sustentvel caso o

governo cumpra, no presente, a restrio oramentria necessria para evitar sua


exploso (LOPREATO, 2004). Como explica este autor em outro escrito:
A poltica fiscal, nessa perspectiva, incorporou o papel de fiadora
do espao de valorizao do capital e de responsvel por afastar
o risco de default da dvida. O clamor favorvel consolidao
fiscal virou lugar comum e mostrou-se parte inescapvel da busca
por credibilidade da poltica econmica. A mudana colocou em
segundo plano o resultado fiscal tradicional (Necessidade de
Financiamento do Setor Pblico NFSP) e alou ao lugar de
principal indicador a viso de sustentabilidade da dvida. A relao
dvida/PIB tornou-se a base das expectativas sobre o
comportamento futuro da situao fiscal e a queda desse
indicador aclamada como condio prvia da reduo dos juros e
da retomada do crescimento (LOPREATO, 2005/2006, p. 185).

A gerao de supervit primrio tornou-se, assim, a estratgia decisiva


que influenciaria o comportamento da relao dvida/PIB.53

As despesas

financeiras foram tomadas como incomprimveis, por serem consideradas


compromissos assumidos anteriormente, cujo cumprimento fundamental para
assegurar a confiana dos investidores. O nus do controle da relao dvida/PIB
53

A magnitude projetada da relao supervit primrio/PIB dever ser equivalente (ou superior)
diferena entre a taxa mdia de juros esperada incidente sobre a dvida pblica e a taxa de
crescimento real esperada do PIB, para que dvida/PIB se estabilize num determinado patamar
considerado ideal (ou se reduza).

196
recaiu inteiramente sobre as contas primrias (no-financeiras) do governo. Para
levar a economia a produzir tal resultado houve, de um lado, uma forte ampliao
da carga tributria; de outro, o contingenciamento das despesas, especialmente
dos investimentos e dos gastos sociais.
Deve-se ressaltar, entretanto, que os resultados do novo regime fiscal
implantado com o Plano Real no ficaram explcitos nos primeiros anos. O ajuste
das contas pblicas, que na fase inicial do plano seria obtido com o Plano de Ao
Imediata (PAI) e com o Fundo Social de Emergncia (FSE), no foi conquistado
na extenso pretendida. Para Carneiro (2002), os efeitos deletrios da poltica
monetria sobre as contas pblicas foram significativos. Os indicadores de dficit
mostram que o pas deixou uma situao de relativo equilbrio fiscal com
supervits operacionais em 1993 e 1994 para uma trajetria de dficits
operacionais crescentes de 5,00% em 1995, 3,40% em 1996, 4,25% em 1997 e
7,41% em 1998. A composio desses dficits mostra que se deveram a uma
carga de juros crescente que chegou a patamares extremamente elevados em
1998 e 1999, enquanto o resultado primrio manteve-se basicamente equilibrado
ou prximo de zero no mesmo perodo (ver Tabelas 18 e 19), no tendo, portanto,
nenhuma responsabilidade na formao desse dficit. Carneiro conclui dizendo
que o dficit teve origem puramente financeira, ou seja, resultou diretamente da
manuteno de taxa de juros elevada que foi uma pea essencial da abertura e da
estabilizao (CARNEIRO, 2002).

197

No perodo 1994-1998, o crescimento da carga de juros no foi


compensado pela elevao do supervit primrio, sendo o dficit operacional
financiado pela emisso de nova dvida, implicando em aumento da riqueza
financeira privada. Pode-se dizer que entre 1994 1998 h um perodo de
transio para uma verso mais acabada e rigorosa da poltica fiscal que viria
posteriormente, no segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso, quando
houve a deteriorao do financiamento externo e a flutuao do cmbio. A partir
deste perodo, a poltica fiscal adquire um carter francamente contracionista, via
realizao de supervit primrio para compensar a carga de juros. Passa a haver,
desde ento, a definio prvia de metas de supervit primrio e o
comprometimento explcito com a trajetria de sustentabilidade da dvida pblica.

198

As Tabelas 18 e 19 permitem visualizar o resultado primrio dos


primeiros anos do Plano Real entre 1994 1998 e a rigidez fiscal que viria a
seguir.

Em percentuais do PIB, verifica-se um resultado primrio de -5,3% em

1994; -0,4% em 1995; 0,1% em 1996; 0,9% em 1997; e 0,0% em 1998. Apenas
em 1996 e 1997 houve dficit primrio em nveis baixos; entretanto, para a
ortodoxia da poca, mostrava-se a uma deteriorao do resultado fiscal que
precisava ser corrigida. Depois dessa fase, inicia-se a gerao de supervits
primrios em patamares elevados e progressivamente ascendentes, para
compensar as elevadas despesas com juros nominais sobre a dvida: 3,3% em
1999; 3,6% em 2000; 3,6% em 2001; 3,9% em 2002; at chegar aos patamares
extraordinariamente elevados de 4,3% em 2003, 4,6% em 2004 e de 4,8% do PIB
em 2005, superando a meta fixada de 4,25% para a poltica fiscal.
Conforme resume Hermann:
Em suma, no novo modelo a PF [poltica fiscal] e a gesto da dvida
pblica visam apenas garantir a solvncia do governo, e no mais
os tradicionais objetivos macroeconmicos da poltica fiscal,
definidos em termos de taxas de crescimento do PIB e de taxas de
inflao. Esses objetivos, supe-se, seriam alcanados
indiretamente, medida que o controle da relao D/Y [Dvida/PIB]
sinalize aos detentores ou potenciais compradores de ttulos
pblicos a garantia de solvncia do setor pblico. Isto permitiria

199
economia operar com taxas de juros mais baixas, favorecendo o
crescimento do produto agregado (HERMANN, 2006, p. 18).

Construda desta forma, a poltica fiscal do governo no tem autonomia


para se voltar na direo de estratgias de desenvolvimento, gerao de emprego
e reduo da concentrao da renda. Os gestores da poltica econmica tm que
estar permanentemente atentos s expectativas de risco dos agentes do mercado
financeiro e realizao do esforo fiscal que se fizer necessrio para conquistar,
permanentemente, a confiana dos investidores (CARVALHO, F. C., 2000).
Aps a desvalorizao cambial de 1999, iniciou-se uma nova etapa.
Houve a adoo do sistema de flutuao cambial. A nfase na estabilidade de
preos foi reforada, em funo do risco de contaminao dos preos pela
desvalorizao cambial e da histria de inflao e indexao do pas. Assim, o
modelo de atuao do Bacen se modificou. O governo associou o regime de
cmbio flutuante ao regime de metas de inflao, atravs do qual a taxa de juros
Selic tornou-se o mais importante instrumento utilizado pela autoridade monetria
para garantir que o ndice de inflao (IPCA) se manter no intervalo de flutuao
estabelecido pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN). A taxa Selic passou a ser
calibrada de acordo com a expectativa da inflao, elevando-se (reduzindo-se)
com a identificao de uma trajetria de inflao superior (inferior) meta
(MODENESI, 2005). A meta de inflao, por sua vez, tem duplo papel neste
modelo: figura como objetivo nico da poltica monetria, subordinando todas as
demais variveis macroeconmicas e eliminando eventuais dilemas associados
a conflitos com outros objetivos; e, idealmente (se o Bacen desfruta de boa

200
credibilidade junto ao pblico), passa a atuar como guia das expectativas
inflacionrias (HERMANN, 2002a).
No campo da poltica monetria, portanto, o Bacen passou a anunciar, a
partir de maro de 1999, uma meta de taxa de juros (revista a cada reunio do
Comit de Poltica Monetria - COPOM), juntamente com um vis de curto prazo,
que indica a direo (ascendente, descendente ou neutra) em que a taxa pode ser
alterada pelo Presidente do Bacen, sem consulta prvia aos demais membros do
COPOM. O que se verificou posteriormente flexibilizao do cmbio, entretanto,
foi a manuteno de uma poltica prolongada de juros altos que mantm a taxa de
cmbio valorizada.
Lopreato (2005/2006) argumenta que nesta fase ps-1999, a poltica
fiscal sofreu um enrijecimento, j comentado anteriormente. Teria de cumprir uma
tarefa dupla:
[...] contribuir no esforo de conter a expanso da demanda
agregada dentro dos parmetros de produto potencial definidos
no Banco Central e manter o compromisso com a evoluo da
dvida pblica, evitando que alteraes na expectativa dos
agentes em relao situao fiscal pudessem provocar
turbulncias no mercado de cmbio e gerar surtos inflacionrios
decorrentes do mecanismo de transmisso das desvalorizaes
cambiais aos preos. [...] A estratgia revelou-se mais ampla:
representou o avano do processo delineado no primeiro mandato
[do presidente Fernando Henrique Cardoso] de circunscrever o
trato das finanas pblicas ao arcabouo terico alicerado em
trs pilares bsicos: a idia de sustentabilidade da dvida, a
criao de regras fiscais capazes de dar previsibilidade
evoluo das contas pblicas e a defesa da credibilidade das
autoridades fiscais (LOPREATO, 2005/2006, p.190, com grifos
nossos).

Assim, foram feitas alteraes na dimenso estrutural do oramento


pblico com a implantao de reformas e a adoo de regras fiscais rgidas que
inibissem a ao discricionria das autoridades econmicas e favorecessem o

201
ajuste fiscal independentemente do governo no poder. Neste sentido, pode-se
enumerar as seguintes medidas:
1) A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) deve definir a meta de supervit
primrio e resultado nominal para o ano seguinte e os dois prximos anos
(trs anos). Se a estimativa de receita no se concretizar, deve ocorrer o
contingenciamento dos gastos fixados na lei oramentria anual at que
haja segurana de que a meta de supervit ser alcanada;
2) As Reformas da Previdncia, que alcanaram o RGPS e o RPPS (Emenda
Constitucional n20/1998 e n41/2003), feitas, principalmente, por razes
fiscais, sob a justificativa de assegurar a viabilidade de longo prazo desses
sistemas;
3) A Reforma Tributria (Emenda Constitucional n42/2003), para racionalizar
o sistema tributrio, sem reduzir (e at aumentar) para o futuro, o montante
de receita arrecadado no presente;
4) A Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF (Lei Complementar n101/2000)
com a definio de regras fixas e padronizadas de ajuste fiscal para a
Unio, Estados e Municpios. Esta lei limitou as despesas com pessoal,
dificultou a realizao de investimentos pblicos e restringiu a gerao de
novas despesas de custeio, de forma que as metas anuais de resultados
fiscais (resultado primrio e nominal e o montante da dvida pblica) nunca
fossem afetadas. Alm disso, imps ajustes de compensao a toda
renncia de receitas e induziu a obteno de supervit primrio para
reduo do nvel da dvida pblica;

202
5) As Resolues do Senado Federal de n 40 e 43 de 2001, que
estabeleceram limites para a dvida consolidada lquida dos Estados,
Distrito Federal e Municpios, criaram restries a operaes financeiras e
fixaram tetos para o comprometimento do oramento com despesas de
amortizao, juros e encargos da dvida;
6) Renegociao das dvidas estaduais (Lei n 9.496/1997), que, embora
aprovada alguns anos antes, foi produzir efeitos posteriormente, com o
estabelecimento de controles rigorosos do endividamento e de gastos dos
Estados, para produzir estabilidade no quadro fiscal e a to desejada
confiana do mercado.
Ressalte-se, portanto, que para se conquistar a credibilidade do
mercado financeiro convencendo os investidores de que no haver riscos nas
aplicaes realizadas, preciso tomar medidas que se tornam irreversveis no
futuro, atravs de leis e emendas Constituio. Como argumentou F.C.
Carvalho,
A credibilidade se ganha quando as mos so atadas e o
governo perde a capacidade de promover no futuro mudanas de
rotas. No basta ser market-friendly: preciso que isso se
cristalize em regras que garantam que este comportamento no
possa ser revertido (CARVALHO, F.C., 2003, p.2).

Logo, a ortodoxia da poltica econmica no foi um remdio amargo e


transitrio, para acalmar a situao de instabilidade, ganhar a confiana dos
mercados e depois ser amenizada. um sacrifcio para ser definitivo. E, assim, a
seguridade social tambm foi atingida por esse senso de responsabilidade fiscal
permanente, que exige mudanas estruturais e definitivas.

203
4.2.4. RESULTADOS DA POLTICA FISCAL
Apesar do setor pblico consolidado ter gerado supervits primrios
crescentes, conforme j se mencionou anteriormente, a dvida lquida do setor
pblico no apresentou diminuio at 2004, como se pode visualizar na Tabela
20. O conjunto dos efeitos do Plano Real no contexto de liberalizao comercial e
financeira teve impactos significativos sobre os estoques das dvidas interna e
externa do setor pblico.

A dvida pblica interna mostra uma trajetria explosiva logo aps o


lanamento do Plano Real. De 20,8% do PIB em 1994, chega, em 1999 a 39,2%
e, em 2005, ao patamar de 48,9% do PIB, ou seja, cresceu 28,1 pontos
percentuais do PIB desde o incio do plano de estabilizao at o ano de 2005.
De 1994 a 1997, cresce a dvida interna e cai a externa, porque a
acumulao de reservas implicou no crescimento da dvida interna e na queda da
dvida externa lquida. Para Carneiro (2002), na ausncia de dficits primrios nas
contas pblicas, a dvida expandiu-se pela combinao entre taxas de juros
elevadas e a esterilizao da absoro de recursos financeiros do exterior.

204
A poltica de esterilizao implicou a emisso de dvida interna
para enxugar a liquidez oriunda do supervit na conta de capital,
bastante superior s necessidades de financiamento corrente do
balano de pagamentos, que redundou no crescimento das
reservas. O acmulo de reservas foi uma estratgia deliberada
para realizar a estabilizao com ncora cambial. A sua
esterilizao era essencial para evitar uma queda da taxa de juros
ou uma apreciao excessiva do cmbio, que terminariam por
inviabilizar a entrada de capitais. Essa poltica teve, todavia, um
custo muito alto expresso no chamado dficit quasi-fiscal formado
pela diferena de remunerao entre a dvida interna e as
reservas internacionais (CARNEIRO, 2002, p. 394).

Aps 1998, a perda contnua de reservas e, posteriormente, o


endividamento junto s instituies multilaterais fizeram crescer tambm a dvida
externa.
A presso para desvalorizao do cmbio e sua posterior flutuao
tiveram um impacto significativo na dvida pblica lquida que, entre 1998 e 2000,
passa de 43,4% para 49,4%, no s por conta do endividamento externo do
governo brasileiro junto s instituies multilaterais para refrear a sada de capitais
de curto prazo, mas tambm pelo impacto da desvalorizao sobre a dvida
pblica interna atrelada ao dlar, oferecida como hedge ao setor privado.
Apesar dos elevados supervits primrios do perodo ps-1999 a
relao dvida/PIB cresceu para patamares ainda mais altos. A crise internacional
de 2001 e as incertezas do processo eleitoral de 2002, que tinha um candidato de
oposio ao governo como favorito, expuseram novamente a estreita articulao
entre elevao dos juros, desvalorizao do cmbio (nos momentos de averso ao
risco e queda da liquidez internacional) e o aumento do valor da relao
dvida/PIB.

205
A nova equipe econmica que integrou o governo em 2003 enfrentou,
de imediato, os desafios colocados pela desvalorizao cambial, acelerao da
inflao e crescimento da dvida pblica. Ficou claro desde o incio, entretanto,
que haveria a continuidade da poltica econmica do governo anterior, tanto para a
poltica fiscal quanto para a monetria. Novamente o controle fiscal foi visto como
condio necessria para a reduo do risco pas, queda da taxa de juros e
retomada do crescimento. O rigor da poltica de juros e da elevao de supervit
primrio tornou-se maior.
A dvida lquida subiu para 58,7% do PIB em 2003. Em seguida,
entretanto, houve a reduo da dvida lquida total, nos anos de 2004 e 2005,
como resultado da conjugao de alguns fatores que diminuram a participao da
dvida externa na dvida liquida total: a valorizao do cmbio, provocada pela
grande liquidez no mercado financeiro internacional captada atravs de taxas de
juros altas reduziu no s a dvida externa como a dvida interna atrelada ao
dlar; a amortizao de obrigaes junto a organismos multilaterais; e, o aumento
das reservas internacionais gerado pelos elevados supervits comerciais do
perodo. No final de 2005 a dvida externa lquida era de apenas 2,6% do PIB. A
situao da dvida interna, entretanto, mostrou um resultado inverso: aps ligeira
queda em 2004, voltou a ter um forte crescimento em 2005, em funo da
elevao dos juros. O peso dos juros nominais mais do que compensou os efeitos
favorveis do supervit primrio e da valorizao cambial sobre a relao
dvida/PIB.
Assim, conclui-se que as principais causas que afetaram o resultado
fiscal ao longo dos ltimos doze anos no esto vinculadas ao suposto tamanho

206
desproporcional do Estado ou crise do sistema previdencirio. Foram,
principalmente:
1) as despesas com juros, o principal fator de presso sobre o estoque
da dvida interna, em grande parte atrelada taxa Selic fixada pelo Bacen (ver
Tabela 21). As taxas de juros se mantiveram em patamares muito elevados, em
funo da abertura financeira e da conseqente exposio a crises de confiana e
fuga de capitais, bem como pelo uso da ncora cambial adotada at janeiro de
1999; aps esse perodo, os juros se mantiveram altos em funo da sempre
presente vulnerabilidade externa, mas tambm da adoo do regime de metas
inflacionrias.
2) as flutuaes cambiais, pois, com a indexao de parcela significativa
da dvida pblica ao cmbio e em regime de flexibilidade cambial sob elevado grau
de abertura financeira (o que amplia a volatilidade da taxa de cmbio), a dvida
pblica cresceu.
preciso ressalvar que, a partir de 2002, vem ocorrendo uma mudana
favorvel na estrutura da dvida mobiliria (ver Tabela 21). Por um lado, diminuiu
consideravelmente a participao dos ttulos indexados ao cmbio em funo dos
resgates efetuados e da apreciao cambial. Por outro, cresceu a participao dos
ttulos prefixados. Isso tem contribudo para aliviar a exposio das contas
pblicas ao risco de mercado, particularmente, ao risco cambial. Todavia, os
ttulos vinculados Selic ainda compem a maioria esmagadora dos ttulos
pblicos, o que contribui para deteriorar as condies financeiras do governo
diante de uma poltica de juros altos.

207

Essas variveis (cmbio e juros), administradas no campo da poltica


monetria, produziram pesado nus sobre o oramento pblico, na forma de
gastos financeiros com o servio da dvida pblica fazendo com que o sacrifcio
fiscal resulte apenas favorvel aos portadores de ttulos pblicos, sem que se
alcance o objetivo de reduo da relao dvida/PIB, proposio inicial presente
nos relatrios oficiais sobre a poltica econmica.
Os dados atestam, portanto, o fracasso da estratgia de ajuste fiscal
adotada no Brasil. Como observa Hermann:
As razes para este fracasso [...] no podem ser debitadas
gesto da poltica fiscal, mas sim falta de coordenao entre o
esforo de ajuste fiscal, de um lado, e poltica monetria e
administrao da dvida pblica, de outro. Diante de uma poltica
prolongada de juros altos, ditada pelas presses externas sobre a
taxa de cmbio, o esforo de gerao de supervits primrios
crescentes tornou-se incuo como instrumento de controle da
relao k [dvida/PIB], que at elevou-se no perodo. Mais que
isso, o problema foi agravado pela ineficcia dessa poltica no
sentido de reduzir a taxa de risco atribuda aos ativos brasileiros,
em geral, e dvida pblica, em particular. sabido que uma
poltica prolongada de juros altos tende, a partir de certo tempo, a
atuar de forma perversa, aumentando o risco percebido pelos
investidores [...] devido possibilidade de inadimplncia dos
novos devedores e s dificuldades de refinanciamento por parte

208
dos antigos. Nesse contexto, eleva-se a preferncia dos agentes
por liquidez, mantendo a presso sobre a taxa de juros
(HERMANN, 2002b, p.61).

No obstante essas evidncias empricas, a crise fiscal tem sido


usualmente relacionada com os gastos excessivos do sistema pblico de
aposentadorias e penses e, assim, os analistas projetam estatsticas sombrias
sobre o dficit previdencirio para um futuro que se situa para alm de 2020. H
aqueles

que

elegem

prioritariamente

crescimento

dos

benefcios

sem

contrapartida equivalente em contribuies, como fator que desequilibra o


oramento pblico e propem reformas que implicam em reduo de direitos,
considerados desproporcionais diante da capacidade de captao de receita do
sistema, sem fazer qualquer aluso a respeito do impacto dos juros e cmbio
sobre o resultado fiscal e a gesto dos recursos da seguridade.
Lopreato (2005/2006) observa que o governo atuou de forma
ambivalente na gesto fiscal, porque se ampliaram vinculaes de receitas a
despesas obrigatrias, num momento em que a orientao era de reduzir a rigidez
do oramento para ampliar a margem de manobra sobre o supervit primrio. O
autor cita a vinculao da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
(CIDE)54 e sua destinao a Estados e Municpios, em 2001; a fixao do gasto
mnimo em sade (EC n 29/2000); o Bolsa-Escola (Lei 10.219/2001); e, o Fundo
de Combate a Pobreza (EC n31/2001). Essas medidas elevaram o peso das
despesas obrigatrias na despesa total para alm daquelas j existentes no texto
da Constituio de 1988.
54

A CIDE destinada ao custeio de programas de infra-estrutura de transporte, alm de


pagamentos de subsdios aos preos ou transporte de combustveis e ao financiamento de
projetos ambientais relacionados indstria de petrleo e de gs.

209
Esta forma dbia de conduo do processo oramentrio, que
aparentemente contraria o regime fiscal ortodoxo recente, parece indicar que
politicamente difcil sustentar a austeridade fiscal radical em condies de baixo
ritmo de crescimento e elevado desemprego, sem a presena de ingredientes
assistencialistas de conteno mnima do flagelo social que produz. Alm disso,
deve-se considerar que quando surgem, no ncleo do governo, decises de elevar
os juros, tornando menor o raio de manobra oramentria para o atendimento de
demandas sociais, o governo pode agir como o fez com o oramento da
seguridade social, descumprindo os dispositivos legais de vinculao de receitas a
gastos na rea social, sem enfrentar resistncia social.
As medidas de poltica econmica enfocaram a relevncia do equilbrio
fiscal para a restaurao das condies de estabilidade e de crescimento, mas
no deram nfase equivalente para as condies de formao da taxa de juros e
da taxa de cmbio e de seus efeitos deletrios sobre administrao fiscal,
particularmente sobre os investimentos pblicos e as polticas sociais.
No se advoga aqui qualquer negligncia quanto importncia das
condies fiscais de longo prazo. A forma, entretanto, de conseguir o ajuste fiscal
que se torna questionvel. Dadas as condies de insero externa da
economia nacional, para sanear as contas pblicas no se pode descuidar da
necessidade de possuir condies slidas de solvncia em moeda forte, com uma
taxa de cmbio estimulante para as exportaes, nem da queda segura e
irreversvel dos juros. A sustentao de um supervit fiscal muito elevado, por
prazo indefinido, em situao de baixos nveis de crescimento, se revela pouco
eficaz do ponto de vista econmico e indesejvel do ngulo social.

210
Conforme comenta Hermann,
[...] o caminho virtuoso para o controle ou mesmo a reduo da
relao k [dvida/PIB] no o aumento ex-ante do supervit
primrio do governo, mas sim seu aumento ex-post, promovido
pelo crescimento econmico. Isto, por sua vez, requer uma
poltica de juros baixos, ou, pelo menos, descendentes, que
tambm contribui, diretamente, para o controle de k [dvida/PIB]
(HERMANN, 2002b, p. 56).

4.3. EFEITOS DA POLITICA ECONMICA SOBRE A SEGURIDADE SOCIAL


O

efeito

da

poltica

econmica

dos

anos

1990-2000

foi

de

desmantelamento sobre o sistema pblico, causando grande precariedade no


atendimento das demandas sociais por insuficincia de recursos oramentrios. O
sistema de seguridade social foi requisitado a contribuir, direta e indiretamente,
para pagar a conta financeira (de juros e amortizao da dvida pblica) que
provocou desequilbrio no oramento fiscal, conforme descrito no Captulo 1. A
receita

da

seguridade

social

mostrou

um

comportamento

excepcional,

considerando-se a sua vulnerabilidade ao ciclo econmico. Cresceu, em funo de


ter a sua base de incidncia apoiada no apenas na folha de pagamento dos
empregados, mas tambm no lucro, no faturamento e na movimentao
financeira. Embora as despesas do sistema de seguridade social tenham-se
elevado, as receitas cresceram muito mais, tanto em valores reais (ver Tabela 25
neste Captulo), como em relao ao PIB (ver Tabela 6 no Captulo 1), e, assim,
os gestores da poltica econmica encontraram meios de deslocar recursos
excedentes vinculados seguridade social para assegurar o supervit primrio do
oramento pblico consolidado. O ajuste fiscal, todavia, se mostrou inatingvel em
funo dos vultosos gastos financeiros.

211
Conforme argumenta Batista Junior (2005c), os juros exorbitantes que
caracterizam a poltica monetria dos ltimos doze anos no Brasil geram vrios
problemas interligados:
1)

A alta dos juros restringe o consumo e o investimento,

impedindo o crescimento de forma sustentada e agravando o


desemprego e o subemprego. Isso se torna particularmente grave
numa economia que cresce pouco h cerca de vinte e cinco anos;
2)

O diferencial de juros entre o Brasil e o resto do mundo atrai

capital especulativo e provoca valorizao da moeda nacional,


prejudicando os setores que exportam e aqueles que concorrem com
importaes no mercado domstico. Isso, novamente, refora a
desacelerao da produo e os baixos nveis de emprego e
salrios. A valorizao do cmbio s no tem sido mais prejudicial
para as contas externas por causa das defasagens entre
movimentos cambiais e seus efeitos sobre os fluxos de comrcio
exterior e, tambm, porque a conjuntura internacional, ainda
favorvel, mascara os efeitos da perda de rentabilidade e
competitividade das exportaes brasileiras.
3)

Os juros altos desestabilizam as finanas do governo, que

reage atravs da forte reduo de gastos e elevao da carga


tributria. Como resultado, provoca maior conteno de demanda e
desacelerao na economia, o que, por sua vez, repercute de forma
negativa a receita tributria e provoca o aumento automtico de
despesas do governo com seguro-desemprego e com transferncias

212
de renda para assistir os que ficam definitivamente desamparados
na pobreza.
4)

Os juros altos provocam concentrao da renda. Beneficiam uma

minoria proprietria de riqueza financeira e credora da dvida pblica


(fundos de penso, seguradoras, demais instituies financeiras,
empresas no-financeiras e pessoas fsicas de elevado patrimnio)
e, por outro lado, prejudicam aqueles que dependem de salrios, por
vrios motivos: a) tm reduzida sua participao relativa na renda; b)
vem suas oportunidades se estreitarem com a retrao da
economia e do mercado de trabalho; c) sofrem com os cortes de
programas sociais, que afetam a oferta de bens e servios
essenciais; d) recebem o peso do aumento da carga de impostos
que recaem, principalmente, sobre assalariados.

Torna-se cada vez mais claro que h barreiras continuidade dessa


estratgia de poltica econmica. O arrocho fiscal no mais vivel com a
utilizao de maior crescimento da carga tributria, que j atingiu um limite muito
elevado, tornando-se poltica e socialmente muito custosa. A opo de ampliar o
corte de gastos discricionrios com investimento, pessoal e outros custeios
tambm se mostra particularmente difcil, posto que j se tornaram um resduo
no oramento isto , s se realizam se a meta fiscal estiver assegurada
previamente (ver Tabela 22). Do lado dos investimentos, a possibilidade de
reduzi-los ainda mais impraticvel, pois o volume de gastos tem sido muito
baixo ao longo dos ltimos doze anos e j so fortes os efeitos negativos sobre a

213
infra-estrutura, comprometendo a capacidade produtiva do pas. Do lado dos
gastos de pessoal e demais despesas correntes (exceto benefcios da
previdncia) as informaes da Tabela 22 mostram que esto estabilizados nos
ltimos doze anos, o que demonstra certa rigidez a baixa desses itens. Dadas
essas limitaes, o clamor tem se voltado para a conteno dos gastos com a
previdncia social, para a ampliao da desvinculao das receitas da Unio e
para a reviso dos gastos sociais como sada para acomodar os efeitos da
poltica monetria sobre o oramento pblico. No restaria outro caminho para
reduzir a dvida pblica a no ser partindo para um ajuste mais rigoroso das
contas pblicas no-financeiras, o que significa, principalmente, maior corte de
gastos da previdncia e ampliao dos graus de liberdade no manejo da poltica
oramentria.

A presso por reduo dos gastos previdencirios deriva, em grande


medida, da anlise de dados como os que so mostrados na Tabela 22, a seguir.
Nela possvel visualizar os principais itens da despesa do oramento fiscal e da
seguridade social do governo federal no perodo 1994/2005. Daquelas
informaes possvel destacar:

214

1) Os volume de gastos com benefcios previdencirios bastante


significativo e evoluiu de 4,9% do PIB em 1994, para 7,4% do PIB, em 2005. Esse
comportamento ascendente dos gastos previdencirios tem sido caracterstico da
histria das sociedades ocidentais.55 No apenas o montante do gasto que deve
ser observado, mas o fato de que se tornaram indispensveis para o atendimento
das necessidades bsicas de uma parcela significativa da populao e so
igualmente relevantes para manter a estabilidade da economia. Algumas das
causas do crescimento dos benefcios previdencirios foram tratadas no captulo
55

Em meados dos anos 1970, as naes da Europa Ocidental j alocavam, em mdia, quase 25%
dos recursos nacionais em gastos pblicos na rea social. Na Amrica do Norte esse percentual
ultrapassava 20% . A experincia internacional demonstra com evidncias o quanto o papel do
Estado foi fundamental para constituir uma sociedade menos desigual a partir do ps-Segunda
Guerra nos pases desenvolvidos (FLORA & HEIDENHEIMER, 2003). Se comparado o gasto
social direto do Brasil (contributivo e no-contributivo) em proporo do PIB com outros pases da
OCDE, verifica-se que gastamos 12,2% do PIB diante de 28,8% da Frana, 27,3% da Alemanha,
24,7% da Inglaterra, 25,1% da Itlia e 19,7% da Espanha. Os gastos com aposentadorias,
isoladamente, guardam distncia proporcional (PREFEITURA DA CIDADE DE SO PAULO,
2003).

215
anterior e entre elas est, principalmente, a dinmica demogrfica de
envelhecimento da populao que fez aumentar o nmero de benefcios pagos, os
reajustes do salrio mnimo acima da inflao e o aumento dos filiados especiais
(aqueles que, por sua condio de carncia, recebem benefcios superiores
capacidade contributiva). So, portanto, dispndios relacionados com o resgate
da cidadania e com a garantia de padres ainda muito baixos de sobrevivncia.
2) Os gastos com juros e encargos da dvida adicionados aos
dispndios com amortizao da dvida destacam-se como os maiores gastos do
oramento federal. Em 1995 representavam, juntos, 4% do PIB, mas, a partir de
1999, com o agravamento da fragilidade externa e com a gerao de supervits
primrios mais elevados destinados amortizao da dvida, foram assumindo
patamares mais altos, acima de 7% do PIB, e a partir de 2001, acima de 9% do
PIB. O gasto pblico esteve, portanto, polarizado entre desembolsos financeiros e
os gastos com transferncias de renda do sistema de aposentadorias e penses,
mas com clara desvantagem para os que vivem de benefcios previdencirios.
Apenas no ano de 2005 os gastos com juros e amortizao foram ligeiramente
inferiores aos gastos previdencirios.
3) Ao contrrio do que comumente se argumenta, os gastos com
pessoal e encargos sociais e outras despesas correntes, que so gastos com o
custeio da mquina pblica, ficaram estveis para o perodo analisado, tendo
inclusive cado nos ltimos trs anos. Em 1994, pessoal e encargos sociais
respondiam por 5,2% do PIB. Em 2005 esta proporo caiu para 4,9% do PIB;
5) Os investimentos pblicos, que sempre estiveram num patamar muito
baixo no perodo 1994-1999, caem mais ainda nos anos 2000; representavam

216
1,1% do PIB em 1994, 0,7% em 1999 e 0,4% em 2003, o nvel mais baixo do
perodo analisado.
4) O governo passou a gerir um passivo muito mais alto nos anos 2000
do que fora o passivo da dcada de 1990, apesar da ampliao do esforo de
gerao de supervits primrios para pagamento de encargos financeiros. Em
1994, o refinanciamento da dvida era equivalente a 9,9% do PIB. Em 2005, foi de
25,8% do PIB. Como foi avaliado anteriormente, a poltica de rigor monetrio para
controle da taxa de cmbio e, conforme argumenta o governo, tambm das metas
de inflao, fez com que a gesto da dvida pblica se voltasse para a valorizao
do capital privado a taxas de remunerao excepcionalmente vantajosas. As
implicaes dessa poltica em termos de concentrao da renda so graves.
Os dados das Contas Nacionais (IBGE) do perodo 1993-2003,
expostos na Tabela 23, a seguir, demonstram que h uma disputa desigual pela
apropriao da renda gerada na economia em funo da poltica econmica de
juros reais elevados.

217

A participao do salrio nominal no PIB decresce a cada ano, caindo


10,2 pontos percentuais entre 1993 2003, enquanto, nesse mesmo perodo,
cresce a participao no PIB do excedente operacional bruto em 7,6 pontos
percentuais. O excedente operacional bruto pode ser tomado como uma varivel
proxy do lucro (soma de juros, aluguel e lucro).56
A proporo dos impostos sobre a produo e importao no PIB
tambm aumenta a cada ano57, o que demonstra que a queda do salrio tem
como contrapartida a transferncia de parcela da remunerao dos assalariados,
via impostos, para os proprietrios de ttulos da dvida pblica que, na sua
grande maioria, tambm so proprietrios de ativos de capital , atravs das
operaes financeiras com ttulos da dvida realizadas pelo governo.
Os donos dos ativos protegidos contra a inflao e favorecidos pela
poltica monetria de juros reais altos tiveram amplos ganhos de capital. Segundo
Medeiros, a participao dos juros pagos pelo setor pblico em relao ao PIB
passou de 2,9% em 1990 para 5,1% em 2000, afirmando-se isoladamente como

56

Conforme o Sistema de Contas Nacionais do Brasil, o Excedente Operacional Bruto d conta do


montante total de lucros, aluguis (inclusive renda da terra) e juros pagos na economia nacional.
Ou ainda, o valor adicionado deduzido dos salrios, das contribuies sociais efetivas e dos
impostos, lquidos de subsdios, sobre a produo.
57
O agrupamento dos impostos incidentes sobre a produo e importao levantados pelo IBGE
atravs do Sistema de Contas Nacionais so aqueles que incidem diretamente sobre os produtos
alterando seus preos, ou seja, so os impostos indiretos, tais como IPI, ICMS, Imp. Sobre
Importaes, IOF, ISS e outros impostos ligados produo, como os que incidem sobre a folha
de pagamentos (Contribuio ao Salrio Educao, Contribuio para o SESI, SESC, SENAI,
SENAC) e outros como a COFINS, PIS/PASEP, taxa de poder de polcia, taxa de prestao de
servios. No esto includos nesse rol de tributos a CPMF, CSLL, a Contribuio ao INSS que
poderiam perfeitamente ser computados como impostos indiretos, porque so repassados aos
preos como se fossem custos de produo. Assim, o percentual de participao no PIB dos
impostos indiretos mostra um valor subestimado em relao realidade do sistema tributrio
nacional, uma vez que alguns impostos que recaem sobre a renda no funcionam como se fossem
impostos diretos no sentido comum que se d ao termo.

218
um fator essencial na mudana da distribuio funcional da renda (MEDEIROS,
2002, p.10).
Quando se leva em considerao os efeitos da poltica de forte
conteno fiscal sobre os tributos, chega-se concluso de que o crescimento da
carga tributria foi surpreendentemente grande. Segundo dados do IBGE, em
1991, a carga tributria era de 24,6% do PIB, tendo subido para o patamar de
34,9% em 2003 (ltimo dado disponvel nas sries das Contas Nacionais/IBGE),
portanto, um crescimento superior a 10 pontos percentuais do PIB. A observao
mais importante, entretanto, que o patamar mais elevado dos tributos deve-se,
especialmente, ao aumento da carga incidente sobre bens e servios que chegam,
em 2003, a 65% da arrecadao global (GENTIL, 2005). So esses tributos que
atingem especialmente os consumidores assalariados, que tm elevada
propenso marginal a consumir, ou ainda, que gastam tudo o que ganham, e
pagam pelos impostos e contribuies sociais embutidos nos preos dos bens e
servios que consomem. Por outro lado, a carga de tributos sobre a renda e o
patrimnio muito baixa, representando 20,7% da carga global (GENTIL, 2005).
Essa deteriorao dos princpios de eqidade e justia tributria conseqncia
do forte poder das elites financeiras e patrimonialistas sobre as polticas pblicas.
A receita dos tributos retirada principalmente dos salrios e gasta
predominantemente com a remunerao de ttulos pblicos, dado que uma
parcela crescente dos recursos pblicos reservada para o pagamento de
despesas financeiras do Tesouro, conforme apontam os dados da Tabela 22.
O instvel crescimento que se seguiu ao Plano Real resultou em efeitos
perversos para os assalariados. A influncia positiva sobre a pobreza proveniente

219
da reduo da inflao, da elevao do salrio mnimo real e dos rendimentos
reais mais altos pagos aos aposentados foi compensada pelo impacto dos efeitos
distributivos negativos do desemprego elevado, da manuteno do rendimento
mdio real dos assalariados em nveis baixos, pela reduo da participao dos
salrios no PIB e pelo declnio proporcional do emprego formal no total das
ocupaes. Isso pode ser visualizado na Tabela 24 a seguir. O baixo crescimento
econmico, portanto, frustrou a possibilidade de uma mudana estrutural mais
favorvel aos trabalhadores.

220

A Tabela 24 mostra o baixo crescimento do PIB, de 2,7%, em mdia,


entre 1994 e 2005, provocado pela poltica econmica restritiva. A taxa mdia de
desemprego crescente nesse perodo. A srie mostra uma taxa de 5,8% em
1994 e uma tendncia ascendente nos anos subseqentes. A partir de 2002, a
taxa de desemprego atinge a casa de dois dgitos, chegando a 11,7% nesse ano,
12,3% em 2003 e 11,5% em 2004, at baixar, em 2005, ao patamar de 9,8%.58

58

As comparaes ficam parcialmente prejudicadas pela mudana de metodologia da PME/IBGE a


partir de 2002. De qualquer forma, inquestionvel que o desemprego encontrava-se em
patamares muito elevados.

221
O rendimento mdio real dos assalariados manteve-se em patamares
baixos, embora entre 1994 e 2001 tenha mostrado melhoria progressiva em seu
valor.59 O rendimento mdio de 2005, entretanto, ainda inferior ao alcanado em
2002. Quanto ao emprego formal, varivel importante para a previdncia social, h
uma queda progressiva na proporo dos empregados com carteira assinada no
total de trabalhadores ocupados, desde 1994 at o ano de 2000. Em 1994, 49,7%
das pessoas empregadas tinham carteira assinada. Em 2000 esse percentual cai
para 43,5%. Recentemente a taxa de ocupao no mercado formal tem crescido,
mas o ndice de 2005, de 45,0%, ainda no alcanou o patamar de 1998.
Com relao a qualidade dos postos de trabalho, Pochmann (2006)
afirma que, a partir de 1999, embora tenha havido recuperao no nvel de
empregos assalariados formais, houve precarizao dos postos de trabalho. Em
1999, eram 34,2% os trabalhadores que recebiam at um salrio mnimo mensal;
em 2004, 38,2% dos ocupados sobreviviam com o salrio mnimo. Em outros
termos, entre 1999 e 2004 cresceu a abertura de postos de trabalho, porm
permaneceu uma elevada taxa de desemprego e predominou a criao de postos
com baixa remunerao, pois 63,7% do total criado respondiam pelo recebimento
mensal de um salrio mnimo.
Em sntese, no perodo 1994 2005 a poltica econmica atingiu de
forma negativa as variveis fundamentais que determinam parte considervel da
receita do sistema previdencirio a taxa de crescimento do produto, o nvel de
ocupao, o emprego formal e o rendimento mdio dos assalariados.

59

A avaliao do comportamento do rendimento mdio real dos assalariados tambm dificultada


pela mudana de metodologia da PME/IBGE a partir de 2002.

222
A poltica econmica fortemente restritiva, no entanto, prejudicou
apenas parcialmente o conjunto das receitas vinculadas ao sistema previdencirio.
A diversificao das fontes de recursos que compem sua receita, apoiada no
apenas na folha de pagamento dos empregados, mas tambm no lucro, no
faturamento e na movimentao financeira, foi decisiva para proporcionar uma
arrecadao crescente em termos reais e como proporo do PIB, evitando a
deteriorao financeira do sistema, conforme se pode visualizar atravs da Tabela
25 a seguir e da Tabela 6 apresentada no Captulo 1. Mesmo as contribuies ao
INSS, que incidem sobre a folha de pagamentos, mais vulnerveis ao ciclo
econmico, elevaram-se substancialmente. Em 2005, a arrecadao da
seguridade social, em termos reais, foi duas vezes maior que em 1995; ainda que
todas as fontes de recursos tenham apresentado crescimento significativo, no h
como negar que esse desempenho dependeu principalmente do comportamento
ascendente da arrecadao da COFINS.

223

possvel perceber, pela anlise da Tabela 26, que a contribuio


social ao INSS que incide sobre a folha de pagamentos perde participao nas
receitas da seguridade social entre 1995 2005. No ano de 1995, representava
59% do total das receitas do sistema. Em 2005, contribuiu com 40,7% dos
recursos globais. Por outro lado, cresce de forma significativa a participao
relativa da COFINS, que incide sobre o faturamento, passando de 24,6% em 1995
para 33% em 2005, assim como ganha importncia a receita de CPMF, que
equivaleu a 11% da receita total da seguridade em 2005.
Era, portanto, bastante perceptvel a grande capacidade de arrecadao
das contribuies sociais vinculadas ao sistema de seguridade. A poltica
econmica, de um lado, sobrecarregou as despesas do sistema de seguridade
social com a precarizao das condies de vida da classe trabalhadora e, de
outro lado, usou o sistema como fonte geradora de receita para produzir o ajuste
fiscal que, conforme os dados empricos demonstram, acaba por resultar na
transferncia de renda em favor dos proprietrios de ttulos pblicos.
O intenso processo de acumulao financeira que resultou da poltica
econmica dos anos 1990 2000 beneficiou especialmente alguns segmentos do
mercado formados pelos bancos, fundos de previdncia privada, seguradoras,

224
pessoas fsicas de alto nvel de renda e riqueza, empresas no-financeiras e
investidores estrangeiros que so os grandes proprietrios de ttulos pblicos.
Segundo C. E. Carvalho,
A maior parte dos ttulos pblicos federais esto no ativo de
instituies financeiras e de fundos de investimento financeiro,
respectivamente 34,2% e 39,9% do total em agosto de 2003. [...]
Dos 25,9% restantes, 15,6% correspondiam a depsitos
compulsrios no BCB e em instituies financeiras pblicas
caues judiciais e outros e 7% representavam aplicaes de
empresas no-financeiras e pessoas fsicas. Os ttulos em poder
dos fundos de investimento so o lastro das cotas adquiridas por
empresas no-financeiras e pessoas fsicas que aplicam recursos
nos fundos. Somados aos 7% detidos diretamente por esse setor,
encontra-se que quase a metade da dvida mobiliria federal est
contida no M4, o qual ficou em torno de 56% do PIB em 2003.[...]
Parte expressiva dos depsitos vista e a prazo dos bancos est
aplicada em ttulos pblicos, os quais representam parte
substancial do seu ativo (CARVALHO, C. E., 2005, p.382).

A elevada participao dos ttulos pblicos no ativo dos bancos e no


total de haveres financeiros detidos por grandes empresas e pessoas fsicas faz
com que, em momentos de instabilidade e reverso de expectativas, muito
comuns a uma economia financeiramente aberta como a brasileira, o governo seja
fortemente pressionado a atuar na prtica como ofertante de hedge contra as
incertezas do futuro, recomprando papis e substituindo por ttulos com juros mais
elevados ou corrigidos pelas taxas de juros de curtssimo prazo ou pela taxa de
cmbio. Os detentores da dvida tm ampla capacidade de impor seus interesses
ao Banco Central, em decorrncia, em larga medida, do elevado grau de
sofisticao e agilidade do mercado financeiro brasileiro. A dvida pblica,
portanto, tem sido utilizada como instrumento privilegiado (lquido e sem risco) de
hedge para as incertezas do mercado financeiro.

225
Para esse grupo de grandes proprietrios de ttulos pblicos a poltica
de juros elevados e a capacidade do governo de produzir supervit primrio
tornou-se importante para a sustentao de sua riqueza financeira. neste
sentido que Pochman argumenta:
A sustentao desse ciclo de acumulao financeira tem sido de
responsabilidade do Estado que, por meio do endividamento
pblico, mantm ativas as oportunidades de ganhos improdutivos.
A principal garantia do rentismo termina sendo a adoo contnua
do padro de ajustamento nas finanas pblicas, na maior parte
das vezes contrrio ao conjunto da populao. Para permitir a
continuidade do ciclo da financeirizao da riqueza no Brasil, as
autoridades governamentais necessitam produzir garantias reais
de pagamento de parcela dos direitos de propriedade da riqueza.
As exigncias das famlias ricas, ao disponibilizarem seus
patrimnios na compra dos ttulos pblicos que lastreiam o
endividamento financeiro do Estado, so cada vez maiores,
fazendo com que o objetivo perseguido pela poltica econmica
seja, muitas vezes, atend-las, to somente (POCHMAN, 2005,
p.28).

Conforme Marx j afirmara,


Como pelo toque de uma vara de condo, a dvida pblica confere
ao dinheiro estril capacidade de multiplicar-se e, com isso,
transforma-o em capital, sem a necessidade de que ele se
exponha aos problemas e riscos inseparveis de seu emprego na
indstria ou at na usura... So ttulos fceis de negociar, que
podem continuar funcionando em suas mos tal como o faria o
dinheiro sonante (MARX, 1982).

O caminho da poltica de juros altos foi extremamente destrutivo, pois


tem sido construdo s custas de pesada carga tributria, da forte reduo de
investimentos pblicos, da precarizao dos servios pblicos em geral e, em
particular daqueles ligados seguridade social, o que tem levado paralisao do
Estado brasileiro na ltima dcada e meia. A perspectiva dos credores e rentistas,
entretanto, se tornou dominante e tem sido to veementemente propagada pelos

226
meios de comunicao e, por isso, to bem assimilada pela maioria das pessoas,
que ficou fcil convencer a sociedade de que o que bom para o mercado de
ttulos bom para a economia em geral, ainda que isso signifique maior
desemprego, menor crescimento e menor proteo social.
O rigor das polticas monetria e fiscal normalmente implicaram, direta
ou indiretamente, em polticas de desmonte dos gastos sociais e vm qualificadas
com os nomes de choque de gesto, reformas estruturais, blindagem da
poltica econmica. Ficou cada vez mais evidente, ao longo dos anos 1990 e
neste incio de sculo, que o Estado posicionou-se pela defesa da garantia da
dvida financeira e o faz em detrimento da dvida social, ao adotar os receiturios
de recesso permanente construdo pelos mercados financeiros (MELIN e
SERRANO, 2005).
Por fim, cabe observar que a poltica econmica implementada nos
anos 1990-2000, alm de conduzir a uma profunda crise financeira e fiscal do
Estado que imobilizou sua capacidade de induo da economia, trouxe outras
conseqncias perversas nestes novos tempos de abertura financeira e
globalizao, relatada com muita propriedade por Belluzo:
Houve uma rejeio ao nacional entre as elites cosmopolitas [...]
que atingiu, de forma devastadora, os sentimentos de pertinncia
mesma comunidade de destino, suscitando processos
subjetivos de diferenciao e desidentificao em relao aos
outros, ou seja, massa de pobres e miserveis que infesta o
pas. E essa desidentificao vem assumindo cada vez mais as
feies de um individualismo agressivo e anti-republicano [...] A
dimenso individualista e anti-republicana dessas formas de
conscincia, no entanto, vem produzindo a destruio do Estado,
at mesmo de sua funo essencial de garantir a segurana dos
cidados. Isso para no falar no bloqueio sistemtico imposto
pela fuga descarada das obrigaes fiscais da universalizao
das polticas de sade, educao e previdncia que, alis,

227
definem a modernidade nos pases realmente civilizados. H
uma busca desesperada de refgio no privatismo: escolas
privadas, medicina privada e previdncia privada. [...] Isso
acentua a repulsa pelas contribuies para o fundo pblico por
parte dos endinheirados ou daqueles que, por ora, apenas se
candidatam a essa condio de superioridade econmica e social
(BELLUZZO, 2002, p. 24/25).

228

CONCLUSO
H um clima de preocupao com relao capacidade de sustentao
financeira do sistema previdencirio. A opinio dominante no pas de que o
dficit do sistema est em crescimento. Dados do Ministrio da Previdncia
apontaram um resultado previdencirio negativo de R$ 37,5 bilhes em 2005. As
projees atuariais do RGPS apontam que o gasto previdencirio representar
7,43% do PIB em 2010 e o dficit chegar a 2,0% do PIB naquele ano. Para 2020
projeta-se uma despesa previdenciria de 7,86% do PIB e um dficit de 2,4%. As
projees vo mais longe e prevm um dficit de 2,95% PIB em 2030.60 Criou-se
uma atmosfera de ameaa envolvendo a insolvncia da previdncia e da
seguridade social. Diante dessa aparente gravidade dos dados, medidas urgentes
deveriam ser tomadas, pois no se trataria apenas de assegurar, com uma
reforma da previdncia, o pagamento de benefcios pactuados, mas de reduzir a
presso sobre os recursos pblicos, liberando fontes para investimentos pblicos
e outros gastos sociais.
Essas concluses, entretanto, partem de mtodos questionveis de
aferio do problema. Primeiro, porque o resultado financeiro da previdncia
obtido a partir do clculo do resultado previdencirio, que, como diz Matijascic
(2002, p. 205), trata-se de uma manobra contbil adotada pelos formuladores das
polticas econmicas dos anos 1990. Essa metodologia de aferio no considera
o que foi definido pela Constituio Federal como sendo a totalidade das receitas
que esto vinculados previdncia. Segundo, porque, o governo federal, no gera
60

Dados do Governo Federal, Ministrio da Fazenda/Tesouro Nacional, Demonstrativo da


Projeo Atuarial do Regime Geral da Previdncia Social - 2005 a 2039, com fonte no Ministrio
da Previdncia Social/SPS.

229
demonstrativos financeiros e contbeis especficos do oramento da seguridade
social e, por conseqncia, impede que se possa constatar que o sistema, ao
contrrio do que usualmente se divulga, gera um excedente de recursos de
magnitude expressiva, que desviado para o oramento fiscal e alocado em
despesas de vrias naturezas, deixando de atender s demandas urgentes por
servios de sade e assistncia social, bem como para a melhoria do prprio
sistema de previdncia social.
Dados retirados do fluxo de caixa do INSS e dos demonstrativos da
execuo oramentria do governo federal expem essa realidade, conforme ficou
demonstrado no Captulo 1. O excedente de recursos da previdncia pode ser
calculado a partir do supervit operacional do INSS. No se tratou, aqui, de buscar
uma metodologia que chegasse a um resultado favorvel, mas de empregar
corretamente os preceitos constitucionais e inserir a previdncia no campo ao qual
ela realmente pertence: o da seguridade social.
A organizao dos dados de uma srie histrica relativamente longa
permitiu concluir que a previdncia gerou supervit operacional durante onze dos
dezesseis anos investigados. Mais particularmente, no perodo ps-1999, os
resultados foram sempre positivos, com exceo do ano de 2003, o que, portanto,
leva a crer que o sistema financeiramente sustentvel com recursos prprios.
Se o resultado da previdncia pde ser obtido de forma direta,
utilizando-se o fluxo de caixa do INSS, o excedente da seguridade, entretanto,
precisou ser investigado com demonstrativos apropriadamente construdos para
isso, isolando os recursos do oramento da seguridade social do oramento geral
da Unio, conforme ordenam os preceitos da Constituio de 1988. Constata-se,

230
do confronto entre receitas e despesas, que o sistema de seguridade social foi
superavitrio ao longo de todos os anos do perodo 19952005, tendo o
excedente de recursos se elevado de R$ 4,3 bilhes, em 1995, para R$ 58,1
bilhes, em 2005 (Tabelas 3 e 4). Esse resultado financeiro demonstrou, de um
lado, uma vigorosa capacidade de gerao de receitas, mesmo em fase de
reduzido crescimento e, de outro lado, uma baixa aplicao de recursos no interior
do sistema de seguridade social. Uma parte significativa dos recursos desviada,
sistematicamente, para fora do sistema. Entre 1995 e 2005, foram deslocados da
seguridade R$ 267 bilhes, dos quais R$ 107 bilhes para alm do limite permitido
pelo mecanismo da DRU (Tabela 5). Verifica-se tambm que o desvio de recursos
foi muito maior nos anos de 2004 e 2005 do que em perodos anteriores de R$
20,8 bilhes e R$ 26,5 bilhes, respectivamente.
Se a previdncia dos servidores pblicos (RPPS) for incorporada aos
dados da seguridade social as concluses no se modificam. Nos ltimos sete
anos as contribuies de trabalhadores do setor privado, empregadores e
servidores pblicos superaram os gastos com previdncia social (pblica e
privada), sade e assistncia social da esfera federal, produzindo excedente de
recursos deslocados para despesas do oramento fiscal (conforme Tabela 6). Em
2004, a ttulo de exemplo, o excesso de receitas totalizou R$ 18,3 bilhes e, em
2005, R$ 19,9 bilhes.
As informaes conduzem a uma concluso bvia: o sistema de
seguridade social apresenta receitas que tm bases amplas e diversificadas e
financeiramente sustentvel, apresentando grande potencial para a expanso de
gastos sociais. No h qualquer sintoma de crise na seguridade social e nem na

231
previdncia, a revelia do que amplamente divulgado pela viso liberalconservadora dominante.
A partir dessa constatao dos dados estatsticos da seguridade a
questo central passou a ser qual o destino que foi reservado aos recursos
excedentes pelo governo federal. A resposta veio aps um amplo levantamento no
SIAFI sobre os relatrios de Acompanhamento da Execuo Oramentria da
Unio. Grande parte dos recursos legalmente desvinculada pelo mecanismo da
DRU e livremente empregada no oramento fiscal, financiando vrios tipos de
despesas, inclusive juros e amortizao da dvida pblica. Outra parte destina-se,
de forma ilegtima, ao pagamento de aposentadorias e penses do regime prprio
dos servidores pblicos, que atribuio do Tesouro Nacional e no do INSS. E,
por fim e mais grave, uma parte dos recursos da seguridade social no recebe
nenhum tipo de aplicao que possa ser constatada atravs dos relatrios de
execuo oramentria, ou seja, esterilizada pelo Tesouro Nacional.
Essa forma, muito pouco conhecida do pblico em geral, de tratamento
dos dados oramentrios vem dando suporte a um permanente estado de
reivindicao por reforma no sistema de previdncia social, sempre avaliado como
financeiramente insolvente. Para uma compreenso mais profunda do que ocorre,
hoje, com o sistema de previdncia social preciso analis-lo de forma ampla,
enfocando no apenas a sua dimenso financeira, privilegiada na presente
pesquisa, mas tambm demogrfica e institucional. Os Captulos 2 e 3 procuraram
mostrar a evoluo do sistema previdencirio brasileiro expondo, atravs de um
relato breve, os aspectos institucionais da delimitao desse problema. O Captulo
4 ocupou-se em estabelecer os laos entre a poltica econmica e os mecanismos

232
de esvaziamento financeiro da seguridade social e precisamente neste campo
da anlise que est a explicao para este fenmeno oramentrio-financeiro de
desvio de receitas prprias da seguridade.
Conforme se constatou nesta pesquisa, a poltica econmica que foi
praticada nos anos 1990-2000 est estreitamente vinculada a um novo cenrio de
insero do pas na economia mundial que implicou numa mudana de gesto
monetria e fiscal da economia nacional. As reformas que ento foram promovidas
abertura comercial, liberalizao financeira, privatizao, reforma tributria e
reforma da previdncia e a forma de controle da inflao deram margem a um
intenso processo de acumulao financeira patrocinado pelo Estado. A poltica de
juros elevados tornou-se a principal estratgia para, num primeiro momento, ps1994, atrair capitais externos, permitir o ajuste do balano de pagamentos,
assegurar a manuteno da ncora cambial e, posteriormente, contornar as crises
cambiais. Numa segunda etapa, depois da mudana do regime cambial em 1999,
a poltica de juros altos passou a ser justificada como o principal mecanismo de
controle da inflao atravs do uso de metas inflacionrias. A conseqncia mais
imediata foi a crise fiscal que surgiu do emprego da drstica poltica monetria por
um longo perodo que j dura mais de uma dcada.
As alteraes na trajetria da economia brasileira delineadas pelo Plano
Real condicionaram as aes na rea fiscal. O rigor da poltica monetria
transformou os ttulos pblicos no ativo mais atraente por oferecer alta
rentabilidade e liquidez. A gerao de supervit primrio passou a ser vista como
o mecanismo atravs do qual transmitida confiana ao mercado da situao de
solvncia do governo. Isso implicava em que a poltica fiscal funcionasse como

233
guardi das expectativas de rentabilidade dos capitais investidos em ttulos da
dvida pblica remunerados a taxas de juros altas. A relao dvida/PIB tornou-se
o indicador tomado como referncia para fornecer uma viso do comportamento
futuro da situao fiscal e, a queda desse indicador, condio prvia para a
reduo dos juros e para a retomada do crescimento. Para levar a economia a
produzir esse resultado houve um grande sacrifcio fiscal: de um lado, uma forte
ampliao da carga tributria e, de outro, a conteno de despesas,
especialmente de investimentos pblicos e de gastos sociais.
nesse contexto que os recursos da seguridade, fartos, regulares e no
fiscalizados em sua aplicao so desviados para despesas do oramento fiscal
em propores superiores aos limites legalmente permitidos pela desvinculao
das receitas da Unio (DRU). Dirigem-se para reparar o desequilbrio do
oramento fiscal provocado pelos gastos financeiros com o servio da dvida. ,
portanto, uma poltica de negar recursos sade, assistncia social e previdncia,
em favor da acumulao financeira.
A poltica fiscal como um todo tornou-se um subproduto da forma de
integrao (subordinada) da economia nacional s finanas globais, enquanto o
manejo das polticas de cmbio e de juros se mostra autnomo, independente,
sobredeterminando todas as demais polticas pblicas, fiscal e social. A
instabilidade das variveis cmbio e juros, decorrentes da estratgia de integrao
internacional, no permite que a poltica fiscal se liberte do dilema em que
mergulhou. A estabilidade do quadro fiscal uma promessa nunca cumprida.
Apesar de toda austeridade imposta sociedade pelo regime fiscal, os gastos
financeiros continuam muito elevados (mais elevados agora que no passado), a

234
carga tributria permanece em ascenso e a dvida pblica no desce aos
patamares prometidos.
Os segmentos do mercado que se beneficiam com o resultado da
poltica econmica de juros altos e com o falso discurso de falncia da previdncia
social bancos, seus fundos de previdncia privada e seguradoras, assim como
os outros grandes proprietrios de ttulos pblicos pessoas fsicas e empresas
no-financeiras, com recursos investidos em fundos de investimento financeiro
se voltam para a defesa da poltica fiscal restritiva, que reduz as despesas
correntes do governo federal, entre elas os gastos com a seguridade (com alvo na
previdncia), reservando grande parte dos recursos oramentrios para a
acumulao financeira. Em momentos de instabilidade e de reverso das
expectativas esse problema se agrava, porque o governo pressionado a atuar
como ofertante de hedge contra as incertezas do futuro no mercado financeiro.
Esse o papel que hoje exerce a dvida pblica: ser um instrumento
privilegiado (lquido e sem risco) da acumulao financeira, que no pode
prescindir do desmonte do Estado, do desvio de recursos da rea social e da
precarizao dos servios pblicos em geral.
Essa forma de conduo da poltica econmica tem atingido
negativamente as variveis que determinam a receita do sistema previdencirio
a taxa de crescimento do produto, o nvel de ocupao, o emprego formal e massa
de rendimento dos assalariados. Prejudicou, entretanto, apenas parcialmente o
conjunto das receitas vinculadas ao sistema previdencirio. A diversificao das
fontes de recursos que compem sua receita foi decisiva para proporcionar uma
arrecadao crescente em termos reais e como proporo do PIB, particularmente

235
daquela proveniente da incidncia sobre o faturamento, evitando a deteriorao
financeira do sistema.
A constatao, no entanto, de que h um supervit financeiro com a
adoo do critrio das mltiplas fontes de receitas da seguridade social no
significa dizer que no h problemas a resolver na previdncia. O principal deles
diz respeito implantao de polticas de incluso de segmentos da populao
que no contribuem e no recebem proteo previdenciria, estimados em 45,2
milhes de pessoas pela PNAD de 2004. Essas polticas aumentariam a base de
arrecadao, embora tambm elevassem os gastos, mas diminuiriam a fragilidade
social a que esses segmentos esto submetidos e preveniriam o crescimento de
gastos assistenciais no futuro. Essa a questo decisiva a ser enfrentada. Alguns
passos foram dados nessa direo recentemente, mas as resistncias so
grandes. S atravs da incluso desse grande contingente populacional que o
sistema poder efetivamente cumprir o seu papel de proporcionar proteo social
ampla,

prevenindo

empobrecimento

progressivo

amenizando

as

desigualdades sociais.
O bom desempenho financeiro da previdncia no implica tambm em
concluir que o sistema no necessite de reformas no mbito gerencial que se
traduzam em esforos para reduzir fraudes e sonegao, incentivar a filiao,
melhorar os servios de atendimento, recuperar crdito e racionalizar gastos
administrativos. So igualmente relevantes as medidas que visem dar maior
progressividade na tributao dos salrios e seletividade na tributao dos
diferentes setores produtivos. So todas medidas imprescindveis. A concluso
mais relevante deste trabalho, entretanto, a constatao de que as reformas no

236
se justificam por motivo de dficit previdencirio e, conseqentemente, no h
necessidade de implantar reformas que impliquem na substituio parcial ou total
do sistema pblico ou em sua aproximao com um sistema de capitalizao
atravs de corte de direitos, reduo no valor de aposentadorias, maior dificuldade
de acesso aos benefcios e elevao da tributao. A direo da reforma deve ser
a de levantar fundos suficientes para tornar o sistema mais inclusivo e autosustentvel no futuro, o que depende primordialmente da mudana de rumo da
poltica econmica que derive de um novo padro de desenvolvimento para o
pas, pois o crescimento dos nveis de produo para patamares mais elevados
que os atuais que far aumentar o nvel de ocupao em empregos formais e
ampliar a massa de rendimento dos assalariados, permitindo, assim, expandir o
nvel de receita da previdncia pela incorporao de maior nmero de
contribuintes.
O problema demogrfico de envelhecimento da populao, sempre
levantado como um ponto de estrangulamento do sistema, embora real, no tem a
gravidade que lhe atribudo e no representa uma justificativa suficientemente
forte para a realizao de reformas radicais preventivas, pois conforme
demonstram vrios estudos cientficos apontados por Andrade (1999), a
configurao das tendncias demogrficas da populao brasileira, at pelo
menos a segunda dcada deste sculo, podem ser consideradas como
extremamente favorveis.61 Os problemas neste campo, portanto, podem ser
contornados com planejamento e com crescimento econmico.

61

Entre 1995 e 2020, o crescimento da proporo da populao idosa ainda inferior ao declnio
da participao da populao jovem. At 2020, o aumento relativo na participao dos idosos

237
Por fim, cabe dizer que, no obstante os determinantes externos, que
so os que efetivamente limitam a seguridade social, ainda persiste, no interior da
Constituio Federal, um sistema de proteo social complexo e bem acabado,
mesmo aps vrias reformas. A manuteno desse arcabouo jurdico da
seguridade social permite sustentar um processo de defesa e reerguimento desse
sistema com o objetivo de dar-lhe contedo prtico. Situar a previdncia no mbito
da seguridade social fundamental para reconhecer que ela mais que um
seguro individual: , antes de tudo, uma poltica social integrante de um sistema
de proteo social. Dadas as circunstncias polticas, ideolgicas e institucionais
do momento, esse processo, entretanto, s ser efetivado sob tenses muito
maiores que as do passado. Fazer vigorar os direitos da cidadania implica em que
o pacto social que est por trs do sistema previdencirio se torne efetivo. Pactos
sociais, entretanto, so quase sempre efetuados sobre circunstncias extremas.
As formas de proteo social foram historicamente arquitetadas para atenuar os
conflitos sociais e polticos decorrentes dos efeitos devastadores do capitalismo e
assegurar o controle da acumulao. As condies sociais da atualidade de
desigualdade, pobreza e desemprego, j contm a dramaticidade necessria para
que o Estado intervenha na direo da reduo das inquietaes sociais,
restabelecendo o contrato social de 1988.

atingiria seu limite. A partir de 2030, as taxas de crescimento da populao idosa passariam a
declinar. Assim, conclui Andrade, a manifestao da tendncia universal ao envelhecimento, no
s ainda no caracteriza o perfil demogrfico brasileiro, como estaramos vivendo a fase de ouro
da transio demogrfica, momento em que o peso relativo da populao infantil decresce
rapidamente, o da populao idosa ainda no to elevado e o da populao em idade ativa est
em franco crescimento. Estaria, assim, colocada para a sociedade brasileira a prerrogativa
histrica de buscar soluo adequada para o futuro (ANDRADE, 1999).

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