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SUS management and monitoring and evaluation practices:

possibilities and challenges for building a strategic agenda

Andr Luis Bonifcio de Carvalho 1

Maria de Ftima Souza 2
Helena Eri Shimizu 2
Isabel Maria Vilas Boas Senra 1
Ktia Cristina de Oliveira 1

Departamento de
Monitoramento e Avaliao
da Gesto do SUS,
Secretaria de Gesto
Estratgica e Participativa,
Ministrio da Sade.
Esplanada dos Ministrios
Bloco G Asa Sul. 70058-900
Braslia DF.
andre.bonifacio@saude.gov.br
2
Ncleo de Estudos em
Sade Publica,
Universidade de Braslia

Abstract This paper deals with the challenges

involved in institutionalizing Monitoring and
Evaluation practices within the scope of management of the Brazilian Unified Health System
(SUS), based on the creation of a strategic agenda. This is structured around actions by the Federal Administration, from the perspective of defining the scope of the federative relationship. A
summarized literature review is thus presented,
placing into context the current SUS management process, which is based on the Pact for Health
as well as theoretical and operational aspects inherent to monitoring and evaluation practices.
The approach related to the strategic agenda highlights the creation of mechanisms that underpin
the political and institutional decision, namely
the creation of financial incentives and the development of technical mechanisms. These include
organizational strategies for qualifying management teams and conducting studies and research
and the dissemination of strategic information.
These processes are based on the concept of providing for the management specificities in the
different spheres of management based on a broad
cooperation process involving teaching and research institutions and international organizations as well as the managers themselves.
Key words Health management, Health monitoring, Health evaluation, Strategic and participative management

Resumo O presente artigo trata dos desafios de se

institucionalizar as prticas de Monitoramento e
Avaliao no mbito da Gesto do Sistema nico
de Sade, tendo como base a construo de uma
agenda estratgica, organizada a partir das aes
do Gestor Federal, na perspectiva de qualificar o
espao da relao federativa. Para tanto apresentada uma reviso sumria da literatura, contextualizando o atual processo da gesto do SUS, que
tem como base o Pacto pela Sade, como tambm
aspectos tericos e operacionais inerentes s prticas do monitoramento e avaliao. A abordagem
relacionada agenda estratgica destaca a criao
de mecanismos que articulam a deciso polticoinstitucional, a criao de incentivos financeiros,
o desenvolvimento de mecanismos tcnicos; estratgias organizacionais de qualificao das equipes
gestores; a realizao de estudos e pesquisa e a divulgao de informaes estratgicas, processos estes pautados pela concepo de atender as especificidades da gesto nas suas diferentes esferas e tendo
como base um amplo processo de cooperao envolvendo, alm dos gestores, as instituies de ensino e pesquisa e as organizaes internacionais.
Palavras-Chave Gesto em sade, Monitoramento
em sade, Avaliao em sade, Gesto estratgica
e participativa

ARTIGO ARTICLE

A gesto do SUS e as prticas de monitoramento e avaliao:

possibilidades e desafios para a construo
de uma agenda estratgica

Carvalho ALB et al.

902

Gesto do SUS e sua interface

com processos e prticas
de monitoramento e avaliao:
Fazendo o caminho na caminhada
O processo de institucionalizao do Sistema
nico de Sade (SUS), como poltica de carter
federativo e intergovernamental, gradualmente
vem estabelecendo as novas competncias e responsabilidades governamentais, que implicam
constantes negociaes e pactos intergestores; em
meio a inovaes conceituais, logsticas, tecnolgicas e instrumentais, que influem cotidianamente
no exerccio da gesto setorial, muitas vezes em
condies heterogneas, diversas e plurais.
Segundo Miranda1, a gesto governamental
em sade constituda a partir de uma prxis
social de mbito institucional, possuindo uma
natureza complexa e um carter polivalente (tico, poltico, estratgico, tcnico, administrativo).
Seus modos de ser esto conformados em uma
dimenso poltica, a partir da intermediao de
interesses distintos, das interaes de poder e de
margens de autonomia; constitudos a partir de
aes intencionais ou comportamentos regrados
de atores sociais; expressos em distintas racionalidades da ao; desencadeados a partir de decises (formais e informais); e consubstanciados
em combinaes tecnolgicas, mtodos, tcnicas,
instrumentos e atividades intermedirias nos sistemas institucionalizados de ao.
Miranda1, afirma que o propsito primordial da gesto em sade a produo de decises, que desencadeiam o processo de intermediao e implementao das polticas. H muita
complexidade e subjetividade envolvida nesses
processos de gesto. Os sistemas de direo, assim como o processo e os arranjos para a tomada de decises, envolvem motivaes, interesses,
racionalidades imbricadas, intuio (e experincia intuitiva), conhecimentos, capacidades cognitivas, habilidades, qualidade estratgica, controle de capitais e recursos (tempo, informaes,
tecnologias, financiamento). Enfim, caractersticas e qualidades de pessoas (sujeitos, agentes,
atores institucionais) e no somente de sistemas
ou servios.
Santos e Andrade2 destacam que o SUS o
exemplo mais acabado de federalismo cooperativo, onde os interesses so comuns e indissociveis e devem ser harmonizados em nome dos
interesses local, regional, estadual e nacional. No
federalismo (no SUS), todos so cotitulares dos
interesses (da sade) e todos devem manter garantida sua autonomia (direo nica).

No caso do SUS, alm do desenvolvimento de

toda uma logstica e tecnologia de regulao baseada em necessidades prioritrias, vulnerabilidades e riscos, h a necessidade de mediao poltica e definio de diretrizes e de critrios a partir
dos espaos de participao e de controle social.
No contexto atual o processo de gesto do
SUS tem no Pacto pela Sade a estratgia para
um novo pacto federativo, articulado em trs
dimenses, o Pacto pela Vida, o Pacto em Defesa
do SUS e o Pacto de Gesto, conforme o Quadro
1, o qual apresenta de forma sucinta a descrio
dos componentes do Pacto pela Sade e os instrumentos/processos para a sua implantao.
A recente construo do Pacto pela Sade e
seu aprimoramento com a promulgao do Decreto 7508, de 28 de junho de 2011, que regulamenta aspectos da Lei 8080/90, tem como fundamento principal o respeito aos princpios constitucionais do SUS, com nfase nas necessidades de
sade da populao, o que implica o exerccio simultneo da definio de prioridades articuladas
e integradas buscando a melhoria do acesso a
aes e servios de sade, o fortalecimento do planejamento regional com a consequente definio
das redes de ateno nas regies de sade, o aprimoramento dos mecanismos de governana e a
qualificao dos processos de pacto tripartite.
Estes aspectos inerentes ao processo de implantao do novo pacto federativo precisam ser
considerados para a construo de mtodos que
auxiliem os gestores a qualificar os processos e
as prticas de monitoramento e avaliao no
mbito da gesto do SUS, influindo de maneira
positiva na tomada de deciso.
Paim3 afirma que diversas iniciativas para a
avaliao em sade no Brasil vm sendo
desenvolvidas de forma progressiva, nas ltimas
trs dcadas, e ressalta que na presente pode-se
afirmar que o interesse pela avaliao no se restringe ao mbito acadmico, e que o prprio Ministrio da Sade tem encomendado um conjunto de estudos nessa perspectiva, no s por exigncia de financiamento externo, mas devido a
uma crescente conscincia de responsabilizao
entre seus tcnicos e dirigentes.
Furtado e Laperrirre4, citando Figueiredo e
Tanaka, afirmam que, no Brasil, a avaliao desperta crescente interesse a partir dos anos 1990,
quando a ampliao do nmero de iniciativas
ligadas s polticas pblicas sociais aumenta, no
contexto da Constituio de 1998, que amplia os
direitos civis dos cidados brasileiros. O Sistema
nico de Sade, nesse bojo, vem ampliar a importncia econmica e poltica de servios e pro-

903

Componentes

Aspectos

Instrumentos/Processos

Pacto pela
Vida

O Pacto pela Vida est constitudo por um conjunto de

compromissos sanitrios, expressos em objetivos de processos e
resultados e derivados da anlise da situao de sade do Pas e das
prioridades definidas pelos governos federal, estaduais e
municipais. Significa uma ao prioritria no campo da Sade que
dever ser executada com foco em resultados e com a explicitao
inequvoca dos compromissos oramentrios e financeiros para o
alcance desses resultados.

Unificao dos pactos de

indicadores existentes
normatizada na Portaria GM
n91 de 10 de janeiro de 2007 e
atualizada em 2008, pela Portaria
GM n 325, ficando estabelecidas
nacionalmente, nesta ltima, 11
prioridades, com 41 objetivos e
43 indicadores.

Pacto em
Defesa do SUS

O Pacto em Defesa do SUS envolve aes concretas e articuladas

pelas trs instncias federativas, no sentido de reforar o SUS,
como Poltica de Estado mais do que poltica de governos; e de
defender, vigorosamente, os princpios basilares dessa poltica
pblica, inscritos na Constituio Federal. A concretizao do
Pacto pela Sade passa por um movimento de repolitizao da
Sade, com uma clara estratgia de mobilizao social com
envolvimento conjunto da sociedade brasileira, extrapolando os
limites do setor e vinculada ao processo de instituio da Sade
como direito de cidadania, tendo o financiamento pblico como
um dos pontos centrais.

Implementar um Projeto de
Mobilizao Social com a
finalidade de discutir a Sade
como direito de cidadania e o
SUS como sistema pblico
universal garantidor desses
direitos, a exemplo da Caravana
em Defesa do SUS, proposta pelo
Conselho Nacional de Sade,
como uma de suas agendas
prioritrias;
Alcanar, no curto prazo, a
regulamentao da Emenda
Constitucional n 29, pelo
Congresso Nacional;
Divulgar a Carta dos Direitos dos
usurios do SUS

Pacto de
Gesto

O Pacto de Gesto estabelece as responsabilidades claras de cada

ente federado, de forma a diminuir as competncias concorrentes
e a tornar mais claro quem deve fazer o qu, contribuindo, assim,
para o fortalecimento da gesto compartilhada e solidria do SUS.
Radicaliza a descentralizao, refora a territorializao da sade
como base para organizao dos sistemas, instituindo colegiados
de gesto regional. Reitera a importncia da participao e do
controle social com o compromisso de apoio sua qualificao e
explicita as diretrizes para o sistema de financiamento pblico
tripartite, buscando critrios de alocao equitativa dos recursos;
refora os mecanismos de transferncia fundo a fundo entre
gestores, atravs da instituio de cinco grandes blocos de
financiamento federal: ateno bsica, mdia e alta complexidade
da assistncia sade, vigilncia em sade, assistncia
farmacutica e gesto do SUS. Por fim, estabelece as diretrizes
para a gesto do SUS, com nfase na Descentralizao;
Regionalizao; Financiamento; Programao Pactuada e
Integrada; Regulao; Participao e Controle Social;
Planejamento; Gesto do Trabalho e Educao na Sade.

Termo de Compromisso de
Gesto e seus anexos Portaria
GM n 699, de 30 de maro de
2006

Fonte: Portaria GM 399 de 22de Fevereiro de 2006 e Portaria GM 699 de 30 de maro de 2006.

gramas de sade. Configurando-se como o grande projeto social do pais, as aes do SUS tornam-se alvo de questionamentos sobre sua eficincia e efetividade, estimulando o surgimento
de demandas por avaliaes sistemticas.

Em recente publicao, Figueir et al.5 reforam os aspectos destacados por Paim3 e afirmam que no campo das aes polticas, e especificamente no das polticas de sade, a avaliao
vem ganhando uma centralidade nas organiza-

Cincia & Sade Coletiva, 17(4):901-911, 2012

Quadro 1. Pacto pela Sade: componentes, aspectos e instrumentos.

Carvalho ALB et al.

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es. Entre os fatores envolvidos no interesse crescente em avaliao de polticas, programas e servios de sade no Brasil podem-se apontar: as
mudanas nos procedimentos legais e administrativos na gesto do Sistema nico de Sade
(SUS), como processo da descentralizao das
responsabilidades, aes e recursos; a maior complexidade do perfil epidemiolgico do pas com
distintos problemas e necessidades, requerendo
novas abordagens e incorporando novas tecnologias; as exigncias cada vez maiores do controle de gastos em sade e, com mais frequncia e
contundncia, a cobrana dos organismos financiadores externos.
Porm, segundo Felisberto6, em que pese s
recentes iniciativas do Ministrio da Sade, os
avanos, na maior parte dos casos, constituramse em iniciativas pontuais, mediante pesquisas
especficas, estudos de casos ou produo regular de dados sem a equivalente regularidade de
anlise dos mesmos orientada para as necessidades da gesto. O prprio Ministrio da Sade7
identifica alguns dos limites dessas iniciativas: 1)
a ausncia ou insuficincia da explicitao das diretrizes polticas e da definio estratgica que orientam a avaliao; 2) a fragmentao e a decorrente diversidade de orientaes que presidem os
processos de avaliao, impedindo que possam ser
teis a uma ao coordenada; 3) a nfase em variveis relacionadas a processo; e, 4) avaliaes de
resultados pontuais e/ou espacialmente restritas.
Estes pontos so reforados pelo prprio
Ministrio da Sade7, ao afirmar que no Brasil, a
avaliao em sade apresenta-se, ainda, por intermdio de processos incipientes, pouco incorporados s prticas, possuindo, quase sempre, um
carter mais prescritivo e burocrtico. No faz
parte da cultura institucional, aparecendo de maneira pouco ordenada e sistematizada, e nem sempre contribuindo com o processo decisrio e com
a formao dos profissionais, necessitando, portanto, de investimentos de ordem tcnica e poltica por parte da administrao pblica setorial.
Em que pese os pontos de fragilidade inerentes prpria dinmica de construo e de desenvolvimento de iniciativas no mbito da gesto,
podemos afirmar que temos muitos avanos,
mas tambm patente que os inmeros esforos
ainda ocorrem de forma fragmentada, frequentemente restritos aos objetivos especficos e aos
processos de gesto de alguns programas, mas
raramente utilizados para redesenhar suas estratgias e formas de operao. Desses esforos resultaram muitos documentos, muita informao e uma baixa capacidade de produzir uma

viso integrada do desempenho do sistema de

sade, como tambm do processo de gesto no
mbito do SUS.
Neste artigo, apresentamos as iniciativas recentes do Ministrio da Sade por meio da Secretaria de Gesto Estratgica e Participativa (SGEP/
MS) no perodo de 2007 a 2010, tendo como base
elementos operacionais e terico-conceituais em
torno da qualificao dos processos e da prtica
do monitoramento e da avaliao da gesto do
SUS, utilizando como mvel a estratgia de induo/cooperao por parte do gestor federal.
Monitoramento e Avaliao da Gesto
do SUS, abordagem conceitual aspectos
da institucionalizao atravs da induo
do gestor federal: Navegar Preciso
A criao da Secretaria de Gesto Estratgica
e Participativa (SGEP) representou uma inovao no processo de cooperao do Ministrio da
Sade junto s gestes estaduais e municipais,
bem como com as instncias de participao e
controle social, particularmente por sua responsabilidade em qualificar e aperfeioar a implementao das prticas de gesto estratgica e
participativa nas trs esferas de gesto do SUS.
As aes da SGEP esto articuladas atravs
dos quatro departamentos que a compem, ou
seja, Departamento de Gesto Participativa (Dagep), Departamento Nacional de Auditoria do
SUS (Denasus), Departamento de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS (Demags) e Departamento Nacional de Ouvidoria (Doges).
No que tange as aes do DEMAGS, fruto de
um intenso debate promovido pelo Ministrio
da Sade, entre 2003 e 2005, envolvendo diversos
rgos, evidenciou-se a necessidade de uma estrutura que assumisse as tarefas de articulao,
apoio e difuso das aes de monitoramento e
avaliao que se encontram em curso nas diversas Secretarias do Ministrio da Sade e demais
unidades, bem como nas outras esferas do SUS,
motivando, desta forma, a sua estruturao no
ano de 2005 e sua criao em 2006.
Esta ao do Ministrio da Sade destaca-se
como mais uma iniciativa rumo ao processo de
institucionalizao da avaliao em sade, porm
Felisberto6, afirma que tentativas de institucionalizar a avaliao no SUS a partir da criao de
Departamentos em Secretarias do Ministrio da
Sade ou em outras instncias organizacionais,
parecem, por si s, no lograrem xito. Em que
pese o autor no desconsiderar a importncia da
iniciativa o mesmo acredita ser condio essencial

905

tomada de deciso, ao capaz de subsidiar mudanas na construo e/ou na implementao de

programas, projetos ou polticas de sade. Cabe
destacar que, segundo Figueir et al.5, como uma
rea do conhecimento considerada emergente e
jovem, a avaliao apresenta consensos e dissensos nas suas definies, referenciais tericos e
modelos.
Para Garcia9, avaliar no significa apenas
medir, mas antes de mais nada julgar a partir de
um referencial de valores. estabelecer, a partir
de uma percepo intersubjetiva e valorativa, com
base nas melhores medies objetivas, o confronto entre a situao atual com a ideal, o possvel
afastamento dos objetivos propostos, das metas
a alcanar, de maneira a permitir uma constante
e rpida correo de rumos, com economia de
esforos (recursos) e de tempo.
Segundo Contandriopoulos11, avaliar consiste fundamentalmente em aplicar um julgamento
de valor a uma interveno atravs de um dispositivo capaz de fornecer informaes cientificamente vlidas e socialmente legtimas sobre ela
ou qualquer um dos seus componentes, permitindo aos diferentes atores envolvidos, que podem ter campos de julgamento diferentes, se posicionarem e construrem (individual ou coletivamente) um julgamento capaz de ser traduzido
em ao.
Minayo12 destaca a avaliao como tcnica e
estratgia investigativa, um processo sistemtico de fazer perguntas sobre o mrito e a relevncia de determinado assunto, proposta ou programa. Um processo de avaliao de programas
e projetos sociais geralmente tem como sentido
mais nobre, fortalecer o movimento de transformao da sociedade em prol da cidadania e
dos direitos humanos.
Segundo Pisco13, a avaliao , pois, um poderoso instrumento de mudana que no deve
ser visto como uma ameaa, mas sim como um
incentivo para que os diferentes servios de sade cumpram padres mnimos de qualidade.
Brito e Jesus14, citando Silva, destacam que as
novas responsabilidades com a gesto do sistema de sade requerem a incorporao da avaliao como componente do processo de planejamento, como atividade capaz de subsidiar as tomadas de decises e como elemento auxiliar nas
iniciativas voltadas para a mudana do modelo
assistencial. Sua adoo como uma atividade sistemtica ao interior da gesto municipal, e completamos estadual e federal, pode ser considerado um dos indicadores de modificao do modelo assistencial.

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ter a avaliao como prtica introjetada ou vivenciada pelos atores institucionais.

Destacamos neste ponto a influncia da abordagem trazida pela quarta gerao da avalio,
ao trabalho desenvolvido pelo DEMAGS, Dubois
et al.8 afirmam que ela se tornou um instrumento de negociao e de fortalecimento do poder
(empowerment). Nessa nova abordagem, a avaliao no um campo reservado aos especialistas. Pelo contrrio, aberta a todos os participantes da ao social, inclusive aos grupos marginalizados e pouco favorecidos da sociedade.
Por fim, utilizando a reflexo de Habermans,
Dubois et al.8 asseveram que ela favorece o dialogo, a reflexo e a compreenso mtua dos diferentes atores.
Estas consideraes so extremamente pertinentes tendo em vista as responsabilidades atribudas a SGEP, no apenas no que tange aos aspectos da avaliao, mas sua interface com as
aes da auditoria, da ouvidoria e da gesto participativa, onde os aspectos inerentes ao controle
social e participao popular so fundamentais para a qualificao da gesto do SUS.
Porm, antes de uma aproximao maior aos
aspectos inerentes discusso da institucionalizao das prticas e processos de monitoramento e avaliao, cabe destacar que as preocupaes com estas aes antecedem a criao do SUS,
com diversos movimentos visando o estabelecimento de conceitos, metodologias e prticas.
No que concerne aos aspectos do monitoramento, Garcia9 afirma ser um processo sistemtico e contnuo que produz informaes sintticas em tempo eficaz, permitindo uma rpida avaliao situacional, propiciando uma interveno
oportuna. Pode ser entendido como uma ao
que permite a observao, a medio e a avaliao contnua de um processo ou fenmeno.
Santos et al.10, citando Poister, afirmam que o
monitoramento e a avaliao so ferramentas
crticas para a gesto. O monitoramento fundamental para o acompanhamento rotineiro de
informaes prioritrias, tanto para o processo
de implementao de um programa, isto , para
o acompanhamento de seu desempenho operacional, como para seu desempenho finalstico.
Sendo assim patente que o monitoramento
no mbito da gesto pblica no poder ser eficaz se a equipe gestora no conhecer de maneira
contnua e objetiva os sinais vitais dos processos
que conduzem, como tambm da(s) situao(es) na(s) qual(is) intervm.
A avaliao por sua vez traz a viso de julgamento, prtica de intervenes que auxiliam na

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Hartz e Vieira15, expressam a institucionalizao da avaliao com o sentido de integr-la

em um sistema organizacional que seja capaz de
influenciar o seu comportamento, ou seja, um
modelo orientado para a ao, ligando necessariamente as atividades analticas s de gesto das
intervenes programticas.
Takeda e Yves16 afirmam que Avaliar uma
responsabilidade e as instituies no podem se
furtar em exerc-la. Institucionalizar a avaliao
significa incorpor-la ao sistema, possibilitando
monitorar a capacidade dos servios em responder s necessidades em sade; acompanhar os
efeitos das intervenes; identificar e corrigir problemas; enfim, retroalimentar equipes de sade,
gestores, polticos e comunidades. No avaliar
pode ser comparado a pilotar um avio sem instrumentos de navegao area, sem indicadores
das condies de voo e do motor. voar sem
bssola, altmetro, velocmetro, indicadores de
nvel de combustvel, leo e temperatura da gua.
Para Felisberto6, institucionalizar a avaliao
adquire, para ns, um sentido de incorporao
rotina das organizaes de sade, sendo entendida como uma demanda interna de acompanhamento de todo o processo de planejamento e
gesto das polticas e/ou programas. O fomento
da cultura avaliativa requer a qualificao da
capacidade tcnica, nos diversos nveis do sistema de sade, viabilizando uma efetiva associao das aes de monitoramento e avaliao
como subsidirias ou intrnsecas ao planejamento
e gesto, dando suporte formulao de polticas, ao processo decisrio e de formao dos
sujeitos envolvidos.
Segundo Pisco13, a finalidade de polticas de
avaliao e de melhoria de qualidade no pode
ser apenas para demonstrar os problemas, nem
propor solues para os problemas detectados,
mas produzir mudanas apropriadas que conduzam melhoria da qualidade dos cuidados
prestados. O objetivo no outro seno a identificao, a avaliao e a correo de situaes
potencialmente melhorveis.
Contrandiopolus11, afirma que a capacidade
de institucionalizao da avaliao como instrumento para melhorar o sistema de sade paradoxal, embora justificada pela suposio de que
a informao produzida contribua para racionalizar os processos de deciso. No entanto, observa-se que os diferentes atores que ocupam
posies distintas frequentemente no conseguem
chegar a um consenso quanto pertinncia dos
resultados que a avaliao produz. Retomamos
a ideia de que o domnio da tomada de deciso

no abrange o da avaliao. Um julgamento realizado por uma instncia de deciso deveria considerar, alm de os critrios de eficincia, tambm os que permitissem apreciar as consequncias das suas decises em matria de equidade de
acesso aos servios e em relao ao respeito s
liberdades individuais dos diferentes atores.
Barros et al.17, afirma que avaliar tornou-se
um ato de maior amplitude e implicao poltica,
e por isso temos tentado anunciar a ideia de que o
ato avaliativo compreende um conjunto de prticas tico-polticas, que sustentam intenes e realizam aes com efeito de medir, descrever e julgar
o sentido, o mrito e a relevncia das intervenes
humanas, a fim de produzir aprendizagem para
os sujeitos nela envolvidos, de forma particular, e
para a sociedade, de forma geral.
Neste sentido, entendemos que para que este
processo se institua de forma efetiva, mecanismos pactuados de monitoramento e avaliao
da gesto do SUS devem ser implantados em todas as unidades federadas, estabelecendo-se a
responsabilizao dos estados e municpios e do
gestor federal no mbito do SUS, com vistas ao
fortalecimento da capacidade de gesto pblica
da sade.
No mbito da gesto, fica patente que as prticas de monitoramento e avaliao constituemse num carreador de responsabilidades, e de aes
rumo a objetivos definidos previamente, onde
devem ser previstas decises em meio a situaes
diversas e impostas por circunstncias que os gestores e as equipes que os assessoram muitas vezes
no escolhem, sendo necessrio a instituio de
mecanismos e estratgias que potencializem e consolidem a sua institucionalizao.
Sendo assim, concordamos com Tanaka18,
quando este afirma que se formos capazes de
despertar o interesse dos distintos sujeitos sociais em tornar mais racional, por meio da utilizao de informaes mais objetivas, no cotidiano das escolhas, para a tomada de deciso, estaremos institucionalizando a avaliao como um
processo extrnseco do cotidiano. A possibilidade de tornar mais objetiva e efetiva as decises
permitir legitimar o processo de avaliao com
os interessados e dessa maneira ganhar espao e
confiana dentro da organizao.

907

Como vimos atravs desta abordagem inicial, temos uma polissemia, polifonia, de temas e
termos sobre os aspectos do monitoramento e
avaliao da gesto, porm patente a necessidade da construo de estratgias e de caminhos
que propiciem a institucionalizao destes processos no mbito do SUS.
Outro aspecto que fica patente que o acesso
aos resultados do processo de monitoramento e
avaliao constitui poderoso instrumento de democratizao da informao sobre objetivos,
metas e resultados alcanados pelas instncias de
gesto e pelos espaos de controle social, favorecendo o empoderamento e a mobilizao social.
Segundo Takeda e Yves16, avaliar uma forma de participao, a da construo e aperfeioamento do SUS. uma oportunidade dos diferentes atores (provedores de servios em sade,
polticos, gestores, populao, universidades e
demais instituies de aprendizagem) participarem da configurao que se quer dar ao SUS,
sendo ao mesmo tempo um processo de aprendizagem e de controle social.

Tendo em vista estes aspectos, foi organizado

um conjunto de iniciativas tendo como base a
identificao de evidncias que apontavam a necessidade e o grau de cooperao/apoio a ser desenvolvidos junto aos Estados e Municpios por
meio das aes do Departamento de Monitoramento e Avaliao da Gesto do SUS (DEMAGS),
Sendo assim, foi definida a construo de uma
agenda estratgica como ao imprescindvel
para a construo de espaos/canais de discusso e dilogo, no sentido da convergncia de esforos para a produo de informaes estratgicas, de modo a permitir uma viso integrada
no que concerne aos aspectos/dimenses da gesto do SUS, e sua correlao com as prticas e
processos do monitoramento e avaliao.
A matriz abaixo (Figura 1) traz a sistematizao dos projetos estratgicos que o DEMAGS/
SGEP operacionalizou, com base em quatro eixos
que foram definidos a partir da leitura de experincias anteriores desenvolvidas pelo Ministrio da
Sade, com destaque para o projeto de Avaliao
e Melhoria da Qualidade da Ateno Bsica, como
tambm pelas reflexes trazidas pelo Grupo de
Trabalho de Avaliao da Abrasco.
Optamos por construir uma agenda que permitisse uma abordagem desde os aspectos da
pesquisa, passando pelo desenvolvimento e disseminao de tecnologia, e metodologias, at a

Monitoramento e Avaliao da Gesto



Eixos

Processo e Prticas de M&A da Gesto

Pesquisa e
Publicao

Apoio e Qualificao
da Equipe Gestora

Desenvolvimento de
Metodologia

Desenvolvimento
e Disseminao
de Tecnologia

Parcerias

Projeto/Processos

Painel de Indicadores do SUS

Transferncia de recursos F/F

Disponibilizao de equipamentos de
Informtica
Projeto de Formao Distncia
Apoio via referncia tcnica
Construo de Metodologia para construo
de Matriz de Indicadores para o M&A da
Gesto
Construo de Ferramenta Eletrnica de
Apoio ao Relatrio de Gesto - SARGSUS

UFCE; UFRS
CEAP/RS
Secretarias do MS
CONASEMS
CONASS
IMIP
OPAS
Abrasco-GT
de avaliao
RIPSA
DATASUS/SE/MS
SMS-BH

Apoio ao desenvolvimento do
MONITORASUS

Figura 1. Matriz Lgica utilizada pelo DEMAGS-SGEP para a construo da agenda estratgica de
cooperao Brasil, 2010.

Cincia & Sade Coletiva, 17(4):901-911, 2012

Uma agenda estratgica para

o fortalecimento da institucionalizao
dos Processos e Prticas do
Monitoramento e avaliao da gesto do
SUS: caminhando que se faz o caminho

Carvalho ALB et al.

908

configurao do processo de apoio e qualificao das equipes gestores estaduais e municipais.

Vale destacar que dentre as aes desenvolvidas, duas questes foram impulsionadoras na
construo da agenda, a primeira guardou relao direta com as prticas e os processos do monitoramento e da avaliao da gesto e em particular ao seu processo de institucionalizao, o qual
foi feito tendo como base os Termos de Compromisso de Gesto (TCG), a segunda teve relao
como o processo de monitoramento do indicador relacionado aprovao do Relatrio Anual
de Gesto (RAG), durante os anos de 2007 e 2008.
Para ambos os instrumentos, o DEMAGS,
poca, utilizava um acompanhamento sistemtico dos resultados de adeso ao Pacto pela Sade para o TGC, por meio do Sistema de Monitoramento do Pacto (SISPACTO), e atravs dos
dados sistematizados pela Comisso Intergestores Tripartite para o RAG.
Em relao ao conjunto de responsabilidades do Pacto de Gesto e para a definio dos
critrios que apontaram as responsabilidades que
guardam relao direta com os processos de
monitoramento e avaliao, foi feita uma leitura
do conjunto das responsabilidades existentes nos
termos de compromisso de gesto, e a consequente situao de no realizao das mesmas,
onde se destacaram aquelas referentes as seguintes responsabilidades:
1.8d) desenvolvimento do processo de monitoramento e avaliao, a partir das necessidades de sade;
4.3) monitorar e fiscalizar a aplicao dos
recursos financeiros transferidos aos fundos
municipais;
4.4) monitorar o cumprimento pelos municpios dos planos de sade, dos relatrios de gesto, da operao dos fundos de sade, indicadores e metas do pacto de gesto, da constituio
dos servios de regulao, de controle, de avaliao e de auditoria e da participao na PPI da
ateno sade, e;
4.28) elaborar normas complementares para
a avaliao tecnolgica em sade.
Com relao ao processo de monitoramento
do Relatrio Anual de Gesto, nos anos de 2007,
2008 e 2009, verificamos que dos 5564 municpios dentro dos prazos legais, respectivamente,
42%; 48% e 52% informaram aprovao nos
conselhos de sade. No tocante aos Estados, para
o mesmo perodo, tivemos respectivamente 19%;
11% e 19%, de relatrios aprovados, situao que

evidenciava dificuldades na construo do respectivo instrumento, e consequente fragilidade

no processo de planejamento.
Esse quadro norteou a construo de um
processo de cooperao envolvendo o GT de Avaliao da Abrasco e o Instituto Materno-Infantil
de Pernambuco (IMIP), com o objetivo de subsidiar o desenvolvimento de metodologias, trazer
para o espao de discusso atores com envolvimento na produo acadmica e na pesquisa
aplicada, e propiciar a construo das linhas para
a qualificao das equipes gestoras em torno de
temas voltados para o aprimoramento das prticas e processos do monitoramento e avaliao
da gesto.
Cazarin et al.19, citando Becker et al., afirmam
que este tipo de abordagem favorece a capacidade de gerar novas aprendizagens. Neste mbito,
devem ser envolvidos tanto agentes internos
quanto externos interveno de forma complementar. As avaliaes realizadas em parceria com
quem vivencia o problema valoriza o saber local,
alm de aumentar as chances de que os resultados venham a ser utilizados.
Articulado com os processos anteriores foi
constituda uma equipe tcnica para organizar o
mapeamento das prticas de monitoramento e
avaliao desenvolvidas pelos gestores estaduais
e municipais, bem como identificar tcnicos vinculados a estes processos em mbito estadual e
municipal.
Como iniciativa integradora e articuladora
de prticas, o DEMAGS, iniciou a organizao de
uma rede de carter interfederativo, denominada RIMA(Rede Interfederativa de Monitoramento e Avaliao), com o objetivo de desenvolver e
de difundir processos e prticas metodolgicas
em monitoramento e avaliao, bem como o ferramentas e tecnologias de apoio gesto para a
tomada de deciso.
Segundo Felisberto et al.20, disseminar a cultura avaliativa, tornando essa prtica incorporada s rotinas nas trs instncias gestoras do
SUS, busca qualificar as aes dos tomadores de
deciso (profissionais de sade, planejadores,
gestores e representantes de organizaes da sociedade civil), produzindo como efeito, mudanas nesses processos.
Na perspectiva de reforar a reflexo sobre o
papel da avaliao e a importncia de se estabelecer uma nova cultura avaliativa nas diversas esferas da gesto e entre os diferentes atores envolvidos nas prticas de sade, contribuindo para a
institucionalizao do monitoramento e da avaliao da gesto do SUS, o componente de quali-

909

com associaes profissionais de reconhecido

prestigio poltico e acadmico; 2) Mobilizao de
atores institucionais por intermdio de processos amplamente participativos, que buscaram
no apenas o estabelecimento de alianas no desenvolvimento de projetos, mas que permitiram,
sobretudo, a adeso e a incorporao de propostas de forma mais coerente com as mltiplas
necessidades do sistema de sade; 3) Identificao de fontes de financiamento e garantia de recursos oramentrios para os projetos; 4) Definio de estratgias organizacionais para qualificao de profissionais no campo da avaliao.
Desta forma observamos que as escolhas feitas, os movimentos realizados e as estratgias
desenvolvidas guardam coerncia com processos j institudos e que foram, e continuam sendo, muito importantes para a qualificao das
prticas de monitoramento e avaliao da gesto
no mbito do SUS.
guisa de concluses: Temos limites,
mas tambm temos perspectivas
Iniciamos nossas consideraes finais utilizando as reflexes de Felisberto6, que afirma que
uma das primeiras convices explicitadas na
conduo da gesto a de que no se deve esperar pelas condies ideais para a superao de
problemas estruturais.
Estas consideraes nos fazem reforar a premissa de que a institucionalizao das aes de
monitoramento e avaliao possuem objetivos intrinsecamente vinculados ao desafio de consolidao do SUS e, como destaca Alves24, pode ser
entendida, tambm, como uma interveno para
aumentar a capacidade de governo, com vistas
melhoria de seu projeto poltico, contribuindo, assim, para a governabilidade do sistema de sade.
Porm, alguns pontos merecem destaque, e
um deles diz respeito necessidade urgente de que
a discusso e, mais do que isto, a operacionalizao dos processos que envolvem o monitoramento e a avaliao da gesto sejam valorizadas na
agenda dos gestores do SUS, pois segundo Denis
e Champagne25, os diferentes atores organizacionais podem apoiar a implantao de uma interveno se virem nela um meio para a atualizao
de suas estratgias fundamentais.
Sendo assim a iniciativa da SGEP, em cooperar tcnica e financeiramente com os gestores estaduais e municipais, teve repercusso no progressivo aumento da apresentao de planos de
sade com a temtica da gesto estratgica e participativa, como tambm pela adeso ao Sistema

Cincia & Sade Coletiva, 17(4):901-911, 2012

ficao das equipes gestoras foi contemplado via

processo de capacitao. O objetivo deste foi fomentar a produo do conhecimento em monitoramento e avaliao, articulado com a experincia e a prtica dos sujeitos envolvidos na gesto do SUS.
Neste ponto, nos valemos das consideraes
de Travassos21, quando destaca que institucionalizar a avaliao requer, alm de melhorar a interao entre avaliar e tomar decises, estratgias e
recursos com vistas produo de conhecimento e o treinamento de pessoal especializado.
Silva e Brando22 apontam para a necessidade de um esforo em aproximar as pessoas da
avaliao no sentido de torn-las mais prximas
deste objeto, procurando entender o papel da avaliao no processo de desenvolvimento de uma
organizao enquanto um processo de aprendizagem que pode apoiar pessoas, organizaes e
grupos sociais a fazer escolhas mais consistentes
em relao aos rumos de suas iniciativas.
No que tange a disseminao de informaes
estratgicas, destacamos a elaborao da publicao do Painel de Indicadores do SUS, que um
instrumento especialmente destinado aos conselheiros de sade, entidades e movimentos da sociedade civil, as equipes gestores e para utilizao
na formao acadmica, com o objetivo de disseminar informaes sobre questes relevantes
ao Sistema nico de Sade. Nesse sentido, a elaborao do Painel destaca-se como um dispositivo estratgico que contribui, com o alcance dos
efeitos da institucionalizao da avaliao e que
de forma geral contempla: (i) uso na tomada de
deciso; (ii) prestao de contas e (iii) produo
de conhecimento23.
Com relao ao processo de financiamento a
SGEP, vem desde o ano de 2007 descentralizando
recursos para Estados e Municpios, no bojo da
Poltica de Gesto Estratgica e Participativa
ParticipaSUS. A transferncia fundo a fundo para
a implementao de aes em monitoramento e
avaliao da gesto do SUS, foi feita por meio de
atos normativos pactuados na CIT, aportando
em quatros anos recursos da ordem de 80 milhes de reais.
Sendo assim, nos valemos das reflexes de
Felisberto6 ao destacar o processo vivenciado pela
Coordenao de Acompanhamento e Avaliao
do Departamento de Ateno Bsica, a partir do
ano 2003, o qual desenvolveu diversas aes com
vistas implantao de uma poltica de avaliao para a ateno bsica, calcada em algumas
diretrizes: 1) Parcerias com instituies de ensino
e pesquisa nacionais e internacionais, bem como

Carvalho ALB et al.

910

de Apoio ao Relatrio Anual de Gesto (SARGSUS), ferramenta eletrnica desenvolvida para

apoiar os gestores na construo do RAG estadual e municipal.
Outro aspecto relevante guarda relao com
a identificao das inmeras iniciativas que vem
sendo desenvolvidas, tanto no campo acadmico como no mbito da gesto, no que concerne a
prticas avaliativas, fornecendo pistas capazes de
aproximar e de aprimorar estes processos, potencializando-os e consequentemente influindo
no aperfeioamento da gesto do SUS.
Estas consideraes ganham eco nas afirmativas de Bodstein26, que destaca o papel que pode
desempenhar a avaliao em sade no sentido de
resgatar o necessrio compromisso entre a academia e os servios, entre a pesquisa e a gesto,
removendo obstculos a essa aproximao e contribuindo para o desenvolvimento de uma cultura organizacional no sistema de sade brasileiro
que tenha a avaliao como atividade intrnseca e
inseparvel do planejamento e da gesto.
Tais afirmativas se conjugam com as consideraes de Palos et al.27, quando destacam que
a construo da capacidade avaliativa como processo de construo de sujeitos est conjugada a
um processo pedaggico de perspectiva emancipatria que colabora com o fortalecimento de
indivduos, grupos e organizaes.
Porm, para que estas iniciativas surtam efeito, a continuidade do processo de cooperao
com o GT de avaliao da ABRASCO e a estrat-

Colaboradores
ALB Carvalho, MF Souza, HE Shimizu, IMVB
Senra e KC Oliveira participaram igualmente de
todas as etapas de elaborao do artigo.

gia de construo de uma linha de consenso e

discusso com os gestores do SUS, atravs da
articulao com o Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Sade (CONASEMS) e o
Conselho Nacional de Secretrios Estaduais de
Sade (CONASS), em torno dos processos de
aprimoramento do Pacto pela Sade, por meio
da implantao dos dispositivos do Decreto 7508,
e a instituio da proposta de uma rede de cooperao e prticas, com certeza dever ser a estratgia que por em curso um conjunto de iniciativas capazes de influenciar o fomento do processo de institucionalizao da avaliao nos espaos estratgicos da gesto do SUS de carter
tripartite.
Por fim, em que pese o curto espao de tempo da construo da agenda estratgica, podemos destacar que as recentes mudanas ocorridas no Ministrio da Sade, com o deslocamento das aes do DEMAGS, para a Secretaria Executiva, propiciando o estabelecimento de um processo sistemtico de monitoramento e avaliao
das prioridades nacionais, a partir do Plano Nacional de Sade, e, consequentemente da implantao das polticas de sade, nos fazem afirmar
que aspectos relevantes da institucionalizao das
prticas e processos de monitoramento e avaliao, passaram a integrar as operaes cotidianas
da instncia de gesto federal, influindo em seu
processo de gesto, norteando o conjunto de responsabilidades inerentes s suas prticas e, consequentemente, relao tripartite.

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Artigo apresentado em 19/12/2011

Aprovado em 10/11/2011
Verso final apresentada em 20/02/2012

Cincia & Sade Coletiva, 17(4):901-911, 2012

Referncias