Le Rapport de La Cour Des Comptes Sur L'unedic

Cour des comptes
82015-1438
OBSERVATIONS DFINITIVES
(ArticleR. 143-1 du code des juridictions financires)
L'UNEDIC ET SA GESTION DE
L'ASSURANCE CHOMAGE
Exercices 2008-2014
13 rue Cambon- 75100 PARIS 01 -Tlphone : + 33.1.42.98.98.28- Tlcopie: + 33.1.42.60.01.59
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSURANCE CHOMAGE
TABLE DES MATIERES
TABLE DES MATIERES .................................................................................................. ID

SYNTFIESE ET RECOMMANDATIONS ......................................................................... V
IN"TRODUCTION .............................................. :................................................................. 1
1 UN REGIME D'ASSURANCE CONFRONTE A UN DESEQUILIBRE
PREOCCUPAN"T .............................................................................................................. 2
1.1 Les conventions d'assurance chmage ........................................................................ 2
1.1.1 Les objectifs viss par les conventions d'assurance chmage ....................................... 2
1.1.2 L'quilibre institutionnel et juridique:............................................................. .............. 4
1.1.3 La convention de 2014 .................................................................................................. 9
1.2 Des performances ingales ........................................................................................ 17

1.2.1 Des bnficiaires plus nombreux, des niveaux d'indemnisation qui
progressent ................................................................................................................... 17
1.2.2 Des indicateurs de qualit de service en dgradation dans le contexte .
particulier de la mise en place de la convention de 2014 ................................ .'........... 26
1.3 Un dsquilibre financier indit ................................................................................ 29

1.3.1 Une trs forte dgradation des comptes de l'assurance chmage ................................ 29
1.3 .2 Une innovation rcente: le rapport annuel au parlement et au
gouvernement ............................................................................................................... 29
1.3 .3 Des prvisions dfavorables ........................................................................................ 31
1.3 .4 Une situation qui n'est pas uniquement conjoncturelle ............................................... 32
2 L'ADAPTATION DU REGIME AUX EVOLUTIONS DU MARCHE DU

TRAVAIL ........................................................................................................................ 36
2.1 Des transferts internes au mcanisme assurantiel replacer dans une
perspective longue ................................................................................................. .... 36
2.1.1 Contributions et allocations selon le type de contrat de travail.. ................................. 3 6
2.1.2 Contributions et allocations selon la tranche d'ge ............................................. ........ 38
2.1.3 Contributions et allocations selon le niveau de salaire ............................................... : 38
2.2 Une adaptation la dualisation du march du travail dont les effets

doivent tre mieux mesurs ...................................................... .................... ............. 40
2.2.1 L'articulation problmatique entre activit rduite et droits
rechargeables.: ............................................................................................................. 40
2.2.2 Les autres dispositifs incitatifs la reprise d'un emploi ............................................. 44
2.2.3 La question des secteurs en tension ............................................................................. 46
2.3 Des conventions d'une dure trop limite ................................................................. 46

2.3.1 Quatre conventions successives applicables entre 2008 et 2014 ................................. 46
2.3.2 Une clause de rduction automatique des taux de contribution
contradictoire avec la constitution de rserves ................................. ........................... 49
2.3.3 Une dure de validit des conventions trop rduite pour permettre leur
valuation .................... ........ ........................................................................................ 50
iii
3 LES P ARAMETRES DU REGIME D'ASSURANCE CHOMAGE :DES

CHOIX A EFFECTIJER ...................... .................... ..... .................................................. 52
3.1 Les paramtres exognes aux conventions ................................. ............................... 52
3.1.1 Evolution de la population active ................................................................................ 52
3 .1 .2 Evolution du PIB ......................................................................................................... 53
3 .1.3 Evolution du nombre de chmeurs ....................................... .... ........... ~ ....................... 53
3.1.4 Evolution des salaires moyens ..................................................................................... 54
3 .1.5 Evolution des profils des chmeurs ............................................................................. 54
3 .1.6 Les prestations de solidarit .......................... ~ ............................................................. 54
3.1.7 Droit du travail ............................................................................................................ 54
3.2 Les paramtres endognes aux conventions pour les recettes ................................... 54
3.2.1 Le champ des employeurs affilis ............................................................................... 55
3.2.2 L'assiette des contributions .... ..................................................................................... 57
3.2.3 Les taux des contributions employeurs et salaris ....................................................... 58
3.2.4 La problmatique de la modulation des contributions ................................................. 60
3.3 Les paramtres endognes aux conventions en termes de dpenses ......................... 64
3.3 .1 La dure d'affiliation requise ....................... ............................................................... 64
3.3 .2 Les autres conditions d'attribution .............................................................................. 65
3.3.3 Les dures maximales d'indemnisation ...................................................................... 65
3.3.4 Le mode de calcul de l'indemnisation ......................................................................... 68
3.4 Un pilotage inscrire dans une perspective globale .................................................. 72
3 .4.1 Une interaction entre facteurs qui doit tre prise en compte ....................................... 72
3.4.2 L'Undic au sein de la protection sociale .................................................................... 74
4 LA GESTION DE L'UNEDIC .................................................. ...................................... 75
4.1 L ' or:ganisation et la gouvernance de l'Undic ........................................................... 75
4.1.1 La rvision des statuts de l'Undic .............................................................................. 75
4.1.2 Une organisation adapte aux nouvelles missions de l'Undic ................................... 75
4.1.3 Une gouvernance en volution .................................................................................... 77
4.2 Les comptes de l'Undic ........................................................................................... 79
4.2.1 La production des comptes ............................................... ........................................... 79
4.2.2 Analyse du bilan .......................................................................................................... 81
4.2.3 Analyse du compte de rsultat ..................................................................................... 83
4.3 Le fonctionnement ....................................... .............................................................. 90
4.3 .1 Le budget de fonctionnement ...................................................................................... 90
4.3.2 la gestion des ressources humaines ............... .............................................................. 91
4.3.3 La gestion immobilire .................................. .............................................................. 93
4.3.4 Les dpenses lies au paritarisme ................................................................................ 94
4.3.5 La politique de contrle et d'audit... .......................................... .................................. 97
4.4 La gestion fmancire et l'endettement.. .................................... ... .............................. 99
4.4.1 Les supports de la gestion fmancire ......................................................................... 100
4.4.2 Les relations fmancires avec l'Etat.. ........................................................................ 103
4.4.3 Le cot du financement de l'assurance chmage ...................................................... 105
4.4.4 Les procdures :des axes d'amlioration mettre en uvre .................................... 107
ANNEXES ........................................................................................................................ 109
iv
L'UNEDfC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE
SYNTHESE ET RECOMMANDATIONS
Un rgime d'assurance confront un dsquilibre proccupant
Cr en 1958, le dispositif national interprofessionnel d'assurance chmage a

pour objectif principal d'assurer aux salaris involontairement privs d'emploi un
revenu de remplacement. il poursuit galement deux objectifs complmentaires: il doit
tre incitatif la reprise d'un emploi et il doit tre adapt au fonctionnement du march
du travail. L'quilibre financier du systme moyen terme apparat enfin comme un
autre objectif, dans la mesure o il est le garant de la prennit du mcanisme
assurantiel.
L'assurance chmage est rgie par des conventions conclues entre les
partenaires sociaux, qui ont confi leur gestion l'Undic. L'Undic intervient dans les
ngociations des conventions d'assurance chmage en ralisant des tudes, en chiffrant
les mesures envisages, et en prescrivant les conditions de leur application.
Fin 2014, l'assurance chmage indemnisait 750 000 chmeurs de plus qu'au
dbut de 2008, soit 2,6 millions de personnes. La part des chmeurs indemniss par
l'assurance chmage, en lger recul sur cinq ans, reprsentait fin 2013 environ 42% des
demandeurs d'emploi inscrits sur les listes de Ple emploi en catgorie A, B, C ou
dispenss de recherche d'emploi: cette proportion monte 54% si l'on tient compte
galement des demandeurs d'emploi qui ont un droit ouvert sans percevoir d'allocation
(chmeurs dits indemnisables). Le revenu moyen de remplacement fourni par
l'assurance chmage a progress de 7,8% en cinq ans. Les trois quart des allocataires
percevaient moins de 1 200 par mois en septembre 2013.
.
La qualit de service, en matire d'indemnisation des bnficiaires et de
recouvrement des contributions, s'est dgrade lgrement entre 2012 et 2014: les
dlais de traitement des demandes d'indemnisation et les dlais des premiers paiements
se situent en dessous des objectifs fixs.
L'augmentation du nombre de personnes indemnises et du niveau
d'indemnisation s'est ralise au prix d'une dtrioration rapide et marque des comptes
de l'assurance chmage: le rsultat est devenu ngatif compter de 2009 et l'est rest
constamment depuis lors. L'endettement bancaire du rgime est pass de 5,3 Md en
2008 21,5 Md en 2014, soit l'quivalent d'environ un point de PIB. Selon les
estimations de l'Undic, il devrait se situer 25,9 Md la fin de l'anne 2015 et
atteindre 35 Md en 2018. Le niveau de la dette de l'Undic est devenu proccupant et
soulve la question de la soutenabilit du rgime.
Des travaux sont dsormais raliss chaque anne pour informer le Parlement et
le Gouvernement sur les perspectives d~ fmanment de l'assurance chmage, ainsi que
sur so'n poids dans la d~tte et le dficit publics. li apparat en effet indispensable de
disposer d'un cadre de moyen terme pour s'assurer de la soutenabilit de l'assurance
chmage : dans un contexte marqu depuis plusieurs dcennies par un taux lev de
L'UNEDIC ET SA GESTlON DE L'ASSURANCE CHOMAGE
chmage, il n'est pas possible d'attendre de la seule reprise de la croissance la

rsorption de la dette de l'Undic.
L'adaptation du rgime aux volutions du march du travail: une dure de
validit des conventions d'assurance chmage trop courte
Le rgime d' assurance chmage a t adapt pour tenir compte de la progression

de l'emploi prcaire au travers du mcanisme de l'activit rduite qui permet de
combiner, sous certaines conditions, allocation et revenus du travail, et depuis 2014, au
travers des droits rechargeables. Si les seuils d'activit prcdemment appliqus dans le
cadre de l'activit rduite ont t supprims, ce systme n'en est pas moins d'un cot
lev et il apparat complexe pour les bnficiaires. Conue pour favoriser le retour
l'emploi, l'activit rduite peut conduire installer les salaris de certains secteurs dans
la prcarit : des travaux mens dans les branches concernes pourraient permettre
d'viter que ne s'installe ainsi une nouvelle forme de permittence . Sur la base des
valuations prvues par l'Undic, il convient galement d'examiner les redondances qui
peuvent exister entre le rgime de l'activit rduite et les nouveaux droits rechargeables.
La dure de validit des conventions d'assurance chmage - soit deux ans parat insuffisante face aux principaux enjeux auxquels est confront le rgime. D'une
part, les droits tant calculs au moment de l'entre en indemnisation, la succession
rapproche des rgimes conventionnels est une source de grande complexit pour les
gestionnaires comme pour les bnficiaires. D'autre part, le rythme de changement des
conventions ne permet pas de procder aux valuations ncessaires des dispositifs mis
en place. Il conduit galement laisser subsister au sein des conventions des
. dispositions paradoxales, telles que l'existence d'un mcanisme de rduction
automatique des taux de contribution, qui interdit en pratique la constitution de rserves
au sein du rgime. La mise en place d'un dispositif conventionnel plus stable viterait la
multiplication des rengociations et permettrait de situer le rgime paritaire de
l'assurance chmage dans une perspective de moyen terme, faisant davantage place aux
conditions de soutenabilit du rgime.
Les paramtres de la soutenabilit du rgime d'assurance chmage: des
choix ef~ectuer par les partenaires sociaux
La soutenabilit du rgime d'assurance chmage moyen terme dpend des

paramtres de l'assurance chmage. D'une manire gnrale, la France se caractrise
par un taux de remplacement (indemnisation/salaire) lev par rapport aux autres pays
de l'OCDE (de l'ordre de 70% du salaire moyen net pour un clibataire sans enfant,
selon les analyses de la direction gnrale du trsor). Elle est aussi l'un des pays dont le
rgime d'assurance chmage couvre le plus grand nombre de chmeurs avec une
ligibilit acquise aprs quatre mois de travail, ce qui constitue la dure la plus courte
des pays de l'OCDE. La dure maximale d'indemnisation est galement l'une des plus
leves, avec 24 mois sans dgressivit, voire 36 mois pour les plus de 50 ans. Enfm, le
montant maximal d'indemnisation (6 200 nets par mois) apparat comme le plus lev
parmi les pays comparables.
Certains paramtres sont exognes aux conventions d'assurance chmage. Il en
va ainsi, notamment, de l'volution de la population active ou encore du droit du travail,
qui sont des donnes fondamentales pour l'assurance chmage. D'autres paramtres
sont endognes aux conventions ngocies et dpendent directement des dcisions
vi
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO!VIAGE
prises par les partenaires sociaux. La Cour a procd leur analyse, tant du ct des
recettes que du ct des dpenses.
En ce qui concerne les recettes du rgime d'assurance chmage, trois paramtres
essentiels dpendent des dcisions des partenaires sociaux, avec des enjeux dont l'ordre
de grandeur peut tre estim :
la limitation de l'assiette des contributions quatre fois le plafond de la

scurit sociale reprsente 800 M de pertes de recettes.
le taux des contributions est rest inchang depuis 2007 : 0,1 point de
cotisation reprsente un montant d'environ 500 millions d'euros.
la modulation des contributions : 1' ordre de grandeur des recettes nouvelles
annuelles associes une augmentation d'un point des cotisations patronales
serait de 250 M pour les CDD et de 150 M pour l'intrim.
En ce qui concerne les dpenses du rgime d'assurance chmage, on peut identifier trois
types principaux de paramtres, dont certains enjeux peuvent tre chiffrs:
la dure d'affiliation requise: les dpenses relatives l'indemnisation des

droits de 4 6 mois reprsentent 6% de l'ensemble des charges
d'indemnisation, soit 1,8 Md dont une partie serait toutefois, dfaut, la
charge des prestations de solidarit.
la dure maximale d'indemnisation: le cot supplmentaire de la dure
maximale spcifique pour les plus de 50 ans est estim 1,08 Md par an; il
serait rduit de 450 M si elle ne s'appliquait qu'aux plus de 55 ans.
le mode de calcul de l'indemnisation : La valeur d'un point du taux gnral
de remplacement est de 422 M. Le principe un jour cotis, un jour
indemnis a galement un impact important : ainsi, le passage un ratio de
0,9 jour indemnis pour un jour cotis reprsenterait une conomie de
1,2 Md par an.
Les paramtres la disposition des partenaires sociaux sont donc nombreux et
varis. Leur volution peut entraner des conomies pour l'UNEDIC, mais galement
des cots pour les finances publiques : ainsi, la baisse des dures d'indemnisation peut
entraner une hausse des prestations verses dans le cadre du rgime de solidarit.
La gestion de l'Undic: des axes d'amlioration indispensables en matire

de gestion de la trsorerie et de la dette
L 'organisation et la gouvernance
La loi du 13 fvrier 2008 a modifi l'organisation de l'indemnisation du
chmage : Ple emploi, fusionnant le rseau des Assedic et celui de l'ANPE, a repris les
fonctions de liquidation et de paiement des allocations verses par l'assurance
chmage; l' Acoss assure depuis 2011 le recouvrement des contributions l'assurance
chmage, aprs une priode transitoire o cette mission a t exerce par Ple emploi.
L'Undic a adapt son organisation et ses missions la nouvelle rpartition des
comptences. Elle est passe de 15 000 salaris, dans le primtre Undic-Assedic en
2008, un effectif de 100 salaris pour les fonctions propres de l'Undic. Dans le cadre
de la rvision des statuts de 2012, les missions de l'Undic ont t redfinies autour de
quatre fonctions : la prescription rglementaire des conventions issues des ngociations
vii
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE
entre partenaires sociaux, la gestion financire de l'assurance chmage, la production

d'tudes et d'analyses pour l'information et l' aide la dcision des partenaires sociaux
et des instances de l'Undic, le contrle et l'audit des conditions de mise en uvre de
l'assurance chmage.
D'une manire gnrale, l'Undic a su trouver sa place dans le nouvel ensemble
cr par la loi de 2008.
Les comptes de l 'Undic
Le transfert du recouvrement des contributions l' Acoss et de la liquidation et

du paiement des allocations Ple emploi a eu pour consquence la mise en place d'un
environnement comptable nouveau. Aprs une phase de dmarrage tendue en termes de
calendrier, notamment pour l'exercice 2011, le processus d'tablissement et de clture
des comptes est maintenant normalis.
La gestion du cycle finance et trsorerie constitue, en revanche, un point
d'attention ncessaire. Des dysfonctionnements ont t relevs lors du contrle de la
Cour (processus non scuris d'mission des paiements, absence de sparation des
tches d'ordonnancement, de comptabilisation et de paiement). L'Undic a toutefois
identifi en 2015 des mesures destines scuriser la gestion financire et de la
trsorerie.
Le fonctionnement de l 'Undic
Suite la rforme de 2008, les charges de gestion administrative de l'Undic

sont passes de 1,45 Md en 2008 moins de 60 M en 2013.
S'agissant des ressources humaines, l'Undic continue employer des
personnels pour le compte de l'AGS, association garantissant le paiement des salaires
dans le cas de redressement ou de liquidation judiciaire d'entreprises (236 personnes).
Les montants facturs l' AGS ont augment afm de se rapprocher des cots complets
supports ce titre par l'Undic. Par ailleurs, l'Undic dispose de deux dispositifs de
retraite supplmentaire pour ses cadres dirigeants, dont un rgime par capitalisation
rente dfmie dont l'extinction est programme.
Depuis la rforme de 2008, l'Undic a vendu une partie du patrimoine
immobilier appartenant auparavant aux Assedic (394 sites). Ce processus n'est toutefois
pas achev: 224 sites restaient cder fin 2014.
Les dpenses lies au paritarisme (4 M par an) ont t rduites par rapport la
priode antrieure 2009. Elles sont dsormais rembourses aux organisations de
salaris et d'employeurs sur la base d'une convention et de justificatifs. L'Undic doit
veiller ce que la double signature par le responsable de l'organisation et son
responsable fmancier, telle qu'elle est prvue par la convention, soit effective. En outre,
les dotations comportent une dotation annuelle et une dotation exceptionnelle qui est
reconduite chaque anne depuis 2009, ce qui est contradictoire avec la notion de
caractre exceptionnel. La cration d'un nouveau mcanisme de financement du
paritarisme par la loi du 5 mars 2014, fond sur une cotisation de 0,016% sur les
salaires, pose dsormais la question du maintien terme d'un mode de financement
particulier au sein de l'Undic.
Enfm, la politique de contrle et d'audit de l'Undic s'est structure durant la
priode et porte pour l'essentiel sur les fonctions dlgues l' Acoss et Ple emploi.
La gestion financire et de l'endettement
viii
Entre 2008 et 2014, l'endettement de l'Undic a chang de dimension: avec

21,3 Md d'encours fin 2014, soit plus d'un point de PIB, il reprsente un montant trs
important, vis--vis duquell'Undic n'a pas suffisamment adapt ses procdures.
Le financement de 1' assurance chmage repose sur trois types de supports :
billets de trsorerie, obligations moyen terme et, depuis 2014, bons moyen terme
ngociables. Le code montaire et fmancier encadrant les conditions dans lesquelles les
associations peuvent se porter sur les marchs financiers, l'Undic a besoin de la
garantie de l'Etat pour mettre ses obligations. Jusqu'en 2012, elle a sollicit une
modification de la loi pour se dispenser de cette garantie : le niveau trs important de la
dette de l'Undic rend toutefois non pertinent d'accorder une drogation l'Undic par
rapport aux dispositions du code montaire et financier.
Le financement par des billets de trsorerie s'accompagne de l'engagement pris
par l'Undic auprs de ses banques de disposer en permanence d'une rserve de
liquidit d'au moins 2 Md, ce qui la conduit augmenter son endettement moyen
terme d'autant. Sur ces 2 Md, 1' association ne dpose que 1,5 Md sur son compte au
Trsor en fin d'anne, dgradant ainsi chaque anne la dette publiqu~, au sens du trait
de Maastricht, de 500 M. Les relations de l'association avec l'agence France trsor
devraient tre plus prcises et faire l'objet d'une convention: l'Undic et l'agence
France trsor se sont rapproches cet effet.
L'examen des procdures internes de l'Undic dans le domaine de la gestion
financire fait ressortir trois points: il n'existait pas jusqu' l't 2015 de document
formalisant le processus d'mission de la dette de l'Undic qui ait t soumis et adopt
par son conseil d'administration; les documents prsents en conseil d'administration et
en bureau ne faisaient pas, jusqu' l't 2015, apparatre les risques associs au
fmancement de l'association et, notamment, le risque li une remonte des taux
d'intrt; enfin, il n'existe pas de plan prvisionnel de dsendettement qui permettrait
d'examiner quelle chance et dans quelles conditions l'Undic pourrait rsorber sa
dette. Les mesures adoptes par le conseil d'administration de l'Undic de juin 2015
ainsi que le rapport annuellement rendu par l'Undic au Parlement et au Gouvernement,
constituent une premire tape dans la prise en compte de la ncessit de rsorber la
dette du rgime. Ce rapport devrait intgrer l'hypothse d'un plafonnement de la
garantie de l'Etat.
Au total, la situation fmancire du rgime ncessite d'effectuer des choix pour
garantir sa prennit. S'il ne revient pas la Cour de prconiser des solutions la place
des partenaires sociaux, il lui revient d'attirer l'attention sur la ncessit d'oprer des
choix dans une perspective globale et de moyen terme.
Dans cette perspective, la Cour formule les six recommandations suivantes :
ix
1. Placer le champ des rflexions sur les paramtres de l'assurance

chmage dans une perspective globale et de moyen terme soutenable au
plan financier (Undic, partenaires sociaux, Etat) C*l
2. Permettre l'Undic de constituer des rserves en supprimant la clause
de rduction automatique des taux de contribution en cas d'excdent du
rgime (Undic, partenaires sociaux, Etat).
3. Allonger la dure de validit des conventions d'assurance chmage
(partenaires sociaux).
4. Engager la concertation prvue sur le primtre des employeurs publics
et des entreprises sous statut affilis l'assurance chmage (Undic,
partenaires sociaux, Etat).
5. Poursuivre et achever la mise en uvre des mesures destines scuriser
la gestion fmancire et de la trsorerie (Undic).
6. Adopter un plan de dsendettement sur la base de scnarios prsents
annuellement au conseil d'administration (Undic).
(*) Recommandation dont la mise en uvre est susceptible de generer des

conomies: des exemples de chiffrage sont mentionns p. VIII ci-dessus: ainsi, le
passage de la dure d'affiliation requise de 4 6 mois reprsenterait une conomie
brute annuelle de 1,8 Md (mais il faut tenir compte du fait qu'une partie de ce
montant se reporterait sur les prestations de solidarit) ; de mme, le passage de la
dure maximale d'indemnisation trois ans pour les plus de 55 ans (au lieu de 50
ans aujourd'hui) reprsenterait une conomie de 450 M; une diminution d'un point
du taux gnral de remplacement reprsenterait une conomie de 422 M; le
passage un ratio de 0,9 jour indemnis pour un jour cotis se traduirait par une
conomie de 1,2 Md par an.
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOlv1AGE
INTRODUCTION
En application des articles L. 111-7 et R.l33-4 du code des juridictions financires, la
Cour a examin les comptes et la gestion de l 'Undic, organisme gestionnaire de l'assurance
chmage, pour les exercices 2008 2014.
Ces observations dfinitives s'appuient sur les observations provisoires adresses par
la Cour l 'Undic et aux services concerns par la gestion de l'assurance chmage en juillet
2015 et sur les rponses reues ces observations provisoires en septembre 2015. Une
audition de l'organisme a galement t organise la Cour le 21 octobre 2015. Les
constatations ont t tayes par l'analyse des conventions successives d'assurance chmage
sur la priode allant de 2001 2015, ainsi que par des comparaisons internationales. Des
investigations ont galement t conduites auprs des services des ministres en charge de
l'conomie et de l'emploi. Outre les responsables de l'Undic, les partenaires sociaux,
membres du bureau de l'association, ont t rencontrs3. Les travaux se sont concentrs sur
les salaris relevant du rgime gnral hors annexes.
L'Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce
(Undic) est une association loi 1901 dure illimite. Elle a t cre le 31 dcembre 1958
par les partenaires sociaux pour grer le rgime d'assurance chmage. Ce rgime
d'assurance est obligatoire (art. L 5422-10 du code du travaiV et sa gestion relve des
partenaires sociaux (art. L 5422-13), sur la base de conventions qui font l'objet d'un
agrment de l'Etat (art. 5422-21).
Durant la priode examine par la Cour, l'organisation de l'indemnisation du
chmage a t profondment modifie, suite la loi du 13 fvrier 2008 portant rforme de
l'organisation du service public de l'emploi :Ple emploi, fusionnant le. rseau des Assdic4
et celui de l'ANPE, a repris les fonctions d'indemnisation; l'Acoss a pris en charge les
fonctions de recouvrement des contributions le
janvier 2011, aprs une priode transitoire
de deux ans durant laquelle celles-ci avaient t assures par Ple emploi; l 'Undic est
reste gestionnaire de l'assurance chmage, les contributions tant collectes et redistribues
pour son compte.
rr
L 'Undic a aujourd'hui quatre missions: prescrire les conditions de mise en uvre de

l'assurance chmage, assurer la gestion financire du rgime, produire des tudes et des
analyses pour clairer les partenaires sociaux, en particulier dans la ngociation des
conventions d'assurance chmage et, enfin, contrler et auditer la mise en uvre de
l'assurance chmage et des dispositifs conventionnels associs.
Les observations dfinitives de la Cour portent successivement sur les volutions du
rgime d'assurance chmage (I), son adaptation aux volutions du march du travail (II), les
paramtres la disposition des partenaires sociaux et, le cas chant, de l'Etat, pour assurer
sa soutenabilit (III), et, enfin, sur la gestion de l'association (IV).
La liste des personnes rencontres figure en annexe.

Associations pour l'emploi dans l'industrie et le commerce
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSL.iRANCE CHOMAGE
1 UN REGIME D'ASSURANCE CONFRONTE A UN

DESEQUiliBRE PREOCCUPANT
1.1 Les conventions d'assurance chmage
1.1.1 Les objectifs viss par les conventions d'assurance chmage
1.1.1.1 Une institution paritaire cre en 1958

L'assurance chmage a t instaure par la convention du 31 dcembre 1958, sur un
modle proche de la convention de 1947 sur les retraites complmentaires des cadres. Elle ne
fait ainsi pas partie de la scurit sociale telle qu'elle a t tablie par l'ordonnance du 4
octobre 1945, la question du chmage n'apparaissant pas prioritaire dans le contexte de
l'immdiat aprs-guerre5
De cette situation de dpart, continuent rsulter d'importantes consquences : le
rgime d'assurance chmage est demeur gr paritairement par les organisations
reprsentatives des salaris et des employeurs ; ses recettes ne sont pas des cotisations
sociales, mais des contributions; si l'Undic fait partie du champ de la protection sociale, elle
n'est pas concerne par les textes rgissant la scurit sociale, comme par exemple les lois de
fmancement de la scurit sociale.
Ds sa cration, ce rgime d'assurance a t distingu des aides aux chmeurs relevant
de la solidarit et donc de l'Etat, finances par un fonds spcifique, le fonds de solidarit.
Jusqu'en 1979, l'assurance chmage est intervenue sous la forme d'une allocation spciale
qui s'ajoutait l'allocation d'aide publique. Ce n'est que durant quatre ans (entre 1979 et
1983) qu'un rgime unique d'assurance et de solidarit a t mis en uvre.
L'architecture actuelle du systme rsulte de la convention du 24 fvrier 1984 et de
l'ordonnance du 21 mars 1984: les chmeurs ayant cotis sont couverts par l'assurance
chmage pendant une priode dtermine ; ceux qui n'ont pas cotis, ou qui sont arrivs la
fin de leurs droits assurantiels, sont pris en charge par la solidarit.
L'allocation d'aide au retour l'emploi est la prestation majeure assure par
l'assurance chmage avec 2,350 millions de personnes indemnises fin dcembre 2014 (cot
total 28,85 Md en 2013, avec une allocation brute mdiane de 954 ). Par ailleurs, 499 000
personnes taient indemnises fin 2014 au titre du rgime de solidarit (hors allocations de
Pour les rfrences historiques, La scurit sociale, son histoire travers les textes, toii).e VI, comit d'histoire
de la scurit sociale, 2005
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASS"lJRANCE CHOiVIAGE
formation). Le dtail des dispositifs geres par l'Undic et des allocations de solidarit
destines aux chmeurs figure en annexe.
1.1.1.2 Des accords qui formalisent les attentes des partenaires sociaux
L'adoption des conventions d'assurance chmage est prcde d'lin accord, dit
politique, entre les partenaires sociaux qui seront signataires de la convention. Ces accords
prennent aujourd'hui la forme d'accords nationaux interprofessionnels (ANI) relatifs
l'indemnisation du ~hmage. Ces documents formalisent les objectifs assigns au rgime
d'assurance chmage.
L'objet principal de l'assurance chmage est d'assurer un revenu de remplacement
aux salaris involontairement privs d'un emploi pendant une dure dtermine et de leur
permettre ainsi de chercher un nouvel emploi dans des conditions satisfaisantes.
Deux objectifs supplmentaires ressortent de l'examen des accords conclus depuis
2001:
1. Favoriser le retour l'emploi
li s'agit de faire en sorte que le rgime d'indemnisation soit incitatif la reprise d'un
emploi. Cet objectif se traduit notamment dans les dispositifs de suivi et d'accompagnement
des demandeurs d'emploi ou encore dans celui de l'activit rduite.
2. Scuriser les parcours professionnels en adaptant le rgime d'assurance
chmage au fonctionnement du march du travail
Cette proccupation apparat dans l'accord pralable la convention de 2009, aprs
avoir t prsente auparavant sous d'autres dnominations6 . Elle vise disposer d'un rgime
assurantiel adapt au fonctionnement du march du travail, en particulier face au
dveloppement des contrats de travail de courte dure.
Ces deux objectifs ne sont pas inscrits dans une conception statique du march du
travail mais dans une vision dynamique, visant ce que les rgles d'indemnisation du
chmage contribuent galement rduire le nombre de chmeurs.
L'accord national interprofessionnel du 22 mars 2014 fait intervenir un terme
nouveau~ non explicite dans les accords conclus depuis 2000: les rgles d'indemnisation
doivent aussi renforcer l'quit entre allocataires.
L'ensemble de ces objectifs portant sur les finalits de l'assurance chmage
s'accompagne d'objectifs portant sur les modalits de gestion du rgime. Ils concernent la
gestion paritaire du systme d'indemnisation du chmage et son quilibre financier. La
proccupation d'un quilibre financier du rgime apparat sous des formes diffrentes selon
que les comptes de l'Undic sont en dficit ou en excdent. Elle figure explicitement dans les
accords politiques de 2005, 2011 et 2014. Ces deux derniers textes font tat de la ncessit
d'un retour l 'quilibre financier du rgime d'assurance chmage , l'accord de 2014
ajoutant la mention de l'ampleur historique du dficit cumul fin 2013 et la
rinsertion durable des personnes prives d'un emploi (2005) ou encore dfinir les solutions le mieux
adaptes aux problmes poss par la situation de l'emploi (2000).
3
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOl\llAGE
persistance, rgles de fonctionnement identiques du rgime, d'un endettement cumul de

l'ordre de 35 40 milliards d'euros horizon.fin 2017 .
Telles qu'elles sont dfinies par les partenaires sociaux, les conventions
d'assurance chmage visent ainsi fournir un revenu de remplacement aux salaris
involontairement privs de leur emploi, dans des conditions incitatives la reprise d'une
activit, adaptes au fonctionnement du march du travail, l'quilibre f"mancier du
systme moyen terme apparaissant comme un moyen de garantir sa prennit.
1.1.2 L'quilibre institutionnel et juridique
1.1.2.1 Une ngociation confie aux partenaires sociaux

La ngociation et la signature des conventions d'assurance chmage relvent de la
responsabilit des partenaires sociaux. Toutes les organisations qui sont membres de l'Undic
participent la ngociation, pouvant choisir de signer ou non le texte de 1' accord final.
En pratique, les ngociations se droulent au sige du MEDEF, sur la base du texte
qu'il a prpar, durant des sances dont il assure le secrtariat. L'Undic assiste aux
ngociations. L'Etat n'y est pas reprsent.
Lors de la dernire ngociation de la convention sur le contrat de scurisation
professionnelle, un autre lieu de ngociation a t choisi : le conseil conomique, social et
environnemental.
1:1.2.2 L'intervention des pouvoirs publics

1.1.2.2.1 Le rle de la loi
La ngociation des conventions d'assurance chmage est confie aux partenaires
sociaux dans le cadre de la loi :
l'Undic fait partie du service public de l'emploi (art. L5311.2 du code du travail).
c'est la loi qui instaure deux rgimes pour l'indemnisation des travailleurs
involontairement privs d'un emploi, un rgime d'assurance et un rgime de
solidarit (art. L5421.1 et 2).
c'est galement en application de la loi que les mesures d'applications concernant
l'assurance chmage sont ngocies par voie d'accords conclus entre les
organisations reprsentatives d'employeurs et de salaris (art. L 5422.20 22). Ces
accords -les conventions d'assurance chmage- doivent respecter les dispositions
lgales en vigueur et tre agrs par l'Etat pour que leurs dispositions deviennent
obligatoires. En l'absence d'accord entre les partenaires sociaux ou en l'absence
d'agrment, le rgime d'assurance chmage est dtermin par dcret.
La possibilit de recourir un organisme priv - en l'occurrence l'Undic -pour
grer le rgime d'assurance chmage est prvue par la loi et l'Etat se rserve la
possibilit, en l'absence de convention, de faire grer le rgime par un

tablissement public ach:nillistratif (art. L 5427.1 et 7).
La loi encadre galement l'exercice des missions des partenaires sociaux et de
l'Undic.
La convention tripartite entre l'Etat, l'Undic et Ple emploi est prvue par la loi, qui
fixe 10% minimum des sommes collectes par l'assurance chmage la contribution que
celle-ci verse Ple emploi (art. L 5312-3 et 5422-24).
Les parties lgislatives et rglementaires du code du travail contiennent des
disp.ositions sur les conditions d'attribution, les modalits de calcul et de paiement, le
:financement de l'allocation d'assurance, les obligations de dclaration des rmunrations, les
modalits de recouvrement et de contrle des contributions (art. L 5422-2, L 5422-2-1, 3, 6, 9,
11, 13, art. R 5422-1, 2).
Il existe ainsi une forte intrication entre les dispositions sur lesquelles s' accordent les
partenaires sociaux et celles qui figurent dans le code du travail, celui-ci voluant en fonction
des accords concl~s par les partenaires sociaux. Ainsi, la loi du 14 juin 2013 y a intgr la
possibilit de moduler les taux de contributions, de mme que le principe du rechargement des
droits indemnisation.
La loi encadre enfin la gestion financire du rgime : un arrt du ministre en charge
de l'conomie et de l'emploi dtermine les mesures propres assurer la scurit et la liquidit
des fonds de l'Undic et de Ple emploi (art. L 5427-10). L'article L 5422-12 fixe le principe
selon lequel les. taux des contributions et de l'allocation sont calculs de manire
garantir l'quilibre financier du rgime. Cet article rsulte de la loi du 31 dcembre 1992
relative l' emploi, au dveloppement du travail temps partiel et l'assurance chmage.
Cette disposition pourrait permettre l'Etat de refuser l'agrment de la convention dans
l'hypothse o l'absence d'quilibre financier ne garantirait pas la prennit du rgime.
1.1.2.2.2 Les prrogatives de l'Etat
Le rle jou par l'Etat se matrialise par l'agrment des conventions d'assurance
chmage, qui a pour effet de les rendre obligatoires. A travers cette procdure, l'Etat exerce
un contrle de lgalit des accords d'assurance chmage, ceux-ci ne devant comporter aucune
stipulation incompatible avec les dispositions lgales en vigueur. Si une incompatibilit est
dcele, le ministre en charge de l'emploi doit refuser l'agrment, ou bien proposer un
. agrment partiel excluant les dispositions incompatibles, ou encore modifier les dispositions
lgales ou rglementaires. En pratique, l'Etat retient le plus souvent cette dernire solution.
'
Toutfois, l'agrment ne consiste pas seulement en un contrle de lgalit. Comme le

prcise le Conseil d'Etat (dcision du 11 juillet 2001), le pouvoir d'apprciation du ministre
rside galement dans la possibilit de s'opposer l'agrment sollicit pour des motifs
d'intrt gnral tirs notamment de la ncessit de garantir l'quilibre :financier du rgime ou
. de la protection des travailleurs privs d'emploi. En l'absence d'agrment, les rgles de
l'indemnisation du chmage sont fixes par dcret en conseil d'Etat. Cette situation s'est ainsi
produite en 2000: suite au refus d'agrment par le ministre de la convention du 29 juin 2000,
l'Etat a prorog par dcret la convention de 1997 jusqu' ce qu'intervienne l'agrment d'une
nouvelle convention conclue le 1er janvier 2001.
Pendant la priode sous revue, les conditions d'agrment ont t les suivantes:
Convention de 2009: signe, d'une part, par le MEDEF, la CGPME et l'UPA et,
d'autre part, par la CFDT, cette convention a recueilli un avis favorable du conseil national de
l'emploi, assorti d'une opposition l'agrment de la part de la CGT-FO et de la CGT. La
convention a t agre par un arrt du 30 mars 2009 l'exception de l'article 9 paragraphe
1 alina 2. Cet article portait la dure minimale d'affiliation 6 mois pour une seconde
ouverture de droits dans les 12 mois suivant la premire ouverture : il a t jug incompatible
avec les critres fixs par l'article L 5422-1 du code du travail et constitutif d'une rupture de
l'galit devant le service public.
Convention de 2011: signe le 6 mai ;2011, d'une part, par le MEDEF, la CGP:ME et
l'UPA et, d'autre part, par la CFDT, la CFE-CGC et la CGT-FO, la convention a t agre
par un arrt du 15 juin 2011.
Convention de 2014: signe le 24 mai 2014, d'une part, par le MEDEF, la CGPME et
l'UPA et, d'autre part, par la CFDT, la CFTC et la CGT-FO, la convention a t agre le 25
juin 2014. Le 11 juin 2014, la CGT a saisi le TGI de Paris de deux demandes, l'une en rfr
en vue de la suspension de la convention, l'autre au fond en annulation de l'accord national
interprofessionnel et de la convention d'assurance chmage de 2014, au motif que des
irrgularits auraient entach la loyaut et le srieux des ngociations. La CGT a t dboute
de ces deux demandes, cette dcision tant confirme par la Cour d'appel de Paris le 12 mars
2015. Par ailleurs, trois recours en excs de pouvoir ont t forms devant le Conseil d'Etat en
vue de l'annulation de l'agrment de la convention7. Suite ces recours, le Conseil d'Etat a
annul, dans une dcision du 5 octobre 2015 8, l'arrt du 25 mai 2014 par lequel le ministre
du travail, de l'emploi et du dialogue social avait agr la convention d'assurance chmage du
14 mai 2014. Le Conseil d'Etat a retenu trois motifs :
a) La convention de 2014 avait port 180 jours maximum le diffr spcifique
d'indemnisation au titre des indemnits de ruptures supra-lgales (article 21 du
rglement gnral). Le Conseil d'Etat n'a pas remis en cause la facult des parties
la convention de prvoir qu'une part de ces indemnits soit prise en compte pour
dterminer le point de dpart du versement de l'indemnisation. li a en revanche
jug qu' en prenant en compte l'intgralit de ces indemnits pour le calcul du
diffr d'indemnisation des salariS licencis alors qu'ils comptaient moins de
deux ans d'anciennet ou qu'ils taient employs par une entreprise comptant
moins de onze salaris, elles ont adopt des stipulations aboutissant ce que
certains salaris victimes d'un .licenciement dpourvu de cause relle et srieuse
puissent tre privs de l'intgralit des sommes destines assurer la rparation
du prjudice qui en rsulte; qu'elles ont ainsi port atteinte au droit de ces
salaris d'en obtenir rparation. Le paragraphe 2 de l'article 21 est ainsi entach
d'illgalit.
b) La convention avait galement prvu que les allocations de chmage indment
verses seraient recouvres par retenue sur les allocations verser (2me et 3me
alina de l'article 27 du rglement gnral). Le Conseil d'Etat a considr que ces
stipulations ne rentraient pas dans le cadre des mesures d'application du code du
Ces recours ont t dposs respectivement par 1) l'association des amis des intermittents et des prcaires,
l'association recours radiation; le collectif les matermittentes, sud culture solidarits, hempire scene logic et
autres requrants, 2) la fdration mouvement national des chmeurs et prcaires, 3) la CGT.
8
Association des amis des intermittents et prcaires et autres
travail sur lesquelles les parties la convention taient comptentes et qu'elles ne

pouvaient donc faire lgalement l'objet d'un agrment.
c) Le troisime motif d'illgalit retenu par le Conseil d'Etat a trait aux incidences du
dfaut de dclaration des activits (paragraphe 1er de l'article 28 du rglement
gnral et accord d'application n9 du 14 mai 2014). La convention de 2014
prvoyait, en effet, que les activits non dclares terme chu ne seraient pas
prises en compte pour l'ouverture ou le rechargement des droits indemnisation.
Comme dans le cas prcdent, le Conseil d'Etat a jug que cette disposition ne
relevait pas des comptences des partenaires sociaux, d'autant qu'en l'occurrence
les obligations dclaratives des demandeurs d'emplois sont fixes l'article
L. 5411-10 du code du travail qui renvoie expressment un dcret en Conseil
d'Etat la dtermination de ses conditions d'application.
En dfinitive, le Conseil d'Etat a estim que les deuximes et troisimes motifs retenus
taient dtachables du reste de la convention d'assurance chmage: les stipulations
concernes sont annules et rputes n'tre jamais intervenues. ll a en revanche considr que
les modalits de fixation du diffr spcifique d'indemnisation n'taient pas divisibles du
reste de la convention agre par arrt ministriel, les mesures d'conomies attendues du
diffr spcifique permettant de financer les mesures nouvelles prvues par la convention.
Toutefois, compte tenu de l'intrt qui s'attache la continuit du rgime d'assurance
chmage, le conseil d'Etat a report au 1er mars 2016 la date laquelle l'annulation de la
totalit de l'arrt d'agrment prendra effet pour permettre au ministre charg du travail ou,
dfaut au Premier ministre de prendre les dispositions ncessaires cette continuit.
Par-del l'agrment ds conventions, la dlgation gnrale l'emploi et la
formation professionnelle (DGEFP) est charge de l'laboration du cadre juridique du rgime
de solidarit et des rgles communes aux rgimes de solidarit et d'assurance. Ces rgles
concernent, en particulier, les obligations d'inscription des demandeurs d'emploi, le contrle
de la recherche active d'un emploi et les sanctions applicables.
Enfin, comme l'a relev la DGEFP dans une rponse la Cour, l'Etat intervient, de
faon plus ou moins directe, au cours de l'ensemble du processus de ngociation des
conventions d'assurance chmage, en amont, en cours et en aval des ngociations.
Avant les ngociations, il peut s'agir de dclarations officielles, de contacts bilatraux
ou de l'organisation de manifestations comme la confrence sociale de 2013. Pendant les
ngociations, la DGEFP ou la DARES peuvent tre prsentes certaines runions, comme ce
fut le cas en 2014 lors de la prsentation du bilan du contrat de scurisation professionnelle.
Dans la priode sparant la conclusion de l'accord national interprofessionnel de l'agrment
de la convention, des changes interviennent galement entre la DGEFP et l'Undic sur la
lgalit des dispositions et sur leur transcription juridique. Ces changes peuvent conduire
ajouter certaines dispositions, comme celles qui ont prvu un droit d'option en 2014 pour les
droits rechargeables des apprentis. Des travaux entre les services de l'Etat, l'Undic et Ple
emploi portent galement sur la mise en uvre de la convention et peuvent dboucher sur la
prparation d'avenants ou enrichir les sujets traits durant la ngociation suivante.
1.1.2.3 Le rle de l'Undic dans la ngociation des conventions d'assurance chmage

En application de ses statuts, l'Undic a, lors de la ngociation des conventions
d'assurance chmage, une mission d'information et d'aide la dcision au bnfice des
partenaires sociaux.
1.1.2.3.1 L'information et l'aide la dcision
Cette mission consiste rpondre aux demandes des partenaires sociaux lors de la
prparation des conventions d'assurance chmage. Chaque organisation syndicale ou
patronale peut ainsi avoir recours l'Undic pour analyser et chiffrer les mesures qu'elle
envisage de proposer dans le cadre de la ngociation. Ces demandes sont traites par la
direction des tudes et analyses9 et, si ncessaire, par la direction des affaires juridiques. Elles
sont valides par le directeur gnral avant que la rponse ne soit adresse au demandeur.
Au cours des sept mois prcdant la signature de la convention du 6 mai 2014, 160
demandes ont ainsi t formules, dont 130 manaient des partenaires sociaux. A la demande
de la Cour, la direction des tudes et analyses a class les demandes des partenaires sociaux
par thmes principaux.
.
:
.
:
.
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:
.
:
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:
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1
: -_- -_-_ :. -----1- _ ---:_. ---__ .".:. _ _. - - . :___
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-: -: : ,
,
Tableau n 1: Nombre de demandes par thme
Nombre de demandes par t:hme d'octobre 2013 mars 2014
r--=-.
14
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12
i
i
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- -
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.--:~--_::-~:..:.
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~.:. ~- ~-.-:.:~: :: .::~~--~ . :~ -~~..:::..-:-::=- -~ :.:.: :.::~--~---
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1
1
~o
Les demandes classes dans Autres portent sur les effectifS d'allocataires en fin de droit, 1'annexe 4, les retraites, les
contrats courts ou la formation.
Source : Undic en rponse la Cour
L'Undic joue ainsi un rle de cellule d'expertise et de simulation pour chacune des
organisations. Le dlai de traitement des demandes est variable, en fonction notamment de la
difficult des questions poses. L'Undic veille assurer la confidentialit des demandes qui
lui sont adresses, ainsi que des rponses qu'elle fournit. Il revient au destinataire de l'tude,
s'ille souhaite, de communiquer la rponse reue certains ou tous les ngociateurs.
L'Undic a souhait renforcer les informations transversales et partages sur les
conventions d'assurance chmage. C'est ainsi qu'elle a labor un dossier de rfrence de
La direction des tudes et analyses, en charge de la production des rponses aux demandes des partenaires
sociaux et des tudes transversales, est compose de 12 personnes. Elle est galement charge de la production,
trois fois par an, des prvisions relatives la situation fmancire de l'assurance chmage. Elle ralise par
ailleurs, rgulirement, des tudes sur des dispositifs particuliers (CSP, ARCE, ... ) ou encore sur les profils des
allocataires et le rapport entre le salaire et l'indemnisation.
1' assurance chmage qui a t prsent aux partenaires sociaux lors de la premire sance de
ngociation de la convention de 2014. Ce dossier comportait des donnes de cadrage, des
clairages europens, des lments de bilan sur l'alternance emploi-chmage, des fiches sur
certains paramtres de l'assurance chmage et la copie des rapports sur la rglementation
prsents au bureau de l'Undic10 . Dans le mme esprit de transparence et de partage de
l'information, l'Undic a labor et rendu public, en mai 2014, un dossier sur l'impact de la
nouvelle convention. Ces lments d'information transversaux sont particulirement utiles.
1.1.2.3.2 La prescription des conditions de mise en uvre des conventions: le rle jou par
la direction juridique
Bien que cela ne soit pas explicitement prvu par les statuts, les projets de conventions
d'assurance chmage sont examins sur le plan juridique par l'Undic avant leur signature
afin de dceler les ventuelles difficults qui pourraient en rsulter. Ce travail se droule
durant la phase qui s'coule entre la signature de l'accord national interprofessionnel par les
partenaires sociaux et celle de la convention. Il se concrtise par un guide de lecture adress
aux ngociateurs. Pour la convention de 2014, il comportait des propositions rdactionnelles
de ohrence et d'harmonisation ainsi que des propositions de mi_se en uvre diffre de
certains aspects de la convention, suite aux discussions intervenues entre l'Undic et Ple
emploi.
Les organisations reprsentatives d'employeurs et de salaris ngocient et signent
les conventions d'assurance chmage. Toutefois, le paritarisme s'exerce dans un cadre
fix par le lgislateur et o l'Etat joue un rle important. L'Undic intervient dans les
ngociations en rpondant aux demandes de simulations et de chiffrages qui sont
formules par les diffrentes organisations, en veillant la transcription juri4ique des
accords, et en fournissant depuis 2014 tous les partenaires sociaux des lments
transversaux sur les paramtres des conventions et l'impact des mesures qu'ils ont
arrtes.
1.1.3 La convention de 2014
1.1.3 .1 Le contenu de la convention et du rglement gnral
La convention du 14 mai 2014 est construite selon la mme architecture que toutes les
conventions examines depuis 2001. Brve (14 articles), elle est accompagne d'un rglement
gnral de 64 articles, dat du mme jour, ainsi que de 11 annexes qui dfrnissent des rgles
particulires pour certaines professions, dont les annexes 4 (salaris intrimaires des
entreprises de travail temporaire), 8 (ouvriers et techniciens de l'dition d'enregistrement
10
Les ngociateurs dsigns par les organisations reprsentatives ne sont pas ncessairement les mmes
personnes que celles qui sigent au nom de l'organisation au bureau de l'Undic.
sonore, de la production cinmatographique et audiovisuelle, de la radio, de la diffusion et du

spectacle) et 10 (artistes du spectacle) 11
La convention, en elle-mme, comporte les principes directeurs du rgime
d'indemnisation du chmage :
1. Elle confie la gestion du rgime l'Undic (art. 1er) ;
2. Elle dtermine les principes de l'indemnisation: revenu de remplacement avec une
dure quivalente la dure d'affiliation dans la limite d'une dure maximale,
diffrencie selon que le bnficiaire a plus ou moins de 50 ans (art.2);
3. Elle liste les actions destines favoriser le retour l'emploi et lutter contre la
prcarit : droits rechargeables, cumul activit-chmage, aide diffrentielle au
reclassement, aide la reprise ou la cration d'entreprises (art. 3);
4. Elle dfinit les contributions et ressources du rgime: assiette, taux, principes de
majoration et d'exonration, clause de rduction automatique des taux de
contribution en fonction des rsultats de l'assurance chmage (art. 4);
5. Elle prcise le cadre juridique retenu : existence d'un rglement gnral, d'un accord
d'application et d'annexes (art. 6); dfinition du territoire et de la dure
d'application, modalits de dpt et d'entre en vigueur (art. 5 et 12 14);
6. Elle fixe un certain nombre de modalits de gestion de la convention : existence
d'instances paritaires rgionales pour statuer sur les cas particuliers (art. 7), fonds de
rgulation pour garantir la stabilit des prestations et contributions (art. 8),
versement Ple emploi de 10% des sommes collectes (art. 9); double valuation,
ex-post et ex-ante, ralise par l'Undic (art.10); groupe paritaire charg d'tudier
des volutions possibles des rgles conventionnelles (art. 11).
C'est au sein du rglement gnral qu'est dtermin le niveau de l'indemnisation du
chmage, au travers en particulier du mode de calcul de l'allocation d'aide au retour
l'emploi (ARE), prsent en annexe. Le rglement gnral est le texte de rfrence pour les
utilisateurs du rgime.
1.1.3 .2 Les modifications par rapport la prcdente convention et leur impact

La convention de 2014 prvoit trois sries de mesures, prsentes
comme des
t
novations, qui visent tenir compte des volutions du march du travail ainsi que de la
situation fmancire du rgime.
Lors de la signature de la convention en mai 2014, l'Undic a rendu public un dossier
sur son impact fmancier. Selon ce dossier, la convention de 2014 se traduira par des
11
Les autres annexes sont les suivantes : annexe 1 : VRP, journalistes, personnels navigants de l'aviation civile,
assistants maternels et assistants familiaux, bcherons-tcherons, agents rmunrs la commission; annexe 2:
personnels navigants de la marine marchande, marins-pcheurs ; annexe 3 : ouvriers dockers ; annexe 5 :
travailleurs domicile; annexe 6: anciens titulaires d'un contrat de travail dure dtermine, ayant obtenu une
prose en charge des dpenses affrentes au titre d'un CIF ; annexe 7 : dfmition de l'assiette spcifique des
contributions employeurs et salaris pour certaines professions ; annexe 9 : salaris occups hors de France ou
par des organismes internationaux, ambassades et consulats ; annexe 11 : apprentis et titulaires d'un contrat de
professionnalisation.
10
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOiVIAGE
conomies estimes 295 M en 2014, 825 M en 2015, 775 M en 2016 et 450 M en

anne de croisire.
Tableau n 1 : Impact financier de la convention de 2014 estim lors de sa signature
enM
2015
2014
Alternance emploi-chmage
2016
Anne de
croisire
-55
-180
-50
250
40
150
380
-60
-230
-210
-140
5
-20
10
-85
10
-115
10
-120
Plafonnement ratio capital/salaire 75%
-35
-45
-50
Taux minimum de remplacement 57%

Mesures spcifiques certaines populations
-20
-220
-50
-560
-70
-610
-70
-580
-90
-270
-260
-140
Droits rechargeables
Cumul activit rduite
Salaris multi-employeurs
Ajustement du montant de l'allocation journalire
Diffr spcifique d'indemnisation

Age de maintien de l'indemnisation jusqu' la retraite
-30
-120
Contribution des salaris de 65 ans et plus
-60
-130
-130
-130
Diffr d'indemnisation dans les annexes 8 & 10
-20
-70
-100
-100
Plafonnement du cumul salaire-allocation annexes 8 & 10
-20
-30
-30
-30
Taux de contribution annexes 8 & 10

Total
-30
-60
-60
-825 -775
-295
sources : donnes Undic mai 2014 (estimation partir du FNA recale sur la prvision d'quilibre financier de
janvier 2014)
totaux et sous totaux Cour des comptes
-60
-450
L'existence de ce dossier relatif l'impact de la nouvelle convention d'assurance

chmage, qui comporte une fiche dtaille par mesure prise, est un facteur de transparence
quant aux rsultats des ngociations.
a) Les mesures spcifiques certaines populations
Les mesures nouvelles de la convention de 2014 portent sur trois populations
spcifiques : les bnficiaires d'une indemnit de rupture suprieure au minimum lgal, les
salaris de plus de 60 ans et les bnficiaires des annexes 8 et 10. C'est dans ce domaine que
se concentrent les conomies (580 M) visant, d'une part, financer les mesures en faveur de
l'alternance emploi-chmage et, d'autre part, contribuer contenir le dficit du rgime.
- Les modifications des annexes 8 et 10 reprsentent un tiers des conomies ou des
recettes supplmentaires attendues en rgime de croisire (190 M). L'conomie la plus
substantielle concerne le mode de calcul du diffr d'indemnisation (100 M). Avec la
formule prcdente de calcul, 91% des allocataires n'avaient aucun jour de diffr; la
convention de 2014 cre un diffr pour prs de la moiti des allocataires (50 000 personnes
environ). L'impact de cette mesure crot avec le salaire : 50 jours de diffr moyen pour les
11
salaires de plus de 30 000 euros sur la priode de rfrence (10 mois), 0 2 jours de diffr
12
moyen pour les salaires de moins de 10 000 euros sur la priode de rfrence .
La deuxime modification concerne le plafonnement du cumul salaire-allocation des
annexes 8 et 1O. Elle consiste reporter en fin de droits l'indemnisation quand la somme des
revenus d'activit et d'indemnisation dpasse 1,4 plafond de la scurit sociale (4 281 euros
en 2014). Cette mesure; estime 30 M d'conomie, concerne 6% des allocataires des
annexes 8 et 10.
La dernire modification concernant ces annexes est une augmentation du taux de
contribution qui passe de 10,8% 12,8%. Depuis 2002, les annexes 8 et 10 ont des taux
spcifiques. La convention renforce la spcificit de cette contribution, avec des taux de
respectivement 4,8% pour les salaris et 8% pour les employeurs. L'impact de cette mesure
est estim 60 M en tenant compte de la majoration de 0,5 point de contribution pour les
contrats courts issue de 1' ANI du 11 janvier 2013.
On observe que ces mesures ne visent pas rapprocher les annexes 8 et 10 du rgime
gnral, mais mettre en place des rgles qui restent spcifiques, tout en ayant pour effet de
limiter le dficit de ces annexes. Par ailleurs, les mesures portant sur les employeurs du
secteur (environ 35 M de contributions supplmentaires) ont un impact moindre que celles
portant sur les salaris (environ 155 M de contributions supplmentaires ou d'indemnits
plus faibles).
Postrieurement la signature de la convention de mai 2014, l'Etat a dcid de
prendre sa charge le cot du diffr d'indemnisation supplmentaire applicable aux
intermittents par rapport au rgime de 2003. Cette mesure, finance en gestion dans le budget
de la DGEFP en 2014 et en 2015, a t dicte par le dcret du 13 octobre 2014 et a donn
lieu un avenant nl la convention d'assurance chmage en date du 14 novembre 2014. Le
17 fvrier 2015 le bureau de l'Undic a examin un projet de convention entre l'Etat, Ple
emploi et l'Undic, dfinissant les modalits pratiqu~s de ce versement. L'Etat fera l'avance
de trsorerie des financements ncessaires, ainsi que des cotisations retraites associes. Au 31
dcembre 2014, la somme due par l'Etat tait de 13,7 M.
La principale mesure d'conomie prvue par la convention de mai 2014 pour les
annexes 8 et 10 a ainsi t modifie par l'Etat en octobre de la mme anne. Une telle
dcision n'est pas de nature renforcer la crdibilit ou la porte des ngociations menes par
les partenaires sociaux, qui avaient pris la dcision d'adapter sur ce point les annexes 8 et 10.
- Par ailleurs, la convention de 2014 a pris en compte l'volution du rgime de

retraite. Les salaris de 65 ans et plus (240 000 personnes environ) qui taient auparavant
exonrs de contributions chmage y sont dsormais assujettis (+130 M de recettes
annuelles ds 2015). En outre, l'ge auquel se dclenche le maintien de l'indemnisation
jusqu' la prise effective de la retraite est progressivement recul de 61 62 ans (-120 M de
dpenses en anne de croisire).
Ces mesures s'inscrivent dans le contexte plus gnral du recul de l'ge effectif de
dpart la retraite. Bien que le dossier d'impact de l'Undic ne l'voque pas, la seconde de
ces mesures peut avoir un effet sur les dpenses de 1' assurance retraite ainsi que sur celles de
l'Etat au titre des minima sociaux: au niveau global des finances publiques, l'conomie de
12
La page 23 du dossier de l'Undic donne le dtail par tranches de salaires.
12
L'UNEDIC ET SA GESTION DE l'ASSURANCE CHOMAGE
120 M attendue par l'Undic peut se traduire pour une part par un transfert de dpenses vers
d'autres administrations publiques.
- Le plafond du diffr spcifique d'indemnisation au titre des indemnits de rupture

suprieures au minimum lgal a t port de 75 jours maximum 180 jours (sauf pour les
licencis conomiques o il demeure de 75 jours). Sa formule de calcul a t galement
modifie pour retenir, non plus le ratio indemnits supra-lgales 1 salaire journalier de
rfrence, mais le ratio indemnits supra-lgales 190.
Cette modification entrane une conomie substantielle court terme, du fait du
dcalage du versement des indemnisations qui en rsulte, mais moindre en vitesse de
croisire. L'conomie nette se concentre, en effet, sur les droits qui n'auront pas t
consomms. C'est ce qui explique la variation de l'conomie de dpense attendue du fait de
cette mesure (270 M en 2015, 140 M en vitesse de croisire).
Sur la base des droits ouverts en 2012 et selon les estimations de l'Undic, cette
mesure touche un peu moins de 200 000 allocataires : les deux tiers voient leurs droits
lgrement amliors du fait du calcul sur 90 et non plus sur le salaire de rfrence, et le
dernier tiers voit son diffr d'indemnisation s'allonger sensiblement (de 75 162 jours en
moyenne pour les allocataires qui taient dj au plafond et de 25 40 jours en moyenne pour
les autres).
L'annulation de l'arrt portant agrment de la convention de 2014 par le conseil
d'Etat, analyse ci-aprs, portait en particulier sur ce point, dans les cas o il a pour effet de
priver totalement les bnficiaires de l'assurance chmage des indemnits supra-lgales
venant rparer un prjudice.
b) L'ajustement de l'allocation journalire
Deux mesures prvues par la convention de 2014 ajustent le montant de l'allocation
journalire.
La premire plafonne le ratio entre l'indemnisation totale qui pourra tre verse et le
salaire brut de la priode de rfrence 75% du montant de ce dernier. De fait, les rgles de
calcul antrieures pouvaient conduire dpasser ce ratio. Dsormais, la dure maximale
d'indemnisation sera rduite pour plafonner le montant des indemnits verses 75% des
salaires perus. Selon les estimations de l'Undic, environ 67 000 allocataires par an, dont
48 400 relevant de l'annexe 4, disposent d'un droit allocation suprieur 75% de leur
salaire. Prs des deux tiers de ces allocataires, soit environ 40 000 (dont 30 000 pour l'annexe
4) consommep.t entirement leurs droits et les verront ainsi rduits. Il s'agit pour les deux tiers
de fins de mission d'intrim et pour un tiers de fins de CDD. Cette disposition remdie une
situation dans laquelle les droits indemnisation se rvlaient trs levs au regard de la dure
du contrat de travail.
La seconde mesure, le passage du taux de remplacement brut minimum de 57,4%
57% (70 M d'conomie partir de 2016 et en vitesse de croisire), touche un nombre
nettement plus important d'allocataires, avec des effets financiers individuels limits. En
pratique, elle concerne les bnficiaires dont le salaire horaire de rfrence tait suprieur
1,5 SMIC, soit le quart des personnes indemnises par le rgime (600 000 personnes) qui
voient leur allocations baisser en moyenne de 0,7%. Pour 2 SMIC, l'allocation journalire
brute passe de 54,70 54,32 en 2014.
13
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CH01viAGE
c) L'alternance emploi-chmage
Les prcdentes mesures ont t prsentes dans le dossier de l'Undic sur l'impact de
la nouvelle convention d'assurance chmage comme des mesures d'conomie visant
veiller la matrise financire de l'Assurance chmage dans un souci d'quit et d'effort
partag. En revanche, les trois mesures qui portent sur l'alternance emploi-chmage y sont
exposes comme des rponses concrtes, qui simplifient d'une manire gnrale les rgles
pour les rendre plus lisibles, incitent plus fortement la reprise d'emploi et renforcent
la scurisation des salaris dans leurs parcours entre emploi et chmage , car elle leur
permettra systmatiquement d'amliorer leurs revenus et/ou de cumuler des droits
indemnisation, autrement dit d'allonger leur dur d'indemnisation en repoussant la date de
fin des droits.
La situation est en ralit plus complexe et nuance, comme il ressort de la lecture des
fiches techniques prsentes dans le dossier d'impact de l'Undic.
-Les salaris multi-employeurs bnficient de droits allongs sans perte d'allocation

du fait de la prise en compte dans le calcul de la dure 1d'indemnisation des activits
conserves l'ouverture des droits, puis perdues. L'impact fmancier est limit (10 M par
an), correspondant 16 000 personnes dont les droits sont allongs, dont 4 000 atteignant la
fm de droits et bnficiant effectivement de la mesure.
- Les rgles de cumul pour bnficier du rgime de l'activit rduite sont modifies :
le cumul entre allocation et salaire devient possible quels que soient le nombre d'heures
travailles dans le mois et le montant du salaire, sous rserve que le cumul des deux ne
dpasse pas le salaire antrieur la perte d'emploi; le calcul de l'allocation est galement
modifi, avec la suppression des rgles spcifiques applicables aux plus de 50 ans et aux
salaris en intrim.
Ces rgles conduisent supprimer les effets de seuil qui existaient auparavant (11 0
heures d'activit par mois, 70% du salaire de l' ancienne activit, entre plus et moins de 50 ans
et entre les salaris en intrim et les autres salaris), plafonner le montant de 1'indemnisation
par rapport au salaire antrieur, et adopter une formule de calcul de l'indemnisation
lgrement moins favorable pour la majorit dt~s allocataires; en contrepartie, les droits non
verss sont dcals dans le temps.
Cette mesure de simplification n'en conduit pas moins conserver un rgime
complexe comme l'illustrent les effets du nouveau rgime sur les bnficiaires de l'assurance
chmage: 70 000 allocataires qui ne sont pas soumis aux seuils car ils relvent de l'intrim ne
touchent plus d'indemnit, tout en disposant d'un droit indemnisation future; sur les
470 000 allocataires qui atteignaient les seuils, 120 000 seront indemniss grce au nouveau
systme sur 6 jours en moyenne; enfin sur les 590 000 allocataires qui cumulaient allocation
et salaire, 20 000 bnficieront d'une indemnisation plus leve, 130 000 d'une indemnisation
inchange et 440 000 d'une indemnisation plus faible (en moyenne trois jours
d'indemnisation de moins), avec une consommation des droits plus lente13 . Au total, sur les
13
Le dossier de l'Undic dtaille les pertes et les gains par tranches d'ge et rgime.
14
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO:tv1AGE
1,13 millions d'allocataires percevant un revenu d'activit, 12,5% ont une indemnisation
suprieure, 49,5% une indemnisation inchange et 3 8% une indemnisation en baisse.
L'orientation retenue vise disposer plus longtemps d'une allocation, mme si cette
dernire est moins leve. L'impact financier est sensible en 2015 (230 M) et 2016
(210 M), moins en vitesse de croisire (140M) du fait de la consommation plus lente des
droits qui rsulte de la moindre indemnisation. L'conomie pour l'Etat sur l'allocation de
solidarit spcifique est estime 10 M par an.
- La mise en place des droits rechargeables est la mesure sur laquelle la convention
insiste le plus. De fait, c'est la seule mesure qui gnre des dpenses supplmentaires. Ces
dernires montent en puissance durant la convention (40 M en 2015, 150 M en 2016,
380 M en anne de croisire). L'impact prsent par l'Undic est le suivant: 1,1 millions
d'allocataires voient leurs droits allongs sur la dure de la convention du fait du
rechargement des droits.
Ce systme se substitue celui de la radmission qui existait auparavant. Dans celuici, en cas de retour au chmage aprs une priode d'activit, un chmeur voyait ses droits
calculs en montant et en dure en fonction de la priode d'activit la plus favorable pour lui,
les droits associs l'autre priode d'activit tant perdus. Dsormais, aucun droit n'est
perdu: le calcul des droits se fait d'abord en prenant en compte la premire priode
d' affiliation, puis, son puisement, la seconde. Ce calcul a pour effet que les personnes dont
la premire priode d'affiliation correspondait un salaire nettement infrieur la seconde
disposent d'une indemnit plus faible que celle rsultant du prcdent mode de calcul.
Cette situation explique la lente monte en puissance du cot des droits rechargeables,
les dpenses supplmentaires dues l'allongement des droits tant, dans un premier temps,
compenses par la moindre dpense due au versement d'un montant d'allocation en moyenne
plus faible-. Globalement, le cot net pour les finances publiques en vitesse de croisire est
d'environ 265 M, soit 380 M pour l'assurance chmage, compenss par -115 M au titre
des prestations de solidarits du fait de l' allongement des droits l'Undic.
Comme le relve le dossier de l'Undic, le fait de verser le montant relatif au
reliquat de droit, plutt que l 'allocation maximale, se traduit sans un premier temps par une
baisse de l'indemnisation pour environ 500 000 allocataires. Le niveau de cette baisse est
quantifi pour les CDD et les intrimaires: environ 200 000 personnes en fin de CDD (soit
20% des entrants suite un CDD) bnficieront dans un premier temps d'une allocation plus
faible, leur premier emploi tant moins bien rmunr, avec une baisse moyenne de 208 par
mois sur une dure potentielle de 9 mois ; pour les intrimaires, la baisse concerne 28% des
entrants, soit environ 100 000 personnes avec une rduction moyenne de 225 par mois sur
une dure potentielle de 8 mois.
Les organisations signataires de la convention taient conscientes de cette situation et
ont prvu un droit d'option pour les fms de contrat d'apprentissage ou de professionnalisation,
le nouveau mode de calcul issu des droits rechargeables tant trop pnalisant pour ces
populations dont le revenu tir de 1' afprentissage tait en moyenne trs faible au regard du
premier salaire d'un contrat classique1
14
Le cot de cette drogation est estim nul par le dossier d'impact, jug quivalent la moindre dpense
engendre par la vrification de la condition de chmage involontaire .
15
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSl.JRANCE CHOMAGE
L'impact des nouvelles rgles de reprise des droits et de cumul pour les contrats courts
Les effets de la modification du cumul et des droits rechargeables se combinent.

Pour les CDD, soit 1,2 millions d'allocataires entrant en 2013, 60% voient leurs dates de fin de droit
retardes.
Pour les intrimaires, soit 0,4 millions d'allocataires entrant en 2013, l'impact des deux mesures est
neutre financirement(+ lOO M au titre des droits rechargeables, -lOO M au titre du cumul). Le cot de
l'allongement des dures d'indemnisation est en effet compens par le versement d'une allocation moins
leve.
Source: impact de la nouvelle convention d'assurance chmage, Undic, mai 2014
Si les fiches dtailles de l'Undic sur l'impact de la convention sont claires sur
l'existence des effets en matire d'mdemnisation, la synthse sur l'impact global de la
nouvelle convention n'en fait pas tat et n'voque que le surcrot de droits associs aux droits
rechargeables.
Lors de son instruction, la Cour a pu constater que certains services de l'Etat n'avaient
apparemment pas conscience du fait qu'il y aurait des perdants dans la mise en place des
droits rechargeables. De fait, l'importance des dpenses nouvelles associes aux droits
rechargeables pouvait conduire occulter le fait que ce surcrot de dpenses tait le fruit du
cumul, d'une part, d'une baisse des indemnits verses et, d'autre part, d'une augmentation
plus que proportionnelle de la dure des indemnisations.
C'est dans ces conditions qu'un dbat s'est ouvert en fvrier 2015 et a dbouch en
mars sur un avenant la convention, ouvrant, dans certaines conditions, un droit d'option.
*
*
Au total, la convention de 2014 a introduit des changements importants dans le

rgime d'assurance chmage: ajustement de l'allocation journalire (120 millions d'euros
d'conomies en anne de croisire), mesures spcifiques portant sur certaines populations
(580 millions d'euros d'conomies en anne de croisire), alternance emploi-chmage (250
millions d'euros de dpenses supplmentaires en anne de croisire, du fait de la mise en
place des droits rechargeables).
La mise en uvre de cette convention a t dlicate. D'une part, l'automne 2014,
l'Etat a dcid de prendre financirement sa charge une partie des conorres qui avaient t
prvues par la convention, ce qui a nui la crdibilit des dcisions prises dans le cadre du
paritarisme. D'autre part, la communication effectue lors de la conclusion de la convention
n'a pas fait ressortir l'impact connu des mesures prises s'agissant des droits rechargeables, ce
qui n'a pas permis aux bnficiaires d'anticiper les conditions dans lesquelles ils allaient tre
indemniss et ce qui a conduit modifier ds 2015 les modalits de calcul de ces droits.
Enfm, lors de son audition par la Cour des comptes le 21 octobre 2015, l'Undic a fait
connatre une premire estimation des montants en jeu pour les cas viss par la dcision du
Conseil d'Etat sur le diffr spcifique, soit 4 millions d'euros et indiqu que rien ne
16
s'opposait au plan technique au rglement de cette question par la voie d'un avenant (y
compris la dtermination de la contrepartie financire ncessaire la prservation des
quilibres financiers de la convention).
1.2 Des performances ingales

Par rapport ses objectifs, les performances du rgime d'assurance chmage peuvent
tre analyses divers titres. Les rsultats peuvent concerner le nombre de chmeurs
indemniss, la part des chmeurs qu'ils reprsentent, ainsi que les revenus de remplacement
qui leur sont verss par l'assurance chmage. Les rsultats peuvent tre galement analyss au
regard de la qualit du service rendu par les oprateurs auxquels s'adresse l'Undic, savoir
Ple emploi et l' Acoss. Les performances obtenues apparaissent ingales selon les critres
retenus.
1.2.1 Des bnficiaires plus nombreux, des niveaux d'indemnisation qui

progressent
1.2.1.1 Une forte augmentation du nombre de bnficiaires de l'assurance chmage
a) Plus de 750 000 chmeurs supplmentaires indemniss entre 2008 et 2014

Entre la fin 2007 et la fm 2014, le nombre de chmeurs indemniss par l'assurance
chmage a augment de plus de 750 000, passant de 1 835 000 personnes indemnises au
15
quatrime trimestre 2007 2 620 000 au dernier trimestre 2014 .
L'augmentation a t particulirement forte entre le deuxime trimestre 2008 et le
troisime trimestre 2009 (+ 470 000 chmeurs indemniss par l'assurance chmage). Le
nombre de chmeurs indeiil:!)..ss s'est stabilis ensuite et a mme connu une lgre dcrue
jusqu'au premier trimestre de l'anne 2011 (2,230 millions de chmeurs indemniss). Il a
progress par la suite nouveau, un rythme moins soutenu (2,48 millions de chmeurs
indemniss au deuxime trimestre 2014). Sur les troisime et quatrime trimestres 2014
enfm, on constate une forte remonte du nombre de chmeurs indemniss (+ 140 000
chmeurs indemniss en deux trimestres, selon les donnes de la DARES). Les deux tiers de
l'volution constate au deuxime semestre 2014 sont lis aux effets de la nouvelle
convention d'assurance chmage (suppression des seuils pour l'activit rduite et mise en
uvre des droits rechargeables).
17
L' UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE
Tableau n 2: Chmeurs indemniss par l'assurance chmage (en milliers)

~
g
<0
'5
Q)
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2 600,00
2500,00
'U.i' 2400,00
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;. 2 300,00
~ 2200,00
;; 2100,00
~ 2000,00
1900,00 1---F- - - - - - - - -- - - - - - - - - - - -- -- 1 800,00 fe"~.-,.--,--.--,--.,-,.--.--.---.--.--.--.-.-.--....--.---,----,----,----,---,---,----,---,---,
Tl
T3
Tl
T3
Tl
T3
Tl
T3
Tl T3 Tl T3 Tl T3
2008 2008 2009 2009 2010 2010 2011 2011 2012 2012 2013 201? ~014 .2014
.
.
AJJiiees l..en tnmestres)
chomeurs mdemmss par l'assurance
Source : donnes CVS, France entire, y compris CTP!CRP!CSP et AREF, Ple emploi fournies par l 'Undic
Dans le mme temps, les chmeurs indemniss par le rgime de solidarit sont passs
de 452 800 (1er trimestre 2008) 577 600 (4me trimestre 2014), soit+ 125 000 personnes sur
sept ans, reprsentant une augmentation deux fois moins rapide que celle des allocataires de
l'assurance chmage16 .
b) Une volution fortement corrle celle du nombre de chmeurs
La variation du nombre de chmeurs indemniss par 1' assurance chmage est

fortement corrle celle du nombre de chmeurs et du taux de chmage au-sens du BIT. Ce
dernier est en effet pass de 6,8% de la population active au premier semestre 2008 10% de
la population active au dernier trimestre 2014, soit 2 877 000 chmeurs.
Tableau n 3: chmeurs indemniss par l'assurance et chmeurs au sens du BIT (en milliers) entre
2008 et2014
~------ -~ i>OO-----::-~ - ~ . ~ :. :-~~---:-~-=--=~=-=-=--=-: =-:=-==-~== -- ~-:=~:-~::.:.::::-.: :::::~: ~:~ =~-:._--:
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- -ch6-meur.; :au s er.:::; dt:i =>rE"
-::;hOmeurst-:,~nl~ P..To t';,.zuran:::e cl't cntr~
L -------------..... -----------..-- - ---- - - - ------- .- -------- --~------ -------- . ----- - ---------.... . . ___ _;.
Source ~ Uut!;Jis (chme.urs indemn iss France n:rtrapo;:raine) eto TNSEE f chmears
mtrop offtrriine }
afT
France
16
Ces donnes comprenant les allocations de formation proviennent de la DARES. Il existe de lgres
diffrences entre les donnes DARES et Undic, celles-ci tant fondes sur des mthodes d'chantillonnage
diffrents du fonds national des allocataires.
18
L 'tJNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlJRANCE CHOMAGE
c) Un contexte de crise conomique internationale et de chmage durablement

lev en France
Cette volution s'est droule dans un contexte marqu par la crise financire de 2008
qui a entran une forte 9-ugmentation du chmage dans toute la zone OCDE, la France se
caractrisant par le niveau durablement lev de son chmage sur les dernires annes.
Tableau n 4 : Taux de chmage en France et dans l'OCDE depuis 2001
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Aililes (en trimestres)
Royaume-Uni
Nombre de chmeurs en France
Source: statistiques courtterine sur le march du travail de.Z'OCDE
1.2.1 .2 Une part des chmeurs couverts par 1' assurance chmage en lger recul
a) Des bases de rfrence trs contrastes
La part des chmeurs indemniss par l'assurance chmage peut tre analyse par
rapport diffrentes rfrences.
Si 1' on rapporte le nombre de chmeurs indemniss, toutes prestations confondues, au
nombre de. chmeurs au sens du BIT tel que le calcule l'INSEE17, on obtient un ratio de 95%
en 2008, 87% au deuxime trimestre 2013, et 89% en moyenne en 2014 (90% au dernier
trimestre). S'il baisse ainsi lgrement sur la priode, ce ratio demeure d'un niveau trs
lev18 .
C'est en gnral par rapport au nombre de demandeurs d'emplois inscrits Ple
emploi qu'est analys le taux de couverture du rgime d'assurance chmage. Or, il existe de
fortes diffrences entre le nombre de demandeurs d'emplois inscrits sur les listes de Ple
17
Ce sont les donnes utilises dans les graphiques prcdents.

Il ne s'agit donc pas du ratio de la proportion des chmeurs inde:rn:lliss par l'assurance chmage, puisqu'il
intgre les prestations de solidarit pour les demandeurs d'emploi qui ne sont pas ou plus couverts par
l'assurance. Il en rsulte qu'il ne constitue pas un rapport entre deux donnes statistiquement homognes, mais
un rapprochement entre deux .ordres de grandeur.
18
19
emploi et le nombre de chmeurs au sens du bureau international du travail. Une annexe cijointe prsente ces diffrences.
Tableau n 5: Evolution du chmage BIT et des demandeurs d'emplois inscrits Ple emploi depuis
2001
Source : STMI' Ple Emploi et Dares, Enqute Emploi Insee
b) Le choix de dnombrer les personnes indemnises ou indemnisables
Une autre question a pris une porte importante depuis le dveloppement de l'activit
rduite: celle de savoir si le taux de couverture de l'assurance chmage doit tre tabli par
rapport aux personnes qui peroivent une allocation ou par rapport la population plus large
des person,nesqui ont un droit ouvert l'assurance chmage, sans ncessairement percevoir
d'allocation (personns indemnisables, mais non indemnises, en particlier dans le cadre de
1' activit rduite).
c) Des travaux d'harmonisation qui doivent aboutir sur des rsultats concrets.
Il n'existe pas aujourd'hui de donnes harmonises sur le taux de couverture de

l'assurance chmage.
un
Ple emploi, l'Undic et la DARES ont cherch dfinir

rfrentiel commun. Un
groupe de travail du comit technique tripartite a runi l'UNEDIC, Ple Emploi et la DARES
dans le cadre de la vonvention 2012-2014. Il a tabli des documents relatifs la mise en
uvre d'un rfrentiel harmonis des mthodes de calcul et de la dfinition du taux de
couverture. Ce rfrentiel n'est toujours pas appliqu en raison de divergences entre l'Undic
et Ple emploi sur les sources utiliser et leur prsentation dans la note mthodologique.
A la demande de la Cour, la DARES a estim cette part entre 2008 et 2013 en se
fondant sur les deux populations de rfrence retenues par le comit technique. La part des
personnes indemnises par l'assurance chmage augmente lgrement entre janvier 2008 et
mai 2009 (elle passe de 45 % 48 %au sein des demandeurs d'emploi en catgorie A, B, C
ou dispenss de recherche d'emploi) avant de diminuer progressivement, en connaissant
quelques faibles fluctuations, jusqu' un taux de 42 %-en dcembre 2013. Parmi les 5,3
millions de personnes inscrites en catgories A, B, C ou dispenses de recherche d'emploi en
20
dcembre 2013, 54% sont indemnisables par l'assurance chmage; la part des indemnisables
a progress jusqu' rni-2009 avant de diminuer.
Tableau n 6: Part des indemnisables et indemniss parmi les demandeurs d'emploi inscrits en
catgories A, B, Cou dispenss de recherche d'emploi
. . . .- . . . . . __.,...,...._..,.
r---_______ . . ___ _...,_.__

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7
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Souroc-; .P6lo- empl<li, Fkh-::r !lt.5todq1_.! sia<!iti<j_ue (.,-fl'i!.fl>!JF~i-~u.:tl.O<>) <>1: :?egment.p3; lculs.Da:rds.
La production des donnes relatives l'anne 2014 et 2015 devrait permettre de

constater une augmentation de la part des indemniss. il importe cet gard que le rfrentiel
commun de calcul soit rapidement stabilis et puisse donner lieu la production rapide et
rgulire de statistiques harmonises.
1.2.1.3 Une rotation de plus en plus importante

L'Undic tablit des profils types des demandeurs d'emplois indemniss. Les
dernires statistiques, publies rni-2014, portent sur l'exercice 2013. L'volution la plus
significative concerne le niveau des entres et sorties du rgime d'assurance chmage, qui
progresse fortement.
La moiti des allocataires se sont inscrits aprs une fin de CDD ou de mission
d'intrim. Ce phnomne illustre les volutions rcentes du march du travail caractrises
par le dveloppement des contrats de travail de courte dure. La part des ruptures
conventionnelles a galement augment par rapport 2011 :elle s'lve 13% contre 11,4%
fin 2011.
21
L'UNEDIC ET SA GESTON DE L' ASS1JRANCE CHOMAGE
Tableau n 7 : Rpartition des allocataires indemniss par motifs de fin de contrat
lB Licenciement conomique (10 %)

DAutres licenciements (21 %)
IJRupture conventionnelle (13 %)
!?.~Dpart non lgitime (2 %)
13Fin de CDD (38 %)
IJFin de mission d'intrim (12 %)
El Autre motif (4 %)
Source: UNEDIC, donnes fin 2013 NB: les dparts non lgitimes correspondent des dmissions juges non lgitimes et
admises en indemnisation suite un recours devant une instance paritaire rgionale
Plus de la moiti des personnes indemnises n'ont pas le bac; il s'agit essentiellement
de personnes de plus de 50 ans. A l'oppos, moins d'un allocataire sur huit dispose d'un
niveau de diplme bac +3 ou plus.
Tableau n 8 : Rpartition des allocataires indemniss par niveau de diplme
JCollge, Lyce <BAC (17,3%)
DCAP, BEP (37,2%)
12,2%
tiBAC (21,1%)
6BAC + 2 (12,2%)
c1BAC + 3 et+ 4 (6,6%)
DBAC + 5 ou plus (5,6%)
Source: UNEDIC, donnes fin 2013
L'Undic distingue au total six profils types parmi ses allocataires :

Le premier groupe (25% des allocataires) est celui des salaris licencis sur la
base d'un contrat temps plein. Ce groupe est plus masculin et plus g que la
moyenne (33% de plus de 50 ans). Les quatre cinquimes sont affilis depuis
plus de deux ans. 33% des allocataires de ce groupe sont indemniss au moins
un an.
Le deuxime groupe (23% des allocataires) correspond aux fins de temps
partiels, quels qu'en soient les motifs. Les personnes indemnises ce titre
sont pour les trois quart des femmes.
Le troisime groupe (20% des allocataires) est constitu par les fms de CDD
temps plein. Les jeunes y sont surreprsents (36% des allocataires).
Le quatrime groupe (13% des allocataires) comprend les intrimaires. Les
hommes y sont surreprsents, ainsi que les titulaires d'un BEP-CAP.
Le cinquime groupe (12% des allocataires) correspond aux ruptures
conventionnelles et aux dparts volontaires. Ce groupe, dont la proportion est
croissante, est majoritairement masculin, avec des dures d'affiliation
suprieures 2 ans dans quatre cas sur cinq et avec une surreprsentation des
25-49 ans et des diplms.
Le sixime groupe (3,6% des allocataires) est celui des intermittents du
spectacle. Les hommes, les bac + 3 et plus et les 25-49 ans y sont
surreprsents.
22
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHviAGE
1.2.1.4 Des niveaux d'indemnisation qui progressent, mais moins vite pour les revenus
de remplacement les plus faibles
a) Un niveau moyen d'indemnisation en progression

En 2013; l'allocation minimale tait de 863 par mois et l'allocation maximale de
7 084 par mois (pour un mois de 31 jours en temps complet) 19 . Selon les calculs effectus
par la DARES en rponse la Cour, entre fin septembre 2008 et fin septembre 2013, le
revenu de remplacement brut moyen fourni par l'assurance chmage a augment de 7,8%
en euros courants, passant de 950 euros en 2008 1 024 euros en 2013 20 . titre de
comparaison, l'indice des prix la consommation hors tabac a augment de 6,0% sur la
mme priode.
Cette hausse de 74 euros rsulte principalement d'une augmentation du montant
moyen de l'allocation journalire brute de 3 euros environ (+7,9 %), alors que le nombre
moyen de jours indemniss a recul lgrement sur la priode (-0,4 %). L'augmentation du
montant moyen de l'allocation journalire reflte, pour partie, l'volution des salaires
journaliers de rfrence21 (+6,3 %). Elle est galement la consquence des revalorisations
successives des paramtres intervenant dans le calcul de l'ARE et de l' AREF. De fait, ces
paramtres (allocation minimale et partie fixe) sont revaloriss annuellement sur dcision du
conseil d'administration de l'UNEDIC. Ainsi, l'volution des revenus de remplacement entre
2008 et 2013 a t marque par de fortes hausses en 2009 (+1,5 %), 2011 (+2,5 %) et 2012
(+ 1,9 %), annes o les taux de revalorisation et d'inflation ont t levs.
Tableau n 9: Dcomposition du revenu de remplacement brut mensuel moyen fourni par
l'assurance sur la priode 2008-2013
-~ --""""
Fin septembre
2008
....
---- =. ._-..__.. ._. _____ _
....___!>.- -..
-. ~ .-.
Nombre de jours
Montant moyen
Salaire journalier
Revenu de remplacement
moyen indemniss
de l'allocation
de rfrence brut
brut moyen
- - - - - - ~ _ _ _;;;;:
enj o~s 1rn_o_is_ _-"j_~um!Jlire b~~ ._ . .!!l.QX~
26,4
36,1
950
62,5
2009
964
26,6
36,3
62,6
2010
973
26,4
36,9
63,7
2011
998
26,4
37,8
64,5
2012
1017
26,3
38,6
66
2013
Evolution 2008-
1024
26,3
38,9
66,5
7,8 %
-0,4%
7,9 %
6,3%
2013 - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Source: DARES (2015), les montants sont en euros courants; ils couvrent les personnes indemnisables par une allocation
d'assurance chmage tout au long du mois de septembre et indemnises au moins 1 au titre de ce mois.
b) Les trois quart des allocataires peroivent moins de 1 200 euros par mois.
19
UNEDIC, donns au 31 dcembre 2013. En2015, l'.allocation maximale est de 7 228 brut
,
On considre ici l'ensemble des allocations relevant de l'assurance chmage et pas seulement l'ARE. Les donnes sont
calcules sur le champ des personnes indemnisables tout au long du mois et indemnises en fin de mois. Les personnes
1
entres ou sorties de l'assurance chmage au cours du mois sonj exclues du champ afin de ne pas sous-estimer 11: montant
mensuel d'allocation. Inversement, les personnes ayant exerc] une activit rduite, tout en ayant peru une allocation
d'assurance chmage au titre de ce mois, sont inclues dans le champ.
21 Cette volution traduit le diffrentiel de salaire journalier de rfrence entre les sortants et les entrants, ainsi que la
revalorisation annuelle du salaire journalier de rfrence pour ceux qui continuent percevoir une allocation.
20
23
Tableau n 10 : Rpartition des allocataires de l'assurance chmage selon le montant mensuel

d'indemnisation net
Source : DARES (2015/1
La rpartition des allocataires de l'assurance chmage selon la tranche de revenu de

remplacement a peu vari entre 2008 et 2013 et demeure fortement concentre. Ainsi, en
septembre 2013, 76% des personnes indemnisables au titre de l'assurance chmage tout au
long du mois de septembre et indemnises au cours de ce mois, ont peru un revenu mensuel
infrieur 1 200 euros. Elles ne sont que 6 % avoir peru un revenu de remplacement
suprieur 2 000 euros et 2 % un revenu de remplacement suprieur 3 000 euros.
L'UNEDIC analyse de son ct la rpartition des allocataires selon le taux de
remplacement net, ainsi que selon les tranches de salaire de rfrence net. Le graphique
suivant concerne les allocataires indemniss par l'assurance chmage (hors annexes 8 et 10,
en France entire) en cours d'indemnisation au 30 juin 2014.
Tableau n 11 : Rapport indemnisation nette 1salaire net et nombre de bnficiaires par tranches de
salaire
400 000
200000
200~1
J:Q11 .
100 000
1\1' ..
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~r;Jr
';;)"b
f':J"'\-((>
-ot~
..,.._~
~<1:,
Tranches de salaire de rfrence ne
Source: UNEDIC (2014) Eclairages n9 Etudes et Analyses
22 Pour que les tranches soient comparables dans le temps, la DARES a dflat les montants d'allocation perus de
l'volution de l'indice des prix la consommation (IPC) pour tre convertis en euros septembre 2013. Le tableau concerne
les personnes indemnisables par une allocation d'assurance chmage tout au long du mois de septembre et indemnises au
moins 1 au titre de ce mois.
24
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOJvl.<\GE
c) Les revenus de remplacement les plus faibles ont moins progress que les plus
levs entre 2008 et 2013
---- ~
Tableau n U : Distribution de l'allocation brute mensuelle sur 2008-2013

.... .-. ---- ... . ... -..
--- -- -
-...~ . ~ - -
Fin
septembre
Moyenne
--2008
- -
950
1er
1er
dcile
quartile
357
585
-- ~ ~
--
, - - -~-
3.
-~ -
. ~
--:R~!ioi~..-- -Ra~d~
et du tr
et du 1er
dcile
quarti_~
quartile
9.
dcile
871
l 070
1 534
4,3
1,8
Mdiane
2009
964
365
611
895
1 090
1540
4,2
1,8
2010
973
359
605
904
1 103
1556
4,3
1,8
2011
998
372
616
922
1 134
1612
4,3
1,8
2012
1017
372
623
945
1 163
1634
4,4
1,9
2013
1024
370
625
954
l 176
1 648
4,5
1,9
Evolution
2008-2013
7,8%
3,7%
6,9%
9,5%
9,9%
7,5%
- ---- - --- .
-- - -
Source: DARES (2015); le tableau ci-dessus concerne les personnes indemnisables par une allocation d'assurance chmage
tout au long du mois de septembre et indemnises au moins 1 au titre de ce mois.
Sur la priode 2008-2013, le revenu de remplacement mdian apport par

l'assurance chmage a connu lille volution plus importante que celle du revenu moyen. En
septembre 2013, la moiti des demandeurs d'emploi indemniss peroivent lill revenu de
remplacement brut d'lill montant suprieur 954 euros, contre 871 euros en 2008, soit une
hausse de 9,5 %.
En septembre 2013, les demandeurs d'emploi ayant perdu lill emploi exerc temps
partiel ont peru, en moyenne, lill revenu de remplacement brut de 728 euros, soit 423 euros
de moins que les demandeurs d'emplois ayant perdu un emploi exerc temps plein. Sur la
priode 2008-2013, le revenu de remplacement brut moyen peru par les demandeurs
d'emploi ayant des rfrences temps partiel a volu plus rapidement que celui peru par les
demandeurs d'emploi ayant travaill temps plein.
Tableau n 13 : Revenu de remplacement brut mensuel fourni par l'assurance chmage selon que la
personne a des rfrences temps plein ou temps partiel
---
Fin septembre
2013
-~-----
Revenu de
remplacement brut
Nombre moyen de
jours indemniss
__moyen - - -- - - - -
27,2
1 151
Allocation journalire
brute moyenne
Salaire journalier de
rfrence brut moyen
42,2
72,8
Temps partiel (2)
728
28,7
25,6
41
Ecart (1)-{2)
En% ((1) -
423
-1,5
16,7
31,7
-5,2%
65,2%
Temps plein ( /)
_@J!i?}) ---
58%
---
~--- -
- -~-- - ....
77,2%
.,
.............- - - --..-..-.
Source: DARES (2015), les montants sont en euros; le tableau ci-dessus concerne les personnes indemnisables par une
allocation d'assurance chmage tout au long du mois de septembre et indemnises au moins 1 au titre de ce mois.
Entre 2008 et 2013, les revenus de remplacement les plus faibles ont moins
progress que les plus levs. Un quart des demandeurs d'emploi peroivent un revenu de
remplacement brut infrieur 625 euros fin septembre 2013, contre 585 euros en 2008, soit
une augmentation de 6,9 %. Paralllement, lill quart des demandeurs d'emploi peroivent un
revenu de remplacement brut suprieur 1176 euros fin septembre 2013, contre 1 070 euros
5 ans plus tt, soit lille hausse de 9,9 %.
25
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOrviAGE
1.2.2 Des indicateurs de qualit de service en dgradation dans le contexte

particulier de la mise en place de la convention de 2014
Le tableau de bord de l'assurance chmage pour la priode 2012-2014 produit en mars
2015 fait ressortir des rsultats en dessous des cibles et en dgradation. Trois sries
d'indicateurs ont t retenus.
1.2.2.1 La mise en place de l'allocation

Elle est apprcie par trois indicateurs :
}- Le taux de dcision en moins de 15 jours

A fin dcembre 2014, il est de 89,5% et se dgrade de 2,9 points sur un an. il tait de
93,9% en moyenne en 2012. La cible de 95% de demandes d'indemnisation traites en moins
de 15 jours n'est pas atteinte.
}- Le taux des premiers paiements dans les dlais

A fin dcembre 2014, il est de 86,3%. Il se dgrade de 2,3 points par rapport la
moyenne de l'anne prcdente et de 3 points par rapport celle de 2012, tout en tant
loign de la cible de 93%.
}- Le taux de qualit de traitement des demandes d'allocation

Le taux de qualit de traitement des demandes d'allocation se situe, en 2014, chaque
mois en dessous des rsultats obtenus le mois correspondant en 2012 et 2013. En fin d'anne,
le rsultat cumul est de 90,1% en 2012, 89,4% en 2013 et 88,4% en 2014. il est trs
nettement en dessous de la cible pour 2014 (92%). Depuis 2009, o ce taux est mesur, il est
en constante dgradation (plus de 92% en 2009).
Ce pourcentage correspond la part des dossiers de demande d'allocation dont le
traitement a t conforme. L'cart avec un taux de 100% correspond des anomalies de
traitement qui peuvent jouer au dtriment des demandeurs d'emploi (5,26 M en 2014) ou de
l'assurance chmage (5,51 M en 2014). Ple emploi explique cette situation par la monte
en puissance des contrles exercs sur les trois types principaux de traitement des dossiers
que sont l'admission, le rejet et la reprise de droits.
Ces montants peuvent par ailleurs paratre faibles au regard des indei:nnits verses. il
convient toutefois de relever :
d'une part, que ces anomalies peuvent tre d'un montant unitaire trs significatif pour les
bnficiaires: 2,39% des contrles, reprsentant 20% des erreurs et 80% du montant des
anomalies, relvent des erreurs suprieures 10% du montant du droit. Elles reprsentent
en moyenne 2 940 par dossier pour la tranche d'erreurs comprise entre 10% et 50% du
montant du droit et 11 200 par dossier pour la tranche suprieure 50% et, au total,
8,2M.
d'autre part, que ces constats sont tablis sur la part des dossiers contrls (63 000 en
2014). Si l'on extrapole ces rsultats l'ensemble des dcisions prises en 2014 (3,5
millions), les consquences financires des erreurs seraient de l'ordre de 600 M sur
l'anne, la moiti au dtriment de l'assurance chmage et l'autre au dtriment des
allocataires, selon l'estimation effectue par l'Undic dans le tableau de bord de
l'assurance chmage prsent au bureau du 17 mars 2015. Dans sa rponse aux
26
observations provisoires de la Cour, Ple emploi considre que cet impact financier est
trop leve et retient une valeur estime autour de 418 M pour ses comptes de l'anne
2014.
Depuis plusieurs annes, l'Undic a, par exemple, identifi des chmeurs qui sont
indemniss sur le compte de l'assurance chmage, alors que leur employeur n'est pas
contributeur de 1' assurance chmage : le stock de versements indus, identifi ce titre par
l'Undic au titre des quatre derniers exercices, est de 61 M fin 201423 .
1.2.2.2 La gestion des droits

Elle concerne les indus verss aux allocataires.
)>
Gestion des indus
En 2014, 1,55 millions d'indus ont t constats et notifis contre 1,69 millions en
2013. ils reprsentent 751 M en 2014 (783 M en 2013) et l'quivalent de 2,6% des
allocations. Fin2014, le stock d'indus est de 597 M (539 M fm2013).
)>
Recouvrement des indus
Le taux de recouvrement des indus se dgrade fortement : de 73% en janvier 2012, il

passe 60,3% en dcembre 2014 (soit 434,9 M d'indus recouvrs) dans un contexte o,
depuis 2013, Ple emploi a mis en place une application stricte du principe de la quotit
saisissable.
)>
Remise des indus
Un peu plus de 3% des indus font l'objet d'une demande de remise en 2014 (55 800
dossiers). 14 300 remises ont t accordes (un peu plus de la moiti par les instances
paritaires rgionales et le reste par les services de Ple emploi), pour un montant de 10 M,
sensiblement quivalent celui de l'anne prcdente.
1.2.2.3 Le recouvrement des contributions

Le recouvrement des contributions est suivi par le taux de restes recouvrer sur les
contributions principales (gres par l' Acoss) et celui portant sur les contributions
particulires dont la gestion est confie Ple emploi.
)>
Recouvrement des contributions principales
Le taux de restes recouvrer sur les contributions principales est peu prs stable sur
les annes 2012 2014, mme si on constate une trs lgre dgradation: 1,53% en dcembre
2014, soit 488 M non recouvrs sur 12 mois glissants contre 1,47% en dcembre 2014. Ce
taux continue se situer nettement au-dessus de celui de l' Acoss sur son champ global (avec
les cotisations sociales) puisque ce dernier n'est que de 1,04% en dcembre 2014. L'cart
23
Soit un stock de 49 M fin 2013 correspondant aux trois exercices prcdents et un montant de 12 M sur
2014.
27
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOM.I\.GE
s'accroit par rapport 2013 o les restes recouvrer de l' Acoss sur son champ global taient
de 1,06%.
Il convient d'tre attentif cette situation.
);:. Recouvrement des contributions particulires

Les restes recouvrer pour les contributions particulires concernent, pour l'essentiel,
le contrat de scurisation professionnelle dont les contributions sont gres par Ple emploi.
Le taux de recouvrement est faible: 26,2% de restes recouvrer en dcembre 2014 (185 M).
La comparaison des taux de restes recouvrer mensuels entre 2012 et 2014 ne conduit pas
constater de relle amlioration.
Ple emploi mne des travaux pour remdier cette situation, notamment dans les
rgions o les rsultats sont particulirement dgrads (la rgion PACA en particulier). Les
effets des actions entreprises mritent d'tre suivis rgulirement. Cette situation dgrade est
toutefois examiner dans le cadre particulier de la conjoncture conomique, le recouvrement
des contributions particulires tant en lien exclusif avec cette dernire puisqu'il concerne les
entreprises procdant des licenciements conomiques.
Dans sa rponses aux observations provisoires de la Cour, Ple emploi a fait
galement valoir qu'il a t confront dans ce contexte un nombre important de demandes
d'talement de paiements auxquelles il rpond souvent positivement. Il prcise que les actions
contentieuses et prcontentieuses sur ce recouvrement ont d tre interrompues durant dix
mois du fait de l'absence de cadre juridique et enfm que l' AGS considre que ces crances ne
sont pas super privilgies en cas de liquidation.
D'une manire gnrale, Ple emploi met en avant le contexte particulier cr par le
dploiement de la convention de 2014 pour expliquer la dgradation des indicateurs de qualit
de service emegistre; il relve que les premiers rsultats disponibles sur l'anne 2015 font
tat d'une amlioration de la situation.
Ces indicateurs refltent les difficults pratiques d'application des conventions

d'assurance chmage. Face la dgradation des performances, la rponse apporter ne
doit en aucun cas tre une remise en cause des indicateurs ou des valeurs cibles qui leur
sont attaches, mais une attention soutenue aux modalits de mise en uvre des
conventions d'assurance chmage.
Il est vrai que la gestion des allocations et contributions est dlgue et que l'Undic
ne dispose pas de tous les leviers d'action pour amliorer la qualit de service. C'est d'abord
au travers des conventions qui la lient Ple emploi et l' Acoss et du suivi de leur mise en
uvre que passe cette amlioration.
L'Undic n'en dispose pas moins d'un autre levier, celui-l direct, sur la qualit du
service rendu : la simplicit de la rglementation de l'assurance chmage. La rapidit avec
laquelle le rgime se modifie au gr des diffrentes conventions apparat cet gard comme
un handicap, dont les effets se font plus nettement percevoir depuis la rforme de 2008 qui a
dcharg l'Undic de la gestion directe des contributions et des indemnisations, mme si elle
reste responsable des conventions d'assurance chmage.
28
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHONLJ\GE
1.3 Un dsquilibre financier indit

L'augmentation du nombre de bnficiaires de l'assurance chmage depuis 2008,
conjugue celle de l'allocation moyenne, a abouti une forte croissance des dpenses de
l'Undic, alors que, dans le mme temps, les recettes issues des contributions ont volu
moins vite. C'est dans ce contexte que les comptes de l'assurance chmage, tels qu'ils ont t
analyss dans le premier cahier, ont connu une trs forte dgradation.
1.3.1 Une trs forte dgradation des comptes de l'assurance chmage

Sur cinq ans, les contributions verses l'Undic ont augment de 3,1Md, soit un
taux de croissance moyen annuel de 2%. Cette progression est porte respectivement
3,5 Md et 2,2% en tenant compte de l'ensemble des recettes de gestion technique de
l'Undic.
Dans le mme temps, les dpenses d'allocation ont augment de 9,7 Md, soit un
rythme annuel de progression de 7,9%. En tenant compte de l'ensemble des dpenses de
gestion technique, y compris le versement effectu Ple emploi et l' AGIRC-ARCCO, le
taux de progression moyen des dpenses est de 9% par an. Durant toute la priode,
nanmoins, le produit des contributions reste suprieur aux dpenses d'allocation.
Tableau n 14 : Dgradation des comptes de l'Undic entre 2008 et 2013
R;-:c"-~c.:_
~-
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..
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li~}~~Y-~~::~-~7:~~~~:-~t ,_--~ \_:::_ .--~ ~,:, \:~~
_;__=~~ ."~ ~~-:_

30 339
30 562
30 558
32 314
32 958
33 453
2,0%
30 636
30 886
30 810
32 721
33 212
34107
2,2%
. 21090
25 906
27 682
27 545
29 309
30 825
24342
31 884
34021
33 975
35 790
RESULTAT
4974
-1165
-3247
-1461
Total de la dette
5260
5560
7 913
11 522
Contributions
total des recettes de g!!stion
technique
Allocations (ARE, autres
allocations)
total des dpenses de
gestion technique
.:.1
33608
34 051
7,9%
31288
31861
37 509
9,0%
37 748
38 733
-2843
-3647
- 194,0%
-39$9
-4663
13 837
17675
27,4%
21816
25 911
Source: comptes de l'Undic, prvisions de l'Undic avec un champ lgrement diffrent pour 2014 et 2015
1.3.2 Une innovation rcente : le rapport annuel au parlement et au gouvernement
1.3.2.1 Les rapports de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques
La Cour avait not ds son rapport sur la situation et les perspectives des fmances
publiques de juillet 2012 que des rflexions pourraient tre engages sur une ventuelle
extension du champ des lois de financement de la scurit sociale 1' ensemble des
organismes de protection sociale obligatoire. En effet, les rgles et objectifs de la loi de
programmation de dcembre 2012 ne couvrent pas le rgime d'indemnisation du chmage,
alors que la directive europenne du 8 novembre 2011 prvoit que les Etats mettent en place
des mcanismes appropris de coordination permettant d'intgrer l'ensemble des dpenses
29
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOTYIAGE
des administrations publiques, dont l'Undic fait partie, dans leur programmation
pluriannuelle.
Le rapport de juin 2014 de la Cour sur la situation et les perspectives des finances
publiques relve que les articles 2 et 4 de la loi organique permettent dsormais d'ajouter
dans les lois de programmation de nouvelles orientations pluriannuelles relatives
l'encadrement des dpenses, des recettes, du solde ou du recours l'endettement de tout ou
partie des administrations publiques. Dans ce cadre, la Cour estimait que les lois de
financement de la protection sociale pourraient prciser le cadre financier des rgimes
conventionnels, tel que celui de l'assurance chmage aprs concertation avec ces rgimes. Ce
cadre pourrait mme comprendre un objectif de dpenses par catgorie de rgime et
l'agrment ministriel des conventions pourrait tre li au respect de ce cadre financier.
Cette recommandation a t ritre dans le rapport de la Cour de juin 2015, qui invite
ce qu'une loi de financement de la protection sociale obligatoire prcise le cadre financier
dans lequel le rgime de l'assurance chmage devrait voluer en recettes et en dpenses.
1.3 .2.2 L'article 29 de la loi de programmation des :finances publiques pour les annes
2014-2019
L'article 29 de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2014
2019 a introduit une nouvelle disposition dans le code du travaif4 : l'Undic transmet
chaque anne au Parlement et au Gouvernement, au plus tard le 30 juin, ses perspectives
financires triennales, en prcisant notamment les effets de la composante conjoncturelle de
l'volution de l 'emploi salari et du chmage sur l 'quilibre financier du rgime d'assurance
chmage. Au vu de ce rapport et des autres informations disponibles, le Gouvernement
transmet au Parlement et aux partenaires sociaux gestionnaires de l'organisme mentionn
l'alina prcdent, avant le 31 dcembre, unrapport sur la situation de l'assurance chmage
au regard de son quilibre financier.
Le Parlement n'tait jusque-l destinataire d'aucune information spcifique sur la
situation financire de l'assurance chmage. Le suivi financier instaur vise amliorer son
information dans un contexte d'volution dfavorable du dficit et de la dette du rgime
d'assurance chmage, qui ont une incidence directe sur les prvisions de solde fixes par la
loi de finances et le respect des objectifs du trait de Maastricht.
Le nouveau dispositif s'inscrit dans la ligne des recommandations de la Cour, en
conduisant l'Undic prsenter des prvisions trois ans. ll ne rpond toutefois pas aux
proccupations de la Cour sur l' encadrement des ngociations des conventions d'assurance
chmage par les perspectives financires qui leur sont associes.
De fait, c'est aujourd'hui uniquement dans les lois de programmation des finances
publiques et dans les prvisions de solde affiches par l'article liminaire des lois de finances
annuelles que. l'impact fmancier du rgime d'assurance chmage est constat, hors tout cadre
normatif, bien que celui -ci soit une composante directe de la dette et du dficit des
administrations publiques.
24
Article L.5422-25
30
L'Undic a transmis son premier rapport fm juin au gouvernement et au parlement.

Ces rapports, prvus un rythme armuel, pourraient tre l'occasion de rendre compte de la
trajectoire de dsendettement pluriarmuelle dont la Cour recommande l'Undic de se doter,
aprs l'avoir fait adopter par sa gouvernance.
1.3 .2.3 Les recommandations du Conseil europen dans le cadre du programme de

stabilit
Ces volutions se situent dans un contexte de surveillance renforce du dficit et de la
dette publique de la France par l'Union europenne.
Ainsi, les recommandations du 13 mai 2015 du Conseil europen concernant le
programme national de rforme de la France pour 2015 voquent l'assurance chmage en ces
termes25 : La dgradation persistante de la situation sur le march du travail a affect le
systme d'assurance chmage, au point de remettre en cause la viabilit du modle. La

nouvelle convention d'assurance chmage, qui est entre en vigueur le 1er juillet 2014, est
insuffisante pour rduire le dficit. Les diffrentes mesures mises en place ont permis
d'conomiser 0,3 Md en 2014. D'aprs les estimations, elles rduiront le dficit de 0,8 Md
supplmentaire en 2015, le faisant passer de 5,2 Md 4,4 Md, et la dette du systme
augmenterait encore pour s'lever 25,9 Md. Des mesures structurelles sont ncessaires
pour garantir la viabilit du systme. Les conditions d'ligibilit, la dgressivit des
allocations et les taux de remplacement pour les salaires les plus levs devraient tre
rexamins.
Le conseil encourage en consquence la France, dans sa recommandations n6,
entreprendre une rforme du systme d'assurance chmage afin d'en rtablir la viabilit
budgtaire et d'encourager davantage le retour au travail .
1.3.3 Des prvisions dfavorables

Selon la loi de programmation, le solde du rgime d'indemnisation du chmage
demeurerait ngatif horizon 2017, tout en se redressant de 2,2 Md entre 2014 et 2017 sous
l'effet de l'amlioration progressive de l'emploi et des mesures prises par les partenaires
sociaux(+ 0,5 Md l'horizon 2017 au titre de l'accord de 2014, + 0,1 Md en 2015 au titre
du gel partiel des indemnisations), qui seraient compltes partir de 2016 afin d'atteindre un
effort total de 2 Md l'horizon 2017.
La prvision incluse dans la loi de programmation suppose ainsi un effort
supplmentaire de redressement de 1,4 Md horizon 2017 par rapport ce que les
partenaires sociaux ont prvus.
25
COM(2015) 260 final
31
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHvlAGE
Tableau n 15 : Dpenses, recettes et soldes de l'assuranc~ chmage
Dpenses
37,2
38,2
38,5
39,6
38,8
Rapport annex la loi de programmation des finances publiques 2014 2019
Les prvisions effectues par l'Undic, trois fois par an, dont les dernires datent de
juin 2015, confirment la poursuite de la dgradation de la situation financire de l'assurance
chmage, avec un endettement net de 25,9 Md attendu en 2015. Cette situation est sans
prcdent et pose la question de la soutenabilit du rgime.
Tableau n 16 : Situation nette de l'assurance chmage au 31 dcembre
-10
-20
-30
o:t Ul
\D l '
CO CTl 0
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-=:t' L~ W ...... 00 O'l 0 ..-! N M o:t
Lt'l
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CIO O'l 0 ..-! N
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COOOCOOOOO~~m~mm~~~O'lOOOOOOOOOO..-t..-1.-t..-!..-!..-!..-t..-t..-t
mmmmmmmmmmmmmmmmooooooooooooooooooo
..-!..-!M..-1~..-!..-!.-f..-!..-!..-1..-1..-!..-!..-!..-!NNNNNNNNNNNNNNNNNNN
Source: Undic, pr:visions Undic de juin 2015
1.3.4 Une situation qui n'est pas uniquement conjoncturelle
1.3.4.1 Un rgime de protection sociale trs sensible aux cycles conomiques
a) Une sensibilit tant en recettes qu'en dpenses

L'assurance chmage est le rgime de protection sociale le plus sensible aux cycles
conomiques : comme la scurit sociale, ses recettes voluent de faon plus ou moins
dynamique selon l'activit conomique; mais, la diffrence des autres composantes de la
protection sociale, les prestations qu'il sert sont galement et directement lies au cycle
conomique. En cas de ralentissement conomique, l'acclration du chmage augmente
mcaniquement les dpenses de l'assurance chmage, alors que les dpenses de retraite, sant
ou famille ne sont pas directement corrles l'activit conomique.
32
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO:MAGE
Ainsi, telles qu'elles sont rpertories dans la loi de programmation des finances
publiques pour 2014 2019, les lasticits l'cart de production (diffrence entre la
production relle et la production potentielle) sont calcules pour 6 items : 5 types de recettes
(JR, CSG, IS, cotisations sociales, autres prlvements obligatoires) ainsi que pour les
dpenses de chmage. L'lasticit des cotisations sociales est la plus faible des lasticits de
recettes (du fait d'une certaine stabilit de la masse salariale), soit 0,63 point selon le
rfrentiel tabli en 2014 (0,825 pour le rfrentiel 2005 prcdemment utilis). L'lasticit
des dpenses de chmage s'tablit -3,23 (-3,30 dans le rfrentiel2005) : ces dpenses sont
les seules dpenses publiques pour lesquelles une lasticit est calcule, les autres cb,arges des
administrations publiques n'tant pas rputes avoir une composante conjoncturelle.
b) Un dficit de nature essentiellement conjoncturelle selon les conventions
actuellement utilises
Si l'on applique aux comptes de l'Undic et ses prvisions pour 2014 et 2015 la
mthodologie et les donnes sur la croissance potentielle et les lasticits retenues dans la loi
de programmation des finances publiques, le dficit de l'Undic apparat comme conjoncturel,
et non structuref6. A un lger dficit structurel en 2013 font en effet place des excdents
structurels pour les annes suivantes.
Ces simulations dpendent des hypothses retenues sur le niveau de la croissance
potentielle et l'lasticit des dpenses d'assurance chmage, tout comme du choix
mthodologique d'tablir les calculs par rapport la croissance potentielle, choix dont la Cour
a, dans plusieurs rapports, soulign les limites. Ainsi, selon le rapport transmis fin juin par
l'Undic au parlement et au gouvernement, il existerait bien une composante structurelle du
dficit de l'assurance chmage, bien que faible en 2014.
Tableau n 17: Solde structurel et conjoncturel de l'assurance chmage selon l'Undic
-
s"'
cno
-~-
. -- ----- -- - ---- -- ~- ::--=-irr=-rr;-
6 000
Q)
;:o
"'1010
s
s
4 000
2 000
0
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-2 000
-4 000
1 .
-6 000
.. . 1
-8 000
0
~
~
~
~
~
~
~
~
00
-~
~
~
~~~~~~~~~~~~~~~~~~
composante conjoncturelle
iW. .~1 t:~1tl tpol&nh: s lrn~;i. un:ll \!
Source: Undic, prvisions Undic de juin 2015
Au demeurant, l'application de cette mthode de dcomposition entre dficit structurel

et dficit conjoncturel peut s'avrer non pertinente lorsque l'on s'attache l'examen de sous-
26
Cette simulation ne tient pas compte de l'effet sur les comptes de l'assurance chmage d'une volution des
taux d'intrt. En la matire, les hypothses de la loi de programmation 2014-2019 sont de 2,2% de taux
d'intrt moyen sur 2015,2,7% sur 2016 et 3,2% sur 2017.
33
L'UNEDfC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOl'vlAGE
segments de l'action publique aux caractristiques dtermines. Il peut en aller ainsi de

l'Undic. En effet, contrairement l'Etat, l'Undic, qui n'a pas de politique d'investissement,
n'est pas cense porter de dette long terme. Ses ventuels dficits doivent donc tre
contrebalancs, sur la dure du cycle conomique, par des excdents de mme niveau,
permettant d' aboutir un endettement nul. Avec la mthode actuellement utilise, ceci
reviendrait postuler que la croissance sera dans la fin du cycle conomique trs largement
au-dessus de son niveau potentiel, ce qui est improbable. Le dficit de l'Undic et les
conditions de l'quilibre de ses comptes et de la rsorption de sa dette supposent ainsi une
analyse spcifique qui tient compte de ce facteur.
1.3 .4.2 La dlicate question du taux de croissance et du taux de chmage d'quilibre

Alors que le taux de croissance permettant de commencer recrer de l'emploi,
est gnralement estim 1,5% dans les travaux conomiques concernant la France,le point
qui intresse le plus directement l'Undic est celui de savoir quel est le niveau de chmage
qui aboutit l'quilibre de ses comptes. Ce niveau dpend du contenu des conventions
d'assurance chmage.
Pour avoir un clairage sur les conditions conomiques qui permettraient d'assurer
l'quilibre financier de l' assurance chmage, on peut examiner, sur les trente dernires
annes, les points de retournements de la trsorerie du rgime et les taux de croissance et de
chmage auxquels ils correspondent.
Le retour un excdent annuel de trsorerie en 2007-2008 s'est effectu dans les
conditions conomiques suivantes: taux de croissance de 2,4% en 2006 et 2007; taux de
chmage de 7,1% et 7,4% aux derniers trimestres 2007 et 2008. Les conditions conomiques
taient comparables en 2001, autre _priode durant laquelle la variation de trsorerie est
positive, soit 2% de taux de croissance et 7,5% de taux de chmage CVS.
Tableau n 18: Variation de trsorerie de l'assurance chmage (en Md)

MHHrch: d'"u r oa
:<
-.
1-
1 1 1 1 1
1 1 1 1 1
Source: Undic, janvier 2015

convention 2001 convention 2001
initiale
rvise
convention 200'1
2002 21XB 2004
2005
2001
Situation du march du travail

Taux de chmage au sens du BIT(M 4me
trimestre!
Situation conomique d'ensemble

Taux de croissance
..
..
convention 2006
21XXi 2007 2008
convention2009
2009
2010
7,5%
7,6%
8,4%
8,5%
8,7%
2,0
1,1
0,8
2,8
1,6
2011
convention 2011
2012
2013
. .
8% 7,1% 7,4%
9,1%
8,8%
8,9%
2,4
-2,9
2,0
2,1
2,4
0,2
9,7%
0,3
0,3
34
Les principales hypothses du scnario macroconomique 2014-2019 font tat d'une

reprise de la croissance et de la masse salariale prive, qui ne serait toutefois pas suffisantes
pour retrouver le niveau de la croissance potentielle27 horizon 2019.
Tableau n 19 : Principales hypothses du scnario macroconomique 2014-2019*
2014
2013
2015
2016
2018
2017
PIB
0,3
0,4
1,7
1,9
df!ateur de PIB
0,8
0,8
0,9
1,4
1,7
Indice des prix la consommation

hors tabac
0,7
0,5
0,9
1,4
1,75
Masse salariale prive
0,8
1,6
3,5
4,2
Croissance potentielle
PIB potentiel (en Md 2010)
2019
2
1,1
1,3
1,3
1,2
1,1
2110
2132
2156
2184
2212
2 238
2264
-3,1
-2,5
-1,7
-0,9
Ecarts de production (en % du PIB
-2,7
-3,3
-3,4
potentiel)
.
.
"'Donnes exprunes en taux d'volution annuelle, saufprc!Slon contrarre.
Source: loi de programmation des finances publiques 2014-2019
A l'horizon 2019 ce n'est donc pas de la seule reprise de l'activit que l'assurance
chmage peut attendre le retour une situation fmancire assainie.
Au total, l'assurance chmage a accompagn l'volution du chmage depuis 2008
avec 750 000 chmeurs indemniss .supplmentaires. Ce rsultat, conjugu la
progression de l'allocation moyenne verse, la croissance des charges annexes de
retraite et de mancement de Ple emploi et l'absence de modification des taux de
contribution, s'est ralis au prix d'un endettement croissant du rgime qui devrait
encore s'accrotre pour atteindre 35 Md en 2018, soit de l'ordre de 1,75 point de Pffi.
Ce niveau indit pose question en termes de soutenabilit.
27
La croissance potentielle est une estimation statistique lie aux valeurs structurelles de l'conomie (niveau des
facteurs de production et de la productivit globale des facteurs).
35
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO!vlAGE
L'ADAPTATION DU REGIME AUX EVOLUTIONS

DU MARCHE DU TRAVAIL
L'analyser de la nature du dsquilibre financier du rgime d'assurance chmage

permet d'identifier les paramtres qui le gouvernent et les instruments qui sont la disposition
des partenaires sociaux pour y remdier. Dans ce contexte, il convient d'examiner la structure
du march du travail et l'adaptation de l'assurance chmage ses volutions pour s'assurer
que les mesures prises dans le cadre des conventions d'assurance chmage n'en accentuent
pas le dsquilibre.
2.1 Des transferts internes au mcanisme assurantiel replacer dans une

perspective longue
L'assurance chmage est un mcanisme assurantiel, obligatoire, qui fonctionne sur le
principe de la rpartition. Le risque du chmage tant diffrent selon les populations, le bilan
des contributions et des allocations n'est pas quivalent selon catgories de salaris, ce qui
occasionne des transferts internes, qui dcoulent de l'existence d'un rgime assurantiel unique
et obligatoire.
L'Undic a dvelopp une analyse par types de contrat de travail, dont la Cour a rendu
compte dans un-rfr adress aux ministres en charge de l'emploi et de l'conomie en 2013.
Dans le cadre du prsent contrle, il a t demand l'Undic de produire sur le mme
modle des bilans par secteurs conomiques et par tailles d'entreprise. L'Undic a estim ne
pas tre en mesure d'effectuer de tels bilans, mettant en avant la difficult de rapprocher les
donnes des fichiers de cotisations et celles des fichiers d'indemnisation. Les points sur
lesquels l'Undic a pu apporter des lments de rponse concernent la mise jour de l'analyse
prcite par types de contrats de travail. Deux bilans nouveaux qui ont t demands, l'un par
tranches d'ges et l'autre par tranches de salaires28 .
2.1.1 Contributions et allocations selon le type de contrat de travail

En cinq ans, le bilan entre les allocations verses et les contributions reues s'est
dgrad de 6,4 Md. Cette dgradation s'est faite hauteur de 2,4 Md sur les contrats
dure limite et de 4 Md sur les contrats dure indtermine.
28
Les donnes dtailles figurent en annexe.
36
Tableau n 20 : Contributions et allocations par type de contrat de travail en 2013

,.--,
35 000
30 000
"'0
25 000
"'~
20 000
15 000
5
.._,
10 000
5 000
1:1
,- - - -- - - - - - - - -- ------- - - - - - - - - - -- - -
- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
Contrat dure
indtermine
Contrat dure
limite
li Contributions
verses en 2013
Annexes 8 et
Total
Contrat dure
dtermine (hors
10
A810)
Types de contrat
Masse d'allocations verses en 2013
Intrim
Source: A COSS 2013 (contributions Intrim), DADS 2010 (rpartition de la masse salariale selon le type de contra~, Ple
emploi 2013 (A810), FNA 2013 (dpenses), note de privisionfinancire de l'Undicjanvier 2015 (dpenses et recettes
totales) -calculs Undic ; Champ : Donnes brutes, France entire
Les salaris en contrat dure indtermine contribuent fortement l'quilibre

interne au rgime: avec 28,4 Md de contributions verses par 15 millions de salaris en
CDI pour 18 Md d'allocations perues par 2,2 millions d'allocataires, le solde entre les
contributions et les allocations est positif hauteur de plus de 10 Md.
A l'inverse, les salaris en contrat dure limite29 sont fortement bnficiaires
du rgime: ils peroivent 12,8 Md d'allocations, alors que leurs contributions ne sont que
de 3,9 Md, soit prs de 9 Md de besoin de fmancement. En termes d'effectifs, les contrats
dure limite reprsentent 2,77 millions d'allocataires pour 4,33 millions de salaris.
Dans le dtail des contrats dure limite, les salaris en contrat dure dtermine
gnrent le besoin de financement le plus important (5,8 Md en 2013), mais constituent aussi
la population la plus large parmi les salaris en contrat dure limite (3,35 millions de
salaris, y compris les intermittents et les contrats aids, pour 2,15 millions d'allocataires).
Les salaris des annexes 8 et 10 sont ceux pour lesquels le ratio est le plus dgrad
(1,3 Md d'allocations verses pour 243 millions d'euros de contributions). Le besoin de
financement associ ces annexes (1 Md) est toutefois en forte rduction par rapport 2009.
L'entre en vigueur de la nouvelle convention devrait, selon l'analyse de 1'Undic, faire
diminuer le rapport de 5,5 entre les dpenses et les recettes en 2013 sur ces annexes devrait
diminuer d'environ 1,5 point. Cette volution proviendrait de moindres dpenses d'allocations
(-100 M en 2015), du fait de l'allongement du diffr et du plaforinement du cumul entre
salaire et allocation, et d'une augmentation des recettes (+60 M en 2015), en lien avec
l'augmentation du taux des contributions.
L'intrim est le type de contrat pour lequel le ratio entre les contributions et les
allocations verses s'est le plus dgrad entre 2008 et 2013, le besoin de financement
associ cette forme de travail ayant doubl (de 1 2 Md). Ainsi en 2013, pour 961 000
intrimaiies, les contributions perues taient de 935 M et les allocations verses de plus de
2,9 Md pour 617 000 allocataires ayant quitt des postes d'intrim
29
TI s' agit des CDD, de l'intrim et des salaris des annexes 8 et 10.
37
2.1.2 Contributions et allocations selon la tranche d'ge

Le bilan des transferts assurantiels par tranches d'ge met en exergue la situation
particulire des jeunes : l'excdent global entre contributions et allocations de 1,5 Md se
dcompose en un excdent de 3,5 Md pour les 30-49 ans, un excdent de 0,6 Md pour les
50 ans et plus, et un dficit de 2,6 Md pour les 15-29 ans.
Tableau n 21 : Contributions et allocations selon la tranche d'ge en 2013
35 000
"'
]
30 000
~000
~0 000
~5000
i:J
10 000
-1--------------------------------
5 000
+----'
+---~
15-29 ans
11 Contributions
30-49 ans
verses
50 ans et plus
Masse d'allocations verses
Total
Classe d'ge
Source : tabli par l 'Undic la demande de la Cour; DADS 2010 (rpartition de la masse salariale selon l'ge), FNA 2013
(dpenses), note de prvision financire de l 'Undic janvier 2015 (dpenses et recettes totales) -calculs Undic, Champ :
Donnes brutes, France entire
Les jeunes reprsentent 29% des salaris (18% des contributions) et 37% des
allocataires (28% des allocations). Les 30-49 ans reprsentent 50% des salaris (56% des
contributions) et constituent 45% des allocataires (47% des allocations): leur part dans les
allocations est de dix points infrieure leur part dans les contributions. Les 50 ans et plus
reprsentent 21% des salaris (25% des contributions) et 18% des allocataires (25% des
allocations).
2.1.3 Contributions et allocations selon le niveau de salaire
Le bilan obtenu de l'Undic par niveaux de salaires est difficilement exploitable. En

effet, la rpartition est dtaille jusqu' des revenus annuels infrieurs 50 000 et globale
au-del, ce qui n'offre pas un niveau de segmentation suffisant pour porter rme apprciation
sur la situation des diffrentes catgories de cadres. Certaines tendances apparaissent
nanmoins.
38
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSUHANCE CHviAGE
Tableau n 22 : Contributions et allocations en 2013 selon le niveau de salaire

,.--.,6
000
Cil
-------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -
.....
g 5000
;;:,
---------------------------------
4000
;:5
g 3 000
!2000
1:lCil
"i:ll 000
DADS 2010 (rpartition de la masse salariale selon le salaire), FNA 2013 (dpenses), note de prvision financire de
l'Undicjanvier 2015 (dpenses et recettes totales)- calculs Undic
Champ : Donnes brutes, France entire
Si l'on opre des regroupements entre populations pour obtenir des segments de tailles
comparables, les allocataires dont le salaire de rfrence est en dessous de 8 000 par an
reprsentent une masse d'allocation de 4,3 Md pour 1,16 millions d'allocataires, 17 millions
de cotisants et 2,6 Md de contributions. A l'autres extrmit de la grille de revenus, les
allocataires ayant un salaire de rfrence annuel suprieur 40 000 reprsentent 192 000
allocataires pour un montant global d'allocation comparable celui de la population
prcdente (4,16 Md) correspondant 2,6 millions de salaris et 9 Md de contributions.
Autrement dit, les salaris de ce segment ont u:D..e allocation 6 fois plus leve que celle
du segment prcdent. Ou encore les 23% d'allocataires ayant les salaires de rfrence les
plus bas (-de 666 par mois) peroivent l'quivalent des 4% des allocataires ayant les
salaires de rfrence les plus levs(+ de 3 300 par mois). Ces derniers contribuent certes
dans une bien plus forte proportion au rgime d'assurance chmage, mais ils sont aussi ceux
pour lesquels le risque de chmage est le moins lev, ce risque tant fortement corrl au
niveau d'tude qui dtermine largement le niveau de salaire.
Entre ces deux populations, on peut oprer trois regroupements d'allocataires
correspondant chacun 7 Md (soit 23% des dpenses d'allocation):
le premier groupe correspond aux salaires annuels compris entre 8 000 et 14 000 par an,
soit 1,5 millions d'allocataires (30% du total des allocataires), correspondant 9% des
postes et 2,3 Md de contributions ; le ratio entre allocation et contribution demeure
ngatif.
le deuxime groupe correspond aux salaires compris entre 14 000 et 20 000 , soit 1,2
millions d'allocataires (24% du total des allocataires), pour 9% des postes et 3,5 Md de
contributions; le ratio entre allocations et contribution est toujours ngatif.
le troisime groupe correspond aux salaires de 20 000 35 000 , soit 18% des
allocataires et 20% des postes et 12 Md de contr~hutions. Le ratio entre allocations et
contributions devient positif, ce qui reflte le moindre risque de chmage qui concerne ces
populations.
39
L'UNEDIC ET SA GESTON DE L'ASSURANCE CHOfv'IAGE
Des donnes par taille d'entreprise et par secteurs d'activit seraient utiles pour
approfondir la comprhension des mcanismes de transfert internes l'assurance chmage.
2.2 Une adaptation la dualisation du march du travail dont les effets

doivent tre mieux mesurs
L'incitation la reprise d'une activit est l'un des objectifs poursUIVI par les
conventions d'assurance chmage. Un nombre croissant de dispositifs y sont consacrs.
2.2.1 L'articulation problmatique entre activit rduite et droits rechargeables

Le rgime de l'activit rduite a pour vocation de favoriser le retour l'emploi des
chmeurs en leur permettant d'avoir une activit tout en demeurant demandeur d'emploi. n
s'agit ainsi de faciliter la transition entre chmage et emploi, en limitant notamment le
phnomne des trappes pauvret (cas dans lesquels le retour l'emploi s'accompagne d'une
perte de revenu).
Face au nombre croissant des indemniss et indemnisables en activit rduite et leur
part galement croissante au sein du rgime assurantiel, il importe de pouvoir mesurer
l'efficacit de ce dispositif que la convention de 2014 a modifi. Plusieurs questions se posent
cet gard : le suivi et le contrle des demandeurs d'emplois, le cot du mcanisme, le
devenir des personnes concernes sur le march du travail, et 1' ventuelle adaptation des
comportements l'existence du dispositif.
2.2.1.1 Le suivi et le contrle des personnes en activit rduite

En juillet 2010, l'Undic a diligent un audit sur l'activit rduite ou occasionnelle30 .
Rendu en mai 2011, cet audit a abouti une double conclusion:
d'une part, au sein de Ple emploi, il n'existait pas d'objectifs, d'indicateurs, de plans
d'actions ou d'valuations spcifiques au. public en activit rduite, qui d'ailleurs
basculait dans le portefeuille des personnes dites inactives et ne faisait en
consquence pas l'objet d'un suivi ds lors qu'il dpassait 78h d'activit dans le mois. La
mise en place d'un entretien obligatoire avec le demandeur d'emploi ds l'atteinte de la
moiti de la dure maximale de cumul tait en consquence prconise, tout comme le
renforcement des contrles internes sur le recours ce dispositif;
d'autre part, au sein de l'Undic, l'efficacit du rgime pour insrer les chmeurs dans un
emploi stable et temps plein devait tre vrifie, tout comme ses effets financiers sur
l'assurance chmage et la pertinence de l'application de seuils.
Fin 2010, sur 2,55 millions de demandeurs d'emplois indemniss, 486 800 taient en activit rduite au sens
des conventions d'assurance chmage. Le total des demandeurs d'emplois en activit rduite (indemniss ou
indemnisables) tait de 987 270. Dans le mme temps (dcembre 2010), on comptant 1,33 millions de
demandeurs d'emplois inscrits en catgorie BouC.
40
La mission a conclu sur la base de ces constats qu'elle ne pouvait donner une
assurance raisonnable quant la matrise de ce dispositif et/ou de sa complte adquation
aux objectifs initiaux.
2.2.1.2 Le cot brut du dispositif

Selon les calculs effectus par la DARES la demande de la Cour, l'activit rduite.
reprsente 20% de la dpense mensuelle d'indemnisation de l'assurance chmage (donnes
septembre 2013).
Tableau n 23 :Dpenses d'allocation lies l'activit rduite
Personnes continment indemnisables

par l'assurance chmage, indemnises au
moins un euro au cours de ce mois
Effectifs
(en milliers)
2008 1
1 317
383
217
59
105
2013
1949
Dpenses mensuelles
(en millions d'euros)
2008
2013
En part des dpenses

mensuelles au titre des
catgories A, B, C
(en%)
2013
DEFMABC
1170
1900
100
DEFM BC (activit rduite)
20
551
260
380
Rgime gnral
329
140
230
12
Annexes 8 & 10
68
70
70
4
Annexe 4
150
50
80
4
Source: Ple emploi, fichier histonque s~atistique (echantillon au 1/10me) et segments 03 2008 et 2013; calculs DARES
pour la Cour des comptes
0
Les analyses permettant de dterminer partir de ce cot brut un cot net tenant
notamment compte de potentiels effets de reports mriteraient d'tre affines.
2.2.1.3 L'impact sur les trajectoires d'emploi

Une tude de juillet 201431 a analys la performance de ce mcanisme : elle a isol un
effet positif de l'ordre de 10 points de l'activit rduite sur le taux de retour l'emploi douze
mois aprs, condition que l'activit rduite ne se prolonge pas au-del de six mois. Elle a
constat galement que cet effet positif crot avec le temps coul entre l'inscription comme
demandeur d'emploi et le dbut de l'activit rduite. Elle a montr enfln que la qualit de
l'emploi retrouv, mesure partir du salaire en emploi et du nombre d'heures travailles,
n'est pas significativement amliore par l'exercice de l'activit rduite. Cette tude amne
observer que l'activit rduite peut tre un tremplin vers l'emploi si elle est transitoire, ce qui
soulve la question de la suppression du dlai maximum de 15 mois par la convention de
2014.
31
Malle Fontaine et Julie Rochut, L'activit rduite: quel impact sur le retour l'emploi et sa qualit? Une
tude partir de l'apparement FH-DADS , document d'tude DARES nl83. Le corpus de donnes va de la
fin 1999 la fin 2004 et est utilis avec des techniques dites de matching dynamique.
41
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlmANCE CHOMAGE
2.2.1.4 La concentration des bnficiaires de l'activit rduite

Selon une tude de l'Undic d'octobre 2013, la croissance continue de l'activit
rduite recouvre des ralits et des publics diffrents
32
Pour cumuler revenu d'activit et allocation jusqu ' octobre 2014, il faut: JI tre
inscrit sur les listes de Ple emploi, 2/ travailler moins de Il 0 heures dans le mois, 3/ avoir une
rmunration mensuelle infrieure 70% des revenus d'activit antrieurs. Le cumul ne peut
tre prolong au-del de 15 mois.
Entre 1995 et 2011, le nombre d'allocataires concerns par le cumul a plus que doubl.
Fin 2011, 40% des allocataires indemnisables par l'assurance chmage, soit 1,1 million de
personnes, exercent une activit rmunre tout en restant inscrits comme demandeurs
d'emploi. Parmi eux, 53% sont indemniss par l'assurance chmage. lis peroivent en
moyenne (allocation chmage et salaire compris) 34% de plus que les allocataires sans
activit dclare. Cette forme d'activit est plus dveloppe chez les seniors et les femmes
ainsi que pour les intrimaires et les intermittents du spectacle.
L'activit rduite hors du champ des annexes 8 et 10 est fortement concentre sur un
public et des secteurs pour lesquels elle est rcurrente : 20% des allocataires sont l'origine
de 75% des recours, parmi lesquels les allocataires de 1' annexe 4 sont surreprsents33 . Les
publications de la DARES confirment cette analyse, tout en portant sur le champ plus large
des demandeurs d'emplois inscrits Ple emploi.
l
Les demandeurs d'emploi en activit rduite (inscrits en catgorie BouC) ont connu une trs
forte croissance: ils passent de 330 400 en dcembre 1996 562 BO en dcembre 2011 pour
l'activit rduite courte (catgorie B) et de 405 700 8370200 pour l'activit rduite longue
(catgorie C) quand les demandeurs d'emplois sans activit (catgorie A) baissent sur la mme
priode de 3 176 500 2 848 600 personnes (France mtropolitaine, donnes CVS-CJO).
Les demandeurs d'emplois en activit rduite sont le plus souvent des femmes, des personnes
d'ges mdians, vivant en couple, avec des enfants charge.
Certains mtiers sont plus particulirement concerns par l'activit rduite: huit grandes
familles professionnelles reprsen~ent 51% des actifs occups inscrits Ple emploi, alors qu'elles ne
regroupent que 21% de l'emploi salari priv. Il s'agit des ouvriers non qualifis de l'industrie (12%
des salaris en activit rduite inscrits Ple emploi), des aides domicile, aides mnagres et
employs de maison (11%), des agents d'entretien (9%), des assistantes maternelles (6%), des
professionnels des arts et spectacles (6%), des travailleurs agricoles (3%), des professionnels de
l'action culturelle, sportive et surveillants (3%) t des ouvriers non qualifis du BTP (3%).
Source: DARES analyses, quand les demandeurs d'emploi travaillent, janvier 2013
32
Undic, clairages, tudes et analyses, octobre 2013. L'tude est ralise partir de l'chantillon au 1/lOme du
fichier national des allocataires.
33
Donne Undic
42
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L, ASSURANCE CHOMAGE
Ces rsultats conduisent considrer que, pour certains secteurs, le mcanisme de

l'activit rduite est utilis de faon rgulire, crant une sorte de permittence entre travail
dure limite et chmage. Dans ces cas, le rgime d'assurance chmage est mis
contribution pour financer l'adaptation aux variations de l'activit, en lieu et place d'autres
dispositifs comme l'activit partielle (ou chmage partiel), dont le mode de financement
diffre. Des travaux spcifiques dans les branches principalement concernes seraient utiles
pour prciser les motifs de ce recours rgulier. Dans sa rponse aux observations provisoires
de la Cour, l'Undic a fait savoir que son programme d'valuation, tabli en juillet 2015,
prvoyait des travaux sur l'activit rduite et les effets de sa juxtaposition avec le nouveau
dispositif des droits rechargea~les.
En tout tat de cause, l'instauration d'une forme de permanence dans l'activit rduite
est contraire aux objectifs du rgime de l'activit rduite, qui n'a pas t conu pour que l'on
y reste durablement, mais comme un mcanisme transitoire.
2.2.1.5 Les droits rechargeables et la rvision du 1er avril2015

Selon le premier bilan ralis par l'Undic en avril 2015, les rechargements de droits
ont concern 97 000 allocataires au dernier trimestre 2014. 30% concernent des salaris
intrimaires, 62% des personnes de moins de 40 ans.
Tableau n 24 : Rpartition des bnficiaires d'un rechargement

Au moins2. ilns
(1.2%)
Au tntl'fns 2 ;:ms
2%
.:,; ..: .: 1 -
rn ois
{31%)
Dure du drolt puis,;
Forte hausse
...
./
l:voMionf~rt~ : ha~1~e ou bal$$e

d'au molns Stl% entre ranocation
journalire du r@harsement par
rapport ce11e du droit lnlt1al
Evolv!ion mcdnil!! :de 10% H\~%
<volutionfalblt: .mtiint d! l a%
(D~I : ii6C
rtt~cliafi!MI!"t(Rl
Drclt II!!!IIi
:act
Proctle.
[d;;n-46Jd!:S
:-t-chGr~e::'l"-'11!>}
Source Undic (FNA fin fvrier 2015, chantillon au 1om; Champ : Bnficiaires d'un re chargement en 2014)
1
43
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSlJRANCE CH:lviAGE
Appliqus depuis octobre 2014, les droits rechargeables ont t modifis par les
partenaires sociaux compter du 1er avril 2015 : un droit d'option entre les droits
rechargeables et le systme qui lui prexistait, la reprise du reliquat le plus favorable, a t
ouvert sous certaines conditions (avoir au moins quatre mois de travail entre les deux priodes
de chmage, perdre au moins 30% de son revenu de remplacement avec les droits
rechargeables ou toucher moins de 20 d'indemnits par jour).
Selon les estimations de l'Undic, sur les 380 000 personnes ayant effectivement
perdu des revenus du fait des droits rechargeables, 120 000 auront accs au droit d'option,
pour un cot estim 88 M en 2015 et 105 M en 2016. Le financement de ce surcot est
prvu pour tre assur par trois mesures: le passage de 50% 45% de l'indemnit perue
dans le cadre de l'ARCE (55 M d'conomies, puis 74 M), la suppression de l'aide
diffrentielle au reclassement (10 15 M) et une conomie d'indemnisation de 20 M grce
l'engagement de Ple emploi de mieux rechercher les motifs de demande d'indemnisation
pour exclure les dparts volontaires.
2.2.1.6 La coexistence du-rgime de l'activit rduite et des droits rechargeables
La mise en uvre des droits rechargeables en 2014, durant une priode de faible
croissance, de chmage lev et de forte tension sur la situation financire de l'Undic,
soulve de nombreuses questions.
L'une d'entre elles est celle de la coexistence entre les nouveaux droits rechargeables
et le rgime de l'activit rduite. Ces deux dispositifs visent en effet des populations
similaires, qui alternent emploi et chmage. ils prsentent ainsi des risques de recoupement et
de redondance que l'valuation prvue de la convention de 2014 devrait tudier.
Un moyen simple d'viter ces recoupements et de lutter contre l'installation dans le
rgime de l'activit rduite serait de limiter lerecours ce rgime dans le temps, par exemple
6 mois. En rponse au relev d'observations provisoires de la Cour, la direction gnrale du
Trsor a fait savoir qu'elle menait des travaux en collaboration avec le Conseil d'analyse
conomique sur l'usage de l'activit rduite et son articulation avec les droits rechargeables.
L'Undic a pour sa part fait connatre le programme d'valuation qu'elle entend mener sur
ces sujets et dont les derniers rsultats sont attendus pour la mi-2017.
2.2.2 Les autres dispositifs incitatifs la reprise d'un emploi

D'autres dispositifs sont prvus par l'assurance chmage pour favoriser le retour
l'emploi.
2.2.2.1 - L'ARCE
L'aide la reprise et la cration d'entreprise a t cre en 2006. Le nombre de

personnes concernes ainsi que les volumes financiers en jeu ont fortement augment
jusqu'en 2010, o ils atteignent 977 M. En 2011, 76 500 personnes en ont bnfici. Cette
aide permet un chmeur qui cre une entreprise de recevoir 50% de ses droits allocation
restants sous forme de capital.
44
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L'tude de l'Undic d'avril 2013 sur l'impact de ce dispositif aboutit des rsultats
plutt positifs, mettre toutefois en regard des montants concerns : deux ans aprs la
cration ou la reprise d'une activit, les trois quart des personnes ayant bnfici de l'ARCE
sont toujours la tte de leur entreprise; un tiers avait cr, en plus de leur emploi propre, en
moyenne 1,9 emplois ; 12% des bnficiaires taient nouveau au chmage.
2.2.2.2 Le CSP
Le contrat de scurisation professionnelle rsulte d'une convention particulire et de la
loi. TI est ouvert aux salaris viss par un licenciement conomique dans les entreprises de
moins de 1 000 salaris ou dans les entreprises en situation de redressement ou de liquidation
judiciaires, ies autres en:treprises relevant du cong de reclassement. Le CSP comporte un
accompagnement personnlis et renforc pendant les 12 mois du plan de scurisation
professionnelle, avec une indemnisation d'au moins 80% de l'ancien salaire pendant un an
pour les salaris ayant au moins un an d'anciennet, ainsi qu'une indemnit diffrentielle de
reclassement en cas de reprise d'un emploi moins rmunr que le prcdent34 .
Fin aot 2014, selon le bilan effectu par l'Undic, 90 000 allocataires de l'assurance
chmage taient en CSP. L'Undic verse dans le cadre du CSP l'quivalent de ce qu'aurait
peru 1' allocataire dans le cadre de 1' allocation d'aide au retour 1' emploi.
Aprs un bilan dcevant dress par l'Undic sur les sorties de listes de CSP, les
conditions de retour l'emploi des bnficiaires n'apparaissant pas significativement
amliores par rapport aux allocataires de l'ARE, une nouvelle convention a t ngocie
dbut 2015 par les partenaires sociaux, visant notamment remdier aux difficults pratiques
souleves dans le bilan de la convention. La DARES publiera au premier semestre 2016 une
tude mene conjointement avec l'Undic sur les trajectoires des bnficiaires du CSP.
34
Depuis le 1er fvrier 2015, les 12 mois du plan peuvent tre prolongs de la dure des priodes d'activit
ralises aprs le sixime mois de CSP, dans la limite de trois mois et l'allocation de scurisation professionnelle
(ASP) est quivalente 75% de l'ancien salaire.
45
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlJRANCE CH01v!AGE
2.2.3 La question des secteurs en tension

Alors que les allocataires de l'assurance chmage ont des difficults retrouver un
emploi, il existe des secteurs conomiques qui connaissent des tensions sur leur main d'uvre
et peinent recruter. Ces secteurs sont identifis dans des tudes rgulires de la DARES et
concernent notamment le BTP, l'artisanat, les emplois de service ou encore le secteur de
l'htellerie, caf, restaurant.
Ces difficults de recrutement sont gnralement rattaches des conditions d'emploi
peu attractives en termes de type de contrat de travail, de conditions de travail ou de
rmunration. L'adaptation des formations proposes pour ce type d'emploi et le renvoi des
ngociations par branches pourraient permettre de faciliter le rapprochement entre la demande
et 1' offre de travail.
2.3 Des conventions d'une dure trop limite

Jusqu'en 1978, les conventions d'assurance chmage taient conclues pour trois ans et
renouvelables par tacite reconduction. Les changements de conventions taient ainsi peu
frquents. Depuis cette date, les conventions sont d'une dure limite le plus souvent deux
ans. En l'absence d'accord entre les partenaires sociaux sur une nouvelle convention, c'est
l'Etat qui arrte le rgime d'indemnisation du chmage. Ces conditions ont pour effet qu'en
pratique les conventions sont trs rgulirement rengocies.
2.3.1 Quatre conventions successives applicables entre 2008 et 2014

Durant la priode 2008-2014, quatre conventions successives ont ainsi t appliques.
2.3.1.1 La convention du 18 janvier 2006

Applique jusqu'au 19 fvrier 2009, la convention de 2006 repose sur quatre filires
d'indemnisation au sein du rgime gnral : inde:m..:illsation de 7 mois pour les salaris ayant
travaill au moins 6 mois sur les 22 derniers mois, d'un an pour ceux ayant travaill un an sur
les 20 derniers mois, de 23 mois pour ceux ayant travaill 16 mois sur les 26 derniers, et enfm
de trois ans pour les salaris de plus de 50 ans ayant travaill 27 mois sur les trois dernires
annes.
2.3.1.2 La convention du 19 fvrier 2009

La convention du 19 fvrier 2009 marque une volution importante du rgime
d'indemnisation du chmage :
la dure minimale d'affiliation requise pour l'ouverture des droits est abaisse de 6
4 mois;
46
le principe de filires donnant droit indemnisation en fonction de paliers de

dures de cotisation est supprim au profit d'une filire unique o la dure
d'indemnisation est gale la dure d'affiliation;
la priode de rfrence pour calculer la dure d'affiliation est fixe 28 mois pour
les moins de 50 ans, contre de 20 26 mois auparavant.
Selon le bilan effectu par l'Undic fin 2010 de la convention de 2009, les effets
financiers potentiels de la convention taient de 2 Md de dpenses supplmentaires, dont
1,1 Md au titre du passage 4 mois et 730 M au titre de l'adoption de la filire unique. En
pratique, tous les allocataires n'ayant pas entirement consomms leurs nouveaux droits, le
bilan fmancier est de 1,2 Md de dpenses supplmentaires en 18 mois, soit 800 M de
dpenses supplmentaires effectives par an au titre des mesures prises dans la
convention de 2009.
Lors du conseil d'administration de l'Undic de juillet 2010, l'existence de ces
dpenses supplmentaires a t l'objet de discussions pour dterminer si ces dernires taient
le fruit de la dgradation de la conjoncture conomique, de l'volution des comportements des
demandeurs d'emploi ou d'un dfaut de fiabilit de l'outil de prvision et de simulation de
l'Undic. Le chiffrage des effets potentiels de la convention de fvrier 2009 s'tait, en effet,
ralis un moment o l'association tait en pleine volution de sa structure et de ses
personnels, du fait de la mise en uvre de larfonne du service p~blic de l'emploi.
L'effet de la convention de 2009 s'est conjugu la dgradation de la conjoncture
pour induire des rsultats financiers bien .plus dgrads que les prvisions effectues pa,r
l'Undic: le solde technique de 2009, constat en janvier 2011, est de 2,2 Md infrieur
celui prvu en fvrier 2009, et celui de 2010 est de 1,7 Md infrieur.
2.3.1.3 La convention du 6 mai 2011

Malgr la forte dgradation des comptes de l'assurance chmage, la convention du 6
mai 2011 a introduit trs peu de changements dans le rgime. Elle a t complte par des
avenants, dont celui du 29 mai 2013 qui prvoit la modulation des contributions. Le cot des
mesures issues de la convention est estim 17 M en anne pleine : 7 M pour la
suppression du coefficient rducteur en cas de chmage saisonnier; 10 M pour l'abandon de
la rgle de non cumul entre pension d'invalidit et allocation chmage.
47
L'UNEDIC ET SA GESTJON DE L'ASSURANCE CI-!OMAGE
Conventions
,Conditions d'indemnisation
dure de cotisation
dure
d'indemnisation
taux de
remplacement
part fixe
minimum par jour
2001
--,
2004
2006
2009
assiette
2011
2014
filire unique
4 mois sur les 28 derniers
(36 si+ 50 ans)
la
dure
d'affiliation dans la limite de 2
gale
de 7 mois 3,5 ans
de 4 mois 5 ans
de 7 mois 3 ans
ans
(3 ans si+ de 50 ans) **
57% du
salaire
de
minimum de 57,4% et maximum de 75% du salaire de rfrence (part proportionnelle de 40,4% du
rfrence,
salaire de rfrence+ part fixe); montant minimum journalier
reste
identique
10,25 *
9,94 *
62,73F*
10,93 *
11,17 *
11,64 *
25,01 *
24,24 *
156,61 F*
26,66 *
27,25 *
28,38 *
5 filires
5 filires
5,8% (2001)
5,6% (1-6 2002)
5,8% (6-12 2002),
6,4% (2003)
6,4%
(4% employeurs
2,4% salaris)
4 filires
Rgime de cotisations
taux
6,48%
(4,04% employeurs
2,44% salaris)
6,4%
(4% employeurs
2,4% salaris)
(dcote et surcote compter du 1.7.2013)
rmunrations brutes plafonnes ; exclusion des rmunrations des 65 ans et plus et des rmunrations dpassant 4
fois le plafond de l'assurance vieillesse
Validit
1.1.2001-1.12.2003
11.1.2004-1.12.2005
18.1.2006-1.12.2008 119.2.20099.2.2011
1.6.20111.12.2013***
1.7.201430.6.2016
*chiffre pour la premire anne de la convention ;
** compter de 2011 rduction si somme des allocations suprieure 75% du salaire de rfrence
***rgime de cotisation valable jusqu'en 2016
Source : Cour des comptes partir des conventions d'assurance chmage
48
A l'poque, les prvisions de l'Undic tablaient sur une croissance de 1,8% en

2011 et 1,8% en 2012 et une baisse des chmeurs indemniss de 150 000 personnes sur
les deux annes. L'effet sur les comptes de l'Undic de la baisse du nombre de
chmeurs et de la remonte du nombre des cotisants devait tre toutefois attnu par la
part croissante de l'intrim et le raccourcissement de la dure moyenne des missions
d'intrim, les intrimaires tant ds lors plus facilement susceptibles de cumuler salaire
et allocation chmage. Au total, au moment de la signature de la convention, l'Undic
prvoyait que le solde ngatif de 2 987 M entre les recettes et les dpenses en 2010
devait faire place un solde positif hauteur de 272 M en 2012.
2.3 .1.4 La convention du 14 mai 2014

La convention du 14 mai 2014 instaure des changements significatifs dans le
rgime d'indemnisation du chmage, dont l'impact estim est une augmentation du
nombre d'allocataires indemniss assortie de 450 M d'conomies en anne de
croisire. Au moment de la signature de la convention, les prvisions de l'Undic pour
les annes 2014 et 2015 taient de 106 000 indemniss supplmentaires imputables la
nouvelle convention. Dans ces conditions, il tait prvu que la dette de l'Undic se
creuse sur 2014 (21,3 Md) et 2015 (24,9 Md).
Sur la priode 2008 2014 inclus, la somme des changements introduits par les
conventions dans le rgime d'assurance chmage se solde par des dpenses
supplmentaires.
2.3.2 Une clause de rduction automatique des taux de contribution

contradictoire avec la constitution de rserves
Depuis la convention de 2009, il est prvu une rduction automatique des taux
des cotisations employeurs et salaris en cas d'excdent de l'Undic suprieur un
certain montant. Si les modalits de calcul de cette rduction ont volu entre 2009 et
2011, elles sont restes identiques depuis lors.
La convention de 2009 instaure un dispositif de rduction automatique des taux
de contributions l'assurance chmage en cas d'excdent semestriel suprieur
500 M. Le montant du rsultat excdant ce chiffre est alors automatiquement
transform en baisse des taux de cotisation. Le mme dispositif prvaut au cas o la
dette nette de l'Undic descendrait au-dessous d'un mois de contributions35 .
La convention de 2011 a encadr plus troitement la mise en uvre de cette
rduction automatique36 . Il est dsormais prvu deux semestres successifs d'excdent
suprieur 500 M pour que la clause puisse tre applique. Cette application ne peut
intervenir que si l'endettement du rgime est infrieur ou gal l'quivalent d'un mois
35
Article 3. Ces deux dispositifs ne peuvent avoir pour effet de rduire de plus de 0,5 point par an le taux
de contribution.
36
Article 3. L'effet maximum de ces dispositifs est plafonn 0,4 point de cotisation par an.
49
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO~.;IAGE
et demi de contributions. Les conditions sont dsormais cumulatives. Ce dispositif

figure sans changement dans la convention de 2014.
Telle qu'elle est rdige dans la convention de 2009, cette clause aurait pu
aboutir une rduction automatique du taux de contribution en cas d'embellie passagre
de la conjoncture, alors mme que la dette de l'Undic tait dj de 9,971 Md fin 2008,
ce qui aurait mconnu les principes d'un rgime d'assurance par rpartition.
Le durcissement de ses conditions de mise en uvre compter de 20 Il limite
cet cueil: sur la base des contributions reues en 2013, la rduction automatique
pourra se mettre en uvre une fois la dette de l'Undic rduite 4,18 Md.
L'existence de cette clause a en outre pour effet d'ter toute porte pratique
potentielle une autre disposition pourtant prvue sans discontinuit par les conventions
d'assurance chmage depuis 2001, savoir la constitution d'un fonds de rgulation
pour grer les fluctuations conjoncturelles. Elle introduit ainsi une incohrence au sein
du dispositif conventionnel.
Si la clause de rduction automatique des tauX. peut paratre thorique en l'tat
actuel des finances de l'assurance chmage, elle n'en doit pas moins tre examine dans
la perspective d'un retour l'quilibre des comptes de l'Undic, que ce soit du fait de
l'volution de la conjoncture, de la situation du march du travail ou de la
rglementation. Sur la dure d'un cycle conomique, un rgime de rpartition comme
celui de l'assurance chmage devrait en effet prsenter un endettement nul.
La question de la pertinence de ce mcanisme conventionnel de rduction
automatique des taux de cotisation se pose donc.
Recommandation nl ( destination de l'Undic, des partenaires sociaux et de

l'Etat): Placer le champ des rflexions sur les paramtres de l'assurance chmag.e
dans une perspective globale et de moyen terme soutenable au plan fmancier.
Recommandation n2 ( destination de l'Undic, des partenaires sociaux et de
l'Etat) : Permettre l'Undic de constituer des rserves en supprimant la clause de
rduction automatique des taux de contribution en cas d'excdent du rgime.
2.3.3
Une dure de validit des conventions trop rduite pour permettre leur
valuation
Entre 2001 et 2014, la dure de validit des conventions d'assurance chmage a

t comprise entre 2 et 3 ans. Elle a tendance se rduire : 3 ans de validit pour la
convention de 2001, 2 ans pour celle de 2004, 3 ans pour celle de 2006, 2 ans pour celle
de 2009, 2 ans pour celle de 2011 (prorogs de 6 mois), et 2 ans poi.rr celle de 2014.
Au regard des dlais ncessaires la mise en uvre des changements dcids
dans ces conventions et de ceux ncessaires la ngociation de la convention suivante,
cette dure de 2 ans laisse un temps trop limit pour procder l'valuation des
novations introduites et interdit de procder des travaux de mesure de l'efficacit sur
leurs rsultats avant que la convention suivante n'ait se prononcer sur leur
reconduction.
50
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSlJRANCE CHONIAGE
Par ailleurs, les droits tant calculs au moment de l'entre en indemnisation, la

succession rapproche des rgimes conventionnels est une source de grande complexit
pour les acteurs publics, mais surtout pour les allocataires.
En termes de ractivit, il n'apparat pas, l'examen des conventions depuis
200, que celles-ci se soient mieux adaptes la conjoncture. S'agissant en second lieu
de la mesure de l'efficacit, il est difficile de raliser des travaux probants dans des
dlais aussi rapprochs. La convention de 2014 a ainsi introduit une double valuation
ex post et au fil de l'eau ralise par l'Undic. Ses premiers rsultats devaient tre
prsents avant la fin du premier semestre 2015 :un dbat s'tant par la suite engag au
sein de l'Undic pour que ces travaux ne soient produits qu'un an aprs la mise en
uvre des dernires dispositions de l'accord de 2014, soit l'automne 2015.
Face la brivet de la dure des conventions, certaines mesures ont parfois t
prises : la convention de 2011 a prvu que le rgime de cotisation resterait inchang
jusqu'en 2016, et la convention de 2014 a list les sujets que le groupe paritaire
politique devait tudier.
Dans ce contexte, la mise en uvre d'un cadre conventionnel plus prenne,
ventuellement associ des clauses de revoyure gnrales ou portant sur des points
prcis, avec un dispositif permettant de ragir des volutions conjoncturelles
exceptionnelles, pourrait permettre de mieux prvoir dans la dure la manire de
concilier les diffrents objectifs que s'assignent les partenaires sociaux. La lisibilit des
rformes introduites dans le rgime d'assurance chmage s'en trouverait galement
amliore.
En l'tat, il apparat que le rythme de renouvellement des conventions ne

permet pas de procder aux valuations ncessaires des dispositifs mis en place et
nuit la stabilit et la simplicit du systme. L'argument selon lequel ce rythme
permet de s'adapter la conjoncture n'est par ailleurs pas corrobor par les faits.
Recommandation n3 ( l'attention des partenaires sociaux): allonger la dure de

validit des conventions d'assurance chmage.
51
3 LESPARAMETRESDUREGIME
D'ASSURANCE CHOMAGE : DES CHOIX A
EFFECTUER
La soutenabilit du rgime d'assurance chmage dpend de deux sries de
paramtres :
des paramtres exognes aux conventions d'assurance chmage, qui sont des
donnes extrieures que l'Undic doit prendre en compte mais sur lesquelles
elle n'a pas directement prise;
des paramtres endognes aux conventions d'assurance chmage, qui
dcoulent directement des dcisions des partenaires sociaux ; ces paramtres
'
sont lis au mqde de fixation des recettes et des dpenses du rgime.
3.1 Les paramtres exognes aux conventions

Les recettes potentielles de l'Undic dpendent de la masse salariale. Celle-ci
rsulte la fois du nombre de salaris en activit et de leur niveau de salaire. Ces
derniers sont lis au nombre de personnes prsentes sur le march du travail et
1' environnement conomique.
Les dpenses de 1' assurance chmage sont directement lies au nombre de
personnes indemnises, qui varie en fonction du taux de chmage. Les dpenses
d'allocation sont galement lies au niveau d'indemnisation vers par salari, qui
dpend des profils des chmeurs indemniss.
Enfin, l'emploi s'analyse dans le cadre plus large du droit du travail et des
prestations de solidarit existantes, qui ont tous deux une influence sur le nombre de
personnes qui se trouvent en situation de chmage indemnis par l'assurance.
Ces dterminants permettent de dresser une typologie des paramtres exognes
aux conventions d'assurance chmage dans une perspective de moyen et long terme.
3.1.1 Evolution de la population active

A moyen terme, l'volution de la population active joue un rle dterminant tant
sur les recettes que sur les dpenses de l'assurance chmage. Cette volution dpend en
premier lieu de la dmographie. Elle est galement lie aux flux migratoires et aux
changements de comportements d'activit, qui peuvent tre le rsultat de tendances
(comme l'augmentation de l'activit des femmes depuis le milieu des annes 1960) ou
de mesures de politiques publiques (comme les politiques d'incitation l'activit des
seniors). Ces comportements d'activit voluent gnralement en fonction de la
situation du march du travail : si la situation est favorable, les inactifs sont susceptibles
de devenir des actifs (effets d'appel) ; en revanche, si la situation est dgrade,
certains chmeurs peuvent devenir inactifs( effets de dcouragement).
52
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHONIAGE
De 22,2 millions de personnes en 1975, la population active est passe en France

26,4 millions en 2001 puis 28,6 millions en 2012.
Tableau n 25 : Evolution de la population active franaise depuis 1975
";;;' 30 000,0
;s~
29 000,0 + - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - --==,..
~ ~~ ~~~:~
"'
Q)
+ - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - , ..-"
26 000,0 + - - - - - - - - - - - - - - - - - ,=--
~
P<
Q)
"0
~
25 000,0 + - - - - - - - - - - - - --1
24000,0 + - - - - - - - - - -:: ; :; oo- 23 000,0
"El0
22 000,0
21 000,0
+-----:::::_...~ .
20 000,0
1975
-
1980
Emploi total
1985
1990
Chmage
1995
-
2000
2005
Population active totale
2010
Annes
Source: Statistiques de population active annuelles de l 'OCDE (bttp:/lstats.oecd.orr!IJ
L'volution de la population active moyen terme est une donne majeme qui
doit tre prise en compte dans l'examen de la soutenabilit de l'assurance chmage. Les
prvisions font ressortir une tendance toujours la hausse pour la France.
3.1.2 Evolution du Pm
L taux de chmage peut s'analyser a regard de l'volution de-la population

active et de celle de l'activit (taux de croissance du PIB). Lorsque le taux de croissance
flchit ou s'inverse, le taux de chmage augmente avec un certain effet retard.
Tableau n 26: Evolution du taux de chmage et du taux de croissance (2001-2015)
2001
Taux de
chmage
BIT
Taux de
croissance
2002
7,5% 7,6%
2,0
1,1
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
8,4% 8,5% 8,7%
8%
7,1%
7,4% 9,1%
8,8%
8,9%
9,7% 9,60%
2,4
2,4
2,0
2,1
2003
0,8
2004
2,8
1,6
0,2
-2,9
0,3
2013
0,4
2014
2015p
10%
10,30%
0,4
0,8
(CVS 4me trimestre pour le taux de chmage), donnes INSEE, Undic pour les prvisions 2015
3.1.3 Evolution du nombre de chmeurs
La question du niveau de PIB permettant de crer des emplois sur le moyen

terme est complexe. Le contenu en emplois de la croissance a eu tendance flchir
durant les dernires dcennies, du fait notamment de l'volution du partage de la valeur
ajoute. Si le contenu en emplois de la croissance venait s'amliorer, par exemple
dans le cadre d'une relocalisation du tissu productif ou de la cration d'emplois de
53
L'UNEDC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE
services, un niveau de croissance plus modr que par le pass pourrait permettre de
crer d~s emplois.
3.1.4 Evolution des salaires moyens

L'volution des salaires moyens par tte est modlise par l'Undic (prvision
de 1% pour 2015). Elle est lie celle de la productivit et tient galement compte, dans
le cadre des ngociations salariales de branches, du niveau de l'inflation. Une inflation
modre sur moyenne priode peut ainsi avoir pour effet de limiter la hausse du salaire
moyen par tte.
3.1.5 Evolution des profils des chmeurs

A moyen terme, l'volution du profil des chmeurs vers des allocataires ayant
des niveaux de qualification suprieure a pour effet d'augmenter le cot unitaire de
l'indemnisation. A contrario, le dveloppement du travail temps partiel et des
trajectoires marques par l'alternance rapide entre emploi et chmage exerce une
pression la baisse sur le niveau unitaire de l'indemnisation. A moyen terme, ces effets
peuvent tre importants pour l'quilibre des dpenses de l'Undic.
3.1.6 Les prestations de solidarit

Le rgime d'assurance chmage s'inscrit dans le cadre de l'ensemble des
prestations sociales. Ainsi, l'existence de l'allocation de solidarit spcifique ou encore
du RSA font partie des paramtres de l'quilibre du rgime, dans la mesure o ces
prestations attnuent pour les assurs l'effet de la limitation de la dure de l'assurance
chmage.
3.1. 7 Droit du travail

Enfin, le droit du travail joue un rle indirect mais avr dans le niveau des
dpenses et des recettes de 1' allocation chmage. La rglementation des contrats dure
dtermine et indtermine et de l'intrim sont ainsi des facteurs expliquant la dualit
du march du travail, laquelle l'assurance chmage s'est adapte avec notamment
l'activit rduite et les droits rechargeables.
3.2 Les paramtres endognes aux conventions pour les recettes

Les paramtres endognes au rgime recouvrent, pour les recettes, le champ
couvert par le rgime, l'assiette retenue pour calculer les contributions, les taux
pratiqus et les conditions dans lesquelles ils sont moduls.
54
3.2.1 Le champ des employeurs affilis

Si la loi fait obligation aux employeurs d'affilier leurs salaris contre le risque de
privation d'emploi, elle prvoit des exceptions37 . Celles-ci permettent d'avoir recours
titre facultatif l'assurance chmage ou de pratiquer l'auto-assurance. Elles concernent
les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l'Etat, les collectivits locales et leurs
tablissements publics, les salaris des entreprises contrles par l'Etat, des
tablissements publics industriels et commerciaux et les socits d'conomie mixt:e, les
salaris non statutaires des chambres des mtiers, les fonctionnaires de France Tlcom,
et les personnels bnficiant du statut des personnels des industries lectriques et
gazires.
Ainsi constitue, cette liste est la rsultante d'une stratification historique, dans
laquelle les exceptions ont t progressivement tendues et donnent lieu des situations
juridiques varies.
Si, depuis la loi du 2 fvrier 2007 de modernisation de la fonction publique, tous
les agents du secteur public bnficient de l'indemnisation du chmage dans les mmes
conditions que les salaris du secteur priv, l'organisation de leur assurance chmage
peut prendre diverses formes :
../ l'auto-assurance sans convention de gestion: l'employeur public assure lui-mme
le risque de ses agents et prend sa charge l'indemnisation de ses anciens agents ; il
ne verse aucune contribution l'assurance chmage, mais ses agents sont soumis
la contribution exceptionnelle de solidarit (le taux est de 1% de la rmunration
nette38). Ce rgime est obligatoire pour l'Etat et ses tablissement publics
administratifs ;
../ l'auto-assurance avec convention de gestion auprs de Ple emploi : l'employeur
signe une convention au terme de laquelle il confie la gestion de l'indemnisation de
ses agents Ple emploi ou l'Undic; il ne verse pas de contribution, mais les
allocations verses et les frais de gestion lui sont facturs par le gestionnaire ; ses
salaris acquittent la contribution de solidarit de 1% ;
../ l'adhsion au rgime d'assurance chmage: les employeurs publics, en dehors de
l'Etat et de ses tablissements publics administratifs, ont galement la possibilit
d'adhrer de faon rvocable (6 ans) ou irrvocable au rgime d'assurance
chmage. lis versent alors des contributions d'assurance chmage, variables selon
les cas.
Dans un contexte o, s'agissant notamment des agents non titulaires de la
fonction publique, les changements d'employeurs et les alternances entre priodes
d'activit et priode de chmage sont frquents, cette diversit de situations juridiques
n'est pas pour simplifier les parcours des demandeurs d'emploi, ni des gestionnaires.
37
Le principe de l'affiliation obligatoire est fix l'article L. 5422-13 du code du travail, les exceptions
listes son article L.5424-l reproduit en annexe.
38
En revanche, ne sont redevables de cette contribution que les agents publics dont la rmunration de
base nette excde le seuil d'exonration fix par rfrence la rmunration brute correspondant
l'indice major 309.
55
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASS1JRANCE CHOiviAGE
Depuis 2008 et 2013, un certain nombre d'entits publiques ou sous statut ont
quitt le rgime d'assurance chmage dont Ple emploi, Voies navigables de France,
Rseau Ferr de France.
Au moment o la Cour ralisait ses investigations, c'tait au tour des hpitaux
de sortir du rgime d'assurance chmage, soit environ 600 tablissements publics de
sant. Cette situation rsulte de la loi du 21 juillet 2009 portant rforme de l'hpital qui
a transform les hpitaux en tablissements publics administratifs de l'Etat. Or, en
application de l'article L.5424-1 du code du travail, cette catgorie ne peut pas adhrer
au rgime d'assurance chmage. Au lieu d'adapter l'article concern du code du travail
pour permettre aux hpitaux de demeurer dans le champ de l'assurance chmage, les
ministres en charge de la sant et de l'emploi ont fait le choix de les placer en autoassurance et de leur proposer des conventions de gestion avec Ple emploi. Face aux
difficults pratiques de transition entre les deux systmes, la ministre en charge de la
sant a demand le 15 janvier 2015 l'Undic de reporter de huit mois le transfert
initialement prvu au 1er janvier 2015.
Dans l'accord national interprofessionnel du 22 mars 2014, les partenaires
sociaux avaient raffrrrn l'universalit de l'assurance chmage et prvu une
concertation avec l'Etat avant la fin du
semestre 2014 sur l'instauration d'une
affiliation obligatoire au rgime, pour tous leurs salaris non statutaires et/ou non
titulaires, des employeurs publics ayant la possibilit d'adhrer au rgime ... Une liste
des employeurs concerns est annexe. Cette ngociation, pourtant demande par
1'Undic, n'est pas intervenue.
rr
Les enjeux financiers qui pourraient rsulter d'une extension de la couverture

obligatoire ou facultative par l'Undic n'ont pas pu tre estims. En effet, l'Undic n'est
pas en mesure de produire un chiffrage des recettes et des dpenses concernes, ces
entits ne relevant pas de son ressort. Les services du ministre du travail indiquent ne
pas disposer de donnes prcises rgulires sur le taux de couverture des agents publics.
Des donnes obtenues auprs de la DGEFP, il ressort que les trois fonctions
publiques employaient 901 500 non titulaires en 2013 (hors contrats aids) : les agents
non titulaires de l'Etat (243 238 agents hors militaires) relvent du rgime d'autoassurance ; les agents non titulaires de la fonction publique territoriale (estims
400 000) sont pour moiti environ affilis au rgime d'assurance chmage ; les agents
de la fonction publique hospitalire (180 000 agents contractuels) taient affilis au
rgime hauteur de 130 000 et devaient basculer en auto-assurance courant 2015.
L'extension du champ des employeurs affilis l'assurance chmage, au moins
pour les personnels non fonctionnaires, peut susciter la crainte que l'Undic ne voie ses
charges s'alourdir sans que ses recettes n'augmentent due proportion, les agents non
titulaires tant dans une situation comparable celle des personnels en contrat court
pour lesquels le solde entre dpenses et recettes est fortement ngatif en matire
d'assurance chmage. Une autre crainte peut tre suscite par le fait que seuls les
employeurs aux risques les plus avrs ont une incitation adhrer au rgime, les autres,
notamment du fait de leur taille et de leur capacit estimer leur risque, n'tant pas
incits adhrer.
Un rexamen des exceptions l'affiliation obligatoire l'Undic dans le sens
d'une plus grande couverture par l'assurance chmage serait de nature simplifier la
gestion du systme et viter que l'Undic ne concentre progressivement que les
risques les plus importants du secteur public. li importe cet gard que la concertation
prvue entre l'Undic et l'Etat sur ces questions intervienne rapidement.
56
Enfin, la contribution des fonctionnaires la solidarit en matire de chmage

est modeste (1% de la rmunration) ; elle ne comporte pas de composante destine au
financement de Ple emploi, au contraire des contributions dues sur les salaires des
autres employeurs, dont 10% financent le fonctionnement de Ple emploi.
Recommandation n4 ( destination des mU.istres en charge .de l'emploi, de la

fonction publique, de la sant, de l'conomie, de l'Undic et des partenaires
sociaux) : engager sans dlai la concertation prvue sur le primtre des
employeurs publics et des entreprises sous statut affilis l'assurance chmage.
3.2.2 L'assiette des contributions

L'assiette des contributions d'assurance chmage est limite quatre fois le
plafond de la scurit sociale. Dbut 2014, ce plafond s'lve 12 516 par mois, soit
150 192 par an. L'impact financier du plafonnement des contributions a t estim par
39
l'Undic . Les montants en jeu sont importants: environ 800 M de recettes
supplmentaires en cas de suppression du plafond. Les personnes concernes seraient
environ 132 000 eri 2010. Les enjeux financiers se concentrent sur les rmunrations
situes entre 4 et 10 fois le plafond de la scurit sociale.
Tableau n 27 : Impact financier sur les recettes de l'assurance chmage d'une modification
du plafond des contributions
Recettes
supplmentaires
estimes 20
Transposition
2014
631
660
10 fois le plafond de la scurit sociale

(plafond 353 520 par an)
731
765.
20 fois le plafond de la scurit sociale et au-del
765
800

(plafond rel, soit 141 410 epar an)
(plafond 282 820 epar an)
Champ :salaris cotisant l'assurance chmage en 2011 hors annexes 8 et 10

Source: calculs et estimations Undic
Transposition 2014: estimations 2011 recales sur les prvisions de janvier 2014
39
Cette estimation se fonde sur les DADS 2010 de l'INSEE pour le nombre de cotisants dpassant le
plafond (0,8% des salaris cotisant l'assurance chmage) et sur des hypothses de rpartition de leurs
salaires effectues par l'Undic.
57
Un tel plafonnement n'existe pas pour l'ensemble des cotisations sociales40

Lorsqu'il existe, il peut, comme pour une partie de l'assurance retraite, tre li la
prsence de rgimes complmentaires, ce qui n'est pas le cas pour l'assurance chmage.
Lorsque le plafonnement a t mis en uvre en 1958, son effet tait limit. En
effet, cette date, la proportion des hautes rmunrations et des cadres dirigeants dans
l'emploi salari tait nettement plus rduite qu'aujourd'hui, les dirigeants tant le plus
souvent non-salaris. La situation a chang depuis, et la proportion des rmunrations
trs leves est en progression.
Un ventuel dplafonnement des contributions ou une hausse du plafond ne vont
pas ncessairement de pair avec une augmentation corrlative des allocations. A titre
d'exemple, les indemnits journalires maladie verses par la scurit sociale sont
plafonnes (1,8 SMIC- 43,13 maximum par jour) et les cotisations correspondantes
ne le sont pas ; de mme, les indemnits accidents du travail et maladies
professionnelles sont plafonnes (253,80 par jour maximum), alors que les cotisations
correspondantes ne le sont pas.
3.2.3 Les taux des contributions employeurs et salaris

Depuis 2003, les taux de contribution employeurs et salaris sont stables,
respectivement 4% et 2,4% du salaire brut plafonn, en dehors de l'anne 2006 o une
surcote de 0,08% a t applique, rpartie parts gales entre salaris et employeurs.
Si ce taux est donc globalement stable depuis douze ans, il avait beaucoup
volu durant les dix annes prcdentes: la part salariale a culmin entre 1994 et 1996
3,86% et connu son point le plus bas en 2002 2%; la part pa~onale a galement
culmin entre 1994 et 1996 (5,47%) et connu son point le plus bas en 2002 (3,6%).
40
La CSG et la CRDS ont le mme plafond que celui de l'assurance chmage, tout comme l'AGS. Les
cotisations du rgime gnral de scurit sociale sont limites au plafond de la scurit sociale pour une
part de l'assurance vieillesse (taux de 15,35%). Elles sont dplafonnes concernant les risques suivants:
a) maladie, maternit, invalidit, dcs, solidarit, p) allocations familiales, c) une part des cotisations
retraites, soit, au total, un taux de cotisations de 19,4% assis sur le salaire brut sans plafond. Les
cotisations accidents du travail et maladies professionnelles, si elles varient selon les secteurs, sont assises
sur la totalit du salaire brut.
58
Tableau n 28 : Evolution des taux de co~tributions depuis 1993

Taux d e cotisations sociales (part sal:arl:aJe) - Pour- l 'a ssura n ce oh.A. ~mage Assedic non- cadres et: cad:r~ - Sur l a pa.rt:le du sa raire ju.squ' 4 plaFonds
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2.3
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ct .... ~~~;,..-..,. j'-...=qc.r.:& .a. pJ~-f"-o-11':1od::s-
1l
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ooo....::.~3 -:So .Z.::t-: '"T"-3.._....,. "'l eo-t:l ~t:lo.-. $ -&-o<i.:aol~"'ll' {::>:o'll~ ~'.:r-cu-.~'l.f!t)- Pou~ z.::..~"S'-' ~ - o:ott
r>or-. -c .:.dr ... <Go .-1: c::;u:!"r$"S - Su:r r.,. p~..-:::::14" du "S;<~I~[r-..c)! ju~qv~ . pJ~ond::;.
~-1t :=!lc
c:h~~P"
Source: base de donnes historique de l'INSEE
A ces contributions s'ajoutent, mme si elles ne relvent pas du champ contrl

par la Cour en 2014 et 2015, les contributions au titre de l'assurance de garantie des
salaires (AGS) au taux de 0,3% (uniquement sous forme de part patronale) avec une
exception consentie au bnfice des entreprises de travail temporaire, dont le taux de
cotisation est ramen 0,03% pour leur personnel intrimaire.
il n'est pas injustifi que le taux des contributions soit maintenu un niveau
globalement stable sur la dure, vitant ainsi les effets ngatifs qui pourraient rsulter
d'une augmentation du taux des contributions en priode de faible croissance et
d'augmentation du chmage. Une telle stabilit suppose en revanche que ces taux soient
fixs un niveau permettant d'assurer la prennit du mcanisme assurantiel sur la
dure d'un cycle conomique compte tenu des prestations servies et qu'ils ne soient pas
abaisss tant que le rgime n'a pas rsorb son endettement.
.)
59
L'UNEDIC ET SA GESTON DEL' ASSURANCE CHOivlAGE
Tableau n 29 : Comparaison internationale des taux de contributions
Cotisations employeurs
Cotisations salaris
Allemagne
1,50%
1,50%
3,00%
Belgique
1,46%
0,87%
2,33%
Danemark
cotisation globale de 8% la charge des salaris

8,00% minimum
+ cotisation forfaitaire en cas d'adhsion une caisse d'assurance chmage
5,50%
Espagne
1,55%
7,05% minimum
surcotisation pour les contrats temporaires: 8,3 % au total pour les CDD temps pleins et
temps partiels (6,70% employeurs et 1,60% salaris)
4,00%
France
2,40%
6,40% minimum
4,83%
(en moyenne)
2,15%
La cotisation de 2,15% est majore d'une cotisation supplmentaire (Sfu) qui varie en
fonction du secteur d'activit de l'entreprise. Cette cotisation supplmentaire s'lve en
moyenne 2,68%
Pays-Bas
2,64%
Sude
1,1% (+0,5%)
Suisse
Etats-Unis
2,64%
1,1% (+0,5%)
2,2% 3,2%
En plus de la cotisation obligatoire l'assurance chmage de 1,1 o/o, l'employeur et le salari

versent chacun une cotisation de solidarit gale 0,5 % sur la totalit du salaire annuel
suprieur 126 000 CHF.
6%
au titre de la fiscalit fdrale
Sources : MISSOC, Undic, CLEISS
3.2.4 La problmatique de la modulation des contributions

Par-del la question du taux gnral des contributions se pose celle de sa
modulation en fonction des caractristiques des entreprises ou des salaris assurs.
L'objectif de la modulation est d'influer sur les comportements des employeurs, de
sorte favoriser l'emploi.
Jusqu' mi-2013, l'assurance chmage ne pratiquait pas la modulation. Celle-ci
est, en revanche, largement prsente dans le champ de la scurit sociale, sous forme
d'exonrations de charges pour les bas salaires.
3.2.4.1 Un bilan nuanc de la modulation mise en place en 2013

L'accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013 sur la scurisation de
l'emploi a prvu pour la premire fois des modulations des contributions l'assurance
chmage. Deux dispositifs ont t mis en uvre partir du 1er juillet 2013 :
uri.e exonration de la contribution patronale de trois ou quatre mois pour
l'embauche en CDI d'un jeune de moins de 26 ans;
des majorations de contributions patronales pour certains types de CDD.
60
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOIYIAGE
Dbut 2015, le bilan de cette premire exprience de modulation des

contributions est nuanc.
La modulation a une porte pratique limite. Sur le premier semestre 2014,
12,3% des entreprises ont dclar une majoration; 772 000 salaris taient concerns
par la majoration de la part patronale en juin 2014; le montant total des majorations
tait modeste: 70,41 millions d'euros sur l'anne 2014.
Toujours sur le premier semestre 2014, 7% des entreprises ont dclar une
exonration de contribution couvrant 205 000 salaris en juin; le montant des
exonrations tait lui aussi rduit: 74,24 millions d'euros sur l'anne, soit un montant
trs lgrement suprieur celui des majorations. Ce dispositif est principalement
utilis dans l'industrie agro-alimentaire, les quipements lectriques, lectroniques et
informatiques, la fabrication de matriel de transport, l'hbergement et la restauration.
Les principales utilisatrices sont en 2014les entreprises de moins de 50 salaris et celles
de plus de 500 salaris41 .
De fait, le champ d'application de la modulation est aujourd'hui restreint ainsi
que les surcotes et dcotes appliques. L'exonration des contributions patronales pour
l'embauche d'un jeune en CDI est limite quatre mois pour les entreprises de moins
de 50 salaris (trois mois pour les autres). S'agissant des majorations de contributions
pour les CDD, le niveau de la majoration est rduit: 3 points pour les contrats de moins
d'un mois, 1,5 point pour les contrats compris entre 1 et 3 mois, 0,5 point pour les
contrats d'usage d'une dure infrieure ou gale 3 mois. Il n'est pratiqu aucune
contribution supplmentaire pour les contrats de plus de 3 mois ou les intrimaires.
Dans ces conditions, il n'est pas surprenant que le niveau des majorations perues par
l' Acoss soit rduit.
La modulation introduite en 2013 s'inscrit toutefois dans un processus volutif:
elle fait partie des sujets lists par la convention d'assurance chmage qui doivent tre
tudis par le groupe paritaire politique et qui peuvent donner lieu des propositions
d'volution. A cet gard, la modulation pratique depuis mi-2013 a une vertu
pdagogique et a permis aux acteurs du rgime de tester les modalits concrtes de mise
en uvre de ce type de dispositif.
3.2.4.2 Les possibilits ouvertes en termes de modulation des contributions

La possibilit de moduler les contributions de l'assurance chmage a t
introduite dans le code du travail par la loi du 14 juin 2013. Cette dernire fixe
galement les types de critres qui peuvent tre retenus pour majorer ou minorer les
taux de contributions : la nature du contrat de travail, sa dure, le motif de recours un
contrat d'une telle nature, l'ge du salari, la taille de l'entrepris2 .
41
Le bilan pour les utilisateurs des majorations par secteur conomique et taille d'tablissement est plus
ancien (mai 2014) : pour un total de 13,3% d'tablissements utilisateurs des majorations, la part des
utilisateurs dclarant des majorations tait la plus leve dans la restauration/hbergement (20,7%) et
comprise entre 15 et 17,1% dans les industries agro-alimentaires, les transports et le commerce; la part
des utilisateurs dans les entreprises de 0 10 salaris tait rduite ( 10%).
42
Article L5422-12 du code du travail
61
L'UNEDIC ET SA GESTION DEL 'ASSURANCE CHOt...1AGE
En termes de modulation de cotisations l'assurance chmage, il existe aux

Etats-Unis un mcanisme particulier, dit de l'experience rating. Il conduit faire varier
le taux des contributions des employeurs en fonction du nombre de salaris qu'elles
licencient (pltis les entreprises conservent leurs salaris, moins elles contribuent
l'assurance chmage). La rdaction de la loi de 2013 n'ouvre pas cette possibilit en
France, ni d'ailleurs celle de moduler les contributions en fonction du motif de la fin du
contrat de travail.
Lors des diffrents entretiens raliss l'occasion de son instruction, la Cour a
. pu constater que la voie la plus naturellement envisage pour la modulation des
contributions tait celle fonde sur la nature du contrat de travail pour inciter les
employeurs recourir des contrats dure indtermine. A cet gard, il serait
videmment possible d'tendre le champ des CDD couverts par une majoration,
d'examiner les conditions dans lesquelles les salaris de l'intrim pourraient y tre
inclus et de rehausser les majorations appliques.
Une tude rcente de la DARES tend toutefois montrer que la frontire entre
CDD et CDI est en pratique moins tranche qu'il n'y parat en termes de dure
d'emploi : plus d'un tiers des CDI sont en effet rompus avant un an.
36,1% des CDI conclus en 2011 ont t rompus avant leur premier anniversaire, proportion en
hausse de 2,5 points par rapport aux recrutements de CDI en 2007.
Le premier motif de rupture d'un CDI dans sa premire anne est la dmission (16,1% des
embauches), le deuxime est la rupture du contrat lors de la priode d'essai (12,7 des embauches).
La probabilit qu'un CDI soit rompu avant son premier anniversaire est trs variable d'un
secteur l'autre : elle est maximale dans la restauration o 58,6% des CDI sont rompus avant un an; elle
varie galement selon l'ge et la catgorie socio-professionnelle: la probabilit qu'un CDI n'atteigne pas
un an est de 45,6% pour les 15 24 ans et de plus de la moiti pour les employs peu qualifis.
Source: DARES analyses, janvier 2015 n005
Le -risque peut exister que, si les majorations sur les CDD -taient amplifies, les
ruptures rapides de CDI s'accroissent, rendant moins efficaces qu'escompt un
rehaussement des majorations fondes sur la nature juridique du contrat de travail.
Il ressort galement du dernier bilan produit sur 1' application de la modulation
que le nombre d'entreprises dclarant des majorations dcroit entre le deuxime
semestre 2013 et le premier semestre 2014 (et ceci plus fortement que la part de
l'emploi de moins de trois mois), alors qu' l'inverse le nombre d'tablissements ayant
eu recours l'exonration augmente. Il est possible que cette volution traduise l'effet
dissuasif attendu sur l'embauche de personnels sur des contrats de trs courte dure. Il
se peut galement qu'elle traduise un dfaut de dclaration, qui ncessiterait une
politique de contrle et d'audit renforce.
Des mcanismes fonds sur des dcotes pourraient ainsi se rvler plus incitatif
sur les comportements que ceux reposant sur des surcotes. Une dcote de cotisations
patronales fonde sur la dure de l'emploi pourrait par exemple constituer une forme
positive d'incitation pour les employeurs au maintien des salaris en emploi et s'inscrire
ainsi dans les objectifs viss par les conventions d'assurance chmage.
Un tel mcanisme aurait videmment un cot, sauf le financer en augmentant
le taux de la contribution patronale de droit commun. En 2014, la masse salariale
soumise contributions, hors intermittents du spectacle, est de l'ordre de 500 milliards
d'euros: 0;1 point de cotisation reprsente un montant d'environ 500 millions d'euros.
62
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOlviAGE
Les salaris de plus d'un an ou de cinq ans d'anciennet sont les plus nombreux parmi
les salaris (respectivement 87% et 68%43 ).
Des alternatives, moins coteuses, car portant sur un champ plus rduit, sont
galement juridiquement possibles comme une dcote sur les contrats dure
indtermine entre la premire et la troisime anne de prsence dans l'entreprise,
favorisant ainsi l'insertion moyen terme des salaris en leur sein jusqu'au moment o
ces salaris arrivent un niveau d'exprience et de productivit justifiant moins une
minoration des charges patronales. Les salaris ayant une anciennet dans l'emploi
comprise entre un et trois ans reprsentant 11,5% des salaris (2,6 millions de
personnes) et la part des salaris en CDI dans l'emploi total 87%, ce seraient au total
environ 10% des emplois salaris qui seraient concerns. Le cot de la rduction d'un
point de cotisation patronale peut tre estim 50 millions d'euros44 .
S'agissant de l'augmentation des contributions patronales en cas de recours des
contrats prcaires (CDD ou intrim), l'Undic a simul l'effet financier qu'aurait son
renforcement, avec un doublement des cotisations patronales pour les CDD par rapport
au taux normal de 4%. Le bnfice en termes de cotisation serait de 1 Md par an pour
l'assurance chmage. On peut effectuer le mme calcul pour l'intrim; il aboutit un
surcrot de recettes annuelles pour l'assurance chmage de 584 M.
Tableau n 30 : Passage 8% des cotisations patronales sur les CDD et l'intrim
Rpartition
de la masse
salariale
Dure/type des contrats
Moins d'un mois
7%
12mois
2 3 mois
3 6 mois
6 12 mois
Plus de 12 mois
8%
8%
18%
39%
20%
Masse
salariale
(M)
Cotisations en
2012
Montant
(M)
Taux
1963 M '.6,4%
2 362 M 6,47'
2 372 M 6,4%
5 :z2 M 6,4%
11093 M 6,4%
5754 M 6,4%
126 M
151M
152M
334M
710M
368 M
Cotisations proposes
Cotisations article 4 (1)

Montant de
Surcotisatlon
surcotisation
ANI
(M)
+59M .
9,4%
+3,0%
+3SM
7,9%
+1,5%
+36M
7,9%
+1,5%
6,4%
6,4%
6,4%
-
Taux
Surcotisation Montant de
par rapport surcotisation
l'ANI
(M)
Taux
10,4%'
10,4%
10,4%
10,4%
10,4%
10,4%
+1,0%
+2,5%
+2,5%
+4,0%
+4,0%
+4,0%
+20M
+59 M
+59 M
+209 M
+444M
+230 M
Total COD
(hor.s contr.lts aids et d'apprenttss.Jge,
hars intermittents du spernde}
100%
28 769 M
1841 M
+130 M
+1021 M
..
..
Sourr:e: postes DADS, eqwltbre techmque (calculs Unedtc)
Champ: France entire

Rpartition des missions
Rpartition de la
Dure (en nombre 1
d intrim effectues dans
masse salariale
de jours ouvrs}
1anne
98,5%
1,5%
100%
Moins de 3 mois
3 mois et plus
Total Intrim
86%
14%
100%
Masse salariale
2012 (M)
12 537 M
2072M
14609 M
Cotisations actuelles {2012)
.Taux
6,4%
6,4%
Cotisations proposes
Montant
Montant de
Taux Surctfsati6n
(M)
.. surcotisation (M)
"
802M l0,4%
+4,0%
+501M
133 M 1Q,4%
+4,0%
+83M
935M
+584M
..
Source: DeclaratiOns mensuelles des contrats de mtssions (Pole emploi), masses sa/artafes ACOSSJ calculs Uned1c
Champ: Missions d intrim dclares par les En France entire
1
Source : Cour des comptes partir des donnes Undic
L'ordre de grandeur des recettes nouvelles annuelles pour l'assurance chmage

associes une augmentation d'un point des cotisations patronales est ainsi de 250 M
pour les CDD et de 150 M pour l'intrim.
43
donnes extraites de la base statistique de l'OCDE et reproduites en annexe.

Le nombre et la part des salaris d'une anciennet comprise entre 1 et 3 ans sont tablis partir des
donnes prcites de l'OCDE, la part des emplDis en CDI partir des donnes 2014 de la DARES et la
valeur du point des contributions employeurs se fonde sur le chiffre produit par l'Undic.
44
63
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlJRANCE CHOiv'IAGE
Quelles que soient les hypothses tudies, ces cots salariaux supplmentaires
pourraient tre en partie contrebalancs par des charges d'indemnisations moins
leves, lies aux modifications des comportements induites par la modulation (moindre
recours l'alternance emploi/chmage).
il existe ainsi une palette de choix (extension du champ des employeurs publics
affilis, dplafonnement ou hausse du plafond des contributions, adaptation des taux de
cotisation, modulation renforce des contributions) disposition des partenaires sociaux
pour rpartir l'effort consentir en faveur du redressement des comptes de l'assurance.
chmage, en fonction de critres d'quit et d'incitation des comportements
favorables au maintien des salaris dans 1' emploi.
3.3 Les paramtres endognes aux conventions en termes de dpenses

Outre les dispositifs incitatifs la reprise d'un emploi (droits rechargeables et
activit rduite) examins au chapitre II, les dpenses de l'assurance chmage sont
fonction de la dure d'affiliation requise pour bnficier du rgime, des conditions
d'attribution de l'indemnisation, des dures maximales de cette dernire, ainsi que du
mode de calcul retenu pour l'tablir45 .
3.3.1 La dure d'affiliation requise

Depuis la mise en place de la filire unique en 2009, la dure minimale de
cotisation l'assurance chmage requise pour bnficier d'une indemnisation est de
quatre mois (122 jours ou 610 heures de travail) dans une priode de 28 mois prcdant
la fin du contrat de travail, porte 36 mois pour les personnes de 50 ans et plus.
La rduction de la dure minimale d'affiliation en 2009 a conduit ouvrir des
droits indemnisation pour les salaris ayant cotis entre 4 et 6 mois. En 2012, 12% des
entrants en indemnisation avaient un droit compris entre 4 et 6 mois. Compte tenu des
dures limites d'indemnisation qui s'ensuivent et des profils des personnes concernes,
les dpenses relatives l'indemnisation des droits de 4 6 mois reprsentent 6% de
l'ensemble des charges d'indemnisation (1,8 Md).
Si la dure d'affiliation requise apparat courte pour ouvrir un droit, ce qui
singularise surtout la France est la priode de rfrence durant laquelle cette dure
d'affiliation est calcule, soit 28 mois (36 pour les 50 ans et plus). Ce mode de calcul
s' avre trs favorable en termes d'ouverture de droits, tout en pouvant conduire un
niveau d'allocation faible, l'indemnisation tant tablie partir des revenus perus sur
les douze derniers mois (sauf exceptions prvues l'article 12 de la convention). Ce
mcanisme a, en revanche, pour effet de permettre des salaris qui pourraient dfaut,
relever des prestations de solidarit de s'orienter vers le rgime assurantiel.
45
Le prsent rapport se concentre sur les dispositions du rgime gnral.
64
La rduction de l'cart entre la dure d'affiliation requise (4 mois) et la priode

prise en compte pour son calcul (28 mois) rapprocherait galement la France des
pratiques des pays comparables46 .
3.3.2 Les autres conditions d'attribution

Les autres conditions d'attribution concernent principalement le fait d'avoir
involontairement quitt son emploi et de rechercher activement un nouvel emploi.
S'agissant de la privation involontaire d'un emploi, la mise en uvre de la
rupture conventionnelle, qui rsulte d'un accord entre le salari et son employeur sur la
cessation de l'activit du salari, est prise en compte dans les catgories de rupture du
contrat de travail ouvrant droit indemnisation par le rgime d'assurance. Ce motif de
recours reprsente 12% des ayants droits l'mdemnisation. il n'existe pas de ticket
modrateur correspondant ce type de rupture du contrat . de travail : ni les
employeurs, ni les salaris ne sont sollicits par l'assurance chmage au motif que la
rupture du contrat de travail est conventionnelle.
S'agissant de la recherche active d'un emploi, Ple emploi a la charge de suivre
son effectivit et dispose en cas de manquement d'un instrument d'action qui est la
radiation. Le nombre de radiations prononces est significatif. Une part importante
d'entre elles correspond des situations dans lesquelles le demandeur d'emploi n'a pas
mis jour sa situation, par exemple en cas de reprise d'un emploi.
La France ne dispose pas de mcanismes comme ceux qui existent chez certains
de nos homologues. Ainsi, certains pays du Nord de l'Europe ont des dispositifs
d'amende perues sur l'allocation, au cas o les demandeurs d'emplois ne ralisent pas
les actions demandes. Dans d'autres pays, le niveau de 1' allocation peut tre abaiss
quand le demandeur d'emploi n'accepte pas des offres d'emploi.
Une plus grande palette de mesures serait de nature renforcer l'incitation la
recherche active d'un emploi et par consquent favoriser la reprise d'une activit. Ces
mesures relvent de la loi et du dcret et ressortissent des comptences de l'Etat47 .
L'impact de ce type de mesure est difficile estimer: il dpend videmment de
la capacit de l'conomie crer de nouveaux emplois, mais aussi de la part du
chmage que l'on qualifie de volontaire (c'est--dire qui n'existerait pas en l'absence de
mcanisme protecteur d'indemnisation). n n'est pas possible d'en donner un chiffrage.
3.3.3 Les dures maximales d'indemnisation

La dure maximale d'indemnisation (2 ans pour les moins de 50 ans, 3 ans pour
les 50 ans et plus) est un des paramtres centraux du rgime d'assurance chmage. Cette
dure a rgulirement vari depuis 2001 : comprise entre 4 mois et 5 ans dans la
convention de 2001, elle est passe de 7 mois 3,5 ans dans celle de 2004, puis de 7
46
47
Une annexe prsente des lments de comparaison europens.

Article L5412-l du code du travail
65
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlJRANCE CHOMAGE
mois 3 ans en 2006. Depuis la mise en place de la filire unique dans la convention de
2009, elle est
gale la dure d'affiliation (soit 4 mois minim:um) dans . la limite de 2
.
ans pour les moins de 50 ans et 3 ans pour les plus de 50 ans.
3.3.3.1 Le plafond de 24 mois

Ces limites maximales placent la France parmi les pays pour lesquels la dure
maximale d'indemnisation est la plus longue: la dure maximale d'indemnisation est de
12 mois en Allemagne (porte de 15 24 mois pour les seniors), 18 mois en Suisse (24
mois pour les seniors), 6 mois au Royaume-Uni (quel que soit l'ge). La situation de la
France se compare en dfinitive celle de l'Espagne et de Danemark (24 mois pour tous
les salaris).
Aux Etats-Unis, les allocations rglementaires( regular benefits )sont verses
pendant 26 semaines48 Le programme fdral de prestations prolonges (Federal
Extended Benefits Program ), cr en 1970, ajoute 13 20 semaines d'allocations
supplmentaires pour les Etats qui connaissent des taux de chmage levs : un
demandeur d'emploi peut percevoir ces prestations une fois le droit aux allocations
rglementaires puis. Un autre dispositif d'extension des droits existe : la
compensation chmage d'urgence ( Emergency Unemployment Compensation
program ). Ce mcanisme, mis en uvre entre 2008 et 2013, permettait aux Etats,
partir de critres d:finis49 et susceptibles de changer en fonction de la conjoncture
conomique, d'ajouter plusieurs semaines d'allocations. Avec ces deux dispositifs
supplmentaires, la dure maximale d'indemnisation tait comprise, la fin 2013, entre
19 semaines en Caroline du Nord et 73 semaines dans l'illinois et dans le Nevada. Le
programme d'urgence est clos depuis fin 2013.
La dure maximale d'indemnisation du chmage pratique en France est
rapporter un march du travail dans lequel le nombre de chmeurs est lev et, parmi
eux, la part des demandeurs d'emplois de longue dure.
3.3.3.2 Le diffr d'indemnisation

Le diffr spcifique d'indemnisation a t port par la convention de 2014
180 jours (6 mois) maximum au titre des indemnits de rupture excdant le minimum
lgal. Ce diffr se combine avec le dlai d'attente de 7 jours et le diffr sur congs
pays.
Cette mesure constitue un report de charge pour l'assurance chmage (les
charges dues sont reportes dans le temps), mais aussi une conomie (une part des droits
reports ne seront pas consomms, les demandeurs d'emploi ayant trouv un emploi
entretemps).
48
Except dans le Montana et le Massachusetts, o les dures maximales sont respectivement de 28 et de

30 semaines, ainsi que dans le Michigan, le Missouri, l'Arkansas, la Caroline du Nord, la Caroline du
Sud, la Gorgie et la Floride o la dure est infrieure 26 semaines
49
Voir la note du Ministre du travail amricain http :/1ows. doleta.gov/unemploy/pdfleucO 8. pdf
66
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHv'IAGE
Ce type de mesure se justifie d'autant plus que la conjoncture est dtriore: il

permet des conomies court terme pour le rgime d'assurance chmage, tout en
allongeant la priode durant laquelle les demandeurs d'emploi sont couverts. En priode
de conjoncture haute, son caractre incitatif peut tre apprci diversement : durant la
priode de diffr, l'incitation reprendre un emploi est renforce; en revanche, une
fois cette priode passe, il peut prsenter le risque d'augmenter la part du chmage
volontaire, les salaris qui ont attendu durant une priode significative leur
indemnisation pouvant tre incit consommer une part significative de leurs droits.
3.3.3.3 Le plafond 36 mois pour les plus de 50 ans

L'existence d'une dure maximale d'indemnisation plus longue pour les salaris
les plus gs est justifie par les difficults spcifiques que connaissent ces salaris
retrouver un emploi salari s'ils perdent celui qu'ils avaient auparavant, ces difficults
tant moins marques lorsqu'ils se tournent vers l'entreprenariat, en raison justement de
leur exprience. TI convient toutefois de relever que le taux de chmage des 50 ans et
plus (6,8% au troisime trimestre 2014) se situe nettement en dessous du taux de
chmage moyen de. la population (9,9%) 50 .
L'ge partir duquel est applique la dure de 3 ans singularise l'assurance
chmage, mme s'il n'existe pas de dfinition harmonise de l'ge partir duquel on
rentre dans la catgorie des seniors. La limite 50 ans pour qualifier les seniors au sein
de l'Undic est hrite de la priode durant laquelle le rgime des pr-retraites a t
massivement utilis pour grer les problmes poss par le dveloppement du chmage.
Alors que l'ge effectif de dpart la retraite s'allongeait, cette limite n'a pas t
modifie, rendant la charge assume par l'Undic ce titre de plus en plus lourde. A
titre d'exemple, le contrat de gnration adopt en fvrier 2013 par l'assemble
nationale place 57 ans (ou une embauhe 55 ans) le dclenchement d dispositif.
Tableau n 31 : Dpenses d'allocation des 50 ans et plus par dure et tranche d'ge
24 premiers mois
950
900
894
1075
920
362
Total 50
ans et
plus
5101
25 36 mois
183
166
202
331
134
70
1085
50-<52
ans
52-<54
ans
54-<56
ans
56-<58
ans
58-<60
ans
60 ans et
plus
Source: Undic, donnes 2012 du FNA, allocataires ARE et AREF (hors annexes 8 et 10 et maintien),
France entire
Fin 2012, 20% des allocataires indemniss par l'assurance chmage avaient 50
ans ou plus. Leur indemnisation reprsentait 27% des dpenses de l'assurance chmage.
Le surcot li l'existence d'une indemnisation maximale de 3 ans pour ces salaris est
de 1,085 Md. On peut estimer environ 450 M les dpenses auxquelles l'Undic
n'aurait pas faire face si l'indemnisation 3 ans maximum se faisait partir de 55 ans.
50
Les taux de chmage des moins de 25 ans et des 25-49 ans sont respectivement de 23,7% et
9,3 %.Source enqute emploi INSEE. Les tableaux sont reproduits en annexe.
67
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO!viAGE
Ces moindres dpenses seraient constates avec un effet retard (24 mois). Elles
seraient pour une part contrebalances par des dpenses supplmentaires au titre de la
solidarit pour les chmeurs arrivant plus rapidement en fin de droits, sauf considrer
qu'une part significative de ceux-ci parviendrait trouver un emploi dans la priode
d'indemnisation de deux ans quiserait maintenue.
3.3.3.4 Le principe un jour cotis, un jour indemnis

Le principe un jour cotis, un jour -indemnis a pour effet que la dure
d'indemnisation correspond la dure de cotisation dans les limites maximales de 24 et
36 mois. Par-del la question des dures maximales d'indemnisation, il s'agit d'un
paramtre dterminant pour le rgime d'assurance chmage.
Ce principe prvaut depuis la convention de 2009 et l'instauration de la filire
unique. Entre 2001 et 2009, les droits indemnisation taient lgrement suprieurs aux
dures d'affiliation (rapport suprieur 1).
Le passage un rapport de 0,9 (un jour cotis, 0,9 jour indemnis) reprsenterait,
toutes choses gales par ailleurs, une conomie estime par l'Undic 4,1% de ses
dpenses d'allocation de retour l'emploi (et non 10% dans la mesure o tous les
allocataires ne vont pas jusqu' la fin de leurs droits). Son plein effet (1,2 Md de
dpenses en moins par an en valeur 2012) serait atteint au bout de trois ans.
Sur la base des donnes 2012, une telle mesure aurait touch 38% des
allocataires, qui seraient sortis en moyenne 32 jours plus tt d'indemnisation et auraient
perdu en moyenne 1 083 d'allocations. Une telle mesure peut tre incitative la
reprise d'un emploi, mais aussi gnrer des reports vers les allocations de solidarit.
3.3.4 Le mode de calcul de l'indemnisation

Avec les conditions d'affiliation et les dures d'indemnisation, le mode de calcul
de l'indemnisation est un paramtre dterminant des dpenses de l'assurance chmage ..
3.3.4.1 La formule de calcul de l'indemnisation

Le taux de remplacement est calcul selon une formule instaure en 1984. Elle
vise garantir une proportionnalit au revenu de remplacement avec des seuils
:rrrinimaux et maximaux assurant une certaine redistributivit.
L'allocation journalire est ainsi gale depuis le 1er juillet 2015 :
~
au rsultat le plus favorable entre :

o 40,4% du salaire journalier de rfrence+ une part fixe de 11,76
par JOUI
o ou 57% du salaire journalier de rfrence;
dans la limite maximum de 75% du salaire journalier de rfrence et

d'une allocation journalire minimale de 28,67 .
68
Le salaire journalier de rfrence est tabli sur les douze derniers mois dans la
limite de 4 fois le plafond de la scurit sociale.
Pour les emplois temps partiels, les montants de la part fixe et de l'allocation
minimale sont rduits en fonction de la quotit de travail ; il n'existe pas de seuil
minimum spcifique. Le caractre redistributif de la formule de calcul s'est attnu avec
le temps, en raison notamment du dveloppement des temps partiels.
Tableau U 0 32 : Impact de la formule de calcul
Formule de calcul
(paramtres fin 2012)
75%du
SJR
Alloc. Min.
28,21
40,4% SJR
+11,57
40,4%SJR
+11,57
57,4% du . 57,4% du
SJR
SJR
<0,8 SMIC
de 0,8 <0,9
SMIC
de0,9 <1
Smic
de 1 <1,5
SMIC
de 1,5 <3
SMIC
Plus de 3
SMIC
8%
2%
12%
51%
23%
4,06%
Dpense ARE 2012
lMd
0,4Md
2,4Md
10,9 Md
7,6Md
3,1 Md
Part des dpenses
4%
2%
9%
43%
30%
12%
Tamc de remplacement brut

moyen
75%
70,60%
65,90%
60,80%
57,40%
57,40%
14M
6M
37M
179M
132M
54M
Tranche de salaire
correspondante
Part des allocataires
concerns
V aleur d'un point de

remplacement
Source : Undic
La mthode de calcul de l'indemnisation aboutit une large dispersion du

niveau des allocations: en 2012, 10% des allocataires touchaient le niveau de
l'allocation minimale ou moins et reprsentaient une dpense d'allocation de 1,4 Md;
dans le mme temps, 4,06% des allocataires touchaient plus de 3 SMIC et reprsentaient
une dpense de 3,1 Md, soit 2,2 fois plus que les 10% les moins indemniss.
3.3.4.2 La revalorisation de l'allocation

C'est le conseil d'administration de l'Undic qui, en application des conventions
successives d'assurance chmage, dcide chaque anne d'une ventuelle revalorisation
des allocations applicable au 1er juillet. Celle-ci peut porter sur l'allocation minimale t
la part fixe, ainsi que sur le salaire de rfrence servant calculer l'allocation, si celui-ci
se compose de rmunrations affrentes des priodes antrieures l'anne en cours.
69
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOtviAGE
Tableau n 33 : Revalorisation des allocations (2008-2014)

2008
2009
2010
2011
2012
\
2013
2014
Revalorisation dcide 12ar le CA de

l'Undic
allocation minimale
part fixe
2,5%
2,5%
1,0%
1,0%
1,2%
1,2%
1,5%
1,5%
2,0%
2,0%
0,6%
0,6%
0,7%
0,7%
salaire journalier de rfrence
2,5%
1,0%
1,2%
1,5%
2,0%
0,0%
0,0%
Allocation minimale, part fixe
102,5
103,5
104,8
106,3
108,5
109,1
109,9
Salaire journalier de base
102,5
103,5
104,8
106,3
108,5
108,5
108,5
100
101,5
102,7
104,3
106
107,9
109,3
101,12
103,36
Salaire mensuel de base *
101,41
101,48
Prix la conso=ation hors tabac*
*en moyenne annuelle
Source: Cour des comptes d'aprs Undic, DARES, INSEE
105,2
102,96
107,49
105,07
109,76
106,7
111,5
107,4
113,1
107,9
Indices (base 100 janv. 2008)
Allocation de solidarit spcifique
Entre 2008 et 2014, la revalorisation totale s'est leve 9,9% pour l'allocation
minimale et la part fixe. Cette revalorisation est comparable celle de l'allocation
spcifique de solidarit. Elle est infrieure au salaire mensuel de base et celle du
SMIC, mais elle est suprieure celle de l'indice des prix la consommation de 2
points.
Depuis 2013, l'Undic pratique une diffrenciation entre l'allocation minimale
et la part fixe, d'une part, et, le salaire journalier de rfrence, d'autre part : ce dernier
n'a pas volu sur les trois dernires annes. Cette nouvelle pratique a mis un terme
une situation paradoxale d;ms laquelle les demandeurs d'emplois voyaient leur
allocation augmenter, passe une certaine anciennet, alors que les salaris en emplois
~
r
1uti"on51 .
ne connaissent
pas 1a meme
evo
La trajectoire sous-jacente la programmation pluriannuelle des finances
publiques n'intgre pas de revalorisation des allocations chmage pour la priode 20152017. Au 1er juillet 2015, l'Undic a dcid une revalorisation de la part fixe et de
l'allocation minimale de 0,3%.
3.3.4.3 Le niveau du plafond d'indemnisation

Le plafond de l'indemnisation vers par l'assurance chmage en 2015 est de
7 228 bruts par mois, rsultant de la combinaison de la formule de calcul de
l'allocation et du plafonnement des rmunrations prises en compte 4 fois le plafond
de. la scurit sociale. Le plafonnement concerne en 2012 0,06% des allocataires de
l'assurance chmage. Si son impact sur les dpenses de l'assurance chmage est
modeste, il n'en est pas moins, en valeur absolue, d'un niveau trs lev. il l'est
galement en comparaison des pratiques de pays trangers.
51
L'volution du salaire moyen n'en continue pas moins tre prise en compte dans le calcul des droits:
l'entre en indemnisation, c'est sur la base des derniers salaires que sont calculs les droits.
70
L'UNEDIC ET SA GEST10N DE L'ASSURANCE CHOMAGE
Tableau n 34 : Niveaux maximum d'indemnisation du chmage par mois (2014)

,._
France
- -
7134
..
2483 (anciens liinder)
2209 (nouveaux liinder)
1603
-~-
Allemagne
Belgique
Danemark
----~- -
Grande-Bretagne
2406
1087 si aucun enfant charge
1242 si un enfant charge
1397 si 2 enfants ou plus charge
Montant forfaitaire
Italie
1167
Luxembourg
4 805
Pays-Bas
3 212
Portugal
1 048
Espagne
~~
-'" "- - - .
-- ~
.....-4_ __ .,._., _ _ , ___
1~
_
- ~ - --- -
......... ........... _ _______ ...._, . ......,
. ,............... ,__
__.~-
. - .
Source : UNEDIC, Les modalits de calcul de l'assurance chmage en Europe, Comparaisons

europennes, Groupe paritaire politique, 30 avril2015. Les montants sont exprims en brut.
3.3.4.4 Le profil temporel de l'allocation

Une dgressivit des allocations chmage en fonction du temps a t mise en
uvre en France entre 1992 et 2001. En 1992, l'allocation de base et l'allocation de fin
de droits ont t remplaces par l'allocation unique dgressive (AUD). Pour les
chmeurs, le montant de l'allocation de dpart tait inchang (de 57 75 %du salaire
de rfrence pendant 4 27 mois suivant la filire), mais ils taient ensuite soumis une
baisse du montant de l'indemnisation tous les 4 mois jusqu' ce qu'un niveau plancher
de 2 500 francs soit atteint. En 2001, l'allocation unique dgressive a t remplace
son tour par l'allocation d'aide au retour l'emploi (ARE).
Certains estimations52 font tat d'un accroissement du taux de reprise d'emploi
l'approche du passage de l'allocation de base. l'allocation de fin de droits (cf.
graphique). Cette hausse du taux de reprise d'emploi est d'autant plus significative que
la personne percevait un salaire lev avant son entre en chmage.
<:;~phiQ.U:- ....,.
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%2'
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.zs 2s
CQa: m<Ol,.,
.,..,._,.,__~-a. -~ ..,_. ~~,_---=--
53
Source: B. Darmont, A. Prieto, D. Fougere [2001}-
52
B. DORMONT, A. PRlETO, D. FOUGERE [2001] L'effet de l'allocation unique dgressive sur la

reprise d'emploi
53
NB : dans le systme qui prvaut entre 1986 et 1992, la dure de perception de l'allocation de base peut
varier de trois vingt-sept mois. Si, au bout de cette priode, le chmeur n'a toujours pas retrouv
71
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOivL<\GE
Selon la mme tude, l'introduction de l'allocation unique dgressive a crt le

profil temporel des taux de reprise d'emploi, notamment pour les chmeurs qualifis qui
bnficiaient de salaires levs. En revanche, les chmeurs peu qualifis semblent plus
contraints par l'offre de travail : leurs profils de retour l'emploi sont beaucoup moins
lis au profil de leur indemnisation. D'autres travaux aboutissent des conclusions
similaires 54 . Les tudes conomiques tendent ainsi montrer que la mise en uvre
d'une allocation dgressive engendre des conomies, mais n'amliore pas globalement
l'efficacit du systme d'assurance chmage, qui dpend du niveau de contrainte que le
march du travail exerce sur la reprise d'activit des chmeurs.
3.4 .Un pilotage inscrire dans une perspective globale
3.4.1 Une interaction entre facteurs qui doit tre prise en compte
Les diffrents paramtres sur lesquels repose la soutenabilit du regune
d'assurance chmage sont rsums dans le tableau de la page suivante, qui a t tabli
en tenant compte des analyses galement prsentes dans les chapitres 1 et 2.
TI convient cet gard de prendre en compte les interactions qui existent entre
ces diffrents paramtres, en particulier entre le rgime d'assurance chmage et les
prestations de solidarit. Des conomies ralises sur l'assurance chmage, en
particulier en termes de dure d'indemnisation, se reportent pour partie en dpenses de
solidarit supplmentaires pour l'Etat et les collectivits locales.
Le rgime ne peut en tout tat de cause que gagner tre simple, lisible et stable
dans le temps. Cette stabilit, pour autant que les paramtres soient fixs un niveau
adquat, constitue un gage de soutenabilit du rgime dans la dure, les excdents
emegistrs en phase haute de cycle conomique permettant de rembourser la dette
contracte durant les phases basses de cycle o le rgime joue un rle de stabilisateur
pour les demandeurs d'emploi.
d'emploi, il peroit une allocation plancher d'environ 2 500 francs par mois (l' AFD) dont la dure est au
maximum de dix-huit mois. Dans la mthode utilise par les auteurs de l'rticle, les chmeurs types
~assent de l'AB l'AFD la fin du 14me mois.
4
S. LOLLIVIER et L. RIOUX Evaluer l'impact des modalits d'mdernnisation du chmage sur les
taux de sortie vers l'emploi en France Revue franaise d'conomie, Volume XXVI, 2011/1
72
Paramtres endognes aux conventions d'assurance chmage
Recettes
Doenses
Mesures
Chiffrage
Mesure
Chif:fi:age
Chame des emeloy_eurs aflllis

Potentiel de 600 000 agents non titulaires
de la fonction publique non affilis ainsi
que salaris sous statut
Dure d'affiliation requise

Impact du passage de 4 6 mois d'affiliation
minimum:
Impact d'une rduction de la priode de rfrence :
1,8 Mds de dpenses brutes concernes

(6% des dpenses)
variable selon les hypothses
Source: donnes DGEFP

Assiette des contributions l'assurance
chmage
Impact de la suppression du plafond
des contributions :
Autres conditions d'attributions

Ticket modrateur pour les entres suite
un_e rupture conventionnelle :
variable selon le niveau (12 % des entres en

indemnisation)
800 M de recettes
supplmentaires par
an
Taux des contributions

Impact d'une variation de 0,1 point de
cotisation :
plus de 500 M par

an
Modulation des contributions

400 M de recettes
Impact d'un point de cotisation
supplmentaire sur le champ des CDD et de supplmentaires par
an
l'intrim:
Renforcement de l'incitation la reprise d'un emploi :
non chiffr
Rgime de l'activit rduite :
euviron 800 000 allocataires en activit

rduite rcurrente
Dure d'indemnisation
Impact d'une rduction de la dure maximale de 2 ans : fonction du niveau de la rduction (3 0 % des
allocataires dont la dure d'indemnisation
maximale est comprise entre 20 et 24 mois
arrivent en fin de droits)
Impact de la suppression des 3 ans
1 Md d'conomies par an; impact rduit de
pour les plus de 50 ans :
moiti en cas de fixation de l'ge 55 ans
Modification du principe
"un jour cotis, un jour indemnis" :
Calcul de l'indemnisation
Impact de l'absence de revalorisation :
Valeur d'un point du taux gnral de remplacement :
.-Impact d'une dgressivit des allocations :
1,2 Mds d'conomies pour un ratio de 0,9
422M
variable selon les modalits et notamment le
niveau d'indemnisation choisi pour
l'appliquer
Source: donnes Undic, dossier paramtres de l'assurance chmage, 2014

N.B: les conomies portant sur les dures d'affiliation et d'indemnisation se reportent pour partie en dpenses de solidarit pour l'Etat et les collectivits locales.
-
73
3.4.2 L'Undic au sein de la protection sociale

Les allocations chmage s'insrent galement dans un ensemble plus large de
prestations, dont certaines visent des objectifs similaires. TI s'agit par exemple du RSA
activit et de la prime pour l'emploi qui doivent tre transforms en une prime d'activit
dont l'objet est trs proche du rgime de l'activit rduite. La multiplication
d':interventions sur le cycle de l'activit prcaire cre le risque de mettre en place des
dispositifs redondants et d'un usage complexe pour les bnficiaires.
*
C'est ainsi dans une perspective de moyen terme et globale que mritent
d'tre inscrites les conventions d'assurance chmage, avec une palette de choix qui
concerne tant les dpenses que les recettes du rgime. TI ne revient pas la Cour
d'oprer ces choix qui ressortent de la comptence des partenaires sociaux et, le
cas chant, de l'Etat. TI lui revient en revanche d'alerter sur la ncessit de
procder des choix lors des prochaines ngociations du cadre conventionnel. Ces
choix doivent tre guids par des considrations d'quit et d'efficacit en termes
d'incitation la reprise d'un emploi et de maintien dans l'emploi. lls doivent
galement permettre d'assurer le remboursement de la dette de l'Undic, gage de
la prennit du mcanisme assurantiel, et donc s'accompagner d'un plan de
dsendettement du rgime.
74
4 LA GESTION DE L'UNEDIC
4.1 L'organisation et la gouvernance de l'Undic

Entre 2008 et dbut 2012, l'Undic a adapt son organisation et son
fonctionnement la nouvelle rpartition des comptences issue de la loi du 13 fvrier
2008.
4.1.1 La rvision des statuts de l'Undic

Ce n'est qu'en fvrier 2012 que les nouveaux statuts de l'Undic, tenant compte
de l'organisation dsormais en vigueur du service public de l'emploi, ont t adopts.
Toutefois, le conseil d'administration et le bureau ont trouv un accord en 2010 sur
l'objet de l'Undic et fix ses missions, au nombre de quatre:
mission de rglementation: prescrire et garantir les conditions de mise en
uvre de l'assurance chmage et des dispositifs conventionnels associs, en
application des dcisions des partenaires sociaux et des instances de
l 'Undic ;
mission de gestion financire : assurer la gestion financire de l'assurance
chmage, des dispositifs conventionnels associs, participer au financement des
oprateurs et de Ple emploi et garantir l'autonomie de gestion de l'Undic ;
mission de production d'tudes et analyses : celles-ci sont destines
l'information et l'aide la dcision pour les partenaires sociaux et les instances
de l'Undic ;
mission de contrle et d'audit : elle porte sur les conditions de mise en uvre de
l'assurance chmage et des dispositifs conventionnels associs.
Ces missions structurent l'organisation et le fonctionnement de l'association.
4.1.2 Une organisation adapte aux nouvelles missions de l'Undic
4.1.2.1 L' a!fectation des personnels lors de la fusion Assedic-Ple emploi

Le primtre Undic et Assdic regroupait 14 854 personnes dbut 2008 (dont
13 574 ETP en CDI). il a t profondment remani suite la mise en uvre de la loi
du 13 fvrier 2008.
Le 18 dcembre 2008 ont t transfrs Ple emploi les salaris du rseau :
75
L'UNEDIC ET SA GESTON DE L'ASSURANCE CHOMAGE
des Assdic qui taient en charge de la gestion oprationnelle du recouvrement

des contributions d'assurance chmage, de la cotisation au rgime de garantie
des salaires (AGS), et de l'indemnisation des demandeurs d'emplois;
du GARP (Groupement des Assdic de la Rgion Parisienne), qui tait en charge
de l'affiliation des employeurs et du recouvrement des contributions d'assurance
chmage et de la cotisation AGS pour la rgion parisienne, ainsi que de la
gestion de l'assurance chmage de certains salaris expatris. Depuis janvier
2009, le GARP est devenu Ple emploi service.
Parmi les autres personnels, il convient de distinguer trois situations. Les salaris
des fonctions de pilotage du rseau et des fonctions support ont t affects Ple
emploi (direction des ressources humaines et direction des systmes d'information).
Pour les autres directions fonctionnelles et oprationnelles (comptabilit, finances,
budget, audit, communication, statistiques ... ), il a t demand chaque salari de
choisir entre conserver son emploi au sein de l'Undic ou tre affect au sein de Ple
emploi. Enfin, les salaris de la direction des affaires juridiques ont fait l'objet d'un
traitement spcifique en fonction de leurs activits respectives.
En plus des salaris du rseau des Assdic, l'Undic comptait galement ses
propres salaris qui lui permettaient de grer ses deux principales missions : grer le
rgime d'assurance chmage, et fdrer les Assdic. C'est au titre de cette seconde
mission que les directeurs et les directeurs adjoints des Assdic taient salaris de
l'Undic, et non pas du rseau (des Assdic ou du GARP), et avaient donC' vocation
rejoindre Ple emploi. Certains de ces cadres suprieurs, proches de la retraite et en
doublon sur des postes de direction dj pourvus au sein de Ple emploi, ne sont sortis
des effectifs qu' leur prise de retraite effective; d'autres sont rests en fonction
l'Undic.
A la suite de ces mouvements, l'effectif de l'Undic a t rduit 387 agents au
31 dcembre 2008, dont 120 affects Undic hors AGS.
La configuration issue de la loi du 13 fvrier 2008 portant rforme de
l'organisation du service public de l'emploi a ainsi considrablement rduit les moyens
et les comptences de l'Undic, en entranant une refonte de l'organisation et le
redploiement des 14 854 personnels en fonction en 2008, notamment vers Ple emploi.
La position prise par la direction gnrale de l'Undic et le futur directeur gnral de
Ple emploi, lors de la cration de cet tablissement public, a t de donner la priorit
l'installation du nouvel oprateur. Cette position a eu pour consquence, selon l'Undic,
de la priver de certaines comptences attaches ses missions, en particulier dans les
fonctions :finances , tudes et analyse et affaires juridiques.
L'Undic est dsormais structure autour de deux ensembles: les services ddis
aux missions de l'Undic et ceux affects la dlgation de gestion de l' AGS. Elle
compte aujourd'hui, pour remplir ses missions propres, une centaine de salaris recruts
sur des contrats de droit priv. Elle est implante sur un site unique (une partie d'un
immeuble situ prs de la Gare de Lyon)-.
4.1.2.2 L'organigramme de l'Undic en2015

Le nouvel organigramme de l'Undic a t prsent le 24 juin 2008 par le
directeur gnral. C'est cette organisation qui prvaut toujours en 2015, avec quelques
76
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO!viAGE
ajustements. Aprs la disparition de la direction immobilire, la direction des systmes

d'informations a t supprime en 2014 et ses personnels ont t rpartis entre trois
directions. Le directeur gnral adjoint pilote un ple performance, les autres
directions (6) tant rattaches directement au directeur gnral.
Tableau n 35 : Organigramme et effectifs de l'Undic en 2015
;
::
1'1$li1dln~
.'
Direction gnrale
Ple performance confi au DG adjoint
Direction gestion et comptabilit et systme d'information
Direction des finances et de la trsorerie
Direction des tudes et analyses (dont un poste pourvoir)
Direction des affaires juridiques
Direction des ressources humaines et serv.ices gnraux
Direction de la communication
Total
Source: Cour des Comptes d'aprs documents Undic
) 'o"f'
.. ~
5
18
20
5
12
22
9
5
96
4.1.3 Une gouvernance en volution

Si l'adoption des nouveaux statuts a t tardive par rapport la loi de fvrier
2008, c'est principalement parce que les membres de l'Undic avaient souhait profiter
de la ncessaire rvision des statuts qui en dcoulait pour modifier la composition des
instances de gouvernance de l'Undic, ainsi qu'il ressort des procs-verbaux des
runions du bureau et du conseil d'administration durant la priode.
ll ne s'agissait pas, en l'occurrence, de revenir sur la nture paritaire de

l'association, savoir sa gouvernance par des organisations reprsentatives des salaris
et des employeurs et parts gales entre elles. ll s'agissait, en revanche, afin de faciliter
son fonctionnement, de rduire le nombre de siges au conseil d'administration, celui-ci
tant compos de cinquante administrateurs (cinq membres reprsentant chacune des
organisations nationales syndicales reprsentatives - au nombre de cinq - et un nombre
gal pour le collge des employeurs) ainsi que de trois supplants par organisation
syndicale et d'un nombre gal de supplants pour le collge des employeurs. Cet
objectif n'a pas t atteint et le conseil d'administration comprend toujours 50 membres
titulaires.
4.1.3.1 Les rles respectifs du conseil d'administration, du bureau et de la direction

gnrale
Si l'on se rfre ses statuts, l'association est administre par son conseil
d'administration qui a les pouvoirs les plus tendus. Nanmoins, en pratique, c'est au
sein du bureau que sont prises la plupart des dcisions de gestion. Compos de dix
membres choisis au sein du conseil d'administration, le bureau comprend cinq
reprsentants des salaris (1 sige pour chaque organisation: CFDT, CGT, FO, CGC,
CFTC) et cinq reprsentants des employeurs (3 siges pour le Medef, 1 pour la
CGPME, 1 pour l'UPA).
77
Le prsident et le vice-prsident ne peuvent appartenir au mme collge et ces

fonctions sont assures en alternance, conformment aux statuts, par la dlgation
patronale et par la dlgation syndicale.
Le bureau se runit tous les mois; le conseil d'administration deux fois par an
durant la priode sous revue58 : une fois en juin, notamment pour approuver les comptes
et dcider d'une ventuelle revalorisation du barme de l'indemnisation, et une fois en
janvier, notamment pour approuver le budget.
Le conseil d'administration con.Servant juridiquement les pouvoirs les plus
tendus, 1' ordre du jour de chaque runion est particulirement charg, ce qui conduit,
de fait, concentrer les principaux dbats lors des runions du bureau, voire lors des
runions des conseiller t~chniques que les organisations reprsentatives dsignent pour
prparer les runions du bureau et du conseil d'administration.
C'est ainsi le bureau qui nomme le directeur gnral, celui-ci assurant selon les
statuts la gestion du rgime d'assurance chmage et exerant ses fonctions dans le cadre
des dlgations de pouvoir qui lui sont confies par le bureau.
L'Undic est soumise au contrle conomique et financier de l'Etat du fait de
son financement par des contributions obligatoires. Ce contrle, qui ne comporte pas de
visa, s'exerce par la participation du contrleur gnral avec une voix consllitative aux
instances de gouvernance (bureau et conseil d'administration}.
4 .1.3 .2 La mise en uvre de 1' accord du 17 fvrier 2012 sur la modernisation et le

fonctionnement du paritarisme
L'accord du 17 fvrier 2012 relatif la modernisation et au fonctionnement du
paritarisme fixe, dans ses diffrents titres, les rgles rE?latives la gouvernance des
organismes paritaires nationaux interprofessionnels, la mesure de 1' efficacit du
service rendu, au renforcement des comptences des mandataires et aux modalits de
financement du paritarisme. L'Undic est attentive la mise en uvre des
prconisations de cet accord paritaire en son sein.
Depuis janvier 2013, elle dispose ainsi d'un rglement intrieur qui prcise le
mode d'organisation et de fonctionnement prvu par les statuts et auquel est annex un
rglement financier.
Depuis mi-2013, une commission d'audit et de prparation des comptes a t
mise en place. Elle comprend quatre membres du bureau, deux personnalits qualifies
et un reprsentant du contrle d'Etat. Elle s'est runie en 2013 et 2014 trois fois par an
avec un ordre du jour substantiel, des dbats prcis et des comptes rendus formaliss.
Les travaux de la commission d'audit ont notamment donn lieu un rapport au conseil
d'administration, dit rapport contrle et audit 2013 de l'assurance chmage, prsent
par la prsidente du comit d'audit en juin 2014.
Comme le recommande l'accord national interprofessionnel de fvrier 2012, un
audit de fm de mandat a par ailleurs t ralis par un cabinet extrieur fin 2013,
58
Les statuts prvoient qu'il se runit deux trois fois par an et qu'il peut se ruillr la demande d'au
moins la moiti de ses membres.
78
L'UNEDIC ET SA GESTON DE L'ASSURANCE CHOMAGE
pralablement au renouvellement des instances de gouvernance. Ses conclusions

identifient six axes de rflexion pour l'avenir dont la mise en uvre fait l'objet d'un
plan d'action. Ces axes concernent notamment la formalisation des suites donnes aux
dcisions du conseil d'administration et du bureau, le renforcement des lments
d'informations partags en vue de la ngociation des conventions d'assurance chmage
et 1' amlioration de la coopration institutionnelle avec Ple emploi en matire de
systme d'information, d'audit et d'indicateurs de performance.
D'une manire gnrale, et en dehors des questions lies la gestion de
l'endettement (cf. infra), l'Undic a su adapter son organisation la rforme
profonde de ses missions.
4.2 Les comptes de l'Undic

Les comptes de l'association sont tablis sur la base de rgles spcifiques
l'assurance chmage approuves en 1995 par le conseil national de la comptabilit 9.
Les comptes de charges et de produits distinguent ainsi ceux qui sont lis la gestion
des conventions d'assurance chmage et des dispositifs conventionnels avec les
pouvoirs publics (ces flux sont dits techniques) et ceux qui sont lis la gestion propre
de l'association Undic (ces flux tant appels administratifs).
Ce mode particulier de comptabilisation fait ressortir, outre les rsultats
financiers et exceptionnels qui sont retranscrits selon le plan comptable de droit
commun, deux rsultats au lieu du traditionnel rsultat d'exploitation : un rsultat de la
gestion technique et un rsultat de la gestion administrative.
Les comptes annuels de l'Undic sont arrts par le directeur gnral, examins
par les membres du bureau, puis soumis pour approbation au conseil d'administration.
Ils sont certifis par deux cabinets de commissaires aux comptes nomms par le conseil
d'administration pour une dure de 6 ans.
L'article 1er du rglement financier du 24 janvier 2013 dispose que l'Undic
tablit les comptes de l'assurance chmage en intgrant l'ensemble des flux comptables
et fmanciers, y compris ceux issus de missions dlgues des organismes tiers. Ces
comptes sont rapprochs des tats comptables de Ple emploi et de l' Acoss.
4.2.1
La production des comptes
Le contrle des comptes effectu par la Cour a port sur les exercices 2008
2013, les comptes de l'exercice 2014 n'tant pas clturs au moment o son instruction
s'achevait. En effet, pour la production de ses comptes, l'Undic est tributaire des
comptes des oprateurs auxquels elle a dlgu le paiement des indemnisations et le
recouvrement des contributions, respectivement Ple emploi et l' Acoss. Les comptes de
l' Acoss tant certifis par la Cour des comptes et cette certification intervenant dans les
59
Avis de conformit n95-0 1 relatif au plan comptable particulier de l'Undic

79
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOTviAGE
derniers jours de juin, l'Undic n'est en mesure de faire approuver ses comptes certifis
par ses propres commissaires aux comptes que fin juin, le 30 juin tant pm:p:
l'association la date limite d'approbation de ses comptes.
Pour les comptes de l'anne 2011, premier exercice durant lequell'Acoss a t
en charge du recouvrement des contributions de l'assurance chmage, les comptes ont
t approuvs par le conseil d'administration le 27 juin 2012, alors que le rapport de la
Cour des comptes certifiant les comptes de l' Acoss n'a t adopt que le lendemain, les
commissaires aux comptes de l'Undic s'tant reposs sur une lettre du prsident de la
sixime chambre de la Cour des comptes, en date du 27 juin, pour faire leur rapport au
conseil d'administration.
Aprs une mise en place tendue en termes de dlais, les plans de contrle
des commissaires aux comptes de l'Undic et le processus d'approbation des
comptes se sont adapts.
Les comptes sont chaque anne marqus par les mesures rglementaires
nouvelles, les relations financires avec Ple . emploi, les dispositifs communs avec
l'Etat pris en charge par l'Undic, la revalorisation des allocations dcides par le
conseil d'administration et les oprations de financement.
Les oprations ralises pour le compte de tiers, principalement l'association
pour la gestion du rgime de garantie des crances des salaris (AGS), font l'objet d'une
synthse spare. On retrouve pour le mme montant la charge que reprsente l'AGS et
le remboursement acquitt par l'organisme (43 M en 2014), dans la gestion
administrative. Cette opration de refacturation permet l'limination des soldes
affrents l' AGS.
Avant la rforme de 2008, l'Undic prsentait sous le nom de comptes
consolids des comptes combins de l'Undic et des Assdic, celles-ci n'tant pas
juridiquement des filiales de l'Undic. Seules les SCI taient de~ filiales de l'Undic.En
201:3, le primtre de consolidation ne comporte plus que l'Undic et l' Assdic non
fusionne de Guyane.
Durant toute la priode sous revue, le commissariat aux comptes a t assur par
les socits FCN et Deloitte et associs. Ces deux cabinets ont t reconduits par le
conseil d'administration de juin 2012 pour un nouveau mandat de 6 ns portant sur les
exercices 2012 2017. Cette dsignation a t effectue aprs examen par un comit
d'appel d'offres et les cabinets ont t choisis, bien que n'tant pas les moins disants, en
raison notamment de leur connaissance du fonctionnement de l'Undic. En plus de la
mission de commissariat aux comptes, des honoraires relatifs des travaux mens dans
le cadre de l'mission d'EMTN ont t facturs . Le total de ces honoraires tait de
60 000 euros hors taxes. Ces missions ont t reconduites jusqu'en 2012 inclus (29 900
euros hors taxes pour 2012). ll a t mis fin cette pratique aprs 2012.
80
L'UNEDC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOJviAGE
4.2.2 Analyse du bilan

Tableau n 36 : Bilan consolid de l'Undic 2008-2013 (en M)
Bilan consolid
2008
immobilisations incorporelles
mmobilsations corporelles
immobilisations financires
total acti-f rnmobilis
crances allocataires
crances affilis
autres crances
VMP
Disponibilits
Charges constates d'avance
total actif' circulant

charges rpartir et primes rembt:
TOTAL ACTIF
situation nette
provisio ns risques et char~es
dettes
compte r gulation
TOTAL DU PASSIF
2009
2010
2011
2012
2013
23,30
499,10
32,50
55490
14,10
420,50
29,40
464,00
2,80
203,10
28,90
234,80
1,90
174,20
27,20
203,30
0,50
143,70
26,30
170,50
0,80
132,60
25,30
158,70
166,20
3947,50
208,80
357,20
37,40
25,80
4742,90
176,40
4079,90
295,30
326 5,20
200,30
3729 70
140,80
1364,20
2,90
7,90
5445,80
213,00
4082_70
261,20
4329,20
216,50
1517,10
277,90
4402,80
484,90
1.531.00
1955,90
4,80
8066,70
12,70
3,30
7832,80
657,90
1551,30
306,70
12,80
6834,40
7 DO
7862,00
940,40
0 ,90
16,60
10,90
9,80
19,50
29,50
5298,70
8313.40
5691,50
7047,50
8 052,00
8254,90
"''-'>U,4U
-10610,80
56,20
-17099,90
50,10
18,30
-13453,20
55,80
21394,00
55,40
7047,50
8052,00
8254,90
- 4737,90
43,90
9971,60
21,10
5298,70
5903,40
33,00
14162,70
21,10
8313,40
60,70
14767,90
13,10
5691,50
.L~~--
.c>~,<>U
73,90
Source : rapports financiers de l 'Undic, et comptes consolids
4.2.2.1 L'actif
Durant la priode sous revue, l'volution de l'actif, se caractrise par une
diminution des immobilisations corporelles du fait de la vente du patrimoine immobilier
et par une forte augmentation des disponibilits en fin d'anne.
L'actif immobilis (159 M au 31 dcembre 2013) est surtout constitu des
immobilisations corporelles immobilires (entre 80% et 90%) qui ont diminu de 70%
sur la priode avec la cession de sites, notamment Ple emploi dans le cadre de la
fusion des rseaux.
L'actif circulant au 31 dcembre comporte trois postes importants : les crances
sur les affilis, les valeurs mobilires de placement et, partir de 2012, les
disponibilits. ll a augment de 70%, passant de 4,7 Md 8 Md entre 2008 et 2013.
Ce sont surtout les valeurs mobilires de placement (VMP) et les disponibilits
bancaires qui expliquent cette forte augmentation (0,4 Md fin 2008, 2,9 Md fin 2013).
Les valeurs mobilires de placement ont progress sur la priode(+ 164%}mais
peuvent varier fortement d'une clture sur l'autre.
Les disponibilits bancaires apparaissent pour un montant significatif partir de
de 2012 sous la forme de dpts sur livrets rmunrs (1,5 Md en 2012 et 1,9 Md en
2013), correspondant une rserve de liquidit, examine dans la dernire section.
Les crances sur les affilis reprsentent une valeur nette de 4,4 Md fin 2013.
A la clture de l'exercice 2013, le stock des contributions brutes restant recouvrer
s'lve 5,8 Md. Environ 70% sont des crances certaines recevoir dues au titre
de l'exercice cltur mais qui font l'objet d'un rglement en dbut d'exercice suivant.
30% sont des crances contentieuses, provisionnes au 31 dcembre 2013 hauteur
de 1,4 Md (dont 0,82 Md sur les crances contentieuses de l'Acoss et 0,5 Md sur
celles de Ple emploi). Les crances contentieuses augmentent chaque anne sur la
81
priode, du fait de la dgradation de la situation conomique. Dans le cadre du transfert

du recouvrement l' Acoss, le taux de provision face au risque de non recouvrement a
t renforc: il est pass de 67,8% en 2008 79,5% en 2013 (provision de 1,4 Md
pour des crances contentieuses de 1,77 Md), pour revenir un niveau comparable
celui de 2008 en 2014.
Enfin, les autres crances varient du simple au double d'une anne sur l'autre et
s'tablissent 485 M en 2013, du fait notamment du remboursement d par les pays
voisins pour les allocations verses aux travailleurs frontaliers (181 M), par l'Etat au
titre de dispositifs antrieurs 2009 non transfrs Ple emploi (89,5 M) et d'une
crance sur l' Acoss pour le solde des contributions verses par les employeurs en
dcembre de l'anne n-1 (84,4 M).
4.2.2.2 Le passif
L'Undic est une association et n'a donc pas de capital social. Un dsquilibre
durable ne peut tre combl que par des mesures prises par les partenaires sociaux et
l'Etat, soit dans le sens d'une augmentation des cotisations et/ou d'une diminution des
allocations, soit par un recours l'emprunt.
Le passif rvle des dettes qui ont augment de 150% sur la priode: 10 Md au
31 dcembre 2008, 25,2 Md au 31 dcembre 2013. Parmi ces dettes figurent, d'une
part, les emprunts (20,8 Md fin 2013) et, d'autre part, les dettes l'gard des
allocataires (environ 2,8 Md) et les autres dettes (1,4 Md) qui regroupent surtout
les dettes l'gard des caisses de retraite de l'ARRCO et de l' AGIRC.
Les provisions pour risques et charges demeurent modestes (0,05 Md). Enfin,
situation nette (reports+ rsultat) s'est dgrade de 260% sur la priode, en passant
de -4,7 Md -17 Md. Les rsultats deviennent dficitaires ompter de 2009, du fait
de dpenses de la gestion technique suprieures aux recettes, et de faon croissante.
1~
4.2.2.3 Les engagements hors bilan

Le mode de gestion de l'assurance chmage par rpartition conduit l'Undic
ne pas provisionner les charges correspondant aux prestations certaines verser aux
allocataires qu'elle indemnise durant les exercices suivants. Les informations annexes
aux comptes prsentent toutefois une estimation de ces prestations, sous forme
d'engagements hors bilan.
En premier lieu, figure l'estimation financire des prestations verser la
clture d'un exercice aux allocataires inscrits sur la dure moyenne de chmage restant
courir. Ce montant est valu chaque anne par la direction des tudes et des analyses
de l'Undic: il est pass de 18,7 Md au 31 dcembre 2008 22,7 Md au 31 dcembre
2013. L'estimation des prestations verser est infrieure de 20% 30% chaque anne
au montant qui sera effectivement vers, du fait de l'arrive de nouveaux allocataires en
cours d'exercice.
En second lieu, figurent les prestations verser aux bnficiaires d'un maintien
d'indemnisation jusqu' leur retraite. n s'agit des demandeurs d'emploi qui peuvent,
82
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlJRANCE CH01viAGE
sous certaines conditions, continuer perc~voir leurs indemnits pour lill. total estim
1,3 Md en 2008 et 0,5 Md en 2013.
4.2.3 Analyse du compte de rsultat

Le compte de rsultat consolid comprend la gestion technique, la gestion
administrative, la gestion :financire et les oprations exceptionnelles. La gestion
technique renvoie au recouvrement des contributions, ralis principalement par
l' Acoss 60 , et au paiement des allocations effectu par Ple emploi. En regard, la gestion
administrative est modeste, l'Undic ne comptant qu'une centaine de salaris. La
gestion financire occupe quant elle ooe place croissante.
4.2.3.1 La gestion technique

La gestion technique regroupe toutes les contributions de l'exercice, assises sur
la masse salariale hauteur de 6,4% (4% pour la part de l'employeur et 2,4% pour celle
du salari), et les allocations payes, principalement l'allocation d'aide au retour
l'emploi (ARE), mais aussi l'ARE formation, l'allocation spcifique de reclassement
(ASR) et l'allocation de scurisation professionnelle (ASP).
a) Les produits de la gestion technique
Tableau n 37: Produits de la gestion technique 2008-2013 (en M)
contributions
autres produits
reprises sur provisions
transfert de charges
total
F-
2008
30339,30
113,70
33,50
149,80
30636,30
2009
30 562,30
238,70
9,80
75,60
30886,40
2010
30558,20
206,70
23,30
21,40 p
30809,60
2011
32314,20
100,00
277,20
29,10
32720,50
2012
32958,20
124,00
78,40
51,50,33 212,10
2013
33 453,10
161,80
198,50
293,70
34107,10
Source: rapports financiers de l 'Undic, et comptes consolids
Les contributions dites principales (99% du total des produits en 2008) ont
progress de 10% sur la priode, et voluent en fonction de la masse salariale, par l'effet
du nombre des effectifs employs et de la progression du salaire moyen par tte. La
seu1e anne d'volution ngative est 2009, suite au retournement de la conjoncture, avec
ooe diminution des effectifs de 2% sur l'anne et une faible volution du salaire moyen.
60
Ainsi que par la CCMSA, Ple emploi, le CCVRP, CCSS, CPS, . ..

83
Tableau n 38 : Evolutions des contributions principales de l'Undic et de la masse

salariale entre 2008 et 2013 (en %)
Les autres produits (entre 100 M et 160 M sur la priode) comprennent des
produits au titre des conventions de gestion et les majorations de retards et pnalits
appliques aux affilis qui rglent leurs contributions hors dlais. Les reprises sur
provisions, qui passent de 33 M en 2008 198 M en 2013, sont surtout lis
l'apurement de crances douteuses sur affilis (152 M). Les transferts de charges
correspondent des remboursements, notamment celui des prestations entre les pays de
la communaut europenne pour 234 M en 2013, sur un total de 294 M.
L'accroissement de ce poste rsulte des effets de la convention europenne sur les
travailleurs frontaliers.
b) Les charges de la gestion technique
Les charges techniques voluent en fonction du niveau du chmage, ainsi sous

par l'effet des rgles dtermines dans les conventions d'assurance chmage. Elles
correspondent aux principaux postes suivants : montant des allocations (ARE6 \
ASP62, ... ); aides au reclassement (ARCE63 , aides aux employeurs, aides aux
allocataires); validation des po:ints de retraites des allocataires de l'assurance chmage;
.versement Ple emploi au titre de ses mesures actives en faveur des demandeurs
d'emplois :indemniss par l'assurance chmage.
Tableau n 39: Charges de la gestion technique 2008-2013 (en M)
2008
19582,30
1507,50
822,30
1447,30
979,90
3,10
24342,40
ARE
autres ali oc
reclassement
retraites
autres charges*
dotations aux prov
total
*dont contr[bution due Ple emploi c. de 2009
2009
23761,30
2144,20
778,00
1603,50
3345,70
31884,20
2010
25047,60
2634,10
1093,60
1646,70
3504,80
94,00
34020,80
2011
25220,80
2324,40
1097,50
1614,10
3354,80
363,80
33975,40
2012
26681,70
2627,40
972,80
1811,00
3346,80
350,50
35790,O
2013
27 853,60
2971,10
892,90
1840,60
3 658,20
292,20
37508,60
2 936,00
2.973,00
2.966,00
3 020,00
3100,00
251,50 ~
La validation des po:ints de retraite correspond au cot des points de retraite

complmentaire des allocataires. Ce cot est pass de 1,4 Md en 2008 1,8 Md en
61
ARE: allocation d'aide au retour l'emploi

ASP: allocation de scurisation professionnelle (prend la suite de l'allocation spcifique de
reclassement/ASR et de l'allocation de transition professionnelle/ATF)
63
ARCE : aide la reprise et la cration d'entreprise
62
84
2013, soit une volution moyenne annuelle de +5%. La dcomposition par rgime de
retraite est de 75% pour l' ARRCO et 20% pour l' AGIRC 64 .
Les autres charges de la gestion technique de l'Undic sont des admissions
en non valeur et des remises de dettes, et surtout le reversement Ple emploi de 10%
du montant des contributions d'assurance chmage collectes et verses par les
entreprises compter de 2008 (un montant de 104 M a t vers pour la priode du 19
au 31 dcembre 2008). Ce reversement Ple emploi a dmarr en anne pleine partir
de 2009, sur la base d'une assiette qui tait celle des contributions verses en :2007,
derniers comptes annuels certifis lors de sa mise en place.
L'article 4 de la Loi n2008-126 du 13 fvrier 2008 relative la rforme de l'organisation

du service public de l'emploi prvoit que la participation du rgime d'assurance chmage des
mesures actives en faveur des demandeurs d'emploi prend dsormais la forme d'une
contribution au :financement de la nouvelle institution Ple emploi. Le niveau de cette
participation, fix par la convention d'assurance chmage, doit reprsenter 10% au moins des
contributions collectes par l'Undic, chiffre avanc comme correspondant au taux. d'effort
moyen atteint dans la priode rcente par le :financement des actions transfres (frais de
personnel, de fonctionnement et d'investissement et dpenses d'intervention).
Ce, reversement pose deux questions d'ingale importance :

La premire question a trait l'imputation comptable de cette charge, que
l'Undic a choisi de faire entirement figurer dans ses charges de gestion technique. Or,
les montants en cause correspondent des dpenses qui taient auparavant hauteur de
1,3 Md classes dans les charges de gestion administrativede l'Undic.
La deuxime question a trait au montant de la contribution verse par l'Undic
Ple emploi, soit 10% au minimum des contributions perues. Selon le rapport financier
de 2009 de l'Undic, cette dpense qui reprsente un montant de 2,94 Md en 2009 se
substitue des charges 2008 de gestion administrative d'environ 1,3 Md et au
financement d'.aides et actions de reClassement, qui sont assumes aujourd'hui par Ple
emploi, pour un montant de 0,8 Md. il y a lieu de noter que les charges de gestion
65
administratives lies au recouvrement des contributions ont t supportes dans un
premier temps en totalit par Ple emploi, puis par l' Acoss compter de 2011. Aucune
mention n'est faite de l'cart prcit de 0,8 Md.
Le relev d'observations dfinitives tabli par la Cour en 2009 sur la situation du
rgime d'assurance chmage au regard de la fusion des rseaux a constat que le seuil
de 10% ne semblait pas avoir t tay par une tude pralable dtaille. L 'Undic et
64
La Cour a consacr un rapport public thmatique aux rgimes de retraites complmentaires des salaris,
AGIRC et ARRCO, en dcembre 2014 dans lequel elle prconise de prendre des mesures d'urgence pour
~arantir leur avenir.
5
Les frais de recouvrement facturs par l' Acoss sont de 0,135% et sont rgls par Ple emploi dans le
cadre du financement apport par l'Undic.
85
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHv1AGE
Ple emploi se sont en fait accords sur sur une convention qui fixe 10% le montant
de la contribution de l'assurance chmage et qui rgle les modalits de son versement.
c) Le rsultat de la gestion technique
Les produits de la gestion technique deviennent infrieurs aux charges

techniques partir de l'exercice 2009, et engendre un dficit de 3,4 Md en 2013.
L'cart entre les contributions (33,4 Md) et les dpenses d'allocations (30,8 Md)
demeure pourtant favorable hauteur de 2,6 Md fin 2013, mme dans un contexte
conomique dgrad et avec une progression du chmage. Mais, aprs la prise en
compte, notamment, des aides au reclassement (0,9 Md), des dpenses relatives la
valorisation des points de retraite des allocataires (1,8 Md), des autres charges
(3,6 Md dont la contribution Ple emploi de 3,1 Md) et de la dotation aux
provisions (0,3 Md), le rsultat technique devient dficitaire un niveau de 3,4 Md.
4.2.3.2 La gestion administrative

La gestion administrative comprend les charges lies au fonctionnement de
1'Undic, notamment celles lies la masse salariale, ainsi que des prestations de
services rendues par l'Undic des organismes tiers.
Tableau n 40: Produits et charges de gestion administrative 2008-2013 (en M)
Produits
prestations de services
autres produits
total
2008
232,30
132,10
424,40
2009
63,60
57,90
121,50
2010
44,20
53,50 ,
97,70
2011
43,80
37,60
81,40
2012
49,50
35,20
84,70
2013
46,30
34,10
80,40
Charges
achats
services extrieurs
impts et taxes
salaires et charges sociales
autres charges
dotations aux amort. et prov.
total
2008
23,40
543,60
76,50
757,70
2,40
79,50
1483,10
2009
0,90
52,00
7,90
27,20
0,00
79,90
167,90
2010
0,70
52,50
7,90
26,60
0,00
39,40 ,
2011
0,50
49, 10
5,40
25,90
0,00
25,60
106,50
2012
0,70
54,00
6,40
27,40
0,10
24,70
113,30
2013
0,80
51,90
6,00
26,90
0,00
18,40
104,00
127,10
Source : rapports financiers de l 'U.ndic, et comptes consolids
Les produits de prestations de services sont issus des conventions de gestion

entre des tiers et l'Undic. ils diminuent nettement entre 2008 et 2009 du fait du non
renouvellement des conventions avec l'Etat (Fonds de solidarit et Dlgation
l'emploi) pour la gestion des dispositifs d'indemnisation par l'Etat relatifs la solidarit
et aux prretraites, dsormais confis Ple emploi. Reste, en 2013, la convention de
gestion avec l' AGS qui reverse 43,6 M l'Undic, principalement pour la
rmunration de son personnel de 234 agents, toujours comptabilise dans le budget de
l'Undic. La dpense affrente est inscrite pour un montant quivalent dans les charges
de la gestion administrative (services extrieurs). Les autres produits sont surtout
composs par le loyer vers par Ple emploi pour la location d'une partie du patrimoine
immobilier de l'assurance chmage.
86
Le montant total des charges d.im.ID.ue de 8% entre 2012 et 2013, mais il est
surtout pass de 1,4 Md en 2008 104 M en 2013 du fait de la forte rduction de la
masse salariale avec le transfert des effectifs Ple emploi (de 757 M 27 M), des
services extrieurs et de la dotation aux amortissements. Ces trois postes ont t diviss
par 10 suite la rforme de l'organisation du service public de l'emploi. Les frais de
fonctionnement connaissent, en effet, une forte diminution en 2009 (-90%). En 2013, le
poste des autres services extrieurs et honoraires reprsente 30% des charges de
gestion, suivi de celui des rmunrations et charges sociales (26%), des dotations
aux amortissements et provisions (17,7%), et des travaux et services rendus par des
tiers (8,4%). Ces postes de classe 6 comprennent des dpenses affrentes l' AGS, qui
sont rembourses sur un compte de classe 7.
Le prcdent rapport de la Cour66 envisageait un budget de fonctionnement pour
2009 de l'ordre de 39 56 M (hors amortissement et entretien du patrimoine), ce qui a
t le cas aprs le retrait de la part de l' AGS.
Tableau n 41 :Frais de fonctionnement 2008-2013 (en )
achats non stocks et travaux
travaux et services par tiers
crdit bail et loyers
services extrieurs
transports et d pl act
frais postaux ettlcom
autres serv ext dt honoraires
impts et taxes
rmunrations et charges soc
dotations aux a mort et prov
total
dontAGS
2008
23384830
181438379
71015 279
61424192
38603130
73433077
117698566
78887086
757731587
79452699
2009
856812
8812320
2384678
6466184
2095 308
903 287
31241127
7870550
27254 719
79884424
2010
709742
10671952
2047870
11214840
1471455
464412
26653086
7881460
26548996
39431226
2011
510478
11009898
2050435
8171331
1266391
477833
26018456
5 359191
25911553
25557374
2012
703427
9297562
2731258
5 865178
1271893
459526
34371399
6456516
27371766
24 733 246
2013
816333
8 745 693
2861381
7363 012
1238779
433054
31208486
6010758
26927385
18357964
14830688ZS
38406200
167769409
39299000
127095 039
40736800
106332940
41164600
113 261771
45353500
10~962845 .
43659700
4.2.3.3 Le rsultat financier

a) L'volution du rsultat financier
Le rgime ne disposant pas de fonds propres, ses dficits sont couverts par des
emprunts. Le rsultat financier est fortement dficitaire sur la priode.
66 Situation du rgime d'Assurance chmage au regard de la fusion des rseaux- Exercices 2005 2007
(et 2008 lorsque les :informations taient disponibles).
87
Tableau n 42 : Rsultat financier 2008-2013 (en M)
produits financiers
charges financires
Rsultat financier
2008
13,50
277,90
-264,40
2009
ZAO
118,00
-115,60
2010
4,80
121,50
-116,70
2011
14AO
191AO
-1n,oo
2012
44,20
281,30
-237,10
2013
27AO
254,60
-227,20
b) Une gestion de la fonction trsorerie qui prsente des risques levs

Un audit de la fonction trsorerie a t effectu au moment o la Cour ralisait
son contrle. Les constats effectus par le cabinet de consultant extrieur mandat
cette fin font ressortir des risques sur un nombre significatif de points :
ll n'existe pas de politique formalise de gestion des comptes bancaires et de la

relation bancaire.
Ainsi trois comptes bancaires ouverts au nom de l'Undic et non emegistrs en
comptabilit ont t identifis. La direction de l'Undic explique que ces comptes
servaient faire le partage entre les trois banques partenaires des commissions de non
utilisation des lignes de trsorerie lies la couverture des billets de trsorerie, partir
d'un compte bancaire retrac en comptabilit. Mi-dcembre 2014, l'un de ces comptes
prsentait un solde crditeur de 167 679 alO:rs que les commissions de non-utilisation
n'existaient plus depuis plus de deux ans. Ces comptes ont t ferms en mars 2015.
Un nombre significatif de paiements externes ne transite pas par le logiciel de

trsorerie et de communication bancaire Sage.
Les principaux ordres de paiement sont raliss par fax, hors plateforme
informatique Sage (environ 28 Mds par an raison d'environ 30 ordres de paiement
par mois, dont notamment un fax quotidien pour l'appel de fonds allocataires). Un
nombre lev de paiements se fait par chque manuel, hors plateforme informatique
(4 Md par an environ avec environ 600 chques). Or, sur ces diffrents modes de
paiement, les procdures apparaissent insuffisamment formalises.
ll n'a pas t identifi d'analyse formalise de la sparation des tches sur le

primtre des dpartements impliqus dans les activits de trsorerie, ni de
rgles de sparation des tches conscutive cette analyse.
Ainsi, trois personnes dans l'quipe trsorerie sont dotes de droits permettant la
cration de tiers et de paiements et leur validation dans l'outil Sage. TI en va de mme
pour trois personnes de l'quipe comptable pour l'outil SAP. La gestion des droits
d'accs montre galement que trois collaborateurs ayant quitt l'quipe de trsorerie de
l'Undic conservaient leurs droits dans la plateforme Sage.
La comptabilisation des flux montaires gnrs par la trsorerie ne fait pas

systmatiquement l'objet d'une documentation suffisante pour constituer une
piste d'audit.
Dans ces conditions, le risque d'mission d'un paiement non autoris est jug
lev ainsi que le risque oprationnel et le risque de fraude.
88
L 'UNEDC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHo:tviAGE
L'audit relve galement qu'il n'existe pas de plan de continuit de la fonction

trsorerie face une crise et que la politique de gestion des placements de l'Undic
n'est pas suffisamment formalise.
Le contrle gnral conomique et financier, qui sige dans toutes les instances
de l'Undic (conseil d'administration, bureau, commission d'audit) pourrait utilement
jouer un rle d'alerte sur ces sujets, rle auquel il souscrit dans sa rponse aux
observations provisoires de la Cour.
L'Undic doit remdier au plus vite aux dysfonctionnements constats sur

le cycle fmance et trsorerie. La sparation effective des fonctions
d'ordonnancement, de comptabilisation et de paiement constitue cet gard un
impratif. La mise en uvre du plan d'action dcid mi-avril2015 par la direction
gnrale de l'Undic en rponse aux constatations de l'audit apparat colilme une
priorit. En rponse aux observations provisoires de la Cour, l'Undic a fait
connatre que l'ensemble des mesures correctrices prvues par le plan d'action
serait mis en uvre d'ici fin novembre 2015 et qu'une part importante de celles-ci
l'avait t en septembre 2015 au moment o l'Undic a rpondu aux observations
provisoires de la Cour. Le conseil d'administration de juin 2015 s'est notamment
prononc sur la politique de gestion de trsorerie de l'association.
Recommandation n5 ( destination de l'Undic): poursuivre et achever la mise en

uvre des mesures destines scuriser la gestion fmancire et de la trsorerie.
4.2.3.4 Le rsultat
Le rsultat regroupe les gestions techniques et administratives, la gestion
financire, et les oprations exceptionnelles. Ces dernires oprations enregistrent pour
l'essentiel le produit des plus-values sur des cessions immobilires, comme en 2013
avec 8,9 M de rsultat exceptionnel bnficiaire.
Tableau n 43 : Comptedersultat 2008-2013 (en M)
2008
2009
2010
20ll
2012
2013
Contributions
total des recettes (avec: autres produits, reP.rises et transferts}
30339,30
30636, 30
30562.30
30886,40
30558,20
30809,60
32314,20
32720,50
32958,20
33212,10
33453,10
34107,10
Allocations (ARE, autres alice:)
21.089,80
total des dpenses (avec: AAR, retr:aites, etdotprov)
24342.40
25905,50
31884,20
27681.70
34020, 80
27545,20
33975,40
29309,10
35790,20
30824,70
37508,60
6293,90
-997,80
-3 211.20
-1254,90
-2578,10
-3401,50
-1319,50
4974,40
-167, 60
.-1165,40
-35 60
-3246,80
-205,70
-1400,60
-26510
-2843,20
-245,20
-3646,70
-9712.30
-4 737,90
-4737,901
-5903,30
14162.70
-5903.401
-9150,201
14 767,901
-9150,20
-10 610,80
17583,80 .
-10 610,80
-13 454,00
21394,001
-13454,00
-17100,70
25230,80
Rsultat technique (recettes- dpenses)

oprations de gestion ad, fin etexp
RESULTAT
re.port nouveau
situation nette (rsultat et reports)

Dettes
9971.601
..
Source : rapports financiers de l 'Undzc, et comptes consolzds
Alors qu'il tait largement excdentaire en 2008 (+5 Md), le rsultat devient
dficitaire partir de 2009 (-1,16 Md). L'anne 2009 est une anne charnire un
89
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO:tviAGE
double point de vue : elle a t la premire anne de mise en uvre de la rorganisation

du service public de l'emploi et elle a t marque par la crise financire de 2008.
L'anne 2010 a renou avec une volution moins dfavorable du march du
travail (reprise conomique et ralentissement de la hausse des chmeurs indemniss au
premier semestre), mais l'activit a chut nouveau au second semestre. Le rsultat de
1' anne s'est traduit au total par un dficit de -3,25 Md.
L'anne 2011 a permis de limiter le dficit des comptes de l'assurance chmage
(-1,46 Md). Mais les destructions d'emplois salaris dans le s~cteur marchand ont
repris au second semestre 2011 et le nombre de chmeurs indemniss est reparti la
hausse, dans un contexte o, par ailleurs, la population active s'accrot.
L' anne 2012 a enregistr de ce fait un dficit plus important(- 2,84 Md).
En 2013, le rsultat a t dficitaire (-3,64 Md) pour la cinquime anne
conscutive, du fait du dficit de la gestion technique (-3,4 Md), ce qui a conduit une
situation nette de plus en plus dgrade (-17 Md) et un besoin d'endettement
croissant du rgime. Les rsultats de 2014 sont globalement comparables ceux de
2013.
Cette situation a conduit les commissaires aux comptes attirer l'attention sur le
financement de l'assurance chmage, auquel est consacre chaque anne une note en
annexe. Pour les comptes 2013, cette note relve que, sur la base de prvisions de mai
2014, l'endettement net de l'assurance chmage atteindrait environ 24,9 Md fin
2015 67 .
4.3 Le fonctionnement
Le fonctionnement de l'Undic en tant qu'association s'analyse au regard de
l'excution de son budget de fonctionnement et de sa gestion des ressources humaines.
Des vrifications spcifiques ont en outre t menes sur les dpenses lies au
paritarisme, la gestion immobilire et la politique d'audit et de contrle.
4.3.1 Le budget de fonctionnement

Compar aux enjeux de 1' assurance chmage, le budget de fonctionnement de
l'Undic est rduit: moins de trente millions d'euros depuis 2012 68 .
67
Selon la dernire prvision de l'Undic, en date d'octobre 2015, l'endettement atteindrait 25,7 Mds fin
2015.
68
Soit les charges administratives, aprs dduction des prestations de service et retraitement des
amortissements.
90
L 'UNEDC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE
Tableau n 44: Budget de fonctionnement de l'Undic 2009-2015 (en k)

Cha!geS de Fonctionnement
~aJs 2liil
~$51Mii ~ls2D2
. ~-
RjaUs~~ ~alls 2014
Vot~~
P- Personnel
13 4136
19152
12 872
13103
12692
1.2 678
13 0()0
1-Informatique
2851
3 490
2873
2169
2124
2104
2176
L ~ locaux
6859
4Q55
777
620
675
A-Autres
14063
12593
11566
9 110
10143
9 605
9766
37259
39290
28089
25002
25634
25161
25654
Total pilA
Amort!ssem..,t<
"flidf'CO'ffiintrn Tm'AiS
f!l~rvi~ "'"~'
~ ~~~
~::_,
1-
.~~~ Il. ~
~~0
Il-
S46
Il-
~7 11-
. .
~Il-.
774 .
908
941
712
90D
Il- sssl
Source : Undic
Le budget ralis se situe en de du budget vot. Les principaux postes sont les
dpenses de personnel et les dpenses dites autres (4, 7 M de dotations pour les
organisations patronales et syndicales, 2,9 M pour les dpenses de sous-traitance et
d'honoraires, 1 M au titre de la contribution de l'Undic au projet de modernisation
des dclarations sociales, ... ).
Conformment aux recommandations de la Cour, la contribution verse par
l' AGS au titre de la gestion de son personnel par l'Undic a t sensiblement rehausse
depuis 2011 pour atteindre un niveau que l'Undic estime dsormais proche de celui des
cots complets qu'elle supporte (de l'ordre de 1 million d'eurosl 9.
Les projets les plus structurants figurent sous la rubrique projets de l'Undic
avec par exemple en 2014 1,2 millions d'euros au titre de l'valuation de la convention
d'assurance chmage.
Les factures emegistres sur les postes d'honoraires et de frais de missions et de
reprsentation pendant la priode 2009 2013 n'appellent pas d'observations.
4.3.2 la gestion des ressources humaines

Environ la moiti de l'effectif est aujourd'hui compose de salaris recruts
depuis 2009. Deux partiq:arits de la gestion des ressources humaines au sein de
l'Undic mritent d'tre releves: la gestion du personnel de l'AGS et l'existence de
retraites supplmentaires pour les dirigeants de l'Undic.
69
La mission n'a pas port sur l'AGS et ne permet ainsi pas de se prononcer sur le niveau exact des
charges supportes par l'Undic ce titre.
91
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOtvLA..GE
4.3.2.1 La gestion du personnel de l'AGS

Les personnels ddis l' AGS et employs par l'Undic dans le cadre de la
dlgation de gestion Undic-AGS sont au nombre de 236 au 31 dcembre 2013, soit
prs de deux fois et demi l'effectif affect aux missions propres de l'Undic.
En application de l'article L 143-11-4 du code du travail, l'avenant nl du 04
juillet 1996, modifiant la convention Undic-AGS du 18 dcembre 1993, fixe les
conditions dans lesquelles l' AGS confie l'Undic un mandat pour assurer la gestion
technique et financire du rgime de garantie des crances des salaris, avec la mise en
place de la dlgation Undic (DUA) et de dlgations rgionales supervisant ellesmmes des centres de gestion et d'tudes AGS (CGEA). Ainsi, la DUA n'entre pas
dans le champ de la loi no 2008-126 du 13 fvrier 2008 relative la rforme de
l'organisation du service public de l'emploi, et a conserv son effectif aprs la fusion
Ple emploi-ANPE-Assdic. Seuls quelques postes de fonctions supports (ressources
humaines, comptabilit et trsorerie) taient salaris de l'tablissement Undic et
mutualiss avec des fonctions identiques de la DUA. Le changement de primtre de
l'Undic et sa nouvelle organisation ont t sans impact sur ces fonctions supports.
4.3.2.2 Les retraites supplmentaires des dirigeants de l'Undic

En 2013, une criture comptable de 2,8 M a t passe sur le compte
assurances en application d'un accord sur les retraites supplmentaires des cadres
dirigeants en activit au moment de la fusion, correspondant, compte-tenu des sommes
dj verses pour le financement de cet accord, un cot net estim de 452 000. Un
accord de 2001 avait en effet cr un rgime de retraite supplmentaire par
capitalisation au profit des cadres dirigeants de l'assurance chmage (Assedic et
Undic) dont la gestion a t confie un assureur (Malakoff Mdric). En dcembre
2008, au moment de la rforme du service public de l'emploi, un nouvel accord a t
sign, comportant deux volets :
d'une part, il a dcid l'extinction future de ce rgime de retraite supplmentaire,
limitant ses bnficiaires aux cadres dirigeants en fonction au 1er janvier 2001,
ayant exerc ces fonctions pendant au moins huit ans et achevant leur carrire au
sein de 1' assurance chmage ;
d'autre part, il a instaur une garantie de ressource pour les cadres dirigeants qui
restent concerns par le rgime : la rente viagre brute annuelle est gale 10%
du dernier salaire annuel brut peru augment de la moyenne des primes des
trois dernires annes.
27 personnes taient couvertes par ce dispositif fin 2011, 23 fin 2012, et 16 fin
2013. Fin 2014, le nombre de bnficiaires effectifs tait de 9 personnes. Le montant
des capitaux constitus par personne varie entre 188 000 et 377 000 .
Il existe par ailleurs un contrat cotisation dfinie mis en uvre au profit des
autres cadres dirigeants depuis 2001 et dest:i.D. compenser l'absence .e jours de RTT.
92
4.3.3 La gestion immobilire

Lors de la dissolution des Assedic en 2008, l'Undic a hrit de leur patrimoine
D:nmobilier, correspondant aux anciennes agences des Assedic. L'Undic n'avait pas
vocation demeurer propritaire d'un tel rseau et elle s'en dsengage depuis 2009. Ce
processus n'est pas achey.
Le transfert de patrimoine a fait partie d'une ngociation gnrale entre
l'Undic, Ple emploi et l'Etat, incluant le transfert des provisions et autres dettes et
crances, le transfert de biens informatiques, les frais de gestion aprs le transfert du
recouvrement l'Acoss, et le solde du compte courant de Ple emploi l'Undic.
Une partie du patrimoine a t cd ou lou Ple emploi par le biais d'une
convention occupation prcaire et d'un rglement forfaitaire de 50 M en 2009, puis
par la signature de baux individuels. Fin 2010, Ple emploi avait acquis 78 sites pour
186 M. Fort d'un rseau territorial dj dense, Ple emploi s'est concentr sur les
btiments oprationnels pour l'accueil du public et faciles d'accs.
cl'
Les autres sites ont t cds ou font l'objet de projets de cession, l'exception
du sige de l'Undic, rue Traversire, qui ne doit pas tre cd. Deux sites importants
ont t cds de gr gr : l'immeuble de la rue de Miromesnil a t vendu la Section
professionnelle des notaires pour 13 M en 2009 et l'ancien sige de l'Undic, rue de
Reuilly, a t cd au CNFPT pour 67 M en 2010. Pour les autres sites, le conseil
d'administration a approuv en 2010 un plan global de cession, mais il n'a pas t
trouv d'acqureur ni de financeur pour cette opration en bloc. Les cessions qui ont t
ralises depuis lors correspondent des dossiers pour lesquels 1'Undic a t sollicite
par des acheteurs.
j
Patrimoine immobilier de I'Undic - .Etat des cessions
. ----------------r
-+---------+!- .
'
Nbre:;::site=--.
Ventes ralises depuis dbut2009

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-Miromesnil
-Vente en bloc
AutresventeshorsPE
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__ . - .. -- ~-- -
Slf~!<!l.
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R_este_f.i ye~~e ..
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-Offres d'acq uisition reues e n cours de ralisation
- Veflte en
Prix de cession .. VNC (date' dl2/eces)sion (

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28
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18
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253 - -- '25=6:..:..:7"""'-- 1
111 !
- ;
Source: Undic, mars 2015, en M.
A ce jour, restent dans le patrimoine de l'Undic 253 actifs, hors l'i.nlmeuble du

sige. Sur ce total, 29 sont en cours de vente (sous promesse ou en cours de
ngociation) pour une valeur totale attendue de 28 M, ce qui, sur la base des valeurs
nettes comptables au 31 dcembre 2014, reprsenterait 18 M de plus-value. Les 224
sites restants font l'objet d'une prsentation diffrents investisseurs pour une cession
en bloc. Le prix attendu est de 195 M, ce qui reprsenterait une plus-value comptable)
de 93 M. Les valeurs auxquelles les diffrents sites sont proposs la vente reposent .
sur une campagne d'valuation, ralise en avril 2011, pour laquelle l'Undic avait 1
mandat les cabinets Jones-Lang-Lassalle, Catella et Atisreal.
Jusqu'ici, les loyers des sites lous Ple emploi compensent les charges
d'amortissements et de gestion, ces dernires comprenant, en 2015, 1,5 M de taxes,
93
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOl'viAGE
0,9 M de dpenses d'entretien, 0, 7 M de charges de coproprit, 0,8 M de

prestations (avocats, notaires, conseils) et 0,4 M d'lectricit.
Tableau n 45: Bilan du budget gestion immobilire (en milliers d'euros)
Budget Gestion du patrimoine
10134
9328
4099
3 l53
3843
4089
4273
Amortissements Patrimoine
zszn
19611
14132
12184
10145
8593
7808
Immobilier
Projet Cession d~ l'Immobilier
4164
Produits convention (location)
- 50 000
Gest_ln.4!i:P~trlm~tne
. lri1motimer.Ac
9430
45244
16305
545
29125
10 349
800
- 23558
- 7 421
- 19160
s1n
15296
-13000
2 614
919
NB : les 4,16 M qui apparaissent en 2009 sur la ligne projet de cession de l'immobilier comprennent les droits de
mutation lis l'entre du patrimoine immobilier des AEsedic dans le bilan de l 'Undic
Source : Undic budgets raliss et vots
La gestion immobilire n'en reprsente pas moins une charge en termes

d'activit qui ne s'inscrit pas dans les missions de l'assurance chmage et dont le bilan
financier se dgrade. 0,9 M d'excdent budgtaire sont attendus en 2015, contre
2,6 M en 2014; le solde devrait devenir ngatif compter de 201670 .
D importe que la cession du patrimoine immobilier des Assdic dont
l'Undic a hrit aboutisse rapidement. Dans ce contexte, le bureau de l'Undic de
septembre 2015 a statu sur une actualisation de la stratgie immobilire visant au
dcoupage gographique du portefeuille en lots susceptibles d'intresser des
oprateurs rgionaux et la location des sites vacants dans le but de faciliter leur
cession. L'Undic indique par ailleurs qu'elle reste ouverte toute manifestation
d'intrt pour l'ensemble de ses sites, tout.en poursuivant sa stratgie de vente au
coup par coup lorsque des acqureurs se font connatre.
4.3.4 Les dpenses lies au paritarisme
En 2009, dans ses observations dfinitives relatives la situation du rgime

d'assurance chmage, la Cour des comptes avait constat que, jusqu' 2008, les
comptes de l'Undic avaient emegistr diverses dpenses relatives la gestion paritaire
du rgime d'assurance chmage. Ces dpenses concernaient :
d'une part, la contribution de l'Undic l'information et la formation des
membres des instances paritaires, soit 5 365 840 euros en 2008 ;
et, d'autre part, la couverture de divers autres frais lis l'activit de ces instances :
le remboursement des pertes de salaires ou des pertes de

rmunration d'activit, retraant les dpenses lies la fois aux
membres des instances paritaires (462 929 euros en 2008) et aux
conseillers techniques (666 360 euros en 2008),
70
Il demeurerait positif en flux de trsorerie, compte tenu de l'absence de dcaissement des charges
d'amortissement.
94
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMA.GE
le remboursements de frais de dplacement et de sjour des

administrateurs, soit 1 999 590 euros en 2008,
des dpenses d'asstirance, dont 9 935 euros rattachs la prime

d'assurance des mandataires sociaux et 33 000 eurds rattachs
l'assurance accident du travail des membres des instances paritaires,
les autres frais (mise disposition d'un bureau par organisation et

part des dpenses du compte 625120 voyages et dplacements
divers imputable aux dplacements des administrateurs) n'avaient
pas t chiffrs, tant a priori peu significatifs.
La Cour estimait que le total gnral des dpenses de l'Undic et des Assdic
lies au paritarisme tait d'au moins 8,5 millions d'euros en 2008. Elle relevait que ce
montant tait sans commune mesure avec le budget allou ces actions lorsqu'il avait
t dcid de les financer, la fois du fait de l'augmentation du nombre d'instances
bnficiaires et de l'augmentation des dotations unitaires. Elle relevait galement que le
fondement juridique de ces dpenses tait :incertain, en particulier du fait du caractre
forfaitaire de la contribution attribue et de l'absence de vrification de la ralit de son
utilisation aux fins assignes. La Cour estimait enfin que, si l .disparition des Assdic
par leur fusion-absorption au se:in de l'Undic allait entraner une forte diminution du
nombre de dtenteurs de mandats paritaires, rgles :inchanges, les charges lies au
paritarisme allaient constituer un poste significatif de dpenses de la nouvelle entit
Undic.
Dans ces conditions, l'Undic avait fait connatre la Cour sa dcision de mettre
un terme au fmancement direct par l'Undic des conseillers techniques, de rduire de
22% en 2009 le montant global des financements forfaitaires et de prvoir
l'tablissement de justificatifs pour ces dpenses.
La Cour a contrl en 2015 la mise en uvre de ces dcisions.
Le nouveau mode de financement par l'Undic des organisations de salaris et
d'employeurs qui en sont membres a t adopt par le conseil d'administration du26
ju:in 2009.
Chaque dotation attribue est dsormais dcide annuellement par le conseil
d'administration. Elle donne lieu au versement d'un acompte en dbut d'exercice
correspondant 80%, les 20% restant tant attribus la rception des justificatifs
produits par les organisations, au plus tard le 1er avril de 1' anne suivante.
Dans le mme temps, en 2009, chaque organisation a sign avec l 'Undic une
convention sur le financement des frais exposs par ses collaborateurs dans le cadre de
la gstion de l'assurance chmage. Cette convention dfinit les missions concernes et
la nature des activits finances et prvoit la remise d'tats dclaratifs annuels
accompagns d'un rapport d'activit, ces deux documents devant tre signs par le
responsable de l'organisation signataire et son responsable financier.
De l'examen des justificatifs pour les annes 2011 2013, il ressort que les
d<hcuments attendus ont t produits. Les jiustificatifs de dpenses portent sur des
montants variables, sur lesquels l'Undic rembourse un montant forfaitaire chaque
organisation. Toutes les organisations dclarent des dpenses suprieures ce montant
forfaitaire, l'exception du Medef, qui dclare des sommes mo:ins leves, mais qui
dispose de la dotation la plus importante.
95
'
Le type de dpenses finances est variable, les nnss1ons concernes tant

libelles de manire large dans la convention et. pouvant amsi correspondre, par
exemple, des frais de publication d'articles sur l'assurance chmage dans des
priodiques de l'organisation.
En contradiction avec ce que prvoit la convention, la double signature par le
responsable de l'organisation et son responsable financier n'est pas systmatiquement
respecte : la signature des justificatifs peut tre effectue par le seul mandataire de
l'organisation syndicale au conseil d'administration de l'association.
Le montant des dpenses rembourses par l'Undic aux organisations syndicales
et patronales sous forme de contributions a baiss par rapport la priode prcdente. n
est pass de 8,5 M en 2008 un montant vot en conseil d'administration de 4,7 M
par an depuis 2009.
Ce montant correspond une dotation annuelle de 312 716 par organisation.
Une dotation exceptionnelle de 156 358 par organisation peut s'ajouter ce montant.
Cette dotation exceptionnelle a t reconduite chaque anne depuis 2009, ce qui n'est
pas conforme, prcisment, la notion de caractre exceptionnel. Au total, la dotation
annuelle alloue aux organisations membres de l'Undic est de 469 000 .
Le montant de la dotatipn annuelle et exceptionnelle est tripl pour le MEDEF,
soit 1 407 222 . Ce dernier n'ayant pas dclar de frais au titre de la dotation
exceptionnelle et ne dclarant pas des dpenses allant jusqu'au plafond de sa dotation
annuelle, il a peru entre 580 000 et 760 000 sur les exercices 2011 2013.
Au total, les montants acquitts par l'Undic se situent amsi depuis 2010 entre
3,85 M et 4 M. S'ajoutent ces dotations, pour des montants nettement moins
significatifs, des remboursements pour perte de salaires et frais de dplacement et de
sjour des adrn.inlstrateurs.
Tableau u 0 46: Les dpenses lies au paritarisme (en M)
~.,,:'~::-:s ::~: -. .--..
':.c:.t~i"..:.'.-:"J.\_~ .. ~ . . ::o , ~.~-t.
--:. .-
; . . ....d:
:~
Frais de fonctionnement des instances

paritaires
Remboursement des pertes de salaires
techniques jusqu'en 2009,
(conseillers
membres des instances paritaires)
Remboursements des frais de dplacement et
de sjour des administrateurs
1 Total
ti.)i
i .....-..
n.T-~,;-~,
f- 2n;ro~::~ 1
~11i; \.f3~
.~.:.:. -.. L ...:~ :~~ ..t ~ ...'. _
~~ ~--.:: ~
3,87
4,04
3,8
0,007
0,014 0,012 0,015
0,18
0,15
3,98
4,03
3,86
0,136 0,135
4,19
4,01
3,95
0,114
4,07
Source : comptes de l 'Undic
La mise en place par la loi du 5 mars 2014 d'un financement du paritarisme

par le biais d'une cotisation de 0,016% sur les salaires71 cre un contexte nouveau.
Elle pose la question du maintien, terme, de ce mode de financement particulier
71
Loi du 5 mars 2014 sur le financement des organisations syndicales et patronales; dcret du 30
dcembre 2014 pris pour l'application de son article 31.
96
mis en place au sein de l'assurance chmage en 1973.

En rponse aux observations provisoires de la Cour, l'Undic a fait valoir
que la situation juridique n'est pas encore stabilise s'agissant des suites donner
la mise en place du nouveau fonds, le dcret dterminant la liste des organismes
pouvant verser une participation volontaire ce fonds n'ayant pas t publi.
L'Undic prcise que c'est une fois ce cadre stabilis qu'une convention passe
avec ce fonds pourra prvoir la rpartition des quote-parts des diffrentes
organisations patronales. Dans l'attente, l'Undic
maintenu les modalits de
financement des organisations gestionnaires de l'assurance chmage instaures en
2009.
4.3.5 La politique de contrle et d'audit
La politique de contrle et d'audit l'Undic est plus particulirement confie

au directeur gnral adjoint qui a la charge du Ple performance.Elle est organise en
quatre dpartements runissant une vingtaine d'auditeurs et de chargs de mission ou de
projet.
4.3 .5 .1 Le rapport Contrle et Audit

Ce rapport est ralis chaque anne l'intention du bureau, puis du conseil
d'administration, et est exa:rpin, depuis 2013, pm; la nouvelle commission d'audit et de
prparation des comptes. Chaque rapport annuel contrle et audit prsente les
principaux rsultats du contrle permanent et du contrle priodique sur l'exerc~ce clos,
dont le plan d'audit ralis par le dpartement audit-risques et les principales
recommandations issues des missions. Il prsente galement le plan d'audit valid par la
commission d'audit et de prprration des comptes pour le prochain exercice.
4.3.5.2 La cartographie des risques

Les risques identifis par l'Undic au regard de ses missions recouvrent quatre
domaines et23 risques en2014:
l'indemnisation des demandeurs d'emploi (difficult de mettre en uvre les
dcisions des partenaires sociaux, prescriptions errones et/ou donnes
tardivement aux oprateurs, systmes d'information, non continuit d'un
oprateur, insatisfaction des demandeurs d'emploi ... );
le recouvrement des contributions (non recouvrement, non mise en uvre des
prescriptions par les oprateurs ... );
le financement de l'assurance chmage (prvisions d'quilibre financier
errones ou peu fiables, refinancement sur les marchs, ... );
l'organisation de l'Undic (difficults de l'Undic clairer la ngociation des
partenaires sociaux, inadquation entre les moyens et objectifs, perte de
comptence ou d'expertise au sein de l'Undic, insuffisance des moyens de
97
gestion de crise, qualit des donnes, tudes et analyses, certification des

comptes, contrle et audit des activits dlgues ou internes, fraudes ... ).
4.3.5.3 Les activits dlgues aux operateurs

La dlgation de l'indemnisation Ple emploi et celle du recouvrement des
contributions l' Acoss et d'autres oprateurs72 exigent un dispositif rigoureux de
suivi de l'activit des oprateurs pour le compte de l'Undic.
Des conventions encadrent les relations entre l'Undic et les oprateurs73 , le
premier formulant chaque anne de nouvelles orientations de contrle et de missions
d'audit raliser sur l'exercice, qui compltent les propres plans de contrle interne des
seconds. Les missions peuvent tre conduites par les auditeurs de l'Undic seuls, ou
avec les auditeurs de l'oprateur.
Cette organisation permet l'Undic tout moment de diligenter des missions
d'audit ou des contrles, sur pices ou sur place, au sein de Ple emploi (article 9 de
la convention Undic-Ple emploi). En retour, Ple emploi assure une communication
trimestrielle des rsultats du plan. de contrle interne, et un reporting trimestriel de
mise en uvre, et annuel de l'environnement gnral de contrle, avec les orientations
et bilans. Les reprsentants de l'audit interne des deux organismes se runissent au
moins une fois par trimestre.
4.3 .5 .4 Le dispositif de matrise des activits

Le dispositif de matrise des ~ctivits de l'assurance chmage s'organise autour
de trois lignes : le management operationnel, le contrle permanent, et le contrle
priodique. Le management oprationnel est assur par le management des oprateurs
pour les activits dlgues ou par chaque mtier pour les activits internes l'Undic.
Le contrle permanent est assur partir des indicateurs de performance produits par les
oprateurs pour les activits dlgues et des rsultats des contrles internes de
l'Undic. Le volume des actions de contrle interne a t recentr sur les principaux
enjeux financiers (comptabilit, trsorerie, paie). Le processus de la prescription
rglementaire de l'Undic fait l'objet d'un systme de management de la qualit certifi
selon la norme IS0-9001, renouvele par l' AFAQ-AFNOR en avri12014. L'Undic est
engage dans une dmarche de certification de son systme de management de la
scurit de l'information en 2015 selon la norme ISO 27001. Enfin le contrle
priodique correspond l'audit. En 2013, la fonction d'audit de l'Undic s'est renforce
avec la cration d'un poste de sous-directeur en charge du dpartement audit et risques,
qui compte cinq auditeurs. Le plan d'audit 2014 portait sur le primtre de Ple emploi,
mais des missions ont galement t ralises l' Acoss et la CCMSA sur la mise en
72
Les URSSAF en2011, et la CCMSA, la CCVRP, les caisses centrales de scurit sociale de Monaco et
Saint-Pierre et Miquelon.
73
Convention bipartite Undic/Ple emploi du 21112/2012 et Convention Undic/AGS/Acoss/Ple
emploi du 17/12/2010 relative au recouvrement des contributions et cotisations dues par les employeurs.
98
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSlJRANCE CHOMAGE
oeuvre de la modulation des contributions d'assurance chmage et l'Undic sur la

fonction trsorerie.
4.4 La gestion financire et l'endettement

La gestion financire de l'assurance chmage est l'une des quatre missions de
l'Undic fixs par ses statuts. Entre 2009 et 2015, cette mission a chang de dimension.
En effet, en 2008, l'Undic connaissait un rsultat positif de 4,9 Md, et
l'endettement net s'levait 4,7 Md. Cinq ans plus tard, fin 2014, l'Undic s'est dote
d'un programme de financement externe de 41 Md maximum (12 Md de billets de
trsorerie, 3 Md de bons moyen terme ngociables, 26 Md d'obligations moyen
terme). Son encours de financement est de 24,3 Md, soit plus d'un point de PIB 74 . Cet
encours de financement constitue un maximum historique.
Tableau n 47 : Le financement entre 2008 et 2013 (en M)
2008
emprunts obligataires
crdit relais
billets trsorerie
placements
dcouverts
disponibilits bancaires
total
va riation de la trsorerie
cart variation de trsorerie et rsultat
cart total trsorerie et situation nette
2009
2010
2011
-2 260,20
0,00
-3000,00
0,00
-80,00
0,00
-5340,20
4065,80
-6 200,00
0,00
-2 625,00
3 265,00
-35,00
0,00
-5595,00
-254,80
-4000,00
-650,00
-5280,00
1364,00
-3,00
3,00
-8566,00
-2971,00
-5900,00
0,00
-7 480,00
1551,00
-1,00
307,00
-11523,00
-2 957,00
-908,60
-602,30
910,60
308,30
275,80
584,20
-1496,40
-912,20
2012
2013
-8 900,00 -13 650,00

0,00
0,00
-7 945,00
-6920,00
1517,00
940,00
-40,00
0,00
1531,00.
1955,00
-13 837,00 -17675,00
-2314,00
-3 838,00
529,20
-383,00
-191,30
-574,30
La stratgie de financement adopte par l'Undic depuis 2009 repose sur trois
axes : un rating quivalent celui de l'Etat pour lever les ressources ncessaires auX.
meilleures conditions, un programme d'missions obligataires et un programme de
billets de trsorerie.
En ce qui concerne les besoins de financement de l'assurance chmage, l'article
3.1 du rglement fmancier indique que : L 'Undic tablit au moins trois fois par an
une prvision d'quilibre financier (. ..). Cette prvision, prsente pour approbation au
Bureau de l 'Undic, constitue l'outil principal de pilotage financier de l'assurance
chmage et de l'Undic .La direction des finances et de la trsorerie de l'Undic a la
charge de dfinir le besoin de financement, partir des tudes de la direction des tudes
et analyses (DEA), qui s'appuient principalement sur le taux de croissance prvisionnel
retenu, l'volution de l'inflation, la courbe du chmage. Ces paramtres dterminent les
contributions attendues par l'Undic et les indemnisations verser en fonction de
l'volution de la rglementation et du nombre de demandeurs d'emploi. La DEA
actualise son valuation trois fois par an environ 100 M prs.
74
Correspondant aux emprunts obligata:ires, bons moyen terme et billets de trsorerie mis par l'Undic
99
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOl\IIAGE
La gestion financire de l'Undic doit s'analyser au regard de ses supports (A),

des relations noues avec l'Etat qui garantit les emprunts obligataires de l'Undic (B),
de son cot (C) et des procdures qui la gouvernent (D).
4.4.1 Les supports de la gestion financire

En dehors des dcouverts bancaires autoriss, les supports de la gestion
financire sont de trois natures : les billets de trsorerie, utiliss depuis 2004 par
l'Undic, les missions obligataires, lances par l'Undi en 2009 et, depuis 2014, un
nouveau programme de bons moyen terme ngociables.
4.4.1.1 Les billets de trsorerie

Les besoins de financement trs court terme peuvent tre assurs sous la forme
de dcouverts bancaires. Ceux-ci ont t ngocis de gr gr pour 1,4 Md. Cette
facu1t n'tait pas utilise en 2013 .
Pour un quart de son financement, et dans la limite d'un encours maximum de
12 Md, l'Undic a adopt un programme court qui reprsente 6,92 Md de billets de
trsorerie au 31 dcembre 2013. Fin 2014, il est descendu 4,5 Md. L' Undic a pu se
procurer fin 2014 sur ce march des ressources courtes un taux moyen de 0,13%.
Ce programme permet l'mission de titres de crances ngociables (TCN) de
maturit maximum d'un an. La possibilit pour les associations d'mettre des billets de
trsorerie a t autorise par la'loi du 1er aot 2003. L'Undic y a eu recours ds 2004 et
a favoris ce type de financement jusqu'en 2012, qui a enregistr autant de billets de
tresorerie que d'emprunts obligataires. A partir de 2013, les emprunts l'ont emport.
Les billets de trsorerie font l'objet de tirages en fonction des besoins au jour le
jour, ces besoins tant trs variables au quotidien et demandant un ajustement fin au
niveau des dcaissements tous les jours. ils ne sont pas garantis par l'Etat.
Les conditions de recours aux billets de trsorerie ont volu avec la mise en
uvre de nouvelles mesures prudentielles appliques aux banques da:ris le cadre de Ble
III. En effet, pour respecter les ratios prudentiels appliqus aux banques, des lignes de
trsorerie spcifiques, dites de back-up , qui n'avaient pas vocation tre utilises,
ont t mises en uvre. Elles ont donn lieu des commissions de non-utilisation dont
on trouve la trace dans les comptes de l'Undic de 2009 2014: 2,21 M verss aux
banques au titre de ces lignes en 2009, 2,65 M en 2010, 3,5 M en 2011, 4 M en 2012
et une rgu1arisation en 2013 sur le dcompte de 2012.
Des disponibilits bancaires importantes apparaissent partir de 2012,
correspondant principalement des dpts sur livrets rmunrs. Elles ont permis de
clore les lignes de back-up auparavant demandes pm; les agences de rating, qui
devaient permettre d'emprunter en cas de tension sur les marchs et que l'entre en
vigueur des normes Ble
avaient rendu plus coteuses.
rn
100
Une contreproposition a donc t faite aux agences sur l'abandon de ces lignes
de crdit au bnfice de placements liquides aliments hauteur d'un mois de
dcaissements 75 il s'agit d'une rserve 70 de liquidit mise en place en 2012 par
l'Undic, dont l'utilisation est exclusivement affecte la scurisation des prteurs en
cas de dysfonctionnement des marchs l'empchant de se refinancer, afin de permettre
ainsi l'Undic de payer les a.Jlocations et de faire face aux chances de
remboursement des billets de trsorerie.
Cette rserve de liquidit dont le montant varie en fonction de l'utilisation du
programme de billets de trsorerie, est au minimum gale la somme la plus leve
entre la somme des dcaissements des 15 jours calendaires venir, ou la somme des
chances de billets de trsorerie sur les 15 jours calendaires venir, et toujours
suprieure l'quivalent d'un mois de dpenses techniques, soit 2 Md. Un test
quotidien est ralis par l'Undic pour vrifier le montant de la rserve partir des tats
prvisionnels de gestion de la trsorerie.
Cette rserve comprend galement des valeurs mobilires de placements qui
correspondent des SICAV montaires ddies la couverture d'missions de billets de
trsorerie en cas de dfaillance du march. Les placements reprsentent 20% de
l'encours de billets de trsorerie (1,5 Md) en 2011 et 2012 et 15% (0,9 Md) en 2013.
Les supports de placement de cette trsorerie sont des certificats de dpts en banque ou
des dpts sur le compte courant auprs du Trsor.
La rserve de liquidit rsulte de la mise en uvre d'un accord ngoci avec les
agences de notation visant maintenir le meilleur niveau possible de note court terme
pour les billets de trsorerie, tout en mettant fm aux cots bancaires relatifs aux lignes
de crdit destines scuriser le programme. L'avantage financier rsultant de cet
accord est estim par l'Undic environ 15 M d'conomies nettes par an (cot de
l'endettement supplmentaire correspondant moins cots fixes sur les lignes de backup
et rmunration des excdents placs).
4.4.1.2 Les missions d'obligations

Sur la couverture des besoins et le placement des disponibilits, l'article 3.2 du
rglement financier prcise que le conseil d'administration dfinit le programme de
recours aux diverses formes de financement (. ..). Les services de l 'Undic mettent en
uvre le programme d'emprunts et de financement (..).Le bureau est inform
rgulirement de l'tat d'avancement du programme (. ..). Les disponibilits font
l'objet de placements scuriss, sans risque de perte de capital(. ..).
Les emprunts ont fortement cr sur la priode sous revue (+500%) pour faire
face aux besoins de financement du rgime d'assurance chmage.
En 2009, l'Undic a ouvert un programme EMTN (euro medium term notes) de
12 Md, dont le plafond a t port 14 Md en 2012, 20 Md en 2013 et 26 Md en
2014. Ces missions obligataires permettent l'association de lever les fonds
ncessaires sur le march obligatair~ avec une note des agences de notation qui la place
75
76
Lettre Moody' s investors service Ltd, du 13 aot 2012

buffer eJ+ anglais
101
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOt'v1AGE
au mme niveau que l'Etat. Le conseil d'administration du 27 juin 2013 a dcid de

couvrir l'intgralit du besoin de financement (6,6 Md fin 2014) par des. missions
obligataires, en profitant de taux d'intrt moyen et long terme bas, ce qui a port les
obligations mises un peu plus de 18 Md fin 2014. L'arrt formalisant la garantie a
port en 2014 sur 7 Md. Le ministre de l'conomie et des finances a maintenu un
plafond de 8 Md pour procder d'ventuels ajustemynts en cours d'anne.
La dette obligataire s'levait 13, 650 Md fin 2013. Cinq nouvelles missions
ont t lances de mars avril 2014 pour un total de 4,85 Md, en une ou plusieurs
tranches, d'une dure maximale de 10 ans. La ralisation du programme d'missions
obligataires pour 2014 s'est acheve sur un taux moyen pondr de 1,59% pour une
duration un peu au-dessus de 8 ans.
Tableau n 48 : Emprunts obligataires de l'Undic fin 2014 et dtention du portefeuille
En2012
6,5Md .
En 2013
5Md
En 2014
7Md
BNP, CITI, DZ, NordLB,

Unicrdit ...
HSBC, JPM, BOAML, Commerz,
Bred ...
B
Avril2016-avril2023
Avril2017-Mai2024
Source : Tableau Ex cel Undic (Direction financire)

Rpattltion diA po~~eteume par zone
gographique entottrsSeptembre 2014
source: dossier du conseil d'administration du 29.1.2015
Le conseil d'administration du 29 JanVIer 2015 a autoris un programme

d'missions de 6 Md pour 2015.
4.4.1.3 Les bons moyen terme ngociables

En juin 2014, le conseil d'administration de l'Undic a approuv la cration d'un
nouveau programme d'endettement: les bons moyen terme ngociables. Il s'agit de
102
titres de crance ngociables d'une maturit suprieure 1 an. L'Undic estime pouvoir
se positionner sur des maturits de un trois ans. Ce march est national pour les
intermdiaires concerns, mais les investisseurs sont de mme nature que ceu.x qui
achtent les obligations de l'Undic.
Le plafond des missions de ce programme a t rehauss 5 Md lors du
conseil d'administration de janvier 2015.
Ces bons ne ncessitent pas la garantie de l'Etat.
4.4.2 Les relations financires avec l'Etat

La relation financire avec l'Etat se matrialise dans la garantie que celui-ci
accorde chaque anne au programme d'mission d'obligations de l'Undic. Elle
s'accompagne d'changes sur le calendrier et les metteurs retenus pour les missions
d'obligations, ainsi que sur le niveau des liquidits que l'Undic doit maintenir sur son
compte ouvert au trsor public.
4.4.2.1 La garantie d'emprunt

L'article L 213-15 du code montaire et financier encadre les conditions dans
lesquelles les associations peuvent mettre des obligations: tenue d'une assemble
gnrale, dissolution de l'association au cas o les fonds propres de l'association
~eraient diminus au moins de moiti par rapport aux fonds propres dtenus l'exercice
prcdent 1' mission, capacit des emprunteurs se faire rembourser leurs titres en
l' absence de dissolution. Ces dispositions visent _ assurer que les associations ne
pourront se porter sur les marchs financiers sans tre en msure de rembourser le
capital emprunt.
Ces dispositions s'appliquent l'Undic, association loi de 1901. Dans la
mesure o elle ne remplit pas les conditions nonces par l'article L 213-15, elle doit
recourir la garantie explicite de l'Etat pour lancer ses obligations.
Cette garantie prend la forme d'un article en loi de finances rectificative en fin
d'anne n-1, suivi fin janvier de l'anne n d'un dcret fixant le montant exact de la
garantie apporte pour l'anne par l'Etat. Ce processus est prcd d'une lettre de
l'Undic au ministre en charge des finances, demandant la garantie de l'Etat.
Des runions sont organises en amont entre l'Undic, le cabinet du ministre des
finances et l'agence France trsor. L'organisme crit au ministre des finances
l'automne chaque anne en explicitant sa situation financire, et en exposant la
ncessit de couvrir ses besoins de financement par des missions obligataires pour
garantir la continuit de l'indemnisation chmage jusqu' la fln de l'exercice n+ 1,
soit l'automne 2014 pour l'anne 2015.
Le ministre a soulign dans sa rponse en date du 3 novembre 2014 que
l'ampleur et la persistance des dficits, et leur accumulation sous forme de dette,
(rvlaient) la ncessit d'un suivi des mesures de redressement prvues par la nouvelle
convention d'assurance chmage signe en mars 2014 et de leur prolongation dans le
cadre de la prochaine ngociation conventionnelle .
103
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO:MAGE
L'Unclic a sollicit par lettre les 17 septembre 2010, 21 octobre 2011 et

5 septembre 2012 la modification des dispositions du code montaire et financier afin
de ne plus avoir besoin de recourir la garantie de l'Etat. Suite une rponse du
ministre de l'conomie du 28 octobre 2010, un groupe de travail a t runi cet effet.
La direction gnrale du trsor et l'Unclic ont tenu des changes, dbut 2011, autour de
deux options: l'assouplissement du dispositif du code montaire et financier pour tenir
compte des spcificits du cycle financier de l'Undic, ou l'exemption des rgles de
l'article L 213-15 des emprunts souscrits par des investisseurs qualifis.
L'Undic a fait valoir qu'une drogation prserverait l'autonomie du rgime et
faciliterait son processus d'mission d'emprunts obligataires. Elle n'a toutefois plus
demand la modification du code montaire et financier depuis 2012.
En pratique, une drogation accorde l'Undic crerait un prcdent qui
risquerait d'entraner des demandes similaires d'autres associations. Or, les dispositions
du code montaire et financier visent assurer la protection des cranciers des
associations, entits moins rgules et supervises que d'autres metteurs comme les
banques ou les entreprises. Dans le cas de l'Undic, la garantie de l'Etat ne fait en
ralit que matrialiser une situation juridique dans laquelle l'Etat peut reprendre la
gestion du rgime en l'absence d'accord entre les partenaires sociaux.
Dans un contexte o la dette de l'Undic atteint un niveau de nature macroconomique, accorder une drogation l'Undic par rapport aux dispositions du
code montaire et mancier ne parat pas pertinent.
4.4.2.2 La gestion du calendrier des missions d'obligations

Dans sa rponse de 2014 la demande de garantie de l'Etat de l'Undic, le
ministre des finances insi~e sur la ncessaire poursuite d'changes continus et fluides
avec l'Agence France Trsor (AFT) s'agissant du calendrier et des caractristiques des
oprations envisages sur les marchs financiers . il demande que les dates des
missions de l'Undic soient suffisamment distantes des dates d'missions moyen et
long terme de celles de l'Etat, dont le calendrier prvisionnel est publi par l' AFT en
dcembre de chaque anne. Enfin, il demande aussi de veiller informer suffisamment
en amont l'AFT.
L'Etat souhaiterait par ailleurs que l'Undic ait recours pour l'mission de ses
obligations uniquement des spcialistes en valeurs du trsor, ce que l'Undic accepte
de faire 95%.
4.4.2.3 Les liquidits dposes au Trsor

En application des accordsqu'elle a conclus avec ses intermdiaires financiers,
l'Undic dispose en permanence d'un volant d'au moins 2 Md de liquidits.
Or la situation de l'Undic entre pleinement dans le dcompte du dficit et de la
dette des administrations publiques. ils ont en effet trois composantes : l'Etat, les
collectivits locales et le secteur dit associations qui recouvre en pratique la protection
sociale (scurit sociale et assurance chmage).
104
L'UNEDIC ET SA GESTION DEl' ASSURANCE CHOMAGE
Dans ces conditions, l'Etat demande l'Undic de dposer une partie de ses
fonds au Trsor, car sa dette est comptabilise dans celle des administrations publiques.
Le compte est crdit d'environ 600 M en permanence, auxquels s'ajoutent 900 M au
31 dcembre (soit 1,5 Md, niveau infrieur celui des liquidits de l'Undic). A dfaut
d'un tel mcanisme, dans la mesure o le dcompte de la dette se fait en donnes brutes,
la situation de la dette publiques de la France au sens du trait de Maastricht serait sans
raison dgrade de 1,5 Md au bnfice de la sphre bancaire. Le mcanisme mis en
place vise aillsi disposer en fin d'anne d'un chiffre consolid de la dette publique qui
reflte la ralit conomique.
Les flux des disponibilits de l'Undic sur le compte du trsor font l'objet
d'annonces pralables l'agence France trsor comme pour tout correspondant du
trsor.
Dans sa rponse la Cour, l'agence France trsor mentionne que tout l'encours
des disponibilits de l'Undic est dpos au trsor en fin d'exercice. En ralit,
l'encours dpos est infrieur de 500 M au montant minimum de liquidits que
l'Undic s'est engag auprs des banques conserver en permanence.
Sur ce sujet, la direction des fmances et de la trsorerie de l'Undic met en avant
l'autonomie de gestion des partenaires sociaux dans le cadre de l'assurance chmage.
Or, les intrts de l'Etat et de l'Undic sont convergents : les taux des missions de
l'Undic s'expriment en diffrentiel par rapport celui de l'Etat et l'intrt de l'Undic
est que l'Etat emprunte dans les meilleures conditions; l'intrt de l'Undic est que la
dette de la sphre publique laquelle elle appartient ne soit pas surestime lors de la
clture des comptes du fait d'arrangements qu'elle a conclus avec ses partenaires
financiers; et l'intrt de l'Etat est galement que l'association qui porte une politique
prioritaire pour les pouvoirs publics dans leur ensemble depuis plusieurs dcennies ait la
situation financire la plus saine possible.
Dans un contexte de forte sensibilit des m~Uchs finnciers sur les indicateurs
de dficit et de dette publique, et dans la mesure o l'Undic est comprise dans le
primtre des administrations publiques, que ce soit avec ou sans la garantie de l'Etat,
il serait pertinent que l'Undic maximise le montant de ses dpts au Trsor, afin
d'viter d'augmenter de manire injustifie la dette des administrations publiques. Lors
de l'audition de l'Undic, il a t indiqu que l'Undic et l'agence France trsor
s'taient rapproches pour examiner ce point, qui pourrait utilement tre rgl par la
voie d'une convention entre l'agence et l'association. Cette convention pourrait prvoir,
en contrepartie du dpt des liquidits de l'Undic et pour conserver sa pleine
autonomie de gestion, des dlais plus rapides de disponibilit des fonds dposs au
Trsor en cas de besoin.
4.4.3 Le cot du financement de l'assurance chmage

Le cot du financement de l'assurance chmage a trois composantes de nature et
de niveau ingaux :
les charges d'intrt lies aux emprunts contracts,
les charges directement lies l'mission des obligations mises par l'Undic:
elles correspondent aux primes d'mission consenties sur le coupon et aux frais
( fee ) acquitts auprs des banquiers placeurs de l'mission,
105
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO:tviAGE
les charges lies la gestion de la fonction fmancire au sein de l'Undic, qui

sont indirectement lies la dette mise par l'Undic.
L'Undic peroit par ailleurs des produits fmanciers au titre des liquidits
qu'elle s'est engage avoir disposition dans le cadre de la couverture de ses billets de
trsorerie. Pour disposer de ces liquidits, l'Undic doit augmenter d'autant le niveau de
ses emprunts toutes choses gales par ailleurs.
Le cot du financement de l'assurance chmage peut tre valu en procdant
un calcul du cot brut (absence d'affectation des charges de personnels et d'une quotepart des frais griraux). Les travaux mens par la Cour conduisent au bilan suivant.
a) Le budget de fonctionnement de la direction finances et trsorerie est de
950 000 en excution, en 2014.
Ce budget comporte les trois postes principaux suivants : agences de notation
(650 000 ), honoraires juridiques (250 000 ), contrat Bloomberg (50 000 ). Les
honoraires lis la fonction finances et trsorerie ne sont pas enregistrs dans un
compte spcifique (alors que par exemple les honoraires lis la fonction immobilire
le sont).
b) Pour le total des obligations mises depuis l'ouverture du programme
d'obligation en 2009, les primes d'missions sont de 46,9 M fin 2014.
Conformment au plan comptable, ces primes sont amorties sur la dure des
titres. Au 1er j.anvier 2014, 9,3 M avaient t amortis, 5,7 M l'ont t en
2014; le solde des primes mises restant amortir tait ainsi de 32 M. Les
commissions verses aux banques mettrices taient de 27,6 M fin 2014;
elles sont galement amorties sur la dure des titres: 5,4 M
d'amortissements avant 2014, 3,8 M en 2014, 18,3 M restant amortir.
La charge lie .aux missions (commission et prime) est de 74,5 millions d'euros
entre 2009 t 2014. Si ces montants sont entirement pays et comptabiliss, les deux
tiers de la charge qu'ils reprsentent restent couvrir dans les comptes.
Les commissions vont de 0,075% 0,0175% selon les missions. Il ressort de
l'examen du tableau Excel qui sert au service comptable pour la comptabilisation de ces
oprations que les missions supplmentaires partir d'une mme souche ne sont pas
systmatiquement accompagnes de commissions rduites.
c) Les intrts verss en 2014 au titre des missions obligataires taient de
284,5 M. Les intrts attendus en 2015 sur les missioilll ralises jusqu'
fin 2014 (hors missions 20 15) sont de 341,5 M.
Les taux d'intrts des missions sont de 3% pour le plus lev (mission du 27
fvrier 2012 pour 2,5 Md 7 ans, avec trois missions complmentaires: 300 M en
avril 2012, 300 M puis 500 M en septembre 2013, soit au total 1,1 Md). En mai
2013, l'Undic avait mis un programme d'une maturit de 7 ans au taux de 1,25%. Les
taux d'intrt les plus bas sont de 0,375% (~mprunt 3 ans d'avril 2014 pour 1,5 Md)
et de 0,875% (emprunt 8 ans de 1,5 Md).
Au total, le cot des trois composantes exarnmees est de 295 M dans les
comptes 2014. Les cots de la fonction financire ne sont pas suivis sous cette forme
globalise au sein de l'Undic (les charges lies la gestion de la fonction financire
apparaissent dns le budget de fonctionnement de l'Undic, les charges d'intrt dans le
106
rsultat financier, et les autres charges lies aux missions d'emprunt sous forme
d'amortissement).
4.4.4 Les procdures: des axes d'amlioration mettre en uvre

D'une manire gnrale, les modalits de gestion de l'Undic en matire
financire font apparatre un certain nombre de points sur lesquels des progrs doivent
tre emegistrs,ce qui a t le cas pour plusieurs d'entre eux depuis l't 2015.
Le conseil d'administration dlibre chaque anne sur le financement. il autorise
la poursuite du programme d'missions de billets de trsorerie (12 Md), l'missions
d'obligations nouvelles (6 Md maximum pour le conseil d'administration de juin 2014
portant le programme total 26 Md maximum) et la cration d'un programme de bons
moyen terme ngociables (5 Md sur une maturit maximale de 5 ans aprs le conseil
d'administration de janvier 2015). il autorise dans la mme dcision le prsident, le
vice-prsident, le directeur gnral ou le directeur gnral adjoint, agissant
conjointement ou sparment, signer les documents associs et arrter les modalits
exactes de ces missions. Un point sur les financements de l'anne est galement
effectu et la stratgie financire prsente, sans qu'elle ne fasse l'objet d'un vote. Par
ailleurs, le bureau est tous les mois destinataire d'un reporting sur les modalits de
financement qui lui est galement oralement expos.
L'examen de cette procdure, de ces documents, des procs-verbaux des
runions ainsi que les entretiens raliss font ressortir les trois points suivants.
Tout d'abord, jusqu'en juill2015, il n'existait pas de procdure formalisant le
processus prcis d'missions d'obligations, de billets ou de bons qui soit prsente en
conseil d'administration et adopte par lui. La formalisation d'une procdure interne
(circuit de dcision, critres de dcisions sur l'opportunit du lancement de l'mission,
processus de signature des documents, choix de la souche qui sera privilgie ... ), son
inscription l'ordre du jour du conseil d'administration, et son adoption suite une
dlibration constituent un lment positif, ncessaire pour une structure dont le niveau
de recours aux marchs est celui de l'Undic. Le respect de ces principes de gestion
apparat d'autant plus important que la gouvernance de l'Undic n'est pas constitue de
personnes dsignes en fonction de leur connaissance du fonctionnement des marchs
fmanciers. Dans ces conditions, les procdures utilises se doivent d'tre encore plus
transparentes. ;La Cour relve que la dcision du conseil d'administration du 26 juin
2015 a remdi ce problme.
Par ailleurs, les documents prsents en conseil d'administration, tout comme en
bureau jusqu' la mi-2015, ne font pas apparatre les risques associs au financement de
l'association. D'une part, il n'est pas prsent de tests de rsistance une variation
brutale des donnes financires externes. D'autre part, il n'est pas explicit dans quelle
mesure l'Undic est soumise au risque de retournement des taux d'intrt pour son
refinancement, alors que la maturit de ses instruments financiers est limite et que
l'Undic doit faire face au remboursement de ses titres (1,5 Md rembourser chaque
anne en 2016, 2017, 2018 pour les obligations mises jusqu' fm 2014, 2,1 Md en
2019, 1,5 Md en 2020, jusqu'en 2024). La gouvernance doit tre informe de l'impact
d'une remonte prvisible des taux, travers diffrents scnarios d'volution, non
seulement pour prvoir la situation financire future, mais aussi pour pouvoir dcider
les missions annuelles dans les meilleures conditions. Si les taux venaient monter
107
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOiviAGE
pour atteindre par exemple 3%, le service annuel des intrts sur une anne serait de
600 M pour 20 Md emprunts et de 750 M pour 25 Md emprunts. Le conseil
d'administration de juin 2015 et le rapport adress par l'Undic au Parlement et au
Gouvernement ont t l'occasion d'amliorer les informations disponibles sur ce point.
Enfin, il n'existe pas de plan prvisionnel de dsendettement. Un tel exercice
pourrait passer par la prsentation de scnarios. Pour qu' une chance donne, le
rgime retrouve une situation financire assainie, il convient qu'il puisse gnrer les
flux financiers permettant d'oprer les remboursements ncessaires. Plusieurs
hypothses peuvent tre mises en regard, qu'il s'agisse d'une volution du contexte
conomique ou de l'quilibre des conventions d'assurance chmage. Un tel exercice est
indispensable pour s'assurer que la soutenabilit du rgime d'assurance chmage est
garantie.
Recommandation n 6 ( destination de l'Undic): adopter un plan de

dsendettement sur la base de scnarios prsents annuellement au conseil
d'administration.
108
ANNEXES
1.
Liste des personnes rencontres
2.
Principales prestations et aides destines aux

chmeurs (au 31 mars 2015)
3.
L'allocation d'aide au retour l'emploi en 2015
4.
Les donnes relatives aux chmeurs et aux

demandeurs d'emplois
5.
Comparaisons internationales
6.
Liste des employeurs pour lesquels l'affiliation au

rgime interprofessionnel n'est pas obligatoire
7.
Anciennet dans l'emploi salari, taux de chmage

et part des personnes au chmage
8.
Transferts internes au mcanisme assurantiel

(donnes dtailles)
109
1.
Liste des personnes rencontres
Undic
Mme Patricia Ferrand, prsidente
M. Vincent Destival, directeur gnral
M. Michel Monier, directeur gnral adjoint
M. Cdric Stuck:y, directeur comptabilit et contrle de gestion
M. Christophe Mac, chef du service
compt~ble
Mme Michle Basset, service du contrle de gestion

Mme Sophie Viudes, service comptable
M. Pierre Cavard, directeur des tudes et analyses
Mme Lara Muller, sous-directrice, direction des tudes et analyses
Mme Claire Goarant, charge d'tudes statistiques, direction des tudes et analyses
Mme Marie-Hlne Muhl, charge d'tudes statistiques, direction des tudes et analyses
M. Jean-Paul Blouard, charg de mission, direction des tudes et analyses
M. Alexandre Deloffre, charg de mission, direction des tudes et analyses
M. Philippe Eberschweiler, directeur finance et trsorerie
M. Christophe Butikofer, sous-directeur en charge du dpartement audit et risques
M. Arnaud Vinson, auditeur, dpartement audit et risques
M. Jean-Paul Domergue, directeur juridique
Mme Isabelle Grandgrard-Rance, directrice adjointe, directionjuridique
Mme Isabelle Thibaud-Corb, directeur des ressources humaines et des services gnraux
M. Arnaud Carrre, responsable des ressources humaines, direction des ressources humaines
et des services gnraux
Commissaires aux comptes

M. Serge Floch, associ, FCN
Mme Anne Blanche, associe, Deloitte & associs
Membre de la commission d'audit

personnalits qualifies
et de prparation des comptes au titre des
Mme Genevive Roy, 3me Vice-prsidente de l'Undic et prsidente de la commission

M. Xavier Roche, directeur prfigurateur des centres de services, SNCF
13, rue Cambon. 75100 PARJS CEDEX 01. T +33 142 98 95 00. www.ccomptes.fr
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHO&IAGE
Membres du bureau de l'Undic
Mme Patricia Ferrand, Prsidente de l'Undic, secrtaire confdrale, CFDT

M. Jean-Franois Pillard, vice-prsident de l'Undic, dlgu gnral de l'UIMM
Mme Genevive Roy, vice-prsidente de l'Undic, vice-prsidente de la CGPME, charge des
affaires sociales
M. Franck Mikula, trsorier adjoint de l'Undic, secrtaire national, CFE-CGC
M. Franck Boissard, CFE-CGC, conseiller technique pour l'Undic
M. Stphane Lardy, assesseur, secrtaire confdral, Force ouvrire
M. David Deloye, Force ouvrire, conseiller technique pour l'Undic
M. Eric Aubin, membre du conseil d'administration de l'Undic, secrtaire confdral, CGT
M. Denis Gravouil, assesseur, secrtaire gnral de la fdration CGT du spectacle
M. Stphane Guillou, CGT
M. Antoine Foucher, assesseur, directeur des relations sociales du Medef
M. Pierre Burban, membre du conseil d'administration de l'Undic, secrtaire gnral de
l'UPA
M. Christian Pineau, chef du service relations du travail- protection sociale, UPA
M. Yves Razzoli, CFTC
Contrle gnral conomique et financier
M. AlainCasanova, chef de la mission Emploi et formation professionnelle

Direction gnrale du Trsor
M. Emmanuel Bretin, sous-directeur des politiques sociales et de l'emploi;

M. Salvatore Serravalle, chef du bureau du march du travail et des politiques de l'emploi;
M. Olivier Vazeille, Chef du bureau de la sant et des comptes sociaux
Mme Estelle Dhont-Peltrault, bureau du march du travail et des politiques de l'emploi
DARES
M. Pierre Biscourp, Sous-Directeur de la sous-direction de l'emploi et du march du travail
Mme Chlo Tavan, Cheffe du dpartement du march du travail
M. Benot Ourliac, Chef de la mission d'analyse conomique
Direction gnrale de l'emploi et de la formation ~rofessionnelle
M. Hugues de Balathier, chef de service, direction gnrale de l'emploi et de la formation

professionnelle
Mme Sylvie Dubois, chef de la mission indemnisation du chmage, direction gnrale de
l'emploi et de la formation professionnelle
Madame Marie Marcena, chef de mission adjointe de la mission indemrsation du chmage
L'UNEDIC ET SA GESTTON DE L'ASSURANCE CHO:MAGE
Madame Dborah Gilbert, charge de mission de la mission indemnisation du chmage
Chercheurs
Mme Corinne Darmaillacq, direction gnrale du trsor,
Mme Corine Prost, INSEE-Crest
M. Alexander Hijzen, OCDE
M. Gilbert Cette, Banque de France
Agence France Trsor

Mme Maya Atig, directrice gnrale adjointe
M. Mickal Ayache, responsable du dpartement gestion de la trsorerie
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHvLA..GE
2.
Principales prestations et aides destines aux chmeurs {au 31 mars 2015)
Rgime d'assurance gr par l'Undic
>-
Allocations (30,8 Md en 2013)
ARE : allocation d'aide au retour l'emploi (28,85 Md, dtaille en annexe C)

ARE Formation: allocation d'aide au retour l'emploi pour les personnes en formation,
quivalente l'ARE avec un plancher journalier plus lev (20,48 euros par joill) (lMd,
75 000 bnficiaires)
ASP: allocation de scurisation professionnelle, remplaant l'allocation spciale de
reclassement. Cofinance avec l'Etat, elle s'applique aux licencis conomiques
bnficiant d'un contrat de scurisation professionnelle et correspond 80% du salaire
brut antrieur pour les salaris d'au moins 1 an d'anciennet (1,9 Md, 95 700
bnficiaires)
>- Aides au reclassement (893 M en 2013)
ARCE : aide la reprise et la cration d'entreprise. Pour les chmeurs qui obtiennent
l'aide de l'Etat aux chmeurs crateurs et repreneurs d'entreprise, elle permet le
versement en deux fois du capital correspondant la moiti du reliquat des droits(73 6 M,
59 000 bnficiaires)
ADR : aide diffrentielle au reclassement. Elle tait accorde aux chmeurs de plus de 50
ans ou indemniss depuis plus d'un an d'obtenir une aide s'ils reprennent un emploi
rmunr au moins 15% de moins que leur ancienne activit horaire quivalent (55 M,
7 000 bnficiaires). Elle a t supprime par l'article 3 de l'avenant nl au rglement
annex la convention de 2014.
IDR : indemnit diffrentielle de reclassement applicable dans le cas des chmeurs
couverts par un contrat de scurisation professionnelle (29 M)
Les analyses du relev d'observation se concentrent sur les dispositifs dfinis dans les
conventions d'assurance chmage (allocation d'aide l'emploi, aide diffrentielle au
reclassement, aide la reprise et la cration d'entreprise). L'allocation de scurisation
professionnelle fait l'objet d'une convention spcifique.
Rgime de solidarit gr par l'Etat

ASS : allocation de solidarit spcifique, verse aux demandeurs d'emploi en fin de droits
de l'assurance chmage. Dlivre sous conditions de ressources, elle est de 503,75 euros
maximum par mois (de 31 jours) et sous certaines conditions cumulable avec la reprise
d'une activit.
ATS : allocation transitoire de solidarit, remplaant l'allocation quivalent retraite, pour
les demandeurs d'emploi n'ayant pas atteint l'ge lgal de la retraite mais ayant cotis le
nombre de trimestres requis. Attribue sous condition de ressource elle est au maximum
de 1 716 euros par mois de 31 jours pour une personne seule.
- ATA : allocation temporaire d'attente pour demandeurs d'asile et assimils, salaris
expatris non affilis l'assurance chmage et les dtenus librs. Attribue sous
condition de ressource, elle est de 343,5 euros par mois.
3.
L'allocation d'aide au retour l'emploi en 2015
Conditions d'attribution
rsider en France, tre physiquement apte l'exercice d'un emploi et inscrit comme
demandeur d'emploi ;
avoir t involontairement priv de son emploi ;
avoir travaill au minimum 4 mois (soit 122 jours ou de 610 heures) au cours des 28
derniers mois, priode porte 36 mois pour les 50 ans et plus ; ou lors de
l'puisement des droits, avoir travaill au minimum 150 heures en cas d'examen en
vue d'un rechargement des droits :
tre la recherche effective et permanente d'un travail. Cette recherche est mene
dans le cadre du projet personnalis d'accs l'emploi (PPAE). L'absence d'actes
positifs et rpts de recherche d'emploi, la non actualisation du PPAE, le refus d'une
offre raisonnable d'emploi plus de deux reprises et le fait de ne pas rpondre une
convocation peuvent entraner la radiation de la liste des demandeurs d'emploi, la
rduction, voire la suppression temporaire ou dfinitive des allocations chmage (art.
L. 5426-2 et L. 5412-1 L.5412-2 du code du travail);
les personnes qui ont l'ge lgal de dpart la retraite (entre 60 et 62 ans selon l'anne
de naissance) ne peuvent recevoir l'ARE que si le nombre de trimestres requis pour
bnficier d'une retraite taux plein n'est pas atteint.
Montant
Le salaire journalier de rfrence (SJR) est calcul partir de la moyenne des salaires
perus pendant la priode de travail, de 4 12 mois, qui a prcd la fin du contrat de travail
retenue pour l'ouverture des droits, dans la limite de 4 fois le montant du plafond de la
scurit sociale, soit 12 680 par mois.
En 2013: l'allocation m.i.nlmale pour un temps plem tait de 863 , l'allocation
maximale de 7 084 par mois. L'allocation est dtermine par une formule de calcul.
Tableau n 49 : Modalits de calcul de l'ARE
Salaire mensuel brut
Allocation journalire
Infrieur 1 143
75 % du salaire brut de rfrence
Compris entre
1143etl251
Compris entre
1251et2118
Allocation minimale de
28,58 par jour
40,4% du salaire journalier brut+
11,72 parjour
Compris entre
2118et 12 680
57% du
salaire journalier brut
Participation
_ (Retraite c~~ l~entaire)
Prlvements
3% de l'ancien salaire
Si l'allocation> 49
3% de l'ancien salaire
CSG : 6,2 % de l' ARE*0,9825
- - -- - .. CSPS.~ .O,i._~.~Tb.RE *Q,982l_
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHONIAGE
4.
Les donnes relatives aux chmeurs et aux demandeurs d'emplois

Le chmage au sens du BIT est mesur partir de l'enqute Emploi mene par
l'JNSEE. Depuis 2002, cette enqute est trimestrielle et sa collecte auprs d'nn chantillon de
mnages est ralise en continu sur toutes les semaines de chaque trimestre. Cette enqute
concerne les mnages mais ne couvre pas les personnes vivant en collectivit (cits
universitaires, foyers de travailleurs, ... ). Une personne ge de plus de 15 ans est considre
comme tant nn chmeur au sens de cette enqute et du BIT si elle dclare :
ne pas avoir travaill au moins nne heure durant nne semaine de rfrence ;
tre disponible pour occuper nn emploi dans les 15 jours;
avoir effectu des actes positifs de recherche d'emploi au cours du mois prcdent77
ou avoir trouv nn emploi dbutant dans les trois mois.
L'inscription sur les listes de Ple Emploi correspond quant elle nne situation
administrative. Le nombre de demandeurs d'emploi est connu mensuellement, grce la
statistique du march du travail (STMT) labore par Ple Emploi et la DARES. Les
demandeurs d'emploi en fin de mois sont regroups en 5 catgories:
les demandeurs d'emploi tenus d'effectuer des actes positifs de recherche d'emploi,
qui peuvent ou non tre en emploi :
la catgorie A regroupe les demandeurs d'emploi sans emploi au cours du

mois;
la catgorie B regroupe les demandeurs d'emploi ayant exerc nne activit

rduite courte (i.e. 78 heures ou moins au cours du mois) ;
la catgorie C regroupe les demandeurs d'emploi ayant exerc une activit

rduite longue (i.e. plus de 78 heures au cours du mois).
les demandeurs d'emploi non tenus d'effectuer des actes positifs de recherche
d'emploi:
la catgorie D regroupe les demandeurs d'emploi, sans emploi en raison d'un

stage, d'une formation, d'une maladie, y compris les demandeurs d'emploi en
contrat de scurisation professionnelle (CSP);
la catgorie E regroupe les demandeurs d'emploi en emploi (bnficiaires de

contrats aids, crateurs d'entreprise, ... ).
Ainsi, Les demandeurs d'emploi en catgorie A et les chmeurs au sens du BIT

sont des notions proches mais ne se recouvrent pas :
nn demandeur d'emploi en catgorie A peut ne pas tre chmeur au sens du BIT: c'est
notamment le cas lorsque le demandeur d'emploi n'a pas effectu, au cours d'nn mois
77
Les dmarches actives peuvent entre autres consister dans l'tude des annonces d'offres d'emploi, le fait de se rendre
un salon professionnel ou de prendre des conseils auprs de Ple emploi. En revanche, le seul fait d'tre inscrit sur les listes
de demandeur d'emploi ne constitue plus depuis 2007 une dmarche active au sens du chmage BIT. Depuis la refonte du
questionnaire de l'enqute Emploi dbut 2013, le seul fait d'tre contact par un conseiller de Ple emploi ne constitue plus
non plus une dmarche active pour la dtermination du chmage au sens du BIT.
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CH01VIAGE
donn, des actes de recherche d'emploi autres que la seule actualisation de son
inscription sur les listes ;
un chmeur au sens du BIT peut ne pas tre inscrit en catgorie A, soit parce qu'il
n'est pas inscrit sur les listes (cette situation est par exemple celle de jeunes suivis par
une mission locale), soit parce qu'il est inscrit dans une autre catgorie (catgorie D
s'il est en contrat de scurisation professionnelle, catgorie B ou C s'il a travaill dans
le mois en dehors de la semaine de rfrence de l'enqute).
Il n'existe pas de source statistique permettant de mesurer simultanment 1'inscription
sur les listes de Ple emploi et le chmage au sens du BIT. L'enqute Emploi comporte une
question sur l'inscription Ple emploi et permet ainsi de donner une mesure du recoupement
des deux concepts mais l'information recueillie correspond l'inscription sur les listes, sans
distinction de la catgorie de demandeurs d'emploi. D'aprs les estimations de la DARES,
environ 80 % des chmeurs au sens du BIT se dclarent inscrits sur les listes de Ple emploi
(s-ans figurer ncessairement en catgorie A); cette part est plus faible chez les moins de
25 ans (environ 70 %). Inversement, environ 5% des personnes en emploi (au sens du BIT) et
3 % des personnes inactives se dclarent galement inscrites Ple emploi.
Les diffrences de concept ont des consquences sur le niveau et l'volution des
deux sries. Les concepts sont diffrents mais demeurent a priori affects de faon
symtrique par les chocs. ll peut cependant exister des priodes de divergence, concernant la
fois l'ampleur et le sens des volutions. Ces divergences sont dues au fait que la notion de
demandeur d'emploi en catgorie A est plus sensible aux volutions rglementaires
(notamment celles qui concernent le suivi et l'accompagnement des demandeurs d'emploi).
Depuis 2001, deux priodes de divergence significatives apparaissent.
Entre le 1er trimestre 2005 et le 3e trimestre 2006, le nombre de demandeurs d'emploi
en catgorie A a baiss tandis que le nombre de chmeurs au sens du BIT augmentait. Cette
divergence s'explique, en partie, par des modifications relatives au suivi, l'accompagnement
ou encore la gestion des demandeurs d'emploi78 Ainsi, la mise en place de la convention de
reclassement personnalis (CRP) ayant induit l'inscription des demandeurs d'emploi
concerns en catgorie D, peut expliquer, en partie, la baisse du nombre de demandeurs
d' emploi en catgorie A. Par ailleurs, la mise en place au 1er janvier 2006 du suivi mensuel
personnalis (SMP) a rendu ce dernier plus prcoce et plus intense. Elle s'est ainsi traduite par
une baisse du nombre d'inscrits sur les listes de demandeurs d'emploi, en raison de reprises
d'emploi plus rapides, mais aussi de radiations administratives plus prcoces et plus
frquentes 79 . L'effet sur le nombre de chmeurs au sens du BIT a t de moindre ampleur.
Entre le 4e trimestre 2009 et le 2e trimestre 2011, le nombre de chmeurs au sens du
BIT a diminu, alors que le nombre de demandeurs d'emploi en catgorie A a augment.
Plusieurs facteurs ont induit une augmentation du nombre de demandeurs d'emploi inscrits,
78
Cf E. Debauche, T. Deroyon et F. Mikol [2008], Retour sur l'volution du nombre de demandeurs d'emplo i inscrits
l'ANPE en 2005 et 2006, Document d'tudes Dares, n14-2, etE. Debauche, T. Deroyon, F. Mikol etH. Valdelivre [2007],
Analyse de l'volution des statistiques de demandeurs d'emplois inscrits l'ANPE de la mi 2005 la fin 2006, Document
d'tudes Dares, nl28.
79 Fontaine M., Le Barbanchon T., Evaluation du suivi mensuel personnalis mis en place par l'ANPE en 2006 ,
Document d'tudes n]75, Dares, dcembre 2012.
L'UNEDIC ET SA GESTTON DE L'ASSURANCE CHOMAGE
sans affecter dans des proportions similaires les chmeurs au sens du BIT80 : la suppression
progressive de la dispense de recherche d'emploi (DRE) partir du dbut de l'anne 2009; la
mise en place du revenu de solidarit active (RSA), prvoyant l'orientation privilgie de
certains bnficiaires vers un parcours d'accompagnement professionnel via Ple emploi ou
un autre organisme de placement, mi-2009; l'abaissement 4 mois de la dure minimale
d'affiliation dans la convention d'assurance chmage d'avril 2009, qui a pu inciter des
personnes, notamment des jeunes, ayant des dures d'affiliation courtes s'inscrire pour
bnficier d'un droit l'assurance chmage.
Depuis le 2e trimestre 2011, les volutions des deux sries taient de nouveau assez
proches. Cependant, depuis le 2~ trimestre 2013, le nombre d'inscrits en catgorie A augmente
rgulirement, tandis que le nombre de chmeurs au sens du BIT connat des fluctuations,
mais apparat plutt stable. Cette divergence rcente ne peut tre mise en relation, de faon
vidente, avec des volutions rglementaires.
Ces lments sont dvelopps dans l'encadr de S. Bernard, G. Chanteloup, C. Minni, L. Nguyen, F. Paquier, M . Rey et T.
Ziliotto [2014], Emploi, chmage, population active en 2013, Dares Analyses, n052.
5.
Comparaisons internationales
a) Evolution dans le temps du taux de remplacement brut aprs l'ouverture de droits et
dure d'indemnisation dans diffrents pays europens
Evolution du taux de remplacement dans le temps
Dure d'indemnisation
France
non dgressif
4 36mois
Espagne
70% l'ouverture de droits, 50% aprs 180 jours
3 24mois
Portugal
5 18 mois
Italie
75% l'ouverture de droits, 60% aprs 6 mois, 45%
10,12 ou 16 mois
aprs 12 mois
Luxembourg
non dgressif
6 12 mois
Suisse
non dgressif
9 24mois
Belgique
65% l'ouverture de droits, 60% (mois de chmage 4
48 mois puis forfait
6), 60% (mois de chmage 7 12) (... )
Allemagne
non dgressif
6 24mois
Grande-Bretagne
forfait
6mois
Irlande
forfait
6 ou9mois
Pays-Bas
75% l'ouverture de droits, 70% aprs 2 mois
3 38 mois
Danemark
non dgressif
24mois
Finlande
non dgressif
23 mois
Norvge
non dgressif
12 ou24mois
Sude
14 mois
. ' de calcul de l'allocation chomage en Europe

Source: UNEDIC (2015) Les modalites
~
b) Comparaison des taux de remplacement net en fonction de profils types au sein de

diffrents pays europens
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CH01\IIAGE
Tableau n 50 : Taux de remplacement nets pour 3 niveaux de salaires et ponr 2 prof'Ils types en
dbut de priode d'indemnisation
Moment de la priode d'i~1demnisation retenu
En dbut de priode d'indemn isation
Niveau du salaire de rfrence retenu
3 niveaux: 67 %, 100% et 150% du salaire moyen
Situation familiale retenue
moyenne CSE***
moyenne CM2****
France
68%
65%
Allemagne
58%
78%
Espagne
59%
66%
Italie
57%
66%
Royaume-Uni
41%
68%
Sude
48%
65%
Mdiane de l'UE
57%
6&%
'.
*** celibatarre
sans enfant (CSE) dans les 3 situations de revenu (67% du revenu moyen (RM), 100% et bO% du RM)
couple mari monoactif avec 2 enfants (CM2) de 4 et 6 ans dans les 3 situations de revenu (67% du revenu moyen
(RM), 100% et 150% du RM)
****
Source : DG Trsor (dcembre 2014) Quel revenu de remplacement en cas de perte d'emploi? Comparaisons europennes
Tableau n 51 : Taux de remplacement nets pour 3 niveaux de salaires et pour 2 profils types au
bout de 5 ans
Moment de la priode d'indemn-isation retenu
Au bo ut de 5 ans
Niveau du salaire de rfrence retenu
3 niveaux: 67%, 100% et 150% du salaire moyen
moyenne CSE***
moyenne CM2****
France
37%
51%
36%
62%
Allemagne
24%
33%
Espagne
0%
Italie
0%
41%
Royaume-Uni
68%
45%
Sude
65%
36%
53%
Mdiane de l'DE
*** clibatarre sans enfant (CSE) dans les 3 s1tuatwns de revenu (67% du revenu moyen (RM), 100% et 150% duRM)
**** couple mari monoactif avec 2 enfants (CM2) de 4 et 6 ans dans les 3 situations de revenu (67% du revenu moyen
(RM), 100% et 150% du RM) Source: DG Trsor (dcembre 2014) Quel revenu de remplacement en cas de perte d'emploi?
Comparaisons europennes
Tableau n 52 : Taux de remplacement nets pour 2 niveaux de salaires et pour 4 profils types en
dbut de priode d'indemnisation et sur une priode de 5 ans
Moment de la priode d'indemnisation retenu
En dbut de priode
d'indemnisation
Sur une priode

de 5 ans
Nivea1,1 du salaire de rfrence retenu
2 niveaux: 67% et 100% du salaire moyen
moyenne des diffrents cas-types ( 4 types*)
France
66% (3%)**
58% (5%)
Allemagne
70% (13%)
61%(13%)
Espagne
71%(9%)
47% (4%)
Italie
70%(7%)
9%(1%)
Royaume-Uni
62%(14%)
62% (13%)
Sude
66% (14%)
60%(8%)
64% (9%)
52%(8%)
UE-15
* clibataire sans enfant ou avec 2 enfants de 4 et 6 ans; couple marte monoactif sans enfant ou avec 2 enfants de 4 et 6 ans
dans les 2 situations de revenu (67% et 100% du RM)
** l'cart type est entre parenthses

._
Source: DG Trsor (dcembre 2014) Quel revenu de remplacement en cas de perte d'emploi? Comparaisons europennes
10
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOiviAGE
6.
Liste des employeurs pour lesquels l'affiliation au rgime

interprofessionnel n'est pas obligatoire
Article L. 5424-1 du code du travail
Ont droit rme allocation d'assurance dans les conditions prvues aux articles L. 5422-2 et
L. 5422-3 .:
1 Les agents fonctionnaires et non fonctionnaires de l'Etat et de ses tablissements publics
administratifs, les agents titulaires des collectivits territoriales ainsi que les agents statutaires
des autres tablissements publics administratifs ainsi que les militaires;
2 Les agents non titulaires des collectivits territoriales et les agents non statutaires des
tablissements publics administratifs autres que ceux de l'Etat et ceux mentionns au 4 ainsi
que les agents non statutaires des groupements d'intrt public ;
3o Les salaris des entreprises inscrites au rpertoire national des entreprises contrles
majoritairement par l'Etat, les salaris relevant soit des tablissements publics caractre
industriel et commercial des collectivits territoriales, soit des socits d'conomie mixte dans
lesquelles ces collectivits ont une participation majoritaire ;
4 o Les salaris non statutaires des chambres de mtiers, des services caractre industriel et
commercial grs par les chambres de commerce et d'industrie territoriales, des chal:nbres
d'agriculture, ainsi que les salaris des tablissements et services d'utilit agricole de ces
chambres;
5 Les fonctionnaires de France Tlcom placs hors de la position d'activit dans leurs corps
en vue d'assurer des fonctions soit dans l'entreprise, en application du cinquime alina
de l'article 29 de la loi n 90-568 du 2 juillet 1990 relative l'organisation du service public
de la poste et des tlcommunications, soit dans l'une de ses filiales ;
6 Les salaris des entreprises de la branche professionnelle des industries lectriques et
gazires soumis au statut national du personnel des industries lectriques et gazires.
11
L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOTVIAGE
7.
Anciennet dans l'emploi salari, taux de chmage et part des personnes au

chmage
Tableau n 53 : Nombre de salaris en fonction de leur anciennet

,:::z;:;tt:f~~~~:v.f4W~ .
~1
.,;~;..._r~fi .... :.;._ ,,_ , ....
& '
.< 1 mois
702
1 < 6mois
6 < ]2mois
1 001
J<3ans
3<5ans
5<10ans
2586
10 ans et plus
Pas de rponse
10669
Total dclar
Total
22422
1169
1770
4 525
420
22 842
Source : OCDE (2015)
Tableau n 54: Taux d'emploi, taux d'activit et part des personnes au chmage en 2014
Personnes de 15 64 ans en emploi(= taux d'emploi)
2014T3
2014T4 (p)
64,1
64,2
15-24 ans
27,8
27,8
25-49 ans
80,3
80,3
50-64 ans
58,8
59,2
Dont: 55-64 ans
47,1
47,9
7,1
7,2
15-24 ans
8,6
8,7
25-49 ans
8,3
8,4
50-64 ans
4,4
4,4
Dont : 55-64 ans
3,7
3,8
71,2
71,4
15-24 ans
36,4
36,5
25-49 ans
88,6
88,7
50-64 ans
63,2
63,6
Chmeurs (part dans la population de 15 64 ans)
Personnes de 15-64 ans actives(= taux d'activit)
Dont : 55-64 ans

50,8
51,7
1. Cela diffre du taux de chmage, qui est le rapport entre le chmage et la population active (population en
emploi +population au chmage)
2. Une personne active a un emploi ou est au chmage
Note: (p) =rsultat provisoire
Source: INSEE, Enqute Emploi; INSEE, principaux indicateurs, 5 mars 2015 n52
Champ : France mtropolitaine, population de mnages, 15 64 ans
12
8.
Transferts internes au mcanisme assurantiel (donnes dtailles)
A - Par type de contrat de travail
-Recettes -
cm
17 981 M
Contrat dure limite
12 860M
3 878 M
3,3
- 8 982
Intrim
2963MB
935 Me
3,2
- 2 o2s
CDD (hors A810)
8572MB
2 700MB
3,2
- 5 872
Annexes 8 et 10
1325MB
243 M
5,5
- 1 082
30 841 M
32 319 M
1,0
1478
Total
Solde contributions - allocations

CDI
Contrat dure limite

Intrim
CDD (hors8 et
JO)
Annexes 8 et 10
-----Dpenses 1
Contributions verses
en 2013
28 441 M
Type de contrat
- - -
Total
Recett~
es"-----'Dpenses
0,6
10 460
2008
2009
2010
2011
2012
2013
14403
13 029
11490 .
12 522
11067
10 460
-6 557
-9 073
-8 666
-8 067
-8 505
-8 982
-1022
-1 054
-1 031
-1 Oll
-1952
-2 028
-4 259
-5 738
-5 959
-5 592
-5 470
-5 872
-1276
-2 281
-1676
-1464
-1 083
-1 082
7 846
3 956
2 824
2 562
1478
~~
4455
...-... '
~- ---
. Source: ACOS$ 2013 (conbibutions Intrim), DADS 2010-(rpartition de la masse salqriaZe se~on le type de contrzt), Ple
e~ploi 2013 (A81 0), FNA 2013 (dpenses), note de prvision financire de l 'Undic janvier 2015 (dpenses et recettes
totales) -calculs Undic
B - Par classes d'ge
Bilan dtaill 2013

....__..__.
~--
Classe d'ge
Masse d'allocations
verses en 2013
Contributions
ygses en 20 13_
15-29 ans
8 525M
5 854M
1,5
-2 670
30-49 ans
14561 M
18121 M
0,8
3 559
50 ans et plus
7755 M
8 344M
0,9
589
Dpenses 1Recettes
Recettes-Dpenses
32 319M
1,0
30 841 M
1478
Total
~- -~
Source: tabli par l'Undic la demande de la Cour; DADS 2010 (rpartition de la masse salariale selon l'ge), FNA 2013
(dpenses), note de prvision financire de l 'Undic janvier 2015 (dpenses et recettes totales)- calculs Undic, Champ :
Donnes brutes, France entire
13
C- Par niveau de salaire
Bilan dtaill 2013
Remarque : les montants sont exprims en millions d'euros, les chijji-es entre parenthses reprsentent la part en
pourcentage de chaque classe de salaire dans le total des contributions ou des allocations verses.
DADS 2010 (rpartition de la masse salariale selon le salaire), FNA 2013 (dpenses), note de prvision financire de
l'Undicjanvier 2015 (dpenses et recettes totales)- calculs Undic
14

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L'UNEDIC ET SA GESTION DE L' ASSURANCE CHOMAGE

TABLE DES MATIERES

TABLE DES MATIERES .................................................................................................. ID

1.2 Des performances ingales ........................................................................................ 17

1.3 Un dsquilibre financier indit ................................................................................ 29

2 L'ADAPTATION DU REGIME AUX EVOLUTIONS DU MARCHE DU

2.2 Une adaptation la dualisation du march du travail dont les effets

2.3 Des conventions d'une dure trop limite ................................................................. 46

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1:1.2.2 L'intervention des pouvoirs publics

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Toutfois, l'agrment ne consiste pas seulement en un contrle de lgalit. Comme le

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1.1.2.3 Le rle de l'Undic dans la ngociation des conventions d'assurance chmage

Nombre de demandes par t:hme d'octobre 2013 mars 2014

~.:. ~- ~-.-:.:~: :: .::~~--~ . :~ -~~..:::..-:-::=- -~ :.:.: :.::~--~---

-~~.:-:: .~:-:-= ----~--~ ~-

L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE

1.1.3 La convention de 2014

1.1.3 .1 Le contenu de la convention et du rglement gnral

L'UNEDIC ET SA GESTION DE L'ASSURANCE CHOMAGE

sonore, de la production cinmatographique et audiovisuelle, de la radio, de la diffusion et du

1.1.3 .2 Les modifications par rapport la prcdente convention et leur impact

, _ _ _ , _ , _ _, ,, ....... - .. ------------=-=::.::::.~-.;;;:::;::::::=,.-

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