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Ttulo: A Modernizao da Administrao


Brasileira no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

FUNDAO GETULIO VARGAS


ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
DEPARTAMENTO DE ENSINO
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

A MODERNIZAO DA
ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
NO CONTEXTO DO ESTADO

DISSERTAO APRESENTADA ESCOLA


BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
PARA A OBTENO DO GRAU DE MESTRE EM
ADMINISTRAO PBLICA

HUMBERTO FALCO MARTINS


Rio de Janeiro, 1995.
FUNDAO GETULIO VARGAS
ESCOLA BRASILEIRA DE ADMINISTRAO PBLICA
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A Modernizao da Administrao Pblica Brasileira no Contexto do Estado


Humberto Falco Martins

Pblica

DEPARTAMENTO DE ENSINO
CURSO DE MESTRADO EM ADMINISTRAO PBLICA

A MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA NO CONTEXTO DO ESTADO


DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA POR
HUMBERTO FALCO MARTINS
E
APROVADA EM 30.08.95
PELA COMISSO EXAMINADORA

PAULO REIS VIEIRA


Doutor em Administrao Pblica (PhD)
ARMANDO SANTOS MOREIRA DA CUNHA
Mestre em Administrao Pblica
GILBERTO TRISTO
Mestre em Administrao Pblica
Martins, Humberto Falco.
A modernizao da administrao pblica brasileira
no contexto do estado / Humberto Falco
Martins. - 1995.
xiii, 206f.
Orientador: Paulo Reis Vieira.
Dissertao
(mestrado)
Escola
Brasileira de Administrao Pblica, Departamento
de Ensino.
Inclui bibliografia.

CDD-353.073.

1. Modernizao administrativa - Brasil.


2. Administrao Pblica - Brasil. I. Vieira, Paulo
Reis. II. Escola Brasileira de Administrao
Pblica. Departamento de Ensino. III. Ttulo.

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Ttulo: A Modernizao da Administrao Pblica Brasileira


no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

Resumo
Humberto Falco Martins
Esta monografia procura contribuir para a sustentao da proposio segundo a qual uma das condies de
efetividade da modernizao da administrao brasileira reside no seu carter associativo entre racionalidade
poltica e racionalidade administrativa dos sistemas burocrticos estatais. Conforme este argumento, os processos
e iniciativas de modernizao da administrao pblica brasileira no podem, sob pena de tornarem-se
disfuncionais, concentrar-se em medidas que visam a aumentar exclusivamente a racionalidade funcional do
sistema administrativo estatal, restritas aspectos instrumentais. Isto porque o estado, cuja natureza
essencialmente poltica, requer, para legitimar-se mediante a formulao e implementao de polticas pblicas
efetivas, uma estrutura administrativa permevel e integrada ao sistema poltico, ao qual cabe, pela prtica
democrtica, a enunciao dos valores sociais da busca do bem estar. H uma dialtica na modernizao polticoadministrativa do estado segundo a qual o incremento da racionalidade poltica da burocracia no decorre apenas
da modernizao poltica do Pas, mas depende essencialmente de atributos inerentes ao sistema burocrtico.
Esta proposio parte do delineamento de um quadro problematizante relativamente aos desafios do estado
social contemporneo, centrado no que se convencionou chamar de crise do estado e crise da administrao pblica. O
delineamento deste quadro parte da elaborao das seguintes assertivas: a legitimidade do estado social,
decorrente da efetividade de suas aes, intimamente dependente da administrao pblica; a crise do estado se
coloca essencialmente como uma crise de eficincia e efetividade do estado, no apenas de seu aparelho; e o
equacionamento da crise do estado requer o enunciamento de seus requisitos funcionais enquanto ator social,
promotor de transformaes. O que se convencionou chamar de crise da administrao pblica, reporta-se
incapacidade poltico-administrativa de o estado em deliberar e, efetivamente, implementar aquilo que seja
definido como certo para o bem-estar dos cidados. Em sntese, argumenta-se que a crise da administrao
pblica no uma crise puramente administrativa; e sua superao est condicionada ao incremento da
racionalidade poltica e administrativa do estado de uma maneira integrada.
A sustentao da proposio em questo segue trs linhas de argumentao: uma terico-interpretativa, uma
histrica e outra situacional.
A sustentao terica concentra-se em trs pontos. Primeiro, procura delinear um conceito genrico de
modernizao da administrao pblica a partir de uma abordagem crtica da modernizao, que implica em
qualificar os atributos do conceito corrente de modernizao racionalizao instrumental, determinismo e
transformismo, segundo os quais a modernizao se reduz absoro de expresses da modernidade alheia.
De forma anloga, a modernizao da administrao pblica est impregnada da idia de absoro de paradigmas
daquilo que se apregoa como boa administrao pblica, ao invs da sua construo segundo requisitos crticos
peculiares. O segundo ponto consiste na identificao, no pensamento terico sobre administrao pblica, dos
trs principais paradigmas dominantes de boa administrao pblica: um ortodoxo, centrado na construo
institucional de uma administrao pblica segundo o molde weberiano clssico; um liberal, desestatizante,
desregularizante e centrado numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e um
empresarial, centrado na adoo de mtodos de gesto e avaliao empresariais em organizaes pblicas.
Constata-se que estes modelos no se baseiam numa viso integrativa entre poltica e administrao: o ortodoxo
contrape leis a procedimentos administrativos, valores a fatos, polticos a burocratas; o liberal contrape poltica
ao estado, este e cidados s organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado s organizaes
pblicas, a gesto eficiente ao estado. O terceiro ponto procura delinear um modelo de boa administrao pblica
que integre poltica e administrao, enunciado a partir de contribuies da crtica meta-terica s teorias de
administrao pblica e a partir de uma viso integrativa de ao administrativa especificamente, do modelo da
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racionalidade tridimensional contraditria, de Clauss Offe. O delineamento de um modelo integrativo entre


poltica e administrao permite, ademais, que se explicitem as limitaes dos trs principais modelos de
administrao pblica presentes na teoria.
A sustentao histrica consiste em explicitar, na experincia brasileira, um modelo de modernizao da
administrao pblica dissociado do contexto poltico do estado. Esta afirmao sustentada pela caracterizao
de cinco principais momentos da experincia modernizante brasileira. No primeiro perodo (1808-1930),
denominado administrao tradicional, busca-se caracterizar as bases culturais e institucionais sobre as quais o
estado e a administrao pblica brasileiras foram erigidas, qualificando-se suas razes lusitanas, principalmente
com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O segundo perodo (1930-1945), denominado modernizao daspeana,
caracteriza a implementao administrativa de um estado moderno no Brasil, mediante a implantao de um
padro de racionalidade funcional na administrao pblica de uma forma autoritria, alheia poltica. O terceiro
perodo (1945-1964), denominado a administrao paralela, caracteriza o retorno do domnio do estado s
articulaes poltico-partidrias e representa, alm do desfalecimento da racionalidade instrumental, a
implantao de padres de irracionalidade poltica sobre a administrao pblica. O quarto perodo (1964-1985),
denominado administrao para o desenvolvimento, marcado pelo regime militar, onde se implantou um padro
tecnocrtico de racionalidade instrumental na administrao pblica, avesso poltica. O quinto momento (19851989), denomina-se a era da desmodernizao porque representa, por um lado, a emergncia dos efeitos
disfuncionais do modelo anterior, e, por outro, a retomada da administrao pblica pela poltica segundo
padres disfuncionais. A experincia brasileira de modernizao da administrao pblica revela uma relao
disfuncional entre burocracia e democracia. Por outro lado, consolidou uma cultura, um modelo de mudana e
uma imagem da boa administrao pblica instrumentais, restritas modernizao administrativa, dissociadas do
contexto poltico do estado. Este fato contribuiu para acelerar e expandir a disfuncionalidade do sistema
administrativo brasileiro e constituiu-se num empecilho reconstruo de uma administrao pblica para a
democracia.
Por fim, a sustentao situacional procura demonstrar que os problemas estruturais que afligem a administrao
pblica brasileira na sua configurao atual no so exclusivamente administrativos, de natureza puramente
tcnica, mas tambm reportam-se ao contexto poltico do estado, que se impem de maneira defensiva ou
impositiva sobre burocracia governamental. Esta abordagem procura problematizar as principais variveis
organizacionais da administrao pblica federal relativas burocracia pblica e ao sistema poltico. As variveis
relativas burocracia agrupam-se em funcionalismo aspectos quantitativos, garantias do regime jurdico,
estrutura de cargos, ingresso, plano de carreira, formao e treinamento, avaliao de desempenho, promoo e
mobilidade, e remunerao, estrutura e recursos organizacionais estrutura organizacional, informao e
informatizao, gesto de recursos organizacionais e rgo central de administrao e a aspectos da gesto
governamental presidncia da repblica, planejamento governamental e avaliao e controle. As principais
variveis estruturais do sistema poltico so sistema representativo, regime federativo e sistema de governo. Estas
problematizaes possibilitam a identificao da natureza poltica de disfunes estruturais administrativas e as
implicaes administrativas de disfunes estruturais polticas.
Algumas consideraes finais so elaboradas a ttulo de requisitos funcionais do processo de modernizao da
administrao pblica brasileira, partindo-se do pressuposto de que a noo de modernizao administrativa se
revela altamente inadequada para se enunciar problemas e alternativas de superao do impasse criado pelo
estgio atual da burocracia governamental brasileira relativamente aos desafios de se construir um estado
democrtico no Brasil. As iniciativas modernizantes devem visar ao incremento da racionalidade administrativa e
da racionalidade poltica da burocracia pblica. A iniciativa de se esboar tentativamente o contorno conceitual
de modelos integrativos necessria porque a disciplina ainda carece de um esforo sistemtico que rearrume as
diversas nuanas em torno de modernizao da administrao pblica de modo que se possa captar sua real
dimenso e alcance conceitual. Por outro lado, conforme se pretendeu demonstrar, reformas administrativas
unilaterais, centradas exclusivamente na implantao de padres de racionalidade instrumental administrativa nas
estruturas administrativas de deciso e implementao do estado, tm efeitos efmeros e limitados.

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Sumrio
Humberto Falco Martins
RESUMO ........................................................................................................................... III
APRESENTAO ................................................................................................................. V
SUMRIO ......................................................................................................................... VII
O ESTADO SOCIAL CONTEMPORNEO E A ADMINISTRAO PBLICA ............................. 1
A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite ...Erro! Indicador no definido.
A Crise do Estado: Crticas e Contradies ............................................................................................ 3
O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos ............................................................... 5
A Crise da Administrao Pblica ............................................................................................................ 7
MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA: UMA INTERPRETAO TERICA .........12

Uma Viso Crtica da Modernizao ................................................................................13


Modernidade e Racionalidade ................................................................................................................. 13
Determinismo Versus Possibilidade....................................................................................................... 16
Autodestruio Inovadora Versus Construo Inovadora................................................................. 21

Modelos de Administrao Pblica ................................................................................. 22


Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica ................................................................................. 22
Uma Viso Liberal da Administrao Pblica ...................................................................................... 24
Uma Viso Empresarial da Administrao Pblica ............................................................................. 25

Em Busca da Boa Administrao Pblica ................................................................... 29


O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria ............................................................... 30
Princpios da Boa Administrao Pblica ......................................................................................... 35
A EXPERINCIA BRASILEIRA DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA .......... 39

A Trajetria Modernizante da Administrao Pblica Brasileira.................................... 40


De 1808 a 1930: a Administrao Tradicional..................................................................................40
De 1930 a 1945: a Modernizao Daspeana ..................................................................................... 43
De 1945 a 1964: o Advento da Administrao Paralela.................................................................. 46
De 1964 a 1985: Administrao Para o Desenvolvimento............................................................. 49
De 1985 a 1994: a Era da Desmodernizao.................................................................................... 53

A Modernizao Incompleta: O Modelo Brasileiro de Modernizao da Administrao Pblica

57

O Contexto Poltico do Estado .............................................................................................................. 57


O Contexto da Burocracia e sua Implementao ................................................................................ 60
PERFIL CRTICO DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA CONTEMPORNEA ........... 66

O Contexto da Burocracia Pblica Brasileira Contempornea ....................................... 67


Funcionalismo............................................................................................................................................ 67

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viii

Aspectos Quantitativos ............................................................................................................................ 68


Regime Jurdico.......................................................................................................................................... 70
Estrutura de Cargos .................................................................................................................................. 71
Ingresso....................................................................................................................................................... 73
Plano de Carreira ....................................................................................................................................... 74
Formao e Treinamento......................................................................................................................... 74
Avaliao de Desempenho ...................................................................................................................... 75
Promoo e Mobilidade ........................................................................................................................... 75
Remunerao.............................................................................................................................................. 76
Estrutura e Recursos Organizacionais ................................................................................................... 77
Estrutura Organizacional ......................................................................................................................... 77
Informao e Informatizao.................................................................................................................. 78
Gesto de Recursos Organizacionais ..................................................................................................... 79
rgo Central de Administrao ............................................................................................................ 81
Gesto Governamental ............................................................................................................................ 82
Presidncia da Repblica.......................................................................................................................... 82
Planejamento Governamental ................................................................................................................. 84
Avaliao e Controle................................................................................................................................. 86

O Contexto Poltico do Estado ........................................................................................ 88


Perfil da Disfuncionalidade.............................................................................................. 92
EM BUSCA DE REQUISITOS FUNCIONAIS DA MODERNIZAO DA ADMINISTRAO
PBLICA BRASILEIRA........................................................................................................ 96
BIBLIOGRAFIA................................................................................................................... 99

RELAO DE QUADROS E TABELAS


Quadro I- TEORIA N VERSUS TEORIA P ...................................................................................... 19
Quadro II- ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA .............................. 29
Quadro III- ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAO PBLICA ..................................................... 30
Quadro IV- CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA ................. 31
Quadro V- MODELO INTEGRATIVO DE ADMINISTRAO PBLICA ............................................. 33
Quadro VI- FATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA..33
Quadro VII- QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL ............... 58
Quadro VIII- EFETIVO PBLICO FEDERAL COMPARADO ............................................................... 59
Quadro XI- ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES ............................... 77
Quadro X- PLANEJAMENTO TECNOCRTICO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRTICO ......... 85
Em memria de
Alberto Guerreiro Ramos (1915-1982) e
Beatriz Marques de Souza Wahrlich (1915-1994).

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ix

Os sistemas burocrticos pblicos cresceram e se diferenciaram pari passu evoluo do estado, de modo a
processar solues para lidar com problemas cada vez mais complexos. Os sistemas burocrticos do estado
social capitalista desenvolveram uma notvel capacidade de gerar resultados positivos para o bem estar, mas,
tambm, um enorme potencial de gerar crise: de eficincia, de eficcia, de efetividade. O que se convencionou
chamar de crise da administrao pblica, reporta-se, no contexto do que tambm se convencionou chamar de crise do
estado, incapacidade poltico-administrativa de deliberao e, efetivamente, implementao daquilo que seja
definido como certo para o bem-estar dos cidados. A crise da administrao pblica no uma crise puramente
administrativa, sua superao est condicionada ao incremento da racionalidade poltica e administrativa do
estado de uma maneira integrada. Este um desafio terico e prtico que dever orientar a construo, aplicao
e anlise de modelos de modernizao da administrao pblica.
A EVOLUO PARA O ESTADO SOCIAL: A LEGITIMIDADE COMO LIMITE
O estado, enquanto forma instituda de organizao poltica, uma inveno inacabada. O advento da era
moderna, marcada pela transio da renascena ao capitalismo industrial, incorporou significativas mudanas
qualitativas ao estado, que at ento se restringia ao carter militar e religioso, imbricado nas conquistas
territoriais e na dominao secular medievais. A evoluo do estado ao longo da histria recente apresenta dois
momentos distintos no que concerne ao seu carter dominante e s formas de integrao do seu aparato
administrativo sociedade: o estado moderno, marcado pelo advento do estado de direito, e o estado
contemporneo, caracteristicamente um estado social.
O estado moderno, como ordem expressamente poltica, surgiu como forma de organizao centralizada do
poder fundado nos princpios da territorialidade da obrigao poltica e da impessoalidade do comando poltico,
que, originado na Europa no sculo XIII, se estendeu a todo o mundo civilizado. Sua evoluo foi condicionada
pela mudana no carter do poder poltico, que marcou a transio da europa feudal para a moderna, a partir da
ruptura da respublica christiana, caracterizada pela ciso da unidade poltico-religiosa para uma concepo
universalista de repblica oriunda de Ccero que consiste no interesse comum a uma lei comum como nico
direito pelo qual uma comunidade afirma sua justia.1
Esta passagem transforma o estado em projeto racional da humanidade, conferindo novo carter institucional s
relaes sociais de poder: sua organizao mediante procedimentos tcnicos estabelecidos, instituies e
administrao, para a preveno e neutralizao de conflitos e atingimento de finalidades materiais, que suas
foras dominadoras reconhecerem como prprias e impuserem como gerais a todo pas.
O surgimento do estado de direito foi fortemente influenciado pelos ideais de liberdade poltica e econmica e
de igualdade de participao dos cidados, no mais sditos, ideais estes que marcaram o advento da sociedade
civil. A legalidade passa a ser o carter essencial do estado de direito, atributo da sujeio lei, como forma de
manuteno da ordem, no mais baseada na defesa do conflito social e na garantia das liberdades, de forma no
subjetiva. O estado de direito, gerenciado pela burguesia, tornaria possvel a sobrevivncia da sociedade civil,
empregando meios cada vez mais sofisticados de organizao e controle da ordem constituda dentro da doutrina
democrtica, como parlamentarismo e partidos de massa. O estado de direito no preconizava, portanto, um
forte esquema administrativo, seno nas suas funes legislativas e judicirias. Desta forma, as relaes entre
estado e sociedade tinham como canal quase que exclusivo a representatividade poltica e a infiltrao da
burguesia no aparelho do estado.
O surgimento do estado social atendeu a uma demanda da sociedade civil capitalista e deu-se a partir da
instituio de formas democrticas representativas e como percepo e resposta poltica s necessidades das
classes subalternas emergentes. A retomada, por parte do estado e do seu aparelho, de uma funo de gesto
direta da ordem social, sobretudo da ordem econmica, cujo andamento natural era agora posto em dvida, tem

Ver Nicola Matteucci, Repblica; Gustavo Gozzi, Estado Contemporneo e Pierangelo Schiera, Estado Moderno in Dicionrio de
Poltica, Norberto Bobbio; Nicola Matteucci & Gianfranco Pasquino (Braslia: Universidade de Braslia, 1986), pp. 401, 425 e 1107.
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incio em meados do sculo XIX. O bem-estar voltou a ser o exerccio mais prestigioso da gesto do poder,
embora no mais em funo declaradamente fiscal e poltico-econmica, como nos tempos do estado absoluto,
mas devido a uma gradual integrao do estado poltico com a sociedade civil, o que alterou significativamente o
estatuto jurdico do estado. J nas ltimas dcadas do sculo XIX, os estados que mais ativamente intervinham
no processo de valorizao capitalista, como na Alemanha e Inglaterra, implementavam polticas protecionistas,
introduziam instrumentos de poltica monetria e adotavam programas e benefcios sociais, principalmente
previdencirios. Nascia o welfare state, que marcaria profundamente o desenvolvimento do capitalismo no mundo
ocidental. Ou, conforme pronuncia OFFE:
O Estado social , historicamente, a combinao resultante de uma srie de fatores, cuja composio varia de
pas a pas. O reformismo social-democrtico, o socialismo cristo, as elites esclarecidas da poltica conservadora,
da economia e dos grandes sindicatos na indstria eram as foras mais importantes que lutaram por sistemas
cada vez mais amplos de seguro social obrigatrio, leis de proteo do trabalho, salrios mnimos, ampliao de
instituies de sade e de educao e a construo habitacional subvencionada pelo Estado, assim como pelo
reconhecimento dos sindicatos como representantes polticos e econmicos legtimos dos trabalhadores. Estes
progressos ininterruptos nas sociedades ocidentais foram muitas vezes dramaticamente acelerados no contexto
de intensos conflitos sociais e crises, sobretudo sob as condies da guerra e do ps-guerra. As instituies do
Estado social, introduzidas dentro das condies da guerra e do ps-guerra, conseguiram se manter como
permanentes e depois foram acrescidas de outras inovaes, cuja introduo se tornou possvel em pocas de
bem-estar e economia crescente. o seu carter multi-funcional e a sua capacidade de servir,
concomitantemente, a mltiplos objetivos, que tornam a organizao poltica do Estado social to atrativa para
uma ampla coligao de foras heterogneas.2
A legitimidade o principal atributo do estado social, como consenso acerca dos critrios qualitativos que orientam sua
interveno, pautado nos resultados de sua interveno. No estado social, as premissas da ao so resultados concretos
na direo do bem-estar, demonstrando sua utilidade social, pela da gesto efetiva de seus recursos.
A CRISE DO ESTADO: CRTICAS E CONTRADIES
A problemtica da relao entre estado e sociedade contempornea situa-se no questionamento dos limites do
estado social, redundando em um enorme leque de crticas e posicionamentos em torno de questes especficas e
gerais da interveno estatal, ora prevalecendo seus aspectos econmico-fiscais, ora adquirindo matizes polticoideolgicos em torno da gesto da ordem social. Este tratamento tende a reduzir a discusso sobre os limites do
estado social em torno de abordagens sobre menos estado ou mais estado, sem se atentar que o ncleo desta
questo no quantitativo, mas qualitativo. A proporo da coexistncia das formas do estado de direito com os
contedos do estado social tem sido, nas sociedades organizadas, o grande desafio do estado contemporneo.
Por um lado, os direitos fundamentais representam a tradicional tutela das liberdades burguesas: liberdade
pessoal, poltica e econmica. Constituem um dique contra a interveno do Estado. Pelo contrrio, os direitos
sociais representam direito de participao no poder poltico e na distribuio da riqueza social produzida. A
forma do Estado oscila, assim, entre a liberdade e a participao.3
A crtica conservadora ao estado social, mais facilmente posicionada direita, insiste em trat-lo como a doena
que pretende curar: sua ao tende a agravar os conflitos da sociedade de mercado, em vez de harmoniz-los,
impedindo que as foras do mercado funcionem adequadamente, basicamente devido a duas principais razes.
Primeiro, o aparelho do estado social impe ao capital uma carga de impostos e regulamentos que embotam e
cerceiam os investimentos privados. Segundo, seus trabalhadores e sindicatos so beneficiados com direitos e
privilgios que contribuem para a baixa produtividade, comparativamente aos padres do mercado:

C. Offe, Trabalho e Sociedade - Problemas Estruturais e Perspectivas para o futuro da Sociedade do Trabalho(Volume II; Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 1991), pp. 114-5.
3

E., Forsthoff, Stato di Diritto in Transformazioni (Milano: Giufre,1973) apud G., Gozzi, 1986, op. cit., p. 401.

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Estes efeitos levam dinmica do desenvolvimento decrescente e das expectativas crescentes, sobrecarga de
pretenses econmicas (que conhecemos como inflao), assim como sobrecarga de pretenses polticas
(ingovernabilidade), e, por conseguinte, um nmero cada vez menor de expectativas pode ser satisfeito pelos servios
sociais disponveis. [...] A concluso importante que se pode tirar desse tipo de anlise que o estado social no uma fonte
isolada e autnoma de bem-estar que pe disposio do cidado, como um direito, rendas e servios; ao contrrio, ele
prprio altamente dependente da prosperidade e rentabilidade contnua da economia.4
Por outro lado, a crtica da esquerda fundamenta-se na utilidade do estado social para as classes menos
favorecidas e baseia-se em trs pontos: o estado social ineficaz e ineficiente; repressivo; e promove uma falsa
ideologia na classe operria. Segundo esta crtica, sua pesada maquinaria redistributiva trabalha apenas no sentido
horizontal, dentro da classe dos operrios, no no sentido vertical, de maior mobilidade social. Ademais, o estado
social no reduz a causa das necessidades e carncias como, por exemplo, a desorganizao das cidades pelo
mercado capitalista de imveis, o desgaste da capacidade e da qualificao de trabalho, o desemprego, etc.,
mas apenas compensa parcialmente as conseqncias dessas ocorrncias suprindo servios de sade e seguros,
subvenes habitacionais, organizaes educacionais, auxlio desemprego, etc. Conseqentemente, a ineficcia do
estado social acentua a contnua ameaa de crise financeira, conseqncia, por sua vez, das descontinuidades
cclicas e estruturais do processo de acumulao capitalista.5
Outra fonte de ineficincia, ineficcia e represso inerentes estrutura do estado social est nos atributos da
burocracia pblica, que absorve mais recursos e presta menos servios do que outras estruturas democrticas e
descentralizadas de poltica social poderiam fazer. Por isso, a razo da manuteno da forma burocrtica de
administrao de servios sociais, apesar da sua ineficincia e ineficcia, evidente para um nmero cada vez maior
de observadores, deve estar relacionada com a funo de controle social exercida pela burocracia centralizada do
Estado social.6 Em resumo, a crtica da esquerda alega que o estado social seria antes um meio para estabilizar a
sociedade capitalista do que um passo para transform-la ou transcend-la.
Nenhum dos dois plos de crticas assume as contradies do estado social capitalista contemporneo, quer
centrando-se em aspectos desta, quer enunciando seus pontos crticos e requisitos funcionais de uma maneira
integral, conforme sentencia Offe:
O desagradvel segredo do estado social reside em que, apesar do seu efeito sobre a acumulao capitalista
poder muito bem tornar-se destrutivo (como a anlise conservadora demonstra to enfaticamente), a sua
eliminao seria evidentemente disruptiva (fato que a crtica conservadora sistematicamente ignora). A
contradio consiste em que o capitalismo no pode coexistir com o estado social nem continuar existindo sem
ele. [...] Parece que o Estado social, apesar de atacado tanto pela direita quanto pela esquerda, no pode ser
facilmente substitudo por uma alternativa conservadora ou progressista.7
No obstante as discusses sobre a crise do estado social comportarem matizes de natureza diversa v.g. de
carter poltico, sociolgico, econmico etc., importa explorar um carter especfico da crise do estado: o
desempenho, que consiste na crise de eficincia e de efetividade do estado social contemporneo mais
relevante quando se coloca o estado numa perspectiva ativa, de ator social.
O ESTADO COMO ATOR E SEUS REQUISITOS FUNCIONAIS BSICOS
A tendncia de enfocar o debate em torno do estado social a partir da constatao de suas contradies bsicas,
tem relegado a um segundo plano as discusses ideolgicas que se polarizam a respeito de sua crise econmicofiscal e, por outro, da preocupao no menos pragmtica com a efetividade do estado social, enquanto agente

C. Offe, 1991, op. cit., pp 117-8.

Ibid., pp. 122-3.

Ibid., p. 124.

Ibid., pp. 122 e 127.

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de transformaes sociais. Nesse escopo, a mecnica da ao social do estado contemporneo , conforme


demonstra Luciano Martins, decorrncia de uma das contradies bsicas do capitalismo:
[...] um Estado que intervm, enquanto ator, [articulando a manuteno] das relaes de produo [com as] as
relaes de reproduo da sociedade, ou seja, ao nvel da manuteno da sociedade capitalista e ao nvel da
passagem de um tipo a outro de sociedade capitalista. Por isso que a interveno tpica do Estado capitalista
dirigida no sentido de manter artificialmente a forma mercadoria (atravs do welfare state, subsdios ao capital,
reciclagem da fora de trabalho, etc.) dos atores sociais que tenham perdido a capacidade de participar da relao
de troca. Essa tarefa de estabilizar e universalizar a forma mercadoria condio para reconciliar os requisitos
constitutivos divergentes antes mencionados os autores [Alain Tourraine, Claus Offe e V. Ronge] designam
por administrative recommodification. No capitalismo contemporneo a dificuldade consiste em superar as
deficincias do mercado (dada sua fraca capacidade autocorretora) e, simultaneamente, as formas de welfare state
utilizadas para tanto (dada a crise fiscal por elas provocada). Da serem geradas novas formas de contradies
internas ao capitalismo avanado. Uma dessas contradies seria que, na medida em que se amplia a ao do
Estado para garantir e repor as relaes de troca por via poltica e administrativa, as vastas estruturas burocrticas
criadas para realizar essa funo tendem a escapar forma mercadoria.8
A teoria do estado-ator coloca o estado como um agente de transformaes sociais, polticas e econmicas no
contexto do capitalismo moderno9. , nesse sentido, rotulado de neo-weberiano, porque pressupe a capacidade
de responder com efetividade e agilidade s demandas da sociedade civil. Mas a nfase deste enfoque no se
coloca na relao de utilidade funcional entre estado e cidado-consumidor, seno na capacidade dos governos
representativos em liderar, balisar, empreender, e mesmo tutelar processos modernizantes. Este papel
fundamenta-se em dois argumentos bsicos.
Primeiro, o estado, enquanto organizao, pode formular objetivos que no so simples reflexos das demandas
ou interesses dos grupos sociais, classes ou sociedade. O estado pode desenvolver seus prprios objetivos para o
bem-comum, conforme escreve Tollini:
primeira vista, pode-se ter a falsa impresso de que nesta argumentao o Estado concebido como um
dirigente acima da sociedade. Entretanto, o fato de poder formular objetivos independentes no significa um
Estado que se sobrepuje vontade social, mas, sim, que sirva sociedade da melhor forma possvel. [...]
essencial o entendimento de que essa noo pressupe que os lderes do Estado possam prosseguir estratgias
transformadoras, mesmo contrariando a indiferena ou a resistncia de foras sociais politicamente poderosas.
Em resumo, a teoria do Estado como ator diverge de outras teorias que vm o Estado como eterno prisioneiro
de conflitos sociais que o impedem de implementar mudanas efetivas na sociedade.10

L. Martins, Estado Capitalista e Burocracia no Brasil ps-64 (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985), p. 39. O autor parte das elaboraes
de A. Tourraine, Les Societs Dependantes (Paris: ditions Duculot), 1977 e C. Offe & V. Ronge, Notes on the Theory of the State in
The New German Critique (Winsconsin, n 6, fall 1975).
9

Ver P. Evans; D. Rueschemeyer & T. Skocpol (eds.), Bringing the State Back In (Cambridge: Cambridge University Press, 1985).

10

I. M. Tollini, O Estado Ator e o Presidente (Brasilia: Correio Braziliense, 12.12.94). oportuno mencionar que os principais modelos
utilizados na anlise da ao estatal o pluralista, o elitista (na sua vertente corporativista) e o marxista apresentam maiores
restries. O modelo pluralista explora o papel do empresariado na formulao de polticas pblicas, na qualidade de agentes
interessados que mobilizam recursos conforme suas possibilidades para influenciar o governo por meio de diversos canais. Esta
abordagem subestima o carter poltico-ideolgico da formulao de polticas pblicas e, ademais, supe uma ingnua facilidade de
acesso de grupos de presso organizados setores de governo. O modelo corporativista enfatiza a relao capital-trabalho articulada
entre grupos relevantes no meio empresarial e o estado, baseados no papel decisivo dos primeiros para o desempenho da economia,
o que contribui para um maior poder de barganha na formulao da poltica econmica, em particular. Sua principal crtica a
aplicabilidade, baseada na alegao de que o modelo se aplica constataes eventuais, porque o relacionamento governo-capital
seria apenas eventualmente unilateral. O modelo marxista enfoca o Estado como refm dos interesses do capital, em cujas variantes
v o estado quer controlado indiretamente pelo empresariado, quer sujeito restries estruturais inerentes ao seu conjunto
institucional (de ordem poltica, administrativa etc.). Ver, a esse respeito, R. L. S. Cardoso, Autonomia do Estado Versus Mobilizao
dos Atores Sociais - Uma Proposta Terico-Metodolgica para Anlise de Polticas Pblicas no Brasil (Braslia: Centro de Estudos
Estratgicos da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica: Documento de Trabalho n 20, maro de 1995).
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O segundo argumento respeita a capacidade do estado em atingir resultados, em formular e implementar


polticas pblicas efetivas, pressuposto que o habilita a empreender mudanas sociais. A teoria coloca como
condio precpua para o desenvolvimento das capacidades do Estado a criao da coeso das partes de sua
mquina burocrtica.11 Segundo afirma Cardoso, abordagens institucionais12 so, neste contexto, de maior
utilidade para se analisar a poltica burocrtica no cenrio do estado social contemporneo:
[...] O novo institucionalismo [...] incorpora [...] um novo fator: a complexidade das instituies sociais, polticas
e econmicas na vida moderna, sua extenso e sua maior importncia para a vida coletiva, enfocando, tambm, o
papel das organizaes na vida pblica. Justifica-se a nfase nestas organizaes no apenas por serem
encarregadas da implementao das polticas, mas tambm por serem os cenrios em que essas so decididas e
avaliadas. Segundo esta concepo, as organizaes governamentais, em ltima instncia, so as responsveis pela
legitimidade das polticas, garantindo-lhes a universalidade e o poder de utilizarem legitimamente a coero para
que sejam efetivadas.13
A implementao administrativa do estado-ator no contexto da sociedade capitalista democrtica fundamenta-se
na concepo de que o prprio processo de desenvolvimento do capitalismo exige uma mudana radical no
modo de conceber e colocar a ao administrativa. Isso significa dizer que a ampliao do papel do estado no
desenvolvimento nacional vai exigir uma nova postura administrativa, ou seja, um novo modelo de gesto
pblica, capaz de colocar as funes organizativas-institucionais num nvel ideal, que permita o estabelecimento
de uma relao ntima e imediata com os objetivos primeiros e com a sociedade organizada. [...] Essas relaes
devem coexistir num ambiente de constante interdependncia de escolhas e de resultados.14
A modernizao da administrao pblica adquire uma importncia essencial frente ao imperativo de agiornamento do
estado social. A consolidao de uma tecnocracia popular15 sensvel, respaldada no aumento da capacidade de julgamento,
de deciso e de ao, por meio da instituio de novos mtodos de governo, que estimule o estabelecimento de
parcerias com capacidade de interveno, tornou-se um requisito que coloca em risco a prpria evoluo do estado.
Todavia, o que se verifica que o crescimento burocrtico do estado, rpido e qualitativamente complexo,
representado por suas mltiplas instituies, mecanismos e oramentos, no se coaduna, hoje, com as exigncias
derivadas da crise (que obrigam uma maior interveno), no lhe proporcionando uma maior capacidade de gesto do
desenvolvimento.16 Uma das alternativas estratgicas para o equacionamento da crise do estado via seu
redirecionamento reside na superao da crise da administrao pblica.
A CRISE DA ADMINISTRAO PBLICA
A crise da administrao pblica tem um duplo sentido: no terreno da praxis, atinge a capacidade dos estados em
realizar, em alcanar resultados desejados no sentido do bem comum; no terreno do pensamento, atinge a

11

Ibid..

12

Conforme afirma R. L. Cardoso, 1995, op. cit.: as abordagens institucionais proporcionam modelos de anlise de polticas pblicas que
enfocam a importncia de padres estruturados de comportamento que tendem a persistir e que adquirem certa autonomia. Esses padres,
tambm chamados instituies, afetam o contedo das polticas pblicas, por estarem estruturados de forma que facilitem, dificultem, ou at
mesmo impeam alguns resultados (outcomes) destas polticas. (p.10) Ver, a propsito, G. Nordlinger, On the Autonomy of the Democratic
State (Cambridge: Havard University Press, 1981); G. ODonnell, Anlise do Autoritarismo Burocrtico (So Paulo: Paz e Terra, 1990); J. D.
Aberbach, R. D. Putnam & B. A. Rocman, Bureaucrats & Politicians in Western Democracies (Cambridge: Harvard University Press, 1981) e M.
M. Atkinson & W. D. Coleman, Strong States and Weak States: Sectoral Policy Networks in Advenced Capitalist Economies (The British
Journal of Political Science, n 19).
13

R. L. Cardoso, 1995, op. cit., p. 10.

14

R. S. Santos & E. M. Ribeiro, A Administrao Poltica Brasileira (Revista de Administrao Pblica: 27(4):102-35, out./dez. de
1993), p. 106. Os autores referem-se ao conceito de Administrao Poltica de Giorgio Pastori in Administrao Pblica, in Dicionrio
de Poltica, op. cit., p. 15.
15

Para usar a expresso de Alain Tourraine, que remonta ao excessivo amparo governamental classe mdia, em detrimento dos
socialmente excludos. A. Tourraine, participao no seminrio O Estado que Queremos - Novas Estruturas, Novas Funes (Braslia:
IPEA/SEPLAN, 1994).

16

J. R. Felicissimo & S. C. Albuquerque, Governo, Administrao Pblica e Crise (So Paulo: So Paulo em Perspectiva, 2(1):19-23,
jan./mar. de 1988), p. 21.
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capacidade dos tericos da administrao pblica, espalhados num vasto campo de disciplinas, em refletir sobre
as causas, conseqncias e alternativas ao fenmeno que se verifica na prtica.
Na dimenso da praxis, a crise da administrao pblica repousa na concatenao entre meios e fins. um
problema de racionalidade de meios, instrumental ou funcional, e de racionalidade de fins, substantiva ou de
valor. A efetividade da ao pblica uma funo do emprego de meios apropriados para o alcance de fins
desejados, cujo estabelecimento e controle uma tarefa essencialmente poltica. Da, dois componentes
disfuncionais referirem-se, mais comumente, adequao dos meios e conformao aos fins. O primeiro
tradicionalmente tratado como irracionalidade instrumental e exclusivamente identificado crescente
incapacidade de os sistemas burocrticos, circunscritos instrumentalidade, processarem meios apropriados
donde advm a prpria noo pejorativa de burocracia relacionada ao atraso, ineficincia e ineficcia. O
segundo tradicionalmente tratado como irracionalidade substantiva ou a resistncia dos sistemas burocrticos
em processarem as finalidades definidas na arena poltica, quer pela imposio de interesses da prpria
burocracia enquanto expresso social de poder, quer pelo atendimento aos interesses privados em detrimento do
interesse pblico. O que esta viso recorrente no esclarece que a crise da administrao pblica
essencialmente uma crise de racionalidade nas relaes poltico-administrativas do estado, no necessria e
isoladamente uma crise administrativa no domnio instrumental da burocracia pblica. 17
A implementao burocrtica do estado moderno, segundo um enfoque weberiano, deu-se no domnio
preponderante da racionalidade funcional, instrumentalizando premissas de valor definidas fora de seu alcance,
na arena poltica. A burocracia weberiana se caracteriza essencialmente por ser uma instncia micro-social
fundada exclusivamente na racionalidade funcional, que lida com fatos, no valores e meios, no fins. Os
polticos estabelecem valores na arena da barganha poltica enquanto que os burocratas, em contrapartida, so
agentes neutros cuja tarefa executar, com preciso tcnica e imparcialidade, as deliberaes que emergem
daquela barganha. Poltica e administrao, fins e meios, valor e fato, so radicalmente separados nesta
perspectiva porque os sistemas burocrticos seriam incapazes de processar finalidades e, mesmo se o fossem,
tenderiam a sobrepor suas regras operacionais s finalidades, numa frontal descaracterizao da poltica.18 A
administrao burocrtica aquela forma de organizao da ao social (improvvel e rica em pre-requisitos) que
no pode tematizar suas prprias premissas. nisso que se baseia tambm a diviso rgida entre administrao e
poltica, prevista no tipo ideal burocrtico. [...] A racionalidade burocrtica no assegura, e possivelmente
contraria, a racionalidade poltica do sistema nas condies do Estado de bem-estar capitalista. 19
A disfuno estrutural mais comumente atribuda ao contexto da crise da administrao pblica consiste na
inverso dialtica da racionalidade burocrtica. Primeiro, no sentido de que embora formatada para processar
meios, adquiriu uma responsabilidade deliberativa maior que sua capacidade. Segundo, como conseqncia,
passou a deliberar segundo sua tica exclusivamente instrumental, sobrepondo-se poltica e sociedade, na
concepo de Schwartzman:
A complexidade crescente dos Estados modernos e o aumento das funes que este Estado desempenha, faz
com que seja impossvel continuar mantendo a estrita separao, que Weber supunha entre a elaborao das leis
e sua execuo. Este princpio ainda hoje est presente na totalidade ou quase, dos regimes polticos
democrticos. No entanto, bastante claro que agncias governamentais responsveis por uma srie de atos, da
poltica social poltica ambiental e econmica, tm que tomar decises pormenorizadas quase dirias, que tm
um contedo poltico bastante bvio, na medida em que beneficiam determinados interesses em detrimento de
outros. Enquanto isto, os rgos polticos os partidos polticos, os legislativos, etc. dificilmente
desenvolvem a competncia tcnica especfica para tomar as decises polticas que muitas vezes so deles

17

Ver J. Bendor & T. Moe, An Alternative Model of Bureaucratic Politics (American Political Science Review, 1985), 79:755-74.

18

Ver M. Weber, Economy and Society - An Outline of Interpretative Sociology (Berkeley: University of California Press, 1978), pp. 21726 e 956-1003.
19

Ver C. Offe, Problemas Estruturais do Estado Capitalista (Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984), p. 217.

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esperados. Isto ocorre pela prpria complexidade crescente do processo poltico, que tende a especializar os
partidos e os rgos legislativos nas questes mais diretamente poltico-partidrias, ou seja, aquelas que tm
repercusses mais diretas e visveis sobre a distribuio do poder na sociedade. Em outras palavras, a distino
entre o que tcnico, formal ou administrativo, de um lado, e o que poltico e substantivo, por outro, hoje
bastante obscura, e no h indicaes de que tender a se clarificar no futuro. Isto faz com que a burocracia
acrescente sua tendncia natural de defender seus interesses corporativos uma segunda caracterstica: a
tendncia a querer subtrair dos rgos polticos a prpria competncia decisria, em nome de sua maior
capacitao tcnica.20
No domnio da poltica representativa democrtica, a crise da administrao pblica materializa o embate entre
burocracia e poltica. No processo decisrio institucional do estado democrtico, o controle poltico da
burocracia pblica se manifesta da seguinte forma: cidados pressionam legisladores nas eleies e grupos de
interesse exercem influncia sobre legisladores em nome de interesses; legisladores influenciam a burocracia
mediante dotaes e restries oramentrias e de indicaes de ocupantes de cargos de confiana, resultado de
acordos polticos; a burocracia afeta os cidados pela utilidade de seus produtos, servios, bens ou regulaes, o
que significa no s o custo benefcio, mas a adequao qualitativa das caractersticas dos produtos s
necessidades e direitos dos cidados; e o crculo fechado quando cidados ou grupos estabelecem uma ligao
entre o apoio a legisladores no que respeita ao posicionamento e grau de interveno em torno de questes ou
assuntos especificamente tratados na esfera de determinados rgos burocrticos21. Nesta arena, o que est em
jogo a influncia poltica sobre a prtica burocrtica. No entanto, a anlise do processo de deciso poltica
conduzida por Lindbloom, dentro do enfoque que denomina de poltica burocrtica, deixa claro que a inverso
deste processo no se deve aos atributos estruturais da mecnica democrtico-representativa, seno da prpria
burocracia inserida neste contexto:
O processo decisrio poltico est predominantemente nas mos da burocracia, deixando uma rea pequena
para deciso por outros participantes. Embora os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio estabeleam
algumas das polticas mais importantes, a burocracia que determina a maioria delas, inclusive as mais
importantes de todas. A poltica decorre, especificamente, das interaes burocrticas. [...] Tais alianas
constituem s vezes um desafio ao controle efetivo das polticas pelo Congresso.
A maioria dos atos administrativos fazem ou alteram polticas, ao procurar implement-las. [...] A execuo
sempre faz ou altera as polticas de algum modo nas mos dos administradores. Nenhum formulador de polticas
pode enunciar completamente essas polticas, e poucos tentariam isso, pois sabem que no possvel elaborar
um texto legal, por exemplo, que cubra todas as contingncias, todos os casos possveis. O que os formuladores
de polticas fazem permitir que os responsveis pela sua administrao determinem muitos elementos da
concepo que apenas esboam. A burocracia fica com uma parte maior de autoridade, no processo de deciso
poltica, do que podem ter pretendido os congressistas.
Sempre que os formuladores de polticas especificam (como acontece com freqncia) os vrios critrios
conflitantes que pretendem aplicar execuo de uma poltica, o processo decisrio poltico recai de algum
modo nas mos da administrao. A multiplicidade de critrios conflitantes um fenmeno universal na
execuo de polticas, que aparece tambm em setores muito afastados da execuo comum de polticas nos
sistemas democrticos. As condies em que se espera que os administradores implementem as polticas os
colocam com muita freqncia na situao de participantes do processo decisrio.22
Nesse contexto, o que Offe denomina politizao da administrao no o resultado de novos critrios de
relevncia assimilados e processados pela burocracia pblica, conforme um padro de racionalidade prtica e

20

Simon Schwartzman, A Abertura Poltica e a Dignificao da Funo Pblica in FUNCEP, O Estado e a Administrao Pblica
(Brasilia: FUNCEP, 1987), pp. 77-8.

21

Ver J. Bendor & T. Moe, 1985, op. cit., pp. 79:755-74.

22

C. E. Lindblom, O Processo de Deciso Poltica (Braslia: Universidade de Braslia, srie Pensamento Poltico, 1980), pp. 60-2.

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valorativa, mas o resultado de um processo em que a ao estatal tpica do estado de direito, condicionada aos
seus processos e imperativos racionais-legais, torna-se crescentemente inconfivel, pois sua eficincia e
efetividade so colocadas prova, sem garantias de que sua racionalidade valorativa seja incrementada. 23 A
soluo deste quadro de inverso to intrincada quanto o dilema no qual tradicionalmente colocado no
enfoque weberiano.
O fatalismo weberiano consiste em se estabelecer um continuum conceitual entre a inverso da racionalidade da
ao burocrtica e o processo de racionalizao, de carter histrico-mundial. Schwatzman e Offe assim o
descrevem:
a m-leitura de Weber consiste em considerar que seu modelo de burocracia uma receita para a organizao
da mquina burocrtica; uma receita que, bem aplicada, geraria a administrao cientfica e tcnica que tantos
buscam. Na realidade, o que Weber faz dar as caractersticas ideais de uma administrao pblica que existiria
em um contexto social e poltico bem determinado; ela no , de nenhuma maneira, a forma mais eficiente e
racional de organizao social para a realizao de determinados fins; e, mais importante, ela no pode existir no
vazio, mas requer uma srie de condies externas bastante especficas.24
[Por outro lado, a ...] dominao burocrtica no , como acreditava Weber, o critrio estrutural irreversvel de
todas as sociedades futuras, mas est vinculada a certas fases histricas e pode ser transcendida, na perspectiva de
uma racionalidade sistmica de nvel superior. [... Os] esquemas normativos das organizaes polticoadministrativas no podem depender do acaso ou do arbtrio de seus membros, mas precisam estar em harmonia
com os imperativos de seu meio social e econmico. Quando isso no o caso, podemos dizer que as
instituies estatais esto seguindo critrios irracionais de racionalidade. Quando uma organizao pe em risco
o seu vnculo com o meio, costumamos falar de patologias burocrticas, isto , da no-correspondncia entre a
estrutura interna e o meio externo, ou simplesmente entre estrutura e funo.
Tais situaes so freqentemente estudadas pela sociologia das organizaes sob a perspectiva terica e
prescritiva de como seria possvel o restabelecimento do equilbrio. Isto poderia ser alcanado atravs de
processos de aprendizado dentro das organizaes, ou impostos do exterior mediante reforma da estrutura
organizacional. Nessas reflexes, a organizao apresentada como retrgrada e deficitria, exigindo mudanas
uma posio que s pode ser definida com base no pressuposto de que em princpio critrios mais adequados
de racionalidade so possveis e praticveis, bastando idealiz-los e introduzi-los. Mas justamente essa premissa
ser abandonada [...]. Pois, bem possvel que o desnvel entre o modo de operao interno e as exigncias
funcionais impostas do exterior administrao do Estado no se deva estrutura de uma burocracia retrgrada,
e sim estrutura de um meio scio-econmico que por um lado fixa a administrao estatal em um certo modo
de operao, mas que por outro lado exige desse gnero entre o esquema normativo da administrao das
estruturas, assim definidas. bvio que um desnvel desse gnero entre o esquema normativo da
administrao e as exigncias funcionais externas no poderia ser superado atravs de uma reforma
administrativa, mas somente atravs de uma reforma daquelas estruturas do meio que provocam a
contradio entre estrutura administrativa e capacidade de desempenho [grifo no original].25
Portanto, a superao da crise da administrao pblica no se circunscreve superao da burocracia enquanto
fenmeno social, tampouco capacidade de mudana exclusivamente no mbito instrumental da burocracia
pblica, seno tambm sua capacidade de deliberao substantiva, no bojo das relaes poltico-administrativas
do estado baseado no argumento desenvolvido por Guerreiro-Ramos:

23

C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6.

24

S. Schwartzman, 1987, op. cit., p. 67.

25

C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6. Ver, tambm, a propsito da crtica tradicional burocracia, A. Guerreiro-Ramos, Administrao e
Contexto Brasileiro (Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1983), pp. 186-202.
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inconcebvel no futuro a concretizao de uma sociedade destituda de burocracia, entendida esta como
sistema de prestar servios que funciona com alguma coordenao centralizada de atividades e com a vigncia de
alguma impessoalidade nas relaes humanas. Sem burocracia, a vida social seria inorgnica, principalmente
numa sociedade de massas. O ideal da liquidao da burocracia no cientfico, ideolgico. O que cientfico
proceder ao equacionamento dialtico da questo. A sociedade de massas impe a organizao de servios
pblicos de considervel envergadura, os quais no funcionaro sem burocracia, cuja qualidade, graas ao
desenvolvimento tecnolgico e social, ser tanto mais alta quanto menos alienado for o carter geral das relaes
entre autoridades e subordinados, entre os servios e sua clientela. A grandeza da sociedade futura, a intensidade
e o refinamento que, nela tero necessariamente as relaes entre os homens, ao contrrio de dispensar a
burocracia, a requerero mais. mas isso no equivale a dizer que a burocracia, no futuro, permanea com os
caracteres que at agora tem apresentado. [...Porque] o que confere racionalidade s prticas administrativas no
a sua forma aparente, nem o seu significado intrnseco, mas a funo positiva que realizam na estratgia
adequada para atingir determinado objetivo concreto, socialmente desejado.26
A convico sobre a necessidade de se buscar novos paradigmas no campo das teorias de administrao pblica
decorre no apenas da intensificao das prticas reformistas nos segmentos governamentais em funo das
restries fiscais e burocrticas do estado social contemporneo que tm ocupado lugar central nas discusses
acadmica e poltica nos anos 90. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que vem se
sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em particular ao campo da administrao
pblica.27 A tendncia revisionista das teorias de administrao pblica tem sucitado o surgimento tanto de
abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte sob novas perspectivas, apontando
caminhos e explicitando direcionamentos, quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s
enquadradas nas correntes predominantes.28 De uma maneira geral, a trajetria do pensamento no terreno da
administrao pblica tem evoludo no sentido de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana
organizacional planejada, nos nveis micro ou macro-organizacional, de um enfoque organizacional para um

26

A. Guerreiro-Ramos, 1983, op. cit., pp. 201 e 205. Alguns autores (dentre eles, Peter Drucker, Alvin Toffler e Frederick Mosher)
discutem a decadncia da organizao burocrtica no na perspectiva da superao da burocracia enquanto fenmeno social, mas no
sentido da flexibilizao de suas caractersticas morfolgicas. A questo que as ditas organizaes ps-burocrticas no asseguram
a liquidao da burocracia enquanto sistema tipicamente instrumental. Ver, a propsito, Frederick Mosher, The Public Service in the
Temporary Society in Public Administration in a Time of Turbulence, D. Waldo (Scranton: Chandler Publishers, 1971); F. C. P. Motta &
L. C. Bresser-Pereira, Introduo Organizao Burocrtica (So Paulo: editora Brasiliense, 1980) e A. Toffler, Rumo Civilizao da
Terceira Onda (Dilogo, n 22, vol. 14).
27

Ver V. Ostrom, Artisanship and Artifact (Public Administration Review 40:309-17, 1980); P. Sederberg, Organization and
Explanation: New Metaphores for Old Problems (Administration and Society, 16:167-94, 1984); F. Fisher, Ethical Discourse in Public
Administration (Administration and Society, 15: 5-43, 1983); H. Y. Jung, Phenomenology as a Critique of Public Affairs Education
(Southern review of Public Administration, 6:175-87, 1987); R. Denhardt, In the Shadow of Organization (Lawrence: Univ. of Kansas
Press, 1981) e Toward a Critical Theory of Public Administration (Public Administration Review, 41:628-35, 1981); J. Forester,
Questioning and Organizing Attention: Toward a Critical Theory of Planning and Administrative Practice (Administration and Society,
13:161-207) e Bounded Rationality in the Politics of Mudding Through (Public Administration Review, 44:23-30, 1984); G. Morgan,
Opportunities Arising from Paradigm Diversity (Administration and Society, 16:306-28, 1984); N. Lonerich Jr., Contending Paradigms
in Public Administration: a Sign of Crisis or Intellectual vitality? (Administration and Society, 17:307-30, 1985) e O. White, Improving
Prospects for Heterodoxy in Organization Theory: a Review of Sociological Paradigms and Organizational Analysis (Administration and
Society, 15:257-71).

28

Ver M. Frank, Toward a New Public Administration (San Francisco: Chandler, ed. 1971); H. G. Frederickson, New Public
Administration (University, Ala.: University of Alabama Press, 1980); C. Bellone, Organization Theory and the New Public Administration
(Boston: Allyn and Bacon, ed. 1980); A. Guerreiro-Ramos, A Nova Cincia das Organizaes. Uma Reconceituao da Riqueza das
Naes (Rio de janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1981); Frederick C. Thayer, Organization Theory as Epistemology in Organization
Theory and the New Public Administration, compilado por Carl Bellone (Boston: Allyn and Bacon, 1980); R. P. Hummel, The
Bureaucratic Experience (New York: St. Martins Press, 2ed., 1982); M. M. Harmon, Action Theory for Public Administration (New York:
Longman, 1981); T. L. Cooper, The Responsible Administrator: An Approachto Ethics for the Administrative Role (New York: Kennikat
Press, 1982); J. S. Jun, Public Administration Design and Problem Solving (New York: Macmillan, 1986); R. B. Denhardt, Theories of
Public Organization (Monterey, Calif.: Brooks/Cole, 1984); F. Fischer, Politics, Values and Public Policy: the Problem of Methodology
(Denver: Westview Press, 1980); D. Schuman, Policy, Analysis, Education and Everyday Life: An Empirical Reevaluation of Higher
Education in America (Lexington, Mass.: Health, 1982) e D. Waldo, The Enterprise of Public Administration (Novato, Calif.: Chandler
and Sharp, 1980).
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Ttulo: A Modernizao da Administrao Pblica Brasileira


no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

O Estado Social Contemporneo e a Administrao Pblica


Humberto Falco Martins
Cada teoria [... social] digna desse nome precisa responder a duas perguntas: em primeiro lugar, qual a forma desejvel de
organizao da sociedade e do Estado e como podemos demonstrar ser ela exeqvel, ou seja, consistente com as nossas hipteses
normativas e efetivas sobre os processos sociais? O problema definir um modelo consistente ou uma meta de transformao. Em
segundo lugar, como chegaremos l? O problema aqui identificar as foras dinmicas e as estratgias que podem trazer a
transformao.
Claus Offe
O que confere racionalidade s prticas administrativas no a sua forma aparente, nem o seu significado intrnseco, mas a funo
positiva que realizam na estratgia adequada para atingir determinado objetivo concreto, socialmente desejado.
Guerreiro Ramos
A Evoluo para o Estado Social: a Legitimidade como Limite
A Crise do Estado: Crticas e Contradies
O Estado como Ator e Seus Requisitos Funcionais Bsicos
A Crise da Administrao Pblica
O objetivo deste primeiro captulo desenvolver um quadro geral de problemas, de carter universal, que
inspiraram a proposio central desta monografia. Trata-se de descrever o cenrio no qual a administrao
pblica contempornea se apresenta: o estado social, seus atributos, contradies, crticas, desafios e aspectos
crticos que concernem aos sistemas poltico-administrativos.
{O estado capitalista democrtico contemporneo proporciona, sua face de estado de direito, garantias e
direitos individuais e coletivos e, na sua face de estado social, impe aes deliberadas no sentido de se atingir,
mediante a promoo de polticas pblicas efetivas, o bem-estar do cidado. Independentemente de seu grau de
interveno, o estado contemporneo necessita, no primeiro sentido, de boas leis; e, no segundo, de boa
administrao pblica. A legitimidade do estado social, decorrente da efetividade de suas aes, o seu limite. A
ao estatal contempornea , portanto, intimamente dependente da administrao pblica, que, neste contexto,
se coloca como instrumento e condio de legitimao, no como uma varivel dependente de arranjos mais ou
menos intervencionistas.
Neste contexto, a despeito de posies extremadas em torno do que se convencionou chamar de crise do estado,
que se concentram na busca de solues polarizadas em torno de menos estado ou mais estado, a crise do estado
se coloca essencialmente como uma crise de eficincia e efetividade no apenas de seu aparelho. Enfocar a crise
do estado social contemporneo, a partir de suas crticas e contradies elementares no implica, em princpio,
na discusso sobre menos ou mais estado, seno sobre melhor ou pior estado.
Tomando-se como pressuposto de que a legitimidade do estado contemporneo decorre de sua ao, no de sua
inao, tanto na direo do bem-estar quanto das salvaguardas dos direitos e garantias individuais e coletivas, o
equacionamento da sua crise requer o enunciado de seus requisitos funcionais enquanto ator social, promotor de
transformaes sociais. A implementao burocrtica do estado ator o requisito funcional mais essencial.
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enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como ponto central a tenso entre poltica e administrao.29 Nesta
perspectiva, a modernizao da administrao pblica adquire um carter integrativo entre poltica e
administrao. A questo de como dotar os sistemas poltico-administrativos do estado de maior racionalidade
tornou-se um requisito crtico da evoluo do estado social contemporneo. Importa investigar, nesta tendncia,
elementos conceituais que possibilitem avaliar a limitao dos modelos correntes de modernizao da
administrao pblica, bem assim, circunscrever uma abordagem integrativa da administrao pblica, mais
adequada ao contexto poltico do estado social contemporneo.
A reduo deste quadro de problemas realidade brasileira ainda mais agravante. Primeiro porque a
administrao pblica brasileira tem uma trajetria modernizante, no sentido de instrumentalizar o estado para
ser o indutor do desenvolvimento. Esta trajetria tem sido seguida de recorrentes percalos, dentre os quais a
difcil e problemtica relao entre democracia e racionalidade poltico-administrativa, bem como o das
caractersticas prprias do modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica essencialmente um
modelo de modernizao administrativa, que contribuiu para o atingimento de um ponto crtico no que
concerne funcionalidade dos atuais sistemas poltico-administrativos do estado brasileiro. Segundo, porque o
somatrio de desafios e oportunidades que cabe atualmente ao estado brasileiro explorar, no sentido de liderar
parcerias para promover um desenvolvimento mais sustentado e eqitativo, altamente incompatvel com sua
condio operacional, com severas implicaes governabilidade. O redirecionamento do estado brasileiro
essencialmente dependente da modernizao da sua administrao pblica. Na sociedade atual no h estado
possvel sem administrao pblica; no h governo possvel sem estado.
Por outro lado, a racionalidade poltica dos sistemas burocrticos no decorre, como uma conseqncia natural,
da modernizao poltica do estado e da sociedade. A existncia de um grau satisfatrio de racionalidade poltica
no sistema poltico estatal no implica, automaticamente, no incremento da racionalidade poltica dos sistemas
burocrticos. Definem, antes, condies de concorrncia ou potencialidades sistmicas, mas a relao de
causao no direta. Isto porque h atributos estruturais nos sistemas burocrticos que o tornam resistentes
racionalidade poltica do sistema poltico. Logo, necessrio que os sistemas burocrticos sejam enfocados a
partir de sua capacidade em processar a racionalidade poltica e administrativa do estado, de uma maneira
integrativa.

29

Ver Robert Denhardt, Public Administration Theory - The State of the Discipline in Public Administration - The State of the Discipline,
N. Lynn & A. Wildavsky (Chatham: Chatham House Publishers Inc., 1990), pp 43-72.
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Ttulo: A Modernizao da Administrao


Brasileira no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

Pblica

Modernizao da Administrao Pblica:


Uma Interpretao Terica
Humberto Falco Martins
Uma Viso Crtica da Modernizao
Modernidade e Racionalidade
Determinismo Versus Possibilidade
Autodestruio Inovadora Versus Construo Inovadora
Modelos de Administrao Pblica
Uma Viso Ortodoxa da Administrao Pblica
Uma Viso Liberal da Administrao Pblica
Uma Viso Empresarial da Administrao Pblica
Em Busca da Boa Administrao Pblica
O Modelo da Racionalidade Tridimensional Contraditria
Princpios da Boa Administrao Pblica
So trs os objetivos deste captulo. Primeiro, procura-se delinear um conceito genrico de modernizao da
administrao pblica a partir de uma abordagem crtica da modernizao, que implica em qualificar os atributos
do conceito corrente de modernizao: racionalizao instrumental, determinismo e transformismo, segundo os
quais a modernizao se reduz absoro de expresses da modernidade alheia. De forma anloga, a
modernizao da administrao pblica est impregnada da idia de absoro de paradigmas daquilo que se
apregoa como boa administrao pblica, ao invs da sua construo segundo requisitos crticos peculiares.
{Assume-se que a modernizao, abordada criticamente, , mais do que nunca dado o contexto
globalizante uma categoria conceitual vlida e conveniente para se pensar os processos induzidos de
transformaes sociais, e, analogamente, administrativas no mbito do estado. Modernizao da administrao
pblica , no entanto, uma categoria conceitual problemtica. Inexiste uma teoria especificamente direcionada
modernizao da administrao pblica. De uma maneira geral, as disciplinas sociais se ocupam da modernizao
numa perspectiva crtica, freqentemente metaterica, ou prescritiva, comumente associada a casos delimitados
por teorias ou praxis especficas. Em particular, no campo da administrao pblica, enquanto disciplina ou
prtica, o termo modernizao da administrao pblica soa como um vasto horizonte de noes, mtodos e
tcnicas empregados de alguma forma para o aprimoramento dos sistemas administrativos. Em ltima anlise,
refere-se, da maneira mais imprecisa e implcita possvel, aos processos de implementao daquilo que as teorias
de administrao pblica prescrevem como sendo a boa administrao pblica. No obstante existirem idias e
demonstraes sobre como os sistemas burocrticos pblicos podem ser, a modernizao da administrao
pblica, vista criticamente, impe a reflexo sobre como estes sistemas devem ser e sobre como implement-los.
O segundo objetivo consiste na identificao, no pensamento terico sobre administrao pblica, dos trs
principais paradigmas dominantes de boa administrao pblica: um ortodoxo, centrado na construo institucional de
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uma administrao pblica no molde weberiano clssico; um liberal, desestatizante, desregularizante e centrado
numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e um empresarial, centrado na
adoo de mtodos de gesto e avaliao empresariais em organizaes pblicas. Estes modelos no se baseiam
numa viso integrativa entre poltica e administrao: o ortodoxo contrape leis a procedimentos
administrativos, valores a fatos, polticos a burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, estado e cidados a
organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado a organizaes pblicas e gesto eficiente ao estado.
O terceiro objetivo delinear um modelo de boa administrao pblica que integre poltica e administrao,
enunciado a partir de contribuies da crtica metaterica s teorias de administrao pblica e a partir de uma
viso integrativa de ao administrativa -especificamente o modelo da racionalidade tridimensional contraditria
de Clauss Offe. O delineamento de um modelo integrativo entre poltica e administrao permite, ademais, que
se explicitem as limitaes dos trs principais modelos de modernizao presentes na teoria.

UMA VISO CRTICA DA MODERNIZAO


O termo modernizao, no obstante a fluidez proveniente de sua variada e imprecisa utilizao no senso comum,
tem sido explorado pelas cincias sociais como uma categoria analtica relacionada implementao da
modernidade, ao desenvolvimento, evoluo, aos processos de mudanas sociais numa perspectiva histrica e
filosfica. Trata-se, essencialmente, do campo que relaciona meios a fins, enquanto prelees, explcitas ou no,
de alternativas de aes modernizadoras, quer induzidas para gerarem transformaes sociais, quer destas
decorrentes.
Enfocar criticamente a modernizao com o propsito de subsidiar a delimitao de um conceito de
modernizao da administrao pblica implica em duas principais aes. Primeira, situar, a partir do sentido
histrico-filosfico da modernidade, a correlao entre a modernidade e racionalidade. Segunda, caracterizar
elementos crticos subjacentes s teorias sobre modernizao, chamando a ateno para seu cunho determinista e
transformista.

MODERNIDADE E RACIONALIDADE
Etimologicamente, modernidade provm do advrbio latino modo, que significa h pouco, recentemente. Da
seu sentido filosfico: representao do tempo como uma sucesso de modos ou atualidades, constituindo
segmentos temporais privilegiados pela forma de razo que neles se exerce. Nesse sentido, o tempo vivido
como propriamente histrico e nele alguma coisa acontece que pode ser chamada qualitativamente moderna.1 H,
todavia, uma distino essencial entre modernidade, enquanto experincia, e o projeto da modernidade, de
carter histrico. No primeiro caso, refere-se Berman a:
[...] uma modalidade de experincia vital -experincia do espao e do tempo, do eu e dos outros, das
possibilidades e perigos de vida- que partilhada por homens e mulheres em todo mundo atual. Denominarei
esse corpo de experincia modernidade. Ser moderno encontrar-se num ambiente que promete aventura,
poder, alegria, crescimento, transformao de si e do mundo - e, ao mesmo tempo, que ameaa destruir tudo o
que temos, tudo o que sabemos, tudo o que somos. Os ambientes e experincias modernos cruzam todas as
fronteiras da geografia e da etnicidade, da classe e da nacionalidade, da religio e da ideologia; nesse sentido,
pode-se dizer que a modernidade une toda a humanidade. Mas trata-se de uma unidade paradoxal, uma unidade
da desunidade; ela nos arroja num redemoinho de perptua desintegrao e renovao, de luta e contradio, de

H. C. L. Vaz, Religio e Modernidade Filosfica (Sntese Nova Fase: v. 18 n. 53, 1991), p. 151, apud A Modernidade e sua Crise,
M. Perine (Sntese Nova Fase: v. 19 n. 57, 1992), p. 163.
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ambigidade e angstia. Ser moderno ser parte de um universo em que, como disse Marx, tudo o que slido
desmancha no ar .2
Esta idia de turbilho, de constante transformao abriga o desenrolar de um projeto histrico, no qual se insere
o ncleo da questo da modernidade e tambm da discusso em torno da ps-modernidade: a razo moderna. A
tese amplamente discutida de Weber, segundo a qual a modernidade se define pela racionalizao funcional da
vida humana que, tomando o termo de emprstimo Schiller, chamou de desencantamento do mundo
representa a inverso dialtica do ideal iluminista de um mundo regido pela razo.3
O projeto iluminista via no apelo razo um instrumento fundamental de emancipao dos mitos e da
ignorncia seculares auto-impostas aos homens por fora da dominao episcopal exercida pela antiga aliana. O
trao caracterstico da antiga aliana era a tradio animista e religiosa, que regia as relaes entre homem e
mundo: o mundo da subjetividade humana e o da realidade objetiva (ou simplesmente o desejo e a realidade) se
confundem. As finalidades e os significados humanos so incorporados ao real, objetivando-se os significados da
prpria existncia, nesse mundo at ento encantado.4
Mas o mundo encantado representava muito mais o carter da irracionalidade (do homem agrilhoado pelos mitos
e pela impotncia perante Deus) que o da razo substantiva, presente nos textos clssicos da filosofia socrtica.
O mundo grego, no menos encantado, era o paradigma da boa sociedade na medida em que a vida humana
ordenada segundo os imperativos de valor dos indivduos envolvidos. A validade de tal paradigma repousa na
considerao de que a tenso vivida entre os valores e os fatos (ou entre a razo substantiva e funcional)
apontava para o aperfeioamento do indivduo pois estando a razo instrumental subordinada razo
substantiva, esta ltima no estaria sujeita a um processo de confuso.5
O grito do iluminismo chamava ateno ao despertar da conscincia humana para sua capacidade de dominar o
destino, a natureza e as foras, outrora mgicas ou ddivas: o homem estava convocado pela razo a dominar sua
natureza externa mediante clculo. Estava possudo da extravagante expectativa de que as artes e as cincias
iriam promover no somente o controle das foras naturais como tambm a compreenso do mundo e do eu, o
progresso moral, a justia da instituies e at a felicidade dos seres humanos6. Ou, como escreve Harvey:
[...] o projeto da modernidade entrou em foco durante o sculo XVIII. Esse projeto equivalia a um
extraordinrio esforo intelectual dos pensadores iluministas para desenvolver a cincia objetiva, a moralidade e
a lei universais e a arte autnoma nos termos da prpria lgica interna destas [nas palavras de Habermas]. A idia
era usar o acmulo de conhecimento gerado por muitas pessoas trabalhando livre e criativamente em busca da
emancipao humana e do enriquecimento da vida diria. O domnio cientfico da natureza prometia liberdade
da escassez, da necessidade e da arbitrariedade das calamidades naturais. O desenvolvimento de formas racionais

M. Berman, Tudo que Slido Desmancha no Ar. A Aventurada Modernidade (So Paulo: Companhia das Letras, 1987), p.15.

Ver D. Wrong, Max Weber. Makers of Modern Social Sciences Series (Englewood Cliffs: Prentice Hall). Este argumento um dos
principais pressupostos da chamada Escola de Frankfurt, expresso que designa o grupo de cientistas sociais e filsofos alemes
que desencadearam um movimento de crtica sociedade e cultura contemporneas, a partir da fundao de um instituto de
pesquisas Sociais (o Institut fr Sozialforschung) que se incorporou a um dos departamentos da Universidade de Frankfurt em 1924. A
escola de Frankfurt refere-se simultaneamente a um grupo de intelectuais e a uma teoria social. Dentre seus principais participantes
destacam-se Friedrich Pollock, Carl Grnberg, Max Horkheimer, Karl Wittfogel, Theodor Adorno, Walter Benjamin, Karl Kosch, Herbet
Marcuse, Erich Fromm e Jrgen Habermas, cujas elaboraes gravitam em torno de trs eixos temticos, ainda hoje inesgotados:
dialtica da razo iluminista e crtica da cincia; cultura de massa e indstria cultural; e a questo do estado e suas formas de
legitimao. Ver B. Freitag, A Teoria Crtica Ontem e Hoje (So Paulo: Brasiliense, 1986) e A. Penna, A Escola de Frankfurt e a
Psicologia (Arquivos Brasileiros de Psicologia: 38(2):18-33, abril/junho de 1986).

L. Colletti, Desencantamento do Mundo e Secularizao (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Encontros Internacionais, 1979).

Ver Eric Voegelin, On Readiness to Rational Debate apud Freedom and Serfdom, A. Hynold (Dordrecht: D. Reidel, 1961), p. 284.

Jrgen Habermas, Modernity: an Incomplete Project in The Anti-Aesthetic: Essays in Post-Modern, H. Foster, (ed.) (Washington: Post
Towsend., 1983), p. 9.
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de organizao social e de modos racionais de pensamento prometia a libertao das irracionalidades do mito, da
religio, da superstio, liberao do uso arbitrrio do poder, bem como do lado sombrio da nossa prpria
natureza humana. Somente por meio de tal projeto poderiam as qualidades universais, eternas e imutveis de
toda a humanidade ser reveladas [...]
Na medida em que ele tambm saudava a criatividade humana, a descoberta cientfica e a busca da excelncia
individual em nome do progresso humano, os pensadores iluministas acolheram o turbilho da mudana e viram
a transitoriedade, o fugidio e o fragmentrio como condio necessria por meio da qual o projeto modernizador
poderia ser realizado. Abundavam doutrinas de igualdade, liberdade, f na inteligncia humana (uma vez
permitidos os benefcios da educao) e razo universal.7
Mas, neste processo, a razo clssica, como fora ativa na psique humana que habilita o indivduo a distinguir
entre o bem e o mal, entre o certo e o errado, assume o significado dado por Hobbes: transforma-se numa
capacidade, desenvolvida pelo indivduo por meio da disciplina, de domnio do clculo utilitrio das conseqncias. O
homem transformado numa criatura que calcula.8 Os efeitos desta inverso na sociedade moderna contribui
para desacreditar o contedo emancipador do projeto iluminista de modernidade:
O sculo XX com seus campos de concentrao e esquadres da morte, seu militarismo e duas guerras
mundiais, sua ameaa de aniquilao nuclear e sua experincia de Hiroshima e Nagasaki certamente deitou por
terra esse otimismo. Pior ainda, h a suspeita de que o projeto Iluminismo estava fadado a voltar-se contra si
mesmo e transformar a busca da emancipao humana num sistema de opresso universal em nome da
libertao humana. [... A] lgica que se oculta por trs da racionalidade iluminista uma lgica da dominao e da
opresso. A nsia por dominar a natureza envolvia o domnio dos seres humanos, o que no final s poderia levar
a uma tenebrosa condio de autodominao [...]. A revolta da natureza, que eles representavam como a nica
sada para o impasse, tinha portanto de ser concebida como uma revolta da natureza humana contra o poder
opressor da razo puramente instrumental sobre a cultura e a personalidade.9
Com efeito, a inverso dialtica de uma razo originalmente com intento emancipatrio manifesta-se hoje em
vrias esferas da vida social. A razo que a sociedade contempornea revela concentra-se no clculo utilitrio de
conseqncias. No decorrer dos trs ltimos sculos a razo evocada no ideal iluminista se automizou, abortando
seu contedo emancipatrio: a razo que est presente na cincia, na tecnologia e na burocracia modernas uma
razo puramente instrumental, repressiva, que guarda uma relao ditatorial com seu objeto.10 A ordenao dos
negcios, capacidades, disponibilidades, necessidades e os meios de produo obedecem a mera expectativa de
resultados planejados e no a inteleco valorativa das possibilidades de evoluo social. O concreto
convertido no abstrato, o bom no funcional e o tico no no-tico... o pensamento transformado em
matemtica, qualidades em funes, conceitos em frmulas e a verdade em freqncias estatsticas de mdia.11
O pensamento transformado em mera tautologia.12
O nascimento da burocracia moderna apresenta o mesmo carter fundamental de instrumentalizao. A despeito
da crescente necessidade de tecnologia de produo, atrelada expanso quantitativa qualitativa dos mercados, o
nascimento das fbricas fez surgir a administrao burocrtica: uma forma de tecnologia operacional,
posteriormente sistematizada como conhecimento cientfico, necessrios manuteno da sociedade

D. Harvey, Condio Ps Moderna. Uma Pesquisa sobre as Origens da Mudana Cultural (So Paulo: Loyola, 1993), p. 23.

A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 3. O autor refere-se T. Hobbes, Leviathan (London, Mc Millan, 1974).

D. Harvey, 1993, op. cit., p. 23-4.

10

B. Freitag, 1986, op. cit., p. 35.

11

A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., pp. 1-2.

12

M. Horkheimer, Eclipse of Reason (New York: Oxford University Press, 1947), p. 97.

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industrial.13 Tal como Weber colocou, a burocracia, ou o domnio organizacional da vida moderna, torna-se
instncia de racionalizao funcional da vida humana na medida em que exige dos indivduos envolvidos a
submisso s regras de condutas e a integrao uma estrutura hierrquica absolutamente impessoal, planejada
segundo os imperativos racionais-funcionais.14 Nesse domnio, a racionalidade funcional do sistema acaba por
expropriar a racionalidade substantiva do indivduo, despojando-o de suas capacidades crticas de sadio
julgamento.15
Weber alegava que a esperana e a expectativa dos pensadores iluministas era uma amarga e irnica iluso. Eles
mantinham um forte vnculo necessrio entre o desenvolvimento da cincia, da racionalidade e da liberdade
humana universal. Mas, quando desmascarado e compreendido, o legado do Iluminismo foi o triunfo da
racionalidade... proposital-instrumental. Essa forma de racionalidade afeta e infecta todos os planos da vida social
e cultural, abrangendo as estruturas econmicas, o direito, a administrao burocrtica e at as artes. O
desenvolvimento da [racionalidade proposital-instrumental] no leva realizao concreta da liberdade universal,
mas criao de uma jaula de ferro da racionalidade burocrtica da qual no h como escapar.16
A modernidade, se enfocada desta perspectiva histrico-filosfica crtica, como processo de transvalidao da
razo, permite, por um lado, que se pense a modernizao, em termos ideais, como um processo de
racionalizao no exclusivamente funcional, seno de carter instrumental e substantivo. Esta linha de raciocnio
no implica em convalidar o ideal moderno original, de razes iluministas, da modernidade, enquanto projeto
histrico; implica, no obstante, em considerar seu desfecho uma possibilidade que concretamente ocorreu
como, de resto, poderia ter acontecido outra.
necessrio, pois, que se liberte o conceito de modernizao -ou seja l qual for sua denominao, se psmodernizao et cetera entendido como a razo dos processos induzidos ou no de transformaes
sociais e organizacionais de uma conotao meramente instrumental, colocando-o na perspectiva de um
processo de racionalizao que, para provar sua efetividade, deve consistir em processo de racionalizao
substantiva tambm. Este pressuposto bsico para o questionamento das teorias sobre modernizao que
tendem a carregar forte contedo determinista e transformista.

DETERMINISMO VERSUS POSSIBILIDADE


O determinismo presente em grande parte das teorias sobre modernizao e desenvolvimento comporta dois
nveis de anlise, porquanto se situa em questes relativas quer ao contedo, quer s formas de modernidade.
Com relao ao contedo, as imagens de moderno e a nfase dos processos de modernizao concentram-se em cinco
valores instrumentais bsicos, que poderiam compor uma definio operacional corrente de modernidade 17:
RACIONALIDADE [INSTRUMENTAL]: predominncia de critrios objetivos na orientao para a ao;
identificao dos meios mais eficientes para a realizao dos objetivos desejados; capacidade de trabalhar com
informaes precisas, process-las e utiliz-las no processo decisrio pessoal e organizacional; capacidade de
avaliar objetivamente as conseqncias das decises.

13

Ver F. C. Prestes-Motta & L. C. Bresser-Pereira, 1986, op. cit..

14

Ver M. Weber, 1968, op. cit., pp. 957-8.

15

K. Mannheim, Man and Society in an Age of Reconstruction (New York: Harcourt & World, 1940), p. 58.

16

R. Bernstein Habermas and Modernity (Oxford: 1985), p. 5. apud D. Harvey, 1993, op. cit., p. 25.

17

Francisco Ferraz, A Construo da Modernidade in J. P. dos Reis Velloso, Modernizao Poltica e Desenvolvimento (Rio de
Janeiro: Jos Olympio, 1990), pp. 17-9.
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QUALIDADE: medir-se em sua atividade contra padres sempre mais exigentes; atualizao e
aperfeioamento como atividade permanente; qualidade como sntese da economicidade, beleza, eficincia e
funcionalidade.
ECONOMICIDADE: racionalidade aplicada vida econmica pessoal e organizacional; capacidade de buscar
sempre a otimizao dos recursos humanos e materiais, dentro de uma escala temporal, para a produo de
efeitos econmicos; capacidade de protelar gratificaes imediatas para valores que tero resultados e fruio
futuros; capacidade de submeter cursos de ao alternativos ao crivo analtico da relao custo/benefcio.
PROFISSIONALISMO: incorporao de uma tica profissional, imposta de dentro para fora, que se traduza
em orgulho e auto-respeito em relao atividade que desenvolve; ao marcada pela preocupao com os
resultados. Resultados so os parmetros de julgamento sobre o valor e a qualidade do trabalho; responsabilidade
pessoal, avalizando atividade e seus resultados; consistncia na sua preservao dos padres; disposio para
mudar, aprender, inovar, incorporada ao prprio sistema pessoal de valores; busca permanente da maior
eficincia e administrao inteligente do tempo.
CIDADANIA: maior compreenso dos mecanismos de funcionamento da sociedade e das suas inter-relaes;
aceitao e preservao dos valores supra-referidos, como critrios legtimos para a atribuio de poder,
responsabilidade e riqueza; aplicao de critrios racionais, desempenho, relaes custo/benefcio, coerncia e
outros - no processo de escolha de governantes; acompanhamento informado, objetivo e crtico das atividades e
desempenho governamental; participao responsvel informada, crtica e intelectualmente aberta no processo
social.
Este elenco de atributos no esgota, obviamente, os conceitos de modernidade no que se refere aos seus
possveis contedos, uma vez que o contedo da racionalizao, em sentido amplo, no se reduz aos seus
aspectos instrumentais. Importa atribuir ao conjunto ideal destas caractersticas comumente modernas o sentido de
atributos comportamentais que, como ncleos, agrega em torno de si outros padres que lhes so decorrentes.
Ressalta o autor:
[...] nessa definio estamos valorizando as variveis comportamentais que, em outra parte, foram referidas
como os contedos do processo de modernizao, em detrimento das variveis macrossociolgicas, as quais
foram julgadas insuficientes e insatisfatrias para a devida consolidao desse processo.
Em resumo, a mera referncia s variveis macrossociolgicas deixa de apreciar, devidamente, os padres de
comportamento e as pautas de ao que verdadeiramente ocorrem na sociedade e no possui, como instrumento
de medida, sensibilidade suficiente para captar as mltiplas e inesperadas formas, por meio das quais os padres
pr-modernos conquistam a sua serenidade, contornando as implicaes sociais da modernizao.
Essa dissociao entre forma/contedo , talvez, nos nossos dias o problema mais srio e de maior
complexidade, a ser enfrentado por uma sociedade que queira construir a modernidade como um processo
autenticamente social.18
Da, comumente parte-se das expresses ou formas da modernidade em contextos especficos, para estabelecer
regras ou padres de modernidade. Em que pese as discusses em torno dos limites e da crise da modernidade, bem
como da ps modernidade, nota-se uma grande resistncia em se romper o determinismo do senso comum da
modernidade: identificada com o novo, o urbano, o industrial, o especializado, o racional, que, em contrapartida,
se ope ao tradicional, ao atrasado, ao campo, agricultura, ao irracional. Nesta tica, a modernidade encontra
seus parmetros nas sociedades desenvolvidas, enquanto as caractersticas do atrasado so retiradas dos

18

Id., p. 18.

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atributos das sociedades subdesenvolvidas.19 Guerreiro-Ramos sustenta que, devido a isto, as teorias sobre
modernizao podem ser classificadas em dois plos antagnicos, que denominou teoria N e teoria P.
O pressuposto principal da Teoria 'N', no que tange modernizao, que existe uma lei de necessidade
histrica que compele toda sociedade a procurar alcanar o estgio em que se encontram as chamadas sociedades
desenvolvidas ou modernizadas. Essas sociedades representam, para as sociedades chamadas 'em
desenvolvimento', a imagem do futuro destas. Como conseqncia deste modo de ver, os autores filiados
Teoria N apontam dicotomias como 'naes desenvolvidas versus naes em desenvolvimento', e sociedades
'paradigmas' versus sociedades 'seguidoras'. Freqentemente, os que falam em 'obstculos ao desenvolvimento'
ou 'pr-requisitos da modernizao' esto condicionados pelos pressupostos determinsticos da Teoria N, por um
rgido arqutipo de modernizao, mais ou menos identificado com o estgio atual da europa ocidental ou dos
Estados Unidos...
A Teoria P, por outro lado, apresenta duas caractersticas principais, relativamente modernizao: 1)
pressupe que a modernidade no est localizada em qualquer lugar do mundo precisamente; que o processo de
modernizao no se deve orientar segundo qualquer arqutipo platnico; e 2) sustenta que toda nao, qualquer
que seja sua configurao presente, ter sempre possibilidades prprias de modernizao, cuja efetivao pode
ser perturbada pela sobreposio de um modelo normativo rgido, alheio quelas possibilidades.20
Conforme conclui o autor, os critrios da teoria N so armadilhas epistemolgicas e ideologias disfaradas, que
fomentam uma errada compreenso dessas sociedades e que as desviam de seu imperativo crtico de autoreconstruo.21 O quadro abaixo22 demonstra os principais contrastes entre os plos P e N das Teorias de
modernizao:

19

L. C. Q. Ribeiro Por Dentro da Modernizao Administrativa (Revista de Administrao Municipal: vol. 26, n 151, 1979), p. 9.

20

A. Guerreiro-Ramos, A Modernizao em Nova Perspectiva: Em Busca do Modelo da Possibilidade (Revista de Administrao


Pblica: vol. 17, n 1, 1983), p.6.

21

A. Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p.41.

22

A partir de A. Guerreiro-Ramos, 1983, A Modernizao em Nova Perspectiva ..., pp. 16-8.

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QUADRO I
TEORIA N VERSUS TEORIA P

TEORIA N

TEORIA P

1.O que aconteceu foi a nica e exclusiva


coisa que poderia ter acontecido.

1.O que aconteceu est entre as muitas


possibilidades objetivas que poderiam ter
ocorrido.

2.O curso dos acontecimentos resulta da


ao recproca de causas absolutamente
necessrias. A mente onisciente,
conhecendo
todas
essas
causas
necessrias, poderia prever, com
absoluta certeza, o que vai acontecer a
curto e longo prazos. Presume-se
possvel o conhecimento sintico do
processo social.

2.Nenhum curso de acontecimento pode


ser considerado resultante da ao
recproca de causas absolutamente
necessrias. O curso dos acontecimentos
resulta continuamente do jogo de fatores,
objetivos e opes humanas. Assim,
possvel fazer previses, sujeitas, porm,
a um grau varivel de certeza.

3.O que faz o homem pensar em


possibilidade sua ignorncia ou
conhecimento incompleto do curso de
eventos
necessrios.
S
existem
possibilidades epistmicas ou lgicas.

3. As possibilidades podem ser reais e


demonstradas
empiricamente.
A
possibilidade real contrape-se
possibilidade abstrata, eis que se
relaciona necessariamente com uma
situao concreta; tal possibilidade pode
realizar-se.

4.Existe um processo normal e unilinear


de evoluo, um caminho melhor e
nico a ser palmilhado rumo ao futuro.
Se observarmos os pr-requisitos,
contramarchas e colapsos tornam-se
inevitveis.

4.No existe processo normal unilinear.


A histria sempre nos apresenta um
horizonte
aberto

mltiplas
possibilidades. A qualquer momento
podem ocorrer eventos inesperados,
conduzindo a sociedade a um novo
estgio,
diferente
da
imagem
convencional do futuro.

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19

5.Na histria contempornea devemos


distinguir entre sociedades desenvolvidas
e em desenvolvimento. As primeiras,
sociedades paradigma, exibem s
subdesenvolvidas a imagem do futuro
destas. Cumpre elaborar indicadores da
evoluo da modernizao, para que as
pessoas incumbidas do aprimoramento
das condies nas sociedades em
desenvolvimento possam orientar-se no
sentido da melhor maneira de realizar
modernizao ou desenvolvimento.

5. No presente momento da histria, a


dicotomia entre sociedades desenvolvidas
e em desenvolvimento equivocante. Na
realidade, a categoria cardinal das cincias
sociais o mundo, que hoje possui as
caractersticas de um sistema. Sob o
prisma desse sistema, todas as sociedades
esto em desenvolvimento. Todas elas
so, em diferentes graus ao mesmo
tempo atrasadas e modernas. Indicadores
de modernizao s os poder haver ad
hoc, e sua natureza e aplicao somente
tm sentido quando postas em relao
com
as
possibilidades
de
desenvolvimento ou modernizao de
cada sociedade.

Os plos N e P representam tipos ideais, o que no significa que as teorias sobre modernizao tenham de se
enquadrar necessariamente nestes extremos. A validade de contrapor estes limites concluir que a modernizao
deve ser vista como um processo crtico de busca de requisitos funcionais para a superao de dificuldades e
alcance de objetivos possveis e no como mero sentido de atualizao. Seria estpido negar que a
modernizao pode percorrer vrios e diferentes caminhos (...) No h razo para que toda cidade moderna se
parea com Nova Iorque ou Los Angeles ou Tquio.23 Segundo Ferraz, o determinismo presente nas teorias
desenvolvimentistas se reporta sistemtica confuso que induz entre as formas e os contedos da modernidade:
Uma avaliao sumria e talvez simplificada da dbcle da teoria desenvolvimentista a de que concentrou seu
arsenal metodolgico excessivamente na forma do processo de modernizao (mais fcil de ser tratada
estatisticamente e de maneira comparativa), descurando de uma anlise mais aprofundada do contedo desse
processo.
Como decorrncia, privilegiava-se a mensurao do nmero de escolas, matrculas, alfabetizados, sem atribuir
importncia ao que se ensinava; concentrava-se ateno no aumento do volume da produo global da
sociedade, na percentagem da mo-de-obra empregada no setor secundrio da economia, sem dedicar a mesma
ateno ao nvel de qualidade do trabalho, sua produtividade e eficincia; media-se a diversificao do aparato
estatal, suas responsabilidades especializadas, sem atentar devidamente para sua verdadeira funcionalidade, seu
efetivo desempenho racional, seu real recrutamento e promoo pelo mrito, e no por outros critrios
particularistas e polticos; quantificava-se os quilmetros de estradas, o nmero e freqncia das comunicaes
entre regies, o nmero de rdios, jornais e TVs, sem indagar em maior profundidade o contedo da
comunicao, os valores, exemplos, regras de comportamento que transmitiam para a sociedade. 24
Ou, na sntese de Luciano Martins:
o prevalecimento por largo tempo da viso evolucionista sobre o desenvolvimento capitalista dos pases
perifricos, fosse tal viso originria do paradigma marxista ou fruto das projees a-histricas e etnocntricas

23

M. Berman, 1987, op. cit., p.121.

24

F. Ferraz, 1990, op. cit., p. 6.

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20

(de tipo rostowiano) da escola norte-americana, teve por efeito impregnar as cincias sociais latino-americanas (e
no apenas estas) do raciocnio analgico subjacente a tais formulaes. essa diferena facilmente
identificvel no plano lgico, mas nem sempre claramente perceptvel quando presente na anlise histrica que
impe a necessidade de distinguir com rigor entre o recurso analogia e o raciocnio analgico.25
A racionalizao dos processos sociais, ou os processos sociais de racionalizao, no devem se restringir aos
aspectos instrumentais, tampouco isto significa a adoo de uma lgica mimetista. Principalmente, porque a
modernidade um processo inacabado, em trs sentidos: o projeto iluminista de modernidade inacabado e
provavelmente inacabvel, conquanto mal colocado; a modernidade evolui, numa feio ps-moderna, ou em
outras feies atribuveis; e modernidade uma inveno peculiar, num certo sentido, cada contexto cria a sua,
valendo-se, contudo, do que j existe, mas conforme uma valorizao prpria.
Os efeitos de mimetismo e determinismo no esto presentes apenas no contedo ou nas formas de
modernidade, mas, tambm, se encontram essencialmente embutidos nos processos de modernizao, nos
aspectos operacionais de implementao da modernidade.

AUTODESTRUIO INOVADORA VERSUS CONSTRUO INOVADORA


Berman utilizou o termo autodestruio inovadora26, para se referir abordagem marxista das contradies inerentes
burguesia capitalista. Mas este cabe como uma luva para designar duas noes de modernizao que respeita
mais a implementao que a modernidade implementada. Trata-se da substituio do velho pelo novo e da
atualizao tecnolgica.
Berman identifica uma instigante perspectiva dialtica da modernizao e do modernismo no drama de Fausto,
de Goethe, equivalente tragdia do desenvolvimento moderno: tendo eliminado todos os vestgios (...) do seu
velho mundo, no lhe resta mais nada a fazer. (...) Ironicamente, assim que esse fomentador [Fausto] conseguiu
destruir o mundo pr-moderno, destruiu tambm qualquer razo para continuar no mundo. (...) To logo se livra
de todos os obstculos no caminho, o fomentador v a si prprio no meio do caminho e deve ser afastado.27 A
substituio do velho pelo novo no necessariamente construo, porque o dualismo deste processo
inerentemente velho. A dialtica da modernizao, enquanto adequao entre meios e fins, implica na coexistncia
de formas velhas, tradicionais, e novas, modernas, propriamente ditas. A modernizao substitutiva implica em
tragdia porque destri a memria, que guardi do propsito da mudana.
A imagem da destruio criativa muito importante para a compreenso da modernidade, precisamente
porque derivou dos dilemas prticos enfrentados pela implementao do projeto modernista. Afinal, como
poderia um novo mundo ser criado sem se destruir boa parte do que viera antes? Simplesmente no se pode
fazer um omelete sem quebrar os ovos, como o observou toda uma linhagem de pensadores modernistas de
Goethe a Mao.28
Esta sndrome se manifesta nos processos modernizantes da administrao pblica de duas principais formas.
Primeiro, admitem e refora-se a construo e coexistncia de circunstncias organizacionais dualistas, umas
modernas, novas, outras atrasadas, velhas. Segundo, reporta-se a processos de transformaes radicais, comumente
no nvel dos meios, criando um efeito demonstrao incompatvel, no ritmo e no contedo de implementao,
com o status valorativo do ambiente. Nada obstante, estes processos so costumeiramente restritos aos aspectos
institucionais. Neste escopo, autodestruio inovadora torna-se inovao destrutiva.

25

L. Martins, 1985, op. cit., p.20.

26

A partir de um anncio da Mobil Oil de 1978 in Berman, 1987, op. cit., p. 85.

27

Berman, 1987, op. cit., p. 69.

28

D. Harvey, 1993, op. cit., p. 25.

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21

Atualizao tecnolgica uma denominao comum para os processos de modernizao de meios baseados na
transposio acrtica de tecnologias, no obstante as finalidades. Estes processos implicam em simples inovao
de meios, ao passo que as finalidades, ou sua relao de adequao funcional com os meios empregados,
permanecem inatingveis. bastante comum este tipo de manifestao nas experincias prticas de
modernizao sob a forma de recursos informacionais, hardware e software, que, embora comumente divorciados
da crtica finalidade, contribuem para a consolidao de uma imagem moderna. Tais experincias tornam-se
exemplos de inovao autodestruidora.
A modernizao deve ser enfocada como um processo de mapeamento de caminhos que, no sentido mais
original do termo, significa adequar novos meios a novos fins. Evidentemente, a busca de possibilidades de
desenvolvimento em contextos sociais especficos no pode ignorar o estgio de evoluo de outros contextos,
principalmente face tendncia crescente de globalizao econmica e tecnolgica. neste ponto que a analogia
se distingue do raciocnio analgico.
A modernizao, no campo da administrao pblica imbui-se deste mesmo significado29. Reporta-se
implementao daquilo que se supuser uma administrao pblica moderna. Isto envolve problemas e princpios,
tanto relativos ao como implementar, quanto modernidade a ser implementada. Todavia, isto no est presente sob a
forma de teorias de modernizao da administrao pblica, seno mediante argumentos e pressupostos
subjacentes enfoques ou modelos prescritivos de administrao pblica, imagens peculiares da boa administrao
pblica, presentes na teoria.

MODELOS DE ADMINISTRAO PBLICA


A disciplina administrao pblica tem mobilizado uma vasta gama de conhecimentos de distintas reas na
formulao de tcnicas e modelos analticos e operacionais de administrao pblica que implicitam imagens da
boa administrao pblica.
O propsito desta anlise identificar caractersticas e pressupostos conceituais subjacentes trs principais
correntes no pensamento da administrao pblica a ortodoxa, a liberal e a empresaria procurando
explicitar o que estes enfoques estabelecem como boa administrao pblica.

UMA VISO ORTODOXA DA ADMINISTRAO PBLICA


A viso ortodoxa da administrao pblica baseia-se na concepo weberiana de burocracia, no porque
prescreve a implantao do tipo-ideal weberiano em contextos organizacionais diversos, mas porque suas
propostas de reforma restringem-se ao aprimoramento da racionalidade funcional, numa linha que estabelece
uma dicotomia entre poltica e administrao pblica. Tende a prescrever reformas centradas no emprego e
aprimoramento de meios como fatores de eficincia para o fortalecimento institucional de organizaes e
poderes, cuja eficcia depende da preponderncia poltica de uns sobre outros30.

29

Esta afirmao no se refere ao conceito de modernizao administrativa, que denota, na literatura corrente de administrao
pblica, uma categoria de mudana organizacional planejada em funo das finalidades das organizaes. Ver B. M. de Souza
Wahrlich, Modernizao Administrativa (Rio de Janeiro: FGV/EBAP, mimeo.), 111p.; Reforma Administrativa Federal Brasileira:
Passado e Presente (Revista de Administrao Pblica: v. 8, n 2, abril/junho 1974) e L. C. Ribeiro, 1979, op. cit..
30

interessante notar, como observa L. J. Jr. O'Toole, American Public Administration and the Idea of Reform (Administration and
Society: 1984), 16:141-66, que os problemas abordados pela teoria de administrao pblica em geral, principalmente os relativos
mudana, esto enraizados na histria da administrao pblica e na cultura poltica americanas. Naquele caso, s primeiras iniciativas
de se estruturar a administrao pblica, por volta de 1870, sucederam-se as reformas modernizantes de carter ortodoxo,
introduzidas no mbito do poder executivo em 1939 pela comisso Brownlow, o que assentou as bases da burocracia norte americana
contempornea. No legislativo, verificaram-se reformas em 1946, como uma reao competitiva e dicotomizada para o alcance do
controle sobre a administrao executiva, cujos dispositivos perduram ainda hoje.
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22

A viso ortodoxa da administrao pblica tem slida tradio na disciplina. Seu patrono poderia ser Woodrow
Wilson Questes administrativas no so questes polticas31 seguido pelos fundadores da administrao
pblica moderna, a partir das obras de Luther Gulick, Louis Brownlow e Leonard White, e aperfeioados por
diversos autores contemporneos32.
O pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever reformas visando consolidao de uma
administrao pblica atuante, baseada na expanso efetiva do estado e na construo de instituies fortes
(institution building) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com as seguintes caractersticas33:
controle federal central sobre as atividades de planejamento, coordenao, direo, formulao e
implementao de polticas pblicas;
nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas nas vrias esferas do estado;
preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira, profissionais especializados, treinados e
equipados com tecnologias gerenciais e mtodos e dotados de recursos oramentrios;
nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo inovao;
limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante contratos de gesto flexveis, inclusive por
meio de arranjos organizacionais experimentais;
responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a base.
nfase nos cidados usurios e clientes;
prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos;
incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia profissional;
Do ponto de vista organizacional, trata-se de uma proposta de aumento da produtividade do executivo federal,
cujo principal aspecto a nfase na aplicao de tecnologia administrativa para o aprimoramento da gesto
pblica. Os tericos desta vertente desenvolveram, ao longo das ltimas seis dcadas, um vasto arsenal tcnico e
metodolgico centrado no aumento da eficincia dos sistemas burocrticos pblicos.
Do ponto de vista poltico, esta viso de estado administrativo amplia a barreira institucional entre estado e
sociedade, porque instrumentaliza a dicotomia entre administrao e poltica, na medida em que tende a preferir
as solues burocrticas e ignorar formas mistas de gesto pblica, sujeitas a um maior controle social.
Conseqentemente, no identifica os limites da interveno estatal, enfatizando mais os meios que as finalidades
e dando pouca importncia ao desempenho econmico do estado. Fundamentalmente, a viso ortodoxa da
modernizao da administrao pblica constitui-se uma viso de modernizao administrativa do estado e,

31

W. Wilson, The Study of Administration (Political Science Quarterly: 1887/1941), 56:481-506. oportuno mencionar que esta
tendncia de despolitizao do servio pblico origina-se da preocupao em se distrurem os traos de patrimonialismo presentes na
administrao pblica americana em fins do sculo passado. As reformas empreendidas tinham, neste sentido, o carter de promover
uma modernizao na liderana poltica, passando-se de um padro clientelista para um outro profissional. Ver D. Rosenbloom,
Federal Service and the Constitution (Ithaca: Cornell University Press, 1971).
32

Onde destacam-se: P. A. Volcker, Leadership for America: Rebuilding the Public Service (Washington: The National Comission on
Public Service, 1989); R. Denhardt, & E. T. Jr. Jennings, (orgs.), The Revitalization of the Public Service (Columbia: Extension
Publications, University of Missouri-Columbia, 1987); R. B. Reich, The Next American Frontier (New York: Times Books, 1983) e Tales
of a New America (New York: Random House, 1987); S. Cohen, The effective Public Manager: Achieving Success in Government (San
Francisco: Jossey-Bass, 1988); J. A. Stever, The End of Public Administration: Problems of the Profession in the Post-Progressive Era
e C. T.Goodsell, The Case.for Bureaucracy: A Public Administration Polemic (Chatam: Chatham House, 1985).

33

A partir de R. J. II Stillman, Preface to Public Administration (New York: St. Martin Press, 1991), que descreve algumas destas
caractersticas como da administrao pblica de um modelo de estado ativista.
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nesse sentido, sua limitao capital reside no fato de que no desenvolve formas organizacionais nem tecnologia
gerencial dirigidas administrao pblica e poltica integradamente.

UMA VISO LIBERAL DA ADMINISTRAO PBLICA


Uma viso liberal da administrao pblica contrape-se viso ortodoxa no sentido de que prope um modelo
de administrao pblica baseado na lgica do mercado, sem, contudo, se pautar na integrao entre
administrao e poltica no moderno capitalismo de mercado. Por outro lado, a viso liberal da modernizao da
administrao pblica no rompeu com o paradigma weberiano porque se concentrou contra ele.
No nvel micro-organizacional, admite modelos no exclusivamente voltados ao aprimoramento dos meios, mas
dirige e reduz a utilidade das organizaes pblicas a finalidades de mercado, quer no sentido macroeconmico,
quer no que respeita avaliao da relao custo-benefcio de organizaes pblicas. Prope o aumento da
capacidade de julgamento poltico do burocrata, mas enfoca a questo tica da burocracia sob a tica da
conformao s orientaes poltico-partidrias.
No plano macro-organizacional, baseia-se na adequao do equipamento administrativo do estado s finalidades
e valores polticos dominantes, mas adota uma proposta de estado e administrao pblica minimalistas
incompatveis, no propsito e na forma, com os desafios sociais do estado contemporneo. A proposta liberal de
modernizao da administrao pblica inverteu a viso liberal da burocracia pblica e subverteu-a lgica do
mercado, posicionando-se contra o estado.
Seus princpios inspiram-se no ideal de interveno estatal dos economistas clssicos e dos adeptos da chamada
teoria da escolha pblica (public choice), inspirados na filosofia liberal de Adam Smith e no pensamento econmico da
Escola Austraca do sculo XIX. Este pensamento34 atingiu sua notoriedade mxima nos meios acadmicos e
polticos dos anos 80, perodo ilustrado com evidncias empricas como a queda do mundo socialista e a crise do
welfare state.
Esta abordagem partiu de uma imagem altamente negativa da burocracia pblica, avaliada nos moldes da crtica
weberiana: negligncia ao interesse pblico; excesso de gastos; desperdcio; falta de interesse direto do funcionalismo
na obteno de resultados; monoplio de funes; adoo, pelos burocratas, das polticas mais convenientes aos
seus interesses prprios; etc.... Prescrevem um modelo de modernizao baseado na imposio de severos limites
ao pblica, numa clara tentativa de conter, no superar, o pathos metafsico35, que supem subjacente
burocracia. So as seguintes as caractersticas de seu modelo36:
reduo do tamanho do estado, via privatizao, terceirizao e voluntarismo;
descentralizao e desconcentrao da esfera federal para a estadual e municipal;
desregulamentao radical;
forte liderana poltica do topo para a base;
extrema lealdade programas de governo;

34

Onde atualmente destacam-se as correntes monetarista e neoliberal, dentre os quais incluem-se Milton Friedman, George Stigler e
Gary Becker e os principais tericos da escolha pblica, James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen e Vincent Ostrom.
35

A expresso refere-se ao fatalismo e ao pessimismo radical presentes em grande parte da teoria das organizaes quando se
enfocam as possibilidades de superao da burocracia numa compreenso weberiana. Ver Alvin W. Gouldner, Metaphysical Pathos
and the Theory of Bureaucracy in L. Coser & B. Rosenberg, Sociological Theory - A Book of Readings (New York: McMillan, 1964)
apud A. Guerreiro-Ramos 1983, Administrao e Contexto ...., op. cit..
36

A partir de R. J. Stillman, 1991, op. cit., que descreve algumas destas caractersticas como da administrao pblica de um modelo
de estado minimalista.
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24

preenchimento de cargos-chave da administrao por indicados compromissados com a agenda poltica


partidria, em vez de funcionrios de carreira;
papel tecnicalista do administrador pblico: restrito tarefas administrativas, como administrao de contratos,
servios e normas;
emprego de tcnicas de administrao por resultados nas instncias de execuo, como administrao por objetivo,
prmios e incentivos de produtividade; e
processo decisrio centrado em anlises de custo-benefcio.
Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo apresenta alguns aspectos positivos, dentre os quais se
destacam a nfase nos resultados e o carter questionador da gesto pblica sobre os custos e os benefcios das
opes pblicas, para quem e qual interesse pblico os benefcios esto direcionados. Por outro lado, h tambm
aspectos negativos: a) estilo gerencial autoritrio e hierarquicamente rgido; b) ocupao de cargos-chave segundo
critrios sobretudo polticos; c) desestmulo administrao participativa, democrtica; e d) sndrome da
privatizao e desregulamentao, que pode levar omisso em reas onde a ao pblica necessria.
Mas a crtica principal que este modelo parece se colocar contra o estado, bem como colocar a poltica contra a
administrao pblica, tamanha sua crena fatalista na impossibilidade de os sistemas burocrticos tornarem-se
instncias capazes de promover a vontade poltica de uma maneira mais integrada e funcional. Ao contrrio, a
aplicao destes modelos em diferentes contextos sociais apenas demonstrou uma acentuada diminuio da
capacidade governamental37, frente a desafios crescentes.

UMA VISO EMPRESARIAL DA ADMINISTRAO PBLICA


Um terceiro modelo de administrao pblica alcanou, de uma forma incisiva, lugar central nas discusses
acadmica e poltica no campo da administrao pblica nos anos 90, que, mediante a utilizao de tcnicas
originariamente industriais, tais como reengenharia (process reengineering), gesto da qualidade total (total quality management
-TQM), redimensionamento (resizing) et cetera, propem a reinveno do estado numa tica de empresarizao da
administrao pblica centrada, a exemplo do marketing moderno, nas necessidades dos indivduos
consumidores. As abordagens deste modelo apresentam-se como sntese dos dois outros mencionados.
Por um lado, esta viso de estado empreendedor se constitui uma alternativa crtica ao modelo neo-liberal de
administrao pblica minimalista, porque prega um estado atuante, uma administrao pblica ativista, cujo
alcance , todavia, limitado por critrios de eficincia empresarial. Por outro lado, o paradigma de empresarizao
do estado se coloca como uma alternativa crtica ao modelo burocrtico ortodoxo, porque prescreve, em larga e
irrestrita escala, tecnologia administrativa de ponta, embora com uma forte nfase empresarial, no setor pblico.
No mbito macro-organizacional, prescreve um setor pblico como empreendedor seletivo, baseado nos
critrios de mercado e rentabilidade, at mesmo competitivos dentro de si e com o setor privado, cujas
recomendaes e crticas centram-se nas abordagens de Osborne & Gaebler38 reinveno do estado. No nvel
micro-organizacional a viso empresarial da administrao pblica adota e recomenda a abordagem da gesto da
qualidade total, oriunda de Demming39 e Juran40, em organizaes pblicas.

37

o caso dos Estados Unidos, Inglaterra, Canad e Austrlia, que, como demonstram B. G. Peters & D. J. Savoie, Civil Service
Reform: Misdiagnosing the Patient (Public Administration Review: 1994), 54:418-25, centraram suas reformas administrativas num
grande nmero de problemas inexistentes e ignoraram problemas que agora carecem de urgente ateno.
38

D. Osborne & T. Gaebler, Reinventando o Governo. Como o esprito Empreendedor Est Transformando o Setor Pblico (Braslia:
MH Comunicao, 1994), a partir do relatrio elaborado por cerca de 200 consultores sob a orientao do vice-presidente dos Estados
Unidos, denominado From Red Tape to Results: Creating a Government that Works Better and Costs Less, contendo cerca de 800
recomendaes a serem implementadas na administrao pblica americana.
39

W. E. Demming, Out of the Crisis (Cambridge: MIT Press, 1986).

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25

No que respeita aos fins, esta viso se insere num mundo a parte da poltica, onde as finalidades, valores e regras
operacionais so reduzidas ao mercado; onde o cidado reduzido a consumidor. No que concerne aos meios,
quanto a sua adequao especificidade dos fins, principalmente na rea pblica, h severas crticas concentradas
nas abordagens sobre qualidade e reengenharia e nas que pregam a reinveno do estado.
Abordagens sobre qualidade concentram-se no aperfeioamento de processos existentes, ao passo que as
abordagens sobre reengenharia concentram-se na criao de novos processos, independentemente das restries
dos processos, pessoal, tecnologia, sistemas gerenciais e estruturas organizacionais existentes. Estas orientaes
so recomendadas, de maneira exclusiva ou complementar41, ao ambiente da administrao pblica, baseados no
argumento de que h presses crescentes para o aprimoramento dos servios e a reduo de despesas, mediante
restries oramentrias. Os governos, como de regra, no gastam dinheiro pblico salvo se houver uma
demanda pblica para gast-los melhores escolas, assistncia mdica universal, melhores estradas, ruas mais
seguras. O que se passa na realidade que a populao demanda uma melhor qualidade, mas os governos federal,
estaduais e municipais no esto organizados para produzir qualidade. Conseqentemente, [...] jamais haver
dinheiro suficiente. [...] Com efeito, o que a abordagem da qualidade total afirma que possvel se economizar
dinheiro concentrando-se, organizando-se e aprimorando-se os sistemas para produzir qualidade.42
Muito embora a consistncia terica da aplicao destes enfoques para a administrao pblica seja colocada em
dvida, as principais crticas se reportam a experincias de adaptao destas tcnicas ao contexto pblico, de
onde emergem quatro principais categorias de problemas43:
definio do consumidor do governo: onde surgem problemas relativos s variveis para identificao de
consumidores, conflitos ou contradies com relao a expectativa de clientes e ao conceito de cliente e cidado;
questo servios versus produtos: devido a insuficincia no aprimoramento dos processos de trabalho quando o que
est em jogo a qualidade do atendimento ao pblico, que se baseia mais no comportamento do funcionrio;
nfase em insumos e processos: o que pode acelerar a perda dos referenciais finalsticos e induzir a um neoprocessualismo; e
cultura organizacional da administrao pblica: gesto de qualidade tem que ser reforada do topo para a base,
o que se dificulta com a alta rotatividade da administrao pblica.
Em sntese, abordagens voltadas para a qualidade total ou para a reengenharia de processos so instrumentais de
alto potencial racionalizador, porm, a eficcia de sua aplicao em cenrios organizacionais pblicos carece de
avaliao, adaptaes de contexto, e controle finalstico. A ausncia de teorias que avalie o impacto de
abordagens de qualidade total no mbito governamental recomenda sua utilizao de forma calculada, no como
uma panacia, tanto mais, quanto mais complexos ou ambguos forem os objetivos organizacionais, o ambiente
poltico, e a heterogeneidade.44

40

J. Juran, Juran on Planning for Quality (New York: Free Press, 1988).

41

Ver R. Y. Chang, Improve Processes, Reengineer Them, or Both? (Training & Development: march 1994), 54-8; R. Manganelli & M.
M. Klein, Should you Start from Scratch? The Way a Business Approaches Reengineering Can Make All the Difference in the World
(Management Review: July 1994), p. 45-7; A Framework for Reengineering (Management Review: June 1994), p. 10-6 e Your
Reengineering Toolkit (American Management Association: August 1994), p. 26-30.

42

L. Dobyns & C. Crawford-Mason, Thinking About Quality. Progress, Wisdom, and the Demming Philosofy (New York: Times BooksRandom House, 1994), pp.224-5.

43

Ver J. E. Swiss, Adapting Total Quality Management to Government (Public Administration Review,1992), 52:352-6 e W. V. Rago,
Adapting Total Quality Management to Government: Another Point of View (Public Administration Review,1994), 54:61-4.

44

Ver L. Wilson & R. Durant, Evaluating Total Quality Management: the Case for a Theory Driven Approach (Public Administration
Review, 1994), 54: 137-46.
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26

Osborne & Gaebler proclamam a reinveno do estado baseados na superao da era progressiva do estado
americano, onde se verificou a implantao do modelo ortodoxo de administrao pblica. A nova era, psprogressiva, se caracteriza pela competio global, pela integrao da comunicao, pela economia centrada na
tecnologia e em nichos de mercado, caractersticas, segundo os autores, incompatveis com a lgica operacional
da burocracia tradicional. Sugerem, ento, um novo modelo de governana, centrado na produo de bens e
servios pblicos de alta qualidade, orientados para os clientes de uma maneira empresarial, segundo estes dez
princpios:
preferncia a alternativas de produo externa de bens e servios: terceirizao, parcerias governo-sociedade
civil, voluntarismo etc.;
gesto participativa de programas e projetos com clientes
estmulo competio interna e externa
desregulamentao interna, simplificao organizacional e clarificao de papis e misses;
avaliao e financiamentos baseados em resultados;
imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferncias e atitudes, treinamento
de atendimento e formulrios de sugestes;
criao de centros de resultados financeiros, promovendo ao pblica rentvel;
anteviso estratgica de servios;
descentralizao e desconcentrao: controle hierrquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team
building), gesto participativa, cooperao trabalhadores-gerentes, crculos de controle de qualidade e programas
de desenvolvimento gerencial; e
atingimento das finalidades governamentais mediante a reestruturao do mercado.
Tomado no seu conjunto, a proposta de Osborne & Gaebler um composto de velhas e novas, boas e ms
idias rotuladas coletivamente de governo reinventado45. Por um lado, engloba mais dvidas que solues: no
indica limites entre autonomia, participao e responsabilidade, entre competio e paralelismo, entre liberdade e
suspeita, entre cidados e consumidores, entre direitos e escolha, entre interesse pblico e viabilidade de
mercado. Por outro, descreve experincias segundo as quais a utilizao de ferramentas gerenciais de ponta de
validade instrumental universal parece corresponder aos imperativos de efetividade de qualquer organizao.
Fundamentalmente, o problema da empresarizao da administrao pblica conforme proposto por Osborne &
Gaebler que se d com base no modelo empresarial privado e, nesse sentido, possui elementos de difcil
conciliao com a democracia, porque peca em captar a verdadeira dimenso poltica do estado46. Ignora que

45

C. T. Goodsell, Reinventing Government or Rediscover It (Public Administration Review, 1993), 53:85-7, sintetiza o tom da crtica ao
estilo da obra: mescla tom acadmico seco, com histrias, anedotas, quadros, sentenas que inspiram contos de sucesso e livro de
provrbios, citaes e referncias cidados admirveis (Peter Drucker, Tom Peters, Robert Waterman, E. S. Savas, Alvin Tofler),
estilo editorial magazine, narrativa otimista e confiante, ttulos atraentes e dramticos. Porm, sustenta que os autores empacotaram e
venderam velhas idias, como planejamento estratgico, descentralizao, terceirizao, administrao participativa etc.;
generalizaram casos particulares; formularam concluses sem substncia, baseados em evidncias indutivas; extrapolaram o
significado de conceitos empresariais, criando chaves e bordes desprovidos de sentido; e sacramentaram idias que esto em
discusso por anos ou dcadas.
46

Ver L. D. Terry, Why We Should Abandon the Misconceived Quest to Reconcile Public Enterpreneurship with Democracy (Public
Administration Review, 1993), 53:393-5 e D. K. Hart & W. G. Scott, The Philosofy of American Management (Southern Review of
Public Administration, 1982), 6:240:52. Estes autores sustentam que a administrao pblica americana foi fortemente influenciada
pela administrao de empresas, com seus valores considerados inapropriados para a conduta de negcios pblicos.
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reformas so essencialmente polticas, porque modificar-se operaes sem um sentido poltico seria perder o
sentido47.
A proposta de empresarizao do servio pblico no contra a burocracia pblica, mas, embora parea mais
avanada gerencialmente, concentra-se na formatao administrativa de uma burocracia que no parece pblica,
mas privada. Esta constatao reporta-se menos ao atendimento aos princpios de controle e transparncia, que
manuteno da velha dicotomia entre poltica e administrao, porque ignora a tenso entre os representantes do
povo e os administradores das agncias governamentais na definio de suas misses institucionais.48 Na busca
do interesse pblico, os reformadores da administrao pblica s vezes parecem pretender que o sistema
poltico se adeque s necessidades de uma boa administrao, ao invs de pretenderem adequar boas
administraes s necessidades do sistema poltico.49 Esta abordagem comporta o risco de uma lio ao reverso:
em vez de se reinventar o estado para se implementar uma boa administrao pblica, necessrio que se
implemente uma boa administrao pblica para se reinventar o estado.
O s trs modelos de administrao pblica abordados representam ngulos de um mesmo fenmeno,
destacando aspectos de problematicidade, prescrevendo solues e orientando expectativas em torno de
iniciativas de mudana planejadas. Tomar a administrao pblica como uma possibilidade organizacional de
materializao do conjunto das relaes poltico-administrativas do estado no implica em valid-los, tampouco
invalid-los, integralmente. Implica em posicion-los corretamente numa perspectiva segundo a qual a boa
administrao pblica possa e deva assumir o carter de instncia mediadora e reguladora entre burocracia e poltica,
entre meios e fins, entre racionalidade funcional e racionalidade substantiva dentro da especificidade de cada
contexto social. O diagrama abaixo procura enquadrar as categorias abordadas conforme esta perspectiva:
QUADRO II
ORIENTAO DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA
POLTICA

LIBERAL

MERCADO

ESTADO

EMPRESARIAL

ORTODOXO

BUROCRACIA

Vistos desta perspectiva, o ponto recorrente dos paradigmas estudados a dicotomizao presente nas categorias
estado e administrao pblica, burocracia e poltica. Os paradigmas de administrao pblica abordados
colocam-se em sentidos divergentes: o ortodoxo, centra-se na construo institucional de uma administrao
pblica no molde weberiano clssico, entre o estado e a burocracia, distante da poltica; o liberal, desestatizante e
desregularizante, centra-se numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e o

47

Ver C. Gibbs, Reinventing Government: a Mini-Forum. Introduction (Public Administration Review, 1994), 54:105-7.

48

R. C. Moe, The Reinventing Government Exercise: Misinterpreting the Problem, Misjudging the Consequences (Public
Administration Review, 1994), 54:111-22.

49

Nesse sentido, D. Rosenbloom, 1993, op. cit., p. 506, rotula as prescries do paradigma da empresarizao de um neo-populismo.

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empresarial, centra-se na adoo de mtodos de gesto e avaliao do mercado aplicados organizaes pblicas.
Constata-se que cada qual desintegra poltica e administrao de uma maneira: o ortodoxo contrape leis e
procedimentos administrativos valores, polticos burocratas; o liberal contrape poltica ao estado, estado e
cidados s organizaes pblicas; e o empresarial contrape o mercado s organizaes pblicas, a gesto
eficiente ao estado.
Uma abordagem de modelos tentativos de administrao pblica que se coloque na exata dimenso poltica do
estado, requer a explorao da dicotomia entre poltica e administrao pblica. A persistncia da dicotomia entre
poltica e administrao presente na histria, tradio e estado da arte das cincias sociais, tem dificultado o
desenvolvimento de teorias que clarifiquem as finalidades da administrao pblica e a integrem a formas mais
funcionais de administrao pblica, como se no fosse possvel a administrao pblica se reinventar,
colocando-se como uma parte integral do processo poltico50 e, nesta perspectiva, valendo-se, no que couber, do
vasto arsenal operativo desenvolvido pelas diversas correntes.

EM BUSCA DA BOA ADMINISTRAO PBLICA


O posicionamento de um modelo de administrao pblica que integre poltica e administrao, pode ser
subsumido a partir de modelos integrativos existentes e de contribuies metatericas s teorias de administrao
pblica. No obstante os paradigmas abordados serem tipos-ideais de administrao pblica orientados em
sentidos divergentes, h dentre eles um carter no excludente, uma interseco de variveis que, em alguma
extenso, tem validade geral para o conjunto da burocracia pblica no que respeita ao aprimoramento dos meios.
Por outro lado, menos coincidentes podem ser consideradas a imagens de estado subjacentes a cada paradigma
abordado, principalmente no que concerne s suas funes, finalidades e ao modo bsico pelo qual isto se define.
Ocorre, todavia, que nenhum dos paradigmas se coloca onde, a princpio, deveria estar, centrado no estado,
entendido na sua natureza poltico-administrativa, numa perspectiva mediadora entre burocracia e poltica,
conforme ilustra o diagrama abaixo:
QUADRO III
ORIENTAO DA BOA ADMINISTRAO PBLICA
POLTICA

BOA
ADMINISTRAO
PBLICA

MERCADO

ESTADO

BUROCRACIA

Importa explorar o espao acima delimitado no sentido de se embasar uma viso de modernizao da
administrao pblica que no endosse a tradicional dicotomia entre administrao e poltica, entre burocracia e
democracia. Isto no significa advogar em favor de uma linha heterodoxa strictu sensu, baseada na preleo de

50

Ver Dwight Waldo, A Theory of Public Administration Means in Our Times a Theory of Politics Also in The Administrative State, N.
Caiden & A. Wildawsky, 1990, op. cit., pp.73-83, e (New York: Ronald Press, 1948) e The Politics of Bureaucracy,G. Peters (New York,
Longmann, 1984).
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alternativas conforme as circunstncias polticas. Tambm no significa revisar os paradigmas ortodoxo e liberal,
mediante um entendimento mais inovador sobre instrumentos de gesto mais adequados e sobre a conduta tica
e moral mais apropriada aos burocratas, sob a alegao de seria prefervel se atualizar o paradigma ortodoxo
numa tica de submisso poltica, que submeter a poltica lgica empresarial da administrao pblica51.
Significa, primeiro, tendo em vista a orientao da boa administrao pblica, posicionar a ao administrativa estatal
de uma maneira integrativa entre administrao e poltica a partir, no caso, da utilizao do modelo da
racionalidade tridimensional contraditria de Offe52. Segundo, significa qualificar um modelo integrativo de
administrao pblica a partir da enunciao de princpios da boa administrao pblica.

O MODELO DA RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA


O modelo da racionalidade tridimensional contraditria coloca-se como alternativa aos modelos weberianos de
anlise da ao administrativa estatal. Segundo este modelo, a ao administrativa correta uma resultante de trs
vetores contraditrios: a conformidade legal com o estado de direito, domnio da administrao legal-burocrtica
tradicional; a adequao s finalidades da clientela, domnio do que se denominou poltica administrativa socialestatal53; e o consenso poltico sobre concepes de valor, no domnio da representao dos grupos e atores
sociais. O diagrama abaixo ilustra a mecnica desta concepo:
QUADRO IV
CONCEITO DE RACIONALIDADE TRIDIMENSIONAL CONTRADITRIA

A d m in is tr a o L e g a l-B u r o c r tic a
C o n fo rm id a d e L e g a l c o m
o E st a d o d e D ire it o

P o ltic a
A d m in is tr a tiv a
S o c ia l-E s ta ta l

A o A d m in is tra tiv a
C o r re t a

A d e q u a o s F in a lid a d e s
d a C lie n t e la

G rupos
S o c ia is

C o n s e n so P o lt ic o s o b re
C o n c e p e s d e V a lo r

51

Ver R. C. Moe, 1994, op. cit., p. 118-9.

52

C. Offe, 1984, op. cit..

53

O conceito de Claus Offe e comporta o mesmo significado de Administrative Recommodification. Ver C. Offe & V. Ronge, 1975, op.
cit..
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No contexto da administrao legal-burocrtica, a eficincia significa a subordinao confivel de aes a


premissas: os inputs da ao administrativa pr-definem e orientam os outputs. A administrao tanto mais
racional quanto mais essas premissas se impem de forma constante e exclusiva. Seus outputs, no caso ideal, so
um reflexo calculvel por todos os participantes das normas jurdicas, dos programas organizacionais, das regras
codificadas de procedimento, das rotinas. 54
A situao exatamente a contrria no mbito da poltica administrativa social-estatal, onde as premissas de
ao, em vista das quais a ao administrativa se racionaliza, consistem em resultados concretos e definidos, que
muitas vezes podem ser apreendidos sob a forma de concepes gerais de equilbrio, mas adquirem um
significado muito concreto de acordo com certas condies cincunstanciais especficas, dependentes da situao.
E cabe administrao, muitas vezes tendo que superar premissas de ao e rotinas at ento vlidas, obter ou
criar inputs adequados para a realizao dessas tarefas concretas. Offe descreve seu modelo:
Portanto, enquanto no primeiro modelo (burocrtico) os inputs constituem os nicos propulsores decisivos,
responsveis por todos os outros possveis, no segundo a poltica administrativa scio-estatal os resultados
projetados da ao administrativa (tarefas e sua realizao) vm em primeiro lugar, como critrios de avaliao
para a ao administrativa interna e seu processo decisrio. So eles que determinam quais inputs que precisam
ser obtidos e usados. A eficincia no aqui definida pelo respeito s regras e sim pela realizao de funes e
pela tentativa de provocar efeitos. Sob o ponto de vista do ordenamento de suas tarefas concretas, a
administrao precisa organizar de forma varivel seus prprios inputs e premissas. Ela eficiente na medida em
que o faz com xito. As premissas da ao administrativa no so mais regras que precisam ser seguidas sem
restries, e sim recursos, avaliados do ponto de vista de sua adequao para certas tarefas. A ao administrativa
precisa ser ao mesmo tempo adequada norma (primeiro modelo) e teleolgica (segundo modelo). Ela adota,
por isso, uma estratgia dupla de auto-legitimao, que muitas vezes leva a solues de emergncia, que no
satisfazem a nenhum dos dois critrios. 55
Complementarmente, a poltica administrativa social-estatal se torna dependente ou de concepes ordenadoras
substancializadas e supra legais ou de processos consensuais empricos. O consenso poltico sobre concepes de
valor , segundo o modelo de OFFE, uma terceira fonte para a ao administrativa correta, principalmente
porque os dois primeiros critrios de racionalidade tendem a entrar em conflito entre normas e finalidades,
que nem sempre, ou quase nunca, so resolvidas com agilidade pela esfera poltica.
Quando, em conseqncia do dilema acima elucidado, surgem frices entre os mtodos administrativos legais
e os teleolgicos para a soluo dos problemas, tenta-se recorrer a uma esfera de valores substancializados, e no
s normas legais, como instncia de apelao para a ao executiva, postulando-se em seguida um consenso
universal em torno desses valores [...]. Independentemente da utilizao dessa estratgia, a administrao muitas
vezes s pode exercer suas funes teleolgicas concretas, com as quais ela reage necessidade de ordenar
situaes problemticas especficas, no momento em que pode se apoiar na disposio dos grupos sociais
interessados para colaborarem no esforo de alcanar as metas administrativas. [...] A tarefa de obter consenso e
harmonizar interesses se coloca para administrao no s quando se torna necessrio abrandar, pela negociao,
a resistncia de grupos antagnicos com poder de veto e de presso, mas tambm na relao com sua prpria
clientela [...ou] na relao com seu meio-ambiente interno, os membros da administrao, com seus interesses e
concepes de valor, de ordem profissional, econmica e poltica.56

54

Ibid., pp. 220-1.

55

Ibid., p. 222.

56

Ibid., pp. 224-5.

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31

A utilidade maior em se exemplificar uma viso integrativa a partir deste modelo no reside exclusivamente no
fato de este relacionar variveis identificadas tradicionalmente arena poltica, como a adequao clientela e o
consenso poltico, mas, sobretudo, na proposio de que a ao administrativa correta tem como requisito
funcional a tematizao de premissas com relao clientela e ao consenso poltico. Ou seja, pressupe uma
integrao bilateral, bidirecional, entre a burocracia pblica e as arenas onde o consenso e a adequao se
estabelecem, conforme o diagrama abaixo:

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QUADRO V
MODELO INTEGRATIVO DE ADMINISTRAO PBLICA

Burocracia
Pblica

s
o tela
a lien
equ a C
Ad desd
a
alid
Fi n

C
Ins onfo
tru
me rmida
nta de
l-L
ega
l

Sistema Poltico

Consenso Poltico sobre


Concepes de Valor

Sistema Poltico
luz desta concepo integrativa, torna-se mais transparente a dissociao entre poltica e administrao
implcita nos modelos de administrao pblica examinados ortodoxo, liberal e empresarial relativamente
aos aspectos que enfatizam do dilema entre os fatores da racionalidade da ao administrativa estatal correta
conformidade legal, adequao finalidades e consenso poltico, conforme demonstram os diagramas abaixo:
QUADRO VI
FATORES DE RACIONALIDADE DOS PARADIGMAS DE ADMINISTRAO PBLICA

Ortodoxo

Liberal

Empresarial

Sistema Administrativo
(conformidade racional-legal)

Sistema Administrativo
(conformidade racional-legal)

Sistema Administrativo
(conformidade racional-legal)

Ao
Administrativa

Ao
Administrativa

Ao
Administrativa

Adequaco s
Finalidades da
Clientela

Concenso Poltico
sobre Concepes
de Valor

Sistema Poltico
(premissas da ao administrativa)

Adequaco s
Finalidades da
Clientela

Concenso Poltico
sobre Concepes
de Valor

Sistema Poltico
(premissas da ao administrativa)

Adequaco s
Finalidades da
Clientela

Concenso Poltico
sobre Concepes
de Valor

Sistema Poltico
(premissas da ao administrativa)

Sob esta perspectiva, uma primeira concluso a de que os trs modelos analisados so instrumentais e
dissociativos. O modelo ortodoxo concentra-se na racionalidade da administrao burocrtica legal,
representando o isolamento das premissas da ao administrativa no sistema poltico, que detm o feedback da
clientela e dos grupos polticos, no que respeita ao atendimento de suas necessidades ou identificao com seus

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33

valores. Os carteres instrumental e dissociativos so evidentes. Nos outros dois casos, requer, porm,
qualificao.
O modelo liberal concentra-se na racionalidade do consenso poltico e da adequao s finalidades pela via do
mercado, o que impe ao sistema administrativo e sua conformidade legal uma subordinao unilateral, no
apenas adequao, aos interesses da clientela e dos segmentos sociais. No modelo empresarial, as instncias
polticas de deliberao valorativa so submetidas racionalidade preponderante dos sistemas administrativos,
mas cuja ao administrativa inspirada predominantemente nas finalidades da clientela, onde se concentra.
Ambos tm em comum o requisito da efetividade, mediante a adequao da utilidade de sua ao para o
atendimento das finalidades da clientela. Concentram-se, portanto, num requisito de mercado. A diferena bsica
est nos mecanismos de identificao da demanda, de desenvolvimento de produtos e de definio do mercado-alvo, que
enquanto no modelo liberal o mercado utiliza o canal poltico sobre a administrao, no modelo empresarial a
administrao utiliza o mercado sobre o canal poltico. No modelo liberal a efetividade decorre da imposio de
demandas diretamente sobre a administrao, que no cabe identific-las, seno atend-las mediante estrito
controle e desconfiana poltica. No modelo empresarial a efetividade decorre da imposio de demandas pela
administrao, qual cabe identific-las e atend-las, sobre o sistema poltico. O fundamental compreender que
a efetividade enfocada por ambos de uma forma dissociativa.
importante ressaltar que, neste caso, efetividade refere-se ao desempenho real (actual performance) do sistema
democrtico, isto , na medida em que a prtica desse sistema em determinado pas satisfaz as funes bsicas de
governo...57. Trata-se de um conceito instrumental, antes que avaliativo, embora a satisfao das funes
bsicas de governo no seja uma medida objetiva, e sim dependente de como essas funes so concebidas em
determinado momento pela maioria da populao, ou por grupos poderosos dentro dela.58 O problema que em
ambos os casos a efetividade concebida de forma dissociativa, quer pelo sistema poltico, em detrimento da
administrao, caso do modelo liberal, quer pela administrao, em detrimento do sistema poltico, caso do
modelo empresarial.
No obstante, outro aspecto instrumental determinantemente presente nos paradigmas liberal e empresarial a
adoo de critrios mercadolgicos de efetividade, observao esta que no se reporta eventual substituio,
seletiva ou no, da atividade pblica pela iniciativa privada, mas essencialmente adoo do critrio de
racionalidade puramente mercadolgica quilo que, por natureza, revestido de carter pblico. Tanto as
limitaes estruturais, quanto as implicaes deste enfoque so assim descritos por Offe:
Enquanto na esfera dos servios do tipo S 2 [internos organizao] pelo menos se dispe de um critrio
operacional para a identificao do limite superior dos custos improdutivos ou quando muito indiretamente
produtivos, a partir do qual a empresa seria definitivamente expulsa do mercado, a produo de servios na
esfera (S 3) [servios estatais] distancia-se ainda mais das condies necessrias aplicabilidade dos critrios da
racionalidade do mercado. J que os resultados dos servios estatais -de modo semelhante ao setor S 2- no so
alocados por meio de preos (e quando muito atravs de taxas), mas na sua maior parte so avaliados enquanto
seu valor de uso, exclui-se o critrio da rentabilidade enquanto indicador da composio e do volume do trabalho
em servios organizados estatalmente. Mesmo nos casos em que -com uma srie de restries metodolgicaspossam ser estabelecidos critrios de rentabilidade para programas estatais de prestao de servios, com base em
anlises de custo-benefcio e em indicadores sociais, isso no significa de nenhum modo que a esfera pblica
possa limitar sua oferta de servios estritamente aos programas mais rentveis (p. exemplo, na rede ferroviria).

57

Bolvar Lamounier, Um Projeto, Trs Utopias: Variaes sobre o Tema da Reorganizao Poltico-Institucional Brasileira in J. P. dos
Reis Velloso, 1990, op. cit., pp. 124-5.

58

Ibid..

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34

Com o devido cuidado, essas breves indicaes justificam a concluso de que, na esfera dos servios pblicos,
os mtodos para deciso e alocao, derivados da racionalidade do mercado, foram definitivamente substitudos
por processos poltico-discricionrios de deciso, e at mesmo que a vinculao dessas decises a premissas da
economia de mercado (pelo lado da oferta) ou a necessidades (pelo lado da utilizao) tambm uma deciso
poltica, isto , uma autolimitao discricionria das disponibilidades polticas. 59
Uma segunda concluso, a propsito da crtica aos modelos tradicionais de administrao pblica, luz do
modelo da racionalidade tridimensional contraditria respeita o possvel direcionamento das premissas de ao
administrativa, tendo em vista a perspectiva global do estado. Ou seja, uma vez que os modelos analisados so
puramente instrumentais e dissociativos, qual a conseqncia esperada para a governabilidade e para a
governana? Offe prope:
Na medida em que a administrao pblica precisa abrir mo dessas premissas de ao, no lhe resta outra sada
seno a busca de formas de legitimao outras que as legais. No momento em que a idia do Estado de direito
perde sua capacidade de programar a ao administrativa (e isto acontece, por um lado, porque no mais o
Parlamento que concebe e altera as leis, e sim a administrao ministerial, e por outro, e principalmente, porque
esta administrao orienta o processo legislativo segundo suas prprias necessidades logsticas, subordinando-o a
critrios de adequao), s h dois caminhos para obter legitimaes alternativas. Ou se procura a sada ao nvel
supra-legal das concepes ordenadoras concretas capazes de dar substncia a conceitos como ordem social
livre e democrtica, ou ao nvel infra-legal dos processos do consenso.60
Este quadro representa o enredamento dos modelos aludidos num cenrio de ingovernabilidade administrada
quando possvel. O modelo ortodoxo s se legitima legalmente, situando-se, portanto, ao largo das solues
supra e infra legais. Os modelos liberal e empresarial, embora centrados no requisito da efetividade, distanciamse das alternativas supra e infra legais porque so dissociativos. O essencial desta viso comparada que ela
acentua deficincias estruturais, mas no qualifica critrios ou princpios de convergncia, que parece ser o ponto
central da construo de modelos analticos ou prescritivos que pretendam ser integrativos.

PRINCPIOS DA BOA ADMINISTRAO PBLICA


A boa administrao pblica tornou-se uma categoria analtica explorada em muitas direes tericas, mas, dentro do
espao de enfoque que se pretende preencher e luz dos modelos abordados, torna-se possvel delinear alguns
princpios necessrios ao questionamento da natureza, dos atributos e dos macro-aspectos operacionais da boa
administrao pblica, dentre as quais61:
Carter no-prescritivo: substituindo-se os enfoques normativos pela atitude de ignorncia consciente, ou a
percepo do abismo entre o que sabemos e o que necessitamos saber para atingir certos objetivos62.
Pr-estado: centrada na natureza poltica do estado, no interesse pblico; e voltada para a cidadania. , nesse
sentido, essencialmente poltica, necessria ao desenvolvimento do estado e da sociedade.
Engajamento sistemtico: buscando-se uma conscincia, no sentido metodolgico, a mais clara e sistemtica
possvel acerca das premissas valorativas subjacentes aos seus pressupostos.
Engajamento com o mundo: reposicionando-se a associao conceitual entre administrao pblica e estadonao num contexto global.

59

C. Offe, 1991, op. cit., pp. 29-30.

60

C. Offe, 1984, op. cit., pp. 225-6.

61

A partir de A. Guerreiro-Ramos, A Nova Ignorncia e o Futuro da administrao pblica na Amrica Latina (Revista de
administrao pblica, 1983), 17:32-65 e, 1981, op. cit.. O autor enumera algumas caractersticas da nova administrao pblica.

62

O termo refere-se expresso clssica de Nicola de Gusa docta ignorantia. in Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 33.

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35

Engajamento com o crescimento humano: no sentido microssocial, que possibilite a atualizao pessoal, e no
sentido macrossocial, que permita o bem estar engajado com valores humansticos.
Legitimidade como condio: pela efetividade das aes pblicas e da responsabilidade dos atores baseados no
fortalecimento institucional (institution building) e na definio de indicadores sociais de efetividade da
administrao. O desenvolvimento de adequadas organizaes e instituies, em geral, [deve ser] ... avaliado do
ponto de vista de sua contribuio direta ou indireta para o fortalecimento do senso de comunidade do
indivduo. Isso conduz ao tipo multidimensional de teoria poltica e organizacional (e de sua prtica) conceptual e
operacionalmente qualificada para o encorajamento, tanto das atividades produtivas dos cidados quanto de seu
senso de significativa atualizao pessoal e social.63
integrada sociedade: seus produtos (bens, servios, regulaes e formulaes) so orientados para os cidados
num sentido de utilidade (de adequao qualitativa) e de participao, comumente relacionados a modelos de
parceria estado-segmentos sociais, pluralismo, envolvimento de cidados e controle social, como formas
possveis de se reforar seu carter poltico na formulao de polticas pblicas, gesto de programas pblicos e
governana64;
Enfoque paraeconmico: modelo de anlise e planejamento de sistemas sociais no exclusivamente centrados
no mercado, no qual as economias so consideradas uma parte, um enclave, no conjunto da sociedade,
vislumbrando-se um modelo poltico substantivo de alocao de recursos e de relacionamentos funcionais entre
demais enclaves. O mercado deve ser politicamente regulado e delimitado, como um enclave dentre outros
enclaves que constituem o conjunto da tessitura social. Em outras palavras, o mercado tem critrios prprios,
que no so os mesmos dos outros enclaves, nem da sociedade com um todo. Ainda, a qualidade da vida social
de uma nao resulta das atividades produtivas que elevam o sentido de comunidade de seus cidados. Nessa
conformidade, tais atividades no devem, necessariamente, ser avaliadas do ponto de vista inerente ao mercado.
Sendo assim, a delimitao dos sistemas sociais conduz a estratgias de alocao de recursos e de mo-de-obra, a
nvel nacional, que refletem uma integrao funcional de transferncias [numa base de trocas e subvenes] ...
preciso que venha a ser desenvolvida uma percia especializada expertise destinada formulao de polticas
pblicas, ao planejamento [paraeconmico] e elaborao oramentria, que seja adequada delimitao dos
sistemas sociais.65
Sistema burocrtico permevel racionalidade substantiva do sistema social. O modelo tradicional weberiano,
centrado na racionalidade legal-instrumental, que posiciona a racionalidade substantiva fora da organizao,
parece no mais corresponder s necessidades de efetividade e legitimidade. Uma viso hegeliana da burocracia,
por exemplo, mais adequada na medida em que no se restringe racionalidade instrumental, mas se coloca
como uma instncia mediadora entre meios, detidos pelos burocratas, e fins, como parte do interesse geral.

63

Guerreiro-Ramos, 1981, op. cit., p. 185.

64

Ver Dennis Thompson, Bureaucracy and Democracy in Democratic Theory and Practice (Cambridge: Cambridge University Press, 1983);
Herbert Kaufman, The End of an Alliance: Public Administration in the Eighties in Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit., pp.483-94; e C. T.
Goodsell, Emerging Issues in Public Administration. in Naomi & Wildawsky, 1990, op. cit., pp.495-509.
65

A. Guerreiro-Ramos 1981, op. cit., p. 89.

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36

Baseia-se na sabedoria prtica66, atuando como instncia reguladora onde burocratas agem por subsuno:
baseados no conhecimento, mediam normas legais universais (de natureza poltica e jurdico-constitucional) e
casos particulares, tendo como objetivo o enquadramento de normas universais em casos concretos mediante
julgamentos prticos. Este modelo de burocracia no se situa no terreno exclusivo do clculo utilitrio de
conseqncias, sobre finalidades impostas de fora para dentro pelo sistema poltico, mas como sua parte
orgnica. Organizaes burocrticas devem aplicar sabedoria prtica, como qualificao burocrtica crucial, o que
no deve ser interpretada como a deliberao dos negcios do estado numa perspectiva egosta, seno numa
perspectiva universal-normativa de julgamento. A burocracia tem como tarefa bsica a realizao de normas
polticas em situaes concretas subsumidas das normas gerais, numa atuao tambm reguladora, no
meramente gestora. Nesse sentido, a burocracia indispensvel como instncia mediadora entre a moderna
economia de mercado e o estado constitucional. Em suma, burocracia e poltica so complementos inexorveis. 67
tipo-ideal de organizao formal impessoal, flexvel e altamente adaptvel no sentido hierrquico, processual e
operacional, mas centrada na responsabilidade dos ocupantes de posies de execuo e deciso. Estas
caractersticas pertencem a uma administrao pblica que no se coloca exclusivamente como espcie de
tecnologia, mas como uma forma de obrigao moral68. H, com propriedade, uma promissora corrente terica
centrada nas questes ticas e morais da administrao pblica69, baseados no princpio de que o papel do
administrador mediar, no meramente julgar ou resolver problemas[,] ... o que requer responsabilidade em trs
sentidos: profissional, poltico e pessoal.70 No se trata, contudo, de se creditar o futuro da administrao
pblica, como prtica ou disciplina, to somente educao moral dos burocratas ou ao engajamento tico dos
scholars. Trata-se de dotar os sistemas poltico-administrativos de maior capacidade de julgamento tico, que o
substrato da responsabilidade, no numa perspectiva exclusiva de responsabilidade funcional (accountability).
Estas caractersticas compem, mais propriamente, um meta-modelo, no sentido de que permitem um
embasamento mais amplo na construo de modelos especficos de administrao pblica segundo inmeras
possibilidades peculiares. Permitem, em outras palavras, que cada contexto as utilize em alguma extenso para
inventar sua boa administrao pblica.
O sentimento de transio rumo a uma modernidade diferente da imaginada pelos modernistas clssicos,

66

Pressuposto do modelo burocrtico hegeliano, refere-se phronesis, no sentido aristotlico, da capacidade de boa deliberao sobre
o que bom e vantajoso para algum ...sobre que espcie de coisas contribuem para o bem comum em geral, categoria equivalente
racionalidade substantiva, que se ope techne, aplicao metdica e ordenada de inteligncia a alguns problemas com o propsito
de se obter controle sobre contingncias futuras, categoria equivalente racionalidade instrumental, exclusiva na burocracia. Sendo,
pois, o fim aquilo que desejamos, e o meio aquilo acerca do qual deliberamos e que escolhemos, as aes relativas ao meio devem
concordar com a escolha a ser voluntrias.... A sabedoria prtica deve ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de agir com
respeito s coisas que so boas ou ms para o homem. ...Atribumos sabedoria prtica a homens, porque percebem o que bom para
si mesmos e para os homens em geral: pensamos que os homens dotados de tal capacidade so bons administradores de casas e de
Estados . ...A sabedoria prtica deve, pois, ser uma capacidade verdadeira e raciocinada de agir com respeito aos bens
humanos....Torna-se evidente, pois, que a sabedoria prtica uma virtude e no uma arte. acima de tudo a obra do homem dotado
de sabedoria prtica: deliberar bem....Mas a excelncia da deliberao certamente a deliberao correta.... possvel ter deliberado
bem, quer no sentido absoluto, quer com referncia a um fim particular. A excelncia da deliberao no sentido absoluto , pois, aquilo
que logra xito com referncia ao que o fim no sentido absoluto, e a excelncia da deliberao num sentido particular o que logra
um fim particular....Se, pois, caracterstico dos homens dotados de sabedoria prtica o ter deliberado bem, a excelncia da
deliberao ser a correo no que diz respeito quilo que conduz ao fim de que a sabedoria prtica a apreenso verdadeira.
Aristteles, tica a Nicmaco (Livro VI. Os Pensadores, Nova Cultural, 1991). Ver C. K. Y. Shaw, Hegel's Theory of Modern
Bureaucracy (American Political Science Review, 1992), 86:381-9.

67

Ver C. K. Y. Shaw, 1992, op. cit.; M. W. Jackson, Bureaucracy in Hegel's Political Theory (Administration and Society: 1986),
18:139-57 e N. Mouzelis, Organization and Bureaucracy. An Analysis of Modern Theories (London: Routledge & Kegan Paul, 1975).

68

Ver D. K. Hart, The Virtuous Citizen, the Honorable Bureaucrat and the Public Administration (Public Administration Review, 1984),
44:111-20.

69

Ver Y. Wilbern, Types and Levels of Public Morality (Public Administration Review: 1984), 44:102-9.

70

R.T. Meyer & M. M. Harmon, Teaching moral Education in Public Administration (Southern Review of Public Administration,1982),
6:217-26.
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permite o questionamento sobre a superao da modernidade e da modernizao exclusivamente instrumentais.


Por certo que a capacidade instrumental uma condio e uma etapa crtica da modernizao, mas esta no se
esgota nisto, seno, tambm, no incremento sistemtico da capacidade de discernimento. Isto tem sido
evidenciado cada vez mais, no s pelas disfunes decorrentes da implementao de modelos de modernizao
e desenvolvimento tomados como universalmente vlidos em contextos especficos, mas, tambm, pelas
possibilidades decorrentes de sua implementao diferenciada, adequada aos requisitos funcionais dos
respectivos contextos.
Fundamentalmente, trata-se de afirmar que nunca foi to necessrio e prprio tratar criticamente a
modernizao, no como a transformao de algo em tradicional em algo delimitadamente moderno, mas como
transformao para futuros desejados. A questo que vem sendo tratada como ps-modernidade convalida e
refora uma abordagem crtica modernizao, porque a globalizao tornou a modernizao uma categoria
analtica global e uma categoria prtica globalizante.
No campo da administrao pblica isto essencial porque na disciplina e na prtica o significado de
modernizao esteve quase que exclusivamente relacionado capacitao administrativa, ao desenvolvimento
administrativo do estado, localizado nos meios e fins da burocracia pblica, visando a promoo do
desenvolvimento tambm dentro de uma tica instrumental. Teoria e prtica, modelos e experincias, tornaramse, neste domnio, demasiadamente burocratizadas, no sentido de que se concentraram no modelo burocrtico
clssico, racional-instrumental, adquirindo pouca capacidade de vislumbrar e operacionalizar as solues para os
seus impasses estruturais elementares no contexto do estado democrtico capitalista. O escopo da discusso
continua o mesmo, a modernizao da administrao pblica visa, em ltima anlise, ao bem estar; mas no est
centrada exclusivamente no desenvolvimento administrativo do estado enredado no terreno formal da burocracia
pblica, seno na sua totalidade enquanto ordem poltica e social.
Pragmaticamente, no se trata mais de implantar esquemas organizacionais tecnicamente racionais para se vencer
o atraso em relao a outros contextos modernos. Trata-se de transformar os esquemas organizacionais
existentes para que processem, com racionalidade de meios e fins, o futuro desejado dentro das possibilidades de
superao dos problemas internos e de insero nos espaos externos. A modernizao da administrao pblica
tornou-se um problema global, enquanto requisito de evoluo do estado contemporneo.
A boa administrao pblica no cabe num modelo prescritivo, precisamente implementado em determinados
contextos sociais e deles transplantado mediante mimetismo social. A boa administrao pblica uma possibilidade
de implementao organizacional do conjunto das relaes poltico-administrativas do estado. Isto implica na
adequao de tecnologia administrativa no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado tipoideal de administrao pblica s finalidades, valores e regras operacionais bsicas de cada estado.

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Ttulo: A Modernizao da Administrao


Brasileira no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

Pblica

A Experincia Brasileira de
Modernizao da Administrao Pblica
Humberto Falco Martins
A Trajetria Modernizante da administrao pblica Brasileira
De 1808 a 1930: a Administrao Tradicional
De 1930 a 1945: a Modernizao Daspeana
De 1945 a 1964: o Advento da Administrao Paralela
De 1964 a 1985: Administrao para o Desenvolvimento
De 1985 a 1994: A Era da Desmodernizao
A Modernizao Incompleta: O Modelo Brasileiro de Modernizao da administrao pblica
O Contexto Poltico do Estado
O Contexto da Burocracia e sua Implementao
O presente captulo procura explicitar, na experincia brasileira, um modelo de modernizao da administrao
pblica dissociado da poltica, cuja aplicao tem adiado a construo de uma burocracia pblica brasileira mais
funcional e adequada democracia. Trata-se de explorar, dentre os momentos mais significativos da trajetria
modernizante da administrao pblica brasileira, a relao disfuncional entre burocracia e democracia,
caracterizada pela induo de transformaes centradas na racionalidade instrumental, que visavam ora a
consolidar uma burocracia governamental alheia e contra as interferncias polticas, ora a permitir a
desestruturao da burocracia governamental pela prtica poltica.
{Esta afirmao sustentada pela caracterizao de cinco principais momentos da experincia modernizante
brasileira. No primeiro perodo (1808-1930), denominado administrao tradicional, busca-se caracterizar as bases
culturais e institucionais sobre as quais o estado e a administrao pblica brasileiras foram erigidas, qualificandose suas razes lusitanas, principalmente com a chegada da corte portuguesa ao Brasil. O segundo perodo (19301945), denominado modernizao daspeana, caracteriza a implementao administrativa de um estado moderno no
Brasil, mediante a implantao de um padro de racionalidade funcional na administrao pblica de uma forma
autoritria, alheia poltica. O terceiro perodo (1945-1964), denominado a administrao paralela, caracteriza o
retorno do domnio do estado s articulaes poltico-partidrias e representa, alm do desfalecimento da
racionalidade instrumental implantada, a implantao de padres de irracionalidade poltica sobre a administrao
pblica. O quarto perodo (1964-1985), denominado administrao para o desenvolvimento, marcado pelo regime
militar, onde se implantou um padro tecnocrtico de racionalidade instrumental na administrao pblica,
avesso poltica. O quinto momento (1985-1994), denomina-se a era da desmodernizao porque representa, por
um lado, a emergncia dos efeitos disfuncionais do modelo anterior, e, por outro, a retomada da administrao
pblica pela poltica segundo padres disfuncionais.
A experincia brasileira de modernizao da administrao pblica revela uma relao disfuncional entre
burocracia e democracia. Por outro lado, consolidou uma cultura, um modelo de mudana e uma imagem da boa
administrao pblica instrumentais, restritas modernizao administrativa, dissociadas do contexto poltico do
estado. Este fato contribuiu para acelerar e expandir a disfuncionalidade do sistema administrativo brasileiro e
constituiu-se num empecilho reconstruo de uma administrao pblica para a democracia.

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A TRAJETRIA MODERNIZANTE DA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA


A administrao pblica brasileira evoluiu pari-passu ao estado brasileiro, numa relao de dependncia recproca
provocando e tornando possvel significativas mudanas na natureza da funo estatal notadamente no que se
refere ampliao das funes governamentais, parafernlia institucional e organizacional que forma o
aparelho administrativo do estado e aos vnculos de trabalho e responsabilidade assumidos pelos detentores do
poder pblico.
O propsito do presente histrico caracterizar um modelo de modernizao da administrao pblica
brasileira, implcito na experincia federal de reformas no aparelho do estado brasileiro no caracterizar
amide as transformaes institucionais sofridas pela burocracia pblica ao longo dos governos. 1 Trata-se de
relacionar o significado das principais transformaes institucionais ao contexto poltico do estado, atentando
para o carter da associao entre poltica e administrao pblica.

DE 1808 A 1930: A ADMINISTRAO TRADICIONAL


Caracterizar a administrao tradicional consiste em qualificar a herana lusitana deixada pela Colnia, pelo
Imprio e pela Repblica Velha administrao pblica brasileira. Denominou-se tradicional porque representa,
alm de ponto de partida para a presente anlise, enquanto algo que sofreu um processo de modernizao, uma
fora dinmica que ainda permanece, de certo modo, presente em algumas estruturas modernas da administrao
pblica brasileira ainda hoje.
A corte portuguesa encontra em 1808 os traos caractersticos da sua administrao colonial levada a cabo ao
longo de trs sculos, no obstante as mudanas ocorridas nas relaes entre metrpole e colnia neste
interregno: centralizao, regulaes embaralhadas e forte influncia da igreja. O Brasil no constitua uma
unidade para os efeitos da administrao metropolitana, mas um conjunto de capitanias e, em certa poca, dois
estados. Para a administrao geral de todo o imprio portugus, havia o Conselho Ultramarino, onde
transitavam todos os negcios da colnia e a partir do qual se fazia sentir o peso do rolo compressor da
centralizao administrativa.2 Prado Jnior e Raymundo Faoro assim o caracterizam:
O Estado aparece como unidade inteiria, que funciona num todo nico e abrange o indivduo, conjuntamente,
em todos os seus aspectos e manifestaes. Expresso integral [do] poder e sntese completa do Estado, s o rei
.... cabea, chefe, pai, representante de Deus na Terra, supremo dispensador de todas as graas e regulador nato
de todas as atividades [...]. Percorra-se a legislao administrativa da colnia, encontrar-se- um amontoado, que
nos parecer inteiramente desconexo, de determinaes particulares casusticas, de regras que se acrescentam
umas s outras sem obedecerem a plano algum de conjunto [...]. 3
Um esquema vertical na administrao pblica colonial pode ser traado, na ordem descendente: o rei, o
governador-geral (vice-rei), os capites (capitanias) e as autoridades municipais. A simplicidade da linha engana e
dissimula a complexa, confusa e tumulturia realidade. Sufoca o rei seu gabinete de muitos auxiliares, casas,
conselhos e mesas. O governador-geral, chefe poltico e militar, est flanqueado do ouvidor-geral e do provedormor, que cuidam da justia e da fazenda, os capites-generais e governadores e os capites-mores das capitanias
se embaraam de uma pequena corte, freqentemente dissolvida nas juntas, os municpios com seus vereadores e
juzes, perdem-se no exerccio de atribuies mal delimitadas. A disperso em todos os graus se agrava com o

A propsito da criao e diferenciao de rgos e disposies regulatrias durante as vrias iniciativas de reforma administrativa no
Brasil, ver B. M. S. Wahrlich,, 1974, op. cit.; e , A Reforma Administrativa no Brasil: Experincia Anterior, Situao Atual e
Perspectivas - Uma Apreciao Geral (Revista de administrao pblica: v. 18, n 1, janeiro/maro 1984), pp. 49-59. A propsito de
um panorama da evoluo do papel do Estado como agente modernizador ver O. Ianni, Estado e Planejamento Econmico no Brasil
(1930-1970) (Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1977).
2

H. de Alcntara Avellar, administrao Pombalina (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 5,
1983), pp.51-69. Ver, tambm, respeito, V. C. S. Tapajs, A Poltica Administrativa de D. Joo III (Braslia: Universidade de Braslia,
Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 4, 1983), pp.116-22; e J. A. L. Guedes & J. Ribeiro A Unio Ibrica - administrao do Brasil
Holands (Braslia: Universidade de Braslia, Srie Histria Administrativa do Brasil, v. 3, 1983), pp.117-21 e 411-4.
3

C. Prado Jnior, Formao do Brasil Contemporneo (8 edio), pp. 296-8.

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vnculo frouxamente hierrquico: todos se dirigem ao rei e ao seu crculo de dependentes, atropelando os graus
intermedirios de comando. Duas fontes de fluidez do governo: os rgos colegiados e a hierarquia sem rigidez.
O quadro metropolitano da administrao como que se extravia e se perde, delira e vaga no mundo catico,
geograficamente catico, da extenso misteriosa da Amrica. Os juristas e burocratas portugueses, pobres de
inspirao criadora - ao contrrio dos escolsticos espanhis, enredados na subtileza de especulaes pouco prticas e
dos colonizadores ingleses, desvinculados da teoria rgida transplantam mais do que adaptam, exportam mais do
que constroem. Flexibilidade colonizadora e hiertica fixao do pensamento esta a caracterstica da armadura
colonial, imposta ao flutuante, mutvel e rebelde mundo atlntico. Vinho novo lanado em odres velhos, mas vinho
sem capacidade para fermentar e romper os vasilhames tecidos por muitos sculos.4
Outra caracterstica marcante da administrao colonial a atuao administrativa da igreja, que, tendo se
concentrado na assistncia social e no ensino, tornou-se um apndice conveniente da dominao real com
funes administrativas e at fiscais bem demarcadas, transformando o clero secular em funcionalismo.
A chegada da coroa fez consolidar uma administrao pblica forte e disfuncionalmente carregada da herana
lusitana, no s colonial, mas, sobretudo, oriunda da corte portuguesa. Institucionalmente, pautava-se no modelo
de gesto baseado na tradio luso-francesa do direito administrativo, na qual se sobrevalorizava o carter
jurdico da ao pblica. Socialmente, pautava-se no velho e carcomido sistema de privilgios importado dalmmar, conforme a descrio de Faoro:
A corte aglutina, no Rio de Janeiro, a camada funcionria e faminta de empregos, sob o patrocnio do estadomaior de domnio, reunindo explorados e exploradores no mesmo solo. O nascente antagonismo entre colnia e
metrpole quebra-se sob a mole devoradora de fidalgos, concentrando a soberania, a velha e a emergente, sob o
trono. A nobreza burocrtica defronta-se aos proprietrios territoriais, at ento confinados s cmaras, em
busca estes de ttulos e das graas aristocrticas. A corte est diante de sua maior tarefa, dentro da fluida
realidade americana: criar um Estado [grifo no original].
"A idia fundamental em matria administrativa parecia ser a de acelerar extraordinariamente o movimento sem
mudar o sistema do maquinismo, apenas aumentando-lhe as peas e carregando demasiado a presso. Na lida
no ocorria ao precipitado engenheiro indagar se a velha e carcomida armao agentaria a refrega.
Tudo se concentrou, no primeiro golpe, em situar no mundo poltico e administrativo os fugitivos
desempregados, colocando-lhes na boca uma teta do Tesouro. Os fidalgos de alta linhagem, os que dispunham
de meios prprios de vida, no acompanharam, seno excepcionalmente, o regente. [...]
Vinham a seguir a chusma de satlites: monsenhores, desembargadores, legistas, mdicos, empregados da casa
real, os homens do servio privado e protegidos de D. Joo. Eram os vadios e parasitas, que continuariam no Rio
de Janeiro o ofcio exercido em Lisboa: comer custa do Estado e nada fazer para o bem da nao. Organizar o
imprio, para o ministrio, seria reproduzir a estrutura administrativa portuguesa no Brasil e colocar os
desempregados. O eixo da poltica era o mesmo, secularmente fundido: o reino deveria servir camada
dominante, ao seu desfrute e gozo. Os fidalgos ganharam penses, acesso aos postos superiores os oficiais da
Armada e do Exrcito, empregos e benefcios os civis e eclesisticos. Para a sementeira prdiga criaram-se as
reparties, com mo larga e com a imaginao curta: O governo do Brasil- escreve Hiplito - arranjou-se
exatamente pelo Almanaque de Lisboa, sem nenhuma ateno ao pas em que se estabelecia. [...]
A carapaa administrativa, enorme e intil, [...] no esgotou as atividades da corte. [...] A transmigrao superps
estrutura social existente a estrutura administrativa do corteso fugitivo, com os renovamentos das suprfluas
velharias de uma sociedade desfibrada, em que a burocracia se tornar o ideal da vadiagem paga.5

R. Faoro, Os Donos do Poder. A Formao do patronato Poltico Brasileiro (Porto Alegre/Rio de Janeiro: Globo, 1984), pp. 176-7.

Id., pp. 249, 250, 251, 252 e 256.

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Ao lado da imobilidade do Imprio, da sua incapacidade em se adaptar ao processo evolutivo do Pas, escorada
no velho arcabouo da poltica retrgrada, estava o prprio imperador. Absorvido por mincias administrativas
e manias literrias, D. Pedro II no era capaz de uma viso de conjunto do estado, para ele poltica e
administrao se confundiam com o corriqueiro expediente dirio de despachar papis ou fiscalizar a conduta de
subordinados. Numa palavra, nunca passou de [...] um burocrata.6 A caricatura do imperador como um
burocrata diletante contrastava com a intranquilidade poltica do Imprio tanto quanto corroborava a formao
de poderes paralelos, verdadeiras governanas autnomas, que, seguraram as rdeas do imprio em diferentes
momentos. A velha estrutura lusitana subsistiu aos perodos centralizadores e descentralizadores do Imprio, aos
caprichos casustas dos seus movimentos de poder, margem da nao que insistia em impor-se.
O advento da Repblica dos Estados Unidos do Brasil, pelo Decreto n 1 de 1 de novembro de 1889, trouxe
mudanas polticas e institucionais significativas administrao pblica herdada do Imprio. Por um lado, ainda
na dcada de 30, o prprio mercado interno no havia se integrado numa economia nacional, que consistia em
vrios mercados regionais. Conseqentemente, do ponto de vista das organizaes pblicas, essa fase no
implicou numa maior demanda sobre a administrao pblica, nem registra esforos sistemticos de reforma
administrativa, seno reestruturaes ministeriais prprias da atividade governamental do Imprio e da
implantao do federalismo desconcentrado da Repblica Velha.
Por outro lado, os estados passaram a ser autnomos, criaram seus prprios governos, cmaras legislativas e
constituies. Os rgos legislativos do Imprio foram extintos e o Conselho de Estado imperial foi substitudo
pelo Governo Provisrio, at que a nova Constituio demarcasse nitidamente os poderes Legislativo, Executivo
e Judicirio. Uma das transformaes qualitativas mais relevantes no mbito do estado foi a separao entre
igreja e estado.7 Estas mudanas deram origem poltica dos governadores e ao coronelismo, cuja influncia
junto ao governo central era mais poltica e menos sentida no que se refere administrao pblica, de acordo
com a descrio de Faoro:
O poder no seria mais a expresso do centro, da aliana entre o trono hereditrio e as categorias vitalcias com
a riqueza mobiliria e do crdito, unificadoras e asfixiantes. Ele deveria irradiar-se dos acampamentos territoriais,
agrupados regionalmente nas provncias. Certo, apesar da retrica liberal, ser a inverso obra do povo, mas das
camadas aptas, pela riqueza, a falar em nome dele, em tutelas dispersas, substituindo a tutela imperial,
concentrada. O estamento se romper, recuando ao segundo plano, dispersado mas no extinto, ocupando o
lugar vazio uma constelao pactuada, sob o comando dos grandes Estados, ou de um grande Estado
acaudilhado por algumas estrelas de pequena grandeza. Para que se consagre a ruptura, ser necessrio que o
estamento se divida, com a intimidade voltada contra seu setor mais vivaz, incompreendido e amordaado dentro
da ordem imperial esclerosada. Transio de poucos anos, que leva a um sistema federal, de carter liberal mas
no democrtico. Em revide s tendncias paternalmente democrticas, mas no liberais do velho sistema,
abroquelado no capitalismo politicamente orientado, a estrutura republicana, contestada como oligrquica,
enfrentar todos os desafios.8
A administrao pblica, alm das funes normais (finanas pblicas, comrcio exterior e justia, basicamente),
permanecia se prestando a absorver os excedentes de mo-de-obra que o sistema produtivo no absorvia,
transformando o desemprego disfarado de apaniguados do poder e de pessoas letradas, sobretudo
remanescentes da corte e herdeiros das oligarquias hegemnicas, renovando o estamento burocrtico9, que,
inicialmente aristocrtico, doravante se diferenciaria e tornar-se-ia a fora social dinmica da administrao pblica
brasileira. Uma vez mais, Faoro descreve seus requisitos de mobilidade social:

C. Prado Jnior, Evoluo Poltica do Brasil. Colnia e Imprio (So Paulo: Brasiliense, 21 ed., 1994), p.101.

R. Haddock Lobo, Histria Econmica e Administrativa do Brasil (So Paulo: Atlas, 1965), pp. 105-55.

R. Faoro, 1984, op. cit., p. 467.

Faoro desenvolve a noo de estamento burocrtico instrumento do patronato poltico, estamental na forma, patrimonialista no
contedo, que se sedimentou na burocracia pblica brasileira desde a colnia e que domina a ao governamental em benefcio de
seus interesses. Este assunto ser aprofundado no decorrer deste captulo.
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O caminho da nobilitao passava pela escola, pelos casares jesutas, pela solene Coimbra ou pelos acanhados
edifcios de Olinda, So Paulo e Recife. O alvo seria o emprego e, por via dele, a carruagem do estamento
burocrtico, num processo de valorizao social decorrente do prestgio do mando poltico. [...]
Os jovens retricos, hbeis no latim, bem falantes, argutos para o sofisma, atentos s novidades das livrarias de
Paris e Londres, em dia com os financistas europeus, tmidos na imaginao criadora e vergados ao peso das
lies sem crtica, fazem, educados, polidos bem vestidos, a matria-prima do parlamento. Olhados distncia
tero o ar ridculo dos velhos retratos, com os versos finos dedicados a musas e damas mal-alfabetizadas. Faltalhes a voz spera, o tom rude, a energia nativa dos colonos norte-americanos e dos polticos platinos, menos
obedientes ao estilo europeu, mais homens, menos artistas [...]10
O carter predominante da administrao tradicional, conforme se pretende caracterizar o da irracionalidade,
poltica e administrativa, no bojo das relaes de poder e do ordenamento jurdico do estado. No primeiro,
estampava-se o carter patrimonial, que, herdado de Portugal, subverteria o ideal da poltica dos governadores e
submeteria a poltica ao mando coronelista. Na administrao, exercia sua influncia casustica, direcionando suas
aes aos interesses regionais.

DE 1930 A 1945: A MODERNIZAO DASPEANA


A implementao do Estado Intervencionista da era Vargas, imbudo da tarefa de ser o grande promotor do
desenvolvimento nacional, representa a primeira tentativa de implantao de um estado moderno no Brasil, com
o fim da Repblica Velha a partir da revoluo de 1930. Esta fase inaugura a modernizao da administrao
pblica numa perspectiva de modernizao administrativa, no sentido de que a administrao pblica deveria se
adequar, em termos de racionalidade, demanda gerada pelo estado empreendedor. Nesse sentido, esta fase
marca o advento de um Estado Administrativo no Brasil11.
O Departamento Administrativo do Servio pblico, DASP, criado em 1938 a partir do Conselho Federal do
Servio pblico para ser o principal agente modernizador, promoveu uma verdadeira revoluo na administrao
pblica12, empregando tecnologia administrativa de ponta e profissionalizando o servio pblico. Este processo
se refletiu na diferenciao de rgos (ministrios, autarquias, empresas pblicas, comisses, conselhos, etc), no
estabelecimento de normas reguladoras da ao estatal e empresarial (legislaes trabalhista e previdenciria,
principalmente) e em significativas mudanas organizacionais, aes e normas racionalizadoras de mtodos e
processos administrativos. O Poder Executivo sofreu profundas reestruturaes, aumentando significativamente
sua capacidade de ao e deciso, embora de forma altamente concentrada e centralizada, bem como formando
uma elite dirigente no servio pblico. A ao administrativa do DASP introduziu trs principais elementos
modernizadores relativos ao funcionalismo pblico: ingresso mediante concurso, promoo conforme o mrito e
asceno mediante carreira. A professora Beatriz Wahrlich assim resume as principais realizaes do DASP
naquele perodo:
[...] a aplicao, geral e uniforme, dos critrios que presidiram classificao de cargos estabelecida na Lei n
284; sua insistncia no sistema do mrito, j ento no limitado aos concursos para ingresso em servio (dos
quais chegou a promover 20), mas tambm ampliando-se e estendendo-se mediante a avaliao do desempenho
funcional, consagrada no Regulamento de Promoes de 1938; sua participao ativa na elaborao de um
projeto de Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis; sua iniciativa no sentido de organizarem-se servios de
pessoal, nos quais, alm das funes tradicionais, surgia pela primeira vez uma Seo de Assistncia Social; a
criao do IPASE, segundo projeto que apresentou e se converteu em lei ainda em 1938, mas que somente em
1941 passou a operar sob o novo regime de benefcios e a organizao aprovada em 1940; sua iniciativa de

10

R. Faoro, 1984, op. cit., p. 389.

11

K. T. Nascimento, Reflexes sobre a Estratgia de Reforma Administrativa: a Experincia Brasileira (Revista de administrao
pblica: 1 semestre de 1967).

12

O detalhamento institucional das mudanas administrativas deste perodo est em B. M. de Souza Wahrlich, A Reforma
Administrativa da Era de Vargas (Rio de Janeiro: Fundao Getulio Vargas, 1983).
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propor a organizao e execuo, anualmente, a partir de 1939, de um programa de aperfeioamento de


funcionrios pblicos no estrangeiro [...Adiciona-se], com a criao e atuao da Comisso Permanente de
Padronizao, a [...] organizao racional do trabalho, termo ento preferido pelos brasileiros para caracterizar a
escola taylorista, cujas idias, originadas na empresa privada dos EUA, j influenciavam a administrao pblica
norte-americana, principalmente a partir dos anos 20.13
A ao do DASP extrapolou, no entanto, a funo de rgo central de administrao, ainda que de cunho
normatizador e executor direto, assumindo caractersticas de agncia central de governo, que abrigaria, de fato, a
infra-estrutura decisria do regime do estado novo, conforme observa, novamente, Beatriz Wahrlich:
Deixava, assim, o Dasp de ser rgo normativo e fiscalizador, bem como de atuar na rea da administrao de
material, para ser um rgo exclusivamente assessor, exceto no que se referisse seleo e aperfeioamento de
pessoal, rea em que continuava com funes operativas. [...]
A concentrao de funes fiscalizadoras e, at certo ponto, legislativas e executivas, como se verifica do antigo
regimento do Dasp, transformando-o num rgo autoritrio, espcie de ltima instncia em muitos aspectos,
que lhe deu tal fama negativa. [...]
Auxiliar o presidente da Repblica no exame dos projetos de lei submetidos sano, parecia extravasar os
limites de ao de um departamento de administrao geral, sendo provavelmente decorrente do fechamento do
Congresso, de 1937 a 1946. Ambas as funes eram, por sua natureza, absorventes e desgastantes. [...]
Era ingente, enorme, talvez mesmo desmedida, a tarefa com que se deparava o Dasp, em funo de seus
amplos objetivos. E foi muito breve o perodo em que contou com o apoio integral do presidente da Repblica
para atingir tais fins - durou pouco mais de sete anos.14
A decadncia daspeana tem duas origens complementares. Por um lado, o modelo de administrao pblica que
se tentou implantar, de inclinao genuinamente ortodoxa, inspirado nas reformas americanas da poca,
guardava disfuncionalidades. Estas no eram, por sua vez, de carter meramente estruturais, mas tambm, e
principalmente, relativas forma como foram implementadas, sob a crena de que haveria um best way de
validade universal que, portanto, poderia ser importado sem as devidas adaptaes:
A concentrao nas atividades-meio, na reforma orientada para obteno de maior eficincia e economia dentro
da administrao pblica, de acordo com a ento moderna teoria administrativa; a centralizao do poder
decisrio, o estilo autoritrio, impositivo, da reforma; a auto-suficincia tcnica do rgo central -o Dasp; a
negligncia dos aspectos informais, da importncia da estruturao dos grupos dentro da organizao, e do
indivduo como componente desses grupos; a quase-obsesso com a elaborao de critrios gerais, a serem
aplicados uniformemente, numa rgida observncia do princpio da isonomia, violando por vezes outro
princpio igualmente respeitvel, qual seja da eqidade - tudo isso tinha fundamento, de um lado, no estgio de
desenvolvimento das teorias de organizao e de administrao, poca, e, de outro, se situava dentro da
conjuntura poltico-econmico-social do Brasil da era de Vargas.15
A crtica mais comum disfuncionalidade do modelo daspeano concentra-se, todavia, no seu carter hermtico,
de sistema fechado, predominantemente formal, pautado linearmente nos inputs do regime de Vargas, ainda que
sob boa carga discricionria. Seu defeito foi ter procurado criar um divrcio, inocente ou no, entre a
administrao e o quadro social e econmico a que deveria servir16. Wahrlich rechaa este argumento com a
alegao de que o modelo, embora limitado intrinsecamente e no adaptado devidamente s peculiaridades do
estado brasileiro, logrou o efeito racionalizador e desenvolvimentista desejado:

13

B. M. S. Wahrlich,, 1983, op. cit., p. 161.

14

Id., pp. 260, 262, 318 e 320.

15

Ibid., p. 853.

16

M. W. V. da Cunha, O Sistema Administrativo Brasileiro (Rio de Janeiro: CEBRAPE, 1963), p. 92.

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Os primeiros esforos brasileiros no sentido da modernizao e racionalizao da administrao pblica no tiveram por finalidade
nenhum objetivo concreto e nenhuma inteno de se adaptar realidade poltico-social do pas. Caracterizam-se mais como um
movimento reformista, liderado por uma elite tcnica, que acreditava poder resolver o problema da
modernizao pela transplantao de teorias e de prticas desenvolvidas em outros contextos, especialmente nos
EUA. Sua motivao no era ligada ao desenvolvimento econmico do Brasil, mas ao problema da moralizao dos costumes
polticos e do estilo de administrar. Tratava-se de um esforo de carter idealista, de cpula, mal ajustado realidade da poca e que,
a despeito das boas intenes de que vinha revestido, no chegou a resolver, nem mesmo a equacionar de modo objetivo, o problema da
reorganizao administrativa do Brasil. [...]. Entretanto, a concluso que se impe [...] substancialmente diferente: a
reforma administrativa dos anos 30 e 40, embora predominantemente voltada para a racionalizao da estrutura
administrativa e para a moralizao das polticas e processos de recursos humanos para a administrao, teve
muito a ver com desenvolvimento econmico.[...]17
Este argumento condizente quando se assume o carter instrumental da questo: muito embora o modelo
daspeano fosse direcionado para a eficincia, uma anlise da sua efetividade perfeitamente cabvel embora
fora de questo. Efetivo ou no, o modelo daspeano foi essencialmente dissociativo: implementou um estado
administrativo ao largo da poltica, em reao poltica e desta seguro. Da, provm, por outro lado, a
transfigurao do DASP, de instncia modernizadora em monstro administrativo acima do estado, a servio do
regime, como brao controlador e executor central, conforme descreve Schwartzman:
O DASP jamais esteve, na realidade, imune s convenincias polticas do regime a que servia. [...]O programa de
reforma administrativa parecia ser um importante sucesso visto de fora; no entanto, quando examinamos os
materiais deste perodo, fica claro que conflitos e oposies s reformas existiam dentro do prprio sistema
administrativo. A estrutura administrativa do Estado Novo obscurecia esta situao. Os conflitos entre os
conceitos e prticas administrativas tradicionais e os modernos foram simplesmente internalizados.
O conflito [...] entre os esforos centralizadores do DASP e os procedimentos tradicionais de contratao e
promoo de funcionrios pblicos por critrios de convenincia, por poltica de clientela. Mais importante do
que isto, no entanto, era o fato de que a centralizao e padronizao que se buscava, se aumentava o poder do
governo central sobre as administraes dos ministrios, na realidade retirava do servio pblico sua eficincia
tcnica, o que era contornado pela criao de um sem-nmero de organizaes paraestatais, ou autarquias, que,
na prtica, eram os rgos pelos quais a poltica econmica se exercia.18
Uma caracterstica decorrente da implantao disfuncional de modelos exgenos, e que se tornaria uma marca
recorrente na administrao pblica brasileira, consistiu no advento, j nesta etapa, da dualidade entre setores
modernos e setores tradicionais, ou setores modernizados, onde as tcnicas implantadas foram de alguma forma
internalizadas ou processadas, e setores atrasados, resistentes implantao de tecnologia administrativa de
ponta. O avano que esta iniciativa representou em relao ao modelo tradicional foi, portanto, parcial. No
porque tenha se concentrado exclusivamente nos meios, no aspecto da eficincia, tampouco porque, ainda assim,
f-lo de maneira inapropriada, mas, sobretudo, porque, devido as limitaes que causaram o malogro da
iniciativa, as foras tradicionais de ndole patrimonialista continuaram latentes e preponderantes, tanto na
administrao pblica quanto na poltica.
As caractersticas disfuncionais do modelo daspeano consistiram numa bomba de efeito retardado sobre o
perodo posterior, principalmente, mas no exclusivamente, pelo fim do regime varguista, ao qual no se pode
creditar por inteiro a sua disfuncionalidade. O modelo foi disfuncional porque no equacionava suas
contradies estruturais internas, no obstante ter implementado conhecimento de vanguarda; foi implantado de
forma acrtica, no obstante ter sido o primeiro grande passo no sentido de se transformar aspectos estruturais

17

B. M. S. Wahrlich,, 1983, op. cit., p. 847-8. Os trechos em itlico referem-se N. Melo e Souza, Tcnicas de Organizao Cientficas
em setores Especficos para o Desenvolvimento da administrao pblica (Revista de Organizao e Produtividade: IDORT, 31:10-23,
nov./dez. de 1962). O grifo original.
18

S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 63.

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da administrao pblica brasileira; e tinha carter dissociativo, concentrou-se na racionalidade funcional do


sistema administrativo, e, por outro lado, expropriou a racionalidade substantiva do sistema poltico.

DE 1945 A 1964: O ADVENTO DA ADMINISTRAO PARALELA


O perodo compreendido entre 1945 e 1964 representa, no que concerne modernizao da administrao
pblica, o desdobramento das estruturas institucionais do estado tendo como pano de fundo o panorama
poltico o retorno democracia, em bases liberais. Isto implicaria em quatro momentos caractersticos: o
desmonte institucional do Estado Novo, durante o governo Dutra; a tentativa de reintroduo do dirigismo
estatal no governo Vargas; a adaptao institucional s estratgias desenvolvimentistas estatais no governo JK; e
os ajustes decorrentes da disfuncionalidade burocrtica e da crise poltica e econmico-financeira do estado, nos
governos Quadros e Goulart. O que estes quatro momentos tem em comum que representam, por uma lado,
uma seqncia de processos, ou tentativas e abordagens, de mudana institucional na administrao pblica de
carter meramente instrumental, no obstante o fato de as decises no mbito do estado estarem, neste perodo,
crescentemente pautadas na poltica nacional. Outra caracterstica do hiato entre poltica e administrao pblica
subjacente s iniciativas de modernizao neste perodo consiste na crescente incapacidade ou inconvenincia em
se aumentar o nvel de racionalidade da administrao pblica, ainda que restrita esfera instrumental, pautadas
numa finalidade predominantemente clientelista.
O governo Dutra desmontou parcialmente o aparato governamental do Estado Novo. Embora tenha desativado
de pronto as estruturas ad hoc de controle direto montada nos tempos da segunda guerra porque, no obstante
sua inclinao liberalizante, havia os polticos e burocratas que se tinham beneficiado dos anos de Vargas e que
preferiam um mnimo de modificaes no sistema que conheciam. Eram os homens que haviam dirigido as mais
importantes criaes polticas de Vargas as novas mquinas estaduais, e a nova aparelhagem governamental,
grandemente aumentada.19 A estrutura governamental remanescente, sob a influncia direta dos polticos, deu
ao governo federal meios suficientes, ainda que muitas vezes mal e insuficientemente usados, para dirigir a
economia. Quando voltou Presidncia, em 1951, Vargas [...] estava aberto ao argumento de que seria necessrio
um vigoroso dirigismo estatal.20
De volta ao poder, Vargas ensaiou, em 1952, uma profunda reforma administrativa, o que no implicava no
soerguimento do DASP, seno abarcava, em razovel amplitude, a organizao macro-governamental e algumas
questes estruturais relativas ao funcionalismo. No entanto, a reforma, que chegou a condio de Projeto de Lei,
jamais foi posta em prtica, at porque o imobilismo decorrente do ocaso de Vargas o impediu de faz-lo.
O governo JK, ncleo desta fase, representa um momento determinante no que se refere modernizao da
administrao pblica, necessria para por em operao uma seqncia de aes modernizadoras empreendidas
pelo estado. Com efeito, a adoo do critrio da planificao para a gesto governamental visava a aparelhar o
estado para se tornar agente eficaz do desenvolvimento econmico. Tendo como embrio as misses americanas
no incio dos anos 40, o modelo da planificao tem seu apogeu nos 50 anos em 5, do governo JK, desfalecendo
com o fracasso das reformas de base no governo Goulart. Foi um perodo de grandes transformaes no estado e
na sociedade, o que gerou uma maior demanda social sobre a estrutura e gesto da mquina governamental
pblica. Verificou-se, neste perodo, uma acentuada integrao de mercados, um acelerado desenvolvimento dos
transportes e das comunicaes e um aumento na escala da diviso social do trabalho.
O que se verificou na administrao pblica foi que a rapidez das transformaes sociais imps a adoo de
solues rpidas e geis (conselhos, grupos executivos, comisses, sociedades de economia mista), que, sob o

19

T. E. Skidmore, Brasil: de Getulio Vargas a Castelo Branco (1930-1964) (Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1982), p. 81.

20

Ibid., p. 117.

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argumento da temporariedade, tornaram-se estruturas paralelas aos rgos j existentes21. Por um lado, a
administrao pblica j havia perdido rapidamente a capacidade operacional desenvolvida no perodo daspeano,
at porque a reforma administrativa do segundo governo Vargas no superou a etapa de projeto. Em que pesem
as aes da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) e da Comisso para a Simplificao
Burocrtica (COSB), ambas de 1956, voltadas racionalizao de mtodos e processos administrativos, havia um
marcante hiato entre os propsitos do estado desenvolvimentista e sua condio operacional. Na realidade, a
alternativa dos grupos de trabalho e outras estruturas paralelas supriram as deficincias da administrao na
formulao e implementao de projetos de desenvolvimento. Observa Otvio Ianni:
A manipulao dos ministrios, autarquias, grupos executivos, empresas e conselhos, alm de todos os
instrumentos regulares e excepcionais de poltica financeira, fiscal, tarifria, cambial e salarial conferiram novas
dimenses ao Poder Executivo. Alm disso, para elaborar e executar ou controlar a execuo dos vrios itens do
Programa de Metas, o governo criou novos rgos ou dinamizou os preexistentes.
Por um lado, ao procurar solucionar os problemas (novos ou antigos) com os quais se defrontava, o governo
era obrigado a criar novos rgos. que os ministrios, institutos , comisses etc. preexistentes estavam
orientados para a soluo de outros problemas; ou no poderiam ser facilmente reestruturados e ampliados em
suas funes. Por outro lado, ao criar os novos rgos, o governo criava, ao mesmo tempo, novas possibilidades
de atuao do Executivo. Em outras palavras, mesmo quando havia duplicao de rgos ou superposio de
funes (o que no era freqente, ao contrrio do que diziam muitos crticos do governo), ainda nestes casos o
governo ampliava a sua capacidade de intervir nas diferentes esferas da economia e da administrao do Pas.22
Por outro lado, a dinmica da poltica nacional nesse perodo, no pleno exerccio da democracia, abriu espao
para a barganha instrumental, atendendo s convenincias polticas de empregar e nomear para compor e coligar,
prticas que resultaram em crescimento de rgos e quadros e destruio do sistema do mrito, fazendo
predominar uma racionalidade de barganha poltica.23
O governo Quadros concentrou-se programaticamente e, de fato, herdou uma estrutura institucional e
administrativa com dois principais pontos crticos: o funcionalismo e o esquema adocrtico implantado por JK,
aos quais creditava o atraso da administrao pblica num pas em desenvolvimento, onde, segundo descreve
Thomas Skidmore:
grande parte dos servidores pblicos encaravam seu emprego como um biscate, entre vrios outros empregos
mal remunerados que possuam. A soluo consistiria em atacar a corrupo, a ineficincia e, com relao ao
segundo ponto, reforar a estrutura desordenada da administrao pblica brasileira e impedir a delegao de
responsabilidade em reas que contavam com mltiplas agncias. [...] Quadros atacou a ineficincia burocrtica
pela emisso de bilhetinhos presidenciais [...] dominando um aparato governamental pela simples fora de sua
personalidade. [...No entanto,] essas manifestaes de impacincia do presidente com relao ineficincia
federal no poderiam superar as limitaes institucionais bsicas. Verificaram-se transformaes negativas,
enquanto que os objetivos maiores do presidente continuavam inalterados.24
Este sentimento no contribuiu, todavia, para a efetiva realizao de reformas estruturais, at mesmo devido
brevidade de seu mandato.

21

Ver Alberto Guerreiro-Ramos, Breve Notcia Sobre a Evoluo da administrao Federal no Brasi. in administrao e Contexto ...,
op. cit., apndice 3, 1983, Cludio Gonalves Couto, Modernizao in Estrutura e Organizao do Poder Executivo - administrao
pblica Brasileira, R. C. de Andrade & Luciana Jaccoud, (orgs.), (Braslia: Escola Nacional de Administrao Pblica, 1993), v. 2 e O
Governo Kubitschek: Desenvolvimento Econmico e Estabilidade Poltica (1956/1961), M. V. de Mesquita Benevides (Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1976).

22

O. Ianni, 1977, op. cit., pp. 178 e 180.

23

F. Lambert, Tendncias da Reforma Administrativa no Brasil (Revista de administrao pblica, vol. 4, n 1, janeiro/junho 1970),
oferece um detalhado panorama do empreguismo no Servio pblico nos Governos Caf Filho e Kubitschek.

24

T. Skidmore, 1982, op. cit., p. 243.

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No governo Goulart, a comisso Amaral Peixoto (posteriormente transformada em ministrio extraordinrio) foi
criada para propor diretrizes de um processo de reforma administrativa, com o propsito de promover um ajuste
volta do regime presidencialista. As recomendaes da referida comisso foram de grande valia, mas no
perodo seguinte. Analogamente s reformas estruturais propostas no governo Goulart, a reforma administrativa
no se realizou.
A modernizao da administrao pblica neste perodo inaugura, por um lado, a soluo colateral, de se criar
estruturas paralelas modernas, e se imporem estilos gerenciais personalistas, em detrimento da modernizao
organizacional das estruturas tradicionais, atrasadas, acirrando-se e adiando-se o problema. Por outro lado, reabre
o sistema administrativo estatal s influncias da poltica representativa, desinteressada na extenso dos esforos
modernizantes em relao s variveis estruturais essenciais da administrao e, complementarmente, interessada
quer em negociar os resultados das instncias mais modernas, quer em lucrar com a paralisia das mais atrasadas. O
enredamento de padres mais avanados de racionalidade funcional em estruturas paralelas reforou o dualismo
da modernidade da administrao pblica brasileira, que teve incio no perodo daspeano. Simon Schwartzman
descreve o quadro de deteriorao:
O perodo posterior a 1945 [... caracteriza-se pela] existncia, no Brasil, de duas ordens distintas dentro do
servio pblico brasileiro, uma legal, definida pelas normas centralizadoras e padronizadoras do DASP, e outra
funcional, ou seja, adaptada s necessidades da poltica de clientela dos partidos polticos dominantes. O
resultado da interao destas duas ordens [...] foi um sistema administrativo que se tornou crescentemente
formalstico, no qual a divergncia entre as normas prescritas e o comportamento humano aumentava
progressivamente. A estas duas ordens haveria que se acrescentar uma terceira, formada pelas autarquias,
empresas estatais, grupos-tarefa, grupos executivos e outras formas no-convencionais de organizao do servio
pblico que eram as que os governos realmente utilizavam para a consecuo de seus fins mais importantes.
Na medida em que este processo ia se acentuando, o funcionalismo pblico submetido s normas
administrativas gerais e centralizadas ia sofrendo um processo gradual de desmoralizao, com os salrios
corrodos progressivamente pela inflao, e com os funcionrios admitidos pelo sistema de clientela destruindo,
pela sua simples presena, o que restava de um sistema de mrito que havia sido tentado no passado.
claro que este processo foi se dando de forma desigual, e com muitas idas e vindas. Autarquias formadas, a
princpio, de forma descentralizada e com bastante autonomia, terminaram revertendo aos controles rgidos e
formalistas da administrao direta. Outros setores do governo foram capazes de manter sua qualidade e
competncia, ao lado de um forte sentimento de lealdade dos funcionrios s suas instituies.25
No obstante, o desmantelamento gradual da administrao burocrtica foi, por outro lado, conveniente ao
padro de atuao do estamento burocrtico neste perodo, que, alm de ter se reencontrado com a poltica
clientelista, promoveu uma razovel renovao de quadros.
Este perodo representa trs espcies de iniciativas: desestruturantes da racionalidade funcional enfatizada no
perodo anterior; estruturantes de novos padres de racionalidade funcional isolados em reas restritas de
atuao administrativa, de motivao econmica, principalmente; e frustrantes tentativas em se retomar a
modernizao estrutural da administrao pblica. H duas caractersticas dissociativas marcantes nesses
processos. Primeiro, o ambiente poltico, que retomando o poder nacional, apropriou-se e desmantelou um
sistema administrativo prova da sua racionalidade. Segundo, as tentativas de abordagem s variveis estruturais
neste perodo, principalmente por iniciativa de Jnio Quadros, embora caricaturais, pautavam-se na raiz do
problema. Em suma, quer as iniciativas tpicas, quer as iniciativas modernizantes, ainda que restritas, no
integravam o contexto poltico realidade administrativa num processo modernizante, a poltica desmodernizava a
administrao e a administrao moderna se resguardava da poltica embora de forma negociada.

25

S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 64.

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DE 1964 A 1985: ADMINISTRAO PARA O DESENVOLVIMENTO


Um dos compromissos bsicos do regime implantado em 1964 era o melhoramento da maquinaria da
administrao pblica. Os esforos de modernizao da administrao pblica no regime militar pautaram-se em
dois marcos institucionais: a reforma administrativa instituda pelo Decreto-Lei n 200, de 25.02.67, e o
Programa Nacional de Desburocratizao.
O Decreto Lei n 200, levando em conta as diretrizes formuladas por Amaral Peixoto, estabeleceu uma radical
reestruturao na administrao pblica Federal. Baseava-se em princpios como planejamento, organicidade
(funes congneres sob a forma de sistemas, hierarquizados em rgos centrais, setoriais e seccionais);
centralizao decisria e normativa; e desconcentrao (descentralizao funcional, no texto legal), notadamente por
intermdio da administrao indireta, quer para atuar em setores produtivos da economia, quer para o
cumprimento, com mais flexibilidade, de funes tpicas de estado.
A reforma de 1967 teve dois momentos complementares. Primeiramente, promoveu uma operao
desemperramento, que consistia nos esforos de descentralizao de encargos, racionalizao de rotinas,
treinamento de agentes da reforma e adaptao de estruturas regimentais aos preceitos do Decreto-Lei n 200.
Numa segunda fase, entre 1970 e 1973, a ao modernizadora da reforma concentrar-se-ia nos programas de
governo, buscando-se a integrao sistmica do planejamento com oramento e modernizao administrativa 26.
Esta integrao no consistiu, todavia, em casamento perfeito, porque ambas as abordagens modernizantes
(planejamento econmico e modernizao administrativa) estavam relacionadas a dois principais aspectos
disfuncionais da racionalidade do sistema, quais sejam a predominncia do planejamento econmico como
ncleo decisrio de governo e o enredamento conceitual e operacional das aes de modernizao administrativa
vis--vis o crescimento desordenado da burocracia governamental.
Na dcada de 70 transparecia a estratgia modernizadora do regime militar, baseada na expanso do estado
produtor de infra-estrutura econmica, o que requeria a formao de quadros gerenciais de elevado perfil
tcnico, habilitados ao planejamento econmico e ao empreendimento pblico. Verificou-se um acentuado
crescimento e diferenciao, tanto normativa quanto organizacional, da burocracia pblica, principalmente para
fora do ncleo burocrtico tpico do estado, mediante a criao de unidades da administrao indireta
(autarquias, empresas pblicas e sociedades de economia mista), que, posteriormente, adquiririam um grau de
autonomia disfuncional. Todavia, no final do regime, o nico efeito disfuncional que mereceu tratamento tcnico
foi mediante o Programa Nacional de Desburocratizao, que visava a corrigir excessos processuais nas rotinas e
exigncias documentais, principalmente para o atendimento ao pblico que perdurou at a fase seguinte27.
As reformas iniciadas em 1967 com o Decreto-Lei n 200 visavam a operacionalizar o modelo de administrao
para o desenvolvimento28, baseado na consolidao institucional de um estado forte, voltado para o desenvolvimento
econmico, cuja caracterstica principal foi o predomnio da racionalidade funcional, emanada da tecnoestrutura
indispensvel manuteno do regime autoritrio. Com efeito, o discurso oficial da tecnocracia do regime militar
demonstra a opo pelo modelo de administrao para o desenvolvimento:
A ao do governo, no campo econmico, tem que ser meramente instrumental, porque toda a formulao da
poltica econmica tem de ser subordinada aos grandes objetivos polticos e informada pela filosofia do projeto
desenvolvimento-liberdade-segurana. preciso distinguir, no campo econmico, a ao direta do governo (isto
, o governo como agente econmico, produzindo bens e servios) e a ao indireta do governo (isto , a

26

Ver N. M. Ramos, Modernizao Administrativa e Estratgias de Mudana: Algumas Reflexes sobre o Caso Brasileiro (Revista de
administrao pblica: 15(ed. extra):168-90, 1981), pp. 172-4.
27

Ver B. M. de Souza Wahrlich, Desburocratizao e Desestatizao: Novas Consideraes sobre as Prioridades Brasileiras de
Reforma Administrativa na Dcada de 80 (Revista de administrao pblica: 18(4):72-87, out./dez. de 1984).
28

Ver C. O. Bertero, O Estado Brasileiro e a Evoluo da administrao pblica: Esboo Histrico (Braslia: FUNCEP, mimeo) e Adolfo
Antnio Fetter Jr., administrao para o Desenvolvimento e Desenvolvimento Administrativo in Modernizao Administrativa,
Coletnea de Monografias-IPEA (Braslia: IPEA, 1978), pp. 301-42.
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formulao poltica econmica, que condiciona o comportamento do setor privado). No caso da ao direta do
governo, nada mais importante do que: a preparao de uma burocracia realmente eficiente, responsvel e
consciente de seu papel; [e] a introduo de mtodos gerenciais modernos nas empresas governamentais,
inclusive criando-se um nvel de administrao tcnica e financeira estvel.[...]
absolutamente imperioso modernizar a administrao pblica, universalizando o recrutamento, respeitando o
sistema do mrito e incutindo-lhes atitudes e valores compatveis com a sociedade que se deseja construir. Sem
essa modernizao, que um requisito fundamental para realizar o desenvolvimento econmico, nunca ser
possvel manter a continuidade dos objetivos, porque evidente que, no nvel que realmente conta ( isto , no
nvel de regulamentaes), quem administra o pas o burocrata: ele quem diz quem paga e quem no paga
impostos; quem decide o que similar nacional; quem determina os nveis das tarifas alfandegrias; quem
determina a expanso do crdito; quem acaba impondo as prioridades, quem recebe benesses ou as punies.
Outro problema que parece da maior importncia reside na descoberta de um mecanismo que torne
permanente a administrao tcnica e a administrao financeira das grandes empresas governamentais,
desligando-as do nvel de deciso poltica que, por necessidade, tem de existir.[...]. 29
Conclui Ianni, em referncia ao texto acima citado: Nesse processo de modernizao do sistema polticoadministrativo e econmico, inclui-se, necessariamente, a condenao da democracia clssica ou liberal.30
As significativas mudanas introduzidas neste perodo surtiram efeitos contraditrios. Por um lado, imprimiu
grande dinmica e eficcia ao governamental31, padronizou a estrutura da administrao pblica e formou
nichos de excelncia organizacional. Por outro lado, possibilitou o crescimento desordenado, acelerado e fora de
controle, da administrao indireta; fomentou o corporativismo e o distanciamento tecnocrtico; e, sobretudo,
apoiou-se numa lgica exclusivamente funcional, onde no havia espao para a racionalidade poltica, seno pela
conformidade doutrinria com o regime. A mecnica do modelo de administrao para o desenvolvimento
implantada neste perodo tinha duas inconsistncias bsicas relativamente a sua perdurao em outros ambientes
polticos, que eram sinalizados com o incio da distenso em 1975, auge de sua funcionalidade, e que jogariam
papel chave na sua disfuncionalizao. Trata-se do modelo tecnocrtico, centrado no planejamento econmico e
na proliferao da administrao indireta.
A institucionalizao do planejamento governamental durante o regime militar visava no apenas a
operacionalizar os objetivos desenvolvimentistas do regime, mas tambm a desenvolver instrumentos de
superao de crise carter este no qual o planejamento governamental se centraria posteriormente. O
fundamental que o planejamento governamental caracterstico deste perodo tinha em comum o propsito de
disseminar dentre a iniciativa privada a racionalidade da poltica econmica e a conscincia dos objetivos
nacionais a serem alcanados sob a gide do binmio segurana e desenvolvimento. A formulao de planos de
desenvolvimento32 a partir do ncleo tecnocrtico dos governos e a adoo do modelo de planejamento
integrado, baseado na existncia de um rgo central de planejamento com poderes para coordenar e integrar
projetos de rgos setoriais e de apoio ao planejamento formando um SISTEMA FEDERAL DE
PLANEJAMENTO, reduziu o planejamento governamental aos seus aspectos tcnicos e econmicos. As
estruturas de planejamento especializaram-se em formular planos e perderam a noo poltica do planejamento,
necessria a sua eficcia.

29

A. D. Netto, Dem-me o Ano e no se Preocupem com Dcadas (Rio de Janeiro: Jornal do Brasil, Revista Econmica, 20 de maro
de 1970), p. 3. apud O. Ianni, 1977, op. cit., pp. 248-250.

30

O. Ianni, 1977, op. cit., p. 250.

31

R. Daland, Burocracia no Brasil: Atitudes de Executivos Civis de Alto Nvel em Relao Mudanas (Syracuse: Syracuse University,
mimeo., 1971), sustenta que o diferencial de eficcia dos governos militares em relao aos anteriores est no fato de que havia uma
maior quantidade de funcionrios de alto escalo com formao e experincia militares, o que que contribuiu para o aumento do
controle dos nveis burocrticos mais elevados sobre a administrao.
32

Que contabiliza sete principais planos: Programa de Ao Econmica de Governo -PAEG-, o PLANO DECENAL, e o PROGRAMA
ESTRATGICO DE DESENVOLVIMENTO, como contedo principal de um Plano Trienal de Governo para o perodo 1968-70, as
METAS E BASES PARA AO DE GOVERNO; o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND), o II PND e o III PND.
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50

O crescimento da administrao indireta visava a compensar o emperramento usual da administrao direta


fomentando-se a criao de entidades descentralizadas para atuar, no apenas em segmentos produtivos, mas
tambm em funes tpicas de governo. H dois grandes efeitos disfuncionais nisto. Primeiro, a proliferao e
diferenciao quantitativa destas entidades, seu prprio crescimento desordenado (em relao aos seus mercados,
mesmo institucionais) e, principalmente, sua autonomia administrativa, enfraqueceu e colocou em questo a
coordenao e o controle governamentais sobre estes rgos. Segundo, concentrao dos esforos
modernizadores na administrao indireta correspondeu um equivalente abandono da administrao direta,
aumentando o velho dualismo na administrao pblica brasileira. Luciano Martins assim discorre sobre esta
inverso:
A importncia crescente dessa administrao descentralizada ou indireta [...] se revela, de resto, no fato de que
sua participao na formao bruta de capital fixo da Unio, entre 1959 e 1973, aumenta 195% em termos reais,
ao passo que a contribuio da administrao direta ou central decresce 12% no mesmo perodo. [...]
O notvel fortalecimento financeiro dos rgos que a integram [...] tende a torn-las autnomas no que se
refere alocao desses recursos e, nesse sentido sentido, novos subplos de poder. claro que essa autonomia
relativa e se exerce no interior dos parmetros fixados pelas diretrizes gerais do governo. O que importa,
entretanto, que mesmo exercida no interior desses parmetros, o grau de liberdade de ao dessas agncias
bastante amplo e ainda potencializado pelo volume dos recursos por elas manejados.
A relativa autonomia de que passam a gozar no mbito do aparelho do Estado as agncias que dispem de
recursos prprios, aliada ao montante das suas aplicaes e aos critrios empresariais adotados para a gesto
desses fundos, tendem a reproduzir os recursos em questo, obrigando tais agncias muitas vezes a ampliar seu
raio de ao e suas atividades para alm de seus objetivos iniciais [...,] como tende a fazer com que tais agncias
passem muitas vezes a desenvolver lgicas prprias, a partir de critrios de rentabilidade tipicamente
empresariais (e no mais sociais), na gesto de tais recursos. Movimentos esses que, no limite, se podem traduzir
no surgimento de diferentes (e as vezes contraditrias) polticas no mbito do prprio Estado.
As implicaes tanto desse padro, quanto dessa dinmica, no apenas se fazem sentir ao nvel das dificuldades
que se criam para um planejamento integrado, mas tambm [...] respondem pela emergncia de um tipo
sociologicamente novo e que se situa entre o administrador pblico e o executivo de empresa. Ambas as coisas
que sugerem que se comece a questionar tanto o significado efetivo do termo pblico quando aplicado s
prticas de tais organismos [...].33
Os rumos deste modelo tornaria virtualmente impossvel a retomada do controle governamental, quer mediante
o regime de superviso ministerial, quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiro
atrelados ao planejamento com a criao da Secretaria de Controle de Empresas Estatais (SEST) e a instituio
do Programa de Dispndios Globais (PDG). 34
H dois pontos a reter relativos modernizao da administrao pblica neste perodo. Primeiro, este perodo
representou uma inequvoca racionalizao funcional da administrao pblica, embora concentrada na
administrao indireta, e portadora de disfuncionalidades prprias. O fato que neste perodo o aparelho do
estado sofreu um vigoroso processo de modernizao administrativa.
Em segundo lugar, a ruptura que este perodo promove entre poltica e administrao talvez o principal
atributo do modelo decisrio tecnocrtico, que no se caracteriza apenas pelo predomnio de tcnicos nos altos
quadros governamentais, cujo produto decisrio se torna a fora motriz do desenvolvimento planejado. O modo
de produo tecnocrtico do estado tecnoburocrtico capitalista apoia-se na exacerbao do intervencionismo estatal e pelo

33

L. Martins, 1985, op. cit., pp. 51 e 55-7.

34

Ver O. B. L.ima Jr. & S. H. H. Abranches, As Origens da Crise. Estado Autoritrio e Planejamento no Brasil (Rio de Janeiro: VrticeIUPERJ, 1987), pp. 224-31.
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controle dos meios de produo pela tecnoburocracia35, padro de conduta do estamento burocrtico. Luciano
Martins aborda as duas mais srias implicaes deste padro:
Primeiro, a diluio da idia de res publica pela substituio de nao por mercado do referente que lhe
confere uma significao. Segundo, o fato de que tais atores desempenham seus papis livres de qualquer platia
crtica; no vazio criado pela ausncia desta o conceito pblico tende naturalmente a perder seu sentido e sua
significao: porque perde seu predicado. Parecem ser essas circunstncias que marcaram o fortalecimento da
tecnoburocracia no pas.36
A tecnoestrutura se caracteriza pelo estabelecimento de uma relao funcional entre estado e sociedade alheia
poltica. Em parte, pelo espao preenchido pela fora do regime, em parte devido a um processo de
esvaziamento da elite poltica, baseado na seguinte relao:
Por no ter o governo de lidar com a poltica de massa para manter-se no poder, [...] veio a dar maior realce
presena dos tcnicos. [...Por outro lado, o Estado] deflagra mecanismos de benefcios sociais, diretos e indiretos,
do tipo previdncia social, FGTS, PIS/PASEP, 13 e 14 salrios, salrio maternidade e de educao, dentre
outros. Dessa forma, o tecnoburocrata brasileiro coexiste com o autoritarismo: o primeiro justificando e dando
viabilidade tcnica estratgia desenvolvimentista, e o segundo fornecendo as condies julgadas necessrias
para que os tecnoburocratas desempenhem adequadamente seus papis.37
Os militares da linha dura precisavam dos tecnocratas para fazer a economia funcionar. Os tecnocratas
precisavam dos militares para permanecer no poder. As altas taxas de crescimento, por seu turno, davam
legitimidade ao sistema autoritrio.38
O povo, desiludido com os erros e com o oportunismo dos polticos, parecia resignar-se, pelo menos
temporariamente, com o domnio dos tecnocratas sob tutela militar.39
Sob este aspecto no demais questionar se ter havido modernizao da administrao pblica brasileira neste
perodo, seno tenha se verificado, com efeito, a modernizao administrativa de determinados setores ou
segmentos estatais. Este perodo da trajetria modernizante da administrao pblica brasileira parece corroborar
o argumento da modernizao incompleta, parcial, baseada no incremento da racionalidade instrumental
resguardada da poltica pelo regime, e, por isso, altamente suscetvel de converter-se em irracionalidade.

DE 1985 A 1994: A ERA DA DESMODERNIZAO


Este perodo foi composto para caracterizar as transformaes pelas quais a administrao pblica brasileira
passou a partir da abertura democrtica. Esta fase inicia-se com a Nova Repblica, e estende-se ao final do governo
Itamar Franco, no qual, a partir da eleio do Presidente Fernando Henrique Cardoso, consolida-se a democracia
no Brasil. No geral, ao processo de consolidao da democracia no Brasil, verifica-se um acentuado processo de
deteriorao da administrao pblica, decorrente no s de disfunes inerentes ao modelo tecnocrtico, at
porque tornar-se-ia inadequado no quadro democrtico, mas, principalmente, do efeito deletrio da poltica
sobre a administrao pblica, presente, tanto na incapacidade ou na inconvenincia em se restabelecer a
racionalidade funcional do sistema, quanto, complementarmente, em acelerar sua disfuncionalidade e implantar

35

Ver L. C. Bresser Pereira, Estado de Subdesenvolvimento Industrializado. Esboo de uma Economia Poltica Perifrica (So Paulo:
Brasiliense, 1977) e Notas Introdutrias ao Modo Tecnoburocrtico ou Estatal de produo (So Paulo: Estudos CEBRAP n 20,
abr./mai./jun. de 1977), C. E. Martins, Tecnocracia e Capitalismo. A Poltica dos Tcnicos no Brasil (So Paulo: Brasiliense/CEBRAP,
1974), que tambm destaca a importncia do poder tecnocrtico no desenvolvimento do Estado brasileiro, sem, contudo, importar no
desenvolvimento de um novo modo de produo e D. Collier, org., O Novo Autoritarismo na Amrica Latina - Rio de Janeiro: Paz e
Terra, 1982.
36

L. Martins, 1985, op. cit., p. 210.

37

S. A. de Souza, Tecnoburocratismo e Modernizao Administrativa: um Exerccio Interpretativo (Revista de administrao pblica:


13(2):37-48, abr./jun. 1979), p. 43.

38

T. Skidmore, Brasil: de Castelo a Tancredo. 1964-1985 (Rio de Janeiro: Paz e Terra), 1988, p. 220.

39

T. Skidmore, 1982, op. cit., p. 388.

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padres de irracionalidade poltica com a finalidade de canibalizar o estado. H trs momentos representativos
destas caractersticas, porm peculiares: a nova repblica, o governo Collor e o governo Itamar Franco.
A nova repblica herda um modelo tecnocrtico de administrao pblica que j mostrava sinais de exausto e,
principalmente, de inexperincia para lidar com a racionalidade da poltica e dos polticos. Havia dois desafios e
um imperativo. Os desafios eram resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e implementar polticas
sociais e, complementarmente, direcionar a administrao pblica para a democracia. Este perodo representa um
ponto a partir do qual a deteriorao da administrao pblica comeou a se evidenciar, basicamente devido
combinao das disfuncionalidades contida no modelo de administrao para o desenvolvimento e o
fisiologismo decorrente da participao poltica na administrao com a crise financeira que assolou o estado.
O imperativo era o de tornar a administrao pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos
em busca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio. As
promessas e as insubsistentes tentativas de se reformar a administrao pblica, num perodo de fragilidade das
instituies, incertezas e, sobretudo, imaturidade poltica, caram por terra. A administrao pblica, no apogeu
de sua fragilidade funcional, foi loteada aos polticos, cuja cultura de apropriao do estado parecia estar apenas
adormecida durante a ditadura, em que pesem os efeitos deletrios do sistema poltico-institucional herdado do
regime militar. Resumem Hlio Jaguaribe e Thomas Skidmore:
A partir de fins da dcada de 1970 e, de forma acelerada, no curso da dcada de 1980, verifica-se crescente
deteriorao do Estado brasileiro. De um lado, pela hipertrofia do aparato pblico, em funo de presses
internas orientadas para intransitiva expanso do poder burocrtico, com marcante declnio da funcionalidade, da
transparncia e da eficcia do setor pblico. De outro lado e em termos ainda mais graves, pelo assalto
clientelstico a que submetido o Estado a partir da instaurao da Nova Repblica, por parte dos partidos
integrantes das coalizes governamentais e, tambm, por atos executivos, no af de obteno de apoio legislativo
para projetos polticos, em troca de favores pblicos. Centenas de milhares de pessoas so nomeadas, nas trs
rbitas da Federao, sem levar em conta as necessidades do servio pblico ou mesmo os mais elementares
critrios de competncia e idoneidade, para atender a um desenfreado clientelismo. Facilidades contratuais e
outras, custa dos cofres pblicos, complementam esse quadro de canibalizao do Estado. Em conseqncia, o
Estado brasileiro, ao se encerrar o exerccio de 1988, se converte num Estado insolvente, incapacitado de dar
satisfatrio atendimento s mais comezinhas exigncias do servio pblico e destitudo de qualquer sentido de
responsabilidade perante a cidadania.
O Estado se confrontar com um dilema fatal: se quiser manter-se democrtico, tem de deixar de ser moderno;
se quiser ser moderno, tem de deixar de ser democrtico.40
Um aspecto da Nova Repblica com o qual virtualmente todos concordam era o fato de serem os partidos
polticos fracos, indisciplinados e muitas vezes manipulados por personalidades fortes. Alm disso, segundo os
crticos, muitos polticos colocavam seus interesses pessoais acima do bem-estar comum do povo. [...] As crticas
eram todas bem fundadas, mas no surpreendiam. Os governos militares, afinal, haviam reprimido o princpio
fundamental da poltica democrtica: que os representantes eleitos procurem julgar e resolver, em assemblia
pblica, os conflitos bsicos de sua sociedade. [...] Era portanto razovel esperar que os polticos emergentes
aps vinte anos de governo militar procedessem como estadistas atenienses? [...] O Brasil estava pagando o preo
pelos anos que passou sob o regime autoritrio.41

40

Hlio Jaguaribe, Sociedade, Estado e Partidos na Atualidade Brasileira: Sucinta Aproximao Preliminar in J. P. dos Reis Velloso,
1990, op. cit., p. 92-3.

41

T. Skidmore, 1988, op. cit., p. 512.

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Com isto, prevaleceram, nas decises pblicas, interesses pessoais, partidrios ou corporativos, em detrimento do
interesse pblico, num crescente processo de corrupo funcional.42
A reao a este quadro foi instrumental, haja vista que os mecanismos fisiolgicos para a manuteno da
governabilidade permaneceram inalterados e distantes de uma alternativa poltica racional. O avano da crise
econmica imps a prtica de ajustes conjunturais na economia e a adoo de um modelo de ajuste do setor
pblico de natureza meramente fiscal, baseado na reduo de dispndios de forma predominantemente linear,
cujas excepcionalidades polticas tinham motivao clientelista. Se, por um lado, se modernizaram os
instrumentos de ajuste fiscal, bem como seus arranjos organizacionais dentro do setor pblico43, por outro, a
grande maioria dos rgos pblicos no mbito do poder executivo sofreu os efeitos restritivos desta modalidade
de ajuste: restries oramentrias e progressivo enquadramento dos rgos da administrao indireta nas
exigncias de controles processuais aplicveis administrao direta, colocando em cheque a flexibilidade
gerencial destas entidades, outrora a razo predominante de suas personalidades jurdicas.
O aprofundamento da crise financeira desarticulou por inteiro o sistema de produo pblica brasileiro. Nesse
sentido, [...] segue-se o processo de destruio do sistema de formulao e implementao de polticas pblicas,
na seqncia que se segue: a)sucateamento da intelligentsia; b)sucateamento do patrimnio social constitudo em
perodos anteriores; e c)instalao do caos e abertura de espaos para as polticas compensatrias de cunho
demaggico. [...]
Com efeito, o governo, durante os anos 80, permitiu desativar paulatinamente uma complexa estrutura montada
entre as dcadas de 40 e 70 voltada para a formao e capacitao de policy makers, que se estendia de centros de
excelncia acadmica dentro e fora do Pas nichos de excelncia organizacional e elites tecnoburocrticas.
Paralelamente, o patrimnio social infra-estrutura de sustentao do bem-estar social montada durante o
regime militar deixou, num primeiro momento, de aumentar, passando, em seguida, a erodir-se pela crise e
pela malversao. Como resultado, o governo no deixa de todo de fazer poltica social, s que passou a fazer
poltica social que pode ser caracterizada como demaggica e ineficaz do ponto de vista das dimenses do bemestar da populao.44
O desafio de tornar a administrao pblica sensvel s demandas sociais, argumento lapidar da nova repblica
contra o modelo tecnocrtico, capaz de promover o desenvolvimento e racionalizar os gastos pblicos surtiu um
efeito duvidoso. Houve um peso relativo maior das polticas sociais na ao governamental e uma razovel
racionalizao da administrao financeira federal, mas houve, em contrapartida, pesados efeitos da crise
financeira do estado, e, sobretudo, a utilizao preponderantemente poltica dos recursos pblicos, eivada de
equvocos, desperdcio, ineficincia e corrupo. A tentativa de implantao de um Estado Social foi mal
sucedida45.
A incapacidade ou a inconvenincia de se reformar a administrao foi, sobretudo, poltica, agravada pela
instituio de casusmos constitucionais que desorganizaram definitivamente o sistema de carreira, a previdncia
do servio pblico, sua estrutura e seu regime funcional46. Paralelamente, houve uma nociva politizao do
servio pblico, que, em nome do interesse funcional de uma categoria, representou uma acentuada involuo
profissional, conforme relata Gileno Marcelino:

42

Ver M. Silva, Corrupo: Tentativa de uma Definio Funcional (Revista de administrao pblica: 28(1): 18-23, janeiro/maro
1994).

43

Trata-se da criao da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) e a instituio de mecanismos de controle financeiro, oramentrio e
processual.
44

R. S. Santos & E. M. Ribeiro 1993, op. cit., pp.126-30.

45

J. P. dos Reis Velloso, Modernidade e Pobreza: a Construo da Modernidade Econmico-Social (Rio de Janeiro: VI Frum Nacional,
mimeo, 1994), p. 3,.
46

A propsito, Fernando Luiz Abrucio, Profissionalizao in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1983, op. cit., apresenta um
diagnstico bastante detalhado do funcionalismo pblico atual, onde analisa com os efeitos dos dispositivos constitucionais sobre a
administrao pblica.
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Havia, claramente, uma deficincia de mecanismos de implementao, coordenao e avaliao dos processos
de modernizao na mquina estatal e por isso mesmo foi ela ficando absolutamente defasada e marginalizada.
Era evidente a dissociao entre planejamento, modernizao e recursos humanos no Governo. At por estarem
sob comandos diferentes, ministrios diferentes, os rgos eram pouco integrados.
Registrava-se total marginalizao do funcionalismo, ignorado e despreparado nos ltimos anos, porque j no
havia mais carreira, critrios para sua admisso, remunerao, promoo ou at aposentadoria. Havia uma total
descontinuidade administrativa, apesar da retrica ideolgica de continuidade do ponto de vista dos governos
revolucionrios, com absoluto enfraquecimento da imagem do DASP. Esse fato gerou uma perda de poderes de
todos os rgos voltados para a funo de administrao, modernizao e organizao do Governo Federal.47
O governo Collor herdou os escombros da mquina estatal dilacerada pela prtica clientelista da nova repblica,
inadequada, em termos de funcionalismo, de regras e de estrutura, aos propsitos e aos imperativos de
funcionamento de um estado democrtico moderno, cuja reconstruo era item programtico de governo.
Havia, nas propostas de governo, a convico de que seria necessria uma reforma estrutural, mas no havia, na
prtica de governo, uma percepo correta dos requisitos essenciais implementao efetiva das propostas
modernizantes, conforme salienta Nunes:
A reforma administrativa implantada no bojo do Plano Collor foi sui generis porque tentou combinar ajuste
econmico, privatizao, desregulamentao e reordenamento do setor pblico com democracia. No que
concerne operacionalidade do setor pblico, combinou um rearranjo macro-governamental que reduziu de 27
para 12 o nmero de ministrios e culminou com a extino de vrios rgos tanto da administrao direta
quanto da indireta, alterou drasticamente a estrutura de cargos em comisso principalmente as funes
gratificadas e resultou em reduo do quadro de pessoal permanente e temporrio. Foi uma reforma que
visava interferir menos e governar melhor.48
A reforma administrativa do governo Collor, uma tentativa mal sucedida de implantao de um modelo
predominantemente liberal de administrao pblica, assentou-se em quatro categorias de equvocos. Primeiro,
baseava-se num modelo ingnuo de estado minimalista que, prescrevendo uma administrao pblica minimalista,
assumia posies inflexveis, e fechadas ao debate poltico, em favor do mercado e contra os espaos ocupados
pelo estado.
Segundo, ignorava a relao de causas e conseqncias dos problemas e variveis estruturais da administrao
pblica brasileira, baseando-se em premissas falaciosas, como, por exemplo, a questo do excesso de
funcionrios que, na verdade, provou-se ser essencialmente um problema de m distribuio. Seu contedo
doutrinrio estava embasado em literatura empresarial superficial, que no levava em conta a exata dimenso das
relaes poltico-administrativas do estado.
Terceiro, foi implementada de maneira autoritria, inconseqente e combativa. Logo, gerou mais reao que
ao, fazendo prevalecer um estilo centralista de gesto nos vrios escales da burocracia pblica. A equipe de
governo logo perdeu o fundamental apoio da elite do servio pblico, que estava, a um s tempo,
desinformada, temerosa e com baixa estima. Tal postura da burocracia tcnica acabou mostrando-se fundada: os
atos de colocar pessoal em disponibilidade no primaram pelo critrio.49
Quarto, o governo Collor detinha um conceito muito restrito de gesto governamental, excessivamente centrado
no presidente da repblica, nas suas aes e deliberaes. Isto no apenas era incompatvel com as condies de
operacionalidade do Poder Executivo, ainda que levadas aos estertores de seu funcionamento, mas, sobretudo
no se coadunava com as condies democrticas de governabilidade.

47

G. F. Marcelino, Governo, Imagem e Sociedade (Braslia: Funcep, 1988), pp. 46-7.

48

Edson Nunes, Modernizao, Desenvolvimento e Servio pblico: Notas sobre a Reforma Administrativa no Brasil in Perspectivas
da Economia Brasileira-IPEA (Braslia: IPEA, 1992), pp. 223.

49

Nunes,. 1991. Op. cit., p. 217-8.

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Os efeitos da chamada reforma administrativa no governo Collor levaram a administrao pblica ao colapso, no
sentido de paralisia e incapacidade estrutural de elaborar e implementar polticas. O mpeto modernizante foi
mais uma estratgia de marketing do que de realizaes50. Deu-se um passo atrs rumo a uma administrao
pblica para a democracia, sem a menor garantia de eficincia. No obstante disfuncional, foi uma reforma
instrumental, avessa poltica. Por outro lado, a reforma Collor foi um chamamento imperiosa necessidade de
reforma do estado brasileiro, em particular da administrao pblica, nos seus aspectos estruturais.
Outras iniciativas, no decorrer do governo Collor, merecem meno. Como iniciativas modernizadoras cabe
mencionar os esforos no mbito do Programa Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor Pblico e o
Programa Brasileiro de Desregulamentao, que renderam efeitos localizados, mas de alguma valia. Como
iniciativas desmodernizadoras, cabe mencionar a reverso parcial do arranjo ministerial institudo pela reforma
inicial, caracterstica de uma fase de intensa barganha instrumental com segmentos partidrios e infiltrao do
esquema PC em reas essenciais da administrao pblica. As aes contriburam, assim para a desmodernizao
da administrao pblica.
Os esforos do governo Itamar Franco com relao ao quadro de deteriorao da administrao pblica foram
em dois sentidos. Primeiro, reverso da reforma administrativa Collor, o que implicou na reorganizao da
macro-estrutura governamental nos moldes da Nova Repblica, inclusive no que se refere finalidade de
barganha poltica por escales de governo, e tambm no que se refere anistia para o pessoal demitido. Segundo,
implementou uma poltica de recomposio salarial no setor pblico baseada em critrios populistas, dissociada
da problemtica estrutural da gesto de recursos humanos no setor pblico. A reforma administrativa de Itamar
Franco caracterizou-se pela incapacidade poltica em iniciar um processo de ajuste estrutural na administrao
pblica, onde a barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment; bem como pela
incapacidade estratgica em vislumbrar os efeitos deletrios das modificaes que procurou implementar.
Neste perodo de redemocratizao, o estamento burocrtico saiu de um padro de atuao tecnoburocrtico
para um padro poltico-corporativo. Por um lado, a aliana das elites dirigentes com os militares e com os
propsitos do regime deu lugar a uma aliana poltico-partidria perfeitamente encaixada na prtica fisiolgica.
Grandes esquemas se formaram em busca de recursos e influncia sobre a administrao pblica. Por outro lado,
a aliana da burocracia mida se deu pela via corporativa, pela crescente politizao do servio pblico e,
conseqentemente, pela conquista de privilgios condizentes com a condio de estamento, categoria e classe
social, mas no com as caractersticas funcionais das carreiras.
O que caracteriza este perodo a desmodernizao51 da administrao pblica, em dois sentidos. Primeiro, de
que deixou-se, em nome da convenincia poltica fisiolgica, destruir a racionalidade instrumental dos sistema
administrativos estatais, que j apresentavam sinais de disfuncionalidade. Os efeitos disfuncionais no s no
foram revertidos, como a presso da barganha poltica instrumental sobre a administrao pblica trouxe novos
efeitos disfuncionais. Segundo, as tentativas de modernizao da administrao pblica, notadamente no bojo do
plano Collor, foram alheias, seno contra, a poltica, indistintamente se se tratasse de poltica fisiolgica ou da
poltica decorrente da democracia. Em ambos os casos verifica-se o fenmeno da dissociao entre poltica e
administrao pblica no ambiente democrtico, quer mediante a repelncia da poltica e dos polticos ao
desenvolvimento da racionalidade funcional na administrao, quer vice-versa. Complementarmente, a democracia
no implicou no desenvolvimento da racionalidade poltica da administrao.

50

Ibid., p. 220.

51

A expresso foi cunhada por A. G. Stumpf, Sintomas da Ruptura (Rio de Janeiro: Jornal do Brasil, Caderno B/Especial, 22.02.87),
como parte de uma srie de 5 artigos sob o ttulo de O Pas Entra na Era da Desmodernizao para referir-se originalmente
deteriorao dos servios pblicos.
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56

A MODERNIZAO INCOMPLETA: O MODELO BRASILEIRO DE MODERNIZAO DA ADMINISTRAO


PBLICA
Dentre os vrios nveis de anlise que a trajetria da modernizao da administrao pblica brasileira comporta,
dois so particularmente vlidos para caracteriz-la como incompleta: o contexto poltico do estado e o modelo
de modernizao subjacente s iniciativas de mudanas administrativas. Mas a modernizao incompleta se
caracteriza, outrossim, pelo que ambos os nveis indicam: tanto no contexto poltico, quanto nas caractersticas
mais essenciais dos processos de modernizao da burocracia pblica brasileira, alm de residir uma dissociao
disfuncional entre poltica e administrao pblica, demonstram a perdurao de foras que, na essncia,
representam a anttese da modernizao, sobre as quais o contedo do modelo de modernizao
sistematicamente omisso.

O CONTEXTO POLTICO DO ESTADO


No primeiro caso, a dissociao no se deveu apenas ao carter disruptivo, instabilidade dos regimes polticos,
que, alternando perodos democrticos e autoritrios, tornou-se um empecilho consolidao de uma
administrao pblica democrtica. Deveu-se, em relevante medida, ao carter da poltica e do estado, cujo efeito
sobre a administrao pblica em especial nos perodos em que a administrao pblica esteve aberta a sua
influncia foi disfuncional, quer do ponto de vista instrumental, quer do substantivo. Ademais, a
modernizao incompleta fundamenta-se no fato de que as caractersticas essenciais da poltica e do estado
pouco se modificaram, na essncia, no obstante sob formas mais modernas.
O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica revela uma difcil compatibilizao entre poltica
e administrao, entre democracia e burocracia. Historicamente, estas duas categorias tiveram relaes
disfuncionais. Segundo Felicssimo & Albuquerque:
A experincia brasileira em matria de reformas no aparelho de Estado, nos casos mais recentes, foi conduzida
por governos autoritrios que excluram amplas bases de consenso e de participao social [... mediante ...]
elevado grau de desconhecimento da sociedade sobre o funcionamento das estruturas de governo e de sua
influncia na implementao das relaes Estado-sociedade.52
Este modelo foi cristalizado pelo estamento burocrtico e favorecido pela poltica nacional, principalmente pela
forma como conduziu a consolidao do prprio estado brasileiro. Ora tentou-se consolidar uma burocracia,
racionalizando-se funcionalmente a administrao, revelia da Poltica e custa da democracia; ora tentou-se
descaracterizar seu carter funcional, pretensamente at em nome da democracia, o que resultou no
desenvolvimento de uma burocracia estatal com baixa racionalidade social. Sob este aspecto, a histria da
administrao pblica brasileira revela um aprendizado, rico em evolues e retrocessos, na direo da
construo de uma burocracia pblica para a democracia, ora obstaculizada, ora estimulada pelos agentes do
estado e da poltica nacional. Um difcil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica,
associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficiente e desmoralizada, que
pareceria ser um atributo da democracia e da participao social.53
Por outro lado, a anlise da modernizao da administrao pblica brasileira implica em caracteriz-la como
incompleta, na medida em que possvel identificar e descrever traos anti-modernizantes que ainda hoje
subsistem entranhadas no estado e na administrao pblica, sobre as quais a aplicao alternada de um modelo
instrumental no rendeu efeito transformador de seu contedo, seno de suas formas. Trata-se de qualificar,
dentre os traos essenciais da cultura do estado e da burocracia pblica os mais relevantes relativamente
dissociao entre poltica e administrao pblica. Perduraram, ao longo da trajetria modernizadora da
administrao pblica brasileira, no sistema poltico-administrativo do estado, caractersticas dissociativas entre
poltica e administrao racional, cujas origens esto relacionadas ao estado cartorial clientelista e patrimonialista,
conforme elucidam Hlio Jaguaribe e Luciano Martins:

52

J. R. Felicissimo & S. C. Albuquerque, 1988, op. cit., p. 23.

53

S. Schwartzman,1987, op. cit., p. 58.

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57

Caracteriza-se o Estado cartorial por ser o instrumento de manuteno de uma estrutura econmico-social
fundada numa economia primria de exportao e nos privilgios de classe a ela correlatos. Sua nota distintiva
reside no fato de que o Servio pblico, em lugar de consistir no atendimento das necessidades coletivas um
mecanismo de manipulao das clientelas eleitorais destinado a perpetuar os privilgios da classe dominante,
proporcionando, sem a contrapartida de prestao de servios efetivos e socialmente necessrios, empregos e
favores clientela dos grupos dirigentes.
[...] O Estado cartorial [...] existe para atender poltica de clientela, em que o apoio poltico se obtm em
contrapartida do emprego pblico. Esse estado cartorial resistir a derrocada do Estado Novo, em 1945, porque
subsistir, ao se restabelecer a democracia eleitoral, a demanda clientelstica do emprego pblico. A mesma
barganha entre apoio poltico e emprego pblico, sobre a qual se sustentou o Estado Novo, alicerar,
subseqentemente, os partidos polticos da Segunda Repblica, trocando-se emprego por voto.54
[...] No se trata [apenas...] de clientelismo, no sentido convencional em que esse termo tem sido empregado
para caracterizar situaes anteriores (recompensas dos partidos polticos s suas clientelas), mas de um processo
de cooptao no qual aparentemente se misturam reconhecimento (subjetivo) de talentos, afinidades sociais e/ou
lealdades pessoais.55
A influncia destes fatores sobre a administrao evidente. O estado cartorial e clientelista no decorre
exclusivamente do sistema poltico, mas se revela no domnio dos favores e favorecimentos que se estabelecem
no mbito da burocracia pblica. Independentemente da carapaa moderna que se coloque sobre os mtodos e
processos burocrticos do estado, as foras da poltica cartorial e do clientelismo permanecem vivas na
administrao pblica brasileira. Nesta relao, repousa, segundo Faoro, o estado patrimonialista.
A comunidade poltica conduz, comanda, supervisiona os negcios, como negcios privados seus, na origem,
como negcios pblicos depois, em linhas que se demarcam gradualmente. O sdito, a sociedade, se
compreendem no mbito de um aparelhamento a explorar, a manipular, a tosquiar nos casos extremos. Dessa
realidade se projeta, em florescimento natural, a forma de poder, institucionalizada num tipo de domnio: o
patrimonialismo [...]
Sempre, no curso dos anos sem conta, o patrimonialismo estatal, incentivando o setor especulativo da
economia e predominantemente voltado ao lucro como jogo e aventura, ou, na outra face, interessado no
desenvolvimento econmico sob o comando poltico, para satisfazer imperativos ditados pelo quadro
administrativo, com seu componente civil e militar.
[...] O domnio tradicional se configura no patrimonialismo [...] que se estende sobre o largo territrio,
subordinando muitas unidades polticas. Sem o quadro administrativo, a chefia dispersa assume carter patriarcal,
identificvel no mando do fazendeiro, do senhor de engenho e nos coronis. Num estgio inicial, o domnio
patrimonial [...] apropria as oportunidades econmicas de desfrute dos bens, das concesses, dos cargos, numa
confuso entre o setor pblico e o privado [...]. 56
No se trata de afirmar apenas que este quadro forma uma barreira modernizao da administrao pblica,
porque, na realidade o que dele se forma uma modernizao deturpada, corrupta. Faoro descreve, com
impressionante atualidade, um quadro tpico de promiscuidade poltico-administrativa decorrente do
patrimonialismo:
o paraso dos comerciantes, entre os quais se incluem os intermedirios honrados e os especuladores prontos
para o bote presa, em aliana com o Tesouro. A velha dupla, estamento e comrcio, d-se as mos,
modernizadora nos seus propsitos, montada sobre a miragem do progresso. Os agricultores vergados ao solo,
os industriais inovadores servem, sem querer, aos homens de imaginao forrada de golpes, hbeis no convvio

54

H. Jaguaribe, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira (Rio de Janeiro: MEC/ISEB, 1958), srie Textos Brasileiros de Poltica, p. 41.
apud B. M. S. Wahrlich,, 1983, op. cit., p. 844.
55

L. Martins, 1985, op. cit., p. 201.

56

R. Faoro, 1984, op. cit., pp. 733 e 736-7.

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58

com os polticos, astutos nas empreitadas. As raposas se infiltram nos gabinetes, contaminando, com sua
esperteza, o tipo social do poltico. o progressismo, como muito mais tarde o desenvolvimentarismo, faro da
modernizao um negcio de emprstimos, subvenes e concesses, entremeado com o jogo da bolsa, sob os
auspcios do Estado. Modernizao est em choque com as foras conservadoras e agrrias, mas distante das
correntes revolucionrias. ningum quer matar a galinha dos ovos de ouro, seno viver custa dela, submissa,
calada e recolhida, mas poltica.57
O patrimonialismo e o clientelismo privilegiam-se de uma relao obscura entre poltica e administrao, ou
melhor, estabelecem uma relao entre poltica e administrao que irracional sobre os pontos de vista
substantivo e instrumental. O aprendizado que se pode tirar desta experincia que o modelo brasileiro de
modernizao da administrao pblica est impregnado do determinismo e da linearidade histricas contidos na
experincia poltico-institucional brasileira. Complementarmente, a modernizao da administrao pblica
Federal revela um paradigma de mudana organizacional planejada que pouco se modificou58, em relao aos trs
principais focos de ao modernizadora: recursos humanos, tecnologia empregada e estrutura organizacional.

O CONTEXTO DA BUROCRACIA E SUA IMPLEMENTAO


O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica, no que concerne aos seus atributos estruturais e
a sua forma de implementao, alm de dissociativo, comporta uma dualidade contraditria, que no se refere
exclusivamente coexistncia de formas organizacionais mais racionais com formas organizacionais menos
racionais do ponto de vista instrumental, seno subsistncia de caractersticas sociais da administrao pblica
que, na essncia, resistem modernizao, mas, por outro lado, amoldam sua forma moderna.
No contexto das organizaes do estado, a tentativa de desenhar um contorno geral da modernizao da
administrao pblica brasileira revela um modelo essencialmente instrumental, tecnocrtico, dissociado e
preventivo dos imperativos da poltica, presente na experincia brasileira de modernizao da administrao
pblica. Esta experincia revela um modelo de mudana organizacional que possui caractersticas prprias no
que concerne ao modo de implementar mudanas organizacionais planejadas, bem como ao modelo moderno de
administrao pblica que se pretendeu implantar.
O modelo brasileiro de modernizao da administrao pblica, recorrente na experincia histrica e entranhado
nos valores que guiaram a consolidao do estado brasileiro, essencialmente um modelo instrumental, de
modernizao administrativa, de inspirao ortodoxa, mas que apresenta, em pequenas propores, traos dos
modelos empresarial e liberal este ltimo presente, em particular, na reforma Collor. Este apenas um sentido
no qual se pode afirmar que a modernizao da administrao pblica brasileira foi e ainda , na medida em
que este modelo se reproduz incompleta.
Uma primeira caracterstica a forma autoritria, insulativa de retrao e distanciamento dos mentores das
solues modernizadoras, do mtodo do fazer para, em vez do fazer com59 e tecnocrtica de implantao, onde a
regra prevalecente a modernizao por decreto, de discurso descentralizador, tcnico e moralizador, mas cujo
resultado a centralizao.60 Eli Diniz e Olavo Lima Jr. discorrem sobre esta caracterstica:
Efetivamente, no Brasil, foi sob a liderana de uma elite tecnoburocrtica que se deu a passagem do modelo
agrrio-exportador para um sistema de base urbano-industrial. Essa elite, integrada por setores civis e militares,
assumiu a direo poltica da sociedade, implementando um amplo projeto de centralizao, voltado para
propiciar maior integrao das vrias unidades federativas e dotar o Estado dos mecanismos necessrios para

57

id., p. 437.

58

Ver K. T. Nascimento, Implicaes do Moderno Conceito de administrao para a Formulao de uma Estratgia de Reforma
Administrativa (Revista de administrao pblica: vol. 6, n 1, janeiro/maro 1972) e 1967, op. cit.; C. O. Bertero,, s/d., op. cit.; e B. V.
J. Castor & C. Frana, administrao pblica no Brasil: Exausto e Revigoramento do Modelo (Revista de administrao pblica:
20(3), julho/setembro de 1986).

59

N. M. Ramos, 1981, op. cit., p. 183.

60

Fernando Coutinho Garcia, Modernizao e Reforma Administrativa no Brasil: uma Interpretao dos Impasses e Projeto Alternativo
in IPEA, 1978, op. cit., pp. 7-56, v, na histria da modernizao da Administrao Pblica Federal, uma trajetria deliberadamente
centralizadora, no sentido de assegurar, s elites burocrticas, o controle do Estado.
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59

uma profunda interveno nos vrios setores da vida social. Paralelamente a esse esforo centralizador,
observou-se o fechamento crescente do sistema poltico, culminando na implantao de um modelo francamente
autoritrio [j a partir da instaurao do Estado Novo. Todavia, a redemocratizao do Pas, principalmente
durante a vigncia da chamada repblica populista (1945-64)] no afetou de forma substancial o centralismo da
administrao varguista, preservando-se, em grande parte, o arcabouo institucional do regime deposto. Assim
que, ao lado das reformas de cunho liberal, instaurando a liberdade de expresso, restabelecendo os direitos
polticos e introduzindo o pluralismo partidrio, manteve-se a fora do aparelho burocrtico estatal, cujas
dimenses no foram tolhidas. Executivo forte, controle do processo decisrio pela burocracia, atrelamento dos
sindicatos ao Estado persistiriam como elementos centrais do novo regime.61
Uma segunda caracterstica o processualismo. As iniciativas de reforma no objetivavam modificar variveis
culturais da administrao seno se restringia s normas, mtodos e processos de uma forma mecnica,
desprovida de comprometimento e responsabilidade funcional, conforme acentua Naimar Ramos:
A ao de inovao organizacional na administrao pblica brasileira tem incidido quase exclusivamente sobre
os elementos formais do sistema. [A ...] experincia brasileira, tomada em termos gerais, tem-se caracterizado por
essa orientao processualstica, atinente ao eventual aperfeioamento das normas administrativas vigorantes e
dos mtodos e processos utilizados, perdendo de vista os reais objetivos e a misso desempenhada pelas
instituies do setor pblico.62
Nota-se uma preocupao exacerbada com a processualstica da execuo, com a eficincia dos processos, sem a
correspondente e antecedente preocupao com a eficcia dos resultados, a qual depende, primeiro e acima de tudo, da
qualidade da deciso tomada.63 Segundo Hlio Jaguaribe:
sob o pretexto [...] de modernizar a mquina administrativa [...] acumulou-se a administrao de tarefas de
carter puramente formal, para o atendimento das quais mltiplos rgos e inmeros funcionrios se fazem
mister, com o nico resultado prtico, no entanto, de a mquina estatal trabalhar para se manter e se controlar a
si mesma.64
Estas caractersticas se fazem presentes sobre a estrutura organizacional mediante os processos de reestruturao
baseados em mera substituio de nomenclaturas, no obstante, de forma desarticulada com os objetivos
organizacionais. Vrias reestruturaes foram, em ltima anlise, meras substituies de rtulos que elevavam
ou rebaixavam o status organizacional dos rgos, mas no introduziam modificaes significativas no sistema.65
Diniz e Lima Jr. identificam algumas tendncias recorrentes na expanso do estado no Brasil, que, centrada na
expanso do Executivo, segue um padro burocrtico. Primeiro,
agncias pblicas tanto na administrao direta quanto na indireta no desaparecem. So absorvidas por
outras, tm competncias alteradas etc., mas no desaparecem, at porque, o que fazer de seu patrimnio e de
seu pessoal? No se trata de bens perecveis, tm de ser absorvidos de alguma forma pelo prprio Estado. Em
segundo lugar, ocorre um processo de especializao e diviso do trabalho, condio sine qua non da
sobrevivncia das agncias existentes em determinado momento, que levou a sua multiplicao. Parece, ainda,
que o processo no inteiramente endgeno, vale dizer, no um ciclo de reproduo inerente e interno ao
Estado. Pelo contrrio, agncias pblicas, como de resto quaisquer organizaes, manipulam recursos,
estabelecem relaes com seu meio ambiente e, sobretudo, atendem interesses, resultantes de relaes sociais
complexas dentro da prpria sociedade e da interao de atores sociais com o prprio Estado.66

61

E. L. Diniz & O. B. de Lima Jr., Modernizao Autoritria: o Empresariado e a Interveno do Estado na Economia (Rio de janeiro:
IUPERJ, Srie Estudos do IUPERJ n 47, maio de 1986), p. 12-13.
62

N. M. Ramos, 1981, op. cit., p. 181.

63

K. T. Nascimento, 1972, op. cit., p. 12.

64

H. Jaguaribe, 1958, op. cit., p. 844.

65

K. T. Nascimento, 1967, op. cit., p. 20.

66

E. Diniz & O. B. de Lima Jr., 1986, op. cit., p. 33.

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Uma terceira caracterstica a utilizao de tecnologia administrativa inapropriada, quer pela inadequao
analtica, quer pela sua aplicao prtica, mediante a importao de tcnicas e conceitos, fundamentais para o
enunciado e resoluo de problemas, sem a devida crtica.67 Segundo a crtica de Belmiro Castor e Clio Frana,
A modernidade exerce um verdadeiro fascnio sobre a mquina estatal brasileira que cultua o cosmopolitanismo
e despreza os valores [...] locais. Como regra, o aproveitamento de solues tradicionais ou inspiradas na cultura
popular tratada derisoriamente, encarada como manifestao de paroquialismo ou provincianismo enquanto
que as solues consagradas nos pases desenvolvidos tendem a ser valorizadas e incriticamente aplicadas, a
despeito de seus custos sociais, energticos e ambientais.68
Uma conseqncia destas caractersticas seu reduzido alcance, onde a administrao pblica sistematicamente
tratada como uma categoria formal estanque, e no como parte de uma totalidade estado-administrao pblicasociedade civil, invariavelmente restrita ao universo limitado da administrao pblica federal executiva. Estas
caractersticas permanecem, ainda hoje, insuperadas. Nlson Mello e Souza sintetiza:
reorganizaes foram feitas com freqncia. Seus mtodos e processos foram aos poucos melhorados. O que
ocorreu com lentido foram as mudanas nos sistemas de valor capazes de permitir uma radical modernizao. A
motivao bsica sempre foi de ordem pragmtica. (...) Mimetismo social visando a transposio mecnica de
experincias so artificiais e tm sido sistematicamente rejeitados. A tentativa brasileira parece confirmar esta
generalizao 69
Num outro nvel de anlise, o contexto organizacional da burocracia pblica, apresenta uma moldura cultural que
historicamente pouco se modificou, apresentando ntidos traos da famlia patriarcal, tendo como pano de fundo
o estado patrimonial, onde o pblico e o privado se mesclam e se apropriam mutuamente num tringulo
paternalista entre estado, clientela e funcionalismo, formando um estamento que se constitui o brao operativo
do patronato poltico brasileiro.
No obstante os esforos modernizadores, a administrao pblica brasileira ainda apresenta um padro cultural
incompatvel com os padres de comportamento burocrtico, centrados no carter impessoal das relaes
funcionais, o que dificulta a implementao de padres de racionalidade poltica e administrativa na burocracia
pblica. Srgio Buarque de Holanda assim caracteriza as razes da cultura organizacional brasileira:
A famlia patriarcal fornece [...] o grande modelo por onde ho de calcar, na vida poltica, as relaes entre
governantes e governados, entre monarcas e sditos. Uma lei moral inflexvel, superior [aos ...] clculos e
vontades dos homens [...] Um dos efeitos decisivos da supremacia [...] do ncleo familiar est em que as relaes
que se criam na vida domstica sempre forneceram o modelo obrigatrio de qualquer composio social entre
ns. Isso ocorre mesmo onde as instituies democrticas , fundadas em princpios neutros e abstratos,
pretendem assentar a sociedade em normas antiparticularistas. [...]
Na ausncia de uma burguesia urbana independente, os candidatos s funes [... pblicas] recrutam-se, por
fora, entre indivduos da mesma massa dos antigos senhores rurais, portadores de mentalidade e tendncias
caractersticas dessa classe. Toda a ordem administrativa do Pas, durante o Imprio e mesmo depois, j no
perodo republicano, h de comportar, por isso, elementos estreitamente vinculados ao velho sistema senhorial.
[...]

67

Ver Guerreiro-Ramos, 1981 e 1983 (Administrao e Contexto...), op. cit.; e A Reduo Sociolgica -Introduo ao Estudo da Razo
Sociolgica (Rio de Janeiro: MEC/ISEB, 1958). Mais recentemente, dentro da tendncia revisionista das teorias sobre
desenvolvimento, R. Klitgaard, Adjusting to Reality. Beyond State versus Market in Economic Development (San francisco: ICS Press,
1991), argumenta que as teorias e as tcnicas tradicionais empregadas na anlise e solues de problemas de desenvolvimento no
Terceiro Mundo so inapropriadas, porque ignoram a realidade, as condies e possibilidades de desenvolvimento prprias de cada
pas, com relao s condies sociais, em especial pobreza, economia de mercado e ao setor pblico.

68

B. V. J. Castor; C. F. Frana; J. A. de Souza Peres; S. Schwartzman & W. C. Porto, Estado e Administrao Pblica: Reflexes
(Braslia: Funcep, 1987), pp. 28-9.
69

N. M. e Souza, Reforma Administrativa no Brasil: um Debate Interminvel (Revista de Administrao Pblica: 28(1): 54-70,
janeiro/maro 1994).
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No Brasil, pode-se dizer que s excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de


funcionrios puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Ao contrrio, possvel
acompanhar, ao longo de nossa histria, o predomnio constante das vontades particulares que encontram seu
ambiente prprio em crculos fechados e pouco acessveis a uma ordenao impessoal.70
essencial no creditar as implicaes destas caractersticas, ainda que, em alguns casos, residuais, a uma
incapacidade da administrao pblica brasileira em absorver modelos exgenos. No h dvida que o que resta
do velho sistema senhorial e patriarcal na cultura organizacional brasileira representa o universo da
irracionalidade; instrumental e substantiva. Mas modernizar este contexto, ou o desenvolvimento de padres de
racionalidade instrumental e funcional neste contexto no est fatalmente atrelado eliminao de barreiras para
a imposio de um padro moderno exgeno. Embora inseridos no meio social maior, a evoluo destas
caractersticas em cenrios organizacionais especficos no parece ser a nfase dos processos instrumentais. A
eliminao deste gargalo, mediante a imposio de modelos organizacionais instrumentais, com nfase no
excesso de formalizao das relaes organizacionais, tem demonstrado apenas o acrscimo de formalismo71, que
se manifesta na coexistncia de normas, mtodos e processos modernos e um alto grau de resistncia a estes
processos ou ainda de excluso no julgamento das finalidades envolvidas. O carter instrumental da
modernizao da administrao pblica brasileira tende a impedir e obscurecer as possibilidades de superao
dos mtodos e valores irracionais presentes na cultura administrativa brasileira.
Administrao patriarcal fornece o caldo de cultura do estado patrimonial, que define a sucetibilidade de sua
administrao pblica em se apresentar, nos seus domnios, de forma estamental. O estamento burocrtico a
arena de simbiose entre estado patrimonial e administrao patriarcal, substrato social que tm definido a forma
e suprido o contedo da modernizao da administrao pblica brasileira. Assim o descreve Faoro, no clssico
Os Donos do Poder:
Sobre a sociedade, acima das classes, o aparelhamento poltico uma camada social, comunitria embora nem
sempre articulada, amorfa muitas vezes impera, rege e governa, em nome prprio, num crculo impermevel
de comando. Esta camada muda e se renova, mas no representa a nao, seno que, forada pela lei do tempo,
substitui moos por velhos, aptos por inaptos, num processo que cunha e nobilita os recm-vindos, imprimindolhes os seus valores.
H a burocracia, expresso formal do domnio racional, prpria ao Estado e empresa modernos, e o
estamento burocrtico, que nasce do patrimonialismo e se perpetua noutro tipo social, capaz de absorver e
adotar as tcnicas deste, como meras tcnicas. Da seu carter no transitrio.
A autonomia da esfera poltica, que se manifesta com objetivos prprios, organizando a nao a partir de uma
unidade centralizadora, desenvolve mecanismos de controle e regulamentao especficos. O estamento
burocrtico comanda o ramo civil e militar da administrao e, dessa base, com aparelhamento prprio, invade e
dirige a esfera econmica, poltica e financeira.
O estamento burocrtico desenvolve padres tpicos de conduta, gravitando em rbita prpria no atrai, para
fundir-se, o elemento de baixo, vindo de todas as classes. Em lugar de integrar, comanda; no conduz mas
governa.72
O estamento burocrtico demonstra, at semanticamente, uma contradio. Paralelamente aos imperativos
racionais-legais da burocracia, existiria uma estrutura tipicamente estamental, que perpetua privilgios e
administra favores; que, enfim, instrumentaliza e gerencia o estado patrimonialista. Estrutura velha, signo da
irracionalidade, principalmente no sentido substantivo, que obscurece a definio de finalidades e valores da ao

70

S. B. de Hollanda, Razes do Brasil (Rio de janeiro: Jos Olympio, 7 ed., 1973), pp. 53, 57 e 106.

71

No sentido atribudo por F. W. Riggs, A Ecologia da Administrao Pblica (Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1964): O
formalismo corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo e o descritivo, entre o poder formal e poder efetivo, entre a
impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e prticas reais do
governo e da sociedade. Quanto maior a discrepncia entre o formal e o efetivo, mais formalstico o sistema (p. 23) apud A. GuerreiroRamos 1983, op. cit., pp.252.
72

R. Faoro, 1984, op. cit., pp.737 e 743.

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pblica, porque acomoda interesses de uma maneira incompatvel com o status da democracia. Mas o faz de uma
forma cada vez mais moderna. A trajetria instrumental da modernizao da administrao pblica brasileira
aparelhou o estamento burocrtico, reproduzindo sua estrutura substantivamente irracional; mas seus padres de
conduta se modernizaram. Seu contedo irracional permanece vivo, intocado ou levemente afetado pelas aes
modernizadoras meramente instrumentais. Torna-se clara a dissociao entre poltica e administrao que o
estamento burocrtico engendra.
A modernizao brasileira, a partir do estado, estreou dissonante, sob o peso de sua herana lusitana. As
principais caractersticas da administrao tradicional so recorrentes na experincia brasileira e irradiam,
ainda hoje, sua influncia sobre o estado e a administrao pblica: o mimetismo, o centralismo e o
patrimonialismo. O mimetismo representa, desde a modernizao no Imprio, a tentativa de transplante de uma
sociedade viciada sobre a forma de um estado estranho nao transplantada, modernizao esta fundada na
cpia, na substituio e na atualizao de estruturas exgenas, conforme descreve Faoro:
No esforo de modernizao, que cobre o Imprio e desperta o entusiasmo dos construtores da Repblica,
procura-se ajustar o pas aos modelos importados, sustentados pelo livro estrangeiro. Modernizao, entretanto,
no significa necessariamente, como inculcam os inimigos do regime de 91, a atitude bovarista, na qual se
insinua a desdm ao mundo atrasado, em favor do mundo civilizado. No bovarismo, articulado no amor a Paris,
Grcia, pulsa a compensao da fraqueza interna, dourada na falsa conscincia. Nos modernizadores h, sem
dvida, forte dose de bovarismo, embora os agite, no o desprezo de sua gente, mas a preocupao civilizatria,
pedaggica, de ajustar o passo s estruturas chamadas cultas.
[...] A ideologia articula-se aos padres universais, irradiados da Inglaterra, Frana e Estados Unidos,
confortando a conscincia dos ocidentalizadores, modernizadores da sociedade e da poltica brasileiras, muitas
vezes enganados com a devoo sem exame dos modelos.73
A soluo adotada no caso brasileiro, de implantao de modelos exgenos, no esgotou o problema do baixo
nvel de racionalidade instrumental e poltica da burocracia pblica. Mas, isto no se deve apenas ao fato de os
modelos transplantados terem sido instrumentais, seno, tambm, porque sua instrumentalidade era restrita,
quando no inadequada.
Porm, o mais relevante que, na experincia brasileira, o incremento da racionalidade funcional do sistema
administrativo estatal s foi possvel mediante a prtica da poltica de exceo, em regimes polticos fechados de
ndole autoritria. No obstante o fato de os modelos de modernizao implantados conterem disfuncionalidades
estruturais de natureza meramente instrumental, trataram-se de tentativas de implantao de modelos
dissociativos, condizente e conveniente com o status do regime poltico. Mas esta , obviamente, uma condio
insuficiente para que essas iniciativas no tenham se completado posteriormente. Isto porque os perodos de
democracia, onde o estado esteve sob o domnio da poltica, no foram capazes de manter a racionalidade
instrumental do sistema, seno, complementarmente, convert-la e subvert-la irracionalidade substantiva
presente na prtica clientelista e fisiolgica. Mas no se trata apenas de afirmar que a modernizao da
administrao pblica brasileira consistiu na alternncia de perodos de racionalidade funcional com perodos de
irracionalidade funcional e substantiva apenas devido, respectivamente, correspondente alternncia de regimes
autoritrios e regimes de aprendizado democrtico sob os efeitos dos traos caractersticos da irracionalidade
poltico-administrativa brasileira, o patrimonialismo, o clientelismo, o fisiologismo.
No cabe aprofundar esta correlao, seno elaborar duas assertivas diante deste fato, baseadas na premissa
antideterminstica de que o fato de a experincia brasileira ter sido como foi, no implica em que, doravante,
tenha que ser assim. Primeira, porque a modernizao da administrao pblica brasileira no pode se
limitar ao incremento da racionalidade instrumental dos sistemas burocrticos do estado, seno deve
abranger sua totalidade poltico-administrativa. Segunda, porque reintroduzir a racionalidade
instrumental nos sistemas burocrticos estatais no significa expropriar sua racionalidade poltica.

73

R. Faoro, 1984, op. cit., pp. 469 e 501.

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Significa converter a irracionalidade do sistema poltico-administrativo estatal em racionalidade substantiva e em


racionalidade instrumental, do sistema poltico e da burocracia conjuntamente, de forma associativa. A
modernizao da administrao pblica brasileira se completar pelo desenvolvimento de modelos especficos,
centrados na definio de critrios de funcionalidade poltico-administrativa das instituies do estado brasileiro.

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Ttulo: A Modernizao da Administrao


Brasileira no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

Pblica

Perfil Crtico da
Administrao Pblica Brasileira Contempornea
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O Contexto da Burocracia Pblica Brasileira Contempornea
Funcionalismo
Aspectos Quantitativos
Garantias do Regime Jurdico
Estrutura de Cargos
Ingresso
Plano de Carreira
Formao e Treinamento
Avaliao de Desempenho
Promoo e Mobilidade
Remunerao
Estrutura e Recursos Organizacionais
Estrutura Organizacional
Informao e Informatizao
Gesto de Recursos Organizacionais
rgo Central de Administrao
Gesto Governamental
Presidncia da Repblica
Planejamento Governamental
Avaliao e Controle
O Contexto Poltico do Estado
Perfil da Disfuncionalidade
Este captulo procura demonstrar que os problemas estruturais que afligem a administrao pblica brasileira, na
sua configurao atual, no so exclusivamente administrativos, de natureza puramente tcnica, mas tambm
reportam-se ao contexto poltico do estado, que se impe de maneira defensiva ou impositiva sobre burocracia
governamental.
Esta abordagem procura problematizar as principais variveis organizacionais da administrao pblica federal
relativas burocracia pblica e ao sistema poltico. As variveis relativas burocracia agrupam-se em
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funcionalismo aspectos quantitativos, garantias do regime jurdico, estrutura de cargos, ingresso, plano de
carreira, formao e treinamento, avaliao de desempenho, promoo e mobilidade, e remunerao, estrutura
e recursos organizacionais estrutura organizacional, informao e informatizao, gesto de recursos
organizacionais e rgo central de administrao e aspectos da gesto governamental presidncia da
repblica, planejamento governamental e avaliao e controle. As principais variveis estruturais do sistema
poltico so sistema representativo, regime federativo e sistema de governo.
O objetivo destas problematizaes identificar a natureza poltica de disfunes estruturais administrativas e as
implicaes administrativas de disfunes estruturais polticas.

O CONTEXTO DA BUROCRACIA PBLICA BRASILEIRA CONTEMPORNEA


A presente anlise toma como subsdio bsico alguns dados e inferncias contidos no documento Estrutura e
Organizao do Poder Executivo - Administrao Pblica Brasileira1, editado pela Secretaria de
Administrao Federal (SAF), sem, contudo, obedecer, necessariamente, aos seus pressupostos conceituais ou
ainda compartilhar de suas concluses.
{H, neste sentido, trs principais advertncias cabveis. Primeira, em que pese o mrito irrefutvel do
mencionado documento base, que se constitui no mais completo e recente levantamento no domnio da
administrao pblica brasileira, necessrio que se esclarea que as fontes de dados a maioria dados oficiais,
notadamente precrios neste campo, bem como a forma de levantamento de campo entrevistas setorizadas
com especialistas seletos constituem uma limitao de carter metodolgico. No entanto, isto no invalida
seus propsitos, seno pe em relevo a necessidade e a extrema dificuldade em se promover a atualizao de
dados no que toca administrao pblica em geral. Segunda, e como decorrncia, o levantamento original est
centrado no Executivo Federal, muito embora tea referncias a outros poderes e esferas federativas.
Provavelmente, esta limitao encontra respaldo na escassez de dados relativos ao Legislativo e ao Judicirio
federais, bem assim na quase completa escassez de dados sobre as cerca de 5.000 administraes pblicas
estaduais e municipais no Brasil. Uma terceira limitao diz respeito atualidade dos dados apresentados, que,
embora em alguns casos tenham sofrido alguma modificao, no invalidam a atualidade do conjunto. No
obstante estas limitaes, considera-se vlido o pressuposto segundo o qual a maior parte das caractersticas e
problemas arrolados podem ser extrapolados para os contextos organizacionais dos demais poderes e esferas da
federao, no que respeita a um perfil qualitativo.

FUNCIONALISMO
O grupo funcionalismo engloba as variveis relativas a gesto de recursos humanos na administrao pblica: a)
aspectos quantitativos, que envolve problemas relativos ao efetivo e distribuio de recursos humanos na
administrao pblica; b) regime jurdico, que envolve problemas relativos estabilidade, aposentadoria e
previdncia do funcionalismo pblico, disponibilidade, isonomia, negociao coletiva e direito de greve; c)
estrutura de cargos, que envolve problemas relativos estrutura e ao critrio de provimento de cargos efetivos,
em comisso e vitalcios; d) ingresso, que envolve a seleo mediante concurso; e) plano de carreira, que envolve
diretrizes para sua formulao e critrios de promoo; f) formao e treinamento, que envolve qualificao
profissional escolar ou especfica apropriada para ingresso ou permanncia em carreiras e para o desempenho de
tarefas; g) avaliao de desempenho, que envolve a busca de formas e critrio apropriados de avaliao; h)
promoo e mobilidade, que envolve critrios e requisitos adequados para a promoo, progresso, transferncia,
remoo e redistribuio; e i) remunerao, que envolve a adequao de nveis e propores salariais s
responsabilidades do cargo e aos resultados alcanados.

R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit.. Trata-se de produto de um projeto de pesquisa conveniado junto ao Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), cujo objetivo caracterizar a administrao pblica federal brasileira.
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Aspectos Quantitativos
A questo da quantidade de funcionrios pblicos engloba problemas de alocao de recursos humanos tendo
em vista sua adequao quantitativa aos quadros ideais de cada rgo e da burocracia pblica como um todo. O
Quadro VII ilustra o quantitativo de pessoal no Executivo Federal.
QUADRO VII
QUANTITATIVO DE PESSOAL DA ADMINISTRAO PBLICA FEDERAL
NATUREZA JURDICA

RGOS

EFETIVO

Administrao Direta

20

156.702

Autarquias

115

328.968

Fundaes

39

123.003

Ex-Territrios

37.561

Empresas Pblicas

22

200.932

Sociedades de Economia Mista

94

486.476

SUB-TOTAL

1.333.642

Inativos

332.307

Pensionista

211.000
1.876.949

TOTAL

Os dados comparativos referentes a quantitativos de pessoal proporcionalmente populao economicamente


ativa e proporcionalmente alocados em reas sociais, constantes do Quadro VIII, desbanca um velho chavo da
crtica administrativa brasileira. De um modo global, no parece haver excesso ou inchao de pessoal na
administrao pblica brasileira, seno um quadro de pssima distribuio entre rgos, nveis da federao, reas
funcionais (meio e fim ou especficas) e entre regies geogrficas, mesmo porque h indicao de uma carncia
global de 143.000 funcionrios em diversos rgos da administrao2. Dos cerca de 7 milhes de servidores
pblicos nacionais apenas 26,3% so servidores municipais, os demais 49,1% so estaduais e 24,6% so federais3.
Do total dos funcionrios pblicos federais, cerca de 1,87 milho, 23,6% esto lotados no Rio de Janeiro4.

Segundo levantamento da Secretaria de Administrao Federal (SAF). Jornal do Brasil, 7/10/93. in F. L. Abrucio, 1993, op. cit., p. 40.

Segundo Carlos Csar Pimenta, consultor da Boucinhas e Campos, e relatrio SAF, MTB/RAIS e Secretarias Estaduais de
Administrao, 1992, p. 01. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 40.

Segundo relatrio SIAPE de 28/4/93. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 40.

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QUADRO VIII
EFETIVO PBLICO FEDERAL COMPARADO5
PAS

SERVIDORES EM
REAS SOCIAIS /
PEA6

FUNCIONRIOS
PBLICOS FEDERAIS /
PEA7

FUNCIONRIOS
PBLICOS ATIVOS
/ 1000
HABITANTES8

Brasil

11%

3%

8,9

Frana

18,5%

17%

46,4

Espanha

14,5%

53,4

Itlia

16,1%

65

Inglaterra

18,9%

91,4

Sucia

38%

Uruguai

23%

Venezuela

21,4%

Argentina

22%

Alemanha

22,5%

Uma primeira constatao diante destes dados de que a lotao de recursos humanos na administrao pblica
federal brasileira obedece a um critrio racional apenas ocasionalmente. Mas os fatores da m distribuio no se
situam apenas no domnio das disfunes instrumentais de determinados rgos, relacionadas ineficincia de
mtodos e processos, tecnologias empregadas, paralelismo e indefinio de papis institucionais, etc... O quadro
de m distribuio decorre, em grande parte, do carter poltico da mobilidade funcional entre rgos, no
raramente relacionadas ao empreguismo clientelista.
No obstante este quadro, a busca de parmetros e indicadores que permitam aferir a extenso da m
distribuio e da carncia de recursos humanos uma tarefa rdua. Primeiro, porque inexiste uma noo sequer
aproximada, de uma distribuio ideal9, porque isto pressupe uma avaliao qualitativa do atual quadro
funcional vis--vis aos padres de qualidade exigidos para uma configurao ideal de atividades, tambm
inexistente.
Quer relacionada configurao ideal do aparato administrativo pblico, quer relacionada dinmica da
barganha poltica, a questo do quantitativo timo de pessoal na administrao pblica no uma questo

Trs principais ressalvas so cabveis em relao considerao destes indicadores enquanto parmetros comparativos. Primeiro,
so indicadores quantitativos, que ignoram a adequao dos recursos humanos em questo no que respeita qualificao profissional
e ao desempenho. Segundo, no se referem a uma nica carteira ideal de servios e atividades pblicas, que, necessariamente,
quantitativa e qualitativamente diferente em cada contexto. Terceiro, desconsideram a tecnologia operacional aplicada em diferentes
atividades pblicas, principalmente no que se refere informatizao e a tcnicas de gesto como terceirizao, o que limita sua
utilizao como indicador quantitativo.
6

Dados citados pelo Banco mundial em 1986 in Projeto de Reconstruo Nacional, H. Drefahl (Salvador: Anais da ANPAD, vol. 6,
Administrao Pblica, 1991), pp. 20-30. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 40.
7

Conforme dados do Projeto ENAP/PNUD/CEDEC, primeiro relatrio parcial de janeiro de 1993 in F. L. Abrucio, op. cit., p. 39.

Idem.

Cabe observar as dificuldades para estruturao e manuteno de um cadastro de recursos humanos na administrao pblica, cuja
alimentao permita a rpida e fidedigna composio de informaes. Esta tem sido uma das principais dificuldades do SIPEC
(Sistema Integrado de Pessoal Civil).
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exclusivamente instrumental. Relaciona-se, num primeiro plano, ao papel do estado, sua carteira ideal de
atividades e produtos, que uma questo eminentemente poltica, tomada nos nveis federal, estadual e
municipal. Em particular, a questo da descentralizao encarna bem esta discusso. Por outro lado, sua
disfuno corrente, a m distribuio, pode ser creditada, em boa medida, s interferncias polticas com
finalidade clientelstica e de barganha instrumental, prticas correntes que situam-se fora dos domnios
instrumentais da burocracia pblica.

Regime Jurdico
O regime jurdico do funcionalismo pblico, expresso na Constituio Federal10, e regulamentado na Lei n
8.112, de 11.12.90, estatutrio, instituindo: estabilidade para os servidores nomeados mediante concurso aps 2
anos de efetivo exerccio; aposentadoria integral; disponibilidade; isonomia salarial; negociao coletiva e direito
de greve.
A estabilidade indiscriminada, no seleciona condies nem carreiras tpicas de estado, como diplomacia, foras
armadas e auditores fazendrios, dentre outros. Ademais, este instituto foi desmoralizado com a vigncia do Art.
19 das disposies constitucionais transitrias da Constituio Federal, que tornou estvel, sem prvio concurso
pblico, 313.000 funcionrios, metade do atual efetivo estvel11. Muito embora no haja evidncia emprica que
sua revogao aumente a produtividade e a eficcia no servio pblico, a estabilidade indiscriminada impede a
renovao de quadros funcionais em reas onde a competitividade profissional guarda relao direta com a
qualidade final de servios pblicos. O instituto da estabilidade, como atualmente se coloca, encarado como
compensao desqualificao profissional e aos baixos salrios e perspectivas.
A aposentadoria integral inviabiliza a previdncia do funcionalismo pblico. Seu perfil atuarial representa um
encargo impondervel sobre a sociedade: a idade mdia relativamente alta e existe, na folha de salrios do
Executivo Federal, 1,55 aposentado para cada servidor ativo12. O critrio de aposentadoria por tempo de servio
promove a perda precoce das melhores cabeas no auge da experincia, entre 50 e 60 anos, no raramente em
troca de rendimentos complementares.
A disponibilidade, originalmente um recurso para remanejamentos e reestruturaes, tornou-se, na prtica, frias
foradas, uma vez que o Supremo Tribunal Federal vetou judicialmente a reduo de salrios neste caso. O
instrumento da disponibilidade perdeu, portanto, o sentido.
A isonomia salarial engloba trs principais restries. Primeiro, impraticvel, dada a impossibilidade de
definio de parmetros tendo em vista a inadequao e, sobretudo, a diversidade de planos de carreira entre os
trs poderes. Aplic-la seria homogeneizar perversamente a diversidade. Alm de inexistir base jurdica para se
exigir igualdade nos vencimentos entre profissionais equivalentes, exceto entre carreiras distintas, a isonomia
tambm inaplicvel dinmica salarial, na medida em que a isonomia dos reajustes no permitiria alcanar a
equiparao dos nveis salariais.13 Segundo, a isonomia inviabiliza ganhos de produtividade. Terceiro, a isonomia
virou bandeira poltica quer como forma de presso para uma poltica de remunerao mais adequada a alguns
segmentos funcionais, quer como meio de denncia de graves disfunes remuneratrias em outros segmentos,

10

Artigos 39, 41, 40 e 37, respectivamente.

11

Segundo dados da SAF/DRH de maro de 1993, apud F. L. Abrucio, 1993, op. cit., p. 53. Observe-se, ademais, que o emprego da
expresso servidores, ao contrrio de funcionrios, segundo o caput do Art. 39 da Constituio Federal, conduz interpretao de que
tambm os celetistas seriam estveis, aps o estgio probatrio, uma vez concursados. Ver, a respeito, T. Mukai, Administrao
Pblica na Constituio de 1988 (So Paulo: Saraiva, 1989), p. 61-7.
12

Segundo estudo do ministrio da Previdncia citado em matria no jornal Folha de So Paulo de 13.10.93, p. 2. apud F. L. Abrucio,
op. cit., p. 48.

13

Ver E. F. Ohana; E. F. Mussi; H. F. Carlos & A. L. Dezolt, Setor Pblico Federal no Brasil: Despesas com Pessoal e Alguns
Comentrios sobre a Isonomia Salarial (Braslia: IPEA, 1992), p. 13.
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notadamente no Legislativo e no Judicirio. A questo da isonomia oculta a complexa problemtica de cargos e


salrios no setor pblico e como tal deveria ser discutida. Enquanto instituto, casustico.
A negociao coletiva e o direito de greve so avanos institucionais assegurados constitucionalmente, porm
inexeqveis em boa extenso. A negociao coletiva caiu no vazio devido imposio pelo Executivo Federal de
uma poltica salarial unilateral. O direito de greve ainda carece de regulamentao porque o texto constitucional
foi indiscriminado. Todavia, os poderes Judicirio e Executivo j editaram judicialmente restries aplicveis ao
disposto constitucionalmente.
Estas caractersticas do funcionalismo pblico federal, uniformizadas sob um regime jurdico nico estatutrio,
tm um maior teor de conquistas sociais de uma categoria, que, propriamente, o resultado de um contrato de
benefcios e contribuies firmados com e para a sociedade em bases tcnicas e profissionais. O regime jurdico
nico, tal como se estabelece atualmente, no s ocaso do corporativismo presente na feitura da Constituio
de 1988, mas, tambm, no teor da Lei n 8.112, essencialmente corporativista.14 A ordem funcional estabelecida
pela Constituio Federal para o setor pblico, se choca, frontalmente, com os imperativos de modernizao da
administrao pblica15.
Ademais, disfuncional, porque estabelece um perverso contrato de mediocridade entre funcionalismo e servio
pblico e entre este e a sociedade, pretende compensar o empobrecimento da funo pblica com garantias
sociais sem devidas reciprocidades. Evidentemente, a manuteno ou reverso dos dispositivos citados no se
circunscreve apenas no mbito instrumental de processos modernizantes; , antes, resultado de negociaes
polticas, principalmente porque lida com o aspecto mais poltico do funcionalismo pblico: a negociao de
direitos funcionais adquiridos.

Estrutura de Cargos
H trs tipos de cargos: efetivo, em comisso e vitalcio. H um amplo desconhecimento da estrutura real e
respectivos grupos funcionais, de cargos efetivos de carreira, providos via concurso e estgio probatrio. Isto se
deve desordenada descentralizao dos planos de cargos e incorporao em massa de funcionrios no regime
jurdico nico com a Constituio de 1988, sem a devida efetivao em cargos de carreira. Cerca de 313.000
funcionrios permaneciam, em maro de 1993, no quadro em extino no integrado na carreira, contra 332.000
funcionrios pblicos efetivos16.
H cerca de 16.300 cargos em comisso no Executivo Federal, DAS de 1 a 6, dos quais cerca de 16% so
formalmente destinados funes de assessoramento e os restantes 84% de direo17. Do ponto de vista
quantitativo, a despeito da impossibilidade de julgamento sobre uma adequao global, h dois tipos de
disfunes: desequilbrio na distribuio e na remunerao. A m distribuio de cargos comissionados atende
duas espcies preponderantes de condicionantes: poltico, com finalidade empreguista ou de barganha poltica; e

14

Muito embora, a rigor, a disposio constitucional impe um regime nico e a possibilidade de existncia de dois regimes, o
estatutrio e o celetista. Se podem existir dois regimes porque caber a cada esfera de governo [...] escolher qual o regime jurdico
nico que, por Lei prpria, desejar adotar; [...] se estatutrio ou celetista. T. Mukai, 1989, op. cit., p. 62. No caso, a Lei n 8.112
consubstanciou a opo pelo regime nico do estatuto.
15

A propsito, a pesquisa As Elites Brasileiras e a Modernizao do Setor Pblico: um Debate revela que 50% da elite brasileira
(representada por um composto de intelectuais, empresrios e autoridades governamentais) considera que a Constituio de 1988
desfavorvel ou pouco favorvel modernizao do setor pblico, sendo que 73% contrria estabilidade do funcionrio pblico no
concursado aps 5 anos de servio. Ver A. de Souza & B. Lamounier, (orgs.), As Elites Brasileiras e a Modernizao do Setor Pblico:
um Debate (So Paulo: IDESP, Srie Seminrios e Debates, Sumar).

16

Dados da Secretaria da Administrao Fedreal (SAF) de maro de 1993. apud in F. L. Abrucio, op. cit., p. 53.

17

Este nmero no contempla as funes gratificadas (FGs, DRs, CDs, DAIs etc.) de provimento exclusivo de detentores de cargos
efetivos, estimadas em cerca de 64.000 vagas. Tambm excetua-se deste quantitativo os cargos em comisso criados durante o
Governo Itamar Franco, estimados em 900. Ver in F. L. Abrucio, op. cit., p. 54.
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formalismo, cargos inerente estruturas organizacionais formais, porm inoperantes, preenchidos ttulo de
complemento salarial. Como resultado, h rgos com excesso de cargos comissionados, incoerentes com a
baixa complexidade de suas estruturas organizacionais, e h, ao reverso, rgos com dficit destes cargos.
Por outro lado, o desequilbrio salarial dos cargos em comisso sugere uma diviso em dois grupos de DAS: do 1
ao 3 e do 4 ao 6. Em ambos os casos os valores das classes variam cerca de 10%, mas entre os grupos, entre os
DAS 3 e 4, h um acrscimo de cerca de 100%. H nisto uma diviso tcita entre cargos de menor escalo, cuja
remunerao no atraente para ocupantes de fora do servio pblico e que de fato so em 95% dos casos
ocupados por servidores18, e, por outro lado, cargos de maior escalo, sujeitos ao preenchimento por critrios
polticos. Neste caso, especificamente em relao ao preenchimento por ocupantes de fora do servio pblico, a
maior remunerao paga pelos atuais cargos em comisso ainda est abaixo dos padres do mercado de
trabalho19, pblico ou privado, ainda mais se se considerar o custo de vida de Braslia e a restrio dos benefcios
e vantagens indiretas, como transporte pessoal e moradia funcional.
Todavia, do ponto de vista qualitativo que o atual sistema de cargos comissionados mostra sua maior limitao:
o critrio de provimento. O atual critrio de livre provimento na verdade um no-critrio. A despeito de
tratarem-se de cargos para ocupantes com nvel superior de instruo, inexiste qualquer requisito normativo de
adequao do ocupante ao cargo ocupado, quer referente ao perfil curricular, quer habilidades tcnicas ou
gerenciais, sequer rea de atuao. A nomeao em cargo comissionado confina-se discricionaridade da
autoridade nomeante, onde no h controle sobre o prevalecimento da veneta poltica e pessoal sobre a
profissional. Esta prtica admite dirigentes desqualificados, alheios e muitas vezes avessos ao servio pblico,
no raramente agindo em benefcio de interesses partidrios, corporativos ou pessoais, constituindo-se numa das
gneses estruturais do processo de corrupo funcional do qual a administrao pblica brasileira ,
historicamente, vtima. Conseqentemente, fomenta-se a descontinuidade e impede-se a formao de dirigentes
pblicos nas diversas carreiras da administrao pblica.
So vitalcios os cargos de juzes e ministros ou conselheiros dos tribunais de contas. Seus ocupantes tm
permanncia definitiva e inamovvel, exceto sob processo administrativo. H duas categorias segundo o acesso:
concurso pblico e nomeao, caso dos ministros de tribunais superiores, exceto o Eleitoral, e de contas,
mediante indicao do Presidente da Repblica e ratificao do senado; e, demais tribunais, exceto os eleitorais,
apenas mediante indicao do Presidente da Repblica. O problema dos cargos vitalcios relaciona-se
modalidade de nomeao. Semelhante aos cargos em comisso, seu critrio de nomeao limitado, seno
esprio: mais de dez anos de servio pblico, limite etrio, notrio saber, ilibada reputao e idoneidade
moral, conceitos etreos sujeitos alta elasticidade subjetiva, o que permite a premiao e a barganha poltica.

Ingresso
A nica forma legal de ingresso de servidores sob o regime jurdico nico o concurso pblico. fora de
questo que o concurso pblico o meio mais democrtico de ingresso no servio pblico. Contudo,
necessrio qualificar sua eficcia conquanto o servio pblico no se deve restringir aos cargos efetivos e
tampouco s atuais regras de seleo. Nesse sentido, h duas principais crticas com relao a esta forma de
ingresso: sua exclusividade e generalizao e, por outro lado, sua limitao como instrumento de seleo.

18

Conforme estimativa de Carlos Pimenta, ex presidente da ENAP, in Sistema de Governo e Administrao Pblica no Brasil, V. M. F.
Costa in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 255.
19

Segundo a Lei n 9.030, de 13.04.95, e o Decreto Legislativo n 06, de janeiro de 1995, um DAS 6, maior remunerao paga em
cargo comissionado, correspondente atualmente aos titulares de secretarias, segundo escalo nos diversos ministrios, equivale a
aproximadamente US$ 6.500.
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Na atual estrutura de cargos, o concurso pblico o procedimento seletivo exclusivo. Isto porque a legislao
vigente omissa com relao ao ingresso de contratados e temporrios no servio pblico, salvo servios de
autnomos por prazo determinado e no recorrente, seno de efetivos nas respectivas carreiras. Este dispositivo
impede a criao de estruturas matriciais ou por projetos, temporais por definio, para o atingimento de
resultados especficos, que requerem, por sua vez, formas mais flexveis, rpidas e baratas de aquisio de pessoal
em bases profissionais. Ou seja, s h concurso para admisso no servio pblico, no para prestao de servio
ou colaborao temporria direta20.
Por outro lado, a jurisprudncia do Tribunal de Contas da Unio21, que dirimiu controvrsia constitucional a
respeito, estendeu a aplicabilidade dos concursos pblicos s empresas pblicas e sociedades de economia mista,
cujo corpo funcional, alm de regido pela CLT, enquadra-se, na maior parte das vezes, em atividades produtivas,
algumas de alta rotatividade de mo-de-obra, onde as regras de recrutamento e seleo do livre mercado de
trabalho so requisito de qualidade funcional. No obstante, nem a legislao complementar nem o Tribunal de
Contas da Unio definiram formas ou diretrizes para elaborao de critrios simplificados de seleo para estes
casos.
A limitao do concurso pblico, como hoje se estabelece, como instrumento de recrutamento e seleo assentase em trs principais evidncias. Primeira, falta planejamento e coordenao de concursos, inexistindo uma
noo global das necessidades dentre os diversos rgos. Isto favorece a reposio de pessoal apenas em reas
politicamente fortes dentro do setor pblico: desde 1988, 90% dos servidores concursados foram para as
carreiras de finanas, do tesouro nacional e da receita federal22. Segunda, a natureza, a uniformizao e a
quantidade excessiva de exames incoerente com a diversidade das necessidades e exigncias de desempenho de
funes certas e determinadas. H, nesse sentido, uma excessiva politizao das normas reguladoras dos
concursos em detrimento de uma maior preocupao com a seleo profissional. E terceira, o estgio probatrio
ignorado na grande maioria dos casos, o que impede tanto a preparao para o exerccio dentro de padres de
desempenho pr-estabelecidos, quanto impede a avaliao crtica do prprio concurso. Em sntese, os concursos
pblicos esto atualmente formatados para medir qualificaes quase sempre duvidveis porque no se baseiam
em desempenho.
O excesso de zelo subjacente s atuais exigncias quanto s formas, exclusividade e universalizao do
concurso pblico na administrao direta e indireta, constitui-se um bice efetiva administrao de recursos
humanos no setor pblico, com severos prejuzos eficincia e eficcia de organizaes pblicas. No obstante
os requisitos de moralidade, impessoalidade e publicidade so perfeitamente atingveis por formas tecnicamente
mais apropriadas, simplificadas e flexveis de recrutamento e seleo de pessoal. Criou-se uma falsa aura de
moralidade e retido poltica em torno de um instrumento de ingresso no servio pblico que, embora
conceitualmente correto, vem sendo utilizado com uma finalidade crescentemente corporativista, sob o pretexto
de ser uma forma defensiva em relao interferncia poltica fisiolgica.

Plano de Carreira
Carreiras sintetizam as vias de acesso e asceno nas quais e para as quais a funo pblica deve adquirir, manter
e desenvolver talentos em benefcio da sociedade. Um sistema de carreira tem trs principais requisitos: plano de
cargos, estruturao com base no mrito profissional e vinculao a um rgo, rea ou funo pblica. Seno
vejamos o atual quadro no Executivo Federal.

20

Muito embora a Constituio preveja, no Art. 37 inciso IX, que a lei estabelecer os casos de contratao temporria, o Ttulo VII,
Captulo nico, Arts. 232 a 235, da lei n 8.112, restringe as excepcionalidades de contratao temporria casos de combate surtos
epidmicos, recenseamentos, calamidades pblicas e professores universitrios visitantes.

21

Conforme Deciso Plenria de 01.06.90.

22

Dados do SIPEC de maio de 1993. in F. L. Abrucio, op. cit., pp. 63-4.

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Inexiste uma Lei de diretrizes para planos de carreira, que contemple discriminadamente o universo de atividades
tpicas de estado e de governo. Atualmente, apenas 14,7% dos funcionrios pblicos encontram-se em carreiras
consolidadas23 e faltam regras claras para promoo e mobilidade. Com efeito, dentre as carreiras consolidadas
apenas trs magistrio, diplomacia e militar tm critrios de promoo claramente definidos, no obstante
de questionvel eficcia. H, ainda, uma marcante instabilidade e disparidade salariais, a impossibilidade de se
obter ganhos de produtividade baseados em critrios de qualidade e a restrio legal asceno funcional. Isto
contribui, sobremaneira, para a desorganizao e deteriorao da funo pblica, porque se constitui um forte
fator desmotivador.

Formao e Treinamento
Formao e treinamento so formas de investimento em capital humano cujo retorno se d sob a forma de
racionalidade e profissionalismo. Formao e treinamento so o substrato para a erradicao da mentalidade
tacanha, clientelista e formalista da qual o servio pblico, e, conseqentemente, a sociedade brasileira, padecem.
H, no servio pblico, requisitos e programas de formao geral educao escolar formal e especfica
quando visa a preparao para uma carreira, como programas sob os auspcios da ESAF, ENAP e Instituto Rio
Branco, dentre outros. Os requisitos ou programas de treinamento, no necessariamente promovidos no mbito
do servio pblico, visam ao desenvolvimento de habilidades individuais para a utilizao no desempenho de
tarefas ou funes prprias.
Inexiste uma avaliao global da adequabilidade da formao e do treinamento de servidores pblicos,
principalmente porque no se pode avaliar necessidades em funo de desempenho, baseado em padres
desejveis de qualidade. O que se especula que o perfil educacional do funcionrio pblico brasileiro , em
geral, sofrvel, afetando a qualificao de servidores para o desempenho de tarefas especficas e a capacidade
gerencial de chefes e dirigentes no que respeita ao atingimento de resultados efetivos.
Este quadro ampara-se em cinco principais razes. A pior certamente a resistncia, amparada na crena de que
formao e treinamento no so importantes para a manuteno ou o aprimoramento de determinados servios,
seno perda de tempo e recursos. A segunda a falta de recursos. Terceira, h uma patente desconexo entre
treinamento e planejamento de recursos humanos. Sobretudo, faltam objetivos dos processos de treinamento ou
a desarticulao a um objetivo comum. Os programas de treinamento so, via de regra, conveniados com a
iniciativa privada mediante critrios, no raro, questionveis. Quarta, inexiste relao entre treinamento e
sistemas de carreira, porque este no se pauta num sistema de mrito, que, por sua vez, no se pauta em avaliao
de desempenho. E quinta, inexiste uma carreira de gestores pblicos ou ainda um esforo integrado de formao
de dirigentes pblicos das diversas carreiras.
A carncia de qualificao do funcionalismo pblico brasileiro se reflete na sua baixa produtividade. Em termos
de comportamento organizacional, estereotipifica-se no despreparo, na descortesia, no desrespeito ao cidado
usurio, na m vontade, na corrupo, no erro, no processualismo exagerado, no formalismo que privilegia
formas e processos em detrimento de resultados, na falta de viso estratgica finalstica, na falta de zelo com o
patrimnio e os recursos pblicos, na adoo de critrios pessoais em detrimento dos tcnicos ou profissionais e,
dentre outros, no raro, na falta de urbanidade no trato e na apresentao pessoal. Na exceo de nichos de
excelncia organizacional, estas caractersticas so elementos ativos da cultura organizacional pblica brasileira.

23

A partir de dados do SERPRO, de maio de 1993, incompletos porque contemplam uma populao correspondente a 87% do
funcionalismo. apud in F. L. Abrucio, op. cit., p. 70.
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Avaliao de Desempenho
Avaliao de desempenho deve ser concebida como um meio profissional para embasar a progresso, promoo
e mobilidade funcionais, tornando-se um dos principais ingredientes do sistema do mrito na administrao
pblica.
Inexiste um conjunto de diretrizes sobre avaliao de desempenho na administrao pblica brasileira, conectado
a uma poltica de recursos humanos, que defina finalidades e formas adequadas de avaliao. Primeiro, porque
um sistema efetivo de avaliao de desempenho pressupe planos de cargos e carreiras bem estruturados, o que
vem a ser a primeira grande limitao no caso brasileiro. Em segundo lugar, avaliao de desempenho na
administrao pblica federal tornou-se uma rotina intrinsecamente formal, sem finalidade plausvel e como
meio de legitimao burocrtica de promoo funcional. Nesse sentido, tornou-se, na maior parte das vezes, um
ritual celebrado sem maiores preocupaes com o desempenho e, no raro, com freqncia irregular e forma
diversa, em que pese as peculiaridades de cada contexto organizacional demandarem diferentes mtodos.
Muito embora os critrios correntes se atenham, na maioria das vezes, variveis objetivas, tais como
pontualidade, freqncia, participao e iniciativa, a capacidade do funcionrio em alcanar resultados e padres
de produtividade parece ser uma preocupao acessria, seno inexistente. comum a ausncia de transparncia
e participao do avaliado na definio e julgamento dos critrios, dando alta margem de subjetividade ao
avaliador. A avaliao de desempenho , na maioria dos casos, unilateral, sem contemplar formas de contraavaliao, a avaliao do avaliador pelos avaliados. Ademais, a atual sistemtica predominante excessivamente
vulnervel tendo em vista a rotatividade e despreparo dos gerentes avaliadores. Em suma, a desarticulao das
prticas correntes de avaliao de desempenho do contexto de uma poltica de recursos humanos impede a
utilizao de um instrumento de gesto essencial para os objetivos organizacionais e profissionais dos servidores.

Promoo e Mobilidade
Promoo refere-se indistintamente a duas modalidades de derivao vertical: promoo, que, propriamente dita,
significa a elevao funcional e salarial decorrente da passagem de um cargo para outro de outra classe; e
progresso, que designa a elevao funcional e salarial dentro da mesma classe, de um padro para outro
superior. Mobilidade refere-se a quatro tipos de derivao horizontal: cesso ou transferncia, de um cargo para
outro em outro rgo; readaptao, de um cargo para outro mais compatvel com a condio fsica do ocupante;
remoo, de um rgo para outro sem mudana de cargo; e redistribuio, deslocamento, com o respectivo
cargo, para o quadro de pessoal de outro rgo. O problema bsico que se coloca no caso brasileiro que a
inexistncia de um sistema de carreiras e de uma sistemtica de avaliao de desempenho impossibilitam a
concepo de uma sistemtica de progresso e mobilidade flexvel.
Os atuais sistemas de promoo envolvem quatro principais problemas. Primeiro, utilizam parmetros
duvidveis, uma vez que os sistemas de cargos e carreiras esto precariamente organizados. Segundo, os critrios
de promoo e progresso so demasiadamente formais, tais como tempo de servio, ou baseiam-se em
avaliaes de desempenho meramente burocrticas. Terceiro, as promoes tm, no raro, regularidade e
periodicidade inconstantes, quando no impedidas legalmente. E quarto, inexiste vinculao entre treinamento e
promoo.
As atuais formas e sistemticas de mobilidade envolvem trs principais problemas: a excessiva burocracia, em
alguns casos; a falta de controle; e a omisso de critrios. Este ltimo problema , sem dvida, o mais srio,
porque d margem consolidao de grupos cujos interesses prprios muitas vezes se sobrepem ao interesse
pblico.

Remunerao
Remunerao compreende salrio do cargo efetivo, vantagens, gratificao e benefcios. Consiste na varivel
mais crtica do servio pblico brasileiro. Remunerao adequada, se, por um lado, questionvel como fator
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motivador direto, com conseqncias para a produtividade, por outro, a remunerao inadequada
inquestionvel como fator desmotivador.
H duas principais categorias de problemas relativos remunerao no servio pblico. Primeiro, inexiste um
sistema de remunerao baseado num sistema de cargos e carreiras estruturados conforme o mrito e geridos
mediante uma poltica salarial tecnicamente correta. As polticas salariais implcitas que vm sendo praticadas
atendem exclusivamente a uma convenincia financeira de ajuste macroeconmico, sem atentar para os
requisitos de funcionalidade do servio pblico. Conseqentemente, o achatamento salarial demonstrado pela
queda de 5% da remunerao real no servio pblico entre 1982 e 198624. Os gastos com pessoal e encargos
proporcionalmente ao PIB demonstram uma participao de 6,38% em 1989 e 2,94% em 199325. Com efeito, o
achatamento salarial a que vm sendo submetidos os servidores avilta a dignidade do servio pblico, promove a
evaso, a corrupo, a politizao disfuncional e a perda de qualidade. Ademais, a impraticabilidade da
negociao coletiva prevista constitucionalmente, incita movimentos grevistas localizados cujas reivindicaes
incluem um forte vis de barganha poltica, em detrimento da discusso tcnica.
Segunda, h uma enorme desproporo salarial, em amplitude e gnero problemas que, aliados ao
achatamento salarial vm sendo tratados sob a bandeira poltica da isonomia. No Brasil, o maior salrio do
servio pblico corresponde a 58 vezes o menor salrio, ao passo que em administraes pblicas estruturadas
este indicador varia entre 1 e 6,7 (Frana) e 1 e 5 (Itlia)26. Por outro lado, a desestruturao dos sistemas de
cargos e carreiras, e a conseqente desvinculao com a remunerao, promove uma enorme disparidade salarial
em cargos congneres, sujeitos aos artifcios das gratificaes especiais nos poderes legislativo e judicirio, que
gozam de autonomia administrativa, ou em carreiras politicamente fortes, como receita federal e tesouro
nacional.
A disparidade salarial entre os poderes da repblica outro dado alarmante. A autonomia dos poderes em fixar
seus prprios vencimentos tem proporcionado reajustes inconseqentes por exemplo, entre 1987 e 1991 os
vencimentos do judicirio foram majorados em 108,3% em termos reais. Em contrapartida, o salrio mdio
praticado pelo poder executivo em 1991 representou, em termos reais, um decrscimo de 13,2%.27
A desestruturao dos sistemas de remunerao favorece o surgimento de ganhos no salariais, gratificaes e
benefcios indiretos de difcil controle e questionvel legalidade e legitimidade. No caso dos procuradores da
fazenda, por exemplo, a gratificao chega a alcanar 85% do valor dos vencimentos, ao passo que no PCC este
ndice chega a 44,5%28.
O que se denomina na linguagem corrente de isonomia salarial, constitui-se, essencialmente, em um problema de
administrao de cargos, salrios e benefcios no servio pblico, cuja atual configurao s encontra coerncia
no atual quadro catico que envolve o funcionalismo pblico federal.

ESTRUTURA E RECURSOS ORGANIZACIONAIS


Este grupo engloba as seguintes variveis principais, relativamente gesto de organizaes pblicas e macroestrutura administrativa do governo federal: a) estrutura organizacional, que envolve o desenho ideal rgos e
suas respectivas estruturas organizacionais; b) informao e informatizao, que respeita o fluxo interno e
externo de informaes, mtodos, normas e processos administrativos; c) gesto de recursos organizacionais,

24

Segundo in F. L. Abrucio, op. cit., p. 100.

25

id., p. 37.

26

Os dados so de 1992. in ENAP/PNUD/CEDEC, 1 relatrio de janeiro de 1993 pp. 20 e 110, apud. in F. L. Abrucio, op. cit., p. 100.

27

Ver E. F. Ohana; C. H. Mussi; H. F. Carlos & A. L. Dezolt, 1992, op. cit., p. 13.

28

Dados da SAF de fevereiro de 1993 apud in F. L. Abrucio, op. cit. p. 102.

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oramentrios, financeiros, fsicos e materiais; e d) rgo central de administrao, que envolve a coordenao,
no nvel macro-governamental, dos sistemas integrados de administrao geral e de pessoal.

Estrutura Organizacional
H duas consideraes bsicas referentes estrutura organizacional no setor pblico: macro-estrutura
governamental, onde se insere a questo da dinmica versus estabilidade organizacional do arranjo ministerial; e
modelagem organizacional de organizaes pblicas, no que tange a adequao de suas estruturas organizacionais
s suas finalidades e recursos.
A macro-estrutura da administrao pblica, basicamente o arranjo ministerial e a composio secretarial da
Presidncia da Repblica, reflete a carteira de funes do estado, tpicas ou circunstanciais em funo dos
projetos de desenvolvimento, implcitos ou no, e da barganha poltica em torno da sustentao parlamentar do
governo. Estes fatores so, obviamente, dinmicos e h, necessariamente, uma relao dinmica entre eles e a
macro-estrutura da administrao. No entanto, o que est em questo que esta dinmica tem promovido a
instabilidade da macro-estrutura governamental criao, fuso e extino de ministrios e secretarias em
nveis disfuncionais, gerando descontinuidade, enfraquecimento da cooperao interinstitucional, fragmentao
da experincia e da memria organizacionais, dos quadros funcionais e dos fluxos decisrios. O quadro XI
demonstra o grau de estabilidade organizacional em sucessivos perodos governamentais:
QUADRO XI29
ESTABILIDADE ORGANIZACIONAL DE GOVERNOS RECENTES
RGOS

PERODOS

MODIFICAES

NDICES30

Castelo Branco

13

0,722

C. Silva / Mdici

23

1,000

Geisel

23

0,913

Figueiredo

24

0,917

Sarney

24

10

0,583

Collor

25

25

0,000

No obstante, necessrio que se especule sobre a extenso na qual as disfunes decorrentes da instabilidade
resultaram no da dinmica das estruturas em si, mas dos critrios e valores que guiaram as transformaes
governamentais. Esta questo se reporta, em grande medida, ao fisiologismo poltico ou corporativo to
fortemente presentes em setores localizados da administrao pblica.
Por outro lado, no que respeita modelagem organizacional em organizaes pblicas h o problema das
estruturas padro (comuns a ministrios e secretarias), que, embora uniformizem as nomenclaturas hierrquicas,
muitas vezes resultam em nveis hierrquicos e unidades organizacionais de apoio desnecessrios, tendo em vista
diferentes portes, misses, grau de diferenciao e complexidade processual. No se trata de a padronizao
extrapolar a definio de uma estrutura bsica, de apoio e controle, essencial caracterizao da autonomia
administrativa dos diversos rgos. Trata-se do critrio de definio das unidades operacionais finalsticas, que,
via de regra, atende s convenincias da criao de cargos e do domnio institucional sobre setores da

29

Cludio Gonalves do Couto, Modernizao in R. C. Andrade & L. Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 129.

30

Obtido atravs da seguinte frmula: E = (N - n) / N, onde E o ndice de estabilidade, N o nmero de rgos e n o nmero de
modificaes, exclusive ministrios extraordinrios. Assim, o ndice 1,0 representa um quadro esttico, ao passo que o ndice 0,0
representa o quadro de instabilidade total.
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administrao em detrimento da adequao da estrutura organizacional aos recursos e s finalidades dos rgos
em questo, gerando a proliferao desnecessria, disfuncional e anti-econmica, de rgos e unidades.

Informao e Informatizao
H problemas de porte, complexidade e qualidade de produtos no que se refere informao e informatizao
no setor pblico, em funo de trs fatores: uma demanda exponencial para o processamento de um volume
cada vez maior de dados e uma crescente especificidade de outputs e formas de aplicao. Com efeito, a
importncia e utilidade da informatizao para a agilidade da tomada de decises, para a reengenharia de
mtodos e processos administrativos e para a transparncia e democratizao da informao no tm limite. A
questo adequar e dispor de solues apropriadas para a resoluo de problemas relevantes, o que parece ser
exceo no caso da administrao pblica brasileira. O que caracteriza o problema da inadequao de sistemas e
equipamentos a falta da exata e mxima noo de sua utilidade. Nesse sentido parece haver uma preocupao
maior com a informatizao, que com a informao, o que leva informatizao de fluxos de informaes e
processos deficientes, inadequados ou irrelevantes.
Basicamente, porque ainda no se tem uma noo precisa salvo no caso de sistemas integrados bsicos nas
reas de pessoal e administrao financeira, contbil, oramentria, previdenciria dos fluxos de informaes,
mtodos e processos necessrios ao atingimento das finalidades de diversos rgos e composio de um
sistema de informaes gerenciais no nvel macro da administrao pblica. Ainda predominam na administrao
pblica, em diversos rgos, e, principalmente, em rotinas ou procedimentos que envolvem atendimento ao
pblico, mtodos e processos altamente burocratizados e excessivamente documentados, onde a
disponibilizao, alterao e registro de dados pode e deve ser racionalizada para posterior automatizao por
meio de recursos informacionais.
O que se verifica a panacia da micro-informatizao para a automao de escritrio freqentemente restrita
editorao de textos, utilizada com razovel capacidade ociosa tendo em vista seu potencial racionalizador,
bem como a manuteno de sistemas de grande porte que, embora indiscutivelmente essenciais, operam de
forma desintegrada, mas no isenta de problemas de alimentao, processamento e armazenamento de dados.
Isto caracteriza, sobretudo, um quadro de m utilizao, o que contribui para aumentar o problema da
insuficincia de hardware e software.
O resultado um quadro informacional catico para a obteno de informaes, uma grande demanda reprimida
por equipamentos de informtica e telemtica, e o rpido sucateamento do parque micro e macrocomputacional. Um dos fatores que contribuem para este quadro a administrao de compras tanto de
suprimentos quanto de equipamentos, que no condizente em preo e especificaes com a fatia nacional de
mercado consumida pelo setor pblico, em torno de 30%31.
Fundamentalmente, as deficincias no que concerne informaes e informatizao no setor pblico, refletem a
deficincia da atual engenharia de processos e informaes, altamente burocratizadas, e, num segundo plano, as
solues de informtica aplicadas s suas rotinas, principalmente no que se refere informatizao de rotinas
burocratizadas.

Gesto de Recursos Organizacionais


Gesto de recursos organizacionais refere-se aos aspectos gerais da administrao oramentria, financeira,
patrimonial, de suprimento de servios e de materiais na perspectiva de organizaes pblicas, quer da
administrao direta, quer da indireta.

31

C. G. Couto, 1993, op. cit., p. 134.

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O governo federal dispe de sistemas informatizados integrados para processar rotinas oramentrias, financeiras
e contbeis. Tratam-se do SIDOR e do SIAFI, principalmente, sistemas dotados de razovel nvel de excelncia e
assistncia tcnica que integram atualmente a maioria das unidades descentralizadas da administrao pblica
federal direta e indireta. A integrao de todas as unidades e os aperfeioamentos constantes tornaro mais
segura e transparente a administrao financeira do estado em que pese seus dados no serem acessveis para
consulta aos cidados contribuintes comuns, como preceitua a Constituio, seno aos parlamentares.
A administrao oramentria, do ponto de vista das unidades oramentrias ou das unidades gestoras
descentralizadas, altamente formalista devido a trs principais fatores: instabilidade macroeconmica, processo
oramentrio e gesto oramentria central. O quadro de instabilidade macroeconmica quer pela, at ento
recente, existncia de inflao acentuada, quer pelos efeitos de ajustes fiscais e monetrios restritivos
descaracteriza o oramento pblico na medida em que o oramento programa perde o carter de instrumento de
planejamento e torna-se um procedimento a mais, de carter puramente legal e formalista, necessrio execuo
financeira. A inverso decorrente deste fenmeno que os dispndios passam a no mais se programar ou
realizar em funo das disponibilidades oramentrias, mas os empenhos e as reprogramaes suplementares
passam a se realizar em funo dos dispndios realizados ou a se realizar em funo de compromissos assumidos
sem prvia autorizao oramentria. Antecipaes de crdito, inverso de saldos, prvio empenho e empenho
global subvalorados e endividamento junto a fornecedores tm sido expedientes correntes para a continuidade
operacional de vrias organizaes, no obstante a censura dos rgos de controle interno.
O processo oramentrio compreende, sinteticamente, a formulao, aprovao, execuo e controle do
oramento pblico mediante a integrao das diversas unidades oramentrias, seus rgos setoriais, o rgo
central de oramento e as instncias legislativas. Esta integrao demasiada verticalizada e obstruda pela
imposio de tetos, limites, cortes e critrios sem a devida discusso e embasamento tcnico prvio. Os rgos
setoriais e central de oramento ignoram muitas vezes a especificidade e a peculiaridade dos projetos e atividades
sob sua superviso e controle. O controle oramentrio , via de regra, meramente contbil, omisso quanto ao
cumprimento das metas quantitativas constantes da programao.
Pelo ngulo da gesto oramentria de governo, cabe ressaltar as deficincias relativas ao acompanhamento e
controle, por parte do ncleo decisrio do governo, do processo oramentrio no mbito do Executivo, visando
a assegurar a efetividade dos gastos pblicos, o cumprimento de objetivos programticos de governo e as metas
macro-econmicas. Isto um reflexo da prpria dificuldade da Presidncia da Repblica em manter um
acompanhamento e controle efetivos sobre a rea oramentria do governo e tambm da dificuldade estrutural
em se integrar oramento e planejamento.32 Em sntese, a conjuntura macroeconmica adversa, a conformao
institucional do sistema de oramento e a gesto oramentria central descaracterizam o oramento programa,
transformando-o em programao financeira a posteriori.33
A administrao financeira, processada pelo do SIAFI, apresenta problemas apenas com relao programao
financeira, que analogamente gesto oramentria, sofre os efeitos da gesto de caixa do Tesouro Nacional, no
que respeita instabilidade macroeconmica e gesto da programao financeira cargo da Secretaria do
Tesouro Nacional (STN). As freqentes falhas na programao financeira de diversos rgos da administrao,
so, muitas vezes, motivadas pela execuo de uma poltica de caixa restritiva pelo Tesouro Nacional, o que
acarreta atrasos de pagamentos, com conseqentes encargos, dificultando ou impedindo o fluxo normal de
projetos e atividades de relevncia na administrao pblica. Os critrios e metodologias adotados na
programao financeira central do Executivo Federal so obscuros.

32

Ver A. S. M. Cunha, As Funes do Oramento nas Organizaes (Rio de Janeiro: FGV/EBAP, Textos do Curso Intensivo de PsGraduao em Administrao Pblica, 1978).

33

Ver G. Tristo, Planejar Est Fora de Moda (So Paulo: Polticas Governamentais, v. VIII, n. 82, 1992).

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A execuo contbil inteiramente processada pelo SIAFI, exceto anlise, que ainda demanda procedimentos
manuais, mediante um complexo sistema de contas e controles cuja principal limitao impossibilidade de se
consolidarem subcontas e planos internos em sistemas paralelos de contabilidade gerencial, principalmente
voltadas ao acompanhamento e controle de custos, ao processo decisrio e consolidao de demonstrativos
contbeis para o atendimento Lei n 6.404 caso das empresas pblicas ou sociedades de economia mista que,
embora integradas ao SIAFI, so sociedades annimas.
A administrao patrimonial envolve a manuteno e a zeladoria de instalaes prediais, mquinas,
equipamentos, mobilirio, utenslios e frota. H problemas que, em maior ou menor extenso, em geral ou em
particular, relacionam-se adequao, conservao e controle. Assim, verifica-se em muitos rgos pblicos,
inadequao de espao e de condies fsicas de trabalho humano e operao de equipamentos; problemas de
localizao predial; elevado grau de obsolescncia, risco e freqncia de manuteno de equipamentos e veculos;
deteriorao das condies de segurana do trabalho e patrimonial; presena de equipamentos, utenslios e
veculos inservveis; precariedade do controle patrimonial; e, at mesmo, falta de zelo individual com o
patrimnio pblico. Via de regra, o grande fator alimentador deste quadro a escassez de recursos, que onde a
falta de adequada manuteno preventiva ou corretiva impe, no raro, improvisaes ainda mais lesivas ao
patrimnio pblico como a prtica da canibalizao de equipamentos por meio da substituio de componentes
extrados de equipamentos j defeituosos.
O suprimento de materiais permanentes e de consumo envolve atividades relacionadas compras, estoques e
distribuio. H uma sentena que, grosso modo, generaliza a administrao de materiais no servio pblico: o
estado compra mal. Por cinco razes principais: a) h freqentes problemas de especificaes e qualidade, quer
em funo do desconhecimento de finalidade ou alternativas mais adequadas, quer mediante restries legais
aplicveis aos editais; b) a escassez e inconstncia do fluxo de recursos financeiros impede um planejamento de
suprimento eficaz, impossibilitando, muitas vezes, a aquisio de lotes econmicos e uma melhor negociao de
prazos e preos; c) as controvrsias entre centralizao e descentralizao de compras e pontos de ressuprimento
ainda no evoluram para formas interinstitucionais integradas de cooperao, mediante o compartilhamento de
cadastros, procedimentos e at processos licitatrios em que pese a existncia de um cadastro nacional de
fornecedores para a administrao pblica; d) legislao pertinente, Lei n 8.666, excessivamente restritiva e
inflexvel; e e) o poder pblico tem uma tradio de mal pagador, pouco exigente e controlador displicente,
caractersticas que oneram os preos e comprometem a qualidade dos produtos fornecidos.
Por ltimo, mas em igual importncia, a administrao de servios envolve a contratao e prestao por
terceiros, de servios gerais de conservao e limpeza, manuteno de equipamentos, instalaes e veculos,
motoristas, vigilncia patrimonial etc...; benefcios, tais como fornecimento de refeies, assistncia mdica e
alimentar; e servios de auditoria e projetos especiais. A terceirizao de servios no atende uma convenincia
apenas de ordem financeira, mas principalmente de ordem gerencial no que se refere atividades que requeiram
maior flexibilidade em funo da rotatividade e especificidade de mo-de-obra. O principal problema que
envolve a gesto de servios no setor pblico, no obstante as restries aplicveis ao suprimento de materiais,
concentra-se nos critrios de qualidade, custo e controle de resultados.

rgo Central de Administrao


H quatro nveis de problematizao que envolvem o papel do rgo central de administrao do governo
federal, atualmente o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado (MARE), criado a partir da
extinta Secretaria de Administrao Federal (SAF): como instncia planejadora e normatizadora de assuntos
administrativos; como rgo central gerenciador de reas como suprimento e pessoal; como rea promotora da
profissionalizao de servidores; e como implementadora dos processos de reforma administrativa.
A macro-atuao do MARE, como rgo central planejador, normatizador e gestor de sistemas integrados de
administrao geral, material e pessoal, obstaculizada pela superposio e conflito institucional com outros
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rgos da administrao, principalmente os Ministrios da Fazenda e do Planejamento e Oramento, bem como


com outros sistemas integrados, como oramento, finanas e contabilidade. Por outro lado, a baixa capacidade
de integrao do MARE com outros rgos advm da prpria conformao institucional dos sistemas sob sua
superviso, excessivamente verticalizada no sentido rgo central-rgo perifrico, o que obstaculiza a
comunicao interinstitucional necessria efetiva integrao. Na prtica, a atuao do MARE concentra-se na
administrao de pessoal.
No que tange ao desenvolvimento de recursos humanos, inexistem condies institucionais e organizacionais
para que o MARE se firme quer como rgo coordenador, quer como promotor ou controlador do
desenvolvimento de recursos humanos no mbito federal. H boas iniciativas relacionadas ao Programa
Brasileiro de Qualidade e Produtividade no Setor Pblico, que j lograram resultados localizados, porm de
questionvel alcance e continuidade. H, tambm, por outro lado, as iniciativas da Escola Nacional de
Administrao Pblica (ENAP), sob a forma de programas de treinamento e desenvolvimento especficos e
cooperao tcnica, cuja utilidade e critrio de escolha so altamente questionveis; e sob a forma de programas
continuados de formao gerencial de mdia e longa durao, constante reedio da tentativa de criao de uma
carreira exclusiva de dirigentes pblicos. No obstante, a institucionalizao de uma carreira gerencial nica
como nica forma de acesso aos quadros gerenciais do servio pblico, bem como a exclusividade da promoo
de programas de treinamento, se constituem uma perigosa reserva de mercado, que isola a administrao pblica
da necessria dinmica e renovao experienciadas fora de seu contexto. Analogamente ao servio pblico
brasileiro, a rea de desenvolvimento de recursos humanos do MARE nocivamente politizada, o que promove
o enredamento das propostas de formao e treinamento ao universo limitado e corporativo do servio pblico.
Um outro aspecto crtico da atuao do rgo central de administrao, e, seguramente, o estrategicamente mais
relevante, sua atuao nos processos de modernizao da administrao pblica, cujo planejamento,
implementao e controle foram trazidos para si, inclinao esta herdada do prprio DASP. Processos de
reformas na administrao so essencialmente globais, quer no mbito do estado, quer no do governo federal, o
que impe que sejam coordenados a partir de seu ncleo central, dissociado do carter operacional dos rgos
centrais de administrao, aos quais cabe um papel acessrio, como apoio, brao operativo e laboratrio de
ensaios. Por outro lado, a cultura organizacional do rgo central de administrao valoriza a tradio da
modernizao administrativa.
O presente perfil do rgo central de administrao reflete no s problemas estruturais da administrao pblica
como um todo, mas tambm reflete problemas do MARE enquanto organizao. H, neste caso, uma pliade de
deficincias reconhecidamente referentes efetivo de pessoal e qualificao profissional, recursos materiais e
pedaggicos, recursos financeiros, mtodos, processos e critrios de anlise. Sobretudo, a cultura organizacional
corrente reflete o ocaso de uma trajetria institucional ativa e modernizante, que comeou no apogeu com o
prprio DASP e no se colocou adequadamente na atual perspectiva conceitual e institucional. Este quadro
dificulta o exerccio do papel adequado de um rgo central de administrao: executor de uma poltica de
administrao pblica, com seus desdobramentos setoriais, normatizador, catalisador de processos de
modernizao, controlador na rea de administrao, mantenedor de centros de desenvolvimento de tecnologia
administrativa, enfim, uma verdadeira agncia de fomento organizacional, brao operativo da modernizao.

GESTO GOVERNAMENTAL
Este grupo compreende as seguintes variveis principais: a) Presidncia da Repblica, no que concerne
capacidade de direo poltica e ao administrativa do Presidente da Repblica; b) planejamento governamental,
que envolve os aspectos normativos e institucionais da formulao de macro-polticas pblicas, objetivos e metas
governamentais; e c) avaliao e controle, que envolve os mecanismos de acompanhamento e avaliao da ao
governamental e de controle social do estado.

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Presidncia da Repblica
No regime presidencialista, a instituio Presidncia da Repblica representa uma engrenagem-chave no
complexo mecanismo da governana. Isto porque, neste arranjo institucional, repousam os meios capazes de
incrementar ou obstaculizar a capacidade de direo poltica e de ao administrativa do Presidente da Repblica.
Presidncia da Repblica aqui tomada no sentido organizacional como o conjunto de rgos diretamente
ligados ao Presidente da Repblica que compem o ncleo central de governo e cuja atuao afeta
significativamente a racionalidade do processo decisrio governamental. Secundariamente, necessrio levar em
conta os rgos destinados ao apoio logstico ao Presidente, seu gabinete pessoal, deslocamentos, imagem e
memria institucionais.
O fortalecimento institucional da Presidncia da Repblica no est, necessariamente, associado a sua
diferenciao estrutural ao longo dos ltimos quarenta anos. Sua estrutura diferenciou-se e cresceu em dois
sentidos: rgos de apoio ao processo decisrio, coordenao poltica ou de aes governamentais, e
assessorias especiais, freqentemente com status ministerial; e unidades operacionais de apoio logstico ao
Presidente (comunicaes, transporte, segurana) as unidades tpicas de gabinete (assessoria de imprensa,
cerimonial, apoio administrativo, secretariado, ordenana, assessoria pessoal), e as unidades da rea
administrativa da diferenciao e complexidade das unidades de apoio (logstico, de gabinete e administrativo)
parece corresponder num grau satisfatrio crescente complexidade dos problemas concernentes rotina do
Presidente da Repblica e dos seus auxiliares mais imediatos. No obstante, estas unidades, a maior parte das
quais subordinadas Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SG/PR), tambm se aplicam a maior parte
dos problemas micro-organizacionais recorrentes a qualquer unidade da administrao pblica, principalmente
no que se refere disponibilidades oramentrias e efetivo de pessoal. A Presidncia da Repblica no dispe de
quadro de pessoal efetivo, tampouco de dotaes oramentrias condizentes com suas funes, fatos que a
tornam dependente da requisio de pessoal e servios de diversos rgos da administrao.
A diferenciao estrutural que menos contribuiu para a consolidao institucional da Presidncia da Repblica
reside nos rgos finalsticos direo poltica e ao administrativa: Casa Civil, Casa Militar, Secretaria de
Assuntos Estratgicos (SAE) e Secretaria de Comunicao Social isto sem mencionar os rgos de consulta e
assessoramento do Presidente da Repblica: os conselhos de Governo, da Repblica e da Defesa Nacional, o
Estado-Maior das Foras Armadas (EMFA), o Alto Comando das Foras Armadas e a Advocacia Geral da
Unio. , no entanto, necessrio que se inclua nesta relao as extintas Secretaria de Planejamento, Oramento e
Coordenao (SEPLAN) e Secretaria de Administrao Federal (SAF), ambas da Presidncia da Repblica, que
deram origem, respectivamente, ao Ministrio do Planejamento e Oramento (MPO) e ao Ministrio da
Administrao Federal e Reforma do Estado. A baixa contribuio destes rgos para o fortalecimento
institucional da Presidncia da Repblica se deve basicamente descontinuidade e fragmentao de suas
atividades, que afeta o cumprimento de suas misses e gera problemas de adequao estrutural e gerencial.
Em matria de estrutura, h peculiaridades em cada rgo. A Casa Civil, ex Gabinete Civil da Presidncia da
Repblica, foi, durante o governo Collor, parcialmente absorvida pela ento Secretaria-Geral da Presidncia da
Repblica, tendo sua principal funo, a coordenao poltica do governo, sido transferida para o Ministrio da
Justia e, posteriormente, para uma coordenao poltica de governo especfica. Atualmente, a Casa Civil aglutina
funes de assessoramento decisrio e de apoio de gabinete ao Presidente, algumas das quais estariam melhor
colocadas tecnicamente sob outros rgos da Presidncia. O Gabinete Militar e o EMFA so, em especial o
ltimo, estruturas anacrnicas no mbito da Presidncia da Repblica, remanescentes do regime militar que, no
entanto, deveriam sofrer uma reengenharia luz de seu carter concorrente com os ministrios militares. A
SEPLAN, ex-colosso tecnocrtico no regime militar, j foi, no governo Collor, rebaixada condio de secretaria
nacional de segundo escalo; perdeu a prerrogativa de rgo de coordenao governamental; e perdeu a

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capacidade de planejar, porque perdeu ou permitiu a deteriorao de quadros e contribuiu para a derrocada do
prprio planejamento governamental. Com efeito, as aes do MPO do uma notada nfase ao controle
oramentrio, em detrimento da utilizao dos instrumentos disponveis de planejamento, principalmente no que
se refere ao planejamento de longo prazo.
A SAE foi criada para implementar o planejamento estratgico de estado, absorvendo a estrutura de inteligncia
criada no regime militar, as atribuies de secretaria executiva do Conselho de Defesa e a gesto de projetos
nacionais de carter estratgico. Atualmente, discute-se a integrao do planejamento estratgico com o
planejamento governamental a partir da elucidao de um projeto nacional, estabelecendo rea de inteligncia uma
funo e uma conformao institucional compatveis com as caractersticas do regime democrtico. A extinta
SAF, hoje MARE, conforme previamente abordado, tem sua atuao reduzida basicamente administrao de
pessoal, resultando em lacunas como rgo central de administrao, em parte preenchidas por outros
ministrios. A Secretaria de Comunicao Social compreende a gesto centralizada dos recursos e projetos
relacionados publicidade dos diversos rgos da administrao, de forma totalmente dissociada das atividades
relativas comunicao social do governo e imagem e memria institucional do Presidente.
Este emaranhado de rgos e competncias formam, atualmente, uma estrutura pesada, com traos de
paralelismo de funes, conflito de competncias, falta de integrao operacional e de informaes e falta de
unidade nas comunicaes com os outros poderes.
H, ainda, dentre os diversos rgos finalsticos da Presidncia da Repblica, componentes disfuncionais de
carter gerencial, principalmente no que se refere formao e manuteno de quadros funcionais e aos critrios
de ocupao do quadro transitrio de assessores. A Presidncia da Repblica necessita, cada vez mais, se adaptar
organizacionalmente para processar a crescente complexidade da gesto governamental, diminuindo o carter
personalstico de sua estrutura e das decises governamentais. Estes aspectos abordados enfraquecem
institucionalmente a Presidncia da Repblica, dificultam o acompanhamento e o controle sobre a burocracia
governamental do cumprimento da agenda poltica do Presidente e, no raro, permitem ou at impem o
surgimento de superministros, o que afeta disfuncionalmente o equilbrio do primeiro escalo.

Planejamento Governamental
O planejamento governamental no Brasil guarda uma estreita relao com a evoluo do estado brasileiro,
notadamente no que se refere ao seu crescente papel de indutor do desenvolvimento nacional. Com efeito, a
histria recente do estado brasileiro permeada pela existncia de planos nacionais, ainda que sob denominao
diversa (plano, programa, projeto, relatrio, estudo, etc.), tendo em vista seus aspectos intrnsecos (abrangncia,
objetivos, resultados, complexidade e inter-relao). Ao todo, contabiliza-se, ao longo da histria republicana, 41
planos, de diferentes propsitos e abrangncias, e 28 instituies atuantes no planejamento nacional.
H no Brasil, atualmente, obrigatoriedade constitucional de haver planos, diversamente qualificados, setoriais,
regionais, nacionais, etc.; h planos aprovados pelo Legislativo, dispostos sob a forma de leis federais, estaduais e
municipais; h planos sendo executados e formulados pelos governos federal, estaduais e municipais; h um
sistema federal de planejamento, institucionalmente estabelecido; h tecnologia para formulao e
acompanhamento de planos; h capacidade tcnica para anlises situacionais e proposio de alternativas; h uma
razovel gama de informaes essenciais ao processo de planejamento; h instrumentos de planejamento, dentre
os quais o oramento-programa; h rgos suficientemente equipados (fsica e humanamente) para liderar ou
compartilhar o processo de planejamento; e h, enfim, dentre tantas outras possveis condies, poder poltico
institudo capaz de propor sociedade planos que almejem a superao das dificuldades atuais, orientados na
direo de um futuro desejado. No entanto, persistem distores recorrentes na histria do planejamento
governamental brasileiro que dificultam sua efetividade, dentre as quais:

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###

descontinuidade e falta de implementao (disfunes tpicas do modelo brasileiro de administrao


pblica);

###

falta de entrosamento e integrao entre os planos nacionais e os instrumentos de poltica econmica;

###

inadequada articulao e coordenao interinstitucional, quer com relao definio de papis, quer
com relao definio de metodologias e conceitos entre os diversos rgos envolvidos no planejamento
governamental;

###

falta de integrao institucional entre as esferas federal, estadual e municipal e entre os Poderes da
Repblica, bem como de integrao extragovernamental, incorporando ao processo de planejamento
governamental segmentos representativos da sociedade civil;

###

fragmentao da memria institucional do planejamento governamental, entre diversos rgos, alguns


dos quais extintos; e

###

deficincias no controle governamental, como funo indissocivel do planejamento. O controle , com


efeito, parte do planejamento governamental, na medida em que torna possvel a avaliao e o acompanhamento
de sua execuo, bem como seu aperfeioamento. A funo de controle tem tido, na administrao pblica
brasileira, um carter essencialmente contbil e administrativo, ao passo que deveria ter, sobretudo, um carter
programtico, como exerccio de uma instncia institucional de Estado.
Por um lado, a falta de efetividade dos planos nacionais decorre, em grande medida, de falhas na gesto do
planejamento, ou da percepo e utilizao inadequadas das condies materiais e institucionais do planejamento
governamental. Por outro lado, isto se deve descontinuidade dos projetos nacionais que, em diferentes ciclos
da histria poltica do Pas, falharam em construir uma tbua de referncia de valores socialmente aprendidos; uma
memria sobre o que certo ou errado; o que vale e o que no vale no processo de desenvolvimento e em servir
cumulativamente de parmetro capaz de balizar substantivamente opes por futuros desejados. Da a ausncia
ou precariedade do consenso em torno de objetivos explcitos, no sentido de um projeto nacional.
No obstante, a proliferao de rgos, unidades organizacionais, governamentais ou no, e disposies
normativas relacionadas ao planejamento no assegura a institucionalizao do planejamento governamental. Isto
no comprova uma demanda social ou institucional, nem demonstra o aumento da credibilidade do
planejamento governamental. Demonstra paralelismo, conflito organizacional, formalismo, burocracia e,
sobretudo, enormes dificuldades de coordenao, execuo e consenso com relao a conceitos e papis. O
planejamento governamental tornou-se uma instituio desacreditada pelos atores sociais, em larga escala
irrelevante para suas estratgias e decises. Esta circunstncia foi reforada, em grande parte, pelo efeito dos
programas de estabilizao sobre os demais, muito embora seja indiscutvel sua importncia como pr-requisito
para o desenvolvimento sustentado. O fracasso das sucessivas tentativas de eliminar a inflao e a
imprevisibilidade gerada pela instabilidade macroeconmica dos ltimos oito anos contriburam sobremaneira
para o descrdito do planejamento. Como instituio, a trajetria do planejamento governamental representa
uma involuo.
Na administrao pblica, o desenvolvimento de diversos rgos relacionados direta ou indiretamente com o
planejamento governamental parece ter pouca relao com a efetividade do planejamento. Primeiro, porque,
como uma responsabilidade gerencial inerente a ocupantes de cargos em qualquer rgo pblico, o planejamento
governamental reduziu-se a atividades dotadas de alto grau de formalismo, ou seja, seus rituais burocrticos so
cumpridos apenas para atender aos ditames da norma. O maior exemplo disto a forma como os rgos
pblicos processam e atendem s solicitaes de informaes para a formulao oramentria. Segundo, porque
como uma responsabilidade de staff, dos rgos setoriais e central envolvidos diretamente com o planejamento e
o controle governamentais, prevalece tambm o formalismo, o distanciamento tecnocrtico e a preocupao com
a sobrevivncia organizacional de carreiras.
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Este quadro tambm indicativo da superao do atual modelo sistmico de planejamento integrado,
essencialmente um modelo tecnocrtico, que se constitui em uma severa limitao efetividade da atividade de
planejar na democracia. O planejamento governamental brasileiro integrado apenas no sentido burocrtico: tem
uma conformao vertical, onde as partes perifricas cumprem instrues de um rgo central. Do ponto de
vista sistmico, isto no integrao, subordinao, caracterstica do planejamento do topo para a base. O Quadro
X demonstra as limitaes do planejamento tecnocrtico.

QUADRO X
PLANEJAMENTO TECNOCRTICO VERSUS PLANEJAMENTO DEMOCRTICO
MODELO TECNOCRTICO

MODELO DEMOCRTICO

-Planejamento como atividade baseada no


conhecimento racional-formal.

-Planejamento
como
atividade
essencialmente Poltica, baseada na
preleo de interesses do estado e da
sociedade

-Princpio da validade cientfica.

-Princpios da
exeqibilidade.

-Modelo de trabalho vertical "centroperiferia".

-Modelo de trabalho horizontal "em


rede", com nfase na co-gesto do
processo de planejamento.

-Centralizao do diagnstico, formulao


e
avaliao;
descentralizao
da
implementao.

-Diagnstico, formulao e avaliao


compartilhados;
implementao
descentralizada e desconcentrada.

-nfase nas relaes verticais de controle


interno.

-nfase no controle programtico,


como feedback do processo de
planejamento.

-Planejamento
como
atividade
especializada de determinados tcnicos,
rgos ou unidades.

-Planejamento como responsabilidade


gerencial de linha.

-Estrutura institucional formal, por


sistemas, rgos central e perifricos
(setoriais e seccionais).

-Estrutura matricial sistemtica, formal


e informal, por cmaras setoriais,
fruns e workshops heterogneos,
representativos
de
segmentos
organizados do estado e da sociedade.

possibilidade

da

A superao do modelo de planejamento tecnocrtico implantado no Brasil explica-se pela perda de legitimidade
poltica, quanto por disfuncionalidades decorrentes de seu arcabouo institucional. Esta questo parece reportarse a uma situao tpica de pases em desenvolvimento desestruturados, onde, em muitos casos, a existncia do

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planejamento um problema to grave quanto a sua ausncia sistemtica34. O mais grave que no se verificou o
surgimento de padres de racionalidade poltica que desse nova legitimidade ao planejamento governamental
pelo contrrio, o escndalo do oramento demonstrou a relao promscua entre irracionalidade poltica,
planejamento e oramento pblico nem, por outro lado, o desenvolvimento de condies operacionais
compatveis com este novo quadro por meio do redirecionamento institucional e da recomposio das
carreiras relacionadas ao planejamento governamental.

Avaliao e Controle
H duas principais dimenses de problematizao com relao s funes de avaliao e controle na
administrao pblica: como funo gerencial macro-governamental, indissocivel do planejamento
governamental, relacionada ao acompanhamento e avaliao de resultados, de polticas pblicas e de programas
governamentais; e como atributo do estado democrtico, no que concerne ao controle social e transparncia
dos atos e contas pblicos.
Na perspectiva do estado federal brasileiro, a atual estrutura de controle estende-se pelos poderes por intermdio
dos rgos de controle interno (Unidades de auditoria, Secretarias de Controle Interno, CISETs, e Secretaria
Nacional de Controle Interno do Ministrio da Fazenda); mediante o controle externo do Legislativo (Tribunal
de Contas da Unio, TCU) e, por intermdio do TCU, Ministrio Pblico da Unio (Procuradoria-Geral da
Repblica). Todavia, h problemas na estrutura que define a interao entre estes rgos e problemas recorrentes
ao controle por eles efetivamente exercido.
O sistema de controle interno governamental tem, analogamente ao de planejamento, uma conformao
verticalizada, mas seu principal entrave funcional consiste na localizao do rgo central executivo de controle
interno no mbito do Ministrio da Fazenda, rgo incumbido da administrao financeira do estado. O rgo
central executivo de controle interno, que acumula o papel de rgo central normativo dos procedimentos e
mtodos financeiros e contbeis, foi criado a partir da Secretaria do Tesouro Nacional, no qual perdura uma
forte dependncia. Ainda que isto atenda a uma convenincia operacional, principalmente devido ao SIAFI,
compromete-se a iseno do controle sobre o rgo financeiro central do estado.
O controle efetivamente exercido no mbito do sistema de controle interno da administrao pblica brasileira
essencialmente contbil, processual e formalista, conferindo uma importncia mnima, seno acessria, aos
aspectos programticos, que tocam a avaliao de resultados e custo-benefcios35. O que se verifica, de maneira
quase autmata porque gerados por intermdio do SIAFI so a utilizao de indicadores econmicos,
financeiros e contbeis como variveis de desempenho, no raro aplicadas em contextos incabveis. Por outro
lado, ainda assim, o controle interno processado mediante grandes dificuldades operacionais, o que reduz o
escopo das diligncias de auditoria e afeta a confiabilidade dos levantamentos de campo apesar do SIAFI
automatizar a gerao de ndices e relatrios. Via de regra, as amostragens se atm aos aspectos formais, legais e
superficiais, o fluxo de informaes gerenciais extremamente deficiente e inexiste um mtodo consensuado de
avaliao.
O Tribunal de Contas da Unio, por seu turno, conjuntamente com o Ministrio Pblico da Unio, exerce o
controle externo sobre o Congresso Nacional e sobre o Poder Executivo, detentor da prerrogativa de aprovar as
contas dos rgos prestadores e recomendar ao Congresso Nacional a aprovao das contas do exerccio do

34

A propsito, N. Caiden & A. Wildawski, Planning and Budgeting in Poor Countries (New York: John Wiley & Sons, 1974), sustentam
que na grande maioria dos pases do denominado Terceiro Mundo os esforos governamentais para o planejamento geraram o
desenvolvimento de instituies e metodologias, mas no garantiram a existncia de planejamento.

35

No obstante o disposto no Art. 74, inciso I, da Constituio Federal, que estabelece a manuteno de forma integrada pelos poderes
de um sistema de controle interno para, dentre outros objetivos, avaliar resultados.
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poder Executivo. H trs grandes crticas que envolvem o papel e a atuao do TCU. Primeira, embora uma
corte de contas, endossa a limitao do controle interno do Executivo aos aspectos contbeis e processuais.
Destarte a introduo em sua metodologia de controle externo do conceito de auditoria operacional, esta noo
ainda est muito arraigada ao desempenho econmico-financeiro de rgos pblicos, sem atentar para a
adequao de recursos e estratgias s misses institucionais dos diversos rgos controlados. Segunda, o TCU
lida com problemas operacionais, principalmente voltados limitao quantitativa do quadro funcional. Terceira,
o critrio de nomeao de seus ministros torna seus julgamentos permeveis s presses polticas.
O controle na perspectiva do estado democrtico envolve questes relativas ao monitoramento da administrao
pblica e das aes governamentais por rgos ou segmentos governamentais ou no. Dentre as diversas formas
sob as quais o estado pode ser fiscalizado, onde incluem-se a ouvidoria (ombudsman) e o instituto do habeas data,
ambos em voga, a mais significativa o controle social exercido na ao governamental conjunta e compartilhada
com entidades da sociedade civil. Este tipo de iniciativa depende em grande parte de uma descentralizao
efetiva de encargos e responsabilidades, bem como de regulamentao que simplifique processos e formas de
parcerias institucionais.
O resultado do atual controle exercido no mbito da administrao pblica a perda da capacidade de avaliao
de polticas e rgos pblicos em funo de suas finalidades, sem a devida garantia da transparncia de suas
contas e procedimentos, o que acarreta, no raro, a legitimao de erros elaborados mediante procedimentos
corretos.

O CONTEXTO POLTICO DO ESTADO


O contexto poltico do estado define-se pela interao de trs componentes estruturais de seu sistema poltico: a
representatividade poltica, a federao e o sistema de governo. Estes componentes no s afetam a racionalidade
da administrao pblica e vice-versa, como desta interao decorrem condies essenciais da governana e da
governabilidade.
A influncia que o sistema representativo brasileiro, compreendendo a legislao eleitoral e partidria e o
processo legislativo, exerce sobre a administrao pblica tem origem na ineficcia da representao popular,
que, conforme se estabelece atualmente, favorece a fragilizao, desorganizao e disperso dos partidos, que
tendem a tornar-se legendas em torno de interesses conjunturais e eleitoreiros. Este quadro promove a perda do
referencial programtico na atividade poltica, que se enfraquece como instrumento de comunicao e controle
entre representado e representante, dando excessiva liberdade aos polticos individuais em detrimento das
lideranas partidrias36. O resultado um sistema poltico frgil e instvel, incapaz de produzir e implementar
decises de amplo alcance e constantemente exposto a crises de paralisia decisria37.Isto dificulta e obscurece a
busca da racionalidade poltica na esfera do estado38, impede o debate racional e pragmtico em torno de
problemas e prioridades nacionais e favorece a perdurao das relaes clientelsticas na poltica e na
administrao pblica. Este quadro descrito por Jaguaribe e Lamounier da seguinte forma:
Os partidos brasileiros, de modo geral, no tm uma viso determinada da sociedade, nem tm, efetivamente,
diretrizes prprias, nem programas especficos de governo, ainda que os ostentem, formalmente, para fins
retricos. Albergam, por outro lado, personalidades as mais desencontradas, quase sempre de modestssima

36

Scott Mainwaring, Polticos, Partidos e Sistemas Eleitorais, o Brasil numa Perspectiva Comparativa (So Paulo: Novos Estudos
CEBRAP, n 29, maro de 1991). in V. M. F. Costa, Sistema de Governo e Administrao Pblica no Brasil in R. C. Andrade & L.
Jaccoud, (orgs.), 1993, op. cit., p. 208.

37

V. Costa, 1993, op. cit., p. 208.

38

H. Jaguaribe, As Duas Crises (Revista da Indstria: ano II, n 6, abril/junho, 1993). O autor fala em racionalidade pblica da classe
poltica, que considera o principal empecilho modernizao do Estado.
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capacitao, em funo, exclusivamente, do interesse de arregimentar pessoas influentes ou da presumida fora


eleitoral. Final e decorrentemente, os membros de tais partidos, investidos de funes pblicas, no tm nenhum
compromisso com qualquer orientao pblica prvia. Embora, eventualmente, mantendo alguma fidelidade ao
prprio partido, seus titulares atuam, na vida pblica, na imensa maioria dos casos, em funo de seus interesses
pessoais, quase sempre de carter patrimonial.
Como no poderia deixar de acontecer, ante as caractersticas precedentemente referidas, o sistema polticopartidrio brasileiro extremamente primitivo e tem gerado, de forma cada vez mais perversa, uma das piores
classes polticas do mundo ocidental e, certamente, da Amrica Latina. A inevitvel conseqncia desse estado de
coisas, como precedentemente se assinalou, o fato de que nosso sistema poltico-partidrio, em vez de formar
quadros idneos para a direo do Estado, produz uma classe de assaltantes do poder pblico, que canibalizam o
Estado, em lugar de geri-lo.39
Tomada como um dado da cultura poltica, a contraposio ideologia/clientelismo indica que o subsistema
representativo , de fato, fulcro de amplas expectativas sociais quanto efetividade do sistema democrtico.
Clientelismo, neste contexto, significa baixo grau de agregao das demandas polticas, distributivismo e
corporativismo irresponsveis, regionalismo desmedido, e assim por diante. Significa, tambm, incapacidade de
oferecer sustentao estvel a projetos globais de desenvolvimento. A percepo dominante que, utilizando o
mandato eletivo fundamentalmente com objetivos clientelistas, a maioria dos polticos busca apenas o
posicionamento ttico que lhes assegure a reeleio, e no uma insero estvel em correntes poltico-ideolgicas
de maior envergadura. Finalmente, a avaliao negativa do subsistema representativo parece decorrer da
percebida ineficcia de seus mecanismos de seleo e estratificao. Salvo nas primeiras legislaturas do regime de
1946 e parcialmente na atual (Constituinte), o Lesgislativo brasileiro no tem logrado transmitir sociedade a
impresso de que recrutou nomes suficientemente representativos dos diversos setores, e muito menos a de que
a asceno na carreira poltica esteja adequadamente regulada.40
O sistema representativo , nesta perspectiva, um ncleo de disfuncionalidade da administrao pblica. No
sentido instrumental, avessa adoo de padres de racionalidade funcional que tecnifique seus critrios de
alocao de favores e retribuies. No sentido substantivo, estas caractersticas dificultam o debate racional em
torno de valores e opes sociais, impede um direcionamento finalstico e obscurece o controle sobre as aes
governamentais.
No que se refere ao sistema federativo, a repblica brasileira se caracteriza por uma excessiva concentrao de
funes no executivo e no legislativo federais. Este desequilbrio, de razes histricas, se originou com o prprio
federalismo brasileiro, formado pela partio do todo, em vez da unio das partes. O pacto federativo implcito
na Constituio de 1988 favorece um crescente hiato entre a distribuio de recursos e a efetiva descentralizao
de encargos. Isto implica em uma evaso de responsabilidade poltica, premia a irresponsabilidade tributria e
financeira de estados e municpios e impede a clarificao de critrios ou condies de partio, concorrncia ou
complementaridade de tarefas entre as vrias esferas de governo41.
O quadro atual poderia ser classificado como federalismo incompleto, movido pela autonomia e pela
proliferao anrquicas, pela excessiva dependncia dos estados e dos municpios dos respectivos fundos de
participao, pelo despreparo tcnico-administrativo, pela desordem fiscal. [...] A maioria dos municpios muito

39

H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 96-7.

40

B. Lamounier, 1990, op. cit., pp. 124-5.

41

Ver V. Costa, 1993, op. cit., p. 209.

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dbil e ainda predominam as transferncias negociadas baseadas nas velhas regras do patrimonialismo e das
alianas polticas, menos partidrias do que regionais.42
Este quadro federativo constitui-se outro ncleo de disfuncionalidade da administrao pblica na medida em
que impede o dimensionamento quantitativo e qualitativo da carteira ideal de servios pblicos para o qual cada
poder poltico, federal, estadual ou municipal, dever adequar sua administrao. Afora os aspectos decorrentes
da influncia da administrao federal sobre os governos estaduais e municipais, o n grdio da federao
brasileira est na baixa capacidade poltica e no baixo grau de capacidade administrativa para se equacionar e
implementar uma estratgia de descentralizao e desconcentrao.
O terceiro macro-componente estrutural do sistema poltico brasileiro, o sistema de governo, fecha o contexto
poltico-administrativo da governabilidade. O presidencialismo brasileiro deposita na capacidade diretiva do
Poder Executivo uma importncia relativa muito maior para a governabilidade, de que as democracias modernas,
presidencialistas ou parlamentaristas, tendendo, como de regra, a fortalecer o Congresso como instncia ltima,
autorizativa e fiscalizadora, das decises governamentais. Fato igualmente comum, o jogo da governabilidade,
essencialmente um compartilhamento de responsabilidades, depende em alto grau da integrao e relao entre
os poderes nacionais. O problema est nos atributos desta relao que se caracteriza pelo presidencialismo
plebicitrio de coalizo e o consociativismo legislativo. Por um lado, o presidente tende a assumir a governana
estabelecendo uma relao de clientela de massa com o povo, o que pode se traduzir em populismo43 ou caudilhismo44.
Por outro lado, o exerccio da presidncia requer, no ambiente democrtico, a negociao para obteno de
cooperao parlamentar que no majoritria; consociativa no sentido de que suas negociaes impem,
tambm, a acomodao de interesses minoritrios, que, embora fragmentados, so institucionalmente dotados de
capacidade autorizativa e obstrutiva. Lamounier descreve o modelo que nomina plebiscitrio-consociativo:
O antdoto fragmentao das foras polticas foi sempre procurado no reforo do Executivo federal. Desde
1930, tanto nos perodos autoritrios quanto nos democrticos, tem-se procurado defender ou restaurar a
capacidade decisria global do sistema por meio de acrscimos materiais e/ou simblicos presidncia da
Repblica. A principal inspirao ideolgica subjacente a essas tentativas o presidencialismo plebiscitrio: a
suposio de que o apoio de massas transforma a presidncia da Repblica em um poderoso centro de fixao
decisria, capaz de sempre e eficientemente sobrestar os riscos inerentes a um processo poltico to
fragmentado.
Esse modelo institucional combina a fragmentao e a multiplicidade de contrapesos prprias das chamadas
democracias consociativas com a expectativa ao que tudo indica ilusria de que os bloqueios da decorrentes
possam ser controlados ou neutralizados pelo componente plebiscitrio do presidencialismo. possvel, assim,
que se esteja incidindo num duplo e perigoso erro. De um lado, a exacerbao do componente consociativo nos
procedimentos eleitorais, na estrutura partidria e na federao. Parece evidente que o grau de consociativismo
existente na estrutura institucional brasileira ultrapassou o que seria aconselhvel em vista da complexidade
estrutural e das desigualdades sociais do pas. estimulando a fragmentao poltica e dificultando composies
governativas mais abrangentes e estveis.

42

IPEA/IBAM/ENAP. A Reforma do Estado: Subsdios para um Programa de Governo. in IPEA. Subsdios para a Reforma do Estado
(Rio de Janeiro: IBAM, 1994), p. XIII.

43

No sentido de uma relao carismtica entre a liderana individual do lder estatal e as massas urbanas. Ver H. Jaguaribe, Crisis y
Alternativas de Amrica Latina: Reforma o Revolucin (Buenos Aires: Paidos, 1973) apud Guillermo ODonnell, Populismo in
Dicionrio de Cincias Sociais (Rio de Janeiro: FGV/MEC,1985), pp. 935-7.
44

No sentido da radicalizao fantica do populismo em torno de um caudilho. Ver Carlos M. Rama, Caudilhismo in Dicionrio de
Cincias Sociais (Rio de Janeiro: FGV/MEC,1985), pp. 164-5.
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O problema, naturalmente, que no existem, no regime presidencialista, incentivos institucionais para a


formao de uma base parlamentar vivel (uma maioria estvel, ou pelo menos uma minoria substancial, que
possa ser acrescida de outros apoios a um custo poltico razovel). Essa base existir ou no, dependendo de
vrios fatores, como a menor ou maior fragmentao do sistema partidrio e a intensidade e a durao do
desgaste que o presidente poder eventualmente sofrer junto opinio pblica. Como nesse regime existe uma
fuso entre as chefias de Estado e de governo, no se pode descartar a possibilidade de que a incidncia negativa
de tais fatores comprometa a efetividade decisria, vulnerando a prpria estabilidade do sistema democrtico.
Esses riscos so aumentados, no caso brasileiro, pela precria e contraditria combinao em que se baseia nossa
estrutura institucional: de um lado, o carter exacerbadamente consociativo do subsistema representativo [...]; de
outro, o presidencialismo, e principalmente a viso do apoio plebiscitrio como um capital rotativo a que o
presidente pode recorrer a qualquer momento para melhor calar a sua autoridade.45
O que sucede no caso brasileiro que o Executivo se fragiliza pela baixa capacidade de direo poltica e de ao
administrativa no sentido de compor e executar uma agenda poltica, e o Legislativo se fortalece sem o
correspondente aumento de responsabilidade poltica. O problema bsico da governabilidade est na
desarticulao entre responsabilidade de governo e capacidade deliberativa.46 Da, a necessidade da coalizo,
onde a fragmentao partidria e a escala da agenda poltica comprometem a racionalidade da ao pblica,
conforme descreve Srgio Abranches:
Presidencialismo de coalizo um sistema caracterizado pela instabilidade, pelo alto risco de ruptura dos
compromissos polticos e cuja sustentao baseia-se, quase exclusivamente, no desempenho corrente do governo
e na sua disposio de respeitar estritamente os pontos de acordo considerados inegociveis, os quais nem
sempre so explcita e coerentemente fixados na fase de formao da coalizo. Para no mencionar o fato de que
as lealdades podem depender, basicamente, de favores, cargos e privilgios, num verdadeiro spoil system, que
compromete a eficcia governamental e, portanto, sua medida de desempenho.47
A tendncia de que o Presidente se comprometa com a execuo das aes de governo e o legislativo detenha
cada vez mais a autorizao ltima das aes governamentais no exclusivamente em funo de uma agenda de
consenso, mas sobretudo visando a acomodao de interesses localizados e conjunturais. Nesse quadro, a falta
de responsabilidade poltica se manifesta na barganha em torno da sustentao decisria do governo nas
instncias parlamentares, o que implica no vcio do loteamento da mquina pblica. O resultado final uma
tendncia descoordenao da ao governamental, porque o Presidente, instncia funcional do sistema, perde o
direcionamento poltico da administrao pblica. Wanderley Guilherme dos Santos e Walder de Ges
qualificam o quadro da governabilidade frente a este impasse:
Em conseqncia, antever ou diagnosticar crise de governabilidade, no Brasil, equivale a imaginar o governo
assediado por acmulo de demandas, cobranas e reivindicaes que ultrapassam de forma considervel sua
capacidade de resposta.48
"O caso brasileiro dramtico. O sistema poltico do pas [...] est bloqueado. Quando decide, no o faz
racionalmente. E quando decide, de forma racional ou irracional, no sustenta duravelmente as decises e no se
mostra capaz de fazer-se obedecido. A regra a descontinuidade. As coalizaes so volteis, as abordagens so

45

Bolvar Lamounier, Estrutura Institucional e Governabilidade na Dcada de 90 in J. P. dos Reis Velloso, O Brasil e as Reformas
Polticas (Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992), pp. 24, 25 e 45.

46

Ver, tambm, V. Costa, 1993, op. cit., p. 208.

47

S. H. H. Abranches, Presidencialismo de Coalizo: o Dilema Institucional Brasileiro (DADOS Revista de Cincias Sociais: vol. 31, n
1, 1988).
48

Wanderley Guilherme Santos, Fronteiras do Estado Mnimo: Indicaes Sobre o Hbrido Institucional Brasileiro in J. P. dos Reis
Velloso, 1992, op. cit., p. 53.
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caso a caso, a negociao fragmentada. No se refere apenas a questes pontuais de poltica econmica, mas
tambm, e sobretudo, a escolhas estratgicas de grande curso.[...]49
O modo de participao da sociedade nas decises estatais tende a assumir, no Brasil, as seguintes
caractersticas: a) os atores principais so os grupos mais organizados da sociedade, de base e de cpula; b) os
grupos se organizam em lobbies grupos de presso, estabelecem suas conexes polticas e atuam junto s
casas legislativas, ao Executivo federal, ao Judicirio, s administraes estaduais e municipais e poltica
regional; c) alm de atuarem diretamente junto ao Executivo, os grupos se valem de suas conexes parlamentares
para faz-lo; d) nas casas legislativas, os grupos no se dirigem aos partidos polticos, mas organizam blocos
parlamentares ou com eles se articulam; e) o processo de atuao dos grupos se d numa base aberta, informal,
fragmentada, difusa, espontanesta; f) dotados de fora desigual, e na ausncia de constrangimentos ticos, de
freios s ambies, de meios de comunicao e de instituies governamentais atentos ao interesse pblico, os
grupos desenvolvem ao radical, com riscos permanentes para a estabilidade poltica.
Num sistema desse tipo, em que o processo de deciso estatal fortemente afetado pelos grupos dotados de
maior poder, so tambm muito grandes os riscos de paralisia decisria.50
No se trata de enfatizar, perante este quadro, a relevncia, bvia, da funcionalidade do aparelho de estado, em
qualquer contexto poltico. Trata-se de afirmar que o presidencialismo brasileiro, no obstante seus traos
disfuncionais, possui peculiaridades que recomendam uma integrao ainda maior entre poltica e administrao.
Esta integrao , num certo sentido, menos necessria nas democracias parlamentaristas porque o gabinete
executivo formado a partir do legislativo. H, portanto, uma integrao mais acentuada entre poltica e
burocracia, dotada, por sua vez, de um grau razovel de racionalidade instrumental. Por outro lado, num regime
presidencialista tpico, referncia comum seno nica aos Estados Unidos, o congresso compete com o
executivo no controle sobre a administrao, tambm dotada de suficiente grau de instrumentalidade.
Mas a situao brasileira bastante diferente. Primeiro, porque h um descompasso estrutural no relacionamento
executivo-legislativo por um lado porque o presidencialismo plebiscitrio se apia excessivamente na sua
mquina administrativa, fato que abre espao ao corporativismo estatal em detrimento da poltica; e, por outro,
devido ao carter clientelstico da representatividade poltica. Segundo, porque o legislativo no tende a competir
em bases tcnicas, seno se valer da deteno do poder autorizativo para barganhar. Terceiro, porque a
instrumentalidade da burocracia governamental precria.
Essas caractersticas colocam a burocracia pblica em cheque, porque muitas vezes inutilizam, tornam obsoletas
e condenam suas ferramentas mais essenciais. Do ponto de vista finalstico, constituem as fontes portadoras da
inrcia decisria: tornam o planejamento governamental e a criao de mecanismos de controle processual e
programtico ineficazes. Do ponto de vista operativo, fomentam a ineficcia e a ineficincia, promovem a
descontinuidade, o desperdcio, a corrupo e impedem a profissionalizao do Funcionalismo.
Em sntese, tendo em vista o atual sistema poltico do estado, bem como as regras operacionais da burocracia
governamental, h uma tendncia estrutural de bloqueio de uma demanda profissional sobre a administrao
pblica. A reverso desta tendncia depende no somente da modernizao poltica do estado, mas, em boa
extenso, da modernizao da administrao pblica, como processos integrados e complementares.

PERFIL DA DISFUNCIONALIDADE
Um perfil das disfunes polticas e administrativas presentes no passado e na atualidade da administrao
pblica brasileira evidencia vrios aspectos dissociativos entre poltica e administrao pblica. H aspectos

49

Walder Ges, Em Busca de um Novo Sistema Poltico in J. P. dos Reis Velloso, 1992, op. cit., p. 97.

50

Walder Ges, Um Novo Modelo de Participao (Comentrio) in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op. cit., pp. 200-1.

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relativos irracionalidade poltica que acarretam disfunes administrativas. H, por outro lado, aspectos
relativos a disfunes administrativas que, ou se colocam como uma barreira irracionalidade poltica na
administrao, ou afrontam sua racionalidade poltica. Ambos os aspectos, presentes nos trs nveis da anlise
situacional funcionalismo, estrutura administrativa e gesto governamental indicam, tendo em vista o
contexto poltico do estado, uma relao altamente dissociativa de causao recproca de disfunes.
O quadro geral do funcionalismo pblico federal brasileiro indica dois ncleos de disfuncionalidade: a
desorganizao, quase que absoluta, das carreiras pblicas e a incapacidade orgnica em se adotar uma poltica de
recursos humanos profissional. Em ambos os ncleos h vestgios de irracionalidade poltica e administrativa. A
desorganizao das carreiras pblicas tem se manifestado na atual estrutura de cargos e de carreiras, na
precariedade dos processos de formao e treinamento, no descrdito dos instrumentos de avaliao de
desempenho, nas restries aos mecanismos de promoo e mobilidade, nos atuais sistemas de remunerao, e
no protecionismo presente no regime funcional pblico. A incapacidade orgnica em se adotar uma poltica de
recursos humanos compatvel com o profissionalismo se manifesta nas barreiras legais, institucionais, fiscais,
corporativas e gerenciais para uma efetiva gesto de recursos humanos centrada da recuperao das carreiras. A
conseqncia , em termos gerais, um quadro de baixa produtividade e integrao entre funcionalismo e funo
pblica.
Mas a incapacidade orgnica de a administrao pblica brasileira em constituir e manter carreiras profissionais
no se deve apenas ausncia ou inadequao de tecnologia, tampouco precariedade de meios legais,
institucionais e materiais. Parte desta disfuno deve ser creditada ao mau uso poltico da funo pblica, o que
no significa, a priori, que sua ocupao no possa ou deva ser poltica, mas que no seja uma ocupao
predatria da racionalidade, o que no parece ser o caso do Brasil, como decorrncia da prtica do fisiologismo
poltico, conforme expressa Hlio Jaguaribe:
Relativamente s carncias dos titulares de funes pblicas observa-se, no Executivo, o fato de que os escales
superiores e mdios raramente satisfazem os mais elementares requisitos de competncia e de idoneidade. A mais
completa mediocridade predomina, do nvel de ministro do Estado ao de chefe de servio. H, em todos os
setores e nveis, excesso de burocratas e falta de tcnicos competentes.51
No que concerne estrutura e recursos organizacionais, a administrao pblica brasileira carece de estabilidade
organizacional e gerencial, compreendidas como a manuteno das condies institucionais e econmicofinanceiras que possibilitam o atingimento de resultados desejados. Estes aspectos, tomados no contexto geral do
estado, revelam problemas variados de adequao estrutural, que se estendem desde os aspectos estratgicos de
rgos e poderes pblicos como a definio de suas misses e objetivos institucionais at os mais
operacionais da atividade pblica, compreendendo os mtodos, processos e rotinas. Do ponto de vista
organizacional e gerencial, a administrao pblica brasileira , na mdia, rudimentar. Os efeitos funcionais de
seus nichos de atualizao tecnolgica so muito menores que os efeitos disfuncionais de sua parcela
desatualizada. Kliksberg e Jaguaribe resumem esta situao:
[...] o aparato central do Governo apresenta uma rigidez absolutamente pronunciada, o que resulta deficiente
em termos de capacidade de gesto. Um dos indicadores bsicos de eficincia da teoria gerencial moderna a
flexibilidade organizacional e a capacidade de adaptao s mudanas que as estruturas burocrticas do governo
no possuem.52

51

H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 94-5.

52

Bernardo Kliksberg, Nuevas Fronteras Tecnolgicas en Matria de Gerencia en Amrica Latina (Revista de la CEPAL: n 31, abril
de 1987) in G. F. Marcelino, 1988, op. cit., p. 47.
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[Por outro lado o...] aparato estatal apresenta um baixo nvel de articulaes governamentais. [...] Observa-se-
quanto arbitrria [...] a estrutura ministerial, tanto na distribuio, por ministrios, das macrofunes do
Executivo, criando superposies e desequilbrios, quanto na organizao interna de cada ministrio. As
decorrncias da irracionalidade organizacional do Executivo so sua incapacidade de manter taxas de eficincia
tolerveis, no desempenho de suas atividades, e sua ainda maior incapacidade de controle de resultados.53
As precrias condies gerenciais das organizaes pblicas brasileiras so um reflexo deste quadro de
descontinuidade institucional, aliado ao carter predominantemente burocrtico e processual que regula o
exerccio da administrao pblica, ao perfil gerencial inadequado de ocupantes de funes de confiana e baixa
condio instrumental da administrao pblica brasileira, no que respeita tecnologia operacional, mtodos e
processos. Este quadro de precariedade constitui-se um fator de ineficincia e ineficcia, afetando decisivamente
a racionalidade da implementao das polticas pblicas.
Os aspectos relativos aos ncleos disfuncionais da gesto governamental no Brasil relacionam-se,
fundamentalmente com o processo decisrio central de governo, no curto e mdio prazo. Abarcam, numa
perspectiva geral, a formulao de polticas pblicas e o processo de planejamento e controle nacionais. neste
ponto que se coloca a questo da efetividade, do direcionamento poltico da administrao pblica, que requer,
por seu turno, uma capacitao instrumental adequada. Por um lado, constata-se, no Brasil, a rara existncia de
debates e orientaes pragmticas em torno de problemas nacionais, prevalecendo a definio de polticas
setoriais e finalidades institucionais em funo da acomodao de interesses partidrios. Por outro lado, ainda
que a articulao Executivo-Legislativo se estabelecesse em bases polticas mais racionais, haveria a barreira
institucional do planejamento e controle governamentais conforme hoje se estabelecem, restritos aos aspectos
oramentrios e contbeis e voltados superao de problemas localizados e de curto prazo. Kliksberg assim se
refere:
[...] existem problemas tcnicos srios no modo como se processam e se tomam decises e se formulam
polticas pblicas nos rgos que tm essa funo. Assim, por exemplo, o Parlamento carece, at hoje, de apoio
tcnico necessrio formulao e avaliao de polticas pblicas. E com o sistema de planejamento
governamental do Executivo desorganizado e marginalizado nos ltimos anos, tambm o Governo se ressente
de capacitao tcnica para a elaborao e acompanhamento de polticas pblicas;
[...] o aparato governamental mostra um profundo desentrosamento com a sociedade e os cidados. No se
estabelecem mecanismos de participao dos cidados.54
Os efeitos, sobre o estado, desse processo de degradao, se manifestam pela baixa produtividade estatal, abaixo
mesmo de um nvel minimamente aceitvel de eficincia no desempenho de suas funes. De maneira
complementar, verifica-se um baixo grau de efetividade, que, ainda assim, dissociativa porque no entrosa as
instncias executivas e legislativas no sentido de se definirem macro-objetivos governamentais em bases
racionais. Disto decorre a perda de responsabilidade perante a cidadania, pela baixa legitimidade do estado
perante a sociedade. Neste contexto operacional altamente desestruturante o estado torna-se uma possibilidade
crtica. Jaguaribe sentencia:
A degradao do nvel de funcionalidade do Estado, entretanto, produz efeitos irreversveis e de correo
muito mais complexa. Essa questo apresenta, no Brasil, duas principais caractersticas. Uma, de ordem
estrutural, concerne falta de racionalidade do sistema pblico, em geral, notadamente no que se refere

53

H. Jaguaribe, 1990, op. cit., p.94.

54

B. Kliksberg, 1987, op. cit., pp. 144-5.

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estrutura do Executivo federal. Outra, de carter tpico, diz respeito alarmante descorrespondncia
presentemente observvel entre os titulares de funes pblicas e os requisitos a que deviam dar atendimento.
A perversa combinao da insolvncia pblica com a incompetncia dos titulares leva o Estado a no poder dar
atendimento minimamente satisfatrio a suas funes de rotina. Desde a coleta de lixo e o atendimento dos
servios escolares, no nvel municipal, proteo da segurana pblica e prestao de servios mdicos, no
nvel estadual, at a execuo dos servios federais, no mbito da competncia de cada ministrio, tudo se realiza
de forma precria, qualitativamente insuficiente, deixando sem qualquer atendimento amplos setores da
populao e sempre de modo extremamente moroso. Os processos se arrastam, interminavelmente, pelo
labirinto burocrtico, e a maior parte deles termina, por esquecimento, na gaveta de algum funcionrio. Somente
grandes presses pblicas, particular interesse das autoridades superiores ou, na maioria dos casos, a propina ou
suborno logram agilizar a mquina administrativa. Avultam, nesse quadro de irresponsabilidade geral, os casos de
impunidade, em que somente figuras dos escales inferiores vm, ocasionalmente, a ser penalizadas. Em tais
condies, menor ainda a capacidade do Estado de dar execuo a polticas mais ambiciosas ou que requeiram
mais longos prazos.55
Parcela significativa das disfunes administrativas, que impedem a recomposio das carreiras pblicas, a
retomada da administrao de recursos humanos, a estabilidade da organizao e da gesto dos recursos pblicos
e a efetividade da gesto governamental pode ser creditada irracionalidade poltica, do uso clientelstico e
fisiolgico que se faz da mquina pblica, incompatvel com uma administrao profissionalizada. Outra parcela
destes problemas se reporta s barreiras disfuncionais que a administrao coloca s influncias polticas,
presentes, por exemplo, nas atuais sistemticas de ingresso e de aquisio de materiais e servios. H, tambm,
outra significante parcela destas disfunes que requer soluo instrumental, mas estas devem ser consideradas,
mais propriamente, condies instrumentais essenciais da modernizao da administrao pblica, que seu
significado intrnseco.
A superao destas disfunes envolve impedimentos instrumentais, basicamente relacionados ao provimento de
condies materiais, institucionais e tecnolgicas, alcanveis mediante a instituio de reformas instrumentais;
mas h tambm impedimentos polticos, que dependem, basicamente, do aumento da racionalidade poltica,
decorrentes da representatividade, do pacto federativo e da governana. Estes efeitos, principalmente no que
concernem utilizao da mquina pblica, no se situam no domnio burocrtico do estado. Ao contrrio,
conforme resume Wanderley Guilherme dos Santos:
Na ausncia de claro e rgido controle poltico sobre a atividade [...] do Estado, de se esperar que o processo
de modernizao esbarre na crescente burocratizao da sociedade do Estado, origem de ineficincias e estmulo
corrupo.56
Um programa de modernizao da administrao pblica brasileira essencialmente uma obra de complexa
engenharia poltica e administrativa que demanda tempo, recursos, tecnologia e vontade poltica. Dever
obedecer a vrios condicionantes de natureza poltica e tcnica, basicamente no que se referem aos atuais e
futuros problemas que envolvem o carter operacional e poltico da burocracia pblica, e preleo sobre a
melhor conformao do estado relativamente aos objetivos que dever cumprir no rumo do bem-estar da
sociedade brasileira. O carter estratgico da modernizao da administrao pblica repousa na assuno de que
de um determinado arranjo de fatores e possibilidades dever surgir indicaes especficas em torno da estrutura
e das regras operacionais da burocracia pblica.

55

H. Jaguaribe, 1990, op. cit., pp. 94-5.

56

Wanderley Guilherme dos Santos, Modernizao Poltica: Algumas Questes Ps-Constituinte in J. P. dos Reis Velloso, 1990, op.
cit., p.171.
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Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

Pblica

Em Busca de Requisitos Funcionais da


Modernizao da Administrao Pblica Brasileira
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O propsito deste segmento final qualificar sucintamente proposies acessrias proposio geral desta
monografia segundo a qual uma das condies de efetividade da modernizao da administrao brasileira
reside no seu carter associativo entre racionalidade poltica e racionalidade administrativa dos sistemas
burocrticos estatais no sentido de se buscar enunciar requisitos funcionais da modernizao da administrao
pblica partindo-se de trs premissas bsicas. A primeira consiste em se afirmar que o modelo burocrtico
brasileiro pode e deve ser diferente do atual no apenas no que concerne ao seu desempenho, seno no que se
refere aos seus atributos estruturais. A segunda consiste em se afirmar que o desenvolvimento de um novo
modelo burocrtico brasileiro, mais adequado a uma nova conformao e cultura polticas do estado em vias de
formao, uma condio essencial para que a modernizao do Pas se complete, no rumo da democracia, da
cidadania. A terceira proposio consiste em se afirmar que a construo de modelos burocrticos alternativos
para o caso brasileiro dever levar em conta novos e velhos requisitos funcionais e obstculos estruturais, de
forma que sua concepo permita a restaurao do grau de funcionalidade possvel do modelo vigente
integradamente com a introduo de novos critrios de racionalidade poltica e organizacional. Em qualquer
circunstncia, necessrio o discernimento crtico inerente a estas tarefas.
No cabe alongar a discusso sobre os atributos do modelo burocrtico brasileiro. Afirmar que ele pode e deve ser
diferente no deve ser tomado como um mero exerccio de utopia ou de composio terica. Trata-se, antes de tudo, de
uma posio antideterminista. H razes empricas e muita matria prima terica para se pensar a administrao pblica
brasileira sob outras ticas, mais funcionais dentro do atual contexto do estado brasileiro. A concepo de uma razo
organizacional mais funcional ao estado brasileiro deve, neste sentido, se valer da analogia como recurso metodolgico
imprescindvel, mas evitar o raciocnio analgico que tolhe, delimita amplitudes e limita possibilidades.
Tambm no cabe alongar a discusso sobre a contribuio e a relevncia da administrao pblica para a
consolidao do estado democrtico, orientado para a cidadania. Cabe ressaltar que a plenitude do estado social
implica numa multiplicidade organizacional incompatvel com os atributos dos modelos tipicamente instrumentais,
quer tomados isoladamente, quer depurados na sua utilidade instrumental principalmente porque limitam o controle
poltico e social do estado, quando no o confinam critrios mercadolgicos. Com efeito, a ao do estado social em
diferentes segmentos infra-estrutura, funes tpicas de estado, rea social, etc.. requer modelos institucionais
diferentes, porque os critrios de racionalidade instrumental e poltica so bastante diferentes, independentemente do
fato de envolverem variveis quantificveis e ou sujeitas tratamento tcnico ou debate poltico.1

A racionalidade poltico-administrativa das aes tpicas de estado (relaes exteriores, polcia, fiscalizao etc.) guarda uma
conformidade maior com o carter burocrtico-legal do estado de direito (cujas premissas de ao so tematizadas na arena poltica);
enquanto que, num outro extremo, a racionalidade poltico-administrativa das aes sociais bsicas do estado relacionadas, por
exemplo, ao combate pobreza (preferencialmente descentralizadas, sob a forma de parcerias institucionais temporais, e sujeitas a
um controle poltico muito maior por parte da comunidade), guarda uma relao muito maior com o carter de adequao s
finalidades da clientela, no numa base mercadolgica, mas em funo do consenso poltico em torno de concepes de valor como,
no exemplo, poderia se aplicar ao conceito de pobreza e suas solues ideias, que dependem, essencialmente, de discusso poltica.
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Enfim, a adequao organizacional do estado democrtico contemporneo requer uma engenharia institucional
complexa, flexvel e, sobretudo, integrativa, segundo requisitos funcionais e obstculos estruturais variveis. No
obstante a especificidade desta tarefa, uma perspectiva de modernizao da administrao pblica centrada na
natureza poltico-administrativa do estado, implica, alm de uma dada imagem peculiar de boa administrao pblica,
revisar requisitos que respeitam seus processos de implementao, dentre os quais poder-se-iam enumerar
possveis atributos sem, contudo, apontar prescries operacionais especficas.
A boa administrao pblica uma inveno peculiar. fundamental tomar-se modernizao pelo seu significado
mais singular: adequao entre meios e fins, baseada na conscincia dos meios empreendidos e fins pretendidos.
Neste escopo, a modernizao implica em racionalizao instrumental e substantiva, no necessariamente
relacionados absoro de paradigmas, alegadamente modernos em outros contextos sociais cuja utilidade
analgica , todavia, essencial. Tanto do ponto de vista analtico, quanto do ponto de vista prescritivo, o que est
em jogo a adequao de meios institucionais s finalidades do estado tendo em vista suas possibilidades
prprias; e no a medida em que determinados sistemas poltico-administrativos estejam perto ou distantes,
tenham ou no sido inspirados, na configurao poltico-administrativa de outros.
A modernizao da administrao pblica no se confunde com modernizao administrativa, sua face meramente
instrumental e restrita ao universo dos processos organizacionais. Mudanas organizacionais planejadas so uma
etapa crtica, mas o fundamental o reordenamento da racionalidade decisria e organizacional do estado, uma
questo poltico-administrativa. A modernizao da administrao pblica requer uma modernizao
concomitante e integrada do sistema poltico, das organizaes burocrticas e do aparato regulatrio do estado.
No se pode conceber, para efeito de anlise ou proposio, a administrao pblica como um sistema
puramente burocrtico, indissociado do contexto poltico do estado, ao contrrio da tradio latinoamericana,
onde predominou um enfoque formalista nas reformas administrativas, segundo o qual as mudanas de
estruturas e organogramas seriam suficientes para se adequar a mquina estatal. As inmeras experincias
realizadas comprovam as deficincias desse enfoque tradicional. A Reforma um processo de mudana poltica e
social onde se transformam as correlaes de poder, interesses, atitudes, desenvolvimentos tecnolgicos e nveis
de capacitao, alm dos organogramas. A modificao destes uma pequena parte da mudana total.2 O
resultado que se tem colhido, um sistema administrativo estatal desarticulado, defasado e renitente
racionalidade poltica.
A modernizao da administrao pblica no pode se restringir aos meios, ao aprimoramento de uma meia
racionalidade, meramente instrumental. Deve abranger aspectos substantivos, inerentes capacidade e
responsabilidade de escolha poltica e julgamento prtico de seus agentes. A forma de integrao das arenas
organizacionais com as arenas polticas, seja por meio da conformidade com o estatuto jurdico do estado de
direito, seja pela definio de clientelas-alvo de polticas sociais, seja pela insero em debates sobre concepes
de valores polticos, poder assumir uma multiplicidade institucional sem fim, desde formas colegiadas de
deliberao e controle (com ou sem participao comunitria), at formas de concesso de autonomia
controlada, execuo compartilhada, etc.. Um requisito crtico inerente construo institucional de formas de
integrao poltica-administrao so os efeitos intraorganizacionais, ou seja, a necessidade de o processo
decisrio interno integrar-se aos requisitos externos em termos de racionalidade poltica. Isto essencial porque
o desenvolvimento de modelos organizacionais associativos no se reduz a novas formas de identificao ou
subordinao de demandas polticas extra-organizacionais, seno integrao de percepes, instrumentais e
polticas, a propsito do que seria melhor para uma certa comunidade de beneficirios de suas aes.

B. Kliksberg, 1987, op. cit., pp. 146-7.

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A modernizao da administrao pblica deve ser um processo orientado para a sociedade na condio de coagente, cliente e instncia de controle, de forma direta e tambm por intermdio do sistema poltico. H dois
requisitos funcionais nesta condio. Primeiro, de que a questo social no seja reduzida demanda, efetividade
instrumental, em funo das necessidades de mercado. A racionalidade estatal precisaria exatamente ser
penetrada pela noo de necessidade advinda do social mais amplo e deixar de ser apenas o reflexo de um social
restrito que nela se instalou e definiu-se enquanto racionalidade e ordem que, longe de pblica, torna-se
privada.3 Segundo, que o aspecto do controle social no pode se limitar esfera poltica, porque o controle
exercido pela participao popular e comunitria essencial para que se controle, inclusive, a representatividade
poltica. Se aceito que desenvolvimento poltico e desenvolvimento administrativo so conceitos intimamente
vinculados, ento imprescindvel que a reforma do aparato do estado contemple, no futuro, no conjunto de
suas preocupaes, a necessidade de desenvolver e consolidar, de forma progressiva, mecanismos de controle
institucionais de controle da sociedade sobre o Estado [, no apenas sobre a administrao pblica...].4 Nesse
sentido, novas formas organizacionais, devem permitir um maior controle social da sociedade sobre o estado e
no apenas sobre seu aparato. Nesse sentido, seria totalmente ilusria a idia de que os problemas apresentados
pela organizao atual do Estado no Brasil possam ser resolvidos atravs da instituio de um controle nico,
exercido de dentro do aparelho do Estado sobre as diferentes agncias que o integram. O que parece claro
justamente o oposto: a soluo eficiente est no estabelecimento de um sistema diversificado de controles da
sociedade sobre o Estado.5
A modernizao da administrao pblica no deve se constituir simples regulaes instantneas, seno um
processo contnuo na direo de um futuro desejado, cujo atingimento deve ser constantemente reavaliado.
Ainda que algumas mudanas jurdico-institucionais sejam tomadas de imediato, deve-se sempre ter em mente
que a modernizao um processo lento e gradual, de mudanas no prprio tecido molecular da administrao
pblica e da prpria sociedade.6 Tanto quanto o desenvolvimento de modelos peculiares de administrao
pblica, a formulao de estratgias de implementao , talvez, uma etapa no consecutiva ainda mais
crtica, porque envolve como requisito crtico, dentre outros, a identificao de obstculos estruturais nas
diversas arenas do estado. O mais crtico equacionar os obstculos estruturais que esto posicionados fora da
arena organizacional. por esta principal razo, que a modernizao da administrao pblica deve ser
formulada e implementada como um processo social que requer, enquanto tal, legitimidade. Caso contrrio, os
obstculos estruturais sero vislumbrados apenas dentro do cenrio instrumental das organizaes, onde as
tecnologias usuais que consistem, basicamente, na desestabilizao institucional controlada tem uma
utilidade limitada. O exemplo mais espontneo desta considerao est na baixa eficcia das abordagens
instrumentais e restritamente organizacionais anti-corporativistas que se transformam numa verdadeira
guerrilha organizacional, que enfraquece ainda mais sua racionalidade poltica.
Modernizar a administrao pblica no significa a simples substituio, inovao ou atualizao tecnolgica
acrtica, baseada na imposio de padres incompatveis, comumente de aplicao indiscriminada no vasto e
diferenciado territrio da burocracia governamental. Ao contrrio, a modernizao da administrao pblica
requer a busca de padres, mtodos e solues para problemas e possibilidades especficos, buscando diferentes
transformaes organizacionais voltadas para diferentes objetivos. Modernizar no um processo de
substituio, do velho pelo novo, mas uma transformao induzida, principalmente de percepes sobre
possibilidades que se do no nvel da racionalidade. Este requisito importante porque, mesmo visto da

J. Felicissimo & S. Albuquerque, 1988, op. cit., p. 22.

id., p. 23.

L. Martins, 1985, op. cit., p. 239.

Ibid..

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perspectiva puramente instrumental, a noo corrente de modernizao subjacente organizao administrativa


brasileira, adota um conceito de atualizao instrumental, de efeito demonstrao, no obstante os efeitos
advindos de sua adequao funcional curioso notar que padronizou-se que as unidades organizacionais em
cuja nomenclatura consta o termo modernizao, limitam-se, comumente, s atividades de informtica. H neste
aspecto uma noo de mimetismo paroquialista fortemente arraigada na cultura organizacional brasileira.
A modernizao da administrao pblica deve se aplicar ao estado na sua amplitude, seus poderes e instncias
federadas, mas a gesto deste processo requer locus institucional especfico, detalhada avaliao de conseqncias,
laboratrio de testes e informaes confiveis. A prtica de reformas estaduais e municipais decorrer de uma
maior demanda social sobre estas administraes pblicas, s quais aplicar-se-o os mesmos desafios da
administrao federal, seno por uma questo de escala e complexidade organizacional. A tradio brasileira, de
reformas federais, implicar num esforo ainda maior, no apenas devido ao baixssimo grau de organizao da
maioria dos cerca de cinco mil poderes municipais, mas devido a necessidade de se pensar um processo nacional,
que pressupe a integrao dos poderes sub-nacionais com o governo federal.
Outro requisito que concerne ao escopo do processo de modernizao da administrao pblica respeita sua
gesto e consiste na necessidade em se evitar o despotismo ilustrado, por meio de um grupo qualificado que produz
um plano de reforma para os demais. As reformas feitas de fora das organizaes so ineficientes. A idia que
a eficincia se obtm mediante a participao, no processo de reforma, de vastos segmentos sociais entre os quais
ressaltam os funcionrios e os prprios cidados.7 A modernizao, numa perspectiva total, tanto mais eficaz
quanto mais e melhor envolver os grupos interessados em seus resultados, inclusive os pertencentes s arenas
organizacionais.
O estado brasileiro, por fora do momento de evoluo histrica no qual se encontra, defronta-se, dentre outras,
com a barreira de uma administrao pblica defasada, inadequada, que apresenta fortes traos de irracionalidade
poltica e administrativa. A racionalidade da administrao pblica brasileira necessita ser examinada luz da sua
dialtica. A modernizao poltica em curso neste Pas no assegura uma maior racionalidade poltica da
burocracia governamental, sequer a manuteno de um grau aceitvel de racionalidade funcional, tendo em vista
a avanada deteriorao instrumental da mquina pblica. A modernizao poltica implica em que cessem
presses de irracionalidades poltica e instrumental sobre a burocracia, mas o atingimento de nveis de
racionalidade poltica e instrumental compatveis com as necessidades e com a dignidade da cidadania brasileiras
, complementarmente, um atributo das burocracias governamentais. neste sentido que os seus processos de
transformao devem seguir. Estas tarefas imporo um razovel esforo de identificao de requisitos funcionais
e de adequao estrutural, mas que dever consistir, conforme se pretendeu sustentar, na busca conjunta do
aumento do nvel de racionalidade poltica e administrativa dos sistemas burocrticos pblicos.

B. Kliksberg, 1987, op. cit., p. 147.

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Ttulo: A Modernizao da Administrao


Brasileira no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

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Ttulo: A Modernizao da Administrao


Brasileira no Contexto do Estado
Autor: Humberto Falco Martins
EDITORA: COPYMARKET.COM, 2000

Pblica

Apresentao
Humberto Falco Martins
Esta monografia representa parte de uma trajetria que, no momento, completa treze anos. Uma rpida histria
desta trajetria embora atentando contra a prefervel brevidade das apresentaes ser til para a
compreenso da minha motivao em escrev-la, do seu enfoque e das suas limitaes.
Em maro de 1982, na primeira aula do curso de graduao em Administrao na Universidade de Braslia, o
professor discursava, complementarmente ao tradicional prlogo inaugural, sobre a perda recente de Alberto
Guerreiro Ramos. A desolao de Gilberto Tristo, compartilhada por outros professores, aguou a minha
curiosidade. Mergulhei em suas obras, compartilhei discusses e dvidas com colegas e professores. Nunca mais me
livrei do desassossego de tentar situar criticamente as teorias e experincias no campo da administrao pblica em
contextos mais amplos, quer com relao aos objetos de estudo, quer do ponto de vista epistemolgico.
Guerreiro Ramos foi um crtico do mundo, arguto, inquietamente interessado na transformao e, talvez por
isso, algumas vezes sarcstico com a misria intelectual humana. Por outro lado, foi um brasileiro que, orgulhoso
de suas razes, acreditava na afirmao do Brasil como Pas e cultura. Sua contribuio para as cincias sociais foi
original, profunda e complexa, tanto pelo que deixou escrito quanto pelo que deixou a escrever Wilson Pizza
me relatou que Guerreiro Ramos lhe confidenciara, pouco antes de falecer, que se sentia, enfim, preparado para
comear a escrever sua obra, que at ento vinha sendo elaborada mentalmente. Em particular, a contribuio de
Guerreiro Ramos para o campo de estudo da administrao pblica brasileira principalmente a partir de
Administrao e Estratgia de Desenvolvimento mais que um marco, um universo em expanso. Rompeu o
casulo da tecnicalidade, cuja exclusividade tanto empobrecia quanto restringia os efeitos prticos do
conhecimento na rea, e ampliou, atravs da sua perspectiva crtica, a relevncia e o alcance da disciplina.
Guerreiro Ramos influenciou profundamente minha formao. Devo-lhe a convico de que a crtica da razo
organizacional pblica brasileira essencial para a evoluo da nossa sociedade. Esta convico teria sido, todavia,
bastante menos expressiva sem a contribuio da professora Beatriz Wahrlich, que, alm de ter-me dado na
qualidade de testemunho vivo da modernizao da administrao pblica brasileira o privilgio de partilhar
incontveis e exclusivas horas de discusso, legou-me a memria da sua inconfundvel amabilidade de ensinar.
Ao longo desta trajetria, a crise do Estado brasileiro mostrou suas faces. A crise fiscal foi at recentemente
combatida mediante uma enxurrada de planos econmicos que visavam estabilidade macroeconmica a partir
do controle da inflao e das contas pblicas. Aps inmeros sobressaltos e seguidos fracassos, a crise fiscal
parece estar, agora rumando a um equacionamento racional se bem que em carter precrio, no mbito do
Plano Real. A crise poltica teve nuanas de governabilidade, impasses institucionais e deliberaes de
questionvel racionalidade e legitimidade. De uma ou de outra forma, ainda que perdurem alguns impasses e
rudos na governana e na governabilidade, o sistema poltico se democratizou e amadureceu na ltima dcada.
Mas, entre as outras facetas da crise do Estado brasileiro, uma ainda carece de ao especfica e ateno
cientfica. Trata-se da crise burocrtica, a silenciosa e progressiva destruio da capacidade de ao estatal, de
formulao e implementao de polticas pblicas, aguada pelos efeitos colaterais dos ajustes fiscais e da
redemocratizao sobre a burocracia estatal. A crise burocrtica tem sido, ademais, sucessivamente mal
equacionada, mal resolvida e, conseqentemente, agravada.
Duas percepes se me afiguraram deste quadro de problemas. Uma a de que a crise do Estado brasileiro no deve
ser enunciada, tampouco tentativamente resolvida, a partir de apenas uma de suas facetas, seno mediante uma
abordagem integrativa de seus principais pilares: econmico-fiscal, poltico-institucional e burocrtico-administrativo.
Com efeito, a sistemtica falta desta percepo, evidenciada na prtica de polticas de ajuste exclusivamente fiscal ao
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longo da ltima dcada, contribuiu decisivamente tanto para o sucateamento da burocracia pblica quanto para o
declnio da legitimidade das polticas pblicas em especial da poltica econmica. No obstante, o reducionismo
economicista presente tanto na percepo quanto no padro de interveno de ndole tecnocrtico-fiscal, direcionados
para o curto e mdio prazos, contribuiu significativamente para a falncia do planejamento governamental brasileiro. A
outra percepo consiste em que a crise burocrtica do estado no se restringe administrao pblica no sentido
restrito do seu aparelho, seno ao contexto poltico-administrativo do estado.
Por essas razes, a proposio central desta monografia tem ocupado lugar central nas minhas preocupaes como
cidado e na minha produo acadmica e profissional ao longo deste perodo. Considero esta contribuio uma parte
at o momento executvel, de um interesse que aqui no se esgota, apenas procura, dentro de muitas limitaes, se
aprofundar sistematicamente. H, portanto, neste intento, restries sobre as quais caberiam necessrios comentrios,
principalmente relativas ao alcance e ao grau de aprofundamento dos temas aqui abordados.
Busquei desenvolver trs linhas de sustentao de uma proposio central, mediante a preocupao de relacionlas proposio, no de esgot-las, ao todo ou isoladamente, na sua especificidade alternativa esta que,
embora melhor enquadrada nos preceitos da bula acadmica, no me pareceu possvel, haja vista a amplitude da
proposio. Preferi correr o risco de mapear contornos gerais de um fenmeno, do que me aprofundar em um
de seus aspectos e obscurecer sua percepo geral. No sentido metodolgico, o risco de se perder o todo no
aprofundamento da especificidade das partes foi, acredito, maior do que o de se perder o aprofundamento das
partes em prol de uma viso de conjunto, de teoria e prtica.
No conjunto das abordagens que se seguem, h dois sentimentos necessrios de ser declarados. O primeiro
uma convico antifatalista e antideterminista, de que a realidade poderia ser bem melhor, no sentido de que
assim ser se houver uma melhor ao e entendimento sobre o que se deseja, se houver um melhor aprendizado
sobre a natureza dos erros e acertos que afetam a nossa realidade em particular a realidade da administrao
pblica brasileira. O segundo sentimento de que o conhecimento deve estar engajado com o aperfeioamento
humano, na escala social e individual. nesse sentido que a boa administrao pblica enfocada como um ideal,
uma utopia, necessria, enquanto tal, ao aprimoramento da vida humana e social. Partilho, neste sentido, da
crena segundo a qual a relevncia da pesquisa em administrao pblica est muito menos na contribuio para
o avano da cincia administrativa do que na obrigao de fazer uma diferena para melhor na vida dos que
sero afetados pelos resultados dos projetos de pesquisa.*
necessrio e justo que fique consignada uma meno de dvida e agradecimento a vrias pessoas cujo apoio foi
determinante concluso desta monografia. Primeiramente, minha mulher, Jane, e aos meus filhos Pedro, Laura e
Marcos, que se privaram da minha presena durante incontveis horas de convvio familiar, devo o estmulo e a alegria
de vida necessrios perseverana. Aos meus colegas da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da
Repblica, devo valorosas crticas e sugestes a fragmentos desta monografia, que foram, em diferentes momentos,
por mim apresentados sob a forma de papers relacionados discusso de problemas nacionais. A Rene Maia e
Marinilda de Almeida, devo a prestimosa colaborao na digitao e reviso de vrios trechos desta monografia, bem
como na confeco de quadros e tabelas. A Helcio Martins, meu pai, devo a atenta e cuidadosa reviso final do texto.
Por fim, mas no menos importante, aos Professores Paulo Reis Vieira e Gilberto Tristo, devo o apoio determinante
de mestres e amigos, sem o qual esta monografia jamais teria sido concluda.
Humberto Falco Martins
Braslia, 28 de maio de 1995.

P. R. Vieira & A. M. Campos, Em Busca de uma Metodologia de Pesquisa Relevante para a Administrao Pblica (Revista de
Administrao Pblica: 14(3):101-10, jul./set. de 1980).
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