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REAS DE PRESERVAO

AMBIENTAL EM ZONA
DE FRONTEIRA
Sugestes para uma cooperao internacional
no contexto da Amaznia

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES


Ministro de Estado
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Embaixador Mauro Luiz Iecker Vieira


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Professor Eiiti Sato

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao


Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre
a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover
a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a
poltica externa brasileira.

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

REAS DE PRESERVAO
AMBIENTAL EM ZONA
DE FRONTEIRA
Sugestes para uma cooperao internacional
no contexto da Amaznia

Braslia, 2015

Direitos de publicao reservados


Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
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Brasil 2015
M543 Cunha e Menezes, Pedro de Castro da.
reas de preservao ambiental em zona de fronteira : sugestes para uma cooperao
internacional no contexto da Amaznia / Pedro de Castro da Cunha e Menezes. Braslia :
FUNAG, 2015.
374 p. (Coleo CAE).
ISBN 9788576315711
Trabalho apresentado originalmente como tese, aprovada no LVI Curso de Altos
Estudos do Instituto Rio Branco, em 2011.
1. rea de preservao ambiental. 2. Fronteira - Brasil. 3. Amaznia. 4. Poltica
ambiental - Brasil. 5. Proteo ambiental. 6. Cooperao ambiental. I. Ttulo. II. Srie.
CDD 333.72
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Lei no 10.994, de 14/12/2004.

Apresentao

trabalho apresentado pelo conselheiro Pedro da


Cunha e Menezes ao Instituto Rio Branco como
concluso do Curso de Altos Estudos em Diplomacia do
Itamaraty, denominado reas de preservao ambiental em
zonas de fronteira: sugestes para uma cooperao internacional
no contexto da Amaznia, constituise em rica e indita
contribuio sobre as estratgias a serem adotadas pelo Brasil
em relao ao tema.
Nesse trabalho, Pedro da Cunha e Menezes conjuga sua
experincia diplomtica como conselheiro do Itamaraty, j
tendo servido em postos em vrias partes do mundo, com
uma trajetria dedicada s reas protegidas, que o tornou
um dos maiores conhecedores do tema no Brasil.
O interesse pelas unidades de conservao e o fato
de ter servido ao Itamaraty em postos no exterior, alm
de lhe permitir acompanhar o contexto da discusso sobre
o tema nos fruns internacionais, criaram condies para
que visitasse e conhecesse em detalhe parques e reservas do
mundo inteiro, em especial no que diz respeito s estratgias

de gesto adotadas pelos pases que mais se destacam nessa


rea, tanto no que diz respeito conservao quanto s
estratgias de uso pblico.
Alm disso, o autor traz na bagagem sua experincia
como diretor de uma das mais relevantes unidades de
conservao do pas, o Parque Nacional da Floresta da Tijuca,
no Rio de Janeiro, e mais recentemente, ocupou a Diretoria
de Criao e Manejo de Unidades de Conservao do Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade (ICMBio)
no perodo de 2012/2013. Essa trajetria, e sua dedicao
anlise do tema, fazem de Pedro Menezes um dos principais
especialistas em estratgias de uso pblico de unidades de
conservao no pas.
Como base para o desenvolvimento do trabalho, o texto
traa a linha evolutiva do pensamento conservacionista no
contexto internacional, nas ltimas dcadas, e a importante
contribuio do Brasil nesse processo, como detentor no s
da maior biodiversidade do planeta, mas de uma das maiores
coberturas de reas protegidas.
Ao avaliar o contexto brasileiro, o trabalho refere
ao mesmo tempo uma significativa evoluo no contexto
institucional relacionado ao tema e a construo de um
modelo que superou a histrica diferena entre o pensamento
conservacionista e o socioambientalismo, com a criao, no
mbito do Sistema Nacional de Unidades de Conservao,
de um conjunto de categorias que articulam desde as reas de
proteo integral at as unidades de uso sustentvel, onde
se enquadram as reservas extrativistas, que tiveram origem
na luta dos povos da Amaznia, em especial sob a liderana
de Chico Mendes.
O ineditismo do trabalho apresentado iniciase pela
correlao entre a evoluo do conceito de reas protegidas no

mbito das Convenes multilaterais e as discusses relativas


s reas de proteo adjacentes em zonas de fronteira entre
dois ou mais pases. Tratase de uma esfera bastante sensvel,
pois trabalha com a necessidade do dilogo sobre a soberania
dos pases na gesto dos seus territrios e a necessidade de
se construir modelos que possibilitem estratgias de gesto
que permitam uma sintonia de objetivos, trabalhando sob a
lgica ecossistmica. Um desafio que exige necessariamente
um processo de interao entre as Chancelarias e os rgos
voltados gesto das reas protegidas no mbito dos governos
nacionais. A situao ainda mais complexa quando essas
zonas de fronteira so marcadas por conflitos de territrio
entre os pases, ou ameaas como presena de guerrilhas,
trfico de drogas, contrabando, entre outros conflitos, em
geral combinados com a baixa presena do Estado nessas
reas.
Aps uma avaliao mais conceitual sobre o contexto
internacional, o trabalho prossegue em seu ineditismo ao
apresentar experincias concretas sobre o manejo e gesto
de reas protegidas em zonas de fronteira em todos os
continentes. Nesse ponto, conjugamse um amplo trabalho de
pesquisa do autor com a experincia concreta de ter conhecido
as estratgias de gesto e visitado as principais reas
protegidas na maioria dos pases referidos no documento.
A partir da, o texto se debrua sobre o seu objeto
central: a reflexo sobre a importncia do Brasil, detentor
da maior parte da floresta amaznica e da maior rea de
fronteira com os demais pases que compe esse bioma,
ter uma estratgia para a cooperao na gesto das reas
protegidas situadas em suas reas limtrofes.
Como bases concretas para essa reflexo, o autor
apresenta o conjunto de reas de proteo ambiental

situadas em zonas de fronteira com a Bolvia, Peru, Colmbia,


Venezuela, Suriname, Guiana e Guiana Francesa, abrangendo
todas as variantes possveis, seja em termos de dimenses
territoriais quanto das categorias de conservao, bem
como um breve panorama das condies institucionais de
gesto dessas reas e as diferentes nuances das polticas
de conservao de cada pas.
O autor apresenta claramente uma opinio de que o
Brasil deve ser protagonista nas discusses sobre o tema na
relao com os pases fronteirios e no contexto internacional,
seja pela importncia objetiva que a regio da Amaznia tem
no contexto das fronteiras do Brasil, seja pela importncia
estratgica da regio para a segurana nacional (e as ameaas
decorrentes de uma eventual baixa presena do Estado nessas
reas), ou pelo fato de o Brasil ser detentor da maior parte do
territrio amaznico, detentor da maior biodiversidade
do planeta. O grau de ateno dado Amaznia nos fruns
multilaterais e sua importncia na discusso sobre o futuro
das mudanas climticas tambm so elementos que
justificam a relevncia a ser dada pelo pas a essa discusso.
Por outro lado, no captulo sobre capacidade insti
tucional de manejo e gesto do Estado brasileiro sobre as
reas protegidas, verificase que, embora o Brasil tenha
avanado significativamente em termos institucionais, com
o incremento na criao de parques e reservas, em sintonia
com as metas internacionais, e na criao de um rgo
especfico, no mbito do Ministrio do Meio Ambiente, o
ICMBio, em 2007, deixa ainda muito a desejar em termos
de implementao, como mostram vrios estudos referidos
pelo autor no mbito desse trabalho.
Em termos de capacidade de gesto, inclusive, o
Brasil demonstra desvantagem em relao a vrios pases

fronteirios, onde as unidades de conservao tm estratgias


de uso pblico mais consolidadas e as reas protegidas esto
inseridas como ativos importantes das polticas de atrao
turstica.
Embora esse no seja o objeto do trabalho, o texto
trata das carncias de capacidade institucional como uma
questo bastante relevante para o desenho da estratgia de
cooperao do Brasil com os pases fronteirios.
Entre os principais problemas aparecem o financiamento
e a alocao de pessoal nas unidades de conservao. Apesar
das carncias em termos oramentrios, o Brasil tem acesso
diferenciado a fundos com recursos externos, como o Fundo
Amaznia, e tem um dispositivo na Lei do SNUC (Sistema
Nacional de Unidades de Conservao) que obriga as empresas
a destinarem percentual dos seus investimentos em todos os
licenciamentos de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, de carter extraoramentrio, que garante um
padro significativo de ingresso de meios especificamente
destinados criao e estruturao de UCs.
Esse contexto suscita uma reflexo sobre at onde nossos
problemas se devem falta de recursos, e at onde se devem ao
modelo de gesto adotado, que estabelece limitaes bastante
significativas ao desenvolvimento de estratgias de uso pblico
das reas protegidas.
Por outro lado, como os estudos demonstram que
em um modelo tradicional, onde todos os servidores dos
parques e reservas sejam funcionrios pblicos, avaliase
que seria necessrio um efetivo de aproximadamente dez
mil servidores no mbito do ICMBio para o funcionamento
adequado de todas as unidades de conservao federais, o que
aparentemente uma meta bastante difcil de ser alcanada,
visto que atualmente o Instituto tem em torno de dois mil

colaboradores efetivos. Essa limitao deveria fazer com


que o governo brasileiro avaliasse a possibilidade de buscar
outros mecanismos, como as parcerias com a sociedade civil
e a concesso de servios, como alternativas para minimizar
esse problema e estabelecer uma meta progressiva e realista
para diminuir a defasagem entre reas protegidas formais e
reas efetivamente implementadas no pas.
As limitaes apresentadas devem ser enfrentadas
no mbito do processo de amadurecimento institucional e
definio de conceitos estruturantes a serem adotados pelo
ICMBio, que ainda um rgo em processo de estruturao
com menos de uma dcada de existncia.
Esse contexto, que, de um lado, marca a importncia
estratgica de o Brasil liderar o processo de cooperao para
a gesto dos parques e reservas na zona de fronteira, e, de
outro, deixa evidente nossa limitao na implementao das
reas protegidas, o que embasa o captulo de concluso do
trabalho.
Face influncia do Grupo de Especialistas em reas
Protegidas Transfronteirias constitudo no mbito da UICN,
no contexto das discusses globais sobre o tema nos fruns
multilaterais bastante adequada a recomendao do autor
de que o Brasil tenha maior acompanhamento e presena nas
discusses, atravs dos tcnicos vinculados aos Ministrios
do Meio Ambiente e de Relaes Exteriores.
Ao mesmo tempo, as recomendaes do autor a respeito
do caminho a ser trilhado pelo Brasil vo em sentido de uma
posio de cautela que equilibre o interesse geopoltico com a
capacidade instalada de gesto nas Unidades de Conservao
amaznicas, ainda bastante dbil. na busca desse equilbrio
que a concluso do trabalho aponta que o Brasil deveria buscar
intensificar projetos de cooperao em torno de projetos

pontuais, priorizando as unidades nas quais temos maior


capacidade instalada e presena de Estado, ao mesmo tempo
em que se prepara estrategicamente para, no futuro, buscar
no mbito da cooperao com os pases da regio experincias
mais abrangentes de manejo internacional de mosaicos de
reas protegidas.
Tendo acompanhado diretamente o debate das
estratgias de conservao do Brasil ao longo das ltimas
duas dcadas, estou certo de que o trabalho apresentado
constitui significativa e indita contribuio para o Pas,
tanto no plano das relaes internacionais, quanto na
discusso sobre as polticas pblicas relacionadas gesto
das reas protegidas, constituindose em importante
referencial nesse tema.
Claudio Langone1

Engenheiro qumico e consultor em sustentabilidade, foi secretrio municipal de Meio Ambiente de Porto
Alegre, secretrio estadual de Meio Ambiente do Rio Grande do Sul e secretrio-executivo do Ministrio
do Meio Ambiente de 2003 a 2007, durante a gesto da ministra Marina Silva. Foi tambm coordenador da
Agenda de Meio Ambiente e Sustentabilidade da Copa do Mundo Fifa 2014 pelo Ministrio do Esporte.

Sumrio

Siglas e abreviaturas......................................................17
Introduo.....................................................................21
O que so reas protegidas?................................................21
1. A evoluo do conceito de reas protegidas
luz das convenes multilaterais...................................37
1.1 O iderio ambientalista para a gesto
e o manejo de reas de proteo ambiental
contguas em zona de fronteira.....................................38
1.2 As tentativas de criao de um conjunto de
diretrizes categorizando os diferentes nveis
de cooperao em reas de proteo adjacentes,
ainda que localizadas em diferentes pases..................40
2. A realidade atual do manejo e gesto de reas
de proteo ambiental em zonas de fronteira no
mundo em geral.............................................................63
2.1 Amrica do Norte.....................................................76

2.2 Amrica Central.......................................................83


2.3 Europa......................................................................93
2.4 frica......................................................................109
2.5 sia.........................................................................126
2.6 Amrica do Sul.......................................................130
3. As reas de proteo ambiental em zona de
fronteira na Amaznia brasileira................................143
3.1 Relevncia estratgica...........................................202
3.2 Riscos e oportunidades: as reas de proteo
ambiental em zona de fronteira na Amaznia
brasileira como plataforma possvel de projeo
da soberania.................................................................210
3.3 O papel das reas de proteo ambiental
em zona de fronteira na Amaznia nas polticas
de integrao do Brasil com seus vizinhos..................216
3.4 Capacidade institucional de manejo e
gesto que o Estado brasileiro tem sobre
as reas protegidas.......................................................222
4. Possibilidades externas luz das
capacidades internas...................................................241
Concluso....................................................................255
Referncias..................................................................269

Anexos
Anexo I - Acordos de Cooperao entre reas protegidas
internacionalmente contguas em zona fronteira............ 311
1.1. Memorandum of Understanding between
the National Park Service of the Department
of the Interior of the United States of America
and Parks Canada of the Department of Canadian
Heritage of the Government of Canada,
on cooperation in management, research,
protection, conservation, and presentation of
National Parks and National Historic Sites
(May 1998)...................................................................311
1.2. Acordo de Cooperao entre o Parque
Nacional da Peneda Gers e o Parque Natural
da Baixa Limia - Serra do Xurs...................................318
1.3. Memorando de Entendimento sobre
Colaborao Transfronteria entre o Ministrio
do Ambiente, Ordenamento do Territrio e do
Desenvolvimento Regional de Portugal e o
Ministrio do Meio Ambiente, Meio Rural e
Marinho de Espanha para reas Classificadas
Sitas no Tejo Internacional..........................................322
1.4. Bilateral Agreement Between the
Government of the Republic of Botswana
and the Government of the Republic of
South Africa on the Recognition of the
Klagadi Transfrontier Park..........................................328

1.5. Treaty Between the Government of the


Republic of Mozambique, the Government of
the Republic of South Africa and the Government
of the Republic of Zimbabwe on the Establishment
of the LimpopoTransfrontier Park.................................... 339
1.6. Memorandum of Understanding Between
the Government of Southern Sudan and the
Government of Uganda on the Management
of Transboundary Conservation Landscapes
for Peace.......................................................................355
1.7. Joint Statement of Representatives of
the Governments of the Republic of Albania,
Bosnia and Herzegovina, the Republic
of Croatia, Montenegro, the Republic
of Serbia and the Republic of Slovenia.......................358
Anexo II - Fotografias ilustrativas de algumas
unidades de conservao com limites coincidentes
com fronteira internacional, visitadas pelo autor
em viagens de campo.......................................................... 361
2.1. Marco fronteirio Brasil, Guiana,
Venezuela dentro do Parque Nacional do
Monte Roraima............................................................361

Siglas e abreviaturas

Abin Agncia Brasileira de Inteligncia


APA rea de Proteo Ambiental (categoria de unidade
de conservao prevista no SNUC)
Arpa Programa reas Protegidas da Amaznia
CDB Conveno da Diversidade Biolgica
Conama Conselho Nacional do Meio Ambiente
COP Conferncia das Partes
CI Conservation International
Cirad Centre de Coopration Internationale en Recherche
Agronomique pour le Dveloppement
Dema Diviso do Meio Ambiente (do MRE)
DPF Departamento de Polcia Federal
EPA Environmental Protection Authority (Guiana)
Esec Estao Ecolgica
Europark Federation Europark Federation of National
and Nature Parks
FAN Friends of Nature Foundation
17

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

FAP Fundo de reas Protegidas do Programa reas


Protegidas da Amaznia
Flona Floresta Nacional
GT Grupo de Trabalho
GT Deutsh Gesellshaff fr Technishe Zusammenarbeit
(agncia de cooperao tcnica alem)
Ibama Instituto Brasileiro do Meio Ambiente
ICMBio Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade
ICNB Instituto da Conservao da Natureza e da
Biodiversidade de Portugal
IIRSA Iniciativa para Integrao da Infraestrutura Sul
Americana
Imaflora Instituto de Manejo e Certificao Florestal e
Agrcola
Imazon Instituto do Homem e Meio Ambiente da
Amaznia
Inderena Instituto Nacional de los Recursos Naturales
Renovables (Colmbia)
Inparques Instituto Nacional de Parques (Venezuela)
Inrena Instituto de Recursos Naturales (Peru)
IRF International Ranger Federation
KFW Kreditanstalt fr Wiederaufbau (banco de fomento
alemo)
KWS Kenya Wildlife Service
MMA Ministrio do Meio Ambiente
Nuruc Ncleo Regional de Unidades de Conservao
Federais do Estado do Rio de Janeiro
OEA Organizao dos Estados Americanos
18

Siglas e abreviaturas

OIMT Organizao Mundial de Madeiras Tropicais


ONG Organizao No Governamental
OTCA Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
PAG Parc Amazonin de Guyane (Guiana Francesa)
Parna Parque Nacional
PNMT Parque Nacional das Montanhas do
Tumucumaque
Pnuma Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente e Desenvolvimento
Ramsar Conveno Sobre as Zonas midas de
Importncia Internacional, Especialmente como Habitat
de Aves Aquticas
Rebio Reseva Biolgica
Resex Reserva Extrativista
Sivam Sistema de Vigilncia da Amaznia
SNUC Sistema Nacional de Unidades de Conservao
TCA Tratado de Cooperao Amaznica
TNC The Nature Conservancy
UICN Unio Internacional para a Conservao da
Natureza
Usaid United States Agency for International
Development (agncia de cooperao tcnica norte
americana)
UWA Uganda Wildlife Authority
Unesco Organizao das Naes Unidas para a Educao,
a Cincia e a Cultura
WWF World Wide Fund for Nature

19

Introduo

O que so reas protegidas?


a. Delimitao do tema e relevncia
O estudo destina
se anlise da questo da administrao
das unidades de conservao2 brasileiras localizadas nas fronteiras
amaznicas luz do interesse nacional permanente, com o objetivo de
subsidiar linhas de ao a serem desenvolvidas pelo governo nos tratos
domstico, bilateral e multilateral do tema. Sempre com o intuito de
apontar alvos de oportunidades externas, desde que devidamente
lastreados nas capacidades de manejo, gesto e fiscalizao internas.
Assim, trata de discutir oportunidades, benefcios e riscos dos
diferentes nveis de cooperao com os pases limtrofes para as reas
de preservao ambiental localizadas na fronteira comum. O trabalho
desenvolvido com foco prtico. Tem por pressupostos a infraestrutura
existente, a presena e a densidade institucional do Estado brasileiro nas
regies objetos de estudo. So passadas em revista as possibilidades de

Ao longo do texto os termos rea protegida e unidade de conservao sero usados como sinnimos.

21

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

ao e projeo externas advindas de tal cooperao, sempre vinculadas


s capacidades da mquina administrativa do Estado brasileiro.
O trabalho discute as oportunidades e os riscos de se gerir as
unidades de conservao ambiental fronteirias de forma isolada
ou de maneira integrada s suas reas contguas alm
fronteira,
passando por situaes intermedirias submetidas a diferentes
nveis de cooperao e contatos internacionais. Busca mostrar o
potencial que uma poltica de cooperao executada a partir das reas
protegidas em zona de fronteira tem para as iniciativas de integrao
do Brasil aos seus vizinhos e para a poltica externa brasileira na regio
amaznica. A anlise leva em considerao as condicionantes externas
(convenes ambientais, tratados multilaterais, pases vizinhos,
organizaes no governamentais etc.), as condicionantes internas
(burocracia do Ministrio do Meio Ambiente e de outras instituies
oficiais, organizaes no governamentais, opinio pblica etc.) e as
capacidades institucionais de gesto, manejo e controle do territrio.
O autor no discutir em profundidade o tema da integrao fsica da
Amrica do Sul, embora seja sua inteno apontar os pontos de contato
entre o objeto do trabalho e o tema supracitado, buscando mostrar
como a cooperao executada a partir das reas protegidas em zona
de fronteira pode servir de instrumento ancilar para a Poltica Externa
Brasileira no que tange integrao do continente.
No se busca um tratamento demasiado abrangente do objeto do
trabalho. Pelo contrrio, buscase um enfoque direcionado anlise
do manejo e das possibilidades de cooperao nas reas de proteo
ambiental em zona de fronteira no contexto da Amaznia. O trabalho
procura apresentar as oportunidades de projeo internacional do
Brasil por meio dessas unidades de conservao, luz da sua baixa
implementao institucional, e analisa as diversas implicaes dessas
oportunidades. Para tanto, necessrio esmiuar as realidades no
campo do manejo e da gesto exercidos em ambos os lados da fronteira.

22

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

A relevncia do tema se manifesta na medida em que est


cada vez mais presente na agenda das instncias responsveis pela
implementao das convenes ambientais internacionais. Conta,
ademais, com a simpatia dos profissionais e autoridades da rea de
conservao ambiental no Brasil, bem como da imprensa especializada.
Tal alinhamento ideolgico tem provocado pequenos movimentos
no sentido de tentar legitimar a gesto integrada de unidades de
conservao em zona de fronteira, como se verificou com determinao,
publicada pelo Ibama, em 2002, no Roteiro Metodolgico de
Planejamento de Parques Nacionais, Reservas Biolgicas e Estaes
Ecolgicas de que os planos de manejo das unidades de conservao
federais devero situar a rea protegida no contexto internacional
(quando couber), fazendo uma anlise da regio ou do entorno da
respectiva unidade de conservao3. Quatro anos mais tarde o tema
cooperao internacional entre reas protegidas internacionalmente
adjacentes foi includo como um dos objetivos do Plano Nacional de
reas Protegidas, publicado em 2006, que em seu Objetivo 1.2, prega:
Estabelecer e fortalecer redes de colaborao, atravs das fronteiras
nacionais, entre unidades de conservao e demais reas protegidas
contguas ou prximas. Como metas, o documento almejava: At
2007 propor acordos internacionais com todos os pases vizinhos
para gesto colaborativa das unidades de conservao e demais reas
protegidas e at 2007 estabelecer a estratgia de participao do Brasil
nas redes de colaborao regionais contguas ou prximas, atravs das
fronteiras nacionais. Para atingir o objetivo, o documento recomenda:
Propor polticas e desenvolver programas com pases adjacentes,
com a cooperao de parceiros interessados no estabelecimento de
redes de colaborao regionais de unidades de conservao e outras
reas protegidas, particularmente em reas identificadas como de
prioridade comum para fins de conservao e uso sustentvel dos
3

Vide Roteiro Metodolgico de Planejamento Parques Nacionais, Reservas Biolgicas e Estaes Ecolgicas.
Braslia: IBAMA, 2002, p. 136.

23

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

recursos naturais. Propor aos pases vizinhos a gesto colaborativa


das unidades de conservao e demais reas protegidas contguas ou
prximas, atravs das fronteiras nacionais. Propor aos pases vizinhos
a criao conjunta, onde necessrio, de novas unidades de conservao
e outras reas protegidas contguas ou prximas, atravs das fronteiras
nacionais, e a criao de reas protegidas contguas nos pases
adjacentes confrontadas quelas existentes no Brasil para garantir
a conectividade; e estabelecer acordos de colaborao com ao menos
cinco unidades de conservao e demais reas protegidas contguas
ou prximas, atravs das fronteiras nacionais, visando promover a
conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica at 20084.

Exemplo mais recente ocorreu em agosto de 2007, quando


o Secretariado da Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica (OTCA) realizou o Seminrio Para Formulao do
Programa Regional Para Gesto Sustentvel das reas Protegidas
Amaznicas. O evento, organizado com base no item Florestas,
Solos e reas Naturais Protegidas do Plano Estratgico da OTCA
para 20042012, dedicou dois de seus trs dias e meio de durao
discusso do tema reas Protegidas Adjacentes em Zona de
Fronteira.
A relevncia do tema se manifesta, ainda, na medida em que
os passos dados pelo Ministrio do Meio Ambiente e respectivas
autarquias no sentido de implantar uma gesto integrada nas
unidades de conservao em zona de fronteira no parecem levar em
considerao as carncias de implementao das reas protegidas
brasileiras nem a baixa presena institucional do Estado dentro
dessas mesmas unidades, ensejando assim que eventuais acordos
de cooperao possam atrair mais riscos do que oportunidades
e possam implicar na prtica cesso voluntria do exerccio da
soberania plena.

24

Vide Plano Nacional de reas Protegidas. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente, janeiro de 2006, p. 27.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

b. Breve viso histrica


O estudo trata unidades de conservao como as define o artigo
2 da Lei do Sistema Nacional de Unidades de Conservao de 18 de
julho de 2000 (Lei do SNUC):
Unidade de conservao: espao territorial e seus recursos ambientais,
incluindo as guas jurisdicionais, com caractersticas naturais
relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos de
conservao e limites definidos, sob o regime especial de administrao,
ao qual se aplicam garantias adequadas de proteo;

Analogamente, para a compreenso dos conceitos de zona de


amortecimento, mosaico e corredores, o estudo se baseia na Lei do
SNUC, que os disciplina em seus Artigos 25 e 26:
Art. 25. As unidades de conservao, exceto rea de Proteo Ambiental
e Reserva Particular do Patrimnio Natural, devem possuir uma zona
de amortecimento e, quando conveniente, corredores ecolgicos.
1 O rgo responsvel pela administrao da unidade estabelecer
normas especficas regulamentando a ocupao e o uso dos recursos da
zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos de uma unidade
de conservao.
2 Os limites da zona de amortecimento e dos corredores ecolgicos
e as respectivas normas de que trata o 1 podero ser definidas no
ato de criao da unidade ou posteriormente.
Art. 26. Quando existir um conjunto de unidades de conservao de
categorias diferentes ou no, prximas, justapostas ou sobrepostas,
e outras reas protegidas pblicas ou privadas, constituindo um
mosaico, a gesto do conjunto dever ser feita de forma integrada
e participativa, considerando
se os seus distintos objetivos de
conservao, de forma a compatibilizar a presena da biodiversidade,
a valorizao da sociodiversidade e o desenvolvimento sustentvel no
contexto regional.
25

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Para a anlise do tema proposto importante, ainda, compreender


o processo formador do conceito de unidade de conservao. Desde
os primrdios, e durante a quase totalidade da existncia da espcie
humana, sua relao com o meio ambiente foi marcada pelo conflito.
Na Histria ocidental, a natureza figura protagonicamente como
adversrio a ser temido, domado e, em muitos casos, destrudo. O medo
que atualmente se reserva aos maremotos e furaces equivalente
ao que se tinha em tempos no to pretritos com relao floresta, ao
oceano, escurido e aos grandes predadores.
Milnios vividos sob o domnio do medo marcaram a cultura
ocidental e legaram traos fortes ao idioma portugus. Em pleno
sculo XXI, ainda contamos s crianas que o caador herico vem
salvar chapeuzinho vermelho do lobo mau. Por outro lado, se no
achamos mais o mar tenebroso, ainda dizemos que um problema de
difcil soluo coloca quem o enfrenta num mato sem cachorro e
que um sujeito mal educado um selvagem. O desenvolvimento da
espcie humana e sua supremacia sobre as demais foram se dando
na medida em que aprendemos a controlar a natureza, utilizandoa
para nossos prprios objetivos. Nesse contexto, o domnio da tcnica
de fazer fogo, a domesticao dos primeiros animais e a agricultura
foram etapas decisivas na relao com o meio ambiente, que passou
crescentemente a ser pautada pelo controle do espao necessrio s
atividades vitais de um determinado grupo. A dimenso do espao
concebida na razo direta do tamanho do grupo. Tal controle dava
se, via de regra, pela interao predatria do Homem com a natureza
que o cercava, pelo desmatamento para dar lugar agricultura e
ao pastoreio ou pela caa, pesca e coleta de frutos e vegetais. Com
frequncia todas essas atividades exercidas simultaneamente.
Assim parece ter evoludo a Humanidade. Inicialmente, contudo,
essa relao conflituosa e predatria no afetava demasiadamente a
abundncia de recursos naturais, j que os homens eram poucos, no
viviam at idades longevas e eram desprovidos de tecnologia avanada.
26

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Para usar a terminologia ambiental contempornea, embora fosse


nociva ao meio ambiente, a populao humana estava dentro dos
limites da capacidade de suporte do planeta e por isso mantinha com
ele uma relao sustentvel.
medida que os homens se multiplicaram e novas ferramentas
e implementos foram inventados, a degradao ganhou novos
contornos. Madeira comeou a ser derrubada para a construo de
casas e muralhas, montanhas foram cavoucadas para a extrao
de minerais, pntanos drenados para criar espaos cultivveis e assim
por diante. Quanto mais se multiplicavam as populaes, sobretudo
na Europa e no leste da sia, mais era necessrio tomar espao
natureza para aumentar o rebanho e incrementar a agricultura. Um
efeito colateral nesse momento foi o expressivo crescimento da caa
aos grandes predadores, agora menos pelo perigo que representavam
para as pessoas do que pelo estrago que faziam ao gado, abatendo mais
cabeas do que seria aceitvel para o fazendeiro. Os carnvoros do topo
da cadeia alimentar no velho continente, como o leo europeu, esto
entre as primeiras extines de espcies animais causadas pela ao
consciente do Homem.
Essa relao predatria, entretanto, durante muitos sculos
continuou a ser de certa forma sustentvel. Sua face mais impactante
ao meio ambiente afetava, sobretudo, a Europa. Mesmo l, devido ao
relativo atraso tecnolgico, provocava impactos que, em grande parte,
a prpria natureza era capaz de absorver. O frgil equilbrio at ento
constitudo rompeu
se quando dois acontecimentos histricos se
juntaram para disseminar pelo mundo e acelerar o ritmo da utlizao
dos recursos naturais pela espcie humana, levando o planeta a viver,
quinhentos anos mais tarde, uma situao preocupante do ponto
de vista da sua prpria sustentabilidade. Foram eles os avanos na
navegao, que permitiram aos povos europeus chegar a todos os
cantos do globo e a Revoluo Industrial que modificou radicalmente
os padres de produo e consumo ento vigentes.
27

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Assim, ao tempo em que os europeus desembarcavam nas


Amricas e encontravam o caminho martimo para as ndias, os inventos
da era manufatureira permitiam a produo em srie de diversos bens
por mquinas que demandavam crescentes quantidades de matria
prima. J em princpios do sculo XIX alguns efeitos deletrios da
Revoluo Industrial comearam a se fazer sentir. O inchamento
das cidades a velocidades mais rpidas que a criao de um sistema
eficiente de recolhimento de lixo, a falta de esgotamento sanitrio e
obras de urbanizao aqum das necessidades tornaram insalubre a
vida em muitas capitais da Europa. No campo, o desmatamento para
a produo agrcola e para o uso do carvo, ento principal fonte de
energia, devastou quase tudo o que sobrara de pristino na natureza
europeia.
Problemas semelhantes se fizeram sentir no que era ento a
principal cidade brasileira, o Rio de Janeiro. O desmatamento para
plantio do caf nos morros que flanqueavam a capital do Imprio cedo
cobrou seu preo. Os mananciais assorearamse e, sem ter as copas das
rvores para amortecer a queda dos pingos de chuva, a eroso do solo
aumentou muito, carreando barro para os crregos e rios e fazendo
chegar aos chafarizes na cidade uma gua cada vez mais turva, cheia
de impurezas e menos potvel.
Em 1824, uma forte seca atingiu a antiga Corte. Repetiramse
problemas de abastecimento dgua em 1829, 1830, 1833 e 1834,
ensejando a edio de leis para obstar o corte de rvores. No adiantou.
Em 1844, outra estiagem causou transtornos populao. A remoo
da cobertura florestal da Floresta da Tijuca, cujas guas fluam para o
principal aqueduto de abastecimento do Rio, era sempre apresentada
como a grande vil. A soluo apontada pelos estudiosos de ento foi o
reflorestamento das cabeceiras dos cursos dgua.
Em 1856, o Imperial Instituto patrocinou reflexo intelectual
entre a elite brasileira acerca da serventia das florestas como
mantenedoras dos mananciais, reguladoras do clima, fontes de saber
28

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

botnico e reas de lazer. Seu presidente, Luiz Pedreira do Couto Ferraz,


mais tarde sucessivamente agraciado com os ttulos de baro e visconde
do Bom Retiro, era um homem sintonizado com seu tempo. Seguia
uma corrente de pensamento em voga na Europa, que estava pondo em
questionamento as consequncias negativas da Revoluo Industrial
sobre a qualidade de vida. Na Alemanha, surgia o movimento defensor
da identidade cultural germnica, que clamava pela destruio das
cidades e pela volta aos campos. Espalhavamse, ento, parques pelas
capitais do mundo civilizado como forma de tornar a vida urbana mais
saudvel. a poca de ouro dos paisagistas que remodelam o Bois de
Boulogne em Paris, criam o Central Park em Nova Iorque e desenham
dezenas de novos espaos verdes em Manchester, Liverpool, Cardiff e
outros polos industriais da Gr Bretanha.
A viso hegemnica entre as classes pensantes e, pela primeira
vez na Histria ocidental, trata a natureza como algo mais que um
estorvo a ser removido ou apenas um ativo econmico. A ideia de que
uma floresta um bem coletivo a ser preservado por razes ligadas
recreao absolutamente nova, mas ganha rapidamente fora,
mesmo fora da Europa.
Nos Estados Unidos, sob a liderana intelectual do arquiteto
Frederick Law Olmstead, acaba por desembocar, em 1872, no
estabelecimento do primeiro parque nacional do mundo, Yellowstone.
Na Austrlia, em 1879, criado o Royal National Park que, na viso
do ento primeiroministro da Provncia da Nova Gales do Sul, John
Robertson, era uma necessidade para que os habitantes de Sydney
pudessem escapar das agruras da vida urbana e ter acesso recreao
em um ambiente natural5.
importante notar, entretanto, que as primeiras intervenes
nesse parque australiano seriam inaceitveis em dias atuais: manguezais
foram aterrados para o plantio de gramados e animais exticos

FAIRLEY, Alan. Discovering Royal National Park on Foot. 2 ed. Sydney: Envirobook, 2000, p. 14.

29

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

coelhos, raposas e veados foram introduzidos para proporcionar ao


visitante oportunidades de visualizao de fauna. Outras unidades de
conservao criadas em fins do sculo XIX foram o Parque Nacional
de Banff, no Canad, em 1885, o Parque Nacional de Tongariro, na Nova
Zelndia, em 1887, e o Parque Nacional Kruger, na ento Repblica do
Transvaal, incorporada Unio Sulafricana aps a Guerra AngloBoer
(18991902). Estabelecido com o nome de Reserva de Sabi, em 1898,
ao redor da pequena vila de Skukuza, o futuro Parque Kruger tinha
como principal atividade abrigar turistas em busca da oportunidade
de ver em seu ambiente natural os Big Five leo, leopardo, elefante,
bfalo e rinoceronte.
Nessa mesma linha, como demonstra a pesquisadora Cludia
Heynemann, tambm a Floresta da Tijuca nasceu em 1861 com a
dupla funo de preservar os mananciais e de funcionar como rea
de lazer para os cariocas, elevando a capital do Imprio categoria de
metrpole civilizada. Para o prprio Bom Retiro essa ideia estava
muito clara, como descortina Heynemann ao reproduzir relatrio do
Baro sobre o replantio de mudas de mata nativa na Tijuca, naquele
momento, j em curso: [quando estiver concludo o reflorestamento]
nossas florestas ocuparo uma rea assaz extensa, tornandose ao
mesmo tempo excelentes lugares de recreio e passeio pblico [...]6.
Durante cerca de sessenta anos aps a criao de Yellowstone,
com raras excees, como foi o caso de Itatiaia, inicialmente preservado
para a pesquisa botnica, a razo principal para se criar uma unidade
de conservao era salvaguardar intocadas para futuras geraes reas
naturais escolhidas por sua extrema beleza ou grande importncia
como protetoras de mananciais hdricos. Essa mesma concepo
foi abraada pelo engenheiro e abolicionista Andr Rebouas e um
punhado de outros intelectuais que, como ele, foram os pioneiros

30

FERRAZ, Luiz Pedreira do Couto. In: HEYNEMANN, Cludia. Floresta da Tijuca, Natureza e Civilizao. Rio de
Janeiro: Secretaria Municipal de Cultura, 1995, p. 61.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

da preservao ambiental no Brasil7. Em 1876, apenas quatro anos


depois da criao de Yellowstone, Rebouas iniciou uma campanha
para o estabelecimento de parques nacionais na Ilha do Bananal e
em Sete Quedas. No foi completamente bemsucedido. As dezenove
cachoeiras de Sete Quedas acabaram submersas sob o lago de Itaipu,
desaparecendo para sempre. J o Parque Nacional da Ilha do Bananal
foi criado em 1959, mais de meio sculo aps o suicdio, na Ilha da
Madeira, de seu idealizador. Por outro lado, os esforos do grupo
de Rebouas formaram o alicerce do movimento conservacionista
brasileiro. Graas a seus estudos e presses polticas, em 1937 o pas
inaugurou seu sistema de reas protegidas com o estabelecimento do
Parque Nacional de Itatiaia. Dois anos depois, em 1939, foram criados
os parques nacionais da Serra dos rgos e do Iguau, este ltimo
utilizando parcialmente a proposta de Rebouas para a proteo da
regio de Sete Quedas e das Cataratas do Iguau.
De acordo com essa corrente ideolgica, as unidades de
conservao tinham valores modulares, divorciados de um conjunto
maior do que cada uma delas. A ideia de que as reas protegidas tm
um papel sistmico instrumental na preservao da biodiversidade s
vai comear a ganhar fora a partir da segunda metade do sculo XX,
quando conclaves de pesquisadores em biologia, veterinria e zoologia
da conservao reunidos, sobretudo, ao redor da Unio Internacional
para a Conservao da Natureza (UICN)8 chegaram ao consenso de
7

No documento de 112 pginas que publicou em defesa do estabelecimento de um Parque Nacional na regio
de Sete Quedas, Rebouas escreveu: Desde a foz do rio Iva at a do Iguau, o rio Paran rene toda a gradao
possvel do bel ao sublime, do pitoresco ao assombroso! Formando uma prodigiosa escala de menor a maior e
de maior a menor at o magnfico salto do Iguau.

A UICN (<http://www.iucn.org>) a rede ambientalista internacional mais antiga do mundo. Fundada em


1948, a instituio funciona como uma confederao que congrega 82 pases e cerca de mil organizaes
no governamentais e da sociedade civil organizada em 160 pases, incluindo cerca de duzentos rgos
governamentais (ministrios de meio ambiente, departamentos de parques nacionais, agncias ambientais
etc) e aproximadamente oitocentas organizaes no governamentais (entre as quais se destacam o World
Wide Fund for Nature WWF, a Conservation International CI, a BirdLife International e a Funatura).
Alm disso, conta com um quadro de 1.100 funcionrios lotados em 60 escritrios ao redor do mundo e com
uma rede de 11.600 pesquisadores e profissionais da rea ambiental, que trabalham voluntariamente para
alguma das suas seis comisses temticas (reas Protegidas, Legislao Ambiental, Educao Ambiental e
Comunicao, Poltica Social, Econmica e Ambiental, Sobrevivncia das Espcies e Manejo Ecossistmico).
A UICN observadora oficial da Assembleia Geral das Naes Unidas. Seu trabalho utilizado com frequncia

31

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

que seria preciso proteger in situ percentuais relevantes de cada um


dos ecossistemas conhecidos na Terra. Desde ento, o debate sobre
conservao ambiental tem evoludo muito. Aps a Segunda Grande
Guerra (19391945), o aumento exponencial da populao provocou
significativa reduo de regies pristinas para dar lugar a agricultura,
pecuria e urbanizao. Logo ficou patente para a comunidade
cientfica que a criao aleatria e no sistematizada de unidades
de conservao no constituiria poltica suficiente para garantir a
preservao saudvel dos diferentes ecossistemas naturais. Sobretudo
desde o incio da dcada de 1970, h uma mudana no paradigma.
reas protegidas deixam de ser exclusivamente sinnimos de parques
e reservas intocveis e passam a significar tambm espaos passveis de
atividades extrativistas conducentes ao desenvolvimento sustentvel.
No Congresso Mundial de Parques, que a UICN organizou em
Caracas, em 1992, o documento final incluiu moo propondo que
os pases assegurassem at 2010 a proteo de pelo menos 10% de
cada bioma conhecido em uma combinao de parques e reservas
com reas protegidas onde extrativismo permitido. Acreditavase
que dessa forma seria possvel salvaguardar o pleno funcionamento
das dinmicas biticas e abiticas e garantir a preservao das
espcies contidas em todos os biomas terrestres. Tal recomendao,
paulatinamente incorporada s polticas governamentais de vrios
pases, desencadeou uma onda de atos legais mundo afora criando
uma srie de novas unidades de conservao, que nos ltimos
anos multiplicaram exponencialmente a rea protegida nos cinco
continentes.
Em abril de 2002, na Haia, dez anos aps o Congresso de
Caracas, a 6 Conferncia das Partes da Conveno da Diversidade
para subsidiar documentos e discusses de acordos ambientais multilaterais como a Conveno Ramsar, a
Conveno da Diversidade Biolgica, a Conveno das Espcies Migratrias e a Conveno do Combate
Desertificao entre outros. A UICN reconhecida pela Conveno do Patrimnio Mundial, desde sua
entrada em vigor, como o principal rgo tcnico de assessoria Unesco nos processos de avaliao e
designao dos stios naturais do patrimnio mundial da humanidade. Tambm cabe UICN a elaborao
e atualizao do Livro Vermelho das Espcies Ameaadas de Extino.

32

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Biolgica CDB, incorporou o consenso cientfico mediante a deciso


VI/9, que estabeleceu para 2010 o objetivo de que no mnimo 10% de
cada ecossistema estivessem protegidos in situ, ou seja, no interior
de unidades de conservao9.
Em outra frente de pesquisas, principalmente a partir da dcada
de 1960, estudos botnicos e zoolgicos demonstraram que a prtica de
criar unidades de conservao por si s insuficiente para garantir a
preservao dos ecossistemas de forma ntegra, isto , sem a extino
de vrias de suas espcies. reas protegidas isoladas transformamse
em ilhas ecolgicas dificultando a troca gentica e, dessa maneira,
no conseguem impedir o enfraquecimento do material gentico
das espcies que encerram, tornandoas mais vulnerveis a pragas e
doenas novas, o que em alguns casos leva extino. Alm disso, com a
fragmentao, as bordas das unidades de conservao ficam expostas
a um ambiente modificado pelo Homem e se tornam mais suscetveis a
impactos danosos.
Os limites externos de uma unidade de conservao so reas
mais expostas a efeitos deletrios exgenos, tais como contato com
espcies vegetais domesticadas, geneticamente modificadas ou
estranhas quele habitat, que podem se tornar invasoras, proximidade
com predadores exticos a exemplo de gatos e ces, maior exposio
luminosidade, ventos e calor e maior ressecao com consequente
incremento do risco de incndios. Baseada nessas premissas, a
comunidade ambientalista passou a defender que mais importante que
a quantidade de reas protegidas o tamanho da superfcie protegida
9

Target 4: At least 10 per cent of each of the worlds ecological regions effectively conserved: About 10% of the
land surface is currently covered by protected areas. In general, forests and mountain areas are well represented
in protected areas, while natural grasslands (such as prairies) and coastal and estuarine ecosystems, including
mangroves, are poorly represented. The target would imply: (i) increasing the representation of different
ecological regions in protected areas, and (ii) increasing the effectiveness of protected areas. Since some
ecological regions will include protected areas covering more than 10% of their area, the qualifier at least
is used. In some cases, ecosystems restoration and rehabilitation may be necessary. Effective conservation is
understood to mean that the area is managed to achieve a favorable conservation status for plant species
and communities. Various approaches are available for use in the identification of ecological regions, based
on major vegetation types. Further targets may be agreed in the future. O objetivo foi alcanado em 2003,
quando o mundo atingiu a marca de cem mil reas protegidas, cobrindo 11,5% da superfcie terrestre, em 227
pases e territrios autnomos.

33

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

contnua, ainda que sob diferentes regimes jurdicos de conservao


ou, na impossibilidade disso, a garantia de que haja conectividade entre
reas protegidas permitindo o trnsito de espcies e a consequente
troca gentica. Em outras palavras: reas protegidas agrupadas so
melhores que reas protegidas distantes umas das outras e reas
protegidas conectadas por corredores de habitat (ainda que estreitos)
so mais efetivas do que aquelas no ligadas por tais conexes.
Chegouse concluso de que reas protegidas so entidades
poltico
administrativas cujo planejamento e manejo devem levar
em conta os ecossistemas em que esto inseridas. A esse tipo de
pensamento convencionouse chamar de abordagem ecossistmica.
De nada adianta constituir um parque nacional se este abriga um rio com
atividades poluidoras a montante. Analogamente, h pouca serventia
em proteger uma determinada regio se no territrio imediatamente
adjacente existem plantaes de espcies exticas potencialmente
invasoras. Assim, embutido no ideal de preservao, ganha curso a
teoria da gesto por mosaicos. O conceito foi aceito internacionalmente
na 5 Conferncia das Partes (COP) da CDB, que se reuniu em Nairobi no
ano 2000. A deciso 6 daquela COP recomendou s Partes da Conveno
a aplicao dos princpios da abordagem ecossistmica.
No Brasil, o raciocnio foi incorporado na legislao sobre reas
protegidas desde 1967, quando a Lei n 5.197, em seu artigo 10,
determinou que a utilizao, perseguio, destruio, caa ou apanha
de espcimes da fauna silvestre so proibidas nos estabelecimentos
oficiais e audes do domnio pblico, bem como nos terrenos adjacentes,
at a distncia de cinco quilmetros. Em 1981, a Lei n 6.902 disps,
em seu artigo 3, que as reas vizinhas s estaes ecolgicas deveriam
estar sujeitas a cuidados a serem estabelecidos em regulamento
visando proteo da biota local. Por fim, o Decreto n 99.274/90,
estabeleceu em seu artigo 27 que nas reas circundantes das Unidades
de Conservao, em um raio de dez quilmetros, qualquer atividade
que possa afetar a biota ficar subordinada s normas editadas pelo
34

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Conama (Conselho Nacional do Meio Ambiente). O regulamento deste


Decreto, publicado na Resoluo n 13 do Conama, de 6 de dezembro
de 1990, determinou que
qualquer atividade potencialmente impactante ao meio ambiente
desenvolvida em um raio de 10 km de uma unidade de conservao,
estar sujeita licena ambiental, concedida pelo rgo responsvel
pela administrao da unidade de conservao concernente.

Alguns estados amaznicos tambm incluram a noo em seu


arcabouo legal subnacional. O Roteiro Metodolgico para Elaborao
de Planos de Manejo das Unidades de Conservao do Par determina
que todos os Planos de Manejo devem considerar um enfoque
ecossistmico, que a Secretaria de Meio Ambiente daquela unidade
da federao assim define:
O enfoque ecossistmico defende que os limites da Unidade
de Conservao ou sua zona de amortecimento no limitam os
ecossistemas objeto de sua proteo, e que os processos ecolgicos,
assim como os habitats e a maioria das populaes das espcies
apresentam forte interao biolgica com seu entorno10.

Como visto anteriormente, a entrada em vigor da Lei do Sistema


Nacional de Unidades de Conservao, em 18 de julho de 2000,
consagrou definitivamente o conceito de zona de amortecimento e foi
mais longe ao criar a figura jurdica dos mosaicos, que so unidades de
conservao contguas, cujo manejo deve ser feito de maneira integrada.
A determinao legal de que se faa a gesto integrada de reas
protegidas que formam mosaicos nada mais que o reconhecimento
de que uma medida implementada em uma determinada rea ter
impactos sobre outra inserida no mesmo ecossistema, ainda que
submetida a jurisdio poltica ou administrativa diversa. Exemplos
10

VERSSIMO, Alberto et al. reas Protegidas da Amaznia Brasileira: Avanos e Desafios. Belm: Imazon; So
Paulo: Instituto Scio Ambiental, 2011, pp. 29 e 30.

35

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

claros so, entre outros, a gesto de bacias fluviais, em que a construo


de uma barragem provocar alteraes no vale a jusante e a montante,
a introduo de espcies exticas que podero passar para o territrio
contguo carregando consigo patologias indesejadas e tambm o uso
de queimadas prescritas para preveno de incndios florestais, que
muitas vezes fogem ao controle e ardem em regies adjacentes quelas
que se pretendia manejar.
A gesto de mosaicos de unidades de conservao no Brasil
ainda est em seus primrdios. As normas emanadas do Instituto
Chico Mendes para sua administrao prevem reunies peridicas
entre os responsveis pelas reas protegidas envolvidas, com vistas
a harmonizar os planos de manejo11, estratgias de reflorestamento,
fiscalizao, preveno e combate a incndios, monitoramento de
fauna e flora, bem como polticas conjuntas de visitao. Tambm
visam a otimizar o emprego de recursos humanos e materiais escassos,
utilizando o mosaico para obter ganhos de escala. Como tratado
adiante com mais cuidado, contudo, ainda so tmidas as iniciativas de
gesto integrada de unidades de conservao que formam mosaicos,
sobretudo quando subordinadas a rgos distintos.

11

36

Segundo a Lei do SNUC plano de manejo o documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservao, se estabelece o seu zoneamento e as normas que devem
presidir o uso da rea e o manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas
necessrias gesto da unidade. J segundo a Aliana para a Conservao da Mata Atlntica: O Corredor
de Biodiversidade uma rea estrategicamente destinada conservao ambiental na escala regional. Ele
compreende uma rede de reas protegidas, entremeada por reas com variveis graus de ocupao humana.
O manejo integrado para ampliar a possibilidade de sobrevivncia de todas as espcies, a manuteno de
processos ecolgicos e evolutivos e o desenvolvimento de uma economia regional baseada no uso sustentvel
dos recursos naturais.

Captulo 1

A evoluo do conceito de reas protegidas


luz das convenes multilaterais

relativamente recente a incluso do tema reas protegidas no


contexto das relaes internacionais. A prpria discusso de questes
ambientais, moldura em que o assunto se insere, nova no cenrio
internacional. At a dcada de 1970, com raras excees, o debate se
restringiu basicamente gesto de bacias hidrogrficas compartilhadas,
da qual so paradigmticos o tratado assinado em 1929 pelo Egito
e as potncias europeias detentoras de colnias ribeirinhas ao Nilo e
seus tributrios e, mais recentemente, os arranjos diplomticos que
levaram construo da usina hidreltrica de Itaipu. interessante
notar, contudo, que o avano das discusses sobre o manejo e gesto de
reas protegidas sobretudo aquelas localizadas em zona de fronteira
se deu lastreado em subsdios provenientes de reunies de tcnicos
da rea de conservao da natureza, que tendem a planejar a gesto
do territrio sobre uma base geogrfica. A unidade do pensamento
ambiental ou a bacia hidrogrfica, ou o bioma, ou o ecossistema.
Por esse raciocnio, fronteiras polticas constituem um
impedimento ao bom manejo de ecossistemas que se espraiam
por mais de um pas. O contraponto a essa linha de pensamento
dado pela Diplomacia, que tem por paradigma o interesse nacional
37

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

permanente. Seu corolrio em termos de soberania pode ser traduzido


pela exclusividade de poder decisrio sobre a totalidade do territrio
nacional; territrio este demarcado por fronteiras polticas que no
necessariamente coincidem com a rea de uma bacia, bioma ou
ecossistema.
1.1 O iderio ambientalista para a gesto e o manejo de reas de
proteo ambiental contguas em zona de fronteira
Nos ltimos quarenta anos de debates sobre o manejo de reas
protegidas, as negociaes internacionais tm se movido na direo de
assegurar a preservao in situ de fragmentos significativos dos diversos
ecossistemas. Nesse contexto, notase crescente avano das posies
tcnicas que propugnam a gesto integrada do territrio geogrfico
(em oposio ao territrio poltico), sempre matizadas por ressalvas,
cujo objetivo garantir o direito das naes de gerir soberanamente a
totalidade do territrio inserido em suas fronteiras. O resultado tem
sido uma linguagem que clama por cooperao, compatibilizao de
planos de manejo e troca permanente de informaes. Do ponto de vista
dos profissionais e militantes da rea ambiental o objetivo final parece
ser a gesto unificada, ou pelo menos integrada, das reas de proteo
ambiental que constituem um mosaico. Mesmo ambientalistas que
tm noo das implicaes para a soberania da gesto integrada de
unidades de conservao contguas em zona de fronteira defendem o
princpio da gesto ecossistmica. O caso do gegrafo Carlos Minc, ex
ministro do Meio Ambiente durante parte do segundo mandato do
presidente Luiz Incio Lula da Silva, exemplar. Em discurso proferido
para uma plateia de ambientalistas portugueses, em Lisboa, em abril
de 2009, Minc afirmou que
a ona, o tamandu, o tucano no conhecem as fronteiras geogrficas
arbitrariamente desenhadas pelo Homem. A biodiversidade uma s.
Se os nossos vizinhos [...] no fizerem a sua parte, no conseguiremos
38

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

sozinhos preservar a biodiversidade da Amaznia. com esse esprito


que devemos pensar em uma gesto conjunta e participativa entre o
Brasil e seus vizinhos para o patrimnio amaznico12.

Quando se trata de unidades de conservao contguas inseridas


em mais de um pas, os ambientalistas tm defendido o uso do
termo rea protegida transfronteiria, que d a ideia de unidade
geogrfica a um territrio que, na realidade, est submetido a mais
de um ordenamento jurdico e administrado por dois ou mais rgos
nacionais distintos e pertencentes a pases diferentes. Do ponto de vista
das naes hegemnicas, o termo conveniente. Fornece pretexto ao
Estado mais forte para ter ingerncias sobre a projeo ecossistmica
de parcela de seu prprio territrio. Assegurase assim um mecanismo
legtimo de presso para que o manejo almfronteira seja executado
de acordo com princpios e tcnicas compatveis com aquelas adotadas
pelas autoridades ambientais do lado de c da fronteira poltica.
Embora em grande parte dos pases em desenvolvimento
registre
se a tendncia a aceitar
se a argumentao tcnica da
gesto por ecossistemas, houve cuidado com o linguajar utilizado
para legitim
la. Nesse sentido, a expresso rea protegida
transfronteiria no tem alcanado unanimidade justamente pela
interpretao de unicidade que lhe subjacente. Pases como Brasil, El
Salvador e Chile tm favorecido antes o uso de frmula que d a ideia
de cooperao internacional e manejo integrado, mas que salvaguarde
a inviolabilidade das fronteiras nacionais. O resultado, at agora, tem
se consubstanciado em resolues que clamam pela gesto de reas
protegidas de acordo com o princpio ecossistmico, com ressalvas
12

Em entrevista concedida ao autor em 16 de dezembro de 2010, Minc, conquanto tenha sido cauteloso com
relao forma em que a gesto integrada deve ser feita, reiterou seu apoio ao conceito. Para ele, a ideia pode
ser aplicada, s dependendo de acordos governamentais calcados em mecanismos como convnios entre
ministrios ou outras instncias de governos [...] a ona no sabe em que pas est, ela precisa circular no seu
habitat e certamente este ultrapassa fronteiras. Perguntado se, em algum momento, a cooperao poderia
desembocar em um parque binacional gerido em forma de consrcio em modelo semelhante ao de Itaipu,
Minc respondeu que mais difcil, mas pode evoluir se houver entendimento entre os ministrios, entre
pases. necessrio primeiro um amadurecimento, ensaiar convnios entre os ministrios, ganhar escala e
conhecimento e a ir avanando.

39

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

que asseguram aos Estados o exerccio pleno e soberano da gesto da


totalidade do territrio inserido em suas fronteiras polticas, mesmo
quando parte desse territrio constituir projeo ecossistmica de
regies localizadas sob jurisdio estrangeira.
1.2 As tentativas de criao de um conjunto de diretrizes
categorizando os diferentes nveis de cooperao em reas
de proteo adjacentes, ainda que localizadas em diferentes
pases
Do ponto de vista da diplomacia multilateral, somente a partir da
dcada de 1970 que se nota um adensamento do temrio ambiental
no que toca a reas protegidas. Em 1971, foi assinada em Ramsar, no
Ir, a Conveno Sobre as Zonas midas de Importncia Internacional,
especialmente como Habitat de Aves Aquticas, considerada o primeiro
grande acordo multilateral a disciplinar internacionalmente o uso e o
manejo de reas protegidas. No caso especfico da Conveno Ramsar,
essas reas so normalmente designadas para proteger pntanos,
manguezais, lagoas, brejos e outros stios midos utilizados por
pssaros migratrios. Ou seja, a proteo de um determinado local em
um pas tambm serve para preservar espcies de aves que invernam
em outro pas o que, em tese, cria um potencial de ingerncia de uma
nao sobre outra.
J nesses primrdios da discusso do tema se fez sentir o
embate que, desde ento, tem enquadrado as premissas da gesto
ecossistmica dentro do princpio da intocabilidade do direito dos povos
a exercer soberania exclusiva sobre a totalidade de seus territrios.
As Diplomacias de diversos pases protestaram contra a possibilidade
de cesso de soberania e lograram a insero da seguinte salvaguarda
no artigo 1 da Conveno: A incluso na Lista da Zona mida no

40

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

prejudica os direitos soberanos exclusivos da Parte Contratante em


cujo territrio a mesma se encontre situada13.
Em 1972, um ano aps a assinatura da Conveno Ramsar,
teve lugar em Estocolmo, na Sucia, a Conferncia das Naes Unidas
sobre o Meio Ambiente Humano. Foi a primeira vez na histria da
diplomacia mundial que o meio ambiente foi discutido de forma
holstica, com suas implicaes tangenciais, seja com relao ao
desenvolvimento, aos direitos humanos ou qualidade de vida.
Os princpios consagrados na Declarao de Estocolmo explicitam
conceitos bastante genricos, mas tambm constituem um marco
que sinaliza o novo papel que o meio ambiente passaria a ter, desde
ento, nas relaes internacionais: reconhecem a transnacionalidade
dos efeitos deletrios de alguns impactos ambientais (consagrando
o direito indenizao ao Estado atingido por aquele que provocou o
impacto) e clamam por um esforo internacional de conservao dos
ecossistemas terrestres e das espcies neles contidas. A Declarao
incluiu tambm uma ressalva em que reconhecido o direito dos
Estados de gerir soberanamente seus prprios recursos naturais.
Entre os 26 princpios da Declarao de Estocolmo, quatro forneceram
o arcabouo sobre o qual se desenvolveria at nossos dias o debate em
torno das unidades de conservao cuja gesto pode, de alguma forma,
provocar impactos sobre parcelas de territrio estrangeiro, tema no
qual as reas de proteo ambiental em zona de fronteira se inserem
com proeminncia. So eles:
Princpio 2: Os recursos naturais da terra includos o ar, a gua, a
terra, a flora e a fauna e especialmente amostras representativas
dos ecossistemas naturais devem ser preservados em benefcio das
geraes presentes e futuras, mediante uma cuidadosa planificao ou
ordenamento.

13

Disponvel em: <www.ramsar.org>.

41

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Princpio 4: O homem tem a responsabilidade especial de preservar e


administrar judiciosamente o patrimnio da flora e da fauna silvestres
e seu habitat, que se encontram atualmente em grave perigo, devido
a uma combinao de fatores adversos. Consequentemente, ao
planificar o desenvolvimento econmico devese atribuir importncia
conservao da natureza, includas a flora e a fauna silvestres.
Princpio 21: Em conformidade com a Carta das Naes Unidas e
com os princpios de direito internacional, os Estados tm o direito
soberano de explorar seus prprios recursos em aplicao de sua
prpria poltica ambiental e a obrigao de assegurarse de que as
atividades que se levem a cabo, dentro de sua jurisdio, ou sob seu
controle, no prejudiquem o meio ambiente de outros Estados ou de
zonas situadas fora de toda jurisdio nacional.
Princpio 22: Os Estados devem cooperar para continuar desenvolvendo
o direito internacional no que se refere responsabilidade e
indenizao s vtimas da poluio e de outros danos ambientais que
as atividades realizadas dentro da jurisdio ou sob o controle de tais
Estados causem a zonas fora de sua jurisdio.

Somente vinte anos depois, com a realizao no Rio de


Janeiro da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, em 1992, o tema reas protegidas ganhar relevo
acentuado, sobretudo no contexto de uma das trs Convenes
assinadas naquela ocasio: a Conveno da Diversidade Biolgica. Em
um prenncio do caminho que ser trilhado mais tarde em relao s
reas protegidas adjacentes em zona de fronteira, entre outras normas,
a CDB requer troca de informaes e colaborao em pesquisas em
conservao entre Estados adjacentes.
No mbito da CDB, o tema da gesto de reas protegidas
adjacentes evoluiu lentamente at ganhar relevncia especial a partir
de 2004, em Kuala Lumpur, na Malsia, durante a COP 7, quando
constou do Programa de Trabalho Sobre reas Protegidas autorizao
42

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

para que o Secretariado elaborasse um inventrio de reas adjacentes


que se encontrassem sob proteo em mais de um lado de uma
determinada fronteira. No ano seguinte o tema reapareceu com fora
na COP 9 da Conveno Ramsar, em Kampala, Uganda.
Em ambos os casos, como se v adiante ainda neste captulo,
os projetos de resoluo apresentados s Partes foram largamente
influenciados por um longo esforo engendrado, sob a coordenao
de algumas organizaes no governamentais, para discutir o
problema da gesto de reas protegidas contguas em dois ou mais
lados de uma fronteira internacional. O esforo, liderado pela UICN,
incluiu a realizao de reunies e oficinas tcnicas, a publicao de
diretrizes e compilaes de melhores prticas e culminou com a
realizao de um seminrio sobre o tema no Congresso Mundial de
reas Protegidas, realizado em Durban, na frica do Sul, em 2003.
As concluses do seminrio foram incorporadas ao relatrio do
Congresso e encaminhadas aos secretariados das duas convenes,
que as utilizaram na preparao de projetos de resolues sobre reas
Protegidas Transfronteirias, encaminhadas respectivamente COP 7
da CDB e COP 9 da Conveno Ramsar.
No caso da Conveno da Diversidade Biolgica, o tema
veio inserido na proposta de criao de uma Rede Global de reas
Protegidas. Tratouse de um dos debates mais controversos da COP de
Kuala Lumpur, pois enquanto a Unio Europeia propugnava que a rede
fosse fsica e estabelecida entre reas protegidas, pases como o Brasil
preferiam uma rede virtual, cujo vnculo existisse somente entre as
Partes Contratantes e no entre as prprias unidades de conservao.
Ao final ficou definido que
a rede ser estabelecida entre as Partes da Conveno, com a
colaborao de outros (tratase de referncia no explcita s grandes
organizaes no governamentais internacionais, sobretudo a UICN)
para a troca de ideias e experincias, cooperao tcnica e cientfica,

43

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

capacitao e ao cooperativa que apie mutuamente os sistemas


nacionais e regionais de reas protegidas14.

Os defensores da cooperao entre reas protegidas adjacentes


em zona de fronteira tambm conseguiram que outros conceitos por
eles defendidos fossem reconhecidos pela COP 7. Lograram inserir no
objetivo 1.3 do Programa de Trabalho Sobre reas Protegidas a previso
de diversos tipos diferentes de cooperao a serem realizados entre as
Partes, tais como redes regionais, reas protegidas transfronteirias
e a colaborao atravs das fronteiras nacionais entre reas protegidas
contguas. O objetivo 1.3 foi mais longe e chegou mesmo a estabelecer
como meta para 2010/2012 que reas protegidas transfronteirias e
outras formas de colaborao entre unidades de conservao adjacentes
em zona de fronteira deveriam ser estabelecidas e fortalecidas de
modo a incrementar os esforos de conservao e o uso sustentvel
da biodiversidade de maneira a implementar o manejo ecossistmico
e melhorar a cooperao internacional. Nos subitens do objetivo,
a linguagem se repete e reitera a ideia do manejo ecossistmico.
O subitem 1.3.3 clama pelo estabelecimento, onde apropriado, de
novas reas protegidas transfronteirias com pases adjacentes
e pelo reforo do manejo colaborativo entre as reas protegidas
transfronteirias j existentes. O subitem 1.3.4 pede colaborao
entre reas protegidas atravs das fronteiras nacionais. O subitem
1.3.5 aponta na direo da criao e legitimao de diretrizes para
as reas protegidas transfronteirias. Nesse sentido, sugere que haja
colaborao e consultas com organizaes e instituies relevantes
para o desenvolvimento de diretrizes para o estabelecimento de reas
protegidas transfronteirias e para o manejo colaborativo que, uma vez
publicadas, devero ser disseminadas entre as Partes da Conveno.
O subitem 1.3.6 clama pela compilao e posterior distribuio entre
as Partes de informaes sobre redes regionais de reas protegidas e
14

44

Vide <http://www.cbd.int/protected/pow/learnmore/intro/>.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

reas protegidas transfronteirias, incluindo, sempre que possvel,


suas coordenadas geogrficas, o histrico de seu estabelecimento e
o papel de cada uma das Partes envolvidas. O subitem 3.1.11 pede a
cooperao entre pases vizinhos para criar um ambiente favorvel
ao estabelecimento de reas protegidas transfronteirias e para a
colaborao entre reas protegidas adjacentes atravs de fronteiras
internacionais. Por fim, o objetivo 4.2 estabelece a meta de criao de
ferramentas para o monitoramento, avaliao e redao de relatrios
sobre o manejo e a eficincia das reas protegidas e das redes nacionais
e regionais de reas protegidas, bem como de reas protegidas
transfronteirias criadas pelas Partes.
Como se v, os negociadores encontraram uma linguagem final
que contemplou tanto as aspiraes da Unio Europeia (e das grandes
ONGs ambientalistas) como das delegaes que temiam o uso do termo
transfronteirio e todas suas implicaes para o exerccio pleno da
soberania. A diferena no sutil. O termo transfronteirio, cunhado,
sobretudo, a partir da UICN como se v mais adiante, pressupe uma
nica rea de preservao ambiental que se espraia por mais de um
pas. J a sentena colaborao atravs das fronteiras nacionais
entre reas protegidas contguas, defendida pelo Brasil, explicita e
salvaguarda a autonomia administrativa e jurdica de cada uma das
unidades de conservao, assegurando sua completa independncia
poltica em relao ao vizinho, ainda que implicitamente aceitando a
complementaridade ecolgica das reas protegidas contguas.
A posio do Brasil foi reforada na COP 8, que se realizou em
Curitiba em 2006, quando se acordou que a Rede Global de reas
Protegidas no tem mandato sobre os sistemas nacionais ou regionais
e que nenhuma ferramenta de monitoramento da gesto de unidades
de conservao pode se sobrepor s legislaes nacionais. Tratou
se de resposta clara e preventiva a possveis interpretaes que
poderiam ser dadas ao mandato concedido ao Secretariado da CDB
por meio dos objetivos 1.3.5 e 4.2 do Programa de Trabalho Sobre
45

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

reas Protegidas aprovado na COP anterior, para o desenvolvimento


de ferramentas para o monitoramento e avaliao de reas protegidas
transfronteirias.
Independentemente do que se discute no mbito das convenes
ambientais multilaterais, essas ferramentas tm sido gestadas
paulatinamente em reunies e oficinas tcnicas conduzidas com o
patrocnio da UICN, de onde acabam migrando para as subcomisses
da prpria CDB. Sob o prisma do pensamento ambientalista, tm sido
concebidas para atender aos desafios do Programa de Trabalho Sobre
reas Protegidas, que j em sua introduo deixa bem claro que:
O estabelecimento e o manejo de sistemas de reas protegidas
no contexto da abordagem sistmica no devem simplesmente
ser considerados em termos nacionais, mas tambm em termos
ecossistmicos e biorregionais, at onde cada ecossistema se
estender para alm das fronteiras nacionais. Isso, alm de agregar
complexidade, constitui um forte argumento para o estabelecimento
de reas protegidas transfronteirias e de reas protegidas marinhas
alm dos limites das jurisdies nacionais15.

Cabe ainda mencionar que, tambm no contexto do Programa


de Trabalho Sobre reas Protegidas, foi aprovada mais uma meta
consistente com a ideia de que reas protegidas adjacentes devem ser
geridas de forma integrada. O objetivo 1.2 estabelece para 2015 que
todas as reas protegidas estejam integradas [] por meio da aplicao
da abordagem ecossistmica [] pelo estabelecimento e manejo de []
corredores ecolgicos e/ou zonas de amortecimento16. A no meno
a reas protegidas transfronteirias d margem interpretao de
que elas esto includas no esprito do objetivo, j que a presena
de uma fronteira internacional no fator que separe fisicamente
duas unidades de conservao adjacentes.
15

Idem.

16

Idem.

46

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

No mbito da Conveno Ramsar deuse processo semelhante,


pois o tema s ganhou relevo em 2005, durante a COP 9, realizada
em Kampala, Uganda, ocasio em que vrios projetos de resolues
foram redigidos com base em subsdios emanados do 5 Congresso
Mundial de reas Protegidas, organizado pela UICN em Durban, na
frica do Sul, em 2003. Na ocasio, o Secretariado daquela Conveno
apresentou, no item XV da Agenda, o projeto de resoluo DR 6,
intitulado Designao e Manejo de Stios Ramsar Transfronteirios.
O documento, supostamente baseado em critrios tcnicos compilados
no s pela UICN, mas tambm pela Federao de Parques Europeus
(Europark Federation of National and Nature Parks ou simplesmente
Europark Federation), propunha o manejo de stios Ramsar adjacentes
(internacionalmente ou no) de maneira integrada e respeitando a
abordagem ecossistmica. Mais do que isso, o projeto de resoluo
chegava a propor, em seu anexo, uma moldura para a identificao,
designao e manejo de reas midas e stios Ramsar transfronteirios,
bem como sugeria passos para o estabelecimento e criao de reas
midas transfronteirias e critrios para o reconhecimento de stios
Ramsar transfronteirios manejados de forma transnacional.
O projeto de resoluo contou com o apoio da maioria dos pases
presentes e forte lobby dos representantes da UICN enviados COP
de Kampala, mas gerou descontentamento em algumas delegaes
como a nicaraguense, a turca e a brasileira. No caso especfico do
Brasil, os subsdios encaminhados pelo Ministrio do Meio Ambiente
ao Itamaraty explicavam que o setor ambiental do governo no se
opunha ao
pressuposto de que a gesto de recursos naturais deva ser sempre feita
de forma compatvel entre duas naes, j que os sistemas naturais
no obedecem a fronteiras e apresentam uma dinmica que deve ser

47

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

mantida da forma mais equilibrada possvel, com a gesto dos recursos


realizada na rea integral e no em parte dela17.

Por outro lado, reafirmavam o receio de que o uso do termo


transfronteirio implicasse o comprometimento de parte da soberania
nacional. J as instrues encaminhadas pela Secretaria de Estado no
deixavam equvoco quanto posio do Brasil. Instruam a Delegao
a se opor proposta de introduzir a nomenclatura stios Ramsar
transnacionais e lembravam que a tipologia no aceita na CDB, em
razo de suas implicaes para o princpio da soberania. Determinavam
ainda que a Delegao informasse COP 9 que a gesto compartilhada
de reas protegidas incompatvel com a legislao brasileira e que
o Brasil era a favor de alternativa de linguagem no sentido de prever
mecanismos de consultas tcnicas entre reas protegidas adjacentes,
a exemplo do que ocorre no Parque Nacional do Iguau.
O item XV da agenda foi o mais polmico da COP 9. Nem a
formao de um Grupo de Amigos do presidente foi capaz de encontrar
uma redao aceitvel para todas as Partes. Ao fim, a pedido do Brasil,
acordouse suspender a anlise do projeto de resoluo DR 6 at a
COP 10 e solicitar ao Secretariado que preparasse uma lista com os
modelos existentes de cooperao entre stios Ramsar adjacentes
em zona de fronteira, de modo a melhor balizar a futura discusso
do tema. Uma nica meno ao conceito de manejo transfronteirio
constou na Declarao de Kampala, que em seu item oitavo advogou
the development of approaches to the management of wetland
ecosystems which cross national boundaries18.
Entre a COP 9 e sua sucessora, em 2008, em Changwon na Coreia,
o Secretariado preparou a lista pedida e a publicou no stio eletrnico
da Conveno (<http://www.ramsar.org/key_trs.htm>). O inventrio,

17

Vide subsdios encaminhados pelo Ministrio do Meio Ambiente ao Itamaraty para a COP 9 da Conveno
Ramsar, arquivados na Assessoria Internacional do Ministrio do Meio Ambiente.

18

Vide <http://www.ramsar.org/cda/en/ramsar pubs cop9 9th meeting of the 17261/main/ramsar/1 30169%5E17261_4000_0__>.

48

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

que consta de apenas dez stios transfronteirios (nove na Europa),


envolvendo somente quinze pases19, vem precedido de um aviso
destinado a mitigar os receios de que o vocbulo transfronteirio
possa levantar objees relativas a assuntos de soberania nacional20.
A prpria dinmica dos debates, no contexto de diversas reunies
regionais preparatrias COP 10, levou concluso de que o tema no
deveria voltar discusso em Changwon na forma de um projeto de
resoluo e assim hoje o assunto se encontra em suspenso no Contexto
da Conveno Ramsar.
As decises emanadas das Convenes Ambientais encontram
paralelo em aes e decises anlogas de outros rgos e reunies
multilaterais. Na Cpula das Amricas sobre Desenvolvimento
Sustentvel, realizada na Bolvia em 1996, foram aprovados a Declarao
de Santa Cruz de la Sierra e o Plano de Ao para o Desenvolvimento
Sustentvel das Amricas (Plano de Ao de Santa Cruz). O Plano de
Ao sugeriu uma srie de iniciativas a serem implementadas pelos
governos dos Estados membros da OEA, individual e coletivamente.
Nesse sentido, decidiuse que a OEA ofereceria cooperao solidria
para:
i. Realizar projetos regionais e em zonas transfronteirias
para a gesto e uso sustentvel da biodiversidade,
incluindo a fauna silvestre e as florestas, e formular
estratgias e planos de ao coordenados para a gesto
de ecossistemas naturais e recursos biolgicos entre
dois ou mais pases.
ii. Apoiar os pases e grupos de pases que de comum
acordo o solicitarem na formulao de planos para a
19

Informao vlida para 2 de dezembro de 2010.

20 Transboundary Ramsar Sites, are an ecologically coherent wetland extending across national borders
and the Ramsar site authorities on both or all sides of the border have formally agreed to collaborate in
its management, and have notified the Secretariat of this inten. (Ramsar Manual). This is a cooperative
management arrangement and not a distinct legal status for the Ramsar sites involved.

49

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

gesto de reas protegidas transfronteirias e zonas


tampo com caractersticas semelhantes para o
estabelecimento, a reconstituio ou a consolidao de
corredores biolgicos transfronteirios21.
J no mbito da Organizao do Tratado da Cooperao
Amaznica OTCA, seu Plano Estratgico para 20042012, no item
programtico Florestas, Solos e reas Naturais Protegidas prev o
debate sobre a gesto de reas protegidas. Baseado nisso, o Secretariado
da OTCA realizou, em agosto de 2007, o Seminrio Para Formulao
do Programa Regional Para Gesto Sustentvel das reas Protegidas
Amaznicas. Dois dos trs dias e meio de durao do evento foram
dedicados discusso do tema reas Protegidas Adjacentes em Zona
de Fronteira. No terceiro captulo do presente trabalho, o papel da
OTCA na questo das reas protegidas adjacentes em zona de fronteira
discutido com maior profundidade.
Ainda no contexto multilateral, importante tecer comentrios
sobre trs iniciativas relacionadas com o tema reas protegidas
adjacentes em zona de fronteira tomadas por rgos da ONU. Uma
delas resultado da COP 7 da CDB, que autorizou o Secretariado da
Conveno a elaborar uma lista de reas protegidas internacionalmente
adjacentes. O Secretariado encomendou esse trabalho ao Centro
Mundial de Monitoramento da Conservao, instituio ligada ao
organograma do Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
(Pnuma), que desde ento mantm o inventrio atualizado e o publica
na pgina eletrnica <http://www.tbpa.net/tpa_inventory.html>. Vale
sublinhar que o trabalho feito em parceria com a UICN, calcado em
metodologia desenvolvida por esta ltima, o que refora a impresso
de que a agenda da gesto e manejo integrados de reas protegidas
adjacentes tem sido influenciada em grande medida por organizaes

21

50

Vide <http://scm.oas.org/Reference/english/DECL ARATIONS/DECL STCRUZSIERRAL PL AN%20


ACCIONSEFP.doc>.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

no governamentais, tcnicos e militantes da rea ambiental. As


outras duas iniciativas importantes no contexto das Naes Unidas
encontramse sob o guardachuva da Unesco. So o reconhecimento de
Reservas Transfronteirias da Biosfera pelo Programa O Homem e a
Biosfera e a inscrio de stios transfronteirios na lista do Patrimnio
Mundial da Humanidade22.
Em 1992 a Unesco reconheceu formalmente o conceito de
cooperao transfronteiria para a gesto de Reservas da Biosfera
ao declarar as duas primeiras Reservas Transfronteirias da
Biosfera. Desde 1995, quando foi aprovada a declarao de Sevilha
(objetivo IV.2, 16), a Unesco encoraja o estabelecimento de Reservas
Transfronteirias da Biosfera23. Reservas da Biosfera no so unidades
de conservao ambiental, mas compemse de ecossistemas que
incluem grandes extenses de terreno manejadas de forma sustentvel
em torno de reasncleo, normalmente ancoradas em unidades de
conservao. Em suma, as Reservas da Biosfera so, na prtica, o ideal
do manejo ecossistmico posto em funcionamento. Diferentemente
de um parque nacional ou outra categoria de unidade de conservao,
uma Reserva da Biosfera no administrada por uma entidade
especialmente encarregada da manuteno da biodiversidade, como
o caso do Instituto Chico Mendes no Brasil. O seu tamanho e
concepo fazem com que sua gesto seja o resultado da cooperao
entre diversas entidades tais como prefeituras, rgos provinciais e
federais, institutos de proteo ambiental e proprietrios de terras
privadas, entre outros. Essa cooperao, normalmente, se d no nvel
em que as polticas de zoneamento e manejo so decididas, buscando
se um conjunto nico de diretrizes a serem implementadas. A Unesco
sugere que exista um secretariado unificado com oramento nico.
22 Embora o tema reas protegidas transfronteirias esteja restrito a um pequeno conjunto de fora das
Naes Unidas, o adjetivo transfronteirio, sobretudo quando relacionado a rios e bacias hidrogrficas,
corriqueiro no mbito de diversos Acordos e fora internacionais, como o Pnuma, a Agenda 21, e a Comisso
de Desenvolvimento Sustentvel da Assembleia Geral.
23

Em 2000, durante a Reunio Sevilha + 5, em Pamplona, a Unesco formou uma ForaTarefa ad hoc para redigir
um manual de recomendaes para o estabelecimento de Reservas Transfronteirias da Biosfera.

51

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Tambm sugere a designao de pontos focais dedicados a discutir


e implementar medidas de cooperao em cada lado da fronteira e
encoraja que algumas aes sejam executadas por equipes conjuntas
de funcionrios de todas as instituies envolvidas na administrao
da Reserva. Cabe, entretanto, exclusivamente a cada rgo ou entidade
a responsabilidade de gerir a rea que se encontra sob sua jurisdio.
Em tese, as Reservas Transfronteirias da Biosfera so o exemplo
mais bem acabado de cooperao para a preservao ambiental
em zona de fronteira. Na prtica, contudo, a prpria natureza do
conceito de Reserva da Biosfera, por envolver muitos rgos, torna
difcil a execuo da gesto integrada e virtualmente impossvel a
implementao de uma gesto unificada.
Para ser reconhecida como Reserva Transfronteiria da Biosfera,
uma rea precisa ser formalmente inscrita como tal pelas autoridades
nacionais dos pases em que est inserida. A inscrio reflete um acordo
prvio entre os dois ou mais Estados envolvidos, visando cooperao
para a manuteno da biodiversidade em bases sustentveis. O fato de
uma Reserva da Biosfera ter o estatuto transfronteirio, todavia, no
implica nenhuma perda de direitos de soberania.
No caso da Conveno para a Proteo do Patrimnio Mundial
e Cultural da Humanidade, assinada em 1972, tambm existe a
possibilidade de homologao de stios transfronteirios. Na medida do
possvel, o pedido de inscrio na lista do Patrimnio deve ser feito em
conjunto pelos pases em que o stio est localizado. No h necessidade
de existir uma administrao integrada para o stio transfronteirio.
Com efeito, a designao sequer implica a confeco de um plano
de manejo nico para os dois ou mais lados da fronteira. Exigese,
todavia, uma poltica de cooperao com vistas compatibilizao do
manejo na totalidade do stio e recomendase que os EstadosPartes
envolvidos criem um comit de gesto conjunta, ou estruturas espelho
para manejar cada lado do stio transfronteirio. Esperase ainda que

52

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

os Estados submetam relatrios de gesto conjuntos ou elaborados em


estreita colaborao24.
Analogamente no processo de estabelecimento dos stios
transfronteirios do Patrimnio Mundial a UICN tem papel importante.
Sua Comisso Mundial de reas Protegidas , por delegao da Unesco,
responsvel pela avaliao das candidaturas dos stios naturais a
Patrimnio Mundial da Humanidade. Cabe UICN aquilatar se um
stio natural encontrase ameaado e recomendar se deve ser retirado
ou no da lista do Patrimnio Mundial. No caso das candidaturas
de stios transfronteirios acaba sendo inevitvel que os ideais (e as
diretrizes) estabelecidos pela UICN para o manejo e a gesto de reas
protegidas transfronteirias influenciem o processo de avaliao feito
sob encomenda da Unesco. Abrese aqui outra brecha para que a
comunidade ambientalista exera influncia no processo de discusso
sobre reas protegidas transfronteirias. Nesse sentido, emblemtica
a adoo oficiosa pela Unesco do princpio da gesto ecossistmica,
que pode ser observada pela tendncia recente daquela organizao
em evitar inscrever na Lista do Patrimnio Mundial reas protegidas
isoladas, havendo preferncia por candidaturas que abarquem mais
de uma unidade de conservao e envolvam um mosaico. Exemplos
dessa abordagem foram as incluses na Lista do Sistema da Barreira de
24

Tanto o Parque Nacional do Iguau quanto o Parque Nacional del Iguaz esto na lista do Patrimnio Mundial
da Humanidade. O parque argentino a partir de 1984 e o brasileiro desde 1986. Quando as candidaturas
foram submetidas, o Brasil solicitou Unesco que no considerasse ambos os parques como uma rea
protegida transfronteiria. O argumento usado pela Delegao junto Unesco foi o de que a Lei brasileira no
permite o manejo compartilhado de um Parque Nacional. Informalmente, contudo, o Centro do Patrimnio
da Humanidade da Unesco considera o complexo IguauIguaz como um Parque Transfronteirio, pois,
como explicou o diretor da Diviso de Cincias Ecolgicas e da Terra da Unesco e secretrio do Programa
O Homem e a Biosfera, Natrajan Ishwaran, na Oficina Internacional Aumentando a Eficincia das reas
de Conservao Transfronteirias nas Florestas Tropicais, o complexo IguauIguaz preenche os critrios
mnimos de colaborao internacional estabelecidos pela entidade. Segundo Ishawaran, Uma inscrio
conjunta est mais em linha com os ideais de um patrimnio comum da humanidade, mas no caso do Iguau,
h um marco legal que justifica a interpretao da instituio: o Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno
sobre Meio Ambiente, que prev a elaborao de critrios comuns de manejo a serem desenvolvidos por
unidades de conservao adjacentes. Ademais, desde 1997, existe uma Comisso Binacional dedicada a buscar
a cooperao entre os dois parques, sobretudo nas reas de manejo e turismo. Entre as aes resultantes das
reunies dessa Comisso, h acordos sobre os sobrevoos de helicptero, atividades de treinamento em comum
e constante troca de informaes tcnicas e cientficas, muitas vezes realizadas no nvel das administraes
das duas reas protegidas, sem a intermediao do Itamaraty, do San Martn nem das sedes dos respectivos
rgos ambientais em Braslia e Buenos Aires.

53

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Corais de Belize, em 1996, do Complexo de Conservao da Amaznia


Central, em 2000, e da Reserva da Biosfera das Borboletas Monarca,
no Mxico, em 2008, entre outros.
No se trata de mero acaso. A inscrio de ecossistemas nacionais
ou transfronteirios na Lista do Patrimnio Mundial faz parte dos
objetivos de longo prazo da UICN, consagrados no Congresso Mundial
de reas Protegidas, promovido pela entidade em Durban. Uma das
recomendaes do evento foi a de que a ForaTarefa sobre reas
Protegidas Transfronteirias25, de que tratarei com maior vagar mais
adiante, encorajasse a designao de fenmenos fisiogrficos, naturais
e culturais em grande escala e localizados em mais de um pas, de
modo a servir como molduras para stios nacionais e transfronteirios
do Patrimnio Mundial26.
Nos ltimos anos, setores da Academia, pesquisadores e
organizaes no governamentais internacionais (sobretudo a
Unio Internacional para a Conservao da Natureza, e algumas
outras grandes instituies que so afiliadas prpria UICN, como
o World Wide Fund for NatureWWF, a Peace Parks Foundation e a
Conservation InternationalCI)27 tm se esforado para criar um
conjunto de diretrizes com o objetivo de convertlas em uma base
conceitual e jurdica para a gesto integrada desses territrios.
Essas diretrizes, que so o resultado de alguns anos de discusso
profunda do tema por conclaves tcnicos e redes de pesquisadores,
como demonstrado anteriormente nesse captulo, tm subsidiado

25 A ForaTarefa sobre reas Protegidas Transfronteirias da UICN, rebatizada em 2010 como Grupo de
Especialistas sobre reas Protegidas Transfronteirias da UICN, uma rede virtual formada por gestores
de unidades de conservao, acadmicos e pesquisadores, doadores e membros de ONGs envolvidos com
o tema. Por meio de uma rede de correios eletrnicos trocam informaes sobre a situao das reas
protegidas transfronteirias, discutem problemas e apontam solues e apresentam pesquisas cientficas.
Periodicamente a ForaTarefa rene alguns de seus membros em torno de eventos regionais para os quais so
tambm convidados no membros cuja relao com o tema seja relevante.
26

Vide <www.iucn.org/wpc2003>.

27

A Conservation International trabalha com o conceito de hotspots (<www.biodiversityhotspots.org>), que so


reas onde a biodiversidade mundial est concentrada. Segundo dados da prpria CI, a grande maioria dos
hotspots est em mais de um pas, o que serve de pretexto para que a organizao defenda o estabelecimento
de polticas de cooperao para sua preservao.

54

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

a elaborao de projetos de deciso das Conferncias das Partes


das Convenes da Diversidade Biolgica e Ramsar, bem como tm
fornecido elementos tericos para a efetiva colaborao entre diversos
pases que possuem reas de conservao ambiental contguas ao longo
de suas fronteiras comuns. Essa a chave para o que a UICN define
como unidade de conservao transfronteiria. Para a organizao
no governamental, o termo s se aplica a reas protegidas contguas
em dois ou mais lados de uma fronteira se existir algum grau de
colaborao entre elas.
Com efeito, em 1997, na Conferncia Internacional Sobre reas
Protegidas Transfronteirias Como um Veculo para a Cooperao
Internacional, organizada pela UICN em parceria com o governo sul
africano na Cidade do Cabo, acordouse como definio que
rea Protegida Transfronteiria uma rea terrestre ou marinha
que ultrapassa uma ou mais fronteiras entre Estados, unidades
subnacionais tais como provncias e regies, reas autnomas e/ou
reas alm dos limites de soberania ou jurisdio nacionais, cujas partes
constituintes so especialmente dedicadas proteo e manuteno
da diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais associados,
e manejada de forma cooperativa por meio de instrumentos legais ou
outros arranjos efetivos28.

A Conferncia foi mais alm e estabeleceu uma subcategoria de


rea Protegida Transfronteiria, o Parque da Paz (Peace Park), que
passou a ser definido pela prpria UICN como uma rea Protegida
Transfronteiria formalmente dedicada proteo e manuteno da
diversidade biolgica e dos recursos naturais e culturais associados, e
promoo da paz e cooperao29.

28

Vide SANDWITH, Trevor; SHINE, Clare; HAMILTON, Lawrence; SHEPPARD, David. Transboundary Protected
Areas for Peace and Conservation. Gland: UICN, 2001, p. 3.

29

Idem, ibidem, p. 5.

55

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

A Conferncia da Cidade do Cabo foi apenas um de vrios


encontros tcnicos internacionais organizados em torno do tema.
Foi precedida pela Oficina sobre Parques Localizados na Fronteira,
em Banff, no Canad, e pela conferncia Parques Transfronteirios:
Experincias, Problemas e Perspectivas Futuras em Worriken, na
Blgica, ambas em 1988. Eventos posteriores foram: o Simpsio
Internacional sobre Parques da Paz, em Bormio, na Itlia, em
1998, a Reunio Internacional Parques da Paz: Promovendo uma
Parceria Global, em Gland, na Sua em 2000, a Oficina sobre reas
Protegidas Transfronteirias organizada no mbito do 5 Congresso
Mundial de reas Protegidas, em Durban, na frica do Sul, em
2003, a Oficina Internacional Aumentando a Eficincia das reas de
Conservao Transfronteirias nas Florestas Tropicais, organizada
pela UICN em parceria com a Organizao Mundial de Madeiras
Tropicais (OIMT), em Ubon Ratchathani, na Tailndia, em 2003,
o Seminrio Sobre Conservao Transfronteiria e Reservas da
Biosfera, aberto pela ento Ministra Marina Silva e organizado pelo
Ministrio do Meio Ambiente, em parceria com a Unesco e o WWF,
em Foz do Iguau em 2005, a Conferncia Parques, Paz e Parcerias, em
Waterton Lakes, nos Estados Unidos, em 2007 e a Conferncia
Internacional sobre a Conservao da Biodiversidade em Florestas
Tropicais Transfronteirias organizada pelo governo do Equador,
OIMT, CBD e UICN, em julho de 2010, em Quito. Alm disso, vrias
outras pequenas reunies tcnicas sobre o tema foram patrocinadas
nos ltimos 25 anos pelo WWF, pela Peace Parks Foundation e pela
prpria UICN que, como visto, conta com um Grupo de Especialistas
especialmente dedicado a pensar o tema30.

30

56

Como demonstrado, a UICN tem inegvel influncia na produo de projetos de resolues das Conferncias
das Partes das diferentes Convenes Ambientais multilaterais, bem como do Pnuma. Os documentos
oriundos do seu 5 Congresso Mundial de Parques foram incorporados como contribuio ao Programa de
reas Protegidas da Conveno da Diversidade Biolgica, como anunciado na Deciso VII/28 da COP da
CDB, realizada em Kuala Lumpur, na Malsia, em 2004. Muitos dos seus membros, que so em grande parte
voluntrios, tambm ocupam posies importantes como funcionrios profissionais da estrutura ambiental
multilateral. O prprio diretorexecutivo do Pnuma, Achim Steiner, exdiretorgeral da UICN. No que toca a

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Os objetivos da Fora
Tarefa (atualmente Grupo de Especialistas) constam dos termos de referncia publicados quando ela
foi oficialmente criada pela UICN, em 1997, e so claros. Incluem
trabalhar no sentido de estabelecer uma rede global de administradores
de reas protegidas transfronteirias e um foro para a disseminao e
troca de experincias e melhores prticas. Tambm determinam que
sejam desenvolvidos mtodos de avaliao e eficincia de manejo das
reas protegidas transfronteirias, bem como que sejam compiladas
e distribudas diretrizes para sua gesto e manejo e um cdigo de
conduta para a ao em reas protegidas transfronteirias em tempos
de paz e de conflitos armados. Por fim, a ForaTarefa foi encarregada,
desde o incio de seu funcionamento, de redigir uma srie de diretrizes
para o estabelecimento e o reconhecimento das reas protegidas
transfronteirias por instituies e rgos relevantes matria da
conservao ambiental.
No tardou para que a ForaTarefa compilasse a documentao
gerada pelos diferentes encontros tcnicos internacionais que trataram
do tema e providenciasse, em 2003, sua publicao pela prpria
UICN, com fundos do Banco Mundial, do Ministrio dos Negcios
Estrangeiros da Itlia, do Servio de Parques Nacionais dos Estados
Unidos e da Conservation International, no livro reas Protegidas
Transfronteirias para a Paz e Cooperao. O compndio faz parte
da srie Diretrizes para Melhores Prticas em reas Protegidas da
UICN. Tem por objetivo, entre outros, prover diretrizes para a
cooperao transfronteiria entre reas protegidas com o propsito
de assessorar dirigentes da rea de conservao ambiental nas tarefas de
desenvolvimento e manejo de reas Protegidas Transfronteirias
[]31. A publicao toma o cuidado de avisar que as diretrizes tm
o intuito de serem uma ferramenta de planejamento e, de forma

questo das reas Protegidas Transfronteirias, o ex copresidente da (ento) ForaTarefa da UICN que trata
do tema, Charles Bensanon, hoje o chefe do Programa de reas Protegidas do Pnuma.
31

Idem, ibidem, p. 1.

57

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

alguma, foram pensadas para constituirem algum conjunto de regras


mandatrias. de se notar, contudo, que Charles Bensanon e Trevor
Sandwith, ento copresidentes da ForaTarefa da UICN para as reas
Protegidas Transfronteirias, em artigo publicado em livro patrocinado
pela Conservation International afirmaram que:
Embora o guia reas Protegidas Transfronteirias para a Paz e
Cooperao no proponha o estabelecimento de um processo de
certificao, ele aponta o caminho claro para a implementao e
gesto de uma rea protegida transfronteiria bem concebida e bem
manejada. As ferramentas de gesto elencadas no Guia proporcionam
uma moldura que pode ser facilmente desenvolvida com o objetivo de
se transformar no futuro em um processo de certificao32.

O guia da UICN estabelece cinco patamares de cooperao para


que um conjunto de unidades de conservao adjacentes em zona de
fronteira seja considerado uma rea protegida transfronteiria: Alm
deles h o Nvel 0, onde no existe contato entre os funcionrios das
reas protegidas adjacentes, nem acontece troca de informaes ou
outra forma de cooperao, ainda que pontual. No Nvel 1, realizamse
encontros ou troca de informaes pelo menos uma vez ao ano e a rea
protegida contgua notificada sempre que uma ao implicar possveis
desdobramentos do outro lado da fronteira. No Nvel 2, h contatos
com frequncia no mnimo quadrimestral, existe troca de informaes
em base continuada, h cooperao em ao menos duas atividades e
a rea protegida contgua notificada sempre que uma ao implicar
possveis desdobramentos do outro lado da fronteira. No Nvel 3,
h contatos bimestrais e reunies quadrimestrais de funcionrios.
As reas protegidas cooperam em pelo menos quatro atividades
diferentes e procuram coordenar seus planos de manejo e aes de gesto.
32 O artigo intitulado An Introduction to Transboundary Conservation foi publicado em 2005 no livro
Transboundary Conservation: A New Vision for Protected Areas. Foi redigido em colaborao com Cyril Kormos,
Cristina Mittermeir, Patrcio Robles Gil e Russel Mittermeier, este ltimo presidente da Conservation
International.

58

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

No Nvel 4, os contatos so diuturnos e h coordenao em


diversas aes. As reas protegidas cooperam em pelo menos cinco
atividades diferentes e o planejamento feito em comum acordo,
considerando ambas as reas protegidas como uma nica unidade
ecolgica. Finalmente, no Nvel 5, o mais elevado, o planejamento
completamente integrado e o processo de tomada de decises
consensual, considerando os dois lados da fronteira como uma
nica unidade de conservao. Algumas vezes o manejo feito em
parceria, utilizandose equipes mistas e h cooperao em pelo menos
seis atividades. Alm disso, existe um comit consultivo integrado,
responsvel por assessorar os funcionrios das duas ou mais reas
protegidas contguas em questes de cooperao transfronteiria.
A Europark Federation tambm j estabeleceu um Critrio
de Padres Bsicos que servem para a certificao do manejo das
reas protegidas transfronteirias do velho continente e conta com a
aprovao da Comisso Europeia bem como, desde 2005, com
a simpatia oficiosa do Secretariado da Conveno Ramsar33. At 2008,
quinze reas protegidas, totalizando sete complexos transfronteirios,
j haviam sido certificadas. Segundo a Europark Federation,
a certificao no um exame a que as unidades precisem ser
submetidas, mas um processo contnuo, cujos passos levam ao
fortalecimento da cooperao transfronteiria. As etapas do processo
incluem a celebrao de acordos formais de cooperao, a aprovao
de planos de ao futuros singulares e o desenvolvimento de projetos
comuns com fundos compartilhados. A Europark Federation define
unidade de conservao transfronteiria como uma rea composta
por duas ou mais reas protegidas adjacentes atravs de fronteiras
nacionais, cada uma permanecendo sob a jurisdio da respectiva
Parte. O Plano Estratgico quadrienal da Europark Federation, que
33

Durante a COP 9 da Conveno Ramsar, em Kampala, foi proposto pargrafo de resoluo (pargrafo 5 da
R 6) com o seguinte fraseado: Aware that in Europe the Europark Federation of National and Nature Parks
has established a working group that elaborated basic standards for transboundary cooperation in protected
areas.

59

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

teve incio em 2008, pretende certificar mais doze reas protegidas


transfronteirias at 201234.
Assim como a Europark Federation, em todas suas publicaes
sobre o tema, a UICN tem sido cuidadosa em ressalvar que o debate
que tem patrocinado sobre o que ela intitula reas protegidas
transfronteirias no implica a expresso de nenhuma opinio por
parte da UICN com relao ao estatuto legal de nenhum pas, territrio
ou rea, sobretudo no que concerne localizao de suas fronteiras ou
limites. Ainda assim, o uso do termo rea protegida transfronteiria
(transboundary protected area), em lugar da expresso unidades de
conservao adjacentes em zona de fronteira, tem evidente dimenso
poltica, cuja interpretao livre pode levar o leigo a compreender
que se trata de algo comum a mais de um lado da fronteira. Sob este
aspecto, h clara diferena conceitual entre os parques da paz e as
reas protegidas transfronteirias. Enquanto os primeiros foram
concebidos como espaos destinados a solucionar diferendos de limites
e, portanto, cumprem uma funo precpua estranha proteo
ambiental as ltimas so unidades de conservao stricto sensu. Em
outras palavras, parques da paz so solues polticas encontradas para
a gesto conjunta de um territrio cujas soberania e posse esto em
litgio. Pretendem transformar espaos de conflito em reas de manejo
consensual cujo objetivo comum da conservao da biodiversidade
mais meio do que fim.
Nesse contexto, em 1998, a Diplomacia brasileira teve papel
fundamental no estabelecimento de um dos Parques da Paz mais bem
sucedidos de que se tem notcia, na regio da Cordilheira do Condor,
rea de violento e continuado diferendo fronteirio entre o Peru e o

34 O trabalho da Europark Federation amparase na deciso de 1980 do Conselho da Europa, que criou as
Diretrizes para a Cooperao Transfronteiria entre Comunidades e Autoridades Territoriais (Outline
Convention on Transfrontier Cooperation Between Territorial Communinties or Authorities), cuja seo 1.9
contm um Modelo de Acordo para a Criao e Manejo de Parques Transfronteirios e conclama as Partes
a harmonizar os mtodos de manejo e a coordenar os projetos de desenvolvimento [] com o objetivo de
alcanar um manejo compartilhado do parque por meio de um plano de manejo nico e conjunto. At janeiro
de 2009, a referida Conveno j havia sido ratificada por 36 pases.

60

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Equador35. Algumas outras reas que a comunidade ambientalista


considera com potencial para albergarem parques da paz so a Zona
Desmilitarizada entre as duas Coreias, as Montanhas de Siachen
na Caxemira e partes das Ilhas Kurilas administradas pela Rssia e
reivindicadas pelo Japo. Embora esteja fora do escopo principal deste
trabalho, o conceito poderia tambm ser aplicado em zonas fronteirias
ao Brasil, de forma a reduzir os diferendos entre Venezuela e Guiana
pela regio do Essequibo, entre Guiana e Suriname pelo tringulo
formado pelos rios Corantijn e New (New River Triangle), e, ainda,
entre Suriname e Frana nas terras entre os rios Litani e Maroni.
O termo rea protegida transfronteiria tem sido usado para
designar no uma unidade administrativa internacional, mas uma
extenso ininterrupta de rea protegida submetida a jurisdies e
regimes legais e administrativos diversos que, no entanto, buscam
compatibilizar os processos de manejo e gesto aplicados s diferentes
parcelas nacionais da rea em questo. Mesmo quando formalmente
designadas como partes de uma rea protegida transfronteiria, as
unidades de conservao de cada lado da fronteira so estabelecidas e
administradas de forma autnoma e independente, esto submetidas
a regimes jurdicos dspares e soberanos, tm equipes de funcionrios
especficas, oramentos prprios e, na maioria das vezes, possuem
planos de manejo individuais. Na maior parte dos casos a cooperao
que justifica o termo tem ocorrido em apenas alguns campos, como
preveno e combate a incndios florestais, pesquisa, troca de
informaes sobre o comportamento da fauna e flora e planejamento
ecoturstico entre outros.

35 O acordo de paz celebrado, naquele ano em Braslia, entre Peru e Equador incluiu a aceitao mtua da
demarcao das fronteiras na regio do Cenepa, parte da Cordilheira do Condor, tal como mediado pelo Brasil
e demais garantes do Protocolo da Paz assinado entre os dois pases em 1942, no Rio de Janeiro. Por outro
lado, ambos os litigantes concordaram em estabelecer reas protegidas na poro que lhes coube do territrio
previamente em disputa. Inicialmente manejadas de forma no cooperativa, a partir de 2004, com apoio da
CI e da OIMT, as unidades de conservao na rea em foco passaram a integrar o Corredor Ecolgico Condor
Kutuku, manejado de maneira participativa pelas agncias ambientais de ambos os pases e pela comunidade
indgena Chimu, que vive nos dois lados da fronteira.

61

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Nada disso, entretanto, retira a dimenso poltica do termo ou dos


arranjos de cooperao por ele sugeridos. Qualquer acordo de manejo,
ao ordenar parcela do territrio nacional em harmonia negociada com
pas estrangeiro, implica alguma cesso (ou projeo) de soberania,
como visto com maior detalhamento no captulo seguinte.

62

Captulo 2

A realidade atual do manejo e gesto de


reas de proteo ambiental em zonas
de fronteira no mundo em geral

Na realidade de manejo atual, o que a literatura ambientalista


sobretudo aquela compilada e/ou publicada pela UICN rotula
como reas protegidas transfronteirias equivale quase sempre
a um conjunto de unidades de conservao adjacentes em zona
de fronteira, entre as quais existe alguma medida de cooperao
institucional. Salvo uma pequena srie de excees onde existe um
manejo realmente integrado, reas protegidas adjacentes em zona de
fronteira so exatamente aquilo que a expresso pressupe: unidades
de conservao individuais, decretadas por pases diferentes de acordo
com legislaes especficas, administradas por rgos autnomos e
obedecendo a lgicas de ordenamento territorial traadas em capitais
distintas. Mesmo nos casos onde a integrao entre essas unidades
de conservao grande, ela ainda no total nem retira dos pases
envolvidos a faculdade de decidir sobre o manejo de qualquer parcela de
seus territrios. H mais uniformidade entre unidades de conservao
descontguas de um mesmo pas, do que entre reas protegidas
adjacentes em zona de fronteira. Isso se deve s culturas institucionais
dos respectivos rgos gestores nacionais que se aplicam a todas as
unidades de conservao por eles administradas, rotatividade de
63

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

funcionrios entre as diversas reas protegidas de um mesmo sistema


nacional de unidades de conservao e tambm centralizao na
capital poltica das atividades de regulamentao, normatizao
de procedimentos administrativos e tcnicos e padronizao da
sinalizao, treinamento e gesto de recursos humanos.
Em geral, mesmo nos casos em que a coordenao entre pases
considerada exemplar, ela no se metamorfoseia em uma gesto
unificada dos parques, mas serve para resolver ou minorar problemas
de natureza transfronteiria tais como incndios florestais, propagao
descontrolada de espcies exticas e desmatamento ilegal. Nas
situaes mais avanadas de cooperao, notase uma soma de esforos
para coordenar tudo em que h interesse comum. Tal exerccio pode
incluir a confeco dos respectivos planos de manejo e zoneamentos
de forma integrada, a homologao de trilhas internacionais de
modo a estimular o turismo em ambos os lados da fronteira com a
incluso econmica da populao do entorno; o combate a atos ilcitos
transfronteirios; a reintroduo de forma coordenada de espcies
localmente extintas; a realizao de treinamentos conjuntos e a
otimizao do uso compartilhado de equipamentos caros ou escassos
de modo a produzir ganhos de escala.
Acordos formais entre os pases envolvidos so incomuns e
quando existem raramente preveem a criao de um parque nico. Em
geral, disciplinam a cooperao entre as reas protegidas adjacentes
em atividades especficas, tais como as listadas no pargrafo anterior.
Mesmo nessas situaes, como relatou Robert C. Scase em artigo no
livro Parks on the Borderline36, a cooperao muitas vezes tornase
refm do excesso de burocracia. Grande parte dos casos mais bem
sucedidos de cooperao transfronteiria resultado de iniciativas
tpicas dos servidores lotados nas prprias unidades de conservao,

36

64

SCASE, Robert C. The Cypress Hill of Alberta and Sascatchewan. In: Parks on the Borderline: Experience in
Transfrontier Conservation. UICN: Gland, 1990, pp. 7588.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

amparados por instrumentos simplificados, como memorandos de


entendimentos.
Com efeito, cooperao um termo mais prximo da realidade
atual (e do ideal das relaes entre Estados soberanos) do que gesto
integrada. Enquanto a primeira sugere a comunho de esforos para
atingir determinados objetivos, a ltima pressupe uma diviso justa
de tarefas e custos a fim de se obter um manejo coordenado e uniforme.
No caso da gesto integrada, a eventual disparidade de recursos
materiais e humanos, bem como possveis assimetrias na proficincia
operacional das diferentes equipes nacionais de funcionrios podem
dar margem legitimao da execuo pelo lado mais rico e preparado
de tarefas de manejo no lado mais fraco e menos treinado, resultando,
na prtica, em uma imposio a um pas de tcnicas e ideais de manejo
gestados no estrangeiro. Por outro lado, a cooperao pode permitir ao
parceiro menos desenvolvido aprimorar seus quadros de servidores e
incrementar seus recursos materiais, de modo a executar em seu lado
da fronteira polticas de manejo combinadas em comum acordo, mas
que no violem os princpios de conservao gestados em seu prprio
territrio.
Assim, a implementao de projetos de gesto integrada de
reas protegidas adjacentes onde no h paridade de recursos pode
dar margem, em maior ou menor grau, projeo de polticas e
prticas de manejo executadas em um pas sobre o vizinho, criando
uma situao de dependncia, talvez interessante para os objetivos de
conservao da natureza naquela rea protegida especfica, mas no
necessariamente benfica para a poltica de ordenamento do territrio
nacional da parte mais fraca e, portanto, indesejvel de um ponto
de vista mais geral das relaes internacionais. Em outras palavras,
qualquer arranjo de cooperao entre duas reas adjacentes em zona
de fronteira deve ser muito bem analisado antes de sua assinatura e
implementao, de modo a no abrir espaos utilizao do conceito
de gesto ecossistmica por interesses hegemnicos de outra ordem.
65

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Analogamente, necessrio ter em conta que unidades de


conservao no so ecossistemas intocveis, mas instrumentos
de ordenamento do territrio, assim como a fronteira uma
demarcao poltica que separa o exerccio soberano de diferentes
autoridades nacionais com jurisdio sobre o ordenamento deste
mesmo territrio. H vrias formas de se pensar a fronteira. Do ponto
de vista fiscal, ela o limite da regio a cujos residentes se podem impor
tributos; sob uma tica militar, ela mostra a divisa da rea a proteger e,
sob um aspecto policial, ela demarca o fim da rea a aplicar a vigncia
e fiscalizar o cumprimento de certo cdigo legal. J o conceito de reas
protegidas transfronteirias faz aluso a uma fronteira diferente,
aquela demarcada pelos limites da rea cuja biodiversidade se quer
conservar.
Implcita nesse ltimo conceito est a ideia de que o pensamento
conservacionista uno e padronizado. Com efeito, a UICN tem
trabalhado para harmonizar tcnicas e diretrizes de manejo. Por meio
da sua Comisso Mundial de reas Protegidas, empreendeu durante
quase uma dcada um grande esforo para uniformizar as diferentes
classificaes atribudas s unidades de conservao aplicadas no
mundo e, em 1994, encaixouas em seis grandes categorias de manejo.
Elas so um primeiro denominador comum aplicvel s diversas
unidades de conservao do globo. No refletem, porm, a totalidade
das diferenas legais e de fato ainda existentes, pois reduzem a uma
mesma categoria mais de um tipo de classificao de rea protegida.
Para citar apenas um exemplo ilustrativo, a Lei do Sistema Nacional de
reas Protegidas do Brasil determina que as autoridades ambientais
do pas utilizem doze categorias de unidades de conservao em seus
esforos para a preservao da biodiversidade37, o dobro da quantidade
de categorias recomendadas pela UICN.
37 Em 2004, a Diretoria TcnicoCientfica do Ibama coordenou trabalho de identificao das equivalncias
aplicveis entre as categorias da UICN e aquelas utilizadas no Brasil, com o objetivo de permitir comparaes
entre as reas protegidas brasileiras e unidades de conservao estrangeiras, sobretudo aquelas localizadas
em pases fronteirios. O resultado do trabalho foi publicado no mesmo ano, no Atlas de Conservao da

66

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

As categorias estabelecidas pela UICN so mais abertas, com


objetivos de manejo mais generalizados e normas menos especficas
do que aquelas aplicadas no Brasil e em outros pases. Por outro
lado a discrepncia entre a categorizao estabelecida pela UICN e
classificaes utilizadas em vrios sistemas nacionais de unidades
de conservao aponta para a inadequabilidade dos termos
parque transfronteirio (transboundary park) e rea protegida
transfronteiria (transboundary protected area), pois no refletem os
diferentes objetivos de manejo que duas reas protegidas adjacentes
em zona de fronteira podem ter.
Planejar o manejo integrado de dois parques nacionais contguos
uma tarefa relativamente simples, uma vez que suas metas de
conservao so as mesmas, ou na pior das hipteses muito similares.
Por outro lado, gerir de forma estreitamente coordenada duas unidades
de categorias de manejo dspares como, por hiptese, uma reserva
biolgica e uma reserva extrativista, pode ser tarefa quase impossvel.
No exemplo a que se aludiu, uma das categorias rea de proteo
integral. Segundo a Lei do SNUC, tem como objetivo a preservao
total da biota e demais atributos naturais existentes em seus limites,
sem interferncia humana direta ou modificaes ambientais,
excetuando
se as medidas de recuperao de seus ecossistemas
alterados e as aes de manejo necessrias para recuperar e preservar
o equilbrio natural, a diversidade biolgica e os processos ecolgicos
naturais. Ademais, proibida a visitao pblica, exceto aquela com
objetivo educacional, de acordo com regulamento especfico. Mesmo a
pesquisa cientfica depende de autorizao prvia do rgo responsvel
pela administrao da unidade e est sujeita a condies e restries.
Ainda de acordo com a Lei do SNUC,

Natureza, lanado em So Paulo pela Metalivros. Resultou em algumas simplificaes que, em uma situao,
rene quatro categorias do SNUC em uma da UICN e em trs situaes enquadra duas categorias do SNUC
em uma da UICN.

67

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Reserva Extrativista uma rea utilizada por populaes extrativistas


tradicionais, cuja subsistncia baseiase no extrativismo e, comple
mentarmente, na agricultura de subsistncia e na criao de animais
de pequeno porte, e tem como objetivos bsicos proteger os meios de
vida e a cultura dessas populaes, e assegurar o uso sustentvel dos
recursos naturais da unidade. Em casos previstos na Lei, a extrao de
madeira permitida nas reservas extrativistas.

Nessa situao, compatibilizar os manejos de modo a atingir os


objetivos de ambas as unidades de conservao significa minimizar as
diferenas, evitar que as liberdades concedidas reserva extrativista
impactem a reserva biolgica e cuidar para que as restries impostas
reserva biolgica no reduzam demasiadamente as possibilidades
econmicas da reserva extrativista. Caso os zoneamentos no sejam
estabelecidos de forma estreitamente coordenada, correse o risco de
que partes contguas das duas reas adjacentes estejam abertas a usos
incompatveis tais como uma rea intangvel de um lado e uma rea com
extrao de madeira e/ou criao de caprinos do outro. Quando duas
unidades de conservao das categorias aludidas forem adjacentes em
zona de fronteira, certamente o termo rea protegida transfronteiria
estar longe de refletir a realidade. A coordenao entre ambos os
lados da fronteira permanece importante, mas propugnar uma gesto
integrada ou sonhar com um plano de manejo unificado, tal como
proposto no guia reas Protegidas Transfronteirias para a Paz e
Cooperao, irrealista. Mais pragmtico seria buscar um mecanismo
de cooperao semelhante ao usado nas Reservas da Biosfera e,
nesse sentido, um nome mais prximo da realidade seria mosaico
internacional de reas protegidas.
Qualquer que seja a denominao, contudo, sob um prisma
estritamente conservacionista, a cooperao entre reas de proteo
adjacentes, em princpio, faz sentido desde que haja capacidades e
infraestruturas para tal em mais de um lado da fronteira. At aqui,
a experincia apontou diversas formas em que essa cooperao
68

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

pode acontecer. A mais simples normalmente tambm a base para


a edificao em longo prazo de uma gesto integrada eficiente e
duradoura. o que os estudiosos chamam de abordagem de baixo para
cima (bottomup approach). Ela acontece quando os gestores de reas
protegidas adjacentes identificam problemas que extrapolam os limites
de seus parques e impactam a rea protegida vizinha ou viceversa.
Normalmente, esses problemas so resolvidos localmente por meio de
reunies entre os interessados e aes coordenadas e sincronizadas
de modo a lidar com suas causas de maneira ecossistmica. Muitas vezes,
no esto balizadas em acordos formais, nem sequer so comunicadas
s capitais ou a instncias administrativas superiores. Quando essas
iniciativas do certo, costumam criar vnculos de confiana e amizade
entre os profissionais das unidades de conservao envolvidas e, em
geral, evoluem para o desejo de uma cooperao mais profunda com
o objetivo de sanar problemas de maior complexidade, bem como de
compartilhar recursos de modo a otimizar seu aproveitamento.
Essa segunda fase j envolve aes mais elaboradas como
treinamentos comuns, aes conjuntas, emprstimos de equipa
mentos e planejamento integrado. Para ser posta em execuo,
exige cruzamentos frequentes de fronteira, legalizao de uso de
equipamento pertencente a rgos de outra nacionalidade e permisso
de trabalho de funcionrios estrangeiros em reas de outro Estado
(sobretudo em aes de combates a incndios florestais e de busca e
salvamento). Sob um aspecto operacional, normalmente essa evoluo
ocorre sem problemas j que acontece naturalmente a partir da
cooperao informal j estabelecida sobre as bases da confiana mtua,
construda sobre um histrico de bons resultados obtidos. Como
envolve tambm aspectos outros, tais como facilitao de controles
imigratrios e waivers trabalhistas, precisa ser normatizada por algum
instrumento legal bilateral. Para isso, necessrio o envolvimento de
instncias administrativas e de assessoria jurdica nas capitais, bem

69

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

como das respectivas Chancelarias, onde nem sempre esses acordos


so prioritrios.
A partir dessa fase, s possvel incrementar a cooperao com
o apoio inequvoco das autoridades centrais. Nesse sentido, passa a
figurar no contexto de uma estratgia maior de viso de conjunto, que
comea com o planejamento ecossistmico nacional e a consequente
adoo do princpio da gesto de reas protegidas por mosaicos, mas
no avanar se no contar com a simpatia de outros ministrios, tais
como Relaes Exteriores, Defesa, Trabalho e Justia, que dentro de
seus escopos de atuao tambm tm uma viso estratgica sobre
o tema. A criao de um mosaico internacional de reas protegidas
deve tambm ser conducente integrao bilateral (seja ela comercial,
infraestrutural, cultural etc), no pode apresentar bices capacidade
de defesa nacional, nem deve abrir brechas para o aumento de ilcitos e
irregularidades transfronteirias como o contrabando, a extrao ilegal
de recursos naturais, a imigrao de indocumentados e o trabalho no
autorizado de estrangeiros.
Por essas razes, a cooperao entre reas protegidas adjacentes,
quando planejada de cima para baixo (top-down approach), normalmente
acontece dentro de um quadro mais geral, que extrapola a rea tcnica
de cunho ambiental. Nesses casos, a gesto de forma integrada de reas
protegidas adjacentes em mais de um lado da fronteira pode ser um de
vrios pilares de uma estratgia maior de integrao regional, em busca
do desenvolvimento comum, ou pode se constituir em mecanismo
para esvaziar conflitos existentes ou temporariamente adormecidos.
Como explica Richard Mc Neil38, sob um aspecto tcnico os melhores
resultados tendem a florescer em acordos feitos por pases sem
diferendos fronteirios e com uma longa histria de paz e cooperao.
Melhor ainda se forem membros de algum mecanismo regional de

38

70

MCNEIL, Richard J. International Parks for Peace. In: Parks in the Borderline: op. cit., pp. 2338.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

integrao em cujo arcabouo legal possa inserir a cooperao para a


conservao da natureza.
H, entretanto, situaes em que a cooperao entre reas
protegidas adjacentes em zona de fronteira foi estabelecida justamente
com o intuito de resfriar conflitos latentes e criar uma atmosfera de
colaborao transfronteiria, utilizandose de um meio que oferece
poucas razes para a ecloso de disputas de ordem econmica ou blica.
So esses os casos de algumas reas de conservao estabelecidas aps a
Segunda Guerra Mundial nas fronteiras teutoluxemburguesa e teuto
holandesa, bem como o caso da recente criao da Reserva da Biosfera
Maia na sua parte ao longo da fronteira belizenhoguatemalteca.
Por fim, h situaes que se enquadram na definio de
Parques da Paz, como apresentada no captulo 1. Diferentemente
do exposto no pargrafo precedente, nesses casos uma rea protegida
estabelecida com o objetivo principal de resolver diferendos de
fronteira, evitando confrontos blicos e desmilitarizando as reas
em litgio. A teoria parte do pressuposto histrico de que as guerras
so causadas pela disputa em torno do uso dos recursos naturais e
que uma deciso consensual da no explorao desses recursos por
nenhuma parte pode ser conducente paz. De acordo com essa linha
de pensamento, a cooperao para o manejo ambiental lastreada
em reunies tcnicas frequentes, diviso oramentria equnime
e planejamento comum podem servir para criar um clima de distenso e
gerar ao longo do tempo um processo de confiana mtua que tenderia
a cimentar um entendimento duradouro. Aqui, segundo McNeil, a paz
no construda pela ausncia de conflito armado, mas pela existncia
de uma agenda positiva de cooperao bilateral, alicerada em uma
soluo de disputa territorial que no resultou em um lado perdedor e
outro vitorioso39.

39

Idem, ibidem p. 26.

71

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Do ponto de vista jurdico, h diversos tipos de arranjos


disciplinando a cooperao entre reas protegidas em zona de
fronteira. Vo desde acordos informais no escritos e instrumentos
de linguagem genrica, como declaraes conjuntas e memorandos de
entendimento em que se concordam em diversos tpicos e se designa
um ponto focal em cada pas para a troca e disseminao de
informaes, at tratados bilaterais reconhecendo a existncia de um
parque transfronteirio e criando um conselho de manejo conjunto.
Entre os dois extremos existem contrataes de organizaes
no governamentais para supervisionar e/ou implementar o manejo
integrado transfronteirio, arranjos administrativos regulando o
emprstimo de equipamentos e a cesso de recursos humanos e acordos
criando grupos de trabalho conjuntos com o objetivo de harmonizar
legislaes, prticas de manejo e gesto de pessoal e de estabelecer
polticas comuns de sinalizao, educao ambiental e promoo
turstica (vide lista de acordos no Anexo 1).
Sob um aspecto tcnico, ou melhor, do ponto de vista da
cooperao fronteiria, as reas protegidas oferecem uma vasta
gama de oportunidades. Os marcos iniciais so a compatibilizao
das culturas institucionais das entidades gestoras e a tentativa de
assegurar que os rgos envolvidos em todos os lados da fronteira
tenham capacidades e recursos equivalentes, de modo a garantir
um equilbrio nas relaes. Nesse sentido, a troca de informaes,
a transferncia de conhecimentos por meio de reunies tcnicas,
cursos e treinamentos conjuntos e oficinas de capacitao so formas
correntes de harmonizar as prticas de manejo. Essas atividades
acabam por estimular transaes bilaterais de cunho comercial, como
a aquisio de equipamentos compatveis com os existentes do lado
vizinho da fronteira. Tal como j demonstrado nas operaes de
paz multinacionais, realizadas ao abrigo da Organizao das Naes
Unidas, a utilizao de rdios, veculos, bombas costais e mangueiras
para combate a incndios, capacetes, roupas de proteo individual,
72

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

outras peas de fardamento, computadores, e demais petrechos


compatveis facilitam operaes coordenadas.
Outro grupo de aes de cooperao que costuma dar um sentido
de conjunto a ecossistemas protegidos por unidades de conservao
adjacentes em zona de fronteira tem por pblicoalvo as populaes das
imediaes da rea protegida contnua. Inclui a adoo de estratgia
comum de educao ambiental nas comunidades do entorno e a
sinalizao uniformizada em todos os lados da fronteira. Tambm do
sensao de unidade o planejamento coordenado da infraestrutura
turstica como centros de visitantes, trilhas de montanhismo, estradas
parque, mirantes, hotis e locais de acampamentos; o cadastramento
e capacitao de guias, a promoo turstica nacional e internacional,
inclusive com a elaborao de pgina ciberntica e impresso de
material de divulgao nico, e, ainda, atividades comuns de captao
de recursos externos junto a entidades e instituies multilaterais
doadoras.
Por fim, como previamente citado, para que a cooperao
extrapole o campo estritamente conservacionista, importante
envolver outros rgos da administrao pblica nas atividades em que
h interao com a gesto das reas protegidas. Algumas medidas
que exemplificam essa cooperao so o relaxamento de controles
migratrios dentro do permetro das reas protegidas adjacentes, a
cooperao e troca de informaes nas atividades de policiamento e
a fiscalizao e a harmonizao dos regulamentos veterinrios e fitossanitrios, com vistas implementao de estratgias consensuais
e compatveis de manejo de fauna e flora, com planos conjuntos de
reintroduo de espcies localmente extintas e de controle e eliminao
de espcies exticas, entre outras.
De um ponto de vista histrico, a ideia de cooperao bilateral
entre unidades de conservao adjacentes em diferentes lados de uma
mesma fronteira internacional no nova. Em 1925, os governos
da ento Tchecoslovquia e da Polnia assinaram o Protocolo da
73

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Cracvia, estabelecendo a criao de trs reas protegidas ao longo


da fronteira bilateral, a serem administradas em comum acordo, mas
que s foram implementadas a partir de 1948. Entre a assinatura
do Protocolo da Cracvia e sua implementao, o Congresso norte
americano e o Parlamento canadense ratificaram em 1932 a criao
do Parque Internacional da Paz Waterton
Glacier, formado pelos
parques nacionais Glacier, criado em 1910 nos Estados Unidos, e
Waterton Lakes, estabelecido em 1895 no Canad40. Desde ento essas
duas reas protegidas consultamse e apoiamse diuturnamente em
suas atividades de manejo e gesto do ambiente natural.
At recentemente, contudo, as experincias das fronteiras entre
a Polnia e a extinta Tchecoslovquia e entre os Estados Unidos e o
Canad constituam situaes isoladas e excepcionais, que inicialmente
sequer incluam gestes efetivamente integradas. At o ltimo quartel
do sculo passado poucas unidades de conservao tinham programas
de cooperao com uma rea protegida contgua em pas vizinho.
Segundo dados do Centro Mundial de Monitoramento da Conservao,
rgo do Pnuma, em fins da dcada de 1980, existiam em todo o planeta
reas protegidas adjacentes em diferentes lados de uma ou mais
fronteiras internacionais em apenas 59 lugares, envolvendo somente
setenta unidades de conservao. A partir daquela data, os nmeros
tm crescido substancialmente. Em 2001, a situao havia evoludo
para incluir 169 lugares, envolvendo 666 unidades de conservao
localizadas em 113 pases. Em 2005, j existiam 188 locais com um
total de 818 unidades de conservao, que de uma forma ou outra
eram contguas a uma rea protegida estrangeira. Por fim, na ltima
atualizao do inventrio do CMMC, feita em 2007, foram catalogadas
3.043 unidades de conservao pertencentes a 227 complexos de reas
protegidas, cuja contiguidade atravessa pelo menos uma fronteira
internacional.
40

74

Waterton Lakes primeiramente foi designado como parque florestal, s tendo sido reclassificado para Parque
Nacional em 1911.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Embora as cifras sejam impressionantes, importante qualific


las. Tese de doutorado defendida em 1999 pela pesquisadora Dorothy
Calhoun Zbicz mostrou que, quela altura, 82% dos complexos de
reas protegidas adjacentes internacionalmente engajavam
se em
algum tipo de cooperao mtua. Desses, contudo, apenas cerca de
17% tinham programas relevantes de cooperao com seus vizinhos
almfronteira. Essa realidade pode ser atribuda tanto ausncia de
vontade poltica, quanto a razes mais prosaicas, como a completa
falta de recursos humanos e materiais e a virtual inexistncia de
infraestrutura em muitas unidades de conservao localizadas nos
extremos de cada territrio nacional que, em grande parte dos pases
envolvidos, confundemse com as regies mais perifricas, deprimidas
economicamente e marginais politicamente41.
O incremento do desenvolvimento das infraestruturas nos
lugares mais ermos do planeta, do qual a Amaznia exemplo
paradigmtico, e a crescente relevncia que tem sido atribuda
gesto de reas protegidas no contexto global e nos diversos
quadros polticos nacionais levam a crer que a questo do manejo
ecossistmico de reas protegidas adjacentes dever ficar cada vez
menos restrita ao estabelecimento de mosaicos dentro de um mesmo
Estado. Tal circunstncia sugere que o tema comece a ser pensado com
profundidade pelos planejadores das estratgias de longo prazo do
ordenamento do territrio.
Nesse sentido, ilustrativo conhecer o estado de implementao
de algumas experincias em curso nos diversos continentes. Estar
ao corrente das melhores prticas, ainda que em pinceladas gerais,
tem valor instrumental para a eventual elaborao de acordos de
cooperao tcnica que, no futuro, possam servir para capacitar os
rgos brasileiros gestores de unidades de conservao. Em algumas

41 ZBICZ, Calhoun; Calhoun, Dorothy. Transboundary Cooperation in Conservation: A Global Survey of


Factors Influencing Cooperation between Internationally Adjoining Protected Areas. Tese de Doutorado.
Universidade de Duke, 1999, pp. 199204.

75

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

regies, sobretudo na Unio Europeia e na frica Austral, tratados


ambiciosos para a gesto integrada de unidades de conservao
internacionalmente adjacentes esto em vigor. O mais comum,
contudo, como demonstrado adiante, a implementao de medidas
de cooperao bilateral que resultaram de iniciativas das equipes de
servidores lotadas nas reas protegidas envolvidas e contemplam
pouco mais que troca de informaes, colaborao em aes tpicas e
alinhamento dos planos de manejo.
2.1 Amrica do Norte
Na Amrica do Norte, a iniciativa descortinada com o
estabelecimento do Parque Internacional da Paz WatertonGlacier
espalhou
se com diversos graus de implementao por todas as
fronteiras. As reas protegidas internacionalmente adjacentes no
continente norte
americano ocupavam, em 2007, maior extenso
de terras do que em qualquer outra parte do globo, totalizando
1.511.627,08 km, envolvendo 97 reas protegidas inseridas em doze
complexos de unidades de conservao do Canad, Estados Unidos,
Groenlndia e Mxico. A cooperao se d com maior fluidez na
fronteira americanocanadense, beneficiada por uma longa histria
de paz, nveis compatveis de desenvolvimento e pelo fato de os dois
pases terem culturas, sistemas legais e, em grande parte, idiomas,
semelhantes.
O Parque Internacional da Paz WatertonGlacier no foi criado
para preencher nenhuma estratgia de conservao dos respectivos
governos ou departamentos de parques nacionais. Seu estabelecimento
resultado da iniciativa dos clubes Rotary do estado de Montana e da
provncia de Alberta que, em 1931, propuseram o projeto como uma
homenagem paz duradoura existente entre os dois pases. Embora a
designao do Parque Internacional tenha sido adotada formalmente
pelos poderes legislativos em Otawa e Washington, a criao da
76

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

rea protegida transfronteiria jamais implicou na formao de uma


estrutura unificada, nem modificou os arranjos legais, jurisdicionais
e oramentrios de nenhum dos dois parques42. Nesse sentido,
durante cerca de cinquenta anos, no foram firmados instrumentos
legais formalizando as diversas atividades de cooperao existentes
na prtica, nem foram previstas sanes caso alguma parte falhasse
em executar o que havia sido previamente combinado. Em outras
palavras, as operaes de colaborao no terreno ocorreram mais como
resultado de arranjos informais entre as equipes de funcionrios, do
que por fora de algum acordo bilateral.
Com efeito, se a coordenao no terreno parece ter sido sempre
estreita, demorou para que as autoridades nacionais vissem algum
motivo para disciplinla por meio de instrumentos jurdicos. Nem
mesmo a incluso dos dois parques na lista das Reservas da Biosfera
se deu de forma sincronizada. Glacier foi aceito pelo programa
O Homem e a Biosfera em 1976 e Waterton Lakes em 1979.
A partir da dcada de 1990, contudo, h um movimento com o
intuito de legitimar e formalizar juridicamente uma cooperao
que, historicamente sempre se dera de baixo para cima (bottom-up).
Em 1995, a rea protegida internacionalmente contgua foi elevada
a Patrimnio Mundial da Humanidade no como duas unidades
funcionalmente separadas, mas como o Parque Internacional da Paz
WatertonGlacier. Em 1998, com base na experincia de Waterton
Glacier, Canad e Estados Unidos assinaram um Memorando de
Entendimento disciplinando a cooperao bilateral em manejo,
pesquisa, proteo, conservao e apresentao entre suas diversas
reas protegidas contguas ao longo da fronteira comum e criando
normas para que diferentes projetos de colaborao pudessem ser

42

Este entendimento esteve claro desde a criao do Parque Internacional. Em 1932, J. B. Harkin, Comissrio de
Parques Nacionais do Canad, expressou inequivocamente essa viso na carta que endereou a H. H. Rowatt,
ministro adjunto do Departamento do Interior do Canad: It should be made clear from the start that there
will be no International Administration of the areas concerned, but that Canada would exclusively deal with
the Canadian section and the United States deal exclusively with the American section.

77

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

executados ao abrigo de acordos bilaterais especficos (vide lista de


acordos no Anexo 1).
Em seu prembulo, o Memorando nota o interesse mtuo na
continuidade e no reforo do manejo e da conservao de parques
nacionais prximos ou contguos fronteira com o propsito de
conservar ecossistemas partilhados. Tambm observa que a coope
rao regular e sustentada entre as Partes mutuamente benfica para
fortalecer os respectivos programas e responsabilidades.
Em seu artigo segundo, determina que as Partes formem um
comit intergovernamental copresidido pelo diretor do Servio
de Parques Nacionais dos Estados Unidos e pelo vice
ministro
adjunto responsvel pelo Servio de Parques Nacionais do Canad.
O documento identifica potencial de cooperao em conferncias,
treinamentos e oficinas tcnicas, planejamento comum, formao de
equipes conjuntas de pesquisadores, intercmbio e cesso de quadros
tcnicos, especialistas e consultores. Faz ainda meno ao objetivo
comum de reforarem a participao mtua com posies coordenadas
na Conveno do Patrimnio Mundial, na UICN, e nas diferentes
iniciativas multilaterais voltadas para a conservao da natureza, com
nfase especial nas Reservas da Biosfera. O Memorando prev ainda
o desenvolvimento conjunto de atividades de promoo da visitao
e manejo de turistas em reas de proteo ambiental, entre outras
iniciativas. Por fim, antev a eventualidade da participao de outras
agncias governamentais em aes de cooperao bilateral para a
conservao de reas protegidas internacionalmente contguas.
Aps os ataques terroristas de 2001 sobre o territrio
estadunidense, que ficaram conhecidos mundialmente como
11 de Setembro, a poltica de segurana norteamericana endureceu
o controle sobre as fronteiras do pas. O resultado sobre os objetivos
estabelecidos no Memorando de Entendimentos de 1998 no se
fez esperar, travando muitas iniciativas de cooperao bilateral. Em
WatertonGlacier, contudo, a nova realidade da Doutrina Bush teve
78

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

menor impacto que em outras reas protegidas. Ali, notouse uma


resilincia decorrente de dcadas de cooperao tcnica bilateral. Por
um lado, a vigilncia fronteiria ficou mais rigorosa. Somente cidados
canadenses ou norteamericanos mantiveram o direito de continuar
atravessando os controles migratrios existentes dentro das reas
protegidas contguas e passouse a exigir que os guardasparques de
Glacier incorporassem sua rotina tarefas de fiscalizao das fronteiras
nacionais. Por outro lado a cooperao em assuntos substantivos
(e nem to substantivos assim) no campo do manejo seguiu inalterada
graas determinao dos funcionrios de ambas as unidades de
conservao que compem o Parque Internacional da Paz Waterton
Glacier. No s foram mantidos a uniformizao das insgnias e das
placas de sinalizao43 e a brochura comum elaborada em conjunto pelos
dois Parques, como foi dada continuidade s aes coordenadas de
combate a incndios florestais e de busca e salvamento, intercmbio
de pessoal, colaborao em programas de reintroduo de flora nativa,
frequncia nica de rdio, regulamentos compatveis para visitantes e
pescadores, projetos de pesquisa conjuntos e eventos comemorativos
unificados.
Estados Unidos e Mxico tambm firmaram um Memorando de
Entendimentos em 2000 para disciplinar projetos de conservao em
zona de fronteira, mas a prpria natureza das relaes bilaterais, que
tm na migrao ilegal um irritante, dificulta at mesmo a realizao
de reunies tcnicas entre os profissionais mexicanos e americanos de
gesto ambiental e no produz clima favorvel ao empreendimento
de aes de manejo integrado. Com efeito, a determinao do
Departamento do Interior norteamericano de que a fronteira sul
do pas seja demarcada por uma faixa de terreno descampado, de
preferncia protegido por cercas e muros, na prtica, acaba por

43

A equipe de Waterton Lakes faz a manuteno da sinalizao de algumas trilhas de Glacier que ficam mais
prximas do lado canadense. Analogamente, as placas de sinalizao no lado americano incluem informaes
no sistema mtrico, de modo a compatibilizlas com a sinalizao em Waterton Lakes.

79

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

seccionar ecossistemas, outrossim, contnuos, dificultando o livre


movimento da fauna e dificultando outras atividades de colaborao
bilateral.
O exemplo da Amrica do Norte mostra a importncia do
envolvimento dos funcionrios e da populao do entorno para o
bom andamento das atividades de cooperao em reas de proteo
ambiental em zona de fronteira. Nesse sentido, os governos apenas
disciplinaram e deram formato jurdico a aes correntes que contavam
com apoio local e que beneficiavam econmica e socialmente ambos
os lados da fronteira. Culturas semelhantes como as existentes nos
Estados Unidos e no Canad e uma longa histria de convivncia
pacfica so indutores de cooperao. Em casos assim, as fronteiras
tendem a ser espaos de convivncia e de transio e no barreiras de
separao.
Vale a pena citar outro exemplo de integrao entre os Estados
Unidos e o Canad que surgiu de baixo para cima. Tratase da Trilha
Apalache. Primeiramente pensada por Benton Mackaye, em 1921,
a histria dessa trilha de 3.600 quilmetros contnuos, ligando os
Estados Unidos de norte a sul um modelo vivo de como a visitao
pode ajudar a preservar o meio ambiente.
Com incio na Georgia e trmino no Maine, a Appalachian Trail
foi idealizada para proporcionar maioria da populao americana uma
chance de caminhar na natureza, mas, quando finalmente foi sinalizada
pela primeira vez, em 1937, corria basicamente por estradas de terra
e ao longo de propriedades privadas. Na medida em que comearam
a percorrla, os frequentadores da Trilha Apalache passaram a se
preocupar com sua integridade. Logo se formou uma organizao
central a Appalachian Trail Conference para tomar conta do todo.
Para cada um dos usurios da trilha, a mstica de ela rasgar o pas de
norte a sul ininterruptamente por quase quatro mil quilmetros era
fundamental. Tla palmilhado inteira, ou apenas um quilmetro,
significava ter pisado na trilha que cortava os Estados Unidos em dois.
80

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Permitir que essa trilha fosse interrompida, por quinhentos metros


que fossem, acabaria com sua integridade, destruiria a mstica.
A presso dos usurios fez com que o trajeto original fosse
crescentemente revisto de modo a evitar estradas e recuperar reas
degradadas. Em 1938, atendendo s demandas, o Servio Nacional de
Florestas e o Servio de Parques Nacionais Americano assinaram um
documento comprometendose a manter intocados 1,6 quilmetros
de cada lado da trilha, sempre que ela cortasse terras por eles
administradas. Isso resolvido, colocouse o problema dos trechos em
que a Appalachian Trail cruzava propriedades particulares. Tendo
em vista a grandiosidade da trilha e os preos exorbitantes cobrados
por cada hectare no leste americano, parecia no haver soluo.
O cenrio futuro mais provvel apontava para a prevalncia dos
interesses econmicos privados, levando subdiviso dos terrenos
mais prximos aos grandes centros, tais como Nova Iorque e Filadlfia
e transformando antigas fazendas em stios de recreio e estncias
serranas para seus habitantes.
No foi assim. Como a diretora da Appalachian Trail Conference,
Karen Lutz, explicou em entrevista concedida ao autor na sede
administrativa da Trilha, em Harpers Ferry, na Virgnia, j na dcada
de 1980, entre trs e quatro milhes de pessoas percorriam a Trilha
Apalache por ano, embora somente cerca de duzentas o fizessem de
ponta a ponta. Tamanho uso criou uma fora poltica irresistvel e o
governo comeou a destinar oramento para desapropriar um corredor
de no mnimo trezentos metros de largura ao longo de todo o seu
trajeto. Em 1980, o Congresso Americano autorizou o uso de trinta
milhes de dlares para esse fim, seguidos de outros trinta milhes em
1981. Como consequncia, em 1995, foi formado um grande corredor
ecolgico entre o norte e o sul da Costa Leste dos Estados Unidos e
apenas setenta quilmetros, ou cerca de 2% da trilha, ainda passavam
sobre propriedades privadas. Antes disso, em 1968, o Congresso
americano aprovou uma Lei criando uma nova categoria de unidade
81

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

de conservao: as Trilhas Nacionais. A Trilha Apalache foi a primeira


a ser designada dentro dessa classificao, o que obrigou parques
nacionais, florestas nacionais, refgios de vida selvagem, reas
protegidas estaduais e municipais a administrar seus trechos da Trilha
de forma uniformizada e cooperativa. Hoje, a Trilha Apalache, alm de
ser um equipamento de lazer, tambm duto de migrao de espcies
entre reas protegidas como o caso dos ursos norteamericanos que,
caso contrrio, estariam condenados a ficar ilhados em unidades de
conservao isoladas e, com isso, submetidos a pouca troca gentica.
Em outras palavras, um equipamento pensado para a recreao pblica
acabou por exercer o papel de corredor ecolgico entre diversas reas
protegidas, pois serve de liame para a formao de um grande mosaico
de unidades de conservao no leste dos Estados Unidos.
Em 1994, montanhistas canadenses resolveram estender a Trilha
Apalache no lado norte da fronteira estadunidense at o fim da cadeia
montanhosa dos Apalaches, em Belle Isle, Newfoundland. Ao longo da
dcada de 1990, construram e interligaram mais 1.200 quilmetros
de picadas e caminhos rurais e aplicaram no lado canadense da trilha
os mesmos mtodos e princpios de manejo utilizados nos Estados
Unidos. Na prtica estenderam o grande corredor ecolgico a seis novas
reas protegidas no Canad. Hoje, no s pelo valor que tem como
rota de migrao de espcies, mas tambm graas ao seu uso contnuo
por montanhistas, que ajudam a desenvolver a deprimida economia
rural que atravessa o trecho canadense da Trilha Apalache tem o apoio
financeiro e de manejo dos servios provinciais de parques do Quebec,
New Brunswick, Prince Edward Island e Newfoundland, bem como
do Servio Canadense de Parques Nacionais. Assim, sem acordos ou
negociaes diplomticas, mas somente com a presso dos usurios
de uma trilha, estabeleceuse um dos maiores corredores ecolgicos
do mundo, que s funciona porque conta com grande cooperao
bilateral, ainda que executada, sobretudo, de maneira informal.

82

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

2.2 Amrica Central


Na Amrica Central h dez grandes iniciativas de cooperao
entre mosaicos contguos de reas protegidas em zona de fronteira,
envolvendo todos os pases da regio desde a divisa mais ao norte
com o Mxico at o limite meridional com a Colmbia. Para o Brasil
interessa estudar, sobretudo, os exemplos da cooperao em torno da
regio onde subsiste a cultura Maia, que se espraia por Guatemala,
Mxico, Belize e Honduras e cuja realidade tem alguns pontos comuns
Amaznia, seja pela quantidade de pases envolvidos (dois deles com
diferendos de fronteira), pelo desmatamento da selva primria, pela
caa ilegal, pela construo de novas infraestruturas que incentivam
a migrao populacional e o desenvolvimento, ou seja ainda pela
presena do narcotrfico.
O Projeto Rota Maia, que rene Guatemala, Mxico, Belize e
Honduras, foi concebido em 1987 quando o ento editor da revista
National Geographic, Wilbur Garrett, desenvolveu um circuito
turstico integrando as reas de conservao e os stios arqueolgicos
prcolombianos nesses quatro pases. Embora jamais tenha alcanado
a plenitude dos objetivos projetados, desde seu lanamento o
empreendimento obteve alguns sucessos, para o que contou com apoio
dos respectivos governos, da Organizao dos Estados Americanos e
da Comisso Europeia.
Em seu momento inicial, de 1988 a 1992, o Projeto se dividiu
em quatro fases. Na primeira foi realizado um inventrio da situao
de manejo dos parques e da infraestrutura existente. Tambm foram
elaborados os itinerrios a serem desenvolvidos e foi executada uma
pesquisa das legislaes em vigor nas Partes, com vistas a buscar
pontos com necessidade de harmonizao. Ademais, os planejadores
concentraram
se no estudo e compatibilizao dos zoneamentos
das unidades de conservao escolhidas, bem como nas medidas e
mecanismos de manejo integrado a serem propostas para posterior
implementao. Foram redigidas minutas de acordos entre os pases
83

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

envolvidos, bem como definida proposta de um Plano Diretor Mestre,


cujas diretrizes deveriam enquadrar os planos de manejo das diferentes
reas protegidas concernentes. Por fim, foi criada uma campanha de
divulgao turstica integrada, a ser veiculada em meios impressos e
televisivos de pases europeus e norteamericanos.
Durante a segunda fase do projeto, os quatro pases assinaram
diferentes intrumentos jurdicos definindo os papis de cada uma
das entidades governamentais das Partes, que envolviam desde
ministrios do turismo, meio ambiente e obras pblicas, at agncias
responsveis pela gesto de reas protegidas e pela administrao de
stios arqueolgicos. Tambm foram firmados acordos de cooperao
com organismos multilaterais e entidades doadoras, como o Pnuma,
o Banco Mundial, o BID, a Unesco e a Organizao dos Estados
Americanos. Por fim, foram priorizadas as reas protegidas por onde
o projeto comearia a ser implantado e seus planos de manejo foram
confeccionados ou atualizados.
Na terceira fase, foi montada uma Secretaria Executiva para o
projeto, com o fito de administrar a execuo das aes previstas, que
incluram obras de infraestrutura, como aeroportos, estradasparque,
hotis, museus, trilhas de montanhismo, centros de visitantes,
restaurao de stios arqueolgicos, entre outros empreendimentos.
Finalmente, a ltima fase do projeto concentrou
se na
divulgao da Rota Maia e no acompanhamento da implementao e
uniformizao de alguns servios e atividades, como o manejo de reas
protegidas e a sinalizao turstica.
A Rota Maia no chegou a ser plenamente executada. Como
normal acontecer com projetos dessa envergadura, muitas ideias
sequer saram do papel. Ainda assim, alguns de seus objetivos foram
alcanados, como a implementao de uma sinalizao comum que
deu um sentido de unidade ao trajeto turstico nos quatro pases, a
harmonizao das normas sobre construo de hotis ambientalmente
corretos, a publicidade conjunta e a melhoria das infraestruturas
84

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

existentes, como o aeroporto de El Petn, prximo a Flores, na


Guatemala. Os resultados se fizeram sentir, j na primeira metade da
dcada de 1990, com grande incremento no ingresso de turistas nos
destinos promovidos pela Ruta Maya, sobretudo Cancun no Mxico
e Tikal na Guatemala.
Do ponto de vista do escopo deste estudo, dos quatro pases
envolvidos na iniciativa da Rota Maia, a Guatemala merece uma
ateno especial pela situao do norte do pas, que guarda algumas
semelhanas conceituais com a Amaznia brasileira: baixa presena
institucional, histrico recente de desmatamento, comrcio de
madeira nativa e invases de terras, preocupao das Foras Armadas
com a integridade das fronteiras e utilizao crescente pelo trfico
internacional de estupefacientes de rotas e pistas de pouso clandestinas
na regio. A Guatemala o bero da civilizao maia e pas mais
populoso e com economia mais dinmica em toda a Amrica Central.
Tambm detm uma das maiores parcelas do patrimnio ambiental
do istmo. Aproximadamente 28% de seus 109.000 km encontramse
protegidos em 162 unidades de conservao distribudas em quinze
categorias de manejo. Tratase de um Sistema de reas Protegidas um
pouco confuso, pois tem atribuies de proteger a natureza de maneira
integrada com centenas de stios arqueolgicos milenares, escondidos
nas profundezas das selvas do pas. O Sistema engloba alguns parques
nacionais administrados pelo Conselho Nacional de reas Protegidas,
outros manejados pelo Instituto Nacional de Bosques, mais alguns
sob a jurisdio do Instituto de Antropologia e Histria e um grupo de
bitopos (categoria similar Reserva Biolgica do SNUC), sob a gide
da Universidade de So Carlos, entre outros rgos. Como era de se
esperar, o Sistema tem seus altos e baixos. Alguns parques so muito
bem manejados, outros nem tanto.
Assim como no Brasil, a maior extenso das reas protegidas
guatemaltecas encontrase no norte do pas, na selva tropical de El
Petn. Ali esto os Parques Nacionais de Tikal, El Mirador, Laguna
85

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

del Tigre e Yaxha Nakum Naranjo, cuja contiguidade com parques do


Mxico e Belize garante uma extensa rea protegida nas fronteiras.
Na selva que se distribui pelos trs pases tanto a ona parda quanto a
pintada esto em situao ecologicamente saudvel e em quantidades
viveis para sua reproduo. Isoladamente nenhuma das trs naes
teria condies de albergar populaes to grandes e, sobretudo, com
tanta variedade gentica, o que recomenda a cooperao entre as
respectivas reas protegidas. Cooperao que, apesar do Projeto Rota
Maia e de iniciativas mais recentes de que trataremos adiante, ainda
tem que percorrer uma longa distncia para atingir a plenitude.
Mesmo dentro da prpria Guatemala a colaborao entre os
diversos rgos que cuidam da conservao ambiental recente44. Em
visita, realizada em abril de 2009, ao norte da Guatemala e oeste de
Belize o autor percorreu diversas reas protegidas daqueles pases,
acompanhado de Santiago Billy, diretor de Patrimnio Natural da
Presidncia da Repblica guatemalteca no fim da dcada de 1980 e
diretor de Fauna e Flora do Ministrio da Cultura durante a dcada de
1990. Na ocasio, Santiago Billy relatou que os Parques do setentrio
guatemalteco tm sido usados por narcotraficantes colombianos, que
teriam aberto diversas pequenas pistas de pouso clandestinas na selva,
permitindo que avionetas carregadas de cocana possam fazer escalas
tcnicas na Amrica Central. Disse tambm haver provas da abertura
recente de uma malha de trilhas clandestinas atravessando a fronteira
entre a Guatemala e o Mxico em meio selva despoliciada e que estas
picadas estariam sendo usadas por traficantes a p. Por isso mesmo
aplaudiu os resultados da cooperao que, alm de criar uma parceria
com as autoridades belizenhas e mexicanas, tambm teria obrigado os
prprios guatemaltecos a coordenar melhor as aes de seus diferentes
rgos governamentais e ministrios encarregados de cuidar do meio
ambiente: Hoje h sinergia entre unidades de conservao contguas e
44

86

O problema encontra paralelo no Brasil, onde ainda h pouca colaborao entre as reas protegidas federais e
as estaduais e municipais.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

coordenao no planejamento e na fiscalizao, alm de padronizao


no manejo.
Os sucessos no podem, contudo, ser atribudos exclusivamente
Rota Maia, embora seja verdade que sua implementao propiciou
um clima de confiana entre as Partes, conducente criao de outras
iniciativas de cooperao entre reas protegidas em zona de fronteira.
Nesse sentido, o projeto do Corredor Biolgico Mesoamericano,
concebido em 1997, no contexto do Sistema de Integrao Centro
Americano (SICA), e implementado a partir do ano 2000, tambm teve
papel instrumental em criar as condies para iniciativas continuadas
de cooperao entre reas protegidas em zona de fronteira, dentro de
um quadro de desenvolvimento sustentvel45.
O Corredor Biolgico Mesoamericano definido oficialmente
como
um sistema de ordenamento do territrio que integra vrias
instncias administrativas com reas protegidas, zonas de
amortecimento, reas de uso mltiplo e corredores ecolgicos.
O projeto est organizado de maneira a consolidar o territrio
de forma a oferecer benefcios e servios ambientais para a
Amrica Central e para o Mundo. Alm disso, o Corredor Biolgico
Mesoamericano busca promover oportunidades de investimentos
em conservao e uso sustentvel de recursos naturais46.

Entre 2000 e 2005, ao abrigo de decises tomadas em encontros


presidenciais, houve um esforo de harmonizao das legislaes
ambientais nacionais. A partir de 2005, o Projeto evoluiu e desdobrou
se em trs estratgias de implementao, uma destinada ao manejo de
reas protegidas, outra focada nos corredores ecolgicos e uma ltima
45

O Corredor Biolgico Mesoamericano um projeto que mescla iniciativas de manejo de reas protegidas com
aes que promovem o desenvolvimento econmico das populaes do entorno.

46 JIMENEZ, Alicia; LOPZ, Alexander. The Mesoamerican Biological Corridor as a Mechanism for Transborder
Environmental Cooperation, Report of the Regional Consultation, 4
5 July 2006, Mexico City. Centro
Mesoamericano de Desarrollo Sostenible del Trpico Seco. San Jos: Universidad Nacional de Costa Rica,
2006.

87

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

dedicada ao monitoramento da biodiversidade. Ao fim e ao cabo,


buscase que o manejo da biodiversidade no istmo respeite regras e
normas padronizadas de modo a facilitar a aplicao da abordagem
ecossistmica. Em 2006, comearam a sair do papel dez corredores
ecolgicos transfronteirios, dos quais dois encontramse em estgios
mais avanados de implementao: o El Corazn, entre Honduras e
Guatemala; e o mais desenvolvido: o da Selva Maia (que se distingue
do Projeto Rota Maia), entre Belize, Mxico e Guatemala.
O fato da cooperao na Selva Maia estar mais adiantada do
que nos outros corredores pode ser atribudo aos logros obtidos com
a implementao da Rota Maia, que foi reforada em 1998, quando
Mxico e Guatemala criaram um programa de irmanao de reas
protegidas, segundo o qual uma srie de aes harmonizadas foram
efetivadas, sobretudo atividades de fiscalizao conjuntas por terra
e por ar. Os resultados positivos dessa experincia incentivaram
os governos de ambos os pases a abordarem o governo belizenho e
proporem a colaborao trilateral para a conservao da Selva Maia, o
que acabou sendo acertado por meio do Memorando de Entendimento
para a Cooperao na rea de Conservao de reas Protegidas,
assinado pelas respectivas autoridades ambientais47 em 26 de Agosto
de 2005, j no contexto da iniciativa mais ambiciosa do Corredor
Biolgico Mesoamericano.
O Memorando, em seu prembulo, faz meno irmanao entre
os parques guatemaltecos e mexicanos, depois segue para listar como
reas passveis de cooperao entre os trs signatrios: respostas
conjuntas a sinistros ambientais comuns; manejo compreensivo
de ecossistemas; troca de informaes em matria de conservao de
reas protegidas em zona de fronteira e proteo e conservao
de reas protegidas e corredores biolgicos, de modo a assegurar a

47

88

Assinaram o Memorando de Entendimento o Ministrio dos Recursos Naturais e Meio Ambiente de Belize, o
Conselho Nacional de reas Protegidas da Guatemala e a Secretaria de Meio Ambiente e Recursos Naturais do
Mxico.

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

conectividade entre reas protegidas. Segundo Jimenez e Lopz, as


principais aes de cooperao tm se desenvolvido em atividades
de preveno e combate a incndios florestais, de represso
extrao e comercializao ilegais de fauna e flora silvestres, bem
como de consolidao do manejo das reas protegidas naturais
transfronteirias e da melhoria da conectividade ecolgica entre
essas reas. Ainda de acordo com os mesmos autores, h um
esforo conjunto na elaborao e execuo de um sistema regional
de monitoramento e na coordenao de patrulhamentos visando
segurana e fiscalizao das reas protegidas48.
O Plano Regional para as reas Protegidas da Regio Fronteiria
entre Mxico, Belize e Guatemala, preparado ao abrigo do Memorando,
ficou pronto em 2006. Entre outras deliberaes, admite que um dos
maiores desafios da regio proteger o meio ambiente em uma rea
que considerada uma das de maior densidade de stios arqueolgicos
no mundo. O Plano prev que at o final de 2015 o patrimnio
cultural e o patrimnio natural sejam manejados de forma integrada
nas quinze principais unidades de conservao da regio. O pessoal de
todos os rgos envolvidos receber treinamento em planejamento e
manejo integrado de ambos os patrimnios, que tero suas diretrizes
incorporadas aos respectivos planos de manejo; coordenaes
nacionais de manejo integrado devero ser criadas, reunindo o pessoal
dos diversos rgos culturais e ambientais envolvidos e mecanismos
de diviso equitativa de recursos advindos da visitao devero ser
estabelecidos.
Sob um foco estritamente conservacionista, o Memorando tem
facilitado o monitoramento e a pesquisa dos movimentos da ona
pintada (maior carnvoro das Amricas) e de diversas espcies de araras.
J sob o aspecto mais geral das relaes internacionais inegvel que a
cooperao entre as reas protegidas em zona de fronteira tem sido um

48

JIMENEZ; LOPZ, op.cit.

89

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

fator de distenso entre Belize e Guatemala. Delegaes de ambos os


pases tm se encontrado com frequncia e h hoje espao para buscar
denominadores comuns onde antes s havia conflito e ressentimentos,
causados por uma disputa territorial histrica.
A realidade observada em visita efetuada pelo autor em abril
de 2009 ao Parque Nacional de Yaxha Nakum Naranjo, na fronteira
belizenhoguatemalteca, mostrou sinais de integrao entre os dois
pases. Ali os manejos de diversos stios arqueolgicos maias e de
37.160 hectares de selva bem conservada realizamse conjuntamente
pelo Conselho Nacional de reas Protegidas e pelo Instituto de
Antropologia e Histria da Guatemala. O Exrcito guatemalteco
tambm est envolvido. Um destacamento de 25 praas e dois oficiais
da Primeira Brigada de Infantaria fica permanentemente aquartelado
no Parque. Em depoimento ao autor, o capito Chonay, comandante
do peloto, informou que seus homens patrulham a rea protegida,
coibindo invases, caa e corte de madeira. Alm disso, o oficial
afirmou que os militares se comunicam frequentemente com as
foras de segurana belizenhas de modo a trocar informaes sobre
movimentaes ilcitas entre os dois pases e coordenar as atividades
para que no haja descontinuidade na fiscalizao em ambos os lados
da fronteira.
Paralelamente s iniciativas de cooperao em torno da Rota
Maia e da Selva Maia, os chefes de Estado de Honduras, Guatemala,
Belize e Mxico assinaram em 1997 a Declarao de Tulum que criou a
Iniciativa Mesoamericana do Sistema de Arrecifes de Coral Caribenho.
O acordo aponta para a harmonizao do manejo e da gesto do sistema
de arrecifes da Amrica Central, que se estende por mil quilmetros
da costa caribenha, desde as praias da Riviera Mexicana at o Litoral
Garifuna em Honduras. Tratase de um grande esforo, uma vez que h
ali cerca de sessenta reas protegidas marinhas e costeiras, submetidas
a vinte categorias de manejo diferentes, administradas por um
conjunto de instituies que extrapola em muito as quatro instuies
90

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

nacionais de reas protegidas das Partes. No sistema de arrecifes da


Amrica Central, h patrimnios da humanidade, parques nacionais,
reservas da biosfera, monumentos naturais, reservas de fauna e ainda
unidades de conservao federais, provinciais e municipais. Tambm
h reas protegidas privadas e unidades de conservao pblicas
manejadas por organizaes no governamentais.
Tamanha diversidade tem bvio impacto sobre a desejada
uniformidade nos procedimentos e na qualidade do manejo,
dificultando a proposta de uma abordagem ecossistmica sobre todo
o conjunto de arrecifes da Amrica Central. Notamse carncias e
disparidades nacionais na disponibilidade de infraestruturas e de
recursos humanos49. Faltam prdios administrativos, barcos, uniformes,
computadores e treinamento. Ainda assim, as perspectivas parecem ser
animadoras. A criao, em 2003, de um mecanismo financeiro regional
para o fomento s reas protegidas do Sistema, com participao de
fideicomissos das Partes e administrao do World Wide Fund for
Nature (WWF) proveu um fator de harmonizao no manejo, pois,
entre outros objetivos, visa a reduzir as assimetrias entre as unidades
de conservao. At aqui a principal estratgia de investimento tem
sido reforar as capacidades de cinco reas protegidas em zona de
fronteira, por meio de cursos conjuntos de capacitao e intercmbio
entre guardasparques e entre funcionrios administrativos. Foram
consensuadas diretrizes estabelecendo padres mnimos de manejo e
verificase uma abordagem comum junto s autoridades municipais
e provinciais das Partes, de modo a estabelecer regras para elaborao
de estudos de impacto ambiental e posterior monitoramento de
medidas para mitigar atividades danosas aos arrecifes, tais como
esgotamento sanitrio, pesca comercial, turismo de massa e trnsito
de embarcaes.

49

Enquanto as reas protegidas manejadas pelo Mxico tm uma mdia de vinte funcionrios cada uma, as
belizenhas, guatemaltecas e hondurenhas contam com uma mdia de cinco servidores cada.

91

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Em suma, os acordos de cooperao com fulcro nas reas


protegidas nas zonas de fronteira entre Mxico, Guatemala, Belize
e Honduras no tm constitudo uma panaceia para resolver os
problemas de conservao de nenhum dos quatro pases. A regio
continua desestabilizada por desmatamento, caa e pesca ilegais,
alm da movimentao de narcotraficantes entre outros males.
inegvel, contudo, que os esforos recentes de harmonizao de
manejo e cooperao transfronteiria tm ajudado a mitigar esses
problemas ao criar uma sinergia entre os quatro pases, conducente
a aes coordenadas e, sobretudo, coerentes entre si. Alm disso,
fcil observar no terreno que a busca de pontos de contato entre as
Partes tem sido um facilitador da integrao regional. A sinalizao
padronizada e o treinamento de guias nos quatro pases sobre uma
base conceitual maia e no simplesmente nacional ajuda a dar
uma ideia de conjunto a um roteiro que atravessa a regio.
Em visita a stios maia nas quatro Partes, o autor pode verificar
que os funcionrios das reas protegidas trabalham com a noo do
todo e recomendam ao turista visitas a monumentos arqueolgicos
em outros pases da regio. Hotis nos quatro pases envolvidos
oferecem transportes a pirmides maias e a arrecifes de coral dentro e
fora de suas fronteiras nacionais, integrando os signatrios do projeto
Rota Maia, por meio de seu passado comum e de seu patrimnio
natural compartilhado. Se, na prtica, a poltica de cooperao no
sanou todos os males ambientais, com certeza criou um clima de
integrao e de entendimento, pois dividiu os turistas de forma mais
equanime pela regio, repartindo postos de trabalho e benefcios
financeiros e chamando ateno para a necessidade de sinergias na
busca por solues coordenadas a aflies comuns. Especificamente
na fronteira entre Belize e Guatemala, a cooperao parece ter reduzido
significativamente o malestar e a desconfiana mtua substituindo
os por aes de planejamento turstico integrado e, na seara militar,
trocando posturas belicosas por patrulhas de fiscalizao coordenada
92

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

em ambos os lados de uma fronteira que, apesar de tudo, ainda tem


traado contestado.
2.3 Europa
De todos os continentes, a Europa tem a menor extenso de
reas protegidas contguas em zona de fronteira: apenas 188.153 km.
no continente europeu, todavia, que a cooperao se d de forma
mais natural, pois ali, salvo raras excees, as fronteiras so espaos
ocupados, economicamente consolidados, contam com ampla presena
de instituies de Estado e no sofrem instabilidades marcadamente
diferentes daquelas que afetam o centro dos pases. Ademais, h uma
gama de mecanismos de integrao regional, a exemplo da Unio
Europeia, que funcionam como indutores da cooperao continuada
em vrios setores, inclusive no da conservao ambiental, em cujo
contexto j existe longo histrico de colaborao entre parques.
Como j mencionado anteriormente, a ideia da criao de reas
protegidas contguas em zona de fronteira manejadas em comum
acordo encontra registro na Europa desde 1925, quando Polnia e a
ento Tchecoslovquia assinaram o Protocolo da Cracvia, destinado
a resolver pequenas disputas de limites remanescentes da Primeira
Guerra Mundial. A implementao do acordo, contudo, s se iniciou
aps a Segunda Grande Guerra: o Parque de Tatras foi criado em 1949
em territrio da atual Eslovquia, enquanto a contraparte polonesa
s foi implantada em 1954, embora sua criao tenha sido decretada
em 193750. Os parques de Pieniny, cuja extenso somada no chega a
alcanar os 61 km, demoraram ainda mais. O governo de Varsvia
decretou a criao de uma rea protegida em seu lado da fronteira
em 1932, mas s a implementou em 1954. A unidade de conservao
contgua, que hoje tambm se encontra na Eslovquia, tardou mais

50

Em 1992, ambos os parques foram designados conjuntamente como Reserva da Biosfera.

93

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

ainda, saindo do papel apenas em 1967. Por fim, os Parques Nacionais


de Karkonosze foram criados na Polnia em 1959 e na atual Repblica
Tcheca em 196351.
Por estranho que parea, contudo, como informa Saussay, exceto
pela existncia de um Plano de Ao Comum anual, elaborado em
conjunto desde 1991, no h nenhum outro documento posterior ao
Protocolo que regule a cooperao entre os Parques52. Ali o manejo
coordenado de maneira informal por meio de reunies regulares entre
os administradores, pesquisadores e demais funcionrios tcnicos,
bem como pelo intercmbio de documentos.
Parece funcionar muito bem. Em visita aos dois lados do Tatras
e do Pienniny, em abril de 2011, o autor verificou uma cooperao
profcua atravs da fronteira. A falta de um documento balizador e
de um maior envolvimento dos governos centrais, entretanto, tm
resultado em um movimento de integrao de baixo para cima (bottom-
up) que, ao invs de seguir polticas de Estado, tem sido moldado no
terreno, de acordo, sobretudo, com as vises das respectivas equipes
tcnicas.
Como consequncia, a cooperao em Pieniny mais robusta
do que a existente em Tatras. Neste ltimo, Pavol Majko, diretor do
parque eslovaco, em depoimento ao autor concedido em Tratranska
Straba em 27 de abril de 2011, informou que se rene periodicamente
com seu homlogo polons, ocasies em que coordenam as polticas
de manejo, especialmente no tocante reintroduo de espcies
animais e manuteno da rede de trilhas que atravessa as fronteiras
nacionais. Alguns desacordos impedem um manejo mais uniforme.
Entre outros descompassos, no lado eslovaco as trilhas so fechadas

51

Tambm em 1992, os parques tcheco e polons foram designados conjuntamente como Reserva da Biosfera.
Desde 1961 possvel caminhar sobre a linha de trinta quilmetros da fronteira que divide Polnia e
Repblica Tcheca, ao longo dos parques nacionais de Karkonosze. A trilha batizada de Caminho da Amizade
considerada o smbolo da cooperao transfronteiria entre as respectivas unidades de conservao.
A sinalizao uniforme e bilngue. A manuteno feita em conjunto pelos dois pases.

52

Christian du Saussay. Transfrontier Parks. Unasylva: An International Review of Forestry and Forest Products.
Roma: FAO, vol. 32, n 127, 1980.

94

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

no inverno, enquanto na Polnia permanecem abertas o ano inteiro.


A diferena de atribuies legais dos parques nacionais tambm
dificulta uma coordenao mais estreita. Na Polnia, os parques
nacionais so constitudos por terras totalmente pblicas e seus
diretores tm poderes executivos. Na Eslovquia, mais de 50% da rea
declarada como parques nacionais de domnio privado. Seus diretores
no tm poder executivo, mas apenas normativo, o que os torna mais
fracos que suas contrapartes polacas.
Consequentemente, os parques em particular e a conservao da
biodiversidade em geral tm maior nvel de implementao na Polnia
do que na Eslovquia. Em Pieniny, onde a integrao entre os diferentes
lados da fronteira maior que em Tatras, essa diferena visvel.
A poro eslovaca do parque abrange 3.749 hectares, cerca de uma vez
e meia o tamanho da fatia polaca, que cobre apenas 2.346 hectares.
Apesar disso, o oramento do lado polons equivale a mais que o
dobro dos recursos disponveis ao parque eslovaco53. Analogamente,
o governo de Varsvia emprega ali cinquenta funcionrios, ao tempo
em que Bratislava mantm apenas dez guardasparques em Pieniny.
Enquanto em Tatras e no Parque Nacional de Poloniny54, a
cooperao se resume coordenao de aes de manejo, em Pieniny
e em Slovak Kras/Aggletelek a integrao mais aprofundada55.
Em visita de campo a Pieniny feita pelo autor em 28 e 29 de abril de
2011 em companhia dos diretores dos respectivos parques nacionais,

53 Em entrevista concedida ao autor em 28 de abril de 2011, os diretores dos parques nacionais polons e
eslovaco de Pieniny informaram que seus oramentos para 2011 equivaliam a respectivamente um milho e
quatrocentos mil euros.
54

Parque Nacional eslovaco contguo a parques nacionais na Polnia e Ucrnia, com quem, desde 2007, divide
o estatuto de Patrimnio Mundial da Humanidade. Visitado pelo autor em 2 de maio de 2011. Para maiores
informaes a cerca da iniciativa transfronteiria de Poloniny vide: VASILEJEVIC, Maja; PESOLD, Tomasz
(Eds.). Crossing Borders for Nature: European Examples of Transboundary Conservation. Gland: IUCN, 2011,
pp. 2630.

55

Na viagem de campo que realizou Eslovquia e Polnia em abril e maio de 2011, o autor visitou tambm os
parques nacionais e patrimnios mundiais da humanidade contguos de Slovak Kras (Eslovquia) e Aggletelek
(Hungria). Ali, o grau de cooperao e uniformidade nos procedimentos de sinalizao, manejo e divulgao
turstica aproximam se daquele observado em Pieniny e destoam dos de Tatras e Poloniny. Tambm so mais
o resultado de esforos comuns dos diretores das respectivas unidades de conservao e das autoridades
municipais do entorno do que de uma poltica de Estado gerada nas capitais.

95

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Michael Solowski (Polnia) e Stefan Danko (Eslovquia), o autor


apurou que ambos se renem de vinte a trinta vezes por ano. Segundo
eles, seus subordinados chegam a se encontrar em mais de cem
ocasies todos os anos para decidir aes conjuntas de manejo, como
a conservao de borboletas e a erradicao de espcies exticas das
margens do rio Dunajec, e atividades de uso pblico (a principal trilha
do Parque internacional, como tambm internacional o rafting no
rio Dunajec, passeio mais popular das duas unidades de conservao).
Semestralmente, h um seminrio com pesquisadores e
operadores tursticos onde os dois Parques so discutidos como uma
s unidade ecossistmica e do qual emanam propostas para serem
implementadas em estreita coordenao. Embora os planos de manejo
no sejam unificados, foram preparados levando em considerao
ambos os parques nacionais de Pieniny. Sua execuo est subordinada
superviso dos respectivos conselhos consultivos. O diretor de cada
parque tem assento no conselho consultivo do parque vizinho em
terras estrangeiras. Segundo Danko e Solowski informaram ao autor,
desde 2011 h uma reunio anual conjunta de ambos os conselhos
consultivos.
Em Tatras (e Poloniny), apesar dos encontros frequentes entre os
respectivos diretores, a sinalizao, folheteria e mapas ainda retratam
apenas cada um dos Parques. Na sala da direo do Tratas eslovaco h
um enorme mapa do parque nacional. S retrata o lado da Eslovquia,
havendo um grande espao branco onde deveria figurar o lado da
montanha localizado sob a soberania de Varsvia. J em Pieniny
(e em Slovak Kras/Aggletelek) as placas de sinalizao, a folheteria,
os mapas, os cartazes e o material de divulgao sempre mostram
o territrio dos dois parques, balizados por ambos os logotipos. Os
textos so bilngues em polons e eslovaco (em eslovaco e hngaro no
caso de Slovak Kras/Aggletelek). A cadeira de Michael Solowski, na
sala da direo do Pieniny polaco, est guarnecida pelas bandeiras da
Polnia e da Eslovquia.
96

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Ainda assim, ambos os diretores dos parques Pieniny parecem


ter conscincia de que a integrao fruto do seu esforo pessoal
mais do que de uma poltica de Estado. Embora o tema unidades de
conservao na fronteira faa parte dos assuntos discutidos no mbito
da Subcomisso Mista de Cooperao Fronteiria que se rene duas
vezes por ano, Michael Solowski acredita que as disparidades ainda so
grandes demais. Para ele, mesmo no quadro da Unio Europeia, sem uma
legislao mais uniforme no h possibilidade de um manejo realmente
ecossistmico: uma questo de mentalidade. Vizinho a Pieniny e
tambm na fronteira com a Eslovquia temos o parque nacional de
Magusrki, onde estamos fazendo um grande esforo para preservao
de lobos e ursos. No h unidade de conservao do lado eslovaco, onde
permitido caar esses animais. Pieniny, mesmo na sua dimenso
internacional, mal atinge os seis mil hectares. S passa a fazer sentido
se somado a Magurski. Como possvel falar em manejo ecossistmico
sem levar em considerao esse descompasso legislativo?.
Na Europa, entretanto, o carter informal da cooperao a partir
de parques estabelecidos nas fronteiras da antiga Tchecoslovquia no
paradigmtico. No faltam no continente instrumentos jurdicos
supranacionais que servem como balizadores para a cooperao entre
reas protegidas. Vo desde Memorandos de Entendimentos como os
que disciplinam a relao entre unidades de conservao portuguesas
e espanholas, at recomendaes mais gerais, a exemplo daquela
emanada em 22 de janeiro de 1970, da Assembleia Consultiva do
Conselho da Europa, reconhecendo que a disparidade das legislaes
ambientais das diferentes naes europeias no era propcia criao
de parques regionais nem transfronteirios e conclamando os membros
a buscar essa avenida de cooperao, cujo potencial de gerao de
solidariedade entre os povos do continente deveria ser explorado com
mais vigor56.
56 Recomendao 587 da 21 Sesso Ordinria da Assembleia Consultiva do Conselho da Europa, sobre a
Criao de parques naturais regionais e parques naturais fronteirios.

97

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Mais recentemente, 54 ministros europeus de meio ambiente


reunidos em Sfia, em 1995, na 3 Conferncia Ministerial do Meio
Ambiente para a Europa, apoiaram a criao da iniciativa Rede
Ecolgica Europeia que, entre outras deliberaes, regula que as reas
protegidas devem ser grandes o suficiente para garantir a sobrevivncia
e reproduo das espcies e determina que as unidades de conservao
sejam conectadas por corredores ecolgicos.
Na prtica, assim como ocorrido com os parques criados com
base no Protocolo da Cracvia, a cooperao entre reas protegidas
adjacentes em zona de fronteira tem resultado mais da boa vontade
das equipes de funcionrios lotados em algumas dessas unidades de
conservao, que se encontram regularmente em comits de consultas
mtuas, do que de acordos pensados e redigidos nas capitais. Nesse
esprito, quase dez anos antes da entrada em vigor do Espao Schengen,
em 1985, os parques adjacentes entre Alemanha e Holanda e Alemanha
e Blgica j tinham trilhas ecolgicas internacionais, cuja travessia
dispensava as formalidades imigratrias que, graas a ingerncias dos
referidos comits de consultas mtuas, podiam ser feitas no posto
policial mais prximo.
Ainda no contexto europeu, vale analisar com um pouco mais
de cuidado as experincias de Portugal e da Frana; a primeira pela
proximidade cultural e do ordenamento jurdico com o Brasil e a
segunda pelo fato de ser a metrpole da Guiana francesa, em cuja
fronteira com o Amap h unidades de conservao adjacentes aos
parques nacionais brasileiros das Montanhas do Tumucumaque e do
Cabo Orange.
Portugal tem 34 reas protegidas, das quais oito esto localizadas
ao longo dos 1.214 quilmetros da fronteira com a Espanha. Entre
essas, quatro desenvolvem algum programa consistente e duradouro
de cooperao transfronteiria, mas apenas duas interagem com outra
rea protegida do lado espanhol (as outras duas tm acordos genricos
de cooperao com municipalidades espanholas). Uma delas, a Peneda
98

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Gers, contgua Galcia, o nico parque nacional portugus, a outra


o Parque Natural do Tejo Internacional.
O Parque Nacional da Peneda Gers foi criado em 1971 em
um terreno montanhoso, cujos divisores dgua delimitam uma
fronteira natural com a Espanha. A regio, at recentemente, teve
grande importncia estratgica, pois dentro da atual rea do Parque
est localizada a maior mina portuguesa de volfrmio, minrio de
uso estratgico para a indstria blica. A implementao do Parque
no foi fcil, pois, apesar de abrigar um dos ltimos remanescentes
europeus da mata de albergaria, a zona em que est inserida, alm
da recente extrao mineral ocupao intensiva em mo de obra
era tradicionalmente usada por pastores e pequenos agricultores dos
vilarejos do entorno. A mudana de paradigma, apoiada em forte
presso dos ambientalistas e usurios da rea protegida como local de
recreio foi lenta. Iniciouse com um novo zoneamento, que proibiu a
minerao, reduziu as regies abertas ao plantio e pastoreio e coibiu
atividades de caa.
O consequente aumento da fauna, sobretudo dos lobos, cervos e
cavalos garranos, foi acompanhado de sua disperso pelo lado espanhol
da serra, onde o abate esportivo de animais selvagens era permitido.
Aos poucos, a contradio dos esforos de conservao em um lado
da fronteira com a atividade cinegtica na outra parte provocou uma
presso para que a Espanha tambm protegesse sua poro do Gers,
localmente conhecida como Baixa LimiaSerra do Xurs. No foi um
processo simples, pois resultou do confronto entre conservacionistas
espanhis (e portugueses) com pequenos agricultores e pastores
galegos escaldados com a crescente perda de direitos de uso pelos
vizinhos lusitanos. Depois de quase vinte anos de idas e vindas, ao
fim, em 1993 optouse por declarar a Baixa LimiaSerra do Xurs como
parque natural galego, categoria de preservao provincial, menos
restritiva que a adotada na parcela portuguesa da montanha.

99

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Se a Espanha possui quatorze parques nacionais, Portugal tem


apenas um, da que a ateno dispensada por Lisboa ao Gers
tem sido, em geral, mais intensa do que aquela dada pelas autoridades
espanholas ao Xurs. Nesse sentido, j em 1996, o ento Presidente da
Repblica de Portugal, Jorge Sampaio, ao discursar nas comemoraes
dos 25 anos de criao do Parque Nacional da Peneda Gers, defendeu
a criao do Parque Internacional GersXurs. Subentendida nas
palavras do chefe de Estado estava a necessidade de se ir alm da mera
existncia de unidades de conservao contguas em ambos os lados
da fronteira: O projecto de criao do Parque Internacional Luso
Galaico GersXurs assume, neste contexto, um carcter pioneiro
que convir relevar e apoiar, alargando essa iniciativa a outras reas
protegidas fronteirias de que referiria a serra de Montesinho, as
arribas do Douro e do Ca, a serra da Malcata, o Tejo Internacional57.
Aquelas que foram antigas zonas de conflito passaro, neste contexto,
a constituir zonas de ligao e de sinergias podendo vir a serem
modelos de gesto concertada e paritria das problemticas comuns,
generalizveis a outros domnios e recursos58. Como disse em
entrevista ao autor em fevereiro de 2009, o presidente do Instituto
da Conservao da Natureza e da Biodiversidade de PortugalICNB59,
engenheiro Tito Rosa, havia naquela poca a necessidade imperiosa
de se compatibilizarem os planos de ordenamento60 de ambos os
parques, de modo a se evitarem situaes esdrxulas como uma rea
portuguesa prioritria para o habitat de lobos ibricos ser contgua a

57 Algumas reas mencionadas pelo presidente Jorge Sampaio aos poucos tm comeado a cooperar com
o terreno contguo na Espanha. Os Parques Internacionais do Douro e do Tejo j contam, inclusive,
com documentos que balizam tal cooperao. Por outro lado, em visita a ambos os parques em setembro de
2008, o autor verificou que h pouca integrao no terreno. No caso especfico do Douro, embora a sinalizao
incorpore a categorizao internacional o mapa que a acompanha no mostra o Parque Natural Arribes del
Duero, rea protegida espanhola que empresta unidade de conservao o adjetivo internacional.
58

Vide Discurso do Excelentssimo Senhor Presidente da Repblica Portuguesa, Engenheiro Jorge Sampaio, por
ocasio da Sesso Comemorativa do 25 Aniversrio de Criao do Parque Nacional da Peneda Gers. Proferido
em Portela do Leonte, em 8 de maio de 1996. Lisboa: Arquivo do Instituto da Conservao da Natureza e da
Biodiversidade de Portugal.

59

Pelas suas atribuies o rgo equivalente ao ICMBio no Brasil.

60

Os planos de ordenamento europeus equivalem aos planos de manejo brasileiros.

100

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

um zoneamento espanhol onde se faz o pastoreio de ovelhas. Ainda


segundo Rosa, havia o desejo explcito de que o Parque Internacional se
transformasse em um gerador de emprego e renda para toda a regio.
Menos de um ano depois, em 1997, foi assinado o Acordo de
Cooperao entre o Parque Nacional da Peneda Gers e o Parque Natural
da Baixa Limia Serra do Xurs (vide lista de acordos no Anexo 1).
As justificativas para a cooperao estampadas no documento so
autoexplicativas:
a. Fomentar o estabelecimento de normas e medidas similares
ou complementares para a defesa, preservao e conservao
dos valores naturais de ambos os parques, especialmente nas
zonas definidas pelos Planos de Ordenamento, como sendo
de Ambiente Natural e Reserva ou Proteo Especial na
linha da fronteira;
b. Promover projetos e aes conjuntas de cooperao e
intercmbio de tcnicos, populaes rurais e escolares dos
dois territrios;
c. Promover o uso pblico e o turismo ecolgico com oferta
comum de infraestruturas existentes em ambos os parques,
apresentando ao visitante uma viso global do espao
protegido;
d. Fomentar, nas reas declaradas como protegidas, polticas de
desenvolvimento social, econmico e cultural que desenvolvam e
preservem os valores patrimoniais respectivos;
e. Promover o apoio da comunidade internacional com o objetivo
da criao de um parque internacional61.
61

Vide Acordo de Cooperao entre o Parque Nacional da Peneda Gers e o Parque Natural da Baixa Limia Serra
do Xurs. Braga: Arquivo do Instituto da Conservao da Natureza e da Biodiversidade de PortugalRegio
Norte.

101

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Nem tudo saiu do papel. A realidade hoje, contudo, tanto o


resultado de um trabalho de cooperao, que mostra resultados em
algumas reas, quanto tambm o espelho de dois manejos autnomos
e descoordenados, que deixam muito campo aberto para concertao
futura. No h barreiras de qualquer espcie entre as duas reas
protegidas. A movimentao de animais e visitantes completamente
livre. Funcionrios de ambos os parques renemse periodicamente
e planejam conjuntamente aes de preveno e combate a incndios
florestais, fiscalizao e manejo de flora e fauna.
Mais de vinte turmas escolares de um pas visitam o lado
estrangeiro do Parque a cada ano. Por outro lado, apesar do acordado
h mais de duas dcadas, no existe uma gesto ou divulgao turstica
conjunta, no h planos de captao de fundos unificados, nem
planejamento comum para a malha de trilhas e caminhos.
Em conversa com o autor em 29 de maio de 2009, a vicepresidente
do ICNB, Anabela Trindade, demonstrou alguma frustrao ao afirmar
que infelizmente a cooperao e a gesto integrada transfronteirias
so mais figuras de papel do que realidades. Embora o conceito e o
objetivo de longo prazo sejam ideias louvveis, a realidade atual que
as diferentes culturas organizacionais e os escassos recursos humanos
dificultam tirar a gesto integrada do papel. importante, contudo,
continuarmos a conversar com os espanhis e a trocar informaes
para que pelo menos possamos planejar de forma integrada e que
possamos tentar avanar em direes convergentes.
O diretor das reas Protegidas do Norte de Portugal, responsvel
pela Peneda Gers, corroborou. Em entrevista ao autor durante visita
realizada ao Parque Transfronteirio em 6 de junho de 2009, mostrou
se um pouco descrente do conceito:
Parque Transfronteirio apenas um nome de fantasia. Seus
objetivos so admirveis e importantes do ponto de vista da gesto
ecossistmica, mas enquanto houver dois pases, com dois sistemas

102

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

jurdicos distintos, nunca haver um parque transfronteirio, mas


somente dois parques independentes cooperando entre si.

Lgido Domingos citou o exemplo da autonomia dos municpios,


maior em Portugal do que na Espanha: De um lado, a legislao
permite que as municipalidades deliberem e resolvam abrir estradas no
entorno de unidades de conservao, do outro, no o podem fazer sem
a anuncia da direo do Parque. Como possvel coordenar assim?
Mencionou tambm o caso dos moinhos de vento que, por lei nacional,
em um pas podem existir em unidades de conservao, enquanto em
outro lado so considerados como impactantes.
Seja como for, o incremento da fauna, os sucessos obtidos com
a eliminao de espcies exticas e a crescente noo de conjunto que
o Parque Transfronteirio tem passado s populaes do entorno
(sobretudo como resultado das visitas e programas de educao
ambiental nas escolas) so fatores que tm estimulado o processo a
seguir em frente. Em 2007, foi criada uma comisso mista para preparar
a candidatura conjunta do Parque a Reserva da Biosfera, galardo
concedido ao complexo GersXurs em 2009. Da comisso, alm dos
funcionrios de ambos os parques, participaram representantes da
Junta Autnoma da Galcia, das prefeituras do entorno, da sociedade
civil e das universidades do Minho e de Santiago de Compostela.
Tambm em 2009, no dia 22 de janeiro, os ministros de Meio
Ambiente de Portugal e Espanha assinaram um Memorando de
Entendimento com objetivo da criao de um parque internacional
no rio Tejo (vide lista de acordos no Anexo 1). As metas estabelecidas no
documento parecem refletir sobre as dificuldades de implementao
encontradas no Parque Transfronteirio GersXurs. Nesse sentido,
apostam em um futuro de gesto integrada, ainda que balizada pelas
limitaes impostas pelas legislaes nacionais diferentes e pelos
imperativos das soberanias distintas. O memorando lista dezessete
temas de cooperao, mas deixa claro que cada Parque mantm sua
103

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

autonomia e estabelece que cada Parte h de arcar com os custos da


implementao em seu prprio territrio.
Em suma, quando comparada com outros exemplos mundo
afora, a realidade da cooperao na Pennsula Ibrica tem sido positiva.
Embora haja limitaes legais e relativa escassez de recursos humanos
e materiais, existe um arcabouo jurdico que d latitude s equipes
de funcionrios para buscar aes concertadas sob uma abordagem
ecossistmica. Por outro lado, a cooperao tem sido realizada, ou
pelo menos planejada, de forma a fomentar a integrao regional, com
ganhos econmicos e em termos de servios ambientais para ambos os
lados, sempre resguardando a soberania das Partes.
O caso da cooperao fronteiria exercida entre as reas
protegidas francesas e seus vizinhos tambm interessante. Na Frana
europeia h sete mosaicos de unidades de conservao localizados em
zona de fronteira. Trs junto Itlia, dois contguos Espanha, um
adjacente Alemanha e um encostado na Blgica.
Em uma das situaes, as unidades de conservao no ocupam
extenses contnuas de terreno. O Parque Nacional dos Pirineus est
separado do Parque Nacional de Ordessa, na Espanha, por uma faixa
que nunca mais estreita do que dois quilmetros. Ainda assim, a
cooperao e o manejo integrado tm sido possveis por meio da criao
de um corredor ecolgico do lado francs, formado por uma srie de
reservas de caa. O entendimento mtuo aqui comeou, ainda na
dcada de 1970, graas ao empenho de guardasparques interessados
em trocar informaes para melhor garantir a integridade de ambas
as reas protegidas. O resultado do intercmbio de informaes levou
o lado francs a buscar um manejo mais restritivo de seus corredores,
garantindo assim a integridade de espcies ameaadas, como a cabra
pirenaica.
Em 1988, com o beneplcito das respectivas Chancelarias, foi
firmada uma Carta de Cooperao entre as duas reas protegidas.
No incio da dcada de 1990, os Parques se reuniram para preparar
104

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

a candidatura do complexo a Patrimnio Mundial da Humanidade.


O pleito mobilizou a sociedade local que, por meio das prefeituras
da regio, fundou a Associao do Patrimnio Mundial do Monte
Perdido, destinada a preparar a postulao, bem como a promover o
desenvolvimento sustentvel e o turismo em bases equitativas por
todos os municpios envolvidos (em anos alternados a presidncia
da Associao troca de mos, de maneira que um prefeito espanhol
sempre seja substitudo por um francs e viceversa).
Quando o estatuto de Patrimnio Mundial foi concedido em
1997 pela Unesco, a cooperao mtua j era uma realidade palpvel,
com manejo integrado e uma poltica coordenada entre todos os
municpios do entorno no que toca a sinalizao, estradas, promoo
e oferta turstica. Em suma, a gesto integrada dos dois parques
proporcionou uma fundao concreta para que a cooperao se
expandisse para outros setores indiretamente ligados quelas unidades
de conservao. Nesse caso, interessa aos dois pases, ou pelo menos
s populaes afetadas pela existncia dos parques em questo, que o
outro lado esteja funcionando bem, porque o bom manejo do todo e a
integridade ecolgica da regio so preponderantes para a atrao de
turistas.
Em outro caso, a presso de ambientalistas e acadmicos foi
fundamental para que a Frana buscasse cooperar com um pas
vizinho. Como relata Saussay, em 1922 foi criado, na Itlia, o Parque
Nacional Gran Paradiso com o objetivo de proteger os ltimos sessenta
exemplares da cabra montesa (capra ibex), caada at a extino no
resto do continente62. A reduzida dimenso da rea protegida e o
abate frequente de espcimes que cruzavam a fronteira da Frana
alavancaram, a partir de meados da dcada de 1930, um movimento
de pesquisadores e amantes da natureza em defesa da criao de um

62 SAUSSAY, op. cit.

105

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

parque do lado francs, cujo objetivo primordial seria aumentar a rea


de proteo da cabra alpina.
A oposio dos habitantes da regio, muito deprimida
economicamente no psguerra, retardou o estabelecimento de uma
rea protegida at 1963. Quando o Parque Nacional de la Vannoise
foi finalmente criado, a cooperao no manejo da capra ibex comeou
quase imediatamente. Acabou servindo de justificativa para o aumento
da rea de ambos os parques, que foram objeto de um Acordo de
irmanao, assinado em 1972.
Como se v, no incomum que a Frana declare reas protegidas
em sua zona de fronteira aps o pas vizinho j o ter feito. Como
argumenta Saussay: reas protegidas contguas em zona de fronteira
so estabelecidas por decises unilaterais, mas a contiguidade, por si
s j demonstra uma convergncia de objetivos em ambos os lados da
fronteira63. A deciso de criar uma unidade de conservao adjacente
outra sob soberania diversa um ato de harmonizao de polticas de
ordenamento do territrio em zona de fronteira. Harmonizao que
pode funcionar como base para atividades mais intensas de cooperao.
Vale comentar ainda mais um caso de manejo integrado levado a
cabo por uma rea francesa protegida em zona de fronteira. Tratase da
cooperao entre o Parque Nacional de Mercantour e o Parque Natural
italiano dos Alpes Martimos. Ambas as unidades de conservao
tm sua origem em uma nica grande reserva de caa decretada
por Victor Emmanuel II em 1857, na regio dos Alpes Martimos,
ento completamente inserida no Reino do Piemonte. Aps algumas
mudanas, que resultaram de conflitos blicos, a fronteira da Frana
com a Itlia acabou sendo definida, em 1945, no divisor de guas dos
Alpes Martimos. A antiga reserva de caa piemontesa, entretanto,
jamais deixou de existir, apenas transformouse em duas unidades
diferentes: a Reserva francesa de Boron e a Reserva italiana de
ValdieriEntracque.
63 SAUSSAY, op. cit.

106

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Desde ento, houve um continuado movimento para elevar o


estatuto de proteo de ambas as reas, o que acabou ocorrendo em
1979 na Frana e em 1980 na Itlia. A partir de 1984, quando os
diretores dos parques se reuniram pela primeira vez, comeou um
processo de cooperao, com trocas de informaes e tentativas de
harmonizao de polticas de manejo, onde avultam as reintrodues
de corsas e de cabritos monteses (capra ibex). Menos de dez anos depois,
em 1987, foi assinado um Acordo de geminao entre Mercantour
e os Alpes Martimos. Aps a irmanao, a cooperao evoluiu e
inclui hoje a participao recproca de um membro do conselho
de administrao de cada parque nas reunies da instncia anloga
do vizinho, o intercmbio de guardasparques, atividades conjuntas de
treinamento, reunies peridicas entre os diretores das unidades
de conservao, pesquisa unificada sobre o comportamento e a
disperso das manadas de mamferos; impresso de material de
divulgao bilngue, harmonizao da sinalizao, integrao da malha
de trilhas, promoo turstica conjunta e planejamento binacional da
oferta de infraestrutura receptiva (hotis, restaurantes, empresas
de aluguel de equipamentos, guias, etc).
Em visita ao Parque Nacional de Mercantour, em agosto de 2008,
o autor verificou que realmente h uma unidade clara entre as duas
reas protegidas. A sinalizao padronizada, os centros de visitantes
tratam os dois parques como uma entidade nica: do informaes
sobre hospedagem, servios e atraes tursticas relativas a todo o
entorno e no somente concernentes a um dos lados da fronteira.
Esses so apenas alguns dos resultados obtidos pelo Plano de Ao
Comum, elaborado em 2006, que elege a cooperao como o principal
objetivo de ambos os parques.
Novas metas a serem perseguidas at o fim de 2011 incluem a
obteno conjunta dos estatutos de Reserva da Biosfera e Patrimnio
da Humanidade, a adoo do bilinguismo em toda a documentao
e sinalizao, o incremento do intercmbio de escolares e a execuo
107

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

de um inventrio faunstico e florstico nico, entre outras atividades.


O principal objetivo dos diretores de ambas as reas, contudo, a
unificao de fato de ambos os parques, dando assim origem ao primeiro
parque europeu. Tratase de projeto ambicioso e em descompasso com
a realidade atual. Embora haja grande fluxo de cooperao, o manejo
integrado no elimina o fato de que Mercantour e Alpes Martimos no
formam entidade nica, mas dois espaos submetidos a ordenamentos
administrativos e jurdicos diferentes, ainda que adjacentes e geridos
harmonicamente.
As placas informativas colocadas em diversos pontos onde a
fronteira corre entre os dois parques deixam claro que as diferenas
existem de fato. Embora um montanhista possa caminhar ininter
ruptamente dois ou trs dias pelas trilhas do complexo binacional de
reas protegidas sem ser incomodado por formalidades imigratrias
ou policiais, nem perceber descompassos marcantes no relevo,
sinalizao, arquitetura e regras de ocupao dos abrigos ou tcnicas de
manejo, as placas fronteirias explicam os regulamentos discrepantes
que se aplicam em cada pas e eles no so poucos.
Por mais que tentem harmonizar seus manejos, a realidade de
cada unidade de conservao est balizada pelo ordenamento jurdico
nacional e suas respectivas burocracias. Apesar do estado avanado da
cooperao, h constrangimentos legais para um manejo completamente
integrado. Dois exemplos banais se referem ao gnero dos caprinos.
No primeiro, a Itlia probe a presena de cabras domsticas
(e tambm ovelhas) nos pastos dos Alpes Martimos, uma vez que
considera esses animais como potenciais portadores de zoonoses
indesejveis ou transmissveis fauna selvagem. No mesmo pasto,
mas do outro lado da fronteira poltica, os franceses permitem o
pastoreio desses animais. Assim, se as cabras e ovelhas domsticas
no gozam de passagem franca pela fronteira, os cabritos monteses,
que ambos os parques se esforam para reintroduzir na natureza e
preservar para a posteridade, tm livre trnsito. Em sua jornada em
108

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

direo aos Alpes Martimos servem de veculo transportador das


patologias eventualmente adquiridas no contato com as cabras e
ovelhas de Mercantour. No segundo exemplo, a mesma capra ibex que
se beneficia do acordo de cooperao entre os dois parques, e assim
ganha um espao protegido contnuo maior, pode cruzar a fronteira
entre Mercantour e os Alpes Martimos movimentandose sobre seus
prprios cascos. No tem autorizao, todavia, para ser importada da
Frana para a Itlia de modo a ser reintroduzida em stios previamente
selecionados nos Alpes Martimos por possurem melhores condies
de adaptao para aquele mamfero selvagem. Os regulamentos
fitossanitrios da Itlia consideram que o cabrito monts vindo da
Frana pode ter tido contato com cabras domsticas e por isso corre o
risco de ser portador de patologias perigosas para o rebanho de capra
ibex existente na Itlia.
Em concluso, apesar dos entraves administrativos, os esforos
de cooperao parecem ter um saldo positivo. A prpria conformao
cartogrfica do Parque Nacional de Mercantour proporcionaria pouca
efetividade, do ponto de vista da preservao, sem a existncia e a
cooperao com os Alpes Martimos, afinal Mercantour composto
por quatro pores descontinuadas de territrio. Trs delas s tm
conectividade entre si atravs dos Alpes Martimos com que colidam, e
que as d sentido de ecossistema. Em outras palavras, de um ponto de
vista da conservao ambiental, o que d relevncia a Mercantour so
os Alpes Martimos.
2.4 frica
Na frica, os mosaicos de reas protegidas em zona de fronteira
somam 931.617 hectares e envolvem 42 complexos de unidades de
conservao em 36 pases. Do ponto de vista do interesse brasileiro,
pelo menos dois exemplos parecem relevantes, os das atividades
de cooperao exercidas pela frica do Sul e pelo Qunia com seus
109

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

vizinhos. Ambos, assim como o Brasil, so potncias regionais e detm


as economias e infraestruturas mais desenvolvidas em suas respectivas
regies.
No Qunia, a conservao da natureza tem importncia que
extrapola em muito a preservao da biodiversidade. Desde 1997, o
turismo a maior fonte de ingressos de divisas estrangeiras no pas
(21% do total)64, seguido pelas exportaes de caf e de ch. Segundo
relatrio publicado pelo Ministrio do Turismo e da Vida Selvagem
do Qunia65, o setor foi responsvel por 12% do produto interno
bruto nacional em 2004 e 11,2% em 2006, ltimo ano em que foram
publicadas estatsticas. Segundo a mesma fonte, o segmento gera
175.700 empregos diretos e 360.000 indiretos, o que equivale a 9% dos
postos de trabalho disponveis na economia queniana. Adicionalmente,
dados compilados pelo Pnuma66 mostram que 75% dos turistas que
desembarcam nos aeroportos internacionais de Mombasa e Nairobi
buscam uma visita aos parques e reservas naturais do pas, o que torna
o sistema queniano de unidades de conservao um ativo econmico
estratgico.
Em 1990, preocupado com a situao de penria de seus 22
parques nacionais e 28 reservas e premido pela atividade de caa ilegal
que se encontrava fora de controle e havia reduzido significativamente
os nmeros de lees, rinocerontes e elefantes no pas, o ento presidente
Daniel Arap Moi criou o Servio de Vida Selvagem do Qunia (Kenya
Wildlife Service ou KWS na sigla em ingls). O rgo representou
uma mudana radical em relao forma anterior de administrao
das unidades de conservao no pas. Foi desenhado para ser uma
instituio de elite no servio pblico queniano, concebido como
uma organizao militar uniformizada com uma carreira superior, uma
64

Disponvel em: <http://www.kws.org/kws/about/index.html>.

65

Disponvel em: <http://www.tourism.go.ke/ministry.nsf/doc/Tourism_Trends_OCT2006_Revised.pdf/$file/


Tourism_Trends_OCT2006_Revised.pdf>.

66 Disponvel em: <http://www.unep.org/Documents.Multilingual/Default.Print.asp?DocumentID=


528&ArticleID=5756&l>.

110

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

de nvel mdio e uma de nvel bsico, academia de formao, cursos


intermedirios obrigatrios entre as promoes, plano e fluxo de carreira
estruturados, atividades de pesquisa e equipamentos de primeira linha.
Em poucos anos o KWS transformou o sistema de parques do Qunia
em um dos mais bem geridos da frica e considerado hoje um modelo
de excelncia em conservao ambiental.
Nesse contexto, a questo da cooperao bilateral por meio de
seus parques em zona de fronteira vista com pragmatismo, de acordo
com a realidade individual de cada uma das unidades de conservao
em questo. Em entrevista concedida ao autor em junho de 2007, o
diretor do KWS67, Julius Kipngetich, afirmou que os entendimentos do
rgo com seus congneres do outro lado de cada uma das fronteiras
quenianas visam sempre ao manejo integrado em bases ecossistmicas
das unidades de conservao adjacentes em zona de fronteira. Visitas
realizadas pelo autor e conversas com os diretores das reas protegidas
em foco, entretanto, apontam para uma situao diferente em cada
uma delas.
O Qunia tem unidades de conservao nas fronteiras com
Tanznia, Uganda, Etipia e Somlia. Dessas as mais famosas so os
parques nacionais de Amboseli e Tsavo Oeste e a Reserva Nacional
Masai Mara, que colidam com reas protegidas tanzanianas. Atravs
dessa fronteira a colaborao estendese a pouco mais que elaborada
retrica. O complexo Masai Mara/Serengeti, cujo mosaico, no lado
tanzaniano, incorpora ainda a Cratera de Ngorongoro, talvez o
complexo de reas protegidas em todo o mundo onde a gesto integrada
faria mais sentido. ali em que todos os anos acontece a famosa
migrao de um milho e quinhentos mil gnus, setecentas mil gazelas
e duzentas mil zebras alm dos milhares de carnvoros que os seguem
em busca de presas fceis. No processo de migrao, essas manadas
chegam a cruzar quatro vezes as fronteiras entre Qunia e Tanznia.
67

Diretor o cargo mais alto na estrutura hierrquica do KWS. Equivale, no Brasil, funo de presidente do
Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade.

111

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Anualmente, atraem cerca de 395.000 turistas. De um ponto de vista


da conservao, a migrao (e os animais a ela associados) acaba se
algum dos parques envolvidos sofrer graves impactos afetando, no
processo, o outro de maneira muito significativa.
Assim como no Qunia, o turismo tem grande importncia para
a economia tanzaniana, sendo responsvel por aproximadamente 16%
do Produto Interno Bruto e 54% do ingresso de divisas estrangeiras68.
Nesse contexto, o Serengeti, a Cratera de Ngorongoro e o Monte
Kilimanjaro so, juntamente com a Ilha de Zanzibar, os principais
destinos tursticos da Tanznia. Com exceo de Zanzibar, o caminho
mais conveniente para se chegar a essas atraes passa pelo Qunia,
cujas conexes areas so mais frequentes e variadas e de cuja capital
encontramse a muito menos horas de automvel do que de Dar es
Salam.
Como consequncia, a maioria das visitas s atraes do
norte tanzaniano feita como parte de uma estada no Qunia.
Analogamente, grande parte dos turistas do Serengeti chegava ali a
partir do Masai Mara, por meio da ponte sobre o rio Sand, que liga
as duas reas protegidas69. Isso, at 1980, quando as autoridades
de Nairobi decidiram fechar o posto fronteirio localizado entre as
duas unidades de conservao, impedindo assim, de fato, uma visita
combinada ao Masai Mara e ao Serengeti. Com essa medida, na prtica,
os turistas permanecem menos tempo no mosaico e so induzidos a
gastar a frao poupada de suas frias em passeios a outras reas
protegidas quenianas como Samburu e Aberdares.
Na fronteira setentrional, a realidade j outra. Ali, onde a
presena institucional rarefeita, o KWS est mais preocupado com o
impacto do abate ilegal de animais de grande porte, como os elefantes
e rinocerontes. De um lado, onde as reservas nacionais de Kiunga,

68

Disponvel em: <http://www.pefac.net/pdf/6eagle290.pdf>.

69

Deslocar se entre o Masai Mara e o Serengeti por outra rota implica em um desvio de mais de cem quilmetros
em ambos os sentidos.

112

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Dodori e Boni aproximamse do territrio somali, mas tambm so


vizinhas do importante destino turstico de Lamu, o KWS estacionou
uma unidade de guardasparques especialmente treinada para lidar
com caadores. Essa tropa, com efetivo de companhia70, est equipada
com fuzis e metralhadoras de ltima gerao e conta com apoio areo.
Destinase a confrontar grupos que descem da Somlia armados com
despojos da guerra civil que assola aquele pas, em busca de marfim
para abastecer o mercado ilegal asitico de medicina curandeira.
Na fronteira noroeste a abordagem inserese em uma estratgia
maior de governo que, alm de investimentos, inclui a capacitao
e a cooperao com as autoridades de Juba, coordenadas por meio
do Escritrio de Ligao para a ento Regio Autnoma do Sudo
Meridional, rgo da Presidncia da Repblica queniana71. A rea da
fronteira comum no tem um movimento turstico significativo. Por
outro lado aps a assinatura, em 2005, dos Acordos de Paz de Naivaisha,
que puseram fim guerra civil sudanesa, elementos desgarrados do
exrcito do Sudo Meridional passaram a incursionar no Qunia em
busca de carne de caa e, sobretudo, de marfim destinado ao mercado
negro. Com o objetivo de sanar esse problema, a cooperao bilateral
concernente ao manejo de reas protegidas em zona de fronteira tem
se dado, a partir de 2009, na forma do treinamento continuado de
guardasparques sulsudaneses nas academias que o KWS mantm em
Naivaisha e Manyani.
Com a ajuda do Brasil, o KWS tem, recentemente, se engajado
em atividades de treinamento e cooperao com os servios de
parques dos pases vizinhos com os quais no compete por turistas.
Nesse sentido, paradigmtico o programa de capacitao de guardas
parques quenianos feito pelo Corpo de Bombeiros Militar do Rio de

70

Cento e vinte oficiais e praas.

71

Segundo o Telegrama n 13, expedido pela Embaixada em Nairobi em 7 de janeiro de 2011, desde a assinatura
do Acordo Abrangente de Paz, em 2005, o Qunia tornou se a principal fonte de investimento direto no Sul do
Sudo, com presena expressiva em (diversos) setores da economia.

113

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Janeiro, sob a coordenao da Agncia Brasileira de Cooperao72.


Iniciado em 2005, esse programa envolveu o adestramento de cerca
de quatrocentos oficiais e sargentos do KWS em preveno e combate
a incndios florestais, busca e salvamento em montanha e aplicao
da doutrina de cooperao interagncias em resposta a catstrofes
naturais. Aps dois anos de andamento, o programa passou a aceitar
funcionrios dos servios de parques de Ruanda e Uganda, que
enviaram seus alunos para se integrarem s turmas de quenianos
treinadas nas academias do KWS.
Em julho de 2007 e novamente em setembro de 2010, oficiais
do Corpo de Bombeiros Militar do Rio de Janeiro ministraram cursos
especiais para ugandenses e quenianos (na edio de 2007 havia tambm
ruandeses) na fronteira ugandensequeniana, mais precisamente nos
parques nacionais contguos do Monte Elgon. Unidas, essas duas
reas protegidas somam 1.323 quilmetros quadrados e abrigam o
quinto pico mais alto da frica, o Wagagai que atinge 4.321 metros
acima do nvel do mar. Declarado Reserva da Biosfera em 2003, o
Monte Elgon faz parte de um dos ecossistemas mais ameaados do
mundo, o das Florestas Afromontanas. Em suas matas e campos
possvel encontrar bfalos, leopardos, diversas espcies de antlopes,
babunos entre outros smios, e elefantes. A iniciativa faz parte da
estratgia queniana de apoiar a reestruturao e o fortalecimento da
Autoridade de Vida Selvagem de Uganda (Uganda Wildlife Authority
ou UWA na sigla em ingls). Mais de uma dcada de conflito civil em
Uganda, durante os regimes sucessivos de Idi Amim, Milton Obote
e Tito Okello, abriu brechas para a prtica indiscriminada da caa,
o que resultou em uma diminuio substantiva da fauna no parque
daquele lado da fronteira73. Desde 1986, contudo, o governo de Yoweri
Museveni criou as condies para a normalizao do pas. Em 1996,
72

Vide Telegramas n 102, expedido pela Embaixada em Nairobi em 2 de maro de 2007, e n 134, expedido em
2 de maio de 2007.

73

Idi Amin assumiu o Governo de Uganda em janeiro de 1971. Tito Okelo foi deposto em janeiro de 1986, aps
ter governado apenas seis meses.

114

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

foi criada a Autoridade de Vida Selvagem de Uganda. Isso propiciou,


a partir de 2001, um lento movimento de aproximao levado a cabo
pelo KWS, com vistas, sobretudo, coordenao do manejo do Monte
Elgon.
De 2005 em diante, contatos bilaterais regulares foram
estabelecidos. A cada ms uma equipe de oficiais guardasparques
(similarmente ao KWS, a UWA tem estrutura militarizada) de um lado
atravessa a fronteira e visita o outro. Nesses encontros so discutidas
aes de manejo, tais como corredores de migrao utilizados pela
fauna, ameaas de espcies exticas, atividades de reintroduo
de animais localmente extintos e planejamento integrado de
infraestrutura turstica. Em 2006, iniciouse uma rotina de fiscalizao
conjunta na qual guardas de um lado acompanham patrulhas do outro.
O objetivo conhecer melhor os padres de movimento dos caadores
na totalidade da montanha e coordenar a fiscalizao em ambos os
pases, de modo a no deixar lacunas para operaes ilegais dentro dos
parques74. Tambm em 2006, foi inaugurado programa que permite
aos turistas iniciar uma caminhada em uma das vertentes do Monte
Elgon e terminar em encosta localizada no pas vizinho.
Em entrevista concedida ao autor no Parque Nacional do Monte
Elgon em julho de 2007, Joseph Dadacha, assistant warden I (patente
equivalente a capito) lotado naquela unidade de conservao, afianou
que os objetivos da cooperao extrapolam em muito a visitao
pblica. A informao foi posteriormente confirmada em depoimento
concedido ao autor em outubro de 2007 por Julius Kipngetich, diretor
do KWS. Durante os anos de guerra civil em Uganda, a falta de presena
institucional por parte das autoridades de Kampala, transformou o
Monte Elgon em refgio de contrabandistas e opositores do governo,

74

Em julho de 2007, o autor acompanhou as atividades de uma patrulha conjunta do KWS e UWA. A operao
durou trs dias. Em cada lado da fronteira a patrulha contou com um oficial da organizao do pas limtrofe,
que acompanhou toda a operao e manteve seu lado informado das atividades. A operao que contou com
a participao do autor teve incio no Qunia, percorreu 75 km no Qunia e em Uganda, e terminou neste
ltimo pas, Na ocasio foi preso em flagrante um caador de nacionalidade ugandense em territrio.

115

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

que, aps dizimar a fauna do lado ugandense, frequentemente


cruzavam a fronteira para caar na parte queniana, provocando
tambm insegurana institucional e prejudicando o turismo. Nesse
sentido, cooperar com a UWA foi uma deciso pragmtica do governo
queniano que, por meio da capacitao e da troca de informaes,
aumenta a efetividade do manejo e da fiscalizao no lado ugandense.
Evita assim que uma rea contgua a seu territrio nacional sirva de
acampamento para movimentos rebeldes armados e potencialmente
desestabilizadores75. Ancilarmente, ao reduzir a entrada de caadores
ilegais, assegura na prtica maior segurana contra pequenos ilcitos e
melhores condies para o desenvolvimento do turismo e conservao
da biodiversidade do lado queniano.
J a frica do Sul conta com uma poltica consistente de cooperao
feita a partir de suas reas protegidas em zona de fronteira. De certa
forma, Pretria utiliza a retrica (e a prtica) da gesto integrada de
unidades de conservao para projetar soberania, implementar suas
metodologias de manejo e gesto almfronteiras, minorar fluxos
migratrios ilegais e lograr objetivos econmicos e de ordenamento
do territrio, ao tempo em que efetivamente implanta uma gesto
ecossistmica com ganhos para a conservao da biodiversidade.
A Repblica Sulafricana comeou a implementar uma poltica
de cooperao internacional em suas unidades de conservao em
zona de fronteira cinco anos aps o fim do apartheid. Por iniciativa
de Pretria, em 1999 foi assinado, no mbito da Southern Africa
Development Community, o Protocolo para a Conservao da Vida
Selvagem e Cumprimento da Legislao. O documento fornece as
bases para o estabelecimento de mosaicos de unidades de conservao
transfronteirios. Em seu artigo primeiro define esses conglomerados
internacionais de unidades de conservao como uma rea ou

75 Uma das preocupaes do KWS que grupos armados de oposio ao regime de Kampala, como o Lord
Resistance Army, estabeleam se na regio e ataquem turistas no Monte Elgon, como aconteceu repetidamente
no Parque Nacional ugandense de Murchinson Falls, com srias consequncias para a economia local.

116

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

componente de uma grande regio ecolgica que atravesse as fronteiras


de dois ou mais pases e compreenda uma ou mais reas protegidas
assim como reas de uso mltiplo76.
No ano seguinte, em 12 de maio de 2000, os presidentes da
frica do Sul e de Botsuana criaram formalmente o que mais tarde
viria a ser oficialmente conhecido como Parque Transfronteirio do
Kgalagadi (vide lista de acordos no Anexo 1). Esse Parque foi o primeiro
do continente africano a ser administrado de forma integrada por
mais de um pas, por meio de uma fundao binacional, e pioneiro
no estabelecimento de liberdade de movimento para animais e
visitantes. Em visita ao Parque em maro de 2011, o autor constatou
que a integrao bem visvel no porto de entrada de Twee Rivieren,
onde as alfndegas, autoridades migratrias e policiais sulafricanas
e botsuanesas ocupam um mesmo prdio. A gesto individual de
cada um dos parques nacionais, contudo, continua sendo feita pelos
respectivos pases. Nesse sentido, patente a diferena da qualidade
do manejo entre as diferentes pores nacionais do Kgalagadi. Na
prtica, a criao do parque transfronteirio aumentou a rea protegida
contnua e, portanto, melhorou as condies para a preservao da
biodiversidade. Tambm serviu como vlvula de escape para a lotao
frequente dos locais de hospedagem existentes no lado sulafricano do
Parque, por onde 98% dos turistas chegam, oferecendo a possibilidade
de estender a visita em locais destinados ao acampamento selvagem
na frao botsuanesa do Kgalagadi.
Ainda em 2000, as autoridades de Moambique, frica do Sul
e Suazilndia firmaram cinco protocolos visando criao de uma
unidade de conservao transfronteiria. No dia 11 de junho de
2001, os governos de Pretria e Maseru assinaram um Memorando
de Entendimento para o estabelecimento da rea de Conservao
Transfronteiria Maloti/Drakensberg. Em 9 de dezembro de 2002, os
76

Vide Protocol on Wildlife Conservation and Law Enforcement, assinado em Maputo 18 de agosto de 1999.
Stellenbosh: Arquivo da Peace Parks Foundation.

117

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

chefes de Estado da frica do Sul, Moambique e Zimbbue firmaram


o Tratado internacional que deu origem ao Parque Transfronteirio do
Grande Limpopo (vide lista de acordos no Anexo 1). Em 1 de agosto de
2003, foi celebrado em Windhoek, pelos ento presidentes Thabo Mbeki
da frica do Sul e Sam Nujoma da Nambia, o tratado que originou o
Parque Transfronteirio AiAis Richtersveld. Atualmente, os governos
da frica do Sul, Zimbbue e Botsuana esto em negociaes para criar
a rea de Conservao Transfronteiria do Limpopo/Shashe.
Inspirados nessas experincias e escorados em apoio tcnico da
Peace Parks Foundation, em 18 de agosto de 2011, durante a cerimnia
de encerramento da 31 Cpula da Southern African Development
Community (SADC), em Luanda, os presidentes de Angola, Botswana,
Nambia, Botswana e Zimbbue assinaram o Tratado que estabeleceu
a rea de Conservao Transfronteiria Kavango Zambezi (KAZA),
cobrindo um territrio de 444 mil km. Segundo o Tratado, a KAZA
uma organizao internacional, com personalidade jurdica e dotada
de um secretariado. Tratase de Acordo ambicioso e inovador, pois
cria as bases para uma cooperao transfronteiria ambiental mais
avanada que em qualquer outro lugar no continente77. Somente o
futuro, contudo, dir se os signatrios sero capazes de implementar
as diretivas do documento78. Tratase de projeto de flego. Em visitas
realizadas regio objeto do Tratado em 2001, 2006 e 2013, em
Botswana, Nambia, Zmbia e Zimbbue, o autor verificou inegvel
interdependncia econmica gerada pelo ecoturismo, que usa as
cidades vizinhas de Victoria Falls (Zimbbue) e Livingstone (Zmbia)
para organizar visitas s unidades de conservao de Chobe e Okavango
(Botswana), Caprivi (Nambia), Luangwa Sul, Luangwa Norte e Musi
OTunya (Zmbia) e Hwange, Mana Pools, Zambezi e Victoria Falls
77

Vide Treaty between the Government of the Republic of Angola, the Government of the Republic of Botswana, the
Government of the Republic of Namibia, the Government of the Republic of Zambia and the Government of
the Republic of Zimbabwe on the Establishment of the Kavango Zambezi Transfrontier Conservation Area, na Lista
de Acordos do Anexo 1.

78

YELD, John Huge. New Peace Park Must Deliver Benefits Southern African States Sign Treaty. in Cape Argus,
Cidade do Cabo, 28 de agosto de 2011, p. 7.

118

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

(Zimbbue). Em ambas as ocasies, contudo, o autor aquilatou que


o grau de cooperao para o manejo dos referidos parques em bases
ecossistmicas era muito baixo.
Em tese os parques transfronteirios estabelecidos entre a frica
do Sul e seus vizinhos contam com planos de manejo integrados,
que propugnam uma gesto estreitamente coordenada, tanto no que
toca aos aspectos da conservao da biodiversidade quanto aos
que envolvem o turismo e a educao ambiental. Para tanto, cada parque
transfronteirio conta com um arcabouo institucional composto por
uma comisso ministerial paritria e vrios comits bi/multilaterais
que se renem em bases mensais para acertar as medidas a serem
adotadas com relao segurana, migrao e alfndega, finanas,
turismo, gerao de emprego e renda e planejamento e manejo.
O objetivo final do trabalho dos comits integrar as diferentes
infraestruturas nacionais e padronizar as legislaes, regulamentos e
prticas de manejo das partes envolvidas.
Os diversos parques transfronteirios da frica Austral,
entretanto, encontram
se em estgio de desenvolvimento muito
dspares. Em um extremo, a rea de Conservao Transfronteiria
de MalolotjaSongimvelo pouco mais que uma grande extenso de
terreno protegida, que tem soluo de contiguidade em dois pases
diferentes. Em visita Reserva da Natureza de Malolotja, na
Suazilndia, realizada em julho de 2011, o autor verificou que existe
sinalizao informando a existncia da rea Transfronteiria79, bem
como documentos bilaterais que balizam seu funcionamento. Na
prtica, contudo, h pouca coordenao ou mesmo dilogo entre as
partes sulafricana e suazi. Analogamente, quando visitada pelo autor
tambm em julho de 2011, a rea de Conservao Transfronteiria

79 Apesar de planos ambiciosos e significativa produo de documentos (vide: <http://www.sntc.org.sz/


programs/songimvelomalolotja.asp>), quando foi visitada pelo autor, em julho de 2011, a rea de Conservao
Transfronteiria de Malolotja/Songimvelo era, na prtica, apenas um conjunto de unidades de conservao
contguas em pases diferentes. De cooperao no terreno havia pouco mais que uma placa informando a
existncia da rea de Conservao Transfronteiria.

119

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Maloti/Drakensberg encontravase plenamente implementada apenas


no lado sulafricano, onde se valeu de unidades de conservao j
existentes antes da assinatura do acordo que a criou, realidade que no
se replica do lado do Lesoto.
Por outro lado, o Parque Transfronteirio do Grande Limpopo
, na regio, o mosaico em estado mais avanado de implementao.
Suas comisses esto subordinadas a um Conselho de Manejo
Conjunto, cuja presidncia com mandato de dois anos rotativa
entre os pases signatrios do acordo que deu origem referida
unidade de conservao trinacional80. O estabelecimento do Parque
Transfronteirio do Grande Limpopo atende a interesses ambientais,
polticos e econmicos da frica do Sul. A parte sulafricana do Grande
Limpopo o Parque Nacional Kruger, virtualmente a nica rea
protegida do pas onde possvel o avistamento de todos os grandes
mamferos da fauna africana. Nesse sentido, desde antes das primeiras
eleies livres aps o fim do regime segregacionista em 1994, o Parque
Kruger j era o mais frequentado da frica, com cerca de um milho
de visitantes por ano, o que equivale praticamente sua capacidade de
carga81. A quase totalidade dos turistas que visitavam o Parque
Nacional Kruger at aquela data provinha do mercado domstico.
Embora a oferta j estivesse saturada, a poltica de atrao de turistas
estrangeiros, levada a cabo desde o governo Nelson Mandela, sempre
passou pela divulgao dos safaris.
Outros problemas incomodavam a administrao do Kruger
mesmo antes da implementao da democracia no pas. Na rea
80

Embora o Parque Nacional de Gonarezhou, no Zimbbue, tambm faa parte do Parque Transfronteirio do
Grande Limpopo, sua integrao com as unidades de conservao de Moambique e da frica do Sul ainda
se encontra em estado pouco avanado. Isso se deve, sobretudo, objeo levantada durante as negociaes
de implantao do mosaico pelos negociadores do Zimbbue no que toca a livre migrao de espcies entre
as reas protegidas. A preocupao faz sentido j que o corredor proposto entre o Kruger e Gonarezhou
atravessa importante zona pastoril bovina no sul zimbabuense, causando temor entre os veterinrios daquele
pas de que ocorra contaminao do rebanho comercial por bfalos selvagens infectados com patologias como
a tuberculose bovina e a febre aftosa.

81 Capacidade de carga um conceito utilizado em conservao ambiental que, entre outros parmetros,
estabelece o nmero mximo de turistas que uma determinada rea pode receber sem que a visitao
provoque impactos irreversveis fauna e flora.

120

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

do manejo, a poltica de cercar o Parque para evitar que animais


selvagens atacassem plantaes e habitantes vizinhos, obrigou o
Servio de Parques Nacionais sulafricano a criar pontos de gua
artificiais de modo a suprir as necessidades da fauna. O projeto deu
to certo que o nmero de elefantes mais que duplicou em dez anos,
com srios impactos para a vegetao, o que, por sua vez, causou
falta de alimentao para os herbvoros. Com o fito de resolver as
consequncias da superpopulao de paquidermes (mas tambm
de bfalos), o governo chegou a sacrificar centenas de exemplares de
ambas as espcies em mais de uma ocasio, gerando grandes protestos
dos visitantes e de parte da comunidade ambientalista82.
Do ponto de vista socioeconmico, em flagrante contraste com o
entorno do Kruger, cujos 4.700 leitos de hotel e 2.677 quilmetros de
estradas abertas aos turistas para atividades de observao de fauna
sustentam 2.500 empregos diretos, a rea do Limpopo, a ele adjacente
em Moambique, encontrava
se muito depauperada e deprimida
economicamente, com escassas ofertas de postos de trabalho.
Observada de Pretria ao tempo da assinatura do Tratado que criou o
parque transfronteirio, a regio do Limpopo moambicano era fonte
de imigrao ilegal em busca de emprego, alm de ponto de entrada para
caadores de subsistncia ou a servio do comrcio ilegal internacional
de marfim, de chifres de rinoceronte e de animais selvagens.
Uma soluo paliativa encontrada pelo Servio de Parques
Nacionais sulafricanos para os problemas da saturao da oferta
turstica e da superpopulao de grandes mamferos foi a reintroduo
de algumas espcies, incluindo o leo, em uma antiga reserva de fauna de
Bophutatswana, um dos bantustes posteriormente reincorporados
Repblica Sulafricana pelo governo do Congresso Nacional Africano.
Assim, criou
se relativamente prxima a Joanesburgo, ainda que
artificialmente e com oferta turstica muito inferior demanda, a
82 CLAYTON, Jonathan. Animal Rights Outrage Over Plans to Cull South Africas Elephants. The Times.
Londres: 26 de fevereiro de 2008.

121

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Reserva de Fauna de Pilanesberg, uma alternativa ao Parque Nacional


Kruger.
Sob os aspectos ambiental e da indstria de turismo, a soluo
ideal, todavia, a expanso da rea protegida do Parque Nacional Kruger.
Do lado sulafricano, nas ltimas dcadas, a unidade de conservao
j cresceu o que era possvel, com a converso de empreendimentos
agropecurios localizados no entorno imediato do parque em reservas
ambientais privadas, destinadas ao ecoturismo. O que sobrou so
fazendas de gado e plantaes comerciais lucrativas, o que dificulta em
muito futuras ampliaes da rea protegida. Do lado moambicano
da fronteira, entretanto, havia uma antiga reserva de caa, cuja fauna
autctone fora praticamente extinta durante a guerra civil entre a
Renamo e o governo da Frelimo.
Ambientalistas locais reunidos em torno do World Wide Fund
for Nature e da Peace Parks Foundation, comearam, desde meados
da dcada de 1990, a propor a criao de um parque nacional no
territrio moambicano imediatamente contguo ao Kruger, o que
finalmente aconteceu em 27 de novembro de 2001. Pouco mais de um
ano depois, em 9 de dezembro de 2002, o Tratado de criao do parque
transfronteirio foi assinado em Xai Xai, Moambique, pelos chefes de
Estado da frica do Sul, Zimbbue e Moambique83.
Desde ento, como Freek Venter e Danie Pienaar, respectivamente
diretor de Manejo e pesquisadorchefe do Parque Kruger, explicaram
em entrevista concedida ao autor em 29 de junho de 2011 na Vila
de Skukuza, no Parque Nacional Kruger, sob um aspecto puramente
ambiental, o arranjo transfronteirio tem sido benfico para a fauna,
antes restrita ao Parque Nacional Kruger. Ainda de acordo com
os entrevistados, 70% da rea do Limpopo foi desminada, trinta
quilmetros de cercas eletrificadas que marcavam a fronteira foram

83

Em linhas gerais, o Tratado determina que o parque transfronteirio seja administrado por uma diretoria
conjunta e paritria, de acordo com diretrizes emanadas de um plano de manejo nico que disciplina as regras
de ordenamento do territrio, monitoramento de fauna e flora e gesto do turismo.

122

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

removidos, alguns grupos populacionais que habitavam a rea da


recmdesignada rea protegida moambicana foram reassentados e
uma estrutura administrativa e fiscalizatria, com 149 funcionrios,
entre os quais noventa guardasparques, foi criada com fundos do
KFW alemo e do Banco Mundial. Os resultados no tardaram a se
fazer sentir. At 2010, seis mil animais de diferentes espcies (entre
eles mil elefantes) foram realocados do Kruger para o Limpopo e outros
migraram espontaneamente, a caa ilegal diminuiu e reas agricultveis
com pouca fertilidade foram reconvertidas em savana nativa.
Tambm fato que o parque moambicano foi indutor
de iniciativas sustentveis de criao de emprego e renda.
Empreendimentos hoteleiros que entraram em operao em 2011
totalizaram 2.184 leitos. Ademais, calculase em 160 o nmero de
visitantes dirios, vindos do Kruger, que no pernoitam no Limpopo,
o que resulta em uma capacidade de visitao estimada em 486.180
turistas por ano84.
O arranjo de cooperao parece ser salutar para ambas as
partes, seja sob o aspecto ambiental, institucional ou econmico. Em
entrevista ao autor, concedida em Maputo em 6 de julho de 2011,
Bartolomeu Soto, coordenador moambicano do Projeto do Parque
Transfronteirio do Grande Limpopo, afirmou no ver cesso da
soberania, moambicana no que toca o Parque do Grande Limpopo.
Para ele acreditar em projeo de soberania (sulafricana) olhar
para o espelho e ver um fantasma. Todas as decises so consensuais e
no h votao. O Parque Transfronteirio botou o Limpopo no mapa
mundial. Ganhamos muitos anos de promoo turstica. Atualmente
visitantes de todo o planeta vm ao Limpopo atravs do Kruger. Sem
esse acordo, estaramos at hoje na clandestinidade e na penria85.

84 SPENCELEY, Ana. Tourism Investment in the Great Limpopo Transfrontier Conservation Area. Joanesburgo:
Universidade de Witwatersrand/ Transboundary Protected Areas Research Initiative, 2008.
85

Ainda segundo Bartolomeu Soto: Less developed countries can largely benefit from the most advanced [] one of
the greatest benefits of Transfrontier Conservation Areas is the increase of capacity among national institutions.
Vide <http://peaceparks2007.whsites.net/Papers/Soto_Transfrontier%20collaboration_Limpopo.pdf>, p. 2.

123

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Uma viso um pouco mais crtica, contudo, deixa entrever um ngulo


sob o qual a criao do Parque Transfronteirio do Grande Limpopo o
resultado de uma poltica deliberada de expanso do Parque Nacional
Kruger, visando ao aumento de sua rea, reduo de presses
antrpicas sob seu territrio e ao incremento da oferta de leitos para
turistas estrangeiros em busca de safaris86.
As assimetrias nos estgios de desenvolvimento so em tudo
favorveis frica do Sul. Os hotis e acampamentos do Limpopo
moambicano em sua maioria esto sendo operados por empresas
sulafricanas87. Os equipamentos utilizados pelos moambicanos so
adquiridos de modo a serem compatveis com os usados pelos sul
africanos e, por isso, tendem a ser fabricados na frica do Sul88. As
trilhas e o manejo seguem a doutrina do Servio de Parques da frica
do Sul. Quase todos os funcionrios do Limpopo, especialmente os de
maior nvel hierrquico, foram treinados no Southern Africa Wildlife
College, administrado e manejado em comum pela filial sulafricana
do WWF, pelo Parque Nacional Kruger e pela Peace Parks Foundation.
Esta ltima instituio uma organizao no governamental sul
africana, que alm de promover o estabelecimento de unidades de
conservao transfronteirias na frica, tem delegao do Ministrio do
Meio Ambiente de Moambique para supervisionar o desenvolvimento
do Parque Nacional do Limpopo89. O Southern Africa Wildlife College
86

Raciocnio semelhante, ainda que em escala menor, pode ser aplicado constituio do Parque Transfronteirio
do Kgalagadi.

87

Mais uma vez citando Soto: The Limpopo National Park is implementing the first phase of tourism development
program [] the Mozambican private sector establishes partnerships with foreign investors which result in a
robust investment with adequate technical and financial capacity. Most of the partners that are invited to establish
partnerships are from South Africa. Idem, Ibidem.

88

Em entrevista concedida ao autor em 1 de julho de 2011, na localidade de Massingir, sede do Parque Nacional
do Limpopo, seu diretor (warden) Baldeu Chande, informou ao autor ser objetivo do Parque moambicano
padronizar veculos, uniformes, armas, sinalizao, equipamentos de comunicao e mtodos operacionais,
seguindo o modelo adotado no Kruger.

89

Em visita de campo ao Parque Nacional do Limpopo, nos dias 30 de junho e 1 de julho de 2011, o autor
entrevistou se com Antony Alexander, gerente de projetos do Parque Nacional do Limpopo. Alexander sul
africano, no fala portugus e recebe seus salrios da Peace Parks Foundation. Embora esteja formalmente
subordinado ao diretor moambicano do Parque, Alexander goza de marcada autonomia e gere fundos mais
substantivos do que aqueles disposio dos funcionrios do governo de Maputo. Por fim, a doutrina de
manejo a que est acostumado a de seu pas de origem.

124

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

tem um curso especialmente desenhado para o manejo do que denomina


unidades de conservao transfronteirias, para o qual desenvolveu um
manual bastante abrangente com 143 pginas90.
Qualquer que seja a retrica, a maioria dos turistas do Parque
Nacional do Limpopo tende a visitlo como parte de uma estada maior
na frica do Sul, cuja ampla oferta de outros atrativos tursticos, como a
Cidade do Cabo, a Rota Jardim, Sun City e a observao de baleias, bem
como a excelente infraestrutura hoteleira, rodoviria e aeroporturia,
associadas ao amplo uso do idioma ingls, seduzem mais o visitante
estrangeiro do que o pas vizinho. Nesse sentido, natural que a maior
parte das visitas ao lado moambicano do parque transfronteirio seja
feitas a bordo de um veculo alugado na frica do Sul ou utilizando os
servios de uma operadora de turismo baseada em Joanesburgo. No
de estranhar o esforo das autoridades de Pretria para criar uma rede de
estradas e infraestrutura de acomodao no Limpopo moambicano
acessvel a partir de postos fronteirios localizados dentro do Parque
Nacional Kruger, ensejando assim que o Parque Nacional do Limpopo
opere na prtica como um apndice de seu vizinho sul
africano,
servindo como vlvula de escape no apenas para os eventuais excessos
de animais que ocorram no Kruger, mas, sobretudo para sua crescente
demanda turstica. Nesses termos, a abertura, em agosto de 2006, do
posto fronteirio de Giryiondo dentro do parque transfronteirio criou
as condies para que o Parque do Limpopo fosse visitado a partir do
Parque Kruger. At para quem parte de Maputo hoje mais simples
e seguro chegar ao Parque do Limpopo por territrio sulafricano
do que pelas estradas de Moambique. medida que mais hotis e
acampamentos projetados na parte moambicana da rea protegida
comecem a entrar em funcionamento, esto previstas a abertura de

90

KOK, Melissa de (Coord.). Transfrontier Conservation Areas Management Training Manual. Pretria: Southern
African Wildlife College, 2009.

125

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

outros trs postos fronteirios que permitiro o trnsito entre os dois


parques91.
A retirada dos habitantes da unidade de conservao de
Moambique, o repovoamento da rea com animais selvagens, inclusive
predadores, e a introduo de atividades de fiscalizao aliadas a
ofertas de emprego no ramo do turismo para as comunidades do
entorno tambm interessam frica do Sul. Afastam de sua fronteira
imediata potenciais imigrantes ilegais ao tempo em que proporcionam
atividades de cooperao que permitem o monitoramento dos
deslocamentos humanos na regio do Limpopo moambicano.
Em concluso, verifica
se que os acordos de cooperao
assinados entre a frica do Sul e seus vizinhos para a gesto integrada
dos mosaicos de unidades de conservao em zona de fronteira, de
que o Parque Transfronteirio do Grande Limpopo paradigmtico,
tm claros benefcios para a conservao da biodiversidade e para a
criao de emprego e renda em todos os pases envolvidos. Tambm
possvel inferir, contudo, que, de um ponto de vista de estratgia
econmica e do ordenamento e gesto do territrio, tais acordos
preenchem objetivos de longo prazo traados em Pretria e atendem
prioritariamente a interesses nacionais sulafricanos.
2.5 sia
Na sia, h 45 mosaicos de reas protegidas em zona de
fronteira, situados em trinta pases diferentes e totalizando 570.505
hectares, superfcie superior apenas existente nas fronteiras internas
do continente europeu. Pela discusso que suscita e seus possveis
desdobramentos, vale analisar o caso da Zona Desmilitarizada na
pennsula coreana, que vrios ambientalistas tm proposto transformar

91

Esses postos de fronteira esto previstos para as localidades de Mapai, Massingir e Pafuri.

126

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

em parque da paz. Esse debate interessante para o Brasil, que possui


vizinhos amaznicos com litgios de fronteira entre si92.
A Zona Desmilitarizada entre as Coreias do Norte e do Sul
foi estabelecida por fora da entrada em vigor do armistcio de 27
de julho de 1953, que encerrou as hostilidades militares naquela
pennsula. Mede 246 quilmetros de comprimento por quatro de
largura, totalizando 98.400 hectares. Exceto em pequenos corredores
previamente acordados, vedada a permanncia, ou mesmo o trnsito
de pessoas em seu interior sem expressa autorizao de ambos os lados.
Na prtica, a Zona Desmilitarizada subtrai s Coreias uma fronteira
comum, como a entendemos no sculo XXI. Com efeito, constitui uma
rea tampo equivalente s marcas da Europa medieval, que ao invs
de linhas divisrias eram terrenos largos com a funo de evitar o
contato com os vizinhos93.
Em todo seu limite terrestre, a Zona Desmilitarizada encontrase
cercada por arame farpado, flanqueado por minas explosivas. Segundo
Ke Chung Kim, um milho e meio de soldados esto estacionados a
menos de vinte quilmetros de distncia de ambos os lados da Zona
Desmilitarizada94, o que a torna a rea protegida mais bemguardada
do mundo.
Embora juridicamente a Zona Desmilitarizada no seja uma
unidade de conservao, na prtica acabou criando as condies para
que a biota se desenvolvesse por meio de processos exclusivamente
naturais e sem interferncias antrpicas durante mais de meio
sculo. Desde 1986, pesquisadores sulcoreanos tm observado que
antigas fazendas deram lugar a ambientes de flora nativa regenerada.
Analogamente, temse catalogado com frequncia cada vez maior a
92

Como se sabe, h diferendos territoriais entre a Guiana Francesa e o Suriname, entre o Suriname e a Guiana,
entre a Guiana e a Venezuela e entre o Peru e a Bolvia.

93 As marcas eram territrios estabelecidos pelos governantes feudais. Semelhantes a elas so os vazios
naturais entre Estados, que ainda hoje constituem espaos de separao, tais como o Deserto do Saara, as
cadeias montanhosas do Himalaia e dos Andes e, em certa medida, a Floresta Amaznica.
94

KIM, Ke chung. Preserving Koreas Delimilitarized Corridor for Conservation. In: ALI, Saleem H. (Ed.). Peace
Parks, Conservation and Conflict Resolution. Boston: Massachusetts Institute of Technology, 2007, p.242.

127

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

apario nos limites da Zona Desmilitarizada de animais considerados


em risco de extino, como o urso preto e o leopardo asitico. Tamanha
diversidade biolgica em uma pennsula densamente povoada e com
grandes problemas ambientais tem sido repetidamente saudada por
ecologistas sulcoreanos que, a partir de fins da dcada de 1980, tm
se organizado para tentar transformar a Zona Desmilitarizada em
uma unidade de conservao transfronteiria, aberta a pesquisas,
atividades de manejo como eventuais reintrodues de espcies e, em
um segundo momento, turismo.
Em fevereiro de 1992 quando as Coreias assinaram o Acordo de
Reconciliao, No Agresso e Cooperao concordaram que a Zona
Desmilitarizada deveria ser utilizada apenas para fins pacficos. Em
seu trabalho Joint Utilization of Strategic Areas in Preparation for the
Reunification of the Two Koreas, J. Valucia afirma que, na ocasio, os
lderes de ambos os pases consideraram a possiblidade de transformar
a rea em uma Reserva da Biosfera, proposta que teria sido rejeitada
pelos hierarcas do exrcito nortecoreano95.
Seja como for, em 1997, na Sesso Especial da Assembleia Geral
das Naes Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
Kim Young Sam, ento presidente da Repblica da Coreia, props a
preservao dos ecossistemas da Zona Desmilitarizada. A sugesto
foi respondida em 1999 com um aceno positivo da Coreia do Norte,
cuja Unio para a Conservao da Natureza emitiu um comunicado em
apoio preservao da Zona Desmilitarizada para o bem comum das
duas naes.
Nos dez anos que se seguiram, o tema foi objeto de diversos estudos
e publicaes da UICN e do Demilitarized Zone Forum, organizao
no governamental sulcoreana, que postula a transformao da Zona
Desmilitarizada em um parque da paz. Em termos concretos, todavia,
o assunto pouco avanou ofuscado pelas discusses em torno da

95

VALUCIA, V. In: ALI, Saleem H., op. cit.

128

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

nuclearizao da Coreia do Norte, bice ao bom entendimento entre


os pases da pennsula. Nesse sentido, a falta de uma fronteira de
integrao que permita um contato, ainda que mnimo, entre os dois
povos no ajuda a criar um clima de distenso. Ao apartar as Coreias,
refora o desconhecimento e a desconfiana mtuos.
Em 2009, o assunto voltou a ganhar algum dinamismo. Em
correspondncia com o autor, Saleem Ali, pesquisador da Universidade
de Vermont, membro da ento ForaTarefa da UICN para as reas
Protegidas Transfronteirias e organizador do livro Peace Parks,
Conservation and Conflict Resolution, relatou ter se avistado, em fins do
ano anterior, com o secretrioexecutivo da Conveno da Diversidade
Biolgica, Ahmed Djoghlaf. No encontro, o servidor pblico
internacional, refutou as reclamaes de Ali de que a CDB estaria
sendo omissa com relao discusso das unidades de conservao
transfronteirias. Afianou que a Coreia do Sul estava particularmente
interessada no avano do tema no mbito da Conveno. Com efeito,
em 2 de dezembro de 2009, a imprensa sulcoreana publicou matria
dando conta que o presidente Lee Myungbak teria decidido criar um
parque da paz na Zona Desmilitarizada. A iniciativa seria o principal
pilar de cooperao entre as duas Coreias. Incluiria uma universidade
da paz, a ser gerida sob os auspcios das Naes Unidas, bem como
atividades voltadas para o turismo entre as metades meridional e
setentrional da pennsula. Embora nem a matria, nem manifestaes
oficiais nortecoreanas, tenham esclarecido a posio de Pyongyang,
Seul anunciou que os planos de implementao do parque seriam
detalhados posteriormente, o que ainda no ocorreu.
Sob o aspecto do foco deste trabalho, pouco importa se a
iniciativa contou ou no com o apoio nortecoreano. Do ponto de vista
da conservao, a Zona Desmilitarizada preenche as aspiraes do mais
exigente dos ambientalistas: est fortemente guardada contra qualquer
impacto ou degradao e tem seus processos naturais de evoluo
assegurados. A costura de qualquer arranjo poltico que implique em
129

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

maior presena antrpica na regio, exceto para atividades de pesquisa


e eventuais reintrodues de espcies balizadas em avaliaes tcnicas,
tender a enfraquecer a integridade ecolgica da rea. Assim, evidente
que a proposta sulcoreana no visa primordialmente proteger a biota
da Zona Desmilitarizada melhor salvaguardada que est no ficar.
O anncio da criao do parque da paz e os passos
deliberadamente lentos para a publicao de seu planejamento e
regras de implementao parecem atender a objetivos de outra ordem,
como o de transformar a Zona Desmilitarizada em uma fronteira
de integrao, que proporcione maior aproximao entre ambas as
Coreias por meio do dilogo tcnico em prol da preservao ambiental.
Tratase de movimento corajoso e de difcil consecuo, sobretudo
luz dos incidentes militares de 2010, que resultaram no afundamento
de navio de guerra e no bombardeamento de territrio sulcoreano por
tropas de Pyongyang. Merece, contudo, ser acompanhado de perto, j
que pode fornecer subsdios para o encaminhamento de solues de
outros diferendos de fronteira em zonas mais prximas do Brasil.
2.6 Amrica do Sul
Nesse sentido, no demais inferir que Seul espelhouse em
um exemplo da Amrica do Sul, mais precisamente no acordo de paz
celebrado entre Peru e Equador para resolver o litgio da Cordilheira do
Condor, formando assim um dos dezessete mosaicos de reas protegidas
adjacentes em zona de fronteira no continente que no incluem as faixas
limtrofes Amaznia brasileira. De fato, o arranjo internacional que,
com o concurso do Itamaraty, resultou na criao do Parque equatoriano
de El Condor e da Zona Reservada peruana de El Conaima pioneiro na
implementao dos parques da paz em todo o mundo.
Como se sabe, as hostilidades na Cordilheira do Condor duraram
de 26 de janeiro a 28 de fevereiro de 1995 (onze dias aps o cessarfogo
oficial) e tiveram como cenrio de batalha uma regio em torno de
130

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

78 quilmetros retilneos onde a fronteira entre os dois pases no


se encontrava demarcada no terreno e era objeto de disputa desde
194896. Os beligerantes afirmavam lutar em defesa de seu prprio
territrio e se acusavam mutuamente de invasores. Aps a suspenso
das atividades blicas, implementouse uma zona desmilitarizada
supervisionada pela Misso de Observadores Militares Equador
Peru, coordenada pelo Exrcito brasileiro e tambm composta por
Foras Armadas de Argentina, Chile e Estados Unidos, demais pases
garantes do Protocolo do Rio de Janeiro de 1942. Seguiramse trs
anos de negociaes para a soluo do diferendo.
Segundo Ponce e Ghersi, a ideia de se utilizar o conceito de
parques da paz para resolver o conflito da regio da Cordilheira
do Condor remonta a meados da dcada de 1980, quando um
grupo de ambientalistas equatorianos primeiro teria aventado essa
possibilidade97, oficialmente apresentada a Quito e Lima em 1991
por uma coalizo de organizaes no governamentais lideradas pela
Funatura98. Uma dessas ecologistas, Yolanda Kakabadse, viria a ser
ministra do meio ambiente do Equador e presidente da UICN durante
a fase final do processo de negociao de paz entre Peru e Equador99.
Em conversa que manteve com autor, em visita ao Brasil em 2000,
Kakabse afirmou que a ideia de resolver o conflito com a criao de
um parque da paz era tentadora para ambos os pases, pois garantia

96

Em 1941 Peru e Equador foram guerra para decidir litgios fronteirios remanescentes do perodo colonial.
Aps o cessar fogo a paz foi sacramentada por meio do Protocolo de Paz, Amizade e Limites do Rio de Janeiro,
firmado em 29 de janeiro de 1942. Em 1948, o Equador determinou a paralisao da colocao de marcos de
fronteira no terreno e, em 1960, revogou unilateralmente o Protocolo, alegando sua inexecutabilidade, uma
vez que em 1947 um novo rio, o Cenepa, fora descoberto entre os rios Zamora e Santiago, o que segundo a
interpretao de Quito inviabilizaria a demarcao da fronteira em terra seca entre esses dois cursos dgua,
como acordado em 1942.

97

PONCE, Carlos; GHERCI, Fernando. Cordillera del Condor. Conferncia proferida na oficina Transboundary
Protected Areas in The Governance Stream, realizada em Durban, frica do Sul, nos dias 12 e 13 de Setembro
de 2003, no contexto do 5 Congresso Mundial de reas Protegidas, organizado pela UICN.

98

Em sua tese de CAE O Processo de Paz PeruEquador e a Soluo Pacfica das Controvrsias, defendida em 2001,
o embaixador Marcel Biato conta que o ento presidente peruano Alberto Fujimori chegou a contemplar de
forma embrionria a ideia, no prprio ano de 1991 (p. 117).

99 Posteriormente presidente do WWF Internacional, Yolanda Kakabadse foi ministra do Meio Ambiente do
Equador entre agosto de 1998 e janeiro de 2000 e presidente da UICN entre 1996 e 2004.

131

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

a utilizao pacfica de uma rea historicamente contestada e, dessa


forma, finalizava a questo sem aparentes vencedores ou vencidos.
Essa foi a linha de ao adotada pelo Itamaraty no trabalho de
mediao das negociaes que levaram assinatura em 26 de outubro
de 1998, em Braslia, do Acordo Global e Definitivo de Paz, seguida,
em 1999, da demarcao final das fronteiras no terreno.
O Acordo na verdade comps
se de um pacote de seis
instrumentos bilaterais versando sobre Comrcio e Navegao;
Direitos de Navegao no Rio Napo; Integrao Fronteiria; Confiana
Mtua e Segurana; Direitos de Uso das guas do Canal de Zarumilla;
e Fixao da Fronteira Terrestre.
O ltimo Acordo foi certamente o mais sensvel de todos, posto
que a definio final das fronteiras entre as duas naes reconheceu
categoricamente a soberania peruana sobre a rea em litgio. Em
seu mbito decidiuse que o Equador teria uso perptuo, mas no
soberania, sobre uma rea de 1 km, na regio de Tiwintiza, onde teria
autorizao para erigir um panteo a seus heris de guerra, e que ambos
os pases criariam parques ecolgicos adjacentes e completamente
desmilitarizados em seus respectivos lados da rea previamente
disputada. O estabelecimento dos parques ecolgicos contguos
obedece o modelo proposto em carta enviada pelo presidente Fernando
Henrique Cardoso a seu homlogo peruano em 23 de outubro de 1998,
cujos pargrafos relevantes reproduzo a seguir:
7. Cada Parte constituir dentro de su territorio y conforme
a su legislacin nacional, una zona de proteccin ecolgica bajo
soberana y jurisdiccin del Estado respectivo, en las reas y
permetros que si sealan en el croquis adjunto. Ambas zonas
ecolgicas tendrn un mismo nombre y sern colindantes y
coincidentes en el sector de la frontera comn que comprendan100.
100 Segundo o embaixador Marcel Biato, op. cit., pp. 116118: Na verso inicial da proposta, o parque teria
administrao conjunta, de forma a sublinhar o esprito construtivo que motivava a iniciativa e o sentido de
condomnio entre os dois pases desse patrimnio comum. Essa verso no prosperou devido a preocupaes

132

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

8. Los miembros de las comunidades nativas de la regin


podrn transitar libremente entre las dos zonas ecolgicas.
9. La administracin de cada una de las zonas estar a cargo de
las autoridades competentes especializadas del pas respectivo,
las que coordinarn entre si a travs de un Comit Tcnico
PeruanoEcuatoriano para encargar a entidades privadas sin
fines de lucro, nacionales y/o internacionales, especializadas
en conservacin y manejo de recursos naturales, a fin de que
elaboren los estudios necesarios y colaboren en el manejo de
los recursos ambientales de manera que se asegure su adecuada
conservacin.
10. Las respectivas autoridades nacionales de polica y los
guarda parques sern responsables de la seguridad de cada una
de las zonas ecolgicas. Los puestos fronterizos de cada Parte en
el interior de cada una de estas zonas estarn a cargo de unidades
policiales y, dado su carcter de zonas de proteccin ecolgica,
no debern instalarse en ellas nuevos puestos militares dentro
de sus lmites. Los puestos militares actualmente existentes al
interior de cada parque, que son el PV 1 en el Per y el de Coangos
en el Ecuador, podrn permanecer manteniendo sus niveles de
dotacin actual, no pudiendo exceder de cincuenta efectivos.
Segundo o embaixador Marcel Biato, que participou do
processo negociador pelo Brasil, o caminho natural para a soluo
do conflito teria sido uma permuta territorial. nimos acirrados dos
militares de ambos os pases e a recusa do Peru em acatar qualquer
deciso que implicasse cesso de territrio, entretanto, impediram a
aplicao dessa ideia101. A cesso de uso do Quadrado de Tiwintiza

chilenas em evitar alternativas inovadoras em termos de jurisprudncia latinoamericana (parque com propriedade
binacional ou internacionalizado) que pudessem municiar o irredentismo boliviano visvis o Chile.
101 Depoimento concedido ao autor em 17 de dezembro de 2009.

133

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

e o estabelecimento de unidades de conservao adjacentes foram a


soluo possvel, pois deram uma satisfao poltica ao Equador, que
teve suas pretenses territoriais definitivamente denegadas pelo
Acordo Global de Paz. Graas ao estabelecimento das reas protegidas,
obtevese a garantia de que o territrio outrora contestado jamais
seria usado para fins econmicos ou militares de um pas a expensas do
outro, assegurando, outrossim, uma poltica de uso do solo coordenada
e para fins exclusivamente conservacionistas.
Dessarte, em 4 de julho de 1999, o Equador publicou o decreto
de criao do Parque Nacional El Condor, com 2.440 hectares. A
seguir, em julho de 2000, o Peru estabeleceu do seu lado da fronteira
uma Zona de Proteo Ecolgica cobrindo uma superfcie de 5.440
hectares, ligada por um corredor ecolgico a outra reserva, Santiago
Conaima, com 863.280 hectares, posteriormente ampliados para
1.642.570 hectares102. No dia 12 de agosto de 1999, o Instituto de
Recursos Naturais do Peru e o Ministrio do Meio Ambiente
do Equador firmaram um Acordo de Cooperao Bilateral nas reas de
manejo, conservao da natureza e desenvolvimento sustentvel.
Desde ento, apesar das unidades de conservao estarem sujeitas
s legislaes especficas de cada pas e serem administradas por seus
respectivos rgos nacionais, tem havido um clima de entendimento
nas atividades de planejamento e manejo. Foi estabelecido um Comit
de Coordenao Binacional e um plano de desenvolvimento comum
para as reas protegidas na zona onde ocorreu a guerra e seu entorno.
De acordo com o plano, tanto Equador quanto Peru se comprometeram
com aes nacionais de manejo e desenvolvimento sustentvel, a
serem implementadas dentro de limites temporais prestabelecidos.

102 Embora as dimenses das reas protegidas declaradas por Equador e Peru sejam evidentemente
desproporcionais, cumpre ressaltar que um parque nacional uma unidade de conservao com objetivos
claros e definidos, enquanto o mesmo no se aplica s zonas reservadas, que so definidas pela legislao
peruana como reas que, reuniendo las condiciones para ser consideradas como reas Naturales Protegidas,
requieren la realizacin de estudios complementarios para determinar, entre otras, la extensin y categora
que les corresponder como tales.

134

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Ainda segundo Ponce e Ghersi, passados mais de quinze anos


do conflito, pesquisadores de ambos os pases ainda relatam certo
clima de hostilidade na fronteira, sobretudo entre militares. So
unnimes, contudo, em afirmar que a gesto ambiental e a aplicao
de fundos visando a implementao das unidades de conservao
tm sido fatores de concordncia e integrao entre os tcnicos dos
institutos de conservao do Peru e Equador, o que tem contribudo
para reduzir a tenso na regio103. O Acordo de Paz costurado pelos
pases garantes do Protocolo do Rio de Janeiro sob a coordenao
brasileira encontrou na preservao ambiental um fator capaz de
transformar um litgio aparentemente insolvel em uma fronteira
de integrao, substituindo a belicosidade histrica por oportunidades de
cooperao e coordenao. Nesse sentido vale reproduzir comentrios
sobre as unidades de conservao estabelecidas na Cordilheira do
Condor feitos por dois stios cibernticos equatorianos:
La cordillera del Condorimportante para la conservacin de la
naturaleza, empeza a ser considerada ms como el patrimonio comn
de las futuras generaciones de ecuatorianos y peruanos, que como un
botn de guerra (<http://www.ambiente.gov.ec> stio virtual oficial
do Ministrio do Meio Ambiente do Equador) e
The El Condor National Park is a small nature reserve that covers
an area which is approximately 2.440 hectares in size. The park falls
into the Zamora Chinchipe (Peru) and Morona Santiago (Ecuador)
provinces and is commonly viewed as being a national treasure
for both Peruvians and Ecuadorians. It was established by both
governments who decided that it would be beneficial to create a
protected area here instead of continuing to argue over which country
the area should belong to (<www.ecuador.com>, uma das principais
pginas equatorianas de turismo na internet).

103 PONCE; GHERCI, op. cit.

135

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

O ltimo exemplo de cooperao entre reas protegidas em


zona de fronteira a que gostaria de aludir a principal experincia
brasileira no tema, da qual possvel extrair lies para situaes
anlogas na Amaznia, foco deste trabalho. Refirome ao mosaico
formado pelo Parque Nacional do Iguau com o Parque Nacional
del Iguaz na Argentina. A unidade de conservao brasileira a
segunda mais antiga do pas, tendo sido criada em janeiro de 1939,
com 185.282 hectares. J o parque argentino de 1934 e soma
67.620 hectares. Juntos formam a maior mancha contnua de Mata
Atlntica longe do litoral.
Durante cerca de meio sculo esses parques foram manejados
de costas um para o outro, como vizinhos que se desconheciam. De
um ponto de vista poltico ou at mesmo econmico, fazia sentido.
Brasil e Argentina viveram dcadas sob regimes de economia fechada
e com certa desconfiana mtua, exacerbada localmente pelos
desentendimentos em torno da construo da hidreltrica de Itaipu
nas cercanias de Foz do Iguau, cujas obras foram executadas entre
1971 e 1984.
paradigmtica a resposta brasileira aos apelos para que ambos
os parques formassem um nico Patrimnio Mundial da Humanidade.
Em dezembro de 1983, quando a UICN, por delegao da Unesco, fez a
avaliao da candidatura do Parque Nacional del Iguaz a Patrimnio
Mundial da Humanidade, incluiu entre suas recomendaes que:
Brazils Iguau National Park is clearly an integral part of the area
and has been included on the tentative list submitted by Brazil. The
Committee should request the Brazilian authorities to nominate their
contiguous portion of the area and thereby establish an international
World Heritage property104.

104 World Heritage Nominations IUCN Technical Evaluation. 303 Iguaz National Park (Argentina). Summary prepared
by IUCN (March 1984), based on the original nomination submitted by Argentina: Item 6: Recommendations.
Disponvel em: <http://whc.unesco.org/archive/advisory_body_evaluation/303.pdf>.

136

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Um ano depois, em dezembro de 1984, quando a mesma UICN


avaliou o Parque Nacional do Iguau, manteve a recomendao:
The Iguau National Park should be inscribed on the World Heritage
list, and should be incorporated as one property with the existing
Iguaz National Park of Argentina. The name of the property would
become Iguaz, Iguau National Park of Argentina and Brazil`. The
Committee should encourage the Brazilian and Argentine authorities
to ensure cooperation and coordination in management of the
adjacent parks105.

Em ambas as ocasies a Delegao do Brasil junto Unesco foi


instruda a negar a solicitao sob o argumento de que a legislao
brasileira no prev o manejo compartilhado de reas de proteo
ambiental.
Sob o aspecto ambiental, a falta de coordenao no chegava a ser
to grave, visto que ambos os parques eram conectados a outros bolses
de reas verdes que lhes asseguravam maior diversidade gentica.
O desenvolvimento regional proporcionado pela entrada em operao da
hidreltrica de Itaipu e o crescente desmatamento da regio, entretanto,
acabaram por sitiar o mosaico Iguau/Iguaz, transformandoo em uma
ilha binacional de Mata Atlntica, completamente cercada por terrenos
cultivados. Esse processo ocorreu em paralelo democratizao de
ambos os pases, abertura de suas economias, formao do Mercosul
e adeso de Brasil e Argentina a vrios compromissos ambientais
multilaterais, tais como a Conveno da Diversidade Biolgica e o
Protocolo Adicional ao Tratado de Assuno sobre Meio Ambiente, que
os induziram a desenvolverem legislaes e polticas de manejo de reas
protegidas harmnicas entre si.

105 World Heritage Nominations IUCN Technical Evaluation. 355 Iguau National Park (Brazil). Summary prepared
by IUCN (May 1995), based on the original nomination submitted by Brazil: Item 6: Recommendations. Disponvel
em: <http://whc.unesco.org/archive/advisory_body_evaluation/355.pdf>.

137

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Desde 1992, Brasil e Argentina firmaram nove instrumentos


de cooperao bilateral em matria ambiental. Em 2008, foi assinado
o Ajuste Complementar ao Acordo de Cooperao Tcnica para a
Implementao do Projeto Desenvolvimento de Capacidades na rea
de Gesto de reas Protegidas, especificamente afeito s unidades de
conservao.
O arcabouo jurdico ambiental e a aproximao bilateral em
outras reas acabaram por aproximar os parques, ensejando o incio de
alguma cooperao. Desde os anos 1990, reunies espordicas entre
os responsveis por ambas as unidades tm ocorrido. Nelas foram
inicialmente tratados assuntos que representavam pequenos irritantes
no relacionamento, como o sobrevoo de helicpteros brasileiros zona
das cataratas, que os argentinos consideravam como impactante
visitao em seu lado. Aos poucos, contudo, os encontros evoluram
ao redor de uma agenda positiva. Em 1997, os presidentes Fernando
Henrique Cardoso e Carlos Sal Menen firmaram a Declarao do
Rio de Janeiro, na qual reconheceram os dois parques como uma
unidade ambiental e criaram uma comisso bilateral com o objetivo de
coordenar as polticas de manejo. Nesse mesmo ano, quando Iguau
hospedou os Jogos Mundiais da Natureza, algumas modalidades
foram disputadas no lado argentino. Desde ento, cursos ministrados
por um parque tm oferecido vagas ao outro, resultados de pesquisas
tm sido compartilhados especialmente no que toca ona pintada
e tem havido um esforo de harmonizao de polticas de manejo.
Entre 2 e 4 de dezembro de 2005, com a presena da ento
ministra do Meio Ambiente, Marina Silva, Iguau realizou o Seminrio
Internacional sobre Conservao Transfronteiria e Reservas
da Biosfera. Na ocasio, foram discutidas vrias experincias de
cooperao envolvendo unidades de conservao nas fronteiras, entre
elas a de Waterton Lakes/Glacier, j analisada nesse captulo e que
tem servido de modelo para os Parques Nacionais de Iguau e Iguaz.
Nesse sentido, Jlio Gonchorosky, ento coordenadorgeral de Uso
138

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Pblico e Negcios do Instituto Chico Mendes de Conservao da


Biodiversidade (ICMBio), exchefe do Parque Nacional do Iguau e ex
coordenadorgeral de Unidades de Conservao do Instituto Brasileiro
do Meio Ambiente (Ibama), informou em entrevista ao autor106 que
o objetivo do ICMBio buscar uma ao cada vez mais coordenada
com o lado argentino. Diferentemente de Waterton Lakes/Glacier,
ainda no h folhetaria comum, trilhas de excursionismo ligando os
dois parques, ou sinalizao padronizada, mas existe um claro esforo
para que as medidas adotadas por um lado tomem em conta o outro.
Assim, est em estudos a elaborao de um Plano de Manejo nico
para o uso pblico da rea das cataratas, os argentinos esto colocando
o idioma portugus em suas placas de sinalizao e cogitase mudar os
nomes de ambos os parques para Iguassu, grafia que j existiu tanto
em portugus quanto em espanhol e que emprestaria s duas reas
protegidas uma ideia de unidade.
importante observar de perto a evoluo do manejo integrado
nesses dois parques, pois sendo Iguau a segunda rea protegida
mais visitada do Brasil107, conta com recursos humanos e materiais mais
substanciais que a vasta maioria das suas congneres no pas. Por
isso mesmo assume contornos de liderana no Sistema Brasileiro de
Unidades de Conservao. Tudo o que experimentado ali com sucesso
ou fracasso tende a virar referncia nacional, para o bem ou para o mal.
Ao longo do captulo, que retrata em linhas gerais os exemplos
mais elaborados de cooperao nos mosaicos contguos de reas
protegidas em zona de fronteira, procurase demonstrar que mesmo
onde o manejo integrado est mais avanado, o discurso ambientalista
propositivo da criao de parques (efetivamente) transfronteirios
(transboundary parks) uma pea de retrica que encontra pouco eco na
realidade das relaes internacionais. Embora o termo transfronteirio
106 Entrevista concedida por telefone em 17 de dezembro de 2009.
107 O Parque Nacional mais visitado do Brasil a Floresta da Tijuca, no Municpio do Rio de Janeiro, que
franqueia acesso gratuito quase totalidade de sua rea, com a nica exceo do mirante do Cristo Redentor
no Corcovado.

139

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

pressuponha a gesto supranacional de partes do territrio, com


a consequente cesso ou partilha de soberania, a palavra no reflete a
realidade no terreno e os pressupostos no se verificam na prtica.
At na Unio Europeia, cujo processo de integrao encontrase
bastante desenvolvido, a cooperao entre unidades de conservao
adjacentes em zona de fronteira tem se dado com o devido respeito
s diferentes leis e normas nacionais e, salvo raras excees, no
tem significado a criao de instituies ou agncias de carter
internacional para a gesto desses parques. Nesse sentido, o exemplo
aqui citado da frica Meridional o que mais se aproxima da criao
de um rgo supranacional. Mesmo nesse caso, todavia, tratase
apenas de um conselho de manejo conjunto, onde so negociadas
as aes a serem desenvolvidas em comum acordo pelas Partes em
seus respectivos territrios, sem perda de soberania nem a livre
introduo de agentes estrangeiros na implementao do que foi
acordado.
Tambm se procura demonstrar ao longo do captulo que os
exemplos mais bem
sucedidos do que a UICN intitula manejo
integrado so, na verdade, arranjos de cooperao internacional em
que todos se beneficiam. Mesmo quando h evidentes assimetrias,
a conduo cuidadosa dos acordos de cooperao pela diplomacia
do lado menos desenvolvido pode levar a mais ganhos do que
perdas para esse mesmo pas, com consequente incremento das
capacidades tcnicas e da infraestrutura das unidades de conservao
concernentes.
O intuito do captulo demonstrar que a cooperao nos
mosaicos de reas protegidas em zona de fronteira, na maior parte
das vezes, serve para buscar solues para problemas reais de origem
ecossistmica. Serve, tambm, para estimular a colaborao entre
pases, transformando as fronteiras em espaos de integrao
entre as naes, com os consequentes benefcios em outras
disciplinas tais como turismo, gerao de emprego e renda, troca
140

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

de informaes no que toca a ilcitos transnacionais e eliminao de


duplicao de gastos com atividades e estruturas espelho108.
Por fim, creio ter ficado evidenciado que para que a cooperao
nos mosaicos de reas protegidas em zona de fronteira seja bem
sucedida, e essa, creio ser a maior lio a ser estudada pelo Brasil
no que diz respeito s suas unidades de conservao nos limites
amaznicos, fundamental que haja densidade institucional no
terreno, pelo menos em um dos lados da fronteira. Sem esse pr
requisito, a cooperao tende a virar um pedao de papel que cria
obrigaes, sem gerar benefcios significativos.

108 Por estrutura espelho quer se dizer desde equipamentos e grandes obras como usinas de energia, hospitais,
aeroportos e estradas paralelas nos dois lados da fronteira at centros de visitantes e trilhas de montanhismo
que compitam entre si. Por atividades espelho so entendidos projetos e impresso de folhetaria, confeco de
pgina ciberntica, pesquisas e cursos de treinamento etc que digam respeito ou interessem a todas as reas
protegidas adjacentes.

141

Captulo 3

As reas de proteo ambiental em zona de


fronteira na Amaznia brasileira

Em 1 de janeiro de 2011 quando o Presidente da Repblica Luiz


Incio Lula da Silva deu posse sua sucessora, Dilma Rousseff, o Brasil
contava com 304 unidades de conservao federais cobrindo um total
de 73.987.193,58 hectares. Dessas, onze tinham parte de seus limites
coincidentes com a linha de fronteira do Brasil na Amaznia: Reserva
Biolgica do Guapor (fronteira com a Bolvia), Reserva Extrativista
Chico Mendes (fronteira com o Peru), Floresta Nacional de Santa
Rosa do Purus (fronteira com o Peru), Reserva Extrativista Alto Juru
(fronteira com o Peru), Estao Ecolgica do Rio Acre (fronteira com
o Peru), Parque Nacional da Serra do Divisor (fronteira com o Peru),
Parque Nacional Pico da Neblina (fronteira com a Venezuela), Floresta
Nacional Amazonas (fronteira com a Venezuela), Parque Nacional
do Monte Roraima (fronteiras com a Venezuela e com a Guiana),
Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque (fronteiras com o
Suriname e com a Guiana Francesa) e Parque Nacional do Cabo Orange
(fronteira martima com a Guiana Francesa).
Alm das reas protegidas federais, algumas unidades de
conservao estaduais tambm tm seus limites coincidentes com as
143

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

fronteiras amaznicas do Brasil. So elas, em Mato Grosso: Parques


Estaduais Guir e Serra de Ricardo Franco (ambos com sees de seus
limites coincidentes com a fronteira Brasil/Bolvia); em Rondnia:
Parque Estadual de Corumbiara e Reserva Extrativista Estadual Pedras
Negras (ambos na fronteira com a Bolvia); no Acre: Parque Estadual
Chandless (fronteira com o Peru); e no Par: Estao Ecolgica Gro
Par (fronteiras com a Guiana e o Suriname) 109.
Ainda que a carncia de recursos humanos, materiais e
financeiros seja um denominador comum a todas as onze unidades de
conservao federais e s seis estaduais cujos limites se superpem em
parte s fronteiras nacionais na Amaznia, h discrepncias entre elas.
A seguir elencamos, no sentido Mato GrossoAmap, a situao de
cada uma e das reas protegidas estrangeiras que lhes so contguas,
bem como de unidades de conservao de pases vizinhos limtrofes a
trechos no protegidos do territrio brasileiro110. nfase e anlise mais
marcadas so dadas para as reas protegidas onde j se desenvolvem
projetos de cooperao como o caso daquelas localizadas no Escudo
das Guianas, especialmente aquelas colidentes Guiana Francesa.
Parque Estadual Guir
Localizado no municpio de Cceres, na fronteira com a Bolvia,
no extremo sul do estado do Mato Grosso, cobrindo 114 mil hectares,
o Parque Estadual Guir foi criado em 2002 para assegurar a proteo
dos recursos naturais da regio. No possui Plano de Manejo nem
Conselho Consultivo. Vale ressaltar que, apesar de estar inserido
nos limites da Amaznia Legal, o Parque Estadual Guir faz parte do
ecossistema pantaneiro, portanto est fora da floresta amaznica111.
109 Com uma superfcie de 4.245.819,11 hectares e permetro de 1.945,15 km, a Estao Ecolgica Gro-Par a
maior unidade de conservao de proteo integral em florestas tropicais no mundo.
110 As unidades de conservao brasileiras sero listadas numericamente. Ao mesmo tempo, listagem feita com
as letras do alfabeto, elencar as reas protegidas estrangeiras. As listas se alternaro conforme a disposio
geogrfica das respectivas unidades de conservao.
111 A Amaznia Legal foi instituda em 1966 pela Lei 5.173 e cobre a totalidade do ecossistema amaznico
brasileiro, mas tambm inclui trechos de outros biomas. Abrange cerca de 5,5 milhes de quilmetros

144

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

O maior problema enfrentado pela rea protegida a pesca ilegal que,


segundo Emiko Resende, pesquisadora da Embrapa, reduziu em sete
vezes os estoques de pescado, quando comparados ao que foi levantado
em fins da dcada de 1970112.
O Parque Estadual Guir adjacente a segunda maior unidade
de conservao boliviana, a rea Natural de Manejo Integrado San
Matas113, criada em 31 de julho de 1997, com 2.918.500 hectares.
San Matas no possui Plano de Manejo, embora j tenha obtido
financiamento para sua elaborao. Por outro lado, desde 2003,
conta com um Comit Gestor composto por membros dos governos
federal (inclusive as Foras Armadas e a Polcia Nacional), provincial
e administraes municipais bolivianos, alm da Igreja Catlica,
associaes de fazendeiros e grupos da sociedade civil organizada.
Nenhum membro representa direta ou indiretamente o Parque
Estadual Guir.
Segundo anlise do WWF Bolvia, San Matas se encontra em
bom estado de conservao, devido, sobretudo, dificuldade de acesso.
Conta com infraestrutura bsica, corpo de guardasparques treinado
e fiscalizao ativa. Ainda de acordo com o WWF las principales
amenazas son la caza furtiva, caza deportiva, expansin de la ganadera
sobre las zonas de bosque y los proyectos de construccin del nuevo
gasoducto al Brasil114.
Parque Estadual Serra de Ricardo Franco
Foi criado em 4 de novembro de 1997. Possui uma rea de
158.620,85 hectares. Segundo o Decreto que o estabeleceu o Parque

quadrados que correspondem totalidade dos estados do Acre, Amazonas, Amap, Mato Grosso, Par,
Rondnia, Roraima e Tocantins e a parcela do estado do Maranho a oeste do meridiano 44.
112 Vide <www.oeco.com.br>: Lenda Pantaneira, publicado em 2 de agosto de 2007.
113 Segundo a legislao boliviana uma rea de Manejo Integrado uma unidade de conservao de uso direto,
com objetivos de manejo baseados no desenvolvimento sustentvel, similares aos das Reservas Extrativistas
brasileiras.
114 Vide <http://biobol.org/index.php?option=com_content&view=article&id=23:platformsandopen standard
s&catid=36:areasprotegidasnacionales&Itemid=58>.

145

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Estadual Serra de Ricardo Franco objetiva garantir a proteo dos


recursos hdricos e a viabilidade de movimentao das espcies da
fauna nativa, preservando amostra representativa dos ecossistemas
existentes na rea, e proporcionando oportunidades controladas para
uso pelo pblico, educao e pesquisa cientfica115.
O controle previsto, contudo, tem sido difcil de implementar
desde a criao da rea protegida. Segundo relatrio elaborado em
2008 pela Fundao Estadual de Meio Ambiente de Mato Grosso, o
Parque tem sido repetidamente afetado por desmatamento, queimadas
e caa predatria, alm de invases. Somente naquele ano, ltimo
em que foram publicadas estatsticas por unidade de conservao
matogrossenses, o Parque Estadual Serra de Ricardo Franco, perdeu
765 hectares de sua cobertura vegetal, tendo sido o segundo mais
desflorestado no estado. No mesmo perodo, um incndio consumiu
cerca de dois mil hectares de sua vegetao nativa. Somados os dois
problemas, constatouse a supresso de aproximadamente 1,7% da
rea florestada da unidade de conservao. No acumulado desde sua
criao, o Parque j teve 48% de sua cobertura florestal removida116.
Significativamente, no inverno de 2010, novo incndio florestal
atingiu o Parque, ardendo oitocentos hectares de mata primria. Um
dos grandes complicadores para suprimir os focos foi sua origem em
territrio boliviano, de onde ventos fortes os empurraram para a rea
protegida brasileira117. Nesse sentido, atividades fsicas de controle e
supresso de incndios florestais poderiam ser objeto de cooperao
transfronteiria, j que o Parque Estadual Serra de Ricardo Franco
contguo ao Parque Departamental e rea Natural de Manejo
Integrado Itnez118.
115 Vide Decreto estadual de Mato Grosso nmero 1796, de 4 de novembro de 1997.
116 VERSSIMO, Adalberto et al. reas Protegidas da Amaznia Brasileira: Avanos e Desafios. op. cit., 2011, p. 65.
117 Vide <http://www.sema.mt.gov.br/noticia/mostraNoticia.aspx?cod=2758>.
118 Est em vigor, desde 1998, o Acordo Bsico para Cooperao Tcnica e Cientfica ao abrigo do qual em 14 de
fevereiro de 2007 foi assinado o Acordo Complementar para Implementao do Projeto Sistema de Alerta e
Monitoramento de Incndios Florestais. Nesse contexto, luz dos frequentes incndios florestais que se
propagam do territrio boliviano para o brasileiro, seria conveniente avaliar se vale a pena implementar

146

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Ambas as reas protegidas bolivianas existem desde 1986,


quando foram criadas como uma nica entidade sob o estatuto
de uso indireto de Reserva Forestal de Inmovilizacin. Quinze
anos depois a unidade de conservao foi dividida em duas com o
mesmo nome, mas diferentes categorias: Parque Departamental
(370.000 hectares) e rea Natural de Manejo Integrado (1.389.025
hectares)119. A implementao das reas protegidas de Itenez contou
com grande suporte internacional, sobretudo do Governo de Navarra,
na Espanha, e de vrias organizaes no governamentais, entre as
quais se destacam a espanhola Asociacin de Amigos del Parque
Nacional Doana e o WWF Bolvia. Esta ltima instituio segue
apoiando financeiramente Itenez com recursos para a construo de
infraestrutura, aquisio de equipamentos, capacitao de guardas
parques e projetos de pesquisa. Merece destaque o que versa sobre
contaminao de mercrio na bacia do Itenez, em parceria com o
Institut pour la Recherche du Development, da Frana, j que tem
implicaes diretas para o Parque Estadual Serra de Ricardo Franco,
com o qual compartilha cursos dgua.
A cooperao bilateral na rea de unidades de conservao em
zona de fronteira est vislumbrada no Convnio entre Brasil e Bolvia
Para a Preservao, Conservao e Fiscalizao dos Recursos Naturais
nas reas de Fronteira, assinado em 1990 e em vigor desde 1998. Com
base nesse instrumento, atividades de cooperao foram previstas no
Plano de Manejo das Unidades de Conservao do Itenz, publicado
em 2001, em cujo captulo Acciones Necesrias para Enfrentar
Amenazas, est includo item nesse sentido: Se coordinarn
patrullajes binacionales con las autoridades ambientales brasileras e
mais adiante: coordinar con las autoridades brasileras los patrullajes

cooperao tambm nas atividades de campo no que toca ao manejo de reas protegidas com vistas
preveno e combate a incndios florestais.
119 Segundo a legislao boliviana, a categoria Parque Departamental muito similar em seus objetivos de
manejo aos Parques Estaduais no Brasil. J a rea de Manejo Integrado Itenz uma unidade de conservao
do Grupo Sustentvel e tem dentro de seus limites fazendas de gado e comunidades tradicionais.

147

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

binacionales, trabajos de extensin en la comunidad de Buena Vista y


Costa Marques del lado del Brasil. Assim como no caso da rea Natural
de Manejo Integrado San Matas, no h, entretanto, ningum ligado
ao Parque Estadual Serra de Ricardo Franco, ou ao Brasil, com assento
no Comit Gestor das unidades de conservao Itenez, constitudo e
funcionando desde 2003. Dessa forma, a cooperao de fato tem sido
pequena, tpica e espordica.
Ainda assim, o potencial para colaborao grande, uma vez que
Serra de Ricardo Franco e Itenez esto inseridos no Corredor Ecolgico
Binacional Brasil/Bolvia, que abrange as bacias dos rios Guapor
Mamor/Itenez. O Corredor cobre 23 milhes de hectares, rea
equivalente do Estado de So Paulo, e conecta dezessete unidades de
conservao brasileiras a oito bolivianas, entre as quais se encontram
tambm a rea Natural de Manejo Integrado San Matas e o Parque
Estadual Guir. No lado brasileiro, o Corredor foi criado em 2001 pelo
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis
(Ibama) para conectar e ampliar as reas protegidas da regio, com
a finalidade de aumentar a conservao da Floresta Amaznica e do
Cerrado. Em territrio boliviano, o Congresso Nacional declarou
o Corredor como unidade de manejo priorizada, em 4 de abril de
2005120.
Embora no tenha sido objeto de acordos especficos entre
Braslia e La Paz, o Corredor GuaporMamor/Itenez est respaldado
pela moldura ambiental do Tratado de Cooperao Amaznica, de julho
de 1978, e poderia ser enquadrado no contexto do Convnio Brasil/
Bolvia para Preservao, Conservao e Fiscalizao dos Recursos
Naturais da rea Fronteiria Binacional em vigor desde 1998. No
documento, as Partes se comprometeram a firmar acordos bilaterais
ou multilaterais visando ao planejamento conjunto de atividades
em espaos transfronteirios protegidos, a atualizar e aperfeioar
120 Vide Ley de 4 de abril de 2005, que pode ser consultada em: <http://mioruro.com/libros/derecho/
LEYES/19592007/3012.pdf>.

148

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

os conceitos e leis dos sistemas nacionais de reas protegidas para


consolidar parques nacionais e outras categorias de conservao,
como espaosncleo de estratgias biorregionais. Nesse esprito, a
Lei do Corredor GuaporMamor/Itenez aprovada pelo Congresso
boliviano vai mais longe e deixa claro que seus objetivos incluem a
gesto ecossistmica de unidades de conservao contguas, inclusive
por meio de cooperao bilateral com o Brasil:
Evitar el aislamiento de los ecosistemas. Mantener o incrementar
el grado de conectividad entre espacios por medio de acciones que
permitan la maximizacin de flujo de individuos de las diferentes
especies que componen las comunidades de fauna y flora. Propiciar en
este marco geogrfico la ampliacin de polticas y acuerdos bilaterales
para lograr la conservacin y el manejo de los recursos naturales.

E, mais especificamente: Viabilizar, de forma conjunta con


Brasil, la proteccin y conservacin de varias unidades de conservacin
y sus reas de influencia, que de por si ya forman parte de un corredor
natural.
Parque Estadual Corumbiara
Foi criado em 2 de junho de 1981 com uma rea de 384.055
hectares. Apesar de inserido na Amaznia Legal, o Parque possui
trs ecossistemas distintos: Floresta Amaznica, Pantanal e Cerrado.
A unidade de conservao teve seu Plano de Manejo publicado em 2008
e constituiu Conselho Consultivo em 25 de fevereiro de 2010. No
existem documentos formais de cooperao com a Bolvia, mas, entre
os 34 membros do Conselho Consultivo, h vaga prescrita para dois
representantes do Comit de Fronteiras do municpio de Pimenteiras do
Oeste.
Embora o Parque tenha sido criado inicialmente com a extenso
de 586.031 hectares, a emisso de contratos de promessa de compra e
venda pelo INCRA nos anos de 1991 e 1992 resultou na reduo da sua
149

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

rea, deixando fora de seus limites as cabeceiras dos rios que drenam
para a unidade de conservao. Parte da rea do Parque composta por
181,70 mil hectares de terras da Unio, cujo Projeto de transferncia
para o Estado de Rondnia, em agosto de 2011, ainda se encontrava
em anlise na Comisso de Agricultura da Cmara dos Deputados em
Braslia121. Sua infraestrutura, ainda incipiente, foi construda com
recursos provenientes do Programa reas Protegidas da Amaznia
(Arpa)122: Conta com trs bases de apoio ao longo das margens do Rio
Guapor e outra na cidade de Pimenteiras do Oeste.
Apesar de o Parque Estadual Corumbiara ser apoiado pelo
Programa Arpa, documentos divulgados pelo Sistema de Proteo
da Amaznia (Sipam)/Projeto Curupira indicam o desmatamento de
milhares de hectares desde 2005123. Alm disso, a caa ilegal e
queimadas de origem antrpica so problemas que afligem a unidade
de conservao.
Reserva Estadual Extrativista (Resex) Pedras Negras
A Reserva Estadual Extrativista Pedras Negras, foi criada em
4 de setembro de 1995, com rea de 124.408 hectares. Possui Plano de
Utilizao desde 17 de fevereiro de 1997. Est situada no municpio
de So Francisco, a 150 km em linha reta e cerca de 220 km rio
acima de Costa Marques124. A maior extenso de seus limites com a
Reserva Biolgica do Guapor, mas tambm colida, no lado boliviano,
com a Reserva Florestal de Itenez. A Resex Pedras Negras tem uma
infraestrutura muito deficiente e sua populao vive em baixo nvel de
desenvolvimento.
121 Vide Mendes e o Parque de Rondnia, Folha do Meio Ambiente, Braslia: agosto de 2011, p. 23.
122 Anlise mais detida do Arpa ser feita posteriormente.
123 Segundo dados da Secretaria de Meio Ambiente de Mato Grosso, somente no binio 20042005 foram
desmatados 12.862 hectares do Parque Estadual Corumbiara.
124 O acesso Resex, somente possvel por barco, muito precrio. So aproximadamente oito horas em voadeira,
a partir de Costa Marques. No h abastecimento de combustvel ao longo do caminho, o que obriga o barqueiro a
transportar suficiente gasolina para o trajeto de volta. Pela Bolvia, contudo, mais fcil a ligao com Pedras
Negras, sendo necessrio percorrer apenas 1h50min de voadeira at Mategu, localidade ligada por estrada a
Santa Cruz de la Sierra.

150

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Segundo avaliao do Grupo de Trabalho das Reservas


Extrativistas (GTResex), estabelecido no Estado de Rondnia em
2005, o plano de manejo madeireiro existente no mbito do Plano
de Utilizao no tem sido observado125. De acordo com documento
emitido pelo GTResex os ciclos de corte no respeitam a capacidade
de suporte da floresta e a atividade de explorao caracterizase como
empresarial e no comunitria126. Ao que tudo indica, no apenas
a explorao da flora que est sendo feita em desconformidade com a
legislao. Em visita Reserva em 2009, o bilogo e doutor em zoologia
Fbio Olmos relatou que:
Em Rondnia tive a oportunidade de visitar a Reserva Extrativista
Estadual Pedras Negras. Para chegar l foram necessrias oito horas
de voadeira rio Guapor acima a partir de Costa Marques, famosa pelo
Forte Prncipe da Beira. Pedras Negras estava iniciando um projeto
de ecoturismo de base comunitria com apoio do WWF que visava
atrair turistas estrangeiros interessados em experimentar a Amaznia
selvagem. Fui reserva a convite da coordenadora do projeto.
A viagem foi interessante, com vrias aves aquticas nas brancas
praias do Guapor e ocasionais araras atravessando entre o Brasil e a
Bolvia. Mas vi um nico jacar que rapidamente sumiu de vista. Foi o
nico animal maior de toda a viagem. Na reserva extrativista, onde
o plano de utilizao feito segundo os modernos mtodos de consenso
e participao dos atores sociais probe a caa de animais ameaados e
quelnios, as primeiras fotos que fiz foram de uma famlia consumindo
um cervodopantanal para o jantar (ganhei o crnio como presente.
A espcie globalmente ameaada) e de uma tartarugadaamaznia
sendo retalhada viva como preparao para ir para a panela127.

125 Vide A.M.C. Euler, J.L Purri & J.F. Negret. O Processo de Governana em Reservas Extrativistas de Rondnia in
Revista Simposium 11. Quito: UICN, 2010.
126 Idem, Ibidem. H, portanto, uma dupla infrao da legislao em vigor, pois, alm do descumprimento da
norma legal de manejo, as Resex constituem terras de domnio pblico, o que confere s comunidades
tradicionais o direito de uso, mas veda sua cesso ou transferncia, mesmo temporria, a terceiros.
127 Vide <http://www.oeco.com.br/fabioolmos/18322oeco15843>.

151

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Ainda segundo o GTResex, em meados de 2006, Pedras Negras


sofria uma srie de problemas considerados graves:
a) a maioria das comunidades vive uma situao de risco social e
insegurana alimentar; b) a integridade territorial da Resex ameaada
por constantes invases; c) o patrimnio natural alvo de conservao
tambm constantemente ameaado pela explorao predatria;
e d) h absoluta incerteza quanto aos resultados dos investimentos
realizados pelas comunidades e iniciativa privada no sentido de
regularizar o funcionamento da Resex diante da ausncia do Estado.

Em sua dissertao de mestrado sobre ecoturismo na Amrica


Latina, defendida em 2000, a pesquisadora da Universidade de So
Paulo, Maria do Carmo Bara Coutinho concluiu que as Reservas
Extrativistas de Rondnia foram criadas em um ambiente de
instabilidade e este permanece at o momento. Para ela, essa realidade
consequncia direta da ausncia completa de instituies de Estado
na regio. A professora defende ser impossvel esperar que as Resex
tenham um manejo sustentvel, uma vez que as populaes que ali
vivem so totalmente desprovidas de qualquer capacitao tcnica128.
Passados quinze anos, as concluses de Maria do Carmo
Bara Coutinho permanecem atuais e vlidas, no s para a Reserva
Extrativista Pedras Negras, mas, feitas as devidas adaptaes de acordo
com as diferentes categorias de manejo, para o conjunto de unidades
de conservao brasileiras nas fronteiras amaznicas.
Reserva Biolgica (Rebio) Guapor
A Reserva Biolgica Guapor abrange 615 mil hectares. Foi
estabelecida em 20 de setembro de 1982 no Estado de Rondnia
com o objetivo de proteger amostra significativa do ecossistema de
128 COUTINHO, Maria do Carmo Bara. Reservas Extrativistas no Brasil e Experincias da Costa Rica. Dissertao
para obteno do ttulo de Mestre em Integrao da Amrica Latina, rea de concentrao em Comunicao e
Cultura. Universidade de So Paulo, 2000, pp. 6270.

152

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

transio entre o Cerrado e a Floresta Amaznica, alm de assegurar a


preservao de espcies raras, ameaadas ou em risco de extino. Seu
Plano de Manejo foi aprovado em 2006, mais de vinte anos aps sua
criao. Seu quadro de pessoal conta com trs funcionrios de carreira
do ICMBio. Sua infraestrutura foi construda e/ou adquirida, sobretudo
com recursos extraoramentrios advindos de uma compensao
ambiental paga pela Eletrobrs, que inclui uma residncia funcional,
dois veculos 4x4, sistema de comunicao (telefax e dois rdios
transmissores), um barco e cinco motores de popa.
A Rebio enfrenta srios problemas de invaso de espcies
exticas, entre as quais se destacam cerca de trs mil bfalos asiticos,
que foram abandonados aps a falncia da fazenda onde eram criados.
Desde ento, retornaram ao estado feral e tm ocupado espao de
espcies nativas da Reserva. O abate ilegal da fauna autctone tambm
um srio entrave consecuo dos objetivos legais da unidade de
conservao. Em uma operao surpresa que durou apenas trs dias
em 2009, fiscais do Instituto Chico Mendes lavraram quinze autos de
infrao. Alm disso, quatro acampamentos de caadores em diferentes
pontos da Reserva Biolgica foram desmantelados. Por fim, na poca
das secas comum a pesca ilegal no interior da Rebio, tanto para fins
comerciais, quanto de lazer.
H ainda na Bolvia outras trs unidades de conservao que
colindam com o territrio brasileiro apesar de no serem adjacentes
a nenhuma rea protegida do Brasil. So elas o Parque Nacional Noel
Kempf Mercado, com superfcie de 1.523.446 hectares, e o Parque
Nacional e a rea Nacional de Manejo Integrado Otuquis, medindo
respectivamente 102.600 e 903.350 hectares. As trs reas protegidas
esto dentro da provncia de Santa Cruz (Noel Kempf tambm tem
uma parte em Beni).
As unidades de conservao Otuquis tm uma fronteira de
126 km com o Brasil e tambm colindam com o Paraguai. Embora
sejam confrontantes Amaznia Legal brasileira, seu ecossistema
153

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

pantaneiro. No momento da redao desse trabalho, contavam com


infraestruturas incipientes e no desenvolviam qualquer iniciativa de
cooperao com o Brasil.
O Parque Nacional Noel Kempf Mercado, por outro lado,
dentre as unidades de conservao bolivianas a que possui melhor
infraestrutura. A quantidade de recursos humanos, financeiros
e materiais de que o Parque dispe est bem acima da mdia na
bacia amaznica e no encontra paralelo em nenhuma unidade de
conservao na Amaznia Legal brasileira. Desde 1996, Noel Kempf,
que Stio do Patrimnio Mundial da Humanidade, conta com um
Plano de Manejo que tem sido objeto de atualizaes peridicas.
Alm disso, com o apoio das organizaes no governamentais The
Nature Conservancy (TNC) e Friends of Nature Foundation (FAN),
anualmente elaborado um plano de ao, ademais de rotinas mensais
de fiscalizao e manejo.
O corpo de funcionrios do parque monta a 45 pessoas, entre
bilogos, administradores e guardas
parques. Sua infraestrutura
predial, mvel e veicular inclui dez subsedes construdas e mantidas
com recursos provenientes de doaes da The Nature Conservancy,
Usaid e KFW. Para a rotina da administrao os gestores de Noel Kempf
contam com os rendimentos de um fundo fiducirio de 1,5 milho
de dlares norteamericanos.
Embora Noel Kempf goze de infraestrutura e condies de
trabalho satisfatrias, a fronteira com o Brasil coincide com a zona
de mais difcil acesso de todo o Parque. Acesso esse que, no entanto,
no to penoso a partir do Brasil. Por essa razo, as autoridades
bolivianas consideram a regio fronteiria como a mais vulnervel da
unidade de conservao, tendo sido reportadas atividades ilegais
de extrao de madeira, caa, pesca e pastoreio de gado perpetradas
por brasileiros.
Os ilcitos tm sido veculo para uma cooperao incipiente,
sobretudo no que toca coordenao para aes fiscalizatrias. O fato
154

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

da parte colidente com o Brasil ser virtualmente inacessvel a partir da


Bolvia, mas facilmente alcanvel desde uma srie de vilas e lugarejos
em territrio brasileiro, tem estimulado a compra de suprimentos
no Brasil pelos guardasparques bolivianos, muitos dos quais so
fluentes em portugus. Por outro lado, aos poucos, temse verificado
aumento da procura da regio fronteiria de Noel Kempf por turistas
brasileiros, especialmente pescadores desportivos. Analogamente, sob
um vis puramente ambiental, interessante verificar que, atravs de
outras reas protegidas, Noel Kempf tem continuidade com diversas
unidades de conservao brasileiras e bolivianas formando com elas
um mosaico de mais treze milhes de hectares. O prprio relatrio
da UICN que avaliou a candidatura do Parque a Stio do Patrimnio
Mundial da Humanidade considerou ser este um fator positivo ao seu
manejo: There are additional adjacent forest/indigenous reserves on
the Bolivian side and federal and state parks on the Brazilian side that
form part of a larger binational protected corridor129.
Como se v, no apenas no complexo Serra de Ricardo Franco
Itenez, mas ao longo de toda a fronteira com a Bolvia, h potencial
para cooperao no manejo e gesto de unidades de conservao. Resta
discutir se no lado brasileiro existem as prcondies de recursos
materiais e humanos para tal, tema que analisado mais detidamente
no captulo 3.4.
Parque Estadual Chandless
Foi criado em 2 de setembro de 2004. Possui uma superfcie de
695.303 hectares e seus limites esto superpostos a 114 quilmetros
da fronteira com o Peru. A rea encontrase totalmente situada dentro do
mosaico constitudo pelo Corredor Verde do Oeste da Amaznia, um
dos cinco existentes na regio amaznica brasileira. Nesse contexto,

129 World Heritage Nominations IUCN Technical Evaluation. Noel Kempf Mercado National Park (Bolivia). Summary
prepared by IUCN (April 2000). Item 4: Integrity: Size and Diversity. Disponvel em: <http://www.chiquitania.
com/Unesco%20.pdf%20downloads/NKM_evaluation.pdf>.

155

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

faz conexo com as terras indgenas do Rio Purus e Mamoadate e


com a Estao Ecolgica do Rio Acre. tambm adjacente a reas
protegidas e terras indgenas no lado peruano, onde pesquisadores
recentemente identificaram espcies raras e endmicas. Embora,
em seu ato de criao, tenha sido avaliado como potencializador de
atividades tursticas com a consequente gerao de emprego e renda,
a visitao esbarra em grande dificuldade de acesso durante a estao
seca. Mesmo durante o perodo das guas, chegar ao Parque no
tarefa simples. Seu nico acesso por via fluvial atravs do Rio
Chandless, que nasce no Peru e afluente do Rio Purus. O traslado
fluvial at o Parque desde o ltimo ponto servido por estrada dura
cerca de cinco horas. Existem planos para viabilizar transporte por
via area. Para tanto ser necessrio reabilitar uma pista de pouso
existente em uma fazenda abandonada na vizinhana da unidade de
conservao, projeto que ainda no conta com recursos financeiros.
Graas a aportes disponibilizados pelo Arpa, Chandless conta
com Plano de Manejo desde 2008 e Conselho Consultivo desde 8 de
setembro de 2009. Entre os dezesseis membros do Conselho no h
nenhum que esteja envolvido com cooperao internacional. Vale
acrescentar que os estudos de criao do Parque Estadual Chandless
contaram com participao tcnica e financeira de organizaes no
governamentais entre as quais se destacam o WWF e o S.O.S. Amaznia.
No Peru, contguo ao Parque Estadual Chandless, esto o Parque
Nacional Alto Purs, com 2.510.694 hectares e a Reserva Comunal
Purs, com 202.033,21 hectares, ambas criadas em 20 de novembro
de 2004, apenas dois meses aps a unidade de conservao brasileira.
Os estudos que subsidiaram a criao dessas reas protegidas
contaram com participao tcnica e financeira da organizao no
governamental norteamericana ParksWatch.
Sob a inspirao de outra organizao no governamental, a
Conservation International, os governos de Peru e Bolvia criaram
o Corredor de Conservao Vilcabamba
Ambor abarcando um
mosaico de dezenove reas protegidas que juntas somam cerca de
156

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

trinta milhes de hectares. Entre essas unidades de conservao


esto o Parque Nacional Alto Purs e a Reserva Comunal Purs130.
O projeto do Corredor contempla pesquisa cientfica conjunta e
troca de informaes, elaborao de planos de manejo para todas as
unidades de conservao do mosaico, o estabelecimento de atividades
agropastoris sustentveis e o monitoramento das atividades de
conservao.
Segundo avaliao da Conservation International, o maior risco
ao Corredor a pavimentao da Rodovia Interocenica entre o Brasil
e os portos de guas profundas do sul do Peru. Para a organizao:
This highway will connect some of the best preserved rainforests in
Amazonia with some of the poorest regions of Peru. For the Andean
population the rainforest has historically been a land of opportunities,
in the form of slash and burn agriculture and informal gold mining131.

A parte mais importante do Corredor composta por cinco reas


protegidas adjacentes entre si, duas na Bolvia e trs no Peru, sendo o
Parque Nacional Alto Purs a maior delas. Desde 2004, os responsveis
por essas unidades de conservao tm se reunido com regularidade para
discutir o manejo do mosaico de maneira cooperativa. Esses encontros
com frequncia incluem funcionrios dos respectivos Ministrios
das Relaes Exteriores, governos provinciais e prefeituras lindeiras
alm de representantes da sociedade civil organizada. Naquele ano,
os presidentes Alejandro Toledo, do Peru, e Carlos Mesa, da Bolvia,
incluram o tema da cooperao para a conservao ambiental no
Tratado Bilateral de Cooperao e Integrao132.

130 De acordo com a legislao peruana, reservas comunais so unidades de conservao de uso indireto, com
objetivos de manejo assemelhados s reservas extrativistas brasileiras.
131 Vide <http://www.conservation.org/explore/south_america/peru/pages/overview.aspx>.
132 MITTERMEIER, Russell A.; KORMOS, Cyril; MITTERMEIR, Cristina et al. Transboundary Conservation: A New
Vision for Protected Areas. Cidade do Mxico: CEMEX Agrupacin Sierra Madre Conservation International,
2005, pp. 167174.

157

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Os impactos da rodovia interocenica, reais ou percebidos, sobre


a conservao ambiental so importantes para os interesses brasileiros
na regio. Nesse sentido, a eventual cooperao do Parque Estadual
Chandless com os projetos do Corredor de Conservao Vilcabamba
Ambor, com o qual tem contiguidade, pode gerar efeitos positivos
para os objetivos de integrao da poltica externa brasileira na regio.
O tema discutido de forma mais abrangente no captulo 3.1.
Floresta Nacional de Santa Rosa do Purus
Criada em 7 de agosto de 2001, cobre uma superfcie de 230.257
hectares. No possui Conselho Gestor nem Plano de Manejo. A
justificativa para sua criao foi
promover o manejo de uso mltiplo dos recursos naturais, a manuteno e
proteo dos recursos hdricos e da biodiversidade, a recuperao de reas
degradadas, a educao ambiental, bem como o apoio ao desenvolvimento
sustentvel dos recursos naturais das reas limtrofes133.

Divide sua sede administrativa em Sena Madureira com


as Florestas Nacionais So Francisco e Macaua e com as Reservas
Extrativistas CajubIracema e Chico Mendes. adjacente ao Parque
Estadual Chandless.
Reserva Extrativista (Resex) Chico Mendes
Foi criada em 12 de maro de 1990. Cobre uma rea de 921.064
hectares e tem uma populao residente de cerca de seis mil pessoas,
que vivem do extrativismo sustentvel de castanha, copaba e borracha
e da explorao de uma pousada ecolgica inaugurada em novembro
de 2007. Divide sua sede administrativa, em Sena Madureira, com as
Florestas Nacionais Santa Rosa do Purus, So Francisco e Macaua e
com a Reserva Extrativista CajubIracema. Seu Plano de Manejo ficou

133 COUTO, Ronaldo Graa (Coord.). Atlas de Conservao da Natureza Brasileira, Unidades Federais. op. cit. p. 201.

158

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

pronto em dezembro de 2006 e no faz meno alguma a qualquer


forma de cooperao internacional ou ao manejo ecossistmico em
parceria com unidades de conservao peruanas. A gesto da Resex
Chico Mendes compartilhada entre a entidade gestora (ICMBio) e
o Conselho Deliberativo, que foi estabelecido em 22 de maio de 2003
e congrega associaes representativas das populaes residentes na
unidade de conservao, rgos dos governos federais e do estado do
Acre e dos municpios lindeiros.
Entre os problemas enfrentados pela Reserva esto o cultivo de
maconha junto fronteira134, a pecuria ilegal e a demora para que o
projeto econmico idealizado para as reservas extrativistas atinja o seu
pleno potencial, tal como planejado. Nesses termos, segundo artigo
publicado em 26 de agosto de 2009 por Ecio Rodrigues, professor da
Universidade Federal do Acre, apesar dos avanos visveis que a criao
das Reservas Extrativistas trouxeram e continuam trazendo para
seus moradores, que usufruem de condies de vida bem superiores
s dos seringais tradicionais, a necessria e esperada transformao
produtiva em direo floresta, efetivamente, no aconteceu. Assim,
as populaes tradicionais, que antes defenderam a criao das
Reservas Extrativistas, hoje vivem s turras com os rgos de controle,
que exigem reduo da pecuria135. Com efeito a criao de gado, mais
lucrativa que as atividades sustentveis, tem se transformado em um
empecilho ao manejo da Resex. Segundo levantamentos feitos em 2008
pelo Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renovveis (Ibama), a rea desmatada ilegalmente para dar lugar a
pastos dentro da Reserva Extrativista Chico Mendes alcanava naquele
ano mais de 20% da rea ocupada pelas populaes extrativistas, o que
acabou desencadeando uma operao da Polcia Federal para retirar
da Resex os bois que excediam as trinta cabeas permitidas por gleba
concedida.
134 Vide <http://www.ac24horas.com/portal/index.php/manchete/9117reserva chicomendeserausadapara
plantiodemaconha>.
135 Vide <http://www.socioambiental.org/uc/626/noticia/70845>.

159

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Estao Ecolgica do Rio Acre


Foi criada em 2 de junho de 1981. Possui uma rea de 77.500
hectares. Est localizada nos municpios de Assis Brasil e Serra
Madureira. A cidade mais prxima Assis Brasil que fica a 351 km de Rio
Branco. Conta com apenas um funcionrio de carreira do ICMBio. Sua
infraestrutura foi construda e/ou adquirida sobretudo com recursos
extraoramentrios, advindos de uma compensao ambiental paga
pela Eletrobrs, e constam de dois veculos com trao nas quatro
rodas, uma lanchavoadeira, um motor de popa e um aparelho de
telefax. A unidade sofre com problemas de caa clandestina e retirada
ilegal de madeira.
Reserva Extrativista (Resex) Alto Juru
a Reserva Extrativista mais antiga do Brasil. Foi criada em
23 de janeiro de 1990 com o intuito de ser um modelo de unidade
de conservao baseada no princpio do desenvolvimento sustentvel.
Tem superfcie de 540.210 hectares e abriga uma populao residente
de 4.170 pessoas, que vivem do extrativismo sustentvel da borracha.
Est parcialmente superposta s Terras Indgenas JaminauEnvira e
Riozinho do Alto Envira.
A partir de 2007, comearam a circular denncias de invaso
de seu territrio por madeireiras provenientes do Peru. Naquele ano
uma ao conjunta do Ibama com o Exrcito prendeu vrios invasores.
Ainda em 2007, a Organizao dos Povos Indgenas do Rio Juru
entregou ao governador do Acre um manifesto em que denunciava a
existncia de serrarias peruanas na fronteira com o Brasil e alertava
para a premente explorao ilegal de estoques madeireiros da Resex
por empresas sediadas no Peru136. Desde ento, repetidos incidentes
de ilcitos transfronteirios associados explorao de madeira tm
sido reportados.
136 Vide <http://www.socioambiental.org/uc/625/noticia/47202>.

160

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Os problemas se sucedem desde 2000, quando foi implementado


um novo regime de concesso florestal no Peru, com a licitao de blocos
prximos fronteira com o Brasil. O governo peruano, contudo, tem
escassa presena institucional na regio, o que acarreta incapacidade
de fiscalizao e monitoramento da explorao madeireira. O resultado
tem sido a derrubada de rvores nobres, em desacordo com os planos
de manejo. Nesse sentido, reclamaes provenientes da Resex do
conta de que no lado peruano algumas espcies com grande valor j
foram completamente dizimadas, o que teria levado as madeireiras
a invadirem o Brasil onde a floresta est mais bem conservada137.
A situao da Reserva Extrativista Alto Juru aponta para a
necessidade de cooperao transfronteiria com vistas a algum grau
de coordenao de manejo e de fiscalizao. Como os fatos comeam
a demonstrar, o uso incompatvel de duas pores adjacentes de
territrio agente com capacidade de gerar diferendos indesejveis
aos dois pases, subtraindo zona de fronteira potencial integrador e
substituindoo por uma situao conflituosa.
Parque Nacional da Serra do Divisor
Foi criado em 16 de junho de 1989 e cobre uma rea de 846.633
hectares. considerado como rea Prioritria para Conservao da
Amaznia com importncia extremamente alta138. Sua regularizao
fundiria no est completa. Falta incorporar pouco menos da metade
de seu territrio139. Seu Plano de Manejo foi elaborado em 1988.
O Parque conta com trs funcionrios de carreira do ICMbio e tem

137 Em menor escala, o mesmo problema comea a afetar tambm as outras unidades de conservao brasileiras
na fronteira peruana, mesmo quando no so contguas a reas protegidas do Peru. Autoridades ambientais
peruanas alegaram, no curto prazo, terem dificuldades de pessoal para resolver os problemas das madeireiras
na fronteira.
138 COUTO, Ronaldo Graa (Coord.). Atlas de Conservao da Natureza Brasileira, Unidades Federais. So Paulo:
Metalivros, 2004, p. 39.
139 No existe ainda um cadastro nacional de unidades de conservao com lacunas de regularizao fundiria,
mas o Ministrio do Meio Ambiente considera que se trata de um problema de grandes propores, que se
configura em dos maiores entraves implementao e gesto das unidades de conservao brasileiras.

161

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

um Conselho Gestor desde 8 de julho de 2007. No possui nenhuma


infraestrutura.
Seu acesso extremamente difcil. Da cidade mais prxima,
Cruzeiro do Sul, at a unidade, a principal via de acesso fluvial
ao longo do rio Moa. No perodo das chuvas o tempo de viagem
de cerca de seis horas com utilizao de transporte do tipo
voadeira. J no perodo da estiagem so necessrios at quatro
dias para cobrir o mesmo percurso, sendo necessrio o uso de
canoas. O Parque ainda no est aberto visitao e enfrenta
dificuldades com ocupao humana irregular e atividades ilegais
tais como o extrativismo madeireiro e no madeireiro (sering,
palhas, cips etc.), agricultura, pecuria, desmatamento, criao de
animais domsticos, caa e pesca de subsistncia, comercializao
de peles, extrao de fsseis e pedras
pome alm de mudanas
artificiais dos cursos dos rios.
Do lado peruano da fronteira est a Zona Reservada Sierra
del Divisor, com 1.478.311,39 hectares140, que sofre de problemas
similares aos do Parque vizinho brasileiro, como falta de pessoal
e infraestrutura, resultando na impossibilidade de implementar
um manejo efetivo ou de monitorar a ocorrncia de ilcitos. Nesse
sentido, em 2007, durante reunio entre representantes de pases
doadores e dirigentes do Instituto de Recursos Naturais do Peru
(Inrena), Roberto Angeles, ento presidente daquele rgo, declarou
que dadas as grandes extenses de terra envolvidas e as restries
oramentrias e de pessoal que afetam o Inrena (atividades de
fiscalizao) so feitas por amostragem.
Essa situao, todavia, poder melhorar. Em 22 de julho de
2010, o ministro peruano do Ambiente, Antonio Brack, anunciou
que o Peru investir 128 milhes de dlares provenientes de doaes
da Alemanha, Japo e Estados Unidos na conservao de 54 milhes de
140 Em depoimento concedido ao autor em dezembro de 2007, o exdiretorgeral florestal do Peru, Marc
Dourojeanni, informou estarem prontos os estudos do Inrena para a criao do Parque Nacional de la Sierra
del Divisor, com superfcie de 478.000 hectares. De acordo com a proposta resultante dos estudos, o resto da
rea Reservada seria desafetada ou transformada em vrias outras categorias de manejo.

162

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

hectares de floresta amaznica. Na ocasio, em entrevista agncia


de notcias espanhola EFE, citou a zona na fronteira do Brasil como
prioritria e aduziu que pretende empregar ali parte significativa
de um contingente de seiscentos guardasparques recrutados nas
comunidades indgenas da regio141. No se trata de fato novo
na poltica de gesto do Sistema Nacional de reas Protegidas do Peru
que, desde 2002, vem compondo mais de 70% do seu oramento com
doaes internacionais.
Antes de passar prxima rea protegida brasileira junto
fronteira amaznica, cabe tecer alguns comentrios sobre a Colmbia,
ao longo de cujos limites internacionais comuns de 1.644 km o Brasil
no tem nenhuma unidade de conservao. A recproca, entretanto, no
verdadeira, pois o Parque Nacional Natural Rio Pur, de 998.880
hectares, possui 90,53 km colidentes ao Brasil e a Reserva Nacional
Natural Puinawai, que cobre 1.092.500 hectares, tem 94,19 km de
seus limites sobrepostos em fronteira colombianobrasileira.
Pur foi criado em 5 de agosto de 2002, com o objetivo manifesto
de proteger a regio contra o avano da indstria ilegal de explorao de
madeira e para deter o estabelecimento de atividades mineradoras142.
Documento preparado trs anos depois pela Unidade Administrativa
Especial do Sistema Nacional de Parques Naturais da Colmbia alude
para a importncia do Parque em um contexto ecossistmico que inclui
o Brasil:
la creacin del PNN Ro Pur garantiza la continuidad de una gran red
de reas legalmente protegidas conformadas por Parques Nacionales
Naturales, Resguardos Indgenas y Reservas Nacionales distribuidas
en los territorios de Brasil, Venezuela y Colombia. Esta caracterstica le
confiere al rea, la categora especial de ecosistema estratgico para la
seguridad ecolgica del pas por cuanto contribuye a la consolidacin

141 Vide <www.que.es/ultimasnoticias/sociedade/201007222306peru tienemillonesdolares.com>.


142 Vide <http://www.parquesnacionales.gov.co/PNN/portel/libreria/pdf/EjecutivoPMPure.pdf>.

163

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

de un corredor biolgico que conecta las reas de zonas protegidas


existentes en el noroeste amaznico de Colombia, Brasil y Venezuela,
evitando adems, el aislamiento del trapecio amaznico143.

Nesse sentido, o governo colombiano parece opinar que a sade


ambiental da floresta amaznica estrangeira limtrofe ao seu territrio
fundamental para a preservao de suas prprias matas. Por essa
razo, um dos objetivos estabelecidos para o Parque de Pur o de
consolidar o estabelecimento do corredor de reas protegidas do
noroeste amaznico que se espraia por Brasil, Colmbia e Peru.
A ideia no nova na Colmbia. J em 1992, Carlos Castao
Uribe, ento diretor do Instituto Nacional de los Recursos Naturales
Renovables (Inderena), publicou artigo em que defendia a criao de
um parque transfronteirio trinacional, na regio conhecida como
Trapzio Amaznico, onde Brasil, Colmbia e Peru tm uma trplice
fronteira144. Em seu arrazoado Castao informa que o projeto no era
apenas seu, mas se tratava de uma iniciativa de Estado da Colmbia.
O Inderena j teria realizado os estudos necessrios para a ampliao
do Parque Nacional Natural Amacayu at a trplice fronteira.
A proposta inclua a criao de parques a ele adjacentes no Brasil e no
Peru, o estabelecimento de critrios comuns de manejo, a implantao
de uma gesto coordenada, um programa conjunto de vigilncia e
monitoramento e o planejamento integrado entre os trs pases para
tornar o mosaico trinacional um agente indutor de criao de emprego
e renda na regio.
Antes mesmo da publicao do artigo, a Colmbia chegou
a apresentar a ideia e a propor sua efetivao. Em 2 de dezembro de
1990, Felipe Injoque Espinoza, poca diretor executivo do Programa

143 RODRIGUES, Grman Alberto et al. Lnea Base Para la Planificacin de Acciones en el Parque Nacional Natural
Rio Pur. Letcia: Unidad Administrativa Especial del Sistema Natural de Parques Naturales de Colmbia,
2005, p. 2.
144 URIBE, Carlos Castao. Consideraciones Polticas y Tcnicas sobre el Establecimiento de un rea Fronteriza
entre Colombia, Brasil y Per en el Trapecio Amaznico, en Amacay. Mundo SelvticoRevista Espacio Comn.
Bogot: Inderena, v. III, n. 3, novembro de 1992, pp. 1317.

164

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Nacional de Parques Nacionais do Peru, Victor Carlos Kanak, ento chefe


do Departamento de Unidades de Conservao do Ibama, e o prprio
Castao firmaram no Parque Nacional Manu, em solo peruano, uma Ata
de Reunio em que se comprometiam entre outros objetivos a:
Adelantar el acopio de la informacion necesaria por parte de cada
uno de los pases, para el estdio de factibilidad de creacin de la
Unidad de Conservacin Trinacional y realizar un encuentro en marzo
de 1991 en el Trapecio para su entrega, evaluacin y el reconocimiento
in situ del territorio com el objeto de formular la propuesta para el
establecimiento de las tres reas protegidas necesarias para la creacin
del Parque Trinacional145.

Ainda segundo o artigo, a ideia no prosperou devido a problemas


de ordem pblica na fronteira colombianobrasileira, que congelaran
las conversaciones.
A verdade um pouco diferente. As conversas foram suspensas
por que o ento chefe do Departamento de Unidades de Conservao
do Ibama assinou a Ata sem consultar o Itamaraty ou o Ministrio
da Defesa. Deuse ento um conflito de paradigmas. Enquanto o
Ibama via a questo pelo vis do manejo ecossistmico, outras reas
do governo entendiam ser precipitada qualquer ao ambiental que
pudesse de alguma forma colocar em risco a soberania brasileira em
sua fronteira amaznica.
Os colombianos, entretanto, no desistiram. Apenas mudaram
a abordagem em busca de resultados mais pragmticos. Alm disso,
deixaram a Regio do Trapzio de lado e mudaram o foco para o Parque
Natural Nacional Pur. Incluram em seu Plano de Trabalho estabelecer
coordenao com o Brasil para o manejo da rea fronteiria, por meio
da criao de uma agenda conjunta com as autoridades ambientais
brasileiras, no marco do Tratado de Cooperao Amaznica. O mesmo

145 Idem, ibidem.

165

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Plano prope a implementao de aes binacionais de fiscalizao e


monitoramento.
Atravs de um prisma poltico e econmico, o documento sugere
a criao do Parque como estratgia importante para defender a
soberania colombiana frente a incurses estrangeiras:
De igual manera, con la declaracin del rea, se pretende implementar
una estrategia nacional para el ejercicio de la soberana en la lnea
fronteriza con el Brasil, limite oriental del Parque, mediante el
fortalecimiento de la presencia institucional y de la participacin
social efectiva en el control territorial, que evite las incursiones de
extranjeros principalmente motivados por la extraccin de recursos
naturales como fauna, flora y recursos minerales como el oro presentes
en el rea protegida146.

Analogamente a Lnea Base Para la Planificacin del Manejo en


la Reserva Nacional Natural Puinawai aponta, entre as razes de sua
criao, em 1989, a salvaguarda da soberania colombiana, enquanto
prope a cooperao binacional como ferramenta de manejo:
se propone que, de acuerdo con los lineamientos de la Direccin
Territorial Amazona Orinoquia, se inicie el desarrollo estrategia en un
nivel regional que involucre la gestin binacional, teniendo en cuenta
que las dinmicas socioeconmicas en las fronteras con Venezuela y
Brasil se han convertido en potenciales amenazas para el equilibrio
ambiental de las reas protegidas y territorios indgenas147.

Desde a criao do Parque Pur, reunies peridicas bilaterais


comeam a criar a moldura institucional para uma cooperao de fato
na fronteira. Em 24 e 25 de fevereiro de 2005, teve lugar em Tabatinga

146 Ao listar os problemas que afligem o Parque de Pur, o documento oficial destaca invases do territrio por
parte de cidados brasileiros: Presencia de actividades extractivas ilegales e insostenibles realizadas
por extranjeros principalmente brasileros.
147 OSPINO, Harold Andrs et al. Lnea Base Para la Planificacon del Manejo en la Reserva Nacional Natural Puinawa.
Inrida: Unidad Administrativa Especial del Sistema Natural de Parques Naturales de Colombia, 2004, p. 69.

166

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

a I Reunio Tcnica do Grupo de Trabalho Sobre Meio Ambiente Entre


o Brasil e a Colmbia. No item 4 da reunio, que versou sobre Plano
de Manejo Binacional para as reas Protegidas Fronteirias a Ata
registra que los representantes del gobierno de Brasil proponem que
las acciones a realizarse se enmarquen como un corredor ecolgico
que permita la conservacin de la biodiversidad...el mantenimiento de
las conectividades y el uso de tecnologias sostenibles148.
Dois anos depois, por ocasio da II Reunio do Grupo de
Trabalho, avanouse com a elaborao do Plano de Ao Conjunta
de Monitoramento e Fiscalizao entre Parques Nacionais Naturais
da Colmbia e o IBAMA, com o estabelecimento de uma proposta de
ao conjunta que incluiu um cronograma de atividades. A Reunio
deliberou prosseguir com a ideia de implementao do projeto
Fronteira Verde Brasil e Colmbia, com o objetivo de consolidar um
corredor natural fronteirio149.
Mais recentemente, em julho de 2011, apesar da sugesto do
Itamaraty de excluir desmatamento e trfico ilegal de madeira do Plano
Binacional de Segurana Fronteiria BrasilColmbia, o Ministrio
da Defesa colombiano insistiu em manter ambos os temas na verso
preliminar do documento150.
Parece no haver dvida que Colmbia interessa estabelecer
parcerias formais de cooperao em suas fronteiras amaznicas,
reas afetadas pela guerrilha e pelo narcotrfico. Como demonstra
Andr Dunhan de Castro em sua dissertao de mestrado em relaes
internacionais pelo Instituto Rio Branco: A imensido da Amaznia,
a ainda insatisfatria presena estatal, o baixo desenvolvimento social
e as poucas oportunidades para a populao tornam a regio terreno

148 Vide I Reunin Tcnica del Grupo de Trabajo Sobre Medio Ambiente entre la Republica Federativa de Brasil y
la Republica de Colombia, Acta Final.
149 Vide Telegrama 168 expedido em 13 de fevereiro de 2007 pela Embaixada em Bogot.
150 Vide Telegrama 1039 expedido em 18 de julho de 2011 pela Embaixada em Bogot.

167

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

potencial para a instalao de atividades ilcitas151. Evidenciase o


interesse do Estado colombiano em que os pases vizinhos instalem
rgos de governo junto s suas fronteiras, inclusive unidades de
conservao, cujo corolrio a presena institucional de agentes dos
Estados colidentes na Faixa de Fronteira. A cooperao transfronteiria
um desdobramento lgico dessa estratgia, pois se trata de uma
forma de assegurar, por meio da troca de informaes e da coordenao
de polticas de fiscalizao, monitoramento e gesto do territrio
(mesmo que de cunho ambiental) que a fronteira prxima no ser
usada impunemente por narcotraficantes ou guerrilheiros. Como
conclui Dunham de Castro: As prprias aes internas do Brasil,
como implementao do controle de fronteiras, combate ao narcotrfico
e vigilncia e desenvolvimento da Amaznia152, podem apresentar
efeito estabilizador para os pases vizinhos153.
Parque Nacional Pico da Neblina
Foi criado em 5 de junho de 1979 e cobre uma superfcie
de 2.200.000 hectares. considerado como rea Prioritria para
Conservao da Amaznia com importncia que varia de muito alta
a extremamente alta154. Abriga o Pico da Neblina, ponto culminante
do Brasil, com 3.014 metros de altitude. Embora haja superposio
com terras indgenas, aproximadamente 95% de sua rea esto com
a situao fundiria regularizada. Existe h mais de trinta anos, mas
ainda no possui Plano de Manejo.
S possvel chegar ao Parque por via fluvial ou area. A cidade
mais prxima So Gabriel da Cachoeira, tambm apenas alcanvel
de barco ou avio, a partir da capital amazonense, Manaus, de onde
dista novecentos quilmetros. Enfrenta problemas com a atuao
151 CASTRO, Andr Dunham de. Crise na Colmbia: Impactos e Implicaes para o Brasil. Braslia: Fundao
Alexandre de Gusmo, 2009, p. 87.
152 Poderamos acrescentar: bem como a implementao e gesto apropriada de unidades de conservao.
153 CASTRO, op. cit., p. 120.
154 COUTO, op. cit., p. 37.

168

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

ilegal de garimpeiros e coletores de cip, que descaracterizam a rea,


muitas vezes, de forma irreversvel. Conta com trs funcionrios
de carreira do ICMBio e infraestrutura bsica, composta por campo de
pouso; duas canoas de alumnio movidas a motor de popa e um
veculo com trao nas quatro rodas.
O Parque Nacional do Pico da Neblina contguo ao Parque
Nacional venezuelano da Serrania de la Neblina, criado em 1978,
com 1.360.000 hectares. Ainda do lado venezuelano da fronteira,
tambm colidente com o Brasil e contguo ao Parque Nacional da
Serrania de la Neblina, est o maior Parque Nacional da Venezuela, o
ParimaTapirapec, que protege as nascentes do rio Orinoco e cobre
uma superfcie de 3.800.000 hectares de selva amaznica. Ambas
as unidades de conservao so de difcil acesso e esto fechadas
visitao pblica. semelhana do parque brasileiro com que tm
continuidade territorial, as duas reas protegidas venezuelanas
sofrem de grande carncia de recursos humanos e financeiros, o
que tem dificultado sua gesto. A escassa presena institucional,
entretanto, no significa que a rea esteja livre de impactos
antrpicos. A ocorrncia de minerao ilegal em ambos os lados
da fronteira tem sido causa de preocupao, sobretudo em vista da
poluio dos cursos dgua por mercrio.
Floresta Nacional (Flona) Amazonas
Foi criada em 1 de maro de 1989 com uma superfcie de
1.829.976 hectares. Est superposta em sua quase totalidade a Terras
Indgenas Yanomami, homologadas aps sua criao em 1991. Alm
disso, o Estudo reas Protegidas da Amaznia Brasileira: Avanos e
Desafios, j citado, mostra em sua pgina 75 que 1.165.800 hectares
da Flona, equivalentes a 63% de sua rea total, esto com processos
de pesquisas minerais autorizados. Tal realidade causa complicaes
quanto a decises de manejo. Enquanto as dvidas quanto s
atribuies legais e administrativas decorrentes da dupla afetao
169

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

e das pesquisas minerais no forem sanadas, qualquer atividade


de cooperao internacional desaconselhvel.
Floresta Nacional de Roraima
Foi criada em 1 de maro de 1989, cobrindo uma rea de
2.664.685 hectares com o intuito de conservar a fauna e a flora da regio
do complexo das Serras do Parima, Tocbira, Uafaranda, Estrutura e
Apiau. Limitavase ao norte com a Venezuela. Em 13 de outubro de
2009, foi reduzida drasticamente para 167.268 hectares. Suas terras
na conformao atual esto 100% regularizadas, mas deixaram de
colidir com territrio estrangeiro.
A reduo foi o resultado de um acordo poltico entre os governos
federal e do estado de Roraima. Segundo declaraes proferidas poca
pelo ento chefe da Floresta Nacional de Roraima, Felipe Marron,
330 famlias de agricultores viviam nos projetos de assentamento
Samama e Vila Nova, homologados pelo Incra em 1996 dentro da
unidade de conservao: Fazem derrubadas atravs do fogo, plantam
milho, arroz e mandioca. L tem energia, escola, estradas, igrejas,
posto de sade, eletrificao rural155.
A existncia de assentamentos dentro da rea protegida s
foi possvel porque durante os primeiros dez anos de sua existncia
o Ibama (rgo ento responsvel pela gesto das unidades de
conservao federais) no foi capaz de designar pessoal suficiente
para gerir a Floresta Nacional de Roraima. Ainda segundo depoimento
de Marron Quando eu assumi, em 2001, para nosso espanto,
91 mil hectares estavam antropizados por dois assentamentos do
Incra [...] os assentamentos nem deveriam ter sido criados, mas isso
o que acontece...156 (quando terras pblicas ficam sem superviso).

155 OLIVEIRA, Renan Antunes de; ALD, Lorenzo. As Flonas em Extino. Disponvel em: <www.oeco.com.br>,
em 19 de maio de 2005.
156 Idem, Ibidem. Segundo a mesma reportagem, a Assessoria de Imprensa do Incra alegou somente ter se dado
conta que havia distribudo lotes para a reforma agrria dentro da unidade de conservao cinco anos aps o
fato (2001), quando finalmente o rgo foi notificado pelo Ibama.

170

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

A ausncia institucional na Floresta Nacional de Roraima foi


confirmada pelo ento diretor de Florestas do Ibama, Antnio Carlos
Hummel: No tem nenhuma atividade do IBAMA nessas reas [...]
A gente nem sabe o que est acontecendo por l157.
Parque Nacional do Monte Roraima
Foi criado em 28 de junho de 1989. Possui uma rea de 116.000
hectares. Est inteiramente localizado no Estado de Roraima.
Apesar de considerado como rea Prioritria para Conservao da
Amaznia com importncia extremamente alta158, ainda no possui
plano de manejo homologado. Seu acesso difcil e a povoao mais
prxima Vila gua Fria, que dista 334 km de Boa Vista. Embora o
Parque Nacional Canaima, que lhe adjacente na Venezuela, receba
expressivo nmero de turistas, a unidade de conservao brasileira
no est aberta visitao pblica. Na prtica, entretanto, o Parque
Nacional do Monte Roraima recebe turistas com frequncia, inclusive
para caminhadas que envolvem pernoites. A visitao ocorre a partir
do Parque Nacional Canaima, onde se iniciam as excurses. De acordo
com avaliao do chefe do Parque, Ricardo Ponciano, h elevado grau
de degradao causado pelo fluxo desordenado de visitao turstica ao
Monte Roraima159. Coibir ou regularizar esse fluxo irregular, contudo,
virtualmente impossvel. O Parque Nacional do Monte Roraima conta
com apenas um funcionrio de carreira do ICMbio e infraestrutura
bsica que consta de dois alojamentos (12,26 m2 e 15,11 m2), um posto
integrado de controle (sede) com sala de recepo, escritrio, depsito e
garagem (110,4 m2) e dois carros com trao nas quatro rodas.
Em entrevista concedida ao autor em 16 de dezembro de
2010, o chefe do Parque, no entanto, revelou planos ambiciosos
157 Idem, Ibidem.
158 COUTO, op. cit., pp. 3233.
159 Vide Exposio de Motivo 001/10 PNMR/CR 2/ DIREPICMBio, encaminhada em 15 de dezembro de 2010,
pelo chefe do Parque Nacional do Monte Roraima, Ricardo Ponciano, ao Diretor de Unidades de Conservao
de Proteo Integral do ICMBio, Ricardo Jos Soavisnki.

171

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

de coordenao com o lado venezuelano: estamos dando os primeiros


passos no sentido de ajustarmos uma agenda de trabalho em busca
de uma gesto conjunta com a Venezuela pela nossa aproximao
e cumplicidade nas aes de controle e monitoramento no Monte
Roraima. Entre outras atividades, seu intuito elaborar um plano de
cooperao para o ordenamento do fluxo turstico e para a sinalizao
das trilhas. Na prtica, contudo, o prprio Ponciano revelou que no
h arranjo jurdico sequer para permitir o acesso dos funcionrios do
ICMBio ao lado brasileiro do Monte: mesmo tratandose de misso
institucional, ns subimos como turistas160.
Com relao Guiana, que tambm colida com o Parque,
Ponciano declarou seu desejo de estabelecer contatos para uma gesto
integrada, mas admitiu no saber como proceder nesse sentido:
H necessidade tambm de dialogarmos com a Guiana, honestamente,
no sei nem por onde comear! Minha viso nos integrarmos e, para
tal, precisamos nos reunir! Somente assim, ser possvel iniciarmos o
processo de dilogo em torno da gesto integrada do Roraima161.

O Parque Nacional Canaima, foi criado em 1962. Alongase


desde as mesetas ou tepuis do planalto venezuelano at a fronteira
com o Brasil. Com 3.000.000 hectares de extenso o segundo maior
parque da Venezuela. Possui plano de manejo desde 1991162. Alm
de incorporar a poro venezuelana do Monte Roraima, tambm
abriga o Salto Angel, maior queda dgua do mundo, com quase um
quilmetro de desnvel. O Parque Nacional Canaima foi declarado
Stio do Patrimnio Mundial da Humanidade pela Unesco em 1994.
De acordo com publicao do Programa das Naes Unidas para o
Meio Ambiente e Desenvolvimento, Canaima recebe cerca de cem mil
160 Entrevista concedida ao autor em 16 de dezembro de 2010, pelo chefe do Parque Nacional do Monte Roraima,
Ricardo Ponciano.
161 Idem, ibidem.
162 VIVAS, Leonel; CEGARRA, Jesus Alexander; MAGGIORANI, Alfredo. Atlas de reas Protegidas de Venezuela,
10 Parques Nacionales. Caracas: Inparques, 2010.

172

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

visitantes por ano. Assim, no de surpreender que o Parque conte


com infraestrutura avanada que inclui centros de visitantes, trilhas
e hotis de selva muito superior a de seu vizinho brasileiro. Por outro
lado, o grande volume de visitao tem causado impactos tais como
abandono de lixo, abertura de caminhos ilegais, caa furtiva e incndios
com causa antrpica163.
Vale destacar que significativa parcela dos visitantes de Canaima
originada no Brasil por meio de agncias de ecoturismo com sede
ou sucursal em Boa Vista. Mais do que isso, grande parte dos guias
de ecoturismo de Santa Elena do Uairn, sede da administrao
do Parque e cidade mais prxima dos atrativos de Canaima, foram
treinados pelo Senai de Roraima164. Uma maior cooperao entre os
Parques Nacionais do Monte Roraima e do Canaima poderia reverter
em gerao de emprego e renda do lado brasileiro da fronteira, com
a explorao de atrativos no Brasil complementares aos localizados
em solo venezuelano, que j gozam de boa reputao no mercado
ecoturstico internacional. Com efeito, a complementaridade entre
o eixo AmazonasRoraima e a Venezuela tem sido explorada por
operadores tursticos de Boa Vista. Em entrevista realizada pelo
autor com o sr. Joaquim Magno de Souza, diretorgeral da operadora
de turismo Roraima Adventures, em Boa Vista no dia 29 de outubro de
2010, o autor verificou que parte substantiva da demanda local
compe
se de estrangeiros em viagem pelo Escudo Guians, que
tendem a agrupar a visita ao Estado em um mesmo priplo que inclui
Manaus, o arquiplago de Anavilhanas (no rio Negro) e atraes do
Parque Nacional de Canaima como o Monte Roraima e o Salto Angel.
A promoo do turismo na regio poderia ser feita de forma mais
ampla, valendose do contexto das iniciativas da IIRSA, de maneira a
163 Vide <http://www.unep wcmc.org/sites/wh/pdf/Canaima.pdf>.
164 Rebecca Steineman relata em sua tese de doutorado reas Protegidas nas Zonas de Fronteira Internacional da
Amaznia Brasileira que o Senai de Roraima mantm acordo de cooperao tcnica com o Instituto Nacional
de Cooperao Educativa (INCE) da Venezuela, por meio do qual so oferecidos cursos de capacitao nas
localidades venezuelanas de Santa Elena de Uairen, Ciudad Bolvar e San Felix (Ciudad Guayna).

173

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

incentivar que europeus e norteamericanos em viagem Gran Sabana


venezuelana, como franceses holandeses e britnicos que visitam suas
excolnias no Escudo, sejam levados a perceber a regio como um
todo multicultural cimentado por uma unidade geolgica cuja idade
remonta a Gondwana. Publicaes especializadas em turismo como o
guia Lonely Planet South America on a Shoestring j sugerem aos
seus leitores que faam o percurso circular BelmManaus (de barco)
Boa VistaMonte RoraimaGeorgetownParamariboCaienaMacap
(Belm). Percorrer essa rota hoje possvel, embora desconfortvel
e custoso. Obras planejadas no contexto da IIRSA, tais como o
asfaltamento das estradas CaloeneOiapoque e GeorgetownLethem,
bem como as pontes sobre os rios Oiapoque e Takutu, facilitaro o
movimento de turistas. De forma a explorar plenamente o circuito,
contudo, caberia estruturlo de uma forma integrada e coordenada
entre os cinco pases, a exemplo do que foi feito na Rota Maia. Essa
eventual Rota do Escudo Guians est ancorada no patrimnio
ambiental, sobretudo nas reas protegidas amaznicas, em que se
destacam o rio Amazonas, o arquiplago das Anavilhanas, as cachoeiras
de Presidente Figueiredo, o Monte Roraima, os parques de Iwokrama
e Kaieter na Guiana, a Reserva Natural do Suriname Central, o Parque
Nacional Amaznico da Guiana Francesa e os Parques Nacionais do
Cabo Orange das Montanhas do Tumucumaque165.
Transformar em realidade esse possvel circuito, tema que por
si s daria uma tese parte, entretanto, a exemplo da Rota Maia,
necessitaria do concurso das autoridades ambientais e da rea de
turismo. Especificamente no caso da fronteira venezuelanobrasileira
o planejamento integrado do manejo do uso pblico nos parques
nacionais de Canaima e do Monte Roraima fundamental para que
todos possam usufruir os resultados do aumento do fluxo turstico

165 O Parque Nacional Canaima e a Reserva Natural do Suriname Central so stios reconhecidos pela Unesco
como Patrimnios Mundiais da Humanidade. A Rota inclui tambm atraes construdas pelo homem como
o Centro Histrico de Paramaribo, Patrimnio Mundial da Humanidade, na categoria cultural.

174

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

na regio166. Tal integrao tem caminhado lentamente, por conta


de carncias institucionais. Nos subsdios que o Consulado Geral em
Caracas encaminhou Secretaria de Estado para a IX Reunio do
Grupo de Trabalho de Desenvolvimento Fronteirio, realizada em
30 e 31 de maro de 2009, constava a avaliao de que o turismo era
uma atividade que poderia dinamizar a economia no lado brasileiro
da fronteira167. Consultado sobre sua participao no encontro, o
Ministrio do Turismo opinou contra a ativao de um GT de Turismo
e avisou que no poderia enviar representantes devido limitao
de pessoal. Na mesma reunio, tratouse da instalao de sinalizao
de trnsito bilngue na regio fronteiria, mas no houve meno a
elaborao de placas bilngues para as reas protegidas na fronteira, ou
outras atraes tursticas.
No encontro seguinte do Grupo de Trabalho de Desenvolvimento
Fronteirio, realizado em 16, 17 e 18 de junho de 2010 em Braslia,
o assunto de cooperao turstica no avanou, mas foi decidido
considerar a criao de um subgrupo de trabalho sobre temas
ambientais168, ao abrigo do qual a cooperao para a gesto do Monte
Roraima poderia ser discutida. Para tanto, contudo, seria necessrio
ampliar um pouco o perfil do temrio debatido na rea ambiental
que tem sido centrado no ordenamento do territrio, resduos e
dejetos slidos, vigilncia e controle ambiental, educao ambiental
e tratamento de guas servidas169, mas no tem levado em considerao
o fluxo turstico no Monte Roraima nem as potencialidades da
explorao do ecoturismo na zona de fronteira, com benefcios
repartidos entre Brasil e Venezuela170.
166 O nico acesso ao lado brasileiro do Parque pela Venezuela, o que faz com que qualquer poltica de ecoturismo
no Monte Roraima precise ser coordenada com as autoridades de Caracas.
167 Vide Telegrama nmero 80, expedido pelo Consulado Geral em Caracas em 19 de maro de 2009.
168 Vide Acta de La X Reunin del Grupo de Trabajo Sobre Desarrollo Fronterizo VenezuelaBrasil, arquivada no mao
sobre assuntos fronteirios do Vice Consulado de Santa Elena do Uairn.
169 Vide Telegrama 98, expedido pelo Consulado Geral em Caracas em 4 de abril de 2009.
170 Cabe mencionar que o evento turstico que mais atrai visitantes na regio o Reto en la Frontera uma
corrida anual de bicicletas de montanha que j est em sua dcima edio. A competio feita em trilhas,
cujo trajeto acompanha os marcos fronteirios entre a Venezuela e o Brasil. O legado do evento poderia ser

175

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Na fronteira da Venezuela com o Brasil no faltam oportunidades


de cooperao para uma gesto integrada entre as unidades de
conservao internacionalmente contguas, com ganhos recprocos
tanto na rea da preservao ambiental propriamente dita como na
do desenvolvimento do ecoturismo, com a consequente gerao de
emprego e renda. Como j mencionado, a regio poderia ser parte
integrante de um grande projeto turstico, similar Rota Maia, relatada
no segundo captulo deste trabalho. Nesse sentido, o Itamaraty
poderia cooperar identificando parceiros nos pases integrantes da
Rota Maia para compartilhar experincias, facilitando assim eventual
implementao do projeto.
No realista, contudo, pensar em qualquer grande ao de
cooperao sem que os Ministrios do Turismo e Meio Ambiente se
envolvam em sua implementao. Como relatado em telegrama do
Consulado em Caracas
necessrio fortalecer a presena do Estado brasileiro em Pacaraima
(na fronteira com a Venezuela) mediante o aumento do contingente de
soldados do Exrcito [...] e de funcionrios da Polcia Federal. Caberia
tambm designar um representante da Abin para atuar na fronteira,
de forma permanente171.

No seria demais acrescentar ser tambm conveniente designar


funcionrios do Instituto Chico Mendes em nmero suficiente para
garantir o manejo adequado do Parque Nacional do Monte Roraima e
darlhes adestramento profissional para explorar suas potencialidades
tursticas em complemento ao Parque Nacional Canaima.
Enquanto isso no acontece, h formas mais simples de
cooperao que poderiam comear quase imediatamente. Em
entrevista concedida ao autor em Caracas em 18 de novembro de

aproveitado para desenvolver uma trilha turstica binacional a exemplo do Caminho da Amizade existente
na fronteira tchecopolonesa, mencionado na nota 51 do subcaptulo 2.3.
171 Vide Telegrama 80, expedido pelo Consulado Geral em Caracas em 19 de maro de 2009.

176

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

2010, o presidente do Instituto Nacional de Parques da Venezuela


(Inparques172), Leonardo Milln, opinou ser desejvel que o Plano de
Manejo do Parque Nacional do Monte Roraima fosse homologado em
breve e que fosse feito levando em considerao o seu anlogo do Parque
Nacional Canaima. Na mesma ocasio a sra. Ingrid Martinez, diretora
regional do Inparques para o estado Bolvar, lamentou que o tema
unidades de conservao esteja sendo deixado de lado nas reunies
da Comisso de Fronteira, sobretudo luz do fato de que significativa
parcela de seus visitantes composta de brasileiros. Leonardo Milln
afianou que ambos os parques poderiam se beneficiar de uma poltica
mais estruturada de cooperao que envolvesse a utilizao conjunta
de equipamentos caros tais como helicpteros e veculos para combate
a incndios florestais. Tambm citou a organizao de patrulhas
coordenadas no topo no Monte Roraima como desejvel. Sugeriu,
ainda, que ambos os lados adotassem equipamentos de comunicaes
compatveis de modo a permitir o contato permanente entre as partes
e a utilizao de material similar para as brigadas de incndio e de
veculos com caractersticas uniformes, de forma que um lado possa
ajudar o outro em caso de avarias ou emergncias. Por fim, a sra. Maritza
Reenchianti, da Oficina de Gestin de Cooperacin Internacional del
Ministrio del Poder Popular para El Ambiente, tambm presente ao
encontro, sugeriu que Brasil e Venezuela fizessem um plano conjunto
de manuteno da trilha de subida ao Monte Roraima. Sua ideia apoia
se no fato que s h um caminho ao topo do Monte e, que embora essa
rota tenha incio em solo venezuelano, igualmente utilizada para o
acesso aos lados brasileiro e venezuelano do Monte173.
As ideias apresentadas pelo presidente do Inparques e demais
entrevistadas so simples e factveis, mas esbarram na escassez de
pessoal e meios disponveis no Parque Nacional do Monte Roraima.

172 Pelas suas atribuies o rgo equivalente ao ICMBio no Brasil.


173 Para se chegar parte guianesa do cume do Monte tambm necessrio utilizar essa mesma rota.

177

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Estao Ecolgica (Esec) Estadual Gro-Par


Foi criada em 4 de dezembro de 2006 com superfcie
de 4.245.819 hectares. Teve seu Plano de Manejo aprovado em 19 de
maro de 2010. Os estudos que levaram sua criao foram feitos por
um consrcio que incluiu a Secretaria de Estado do Meio Ambiente do
Par e o Museu Goeldi, bem como organizaes no governamentais
tais como a Conservao Internacional (nome utilizado no Brasil pela
Conservation International) o Instituto do Homem e Meio Ambiente
da Amaznia (Imazon) e o Instituto de Manejo e Certificao Florestal
e Agrcola (Imaflora), alm da Agncia de Cooperao Tcnica Alem
(GTZ).
Notcias recentes na imprensa informam que o governo do Par
estuda alterar seus limites de modo a desafetar ou transformar em
Floresta Estadual cerca de quinhentos mil hectares da Esec, na regio
onde a mineradora Rio Tinto teria descoberto uma grande jazida de
bauxita174. Nesse sentido, a administrao estadual criou em junho
de 2010 um Grupo de Trabalho destinado a subsidiar tecnicamente
o governo do Par nos conflitos de interesse relativos s reservas
de bauxita que esto dentro dos limites da Estao Ecolgica Gro
Par. Alm do Ministrio Pblico Estadual, do Museu Emlio Goeldi
e de cinco rgos do governo do Estado, fazem parte do Grupo de
Trabalho a Rio Tinto e as organizaes no governamentais Imazon e
Conservao Internacional175. Ainda no foi noticiado se a rea onde se
encontra a bauxita fica junto fronteira.
Expedies cientficas ao interior da Estao Ecolgica
mapearamna como dona de uma das maiores biodiversidades da
Amaznia, contendo vrias espcies endmicas no existentes em
174 Vide <http://www.oecoamazonia.com/br/reportagens/brasil/42-mineracaoxprotecaodabiodiversidade>.
A Rio Tinto detm cinquenta autorizaes de pesquisa de alumnio e minrio de alumnio no interior da Esec,
que cobrem 34,9% da rea total da unidade de conservao (Vide VERSSIMO, Adalberto et al. reas Protegidas
da Amaznia Brasileira: Avanos e Desafios, p. 75).
175 Nesse sentido, vale notar que a Conservao Internacional, que tambm est envolvida com o manejo de
unidades de conservao guianesas e surinamesas na fronteira com o Brasil, j se manifestou publicamente
contra qualquer alterao na Esec Gro-Par.

178

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

nenhuma outra rea protegida. Tambm verificaram encontrarse


virtualmente sem presena humana, sejam populaes tradicionais,
ndios ou garimpeiros. At o momento, a Esec no objeto de nenhuma
iniciativa de cooperao transfronteiria. Caso fosse Gro-Par parte
de algum acordo de gesto ecossistmica, contudo, tal arranjo poderia
adicionar um complicador a mais na j complexa discusso em curso
sobre a eventual mudana da categoria de manejo de uma parcela
protegida equivalente a meio milho de hectares, sobretudo ao se
levar em conta a forte presena e influncia poltica da Conservao
Internacional na Guiana e Suriname, ambos os pases com que a Esec
faz fronteira.
A Guiana foi o primeiro pas amaznico a decretar um Parque
Nacional em 1929. Desde ento criou apenas outras quatro reas
protegidas. Uma delas, a rea de Conservao de Posse Comunitria
Kuneshen, espraiase por 625 mil hectares contguos fronteira com o
Brasil e adjacentes Estao Ecolgica Gro-Par. Em 1996, o governo
de Georgetown estabeleceu a Environmental Protection Agency (EPA),
subordinada diretamente ao Gabinete do Presidente da Repblica.
Em tese, a EPA deveria assumir a gesto e o manejo de todas as reas
protegidas guianesas. Na prtica isso no aconteceu, havendo no
pas unidades de conservao geridas pela tribo WaiWai em parceria
com a organizao no governamental Conservation International,
pela Universidade Trompebo, pela Guyana Forest Commission e, at
mesmo, pela Comunidade Britnica de Naes.
A Comunidade Britnica de Naes maneja a Floresta Iwokrama,
de 371 mil hectares, por meio de uma outorga temporria concedida
pelo governo da Guiana em 9 de novembro de 1995, por um perodo
de trinta anos. Embora no seja limtrofe ao Brasil, vale analisar sua
situao jurdica, pois estabelece um precedente de extraterritorialidade
que merece acompanhamento luz dos planos guianeses de criar em
breve novas reas protegidas.

179

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Seu nome oficial, Iwokrama International Centre for Rain Forest


Conservation and Development Programme (ou o Centro, como ficou
conhecido), j anuncia seu carter internacional. O objetivo declarado
da unidade de conservao
to become a model that results in the worldwide conservation of
tropical forests [...] Iwokrama manages its 371.000 hectares to
show how tropical forests can be conserved and sustainably used to
provide ecological, social and economic benefits to local, national and
international communities176.

No se trata de exagero. O Ato nmero 7 de 1995177, que deu


existncia legal ao Centro, estabelece no caveat que seu objetivo
is to provide for the sustainable management and utilisation of
approximately 360.000 ha of Guyana`s tropical rainforest dedicated
by the Government of Guyana as the programme site for the purposes
of research by the Iwokrama Centre to develop, demonstrate and
make available to Guyana and the International Community systems,
methods and techniques for the sustainable management and utilisation
of the multiple resources of the tropical forest and the conservation of
biological diversity and for matters incidental hitherto.

O artigo segundo diz que its principal objectives shall be to...


contribute to the worlds knowledge of critical aspects of rain forest
management and development. O artigo sexto o complementa: The
activities of the Centre are to: demonstrate that tropical rainforest can
maintain biological diversity while supporting economic activity.
Iwokrama, ou o Centro, no internacional apenas em seus
objetivos, mas tambm o em sua personalidade jurdica. O artigo
vigsimo sexto do Ato garante que the property and assets of the
Centre wherever located and by whomsoever held shall be immune from
176 Vide <www.Iwokrama.org>.
177 Official Gazette Laws of Guyana. Georgetown: 17 de maio de 1996.

180

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

search, requisition, confiscation, expropriation and any other form of


seisure or foreclosure by executive, judicial or legislative action. O artigo
vigsimo nono concede aos funcionrios estrangeiros de Iwokrama e a
suas famlias os mesmos direitos, privilgios e imunidades que queles
usufrudos pelos funcionrios das Misses diplomticas acreditadas
junto a Georgetown. Por fim, o artigo trigsimo assegura imunidade
e iseno de impostos e taxas guianesas tanto ao Centro como a seus
funcionrios estrangeiros.
Na prtica, o arcabouo legal tem permitido ao Centro gerir
Iwokrama de acordo com objetivos e interesses de longo prazo que
no so necessariamente os mesmos da Guiana178. A fiscalizao, as
estratgias de manejo179, o desenvolvimento do ecoturismo, a explorao
do estoque madeireiro, as pesquisas desenvolvidas e, sobretudo, seus
resultados no necessitam do aval de Georgetown180. De acordo com a
legislao nem mesmo precisam ser informados a autoridades guianesas.
O governo da Guiana no sequer o responsvel por avaliar o
bom funcionamento do Centro. Quando o autor visitou Iwokrama
entre os dias 27 e 29 de outubro de 2010, a rea protegida estava
sendo auditada com vistas a obter certificao do International
Forest Stewardship Council. Como se sabe, o processo certificatrio
ganhou corpo na dcada de 1990, com o objetivo de assegurar aos
consumidores responsveis que os produtos por eles consumidos foram
produzidos em florestas manejadas de forma sustentvel181. Quem
determina se as florestas certificadas so sustentveis, entretanto,
178 H que observar, contudo, que a localizao de Iwokrama, no centro do pas, cortada ao meio pelo rio Essequibo
e ignorando o territrio reclamado pela Venezuela, parece ter sido escolhida com o objetivo explcito de dar
um senso de unidade Guiana. Na prtica, o manejo do Centro pela Comunidade Britnica de Naes confere
Guiana um reconhecimento oficioso da posse da zona cuja soberania contestada por Caracas.
179 O captulo 8 do Ato determina que: The areas demarcated and allocated for the wilderness preserve shall
be managed in accordance with the rules established by the Centre, e, portanto, no requerem o aval das
autoridades.
180 O artigo vigsimo stimo do Ato assegura a inviolabilidade dos arquivos de Iwokrama. O artigo vigsimo
oitavo outorga s comunicaes do Centro o mesmo tratamento concedido s comunicaes oficiais das
Misses diplomticas.
181 van DAM, Chris. The Economics of Forest Certification: Sustainable Development for Whom? Conferncia
apresentada no Congresso Latino Americano sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Quito, 11 e 12 de
abril de 2003.

181

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

no so os governos dos pases que as abrigam, mas organizaes no


governamentais, geralmente estrangeiras. Nesse sentido, o processo
de certificao equivale a uma afirmao de descrdito das instituies
ambientais e das estruturas normativas dos pases produtores de bens
florestais, madeireiros ou no. Tratase, portanto, de um processo
disfarado de tutela que elide os acordos internacionais. Alm disso,
encarece os produtos extrados de florestas nativas, em comparao
com aqueles retirados de plantaes comerciais (mais comuns no
hemisfrio norte), cujas atividades madeireiras causam menos
impactos, pois no se do em reas ricas em biodiversidade182.
Em fevereiro de 2004, o governo da Guiana assinou um
Memorando de Entendimento com a organizao no governamental
Conservation International, delegando a esta ltima responsabilidade
pela capacitao da comunidade indgena Wai
Wai para executar o
manejo e o monitoramento da rea de Conservao de Posse Comunitria
Kuneshen. Desde ento, sem a mesma fora legal que protege Iwokrama,
mas com autonomia similar, seus paradigmas de manejo tm sido ditados
de acordo com propostas de administrao pensadas pela organizao
no governamental. Essa instituio tem envidado esforos junto ao
governo em Georgetown para ampliar a rea de conservao a leste, em
direo fronteira com Roraima. Nesse perodo no tem acontecido
coordenao de manejo ou de fiscalizao com o Brasil.
Em entrevista concedida ao autor em Georgetown em 26 de
outubro de 2010, o Assessor Ambiental do Presidente da Repblica e
chefe do Escritrio para Assuntos de Mudana do Clima do governo
da Guiana, Shyan Nokta, informou encontrarse em estudo na EPA
a criao de um Sistema Nacional de Unidades de Conservao que
contemplar novas reas protegidas, uma delas, Shell Beach, junto
fronteira venezuelana, e trs outras: Monte Roraima, Montanhas de
Kanuku e Meridional Guianesa, potencialmente limtrofes ao Brasil.
182 Embora o Ato nmero 7 tenha clusula que d ao governo guians discricionariedade sobre o futuro da
estrada GeorgetownLethem, prevista para ser asfaltada na moldura da IIRSA, no h dvidas que o processo
de certificao pode provocar presso contrria a esse projeto de integrao.

182

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Embora o stio eletrnico da CI tenha anunciado que os limites da


unidade de conservao de Kanuku esto definidos183, Nokta preferiu
desqualificar a informao. Afianou que as novas UCs, todas dentro
da zona reclamada pela Venezuela, tm seus contornos geogrficos
ainda em avaliao184.
O Assessor da presidncia guianesa aduziu ainda que seu pas
entende sua responsabilidade de preservar as florestas, que so um
bem comum da humanidade, mas deixou claro que no conta com
oramento para a misso. Manifestou que Georgetown favorece a
criao de mecanismos financeiros internacionais voltados para
a manuteno dessas reas, mas enquanto isso no acontece, a
estratgia da Guiana a de criar reas protegidas de uso mltiplo, que
uma forma em que elas mesmas pagam por sua conservao. Este
o modelo que pretendemos adotar em Kanuku com a parceria da
Conservation International.
Apesar de Nokta ter evitado tecer comentrios sobre o tema,
fato que as reas protegidas planejadas esto em zona de fronteira,
em terras esparsamente povoadas e disputadas pela Venezuela.
Tendo em vista a carncia de recursos financeiros e humanos do pas,
a exemplo do ocorrido em Iwokrama, implementar essas unidades de
conservao com o concurso de alguma entidade internacional capaz
de mobilizar a opinio pblica global pode ser uma forma da Guiana
legitimar a posse da zona em litgio. Nesse sentido, as unidades de
conservao serviriam como fronteiras de separao entre a Guiana
e seus vizinhos, ao tempo em que se constituiriam em marcos
institucionais de ocupao do territrio.
183 Disponvel em: <http://www.conservation.org.gy/explore_kanuku. php>.
184 A reclamao por parte da Venezuela do territrio a oeste do rio Essequibo est sendo tocada em um quadro
de relaes distendidas, mas no se trata de assunto esquecido. As partes nomearam em novembro de 2009 o
professor jamaicano Norman Girvan para assistir na controvrsia fronteiria e reafirmaram o compromisso
com o processo de bons ofcios a cargo da ONU, dentro da moldura do acordo alcanado em Genebra em 1966.
Na prtica, o tema ainda suscita paixes. No dia 3 de novembro de 2010, em inspeo ao marco da trplice
fronteira localizado no topo do Monte Roraima, considerado pela Guiana como seu ponto culminante, o autor
verificou que todas as referncias quele pas haviam sido removidas e substitudas por inscries feitas a
mo em tom nacionalista pr venezuelano. Outrossim, na Venezuela os mapas oficiais continuam mostrando
o territrio a oeste do Essequibo como zona en reclamacin.

183

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Perguntado se haveria espao para cooperao com o Brasil


para o manejo de unidades de conservao na fronteira, Nokta foi
cauteloso: H alguns exemplos de boas prticas de cooperao entre
reas protegidas nas fronteiras internacionais. um pouco prematuro
discutir esse assunto, mas dadas as nossas boas relaes com o
Brasil, quando a situao se apresentar, no vejo problema algum em
cooperarmos.
Como se trata de rea em litgio entre dois pases vizinhos na
fronteira brasileira, qualquer tipo de cooperao para o manejo e gesto
de reas protegidas a localizadas pode gerar incmodo na relao com
a Venezuela. luz da falta de definio clara das responsabilidades de
manejo na Guiana, convm acompanhar de perto o processo de criao
de novas unidades de conservao no pas. Seria prudente evitar que
mais uma regio fronteiria ao Brasil seja administrada ou tutelada
por rgo no governamental ou organizao internacional sem clara
subordinao ao governo guians e que pode vir a ser excessivamente
crtica aplicao da poltica ambiental brasileira. Nesse sentido, vale
transcrever trecho do stio ciberntico da Conservation International,
onde so apontadas as principais ameaas rea protegida Kuneshen:
The Wai Wai need this area for the survival of their people and their
traditional way of life and are worried about new and encroaching
threats from mining, logging and the wildlife trade. Incursions along
their border with neighboring Brazil have already led to illegal mining185.

O Comit de Fronteira BrasilGuiana, recentemente estabelecido


com o objetivo de fortalecer a integrao entre as partes na regio
de fronteira, propondo mecanismos de coordenao e cooperao nas
reas de [...] meio ambiente e outras que venham a ser acordadas entre
as partes186, pode servir de veculo para o acompanhamento sugerido no
pargrafo precedente. Na I Reunio do Comit de Fronteira, realizada
185 Vide <http://www.conservation.org.gy/explore_konashen.phpide>.
186 Vide Telegrama 368, expedido pela Embaixada em Georgetown em 10 de dezembro de 2008.

184

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

em Boa Vista entre 11 e 13 de novembro de 2009, a representante


do Ibama indicou interesse na fiscalizao do parque nacional do
Monte Roraima (trplice fronteira)187. Seria prudente ampliar essa
manifestao de interesse a todo e qualquer projeto de implementao
de novas reas protegidas guianesas na regio fronteiria ao Brasil.
Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque (PNMT)
Criado em 22 de agosto de 2002, abrange 3.846.427 hectares,
divididos entre os estados do Amap (98,8%) e do Par (1,2%). Tem
670 km de fronteira internacional (610 km com a Guiana Francesa e
60 km com o Suriname). considerado como rea Prioritria para a
Conservao da Amaznia com importncias que variam de muito alta
a extremamente alta188. Para administrar este que o maior parque
nacional do Brasil esto designados quatro funcionrios de carreira do
ICMbio, o que segundo o prprio chefe da unidade de conservao,
Cristoph Jaster, est muito aqum da real necessidade189. Segundo
o Plano de Manejo do Parque, se todas as atividades estratgicas
planejadas forem colocadas em prtica e a totalidade das obras de
infraestrutura previstas for executada, o PNMT precisar de uma
equipe de, no mnimo, vinte servidores. Ainda assim, um tero
daquela hoje existente no Parque Nacional Amaznico da Guiana, que
lhe adjacente. Em dissertao defendida na Universidade Federal
do Amap, o procurador de Meio Ambiente e Patrimnio Cultural do
Ministrio Pblico do Estado do Amap, Milton Ferreira do Amaral
Junior, vai ainda mais longe. Usando a ferramenta Sistema de
Investimento Mnimo em ConservaoIMC, Amaral Junior calculou
que o PNMT necessita de 176 servidores para cumprir as funes
determinadas em seu Plano de Manejo190.
187 Vide Ata da I Reunio do Comit de Fronteira, realizada em Boa Vista entre 11 e 13 de novembro de 2009,
enviada pela Embaixada em Georgetown pela GMD nmero 27, de 27 de janeiro de 2010.
188 COUTO, op.cit., p. 32.
189 Vide entrevista pgina eletrnica: <http://www.ahau.org>, concedida em 2005.
190 AMARAL JUNIOR, Milton Ferreira. Investimentos Mnimos em Conservao para Consolidao do Parque
Nacional Montanhas do Tumucumaque PNMT. Dissertao apresentada ao Programa de PsGraduao em

185

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

O anncio da criao do PNMT durante a Conferncia das


Naes Unidas sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, realizada em
Joanesburgo, em 2002, serviu para mostrar a firme deciso do governo
do Brasil em conservar a Amaznia. Seu estabelecimento resultou de
uma acalorada discusso interna no pas, em que houve oposio
de integrantes do Conselho de Segurana Nacional e de setores do
Estado do Amap191, tendo sido necessria a interveno do prprio
Presidente da Repblica para que o Parque fosse criado.
Entre as onze unidades de conservao federais e seis estaduais
adjacentes s fronteiras amaznicas do Brasil, as duas cujos limites
se sobrepem linha de contato entre os territrios brasileiro e
francoguians so as que contam com programas de cooperao em
estgio mais avanado. Em linhas gerais, o histrico da cooperao
acompanhou a criao de reas protegidas em ambos os lados da
fronteira e justificase pelo adensamento das relaes bilaterais com
a Frana, o que gerou uma situao de cooperao por abordagem de
cima para baixo (top-down approach)192, como pode ser compreendido
pela relao comentada a seguir:
I.

Julho de 1980: criao do Parque Nacional do Cabo Orange.

II.

Maro de 2001: criao do Parque Natural Regional da


Guiana.

III. Agosto de 2002: criao do Parque Nacional das Montanhas


do Tumucumaque193; segundo declaraes da ento ministra
da Ecologia da Frana, Roseline Bachelot
Narquin, a
notcia da criao do Parque Nacional das Montanhas do
Tumucumaque estimulou o governo francs a retomar a ideia,
Direito Ambiental e Polticas Pblicas da Universidade Federal do Amap para obteno do Ttulo de Mestre
em Direito Ambiental e Polticas Pblicas. Macap: Universidade Federal do Amap, 2010, p. 92.
191 De acordo com a Legislao brasileira, sempre que seja proposta a criao de nova unidade de conservao
localizada na Faixa de Fronteira, preciso ouvir o Conselho de Segurana Nacional.
192 Vide captulo 2 A realidade atual do manejo e gesto de reas de proteo ambiental em zonas de fronteira
no mundo em geral.
193 Vide Despacho telegrfico nmero 349, expedido em 9 de abril de 2003 para Embaixada em Paris.

186

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

existente desde 1992, embora estagnada, de estabelecer um


Parque Nacional ao sul do territrio da Guiana Francesa.
Como se v a seguir, o Parque Amaznico da Guiana (PAG
Parc Amazonien de Guyane), com aproximadamente dois
milhes de hectares, acabou sendo criado em 2007.
IV. Abril de 2003: visita ao Amap da ministra da Ecologia da
Frana, Roseline BachelotNarquin; na ocasio a ministra
fezse acompanhar do secretrio de Estado do Turismo, Lon
Bertrand. Segundo o despacho telegrfico 349, expedido em
9 de abril de 2003 para Brasemb Paris, a visita teria sido
centrada em dois tpicos, sendo um deles a criao de um
parque nacional na Guiana Francesa, luz do (ento) recente
estabelecimento no lado brasileiro do Parque Nacional
das Montanhas do Tumucumaque. Na ocasio, a ministra
afirmou que a cooperao em matria de biodiversidade
deveria ser um dos principais eixos da relao entre o Brasil e
a Frana em matria ambiental. O secretrio Lon Bertrand
adicionou que, a seu ver, Guiana e Amap formam um nico
patrimnio cultural, cuja explorao turstica deveria ser
objeto de parceria estreita. A ideia, que ainda encontra
se em estgio muito embrionrio de implementao,
fundamental para que o Parque brasileiro se integre ao
esforo de desenvolvimento do territrio nacional ao
tempo em que cumpre sua destinao como rea protegida.
O prprio chefe da unidade de conservao, Cristoph Jaster,
afirmou em depoimento ao autor, concedido em Macap em
9 de outubro de 2010, que precisamos urgentemente criar
e propor populao uma alternativa de renda partir do
Parque, de modo a fazer com que Tumucumaque, ademais de
proteger a natureza, tambm possa oferecer oportunidades

187

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

de emprego legais194. O tema das potencialidades tursticas


analisado mais detidamente no subcaptulo 3.2.
V.

Outubro de 2004: assinatura, em Caiena, de Memorando


de Entendimento pelo Ministrio do Meio Ambiente do
Brasil e pelo Ministrio da Ecologia e Desenvolvimento
Sustentvel da Frana: vale ressaltar duas das aes
acordadas: (i) implementar intercmbios de experincias e
conhecimentos, por meio da cooperao tcnica, entre as
administraes e instituies especializadas e (ii) cooperar
em projetos na regio transfronteiria Guiana/Amap e
fortalecer aes de cooperao regional. Com base nesse
instrumento, o Departamento de reas Protegidas do
Ministrio do Meio Ambiente comeou a desenvolver
os principais eixos estratgicos da cooperao bilateral,
entre os quais avulta a gesto colaborativa das unidades
de conservao na fronteira Amap/Guiana Francesa e o
treinamento de gestores ambientais para a administrao
de mosaicos de reas protegidas.

VI. 2005 (12 a 14 de abril em Braslia; 3 e 4 de novembro em


Macap e 15 e 16 de dezembro em Caiena): realizao de trs
reunies de trabalho entre os gestores das reas protegidas
na zona de fronteira AmapGuiana Francesa.
VII. Fevereiro de 2007: criao do Parque Nacional Amaznico
da Guiana.
VIII. Fevereiro de 2008: encontro na Guiana Francesa entre os
presidentes Luiz Incio Lula da Silva e Nicolas Sarkozy; na
194 A constatao de Jaster est em linha com a viso que os economistas brasileiros tm sobre o tema. Edmar
Bacha explica que: Se h um tipo de extrativismo que destri o meio ambiente da Amaznia porque os
custos sociais no esto se refletindo nos custos privados. preciso criar mecanismos de internalizao
junto ao processo decisrio dos agentes econmicos, para induzilos a fazer as coisas da maneira socialmente
correta. Se formos criar s mecanismos de interdio, probe se isso, probe se aquilo, paramos a economia.
Se quisermos preservar, temos o problema de compensar. ARNT, Ricardo (Org.). O que os Economistas
Pensam Sobre Sustentabilidade. So Paulo: Editora 34, 2010, p. 60.

188

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

reunio foi emitida Declarao Conjunta entre os governos


brasileiro e francs. O item 3 do documento reforou o apoio
em mais alto nvel cooperao entre as reas protegidas
localizadas na fronteira comum: Para proteger e valorizar
o meio ambiente na rea de fronteira, os dois presidentes
resolveram estreitar a cooperao entre as administraes
do Parque Nacional Amaznico da Guiana Francesa e o
Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque, nos
estados do Amap e do Par, com vistas a favorecer a troca
de experincias e uma maior coordenao de operaes de
fiscalizao e de intercmbio de dados e informaes, com
vistas a favorecer o ecoturismo dentro de uma viso de
desenvolvimento sustentvel e de respeito biodiversidade
e s comunidades locais195.
IX. Junho de 2008: assinatura de Memorando de Entendimento
entre o Parque Nacional do Cabo Orange e o Parque Natural
Regional da Guiana.
X.

Dezembro de 2008: assinatura da Parceria Estratgica Brasil


Frana e de quatro acordos correlatos.

XI. Maio de 2009: realizao, em Braslia, do Primeiro Encontro


das reas Protegidas na Zona de Fronteira Amap/Par
Guiana Francesa; o encontro teve como objetivos: (i) criar
um espao de trabalho para facilitar o intercmbio entre
os gestores das respectivas reas protegidas para facilitar a
coordenao de aes e realizaes e discutir perspectivas de
cooperao entre o Parque Nacional Amaznico da Guiana,
o Parque Natural Regional da Guiana, o Parque Nacional das
Montanhas do Tumucumaque, o Parque Nacional do Cabo
Orange e o Mosaico de reas protegidas do Amap
Par;
(ii) apresentar e informar s instituies francesas e brasileiras
195 Vide Despacho telegrfico 106 para a Embaixada em Paris, expedido em 20 de fevereiro de 2008.

189

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

sobre as aes implementadas e os projetos em elaborao,


identificando possveis sinergias entre instituies e gestores,
a fim de melhorar a articulao entre os colaboradores e
(iii) facilitar a implementao dos projetos. Decidiuse no
encontro que o Parque Nacional Amaznico da Guiana e o
Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque faro uma
Declarao Conjunta voltada para a resoluo de problemas
comuns. Na reunio, a representante da Embaixada da Frana
em Braslia, Conselheira Chantal Haage, defendeu que os dois
parques sejam pensados como um contnuo ecossistmico ao
afirmar que: No devemos esquecer que a rea conjunta desses
dois parques constitui uma das maiores reas protegidas
de floresta tropical do planeta. Como sabemos que o maior
problema em matria de conservao a fragmentao,
temos, com essas duas grandes reas protegidas de formao
florestal contnua, um fabuloso instrumento de proteo e
conservao da natureza196.
XII. A partir de 2010, como resultado da reunio de 2009, os
lados francs e brasileiro tm buscado estreitar a cooperao
ao longo de alguns eixos principais:
1. Conhecimento/Pesquisa: gerao e troca de conhecimento
cientfico.
2. Uso Pblico/Ecoturismo: busca de criao de iniciativas
complementares e em bases sustentveis, em ambos os
lados da fronteira.
3. Divulgao da cooperao em todos os foros possveis.
Na rotina das administraes dos Parques Nacionais do Cabo
Orange e das Montanhas do Tumucumaque, contudo, a cooperao
engatinha. Esbarra em toda sorte de pequenos entraves, desde o mais
196 Vide Ata do Primeiro Encontro das reas Protegidas na Zona de Fronteira Amap/ParGuiana Francesa,
arquivada na Assessoria Internacional do Ministrio do Meio Ambiente.

190

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

bvio, a carncia de pessoal, at em empecilhos de ordem burocrtica,


como a necessidade de autorizao para viagem ao exterior, requerida
para que os gestores brasileiros possam cruzar o rio Oiapoque sempre
que estiverem a servio, processo que chega a demorar dois meses197.
Outros complicadores tm sido o desconhecimento mtuo
dos contextos regionais e das respectivas legislaes ambientais e
administrativas, bem como a dificuldade de comunicao, ensejada
pela diferena de idiomas oficiais.
Ainda assim, os gestores das unidades de conservao
envolvidas esto empenhados em adensar a cooperao, buscando
por meio de uma abordagem de baixo para cima (bottomup approach)
dar substncia aos discursos presidenciais e acordos em nvel de
ministro198. Ainda que informalmente, tm procurado servir de
pontos focais para melhorar a articulao entre as instituies
governamentais envolvidas em projetos na faixa de fronteira, tais
como as respectivas polcias e autoridades aduaneiras. Tm tambm
buscado solues estruturais para os entraves cooperao. No
momento, esto estudando apresentar um projeto de intercmbio
entre os profissionais dos quatro parques envolvidos e esto
desenvolvendo um stio ciberntico comum.

197 J os funcionrios dos parques franceses da Guiana, beneficiaram se da soluo encontrada para o mesmo
problema na cooperao entre o Parque dos Alpes Martimos e sua contraparte italiana. Nesse sentido, gozam
de uma autorizao permanente, baseada em Decreto Presidencial do Eliseu, assinado em 2005. Segundo o
autor apurou em visita tcnica ao Parque Transfronteirio do Grande Limpopo, em junho e julho de 2011,
tambm os funcionrios dos Parques Nacionais Kruger, na frica do Sul, e Limpopo, em Moambique, tm
autorizao permanente para cruzar a fronteira entre os dois pases. So, contudo, obrigados a fazlo em
postos fronteirios estabelecidos oficialmente. No momento, segundo o diretor do Parque do Limpopo,
Baldeu Chande, informou ao autor, em depoimento colhido em Massingir em 1 de julho de 2011, est sendo
negociada permisso permanente para que os funcionrios de ambos os Parques possam cruzar a fronteira
em qualquer ponto em que os Parques tm contiguidade, mediante autorizao prvia verbal (por rdio) ou
escrita, concedida pela outra parte.
198 Com efeito, o processo de cooperao entre as reas protegidas na fronteira AmapGuiana Francesa tem
forte vis de abordagem de baixo para cima, como reconhecido pelas Partes reunidas na IV Reunio da
Comisso Transfronteiria BrasilFrana, realizada em Caiena em 12 e 13 de junho de 2008. A Ata da Reunio,
trasmitida pela Embaixada em Paris pelo Telegrama 471, de 10 de julho de 2008, inequvoca nesse sentido:
As Partes congratulam se pelas excelentes relaes j mantidas, em carter informal, pelas administraes
do Parque Nacional da Guiana Francesa e do Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque e encorajam
o prosseguimento das aes de cooperao de forma a concluir um acordo governamental.

191

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

No h obrigao legal por parte do Brasil ouvir a Guiana Francesa


nos assuntos relativos rotina do Parque Nacional das Montanhas
do Tumucumaque. importante assinalar, contudo, que de acordo
com o Plano de Manejo daquela unidade de conservao, o Parque
Nacional Amaznico da Guiana tem um assento em seu Conselho
Consultivo199. Embora essa instncia no tenha poder deliberativo
algum, em suas reunies so discutidas todas as questes relevantes
para a administrao do Parque. Ter assento no Conselho Consultivo
d acesso rea protegida francoguianesa a informaes sobre a
situao do Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque, bem
como sobre seus planos futuros, facilitando assim a coordenao das
atividades de cooperao e construindo uma atmosfera de confiana
mtua. No h assentos para o Brasil no conselho do parque franco
guians200.
No h no Suriname unidade de conservao contgua Estao
Gro-Par ou a Tumucumaque. Essa realidade no tem sido propcia
a um ambiente de cooperao. Ainda assim, iniciativas precursoras
existem, tal como registrado no Plano de Manejo de Tumucumaque:
A relao entre Brasil e Suriname no mbito de aes binacionais e/ou
de cooperao em sua regio de fronteira ainda incipiente. Algumas
iniciativas, coordenadas por uma organizao no governamental
indigenista norteamericana com sede em ambos os lados da fronteira,
a Amazon Conservation Team, ou ACTBrasil, nome utilizado em sua
incorporao na legislao brasileira201, foram tomadas especialmente
no sentido de preservar a integridade cultural das comunidades
aborgenes locais. O PNMT se insere nesse contexto por representar
199 Tambm possuem assento no Conselho Consultivo as seguintes instituies pblicas: os seis municpios
do entorno do Parque; quatro rgos da esfera estadual e quatro entidades federais. Pretende se criar mais
quatro cadeiras a serem preenchidas pelo Exrcito Brasileiro, Servio de Patrimnio da Unio, Departamento
de Polcia Federal e Agncia Brasileira de Inteligncia.
200 Em entrevista ao autor, concedida pelo chefe do Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque em
Macap em 9 de outubro de 2010, Cristoph Jaster informou que a parte francesa no tem comparecido s
reunies do Conselho Consultivo. Jaster aduziu que o Conselho de Defesa Nacional solicitou formalmente
que o representante francs seja excludo do Conselho o que, segundo ele, deve acontecer em breve.
201 Vide <http://www.equipe.org.br/>.

192

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

um mecanismo de proteo contra invases e aes predatrias,


especialmente o garimpo, a caa e a pesca predatrias e trfico de
diversas naturezas. Tal potencial foi reconhecido pelas lideranas
de grupos locais que j estabeleceram (em 2006) contato com o IBAMA
no Amap e com a equipe gestora do PNMT202.
Em junho daquele mesmo ano ocorreu nas localidades
surinamesas de Kwamalasamutu e Paramaribo o Primeiro Encontro
Transfronteirio de Proteo ao Meio Ambiente. Organizado pela
ACTBrasil, com a presena de dois funcionrios do Parque Nacional
das Montanhas do Tumucumaque, o encontro teve os seguintes
objetivos:
i. promover mecanismos de proteo dos aspectos bioculturais
da regio de fronteira;
ii. aproximar comunidades indgenas e instituies envolvidas
na proteo fronteiria;
iii. estabelecer estratgias de identificao de problemas,
monitoramento, comunicao e aes de proteo ao nvel binacional;
iv. discutir mecanismos de proteo contra os principais crimes
ambientais, como biopirataria, garimpo ilegal, caa e pesca predatrias,
invaso de reas protegidas e pistas de pouso irregulares203.
Apesar de no ter soluo de contiguidade com nenhuma unidade
de conservao do Brasil, cabe ainda registrar a existncia de uma rea
de proteo surinamesa adjacente ao territrio brasileiro. Tratase da
Reserva Natural Sipaliwini, criada em 1972, com superfcie de cem mil
hectares na fronteira com o Par. Embora Sipaliwini esteja submetida
baixa intensidade de manejo, vale destacar que a organizao no

202 Vide Plano de Manejo do Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque. Macap: Ministrio do Meio
Ambiente/ Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade, 2009, p. 32.
203 AMARAL JUNIOR, op. cit., p. 43.

193

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

governamental Conservation International204, tambm muito ativa


na vizinha Guiana, fez gestes junto a Paramaribo para declarar uma
rea protegida de at dois milhes de hectares na fronteira binacional,
conectando a Reserva Natural ao Parque Nacional das Montanhas do
Tumucumaque205.
A assuno do presidente Desir Delano Bouterse em 12 de
agosto de 2010, entretanto, mudou o foco do governo. Em entrevista
concedida ao autor em Paramaribo, em 22 de outubro de 2010, a
responsvel pelo tema reas protegidas na nova administrao,
Yvette Merton, subsecretria permanente do Ministrio surinams
para o Ordenamento do Territrio, Planejamento e Manejo Florestal,
afirmou desconhecer qualquer proposta para ampliar Sipaliwini e
manifestou interesse em estabelecer novas bases de cooperao com
a organizao no governamental. Segundo ela, a CI e o governo
precisam discutir mais para alinhar os projetos implementados pela
ONG no Suriname. A sra. Merton informou ainda que: A rea de
Sipaliwini indgena e o nosso pas formado por um tecido de muitas
etnias diferentes. Precisamos estabelecer um cdigo de conduta para a
atuao das organizaes ambientais no governamentais no curso do
mandato atual do Presidente Bouterse.
Por fim, de acordo com a subsecretria, a administrao
Bouterse no pretende declarar novas reas protegidas ou ampliar as
existentes, mas dever se concentrar na implementao do sistema
surinams de unidades de conservao, com a elaborao de planos de
manejo, contratao e treinamento de guardasparques e o estmulo
pesquisa. Nesse sentido, considerou prematura qualquer possibilidade
de manejo integrado das reas protegidas na fronteira: No temos
sequer um funcionrio residente em Sipaliwini, mas declarou
204 A Conservation International o principal ator no governamental com atuao na rea da conservao
surinamesa. Em 1998, criou o Fundo Fiducirio Suriname Conservation Foundation, para o qual fez uma
doao de US$ 1 milho. Ao longo dos anos seguintes capitaneou os esforos de sua capitalizao que hoje
monta a US$ 15 milhes. O Fundo o provedor majoritrio de recursos financeiros para o Sistema de reas
Protegidas surinams.
205 MITTERMEIER, Russell A.; KORMOS, Cyril; MITTERMEIR, Cristina at al, op. cit., pp. 183188.

194

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

interesse em cooperar com o Brasil para a implementao e posterior


manejo de todas as reas protegidas surinamesas. Para ela, idealmente,
a cooperao no atual momento deveria priorizar o treinamento dos
quadros locais.
Parque Nacional do Cabo Orange
Criado em 15 de julho de 1980, abrange 619.000 hectares
completamente inseridos no litoral do Amap, dos quais o ICMBio
calcula que 90% sejam de mata primria. considerado como
rea Prioritria para Conservao do Cerrado e da Amaznia,
com importncia muito alta, e rea Prioritria para Preservao
Costeira, com importncia extremamente alta206. A unidade de
conservao conta com quatro funcionrios de carreira do ICMBio e
tem um Conselho Gestor desde 6 de janeiro de 2002. Apesar de estar
contemplado pelo Arpa, passados mais de trinta anos de sua criao,
ainda no possui Plano de Manejo.
O Parque Nacional do Cabo Orange adjacente ao Parque
Natural Regional da Guiana, criado em 26 de maro de 2006. Mantm
com ele o Programa Oiapoque Natureza, parceria iniciada em
2002. Seu objetivo promover a conservao dos recursos naturais
da foz do Oiapoque por meio de um processo de gesto participativa
conducente ao desenvolvimento sustentvel do Parque Natural
Regional da Guiana e da rea limtrofe ao Parque Nacional do Cabo
Orange. O projeto conjunto dever durar at 2013 e tem como linhas
de ao a identificao de fontes poluidoras, a educao ambiental,
o desenvolvimento do ecoturismo e o fomento a pesquisas sobre
mamferos e jacars.
Tambm h cooperao entre as reas protegidas brasileira
e francoguianesa para o monitoramento integrado do esturio do
Oiapoque. O projeto envolve, alm do Parque Nacional do Cabo

206 COUTO, op. cit., p. 30.

195

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Orange, a Polcia Federal e a Polcia Militar do Amap, bem como a


Polcia Martima e a Marinha de Guerra francesas. O intuito desse
projeto monitorar e fiscalizar a rea estuarina/marinha da fronteira
Brasil/Guiana Francesa e promover um canal de comunicao
constante sobre as embarcaes que frequentam a rea e sobre os
procedimentos de sua fiscalizao. O projeto tem sido implementado
de fato por meio da realizao de reunies trimestrais entre os
parceiros e da execuo de operaes binacionais. Vale ressaltar que
a fiscalizao conjunta ajuda o Brasil a manter intacta a projeo
marinha do Parque Nacional do Cabo Orange, mas tambm de
interesse da Guiana Francesa, j que a rea marinha protegida da
unidade de conservao brasileira funciona como um dos berrios
que colaboram com a manuteno dos estoques pesqueiros guianeses.
Por fim, h uma cooperao incipiente para o desenvolvimento
do ecoturismo. Nesse caso, um barco francs transporta turistas
unidade de conservao brasileira a partir de atracadouro localizado
na Guiana, recebendo apoio e dividindo lucros com parceiros no Brasil.
A ideia expandir essa cooperao para que o Parque do Cabo Orange
tornese um gerador de emprego e renda relevante, servindo de esteio
para um turismo de base comunitria, alicerado em embarcaes
e tripulantes locais. Para tanto, ao longo dos prximos anos, a
administrao do Parque Nacional do Cabo Orange pretende utilizar
recursos do Fundo Fiducirio de Capitalizao Permanente do Arpa.
O objetivo capacitar moradores do entorno em ecoturismo e edificar
um centro de visitantes prximo ponte rodoviria sobre o Oiapoque,
com o intuito de ligar as estradas da Guiana e do Brasil.
Como mencionado e discutido nos pargrafos precedentes, na
Guiana Francesa, adjacentes aos Parques Nacionais das Montanhas do
Tumucumaque e do Cabo Orange, esto o Parque Nacional Amaznico
da Guiana e o Parque Natural Regional da Guiana. Este ltimo uma
unidade de conservao de 222 mil hectares, com objetivos de manejo
genericamente semelhantes s reas de Proteo Ambiental (APAs)
196

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

do Brasil. Nele vivem aproximadamente quinze mil habitantes. J o


Parque Nacional Amaznico da Guiana tem dois milhes de hectares
de proteo integral. Ambas as unidades de conservao contam com
infraestrutura e recursos materiais e humanos muito superiores a seus
vizinhos brasileiros207.
A viso de curto e mdio prazos dos gestores do Parque Natural
Regional da Guiana sobre a cooperao com o Brasil no otimista.
Em entrevista concedida ao autor em Caiena, em 19 de outubro de
2010, o chefe de Projeto da Unidade de Cooperao daquela rea
protegida, Antoine LouisAlexandre, manifestou desnimo com o que
qualificou de viso papelista do ICMBio. Segundo ele, a Lei ambiental
brasileira boa, talvez at um pouco dura demais, mas sua aplicao
quase nula. Essa falta de implementao da Lei tem afetado a sade do
ecossistema. Sua avaliao sobre o Parque Nacional das Montanhas
do Tumucumaque semelhante:
Surpreendeume ver o Plano de Manejo pronto. slido e consistente,
mas como ser tirado do papel? Os Parques de Tumucumaque e Cabo
Orange no conseguem fazer o mnimo para mitigar problemas banais
como tratamento de lixo e fiscalizao da caa ilegal e da sobrepesca,
isso para no falar do garimpo ilegal que o maior problema que vem
do Brasil. No estou criticando os funcionrios do Cabo Orange, que
so gente preparada e engajada, mas como quatro pessoas podem
cuidar de seiscentos mil hectares?

A crtica de Louis
Alexandre pode ser dura, mas no
leviana. Entre 15 e 18 de outubro de 2010, o autor acompanhou
um funcionrio do Parque Nacional do Cabo Orange e o veterinrio
e bilogo francs Benoit de Thoisy em uma expedio para dar

207 Com efeito, as discrepncias entre as disponibilidades de recursos humanos entre os Parques nos dois lados
da fronteira so enormes: enquanto o Parque Nacional do Cabo Orange conta com quatro tcnicos do ICMBio,
o Parque Natural Regional da Guiana tem quarenta funcionrios. A diferena ainda maior entre os Parques
Nacional Amaznico da Guiana e das Montanhas do Tumucumaque, o francoguians conta com sessenta
funcionrios e o brasileiro com apenas quatro.

197

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

continuidade a uma pesquisa sobre a populao de onas pintadas


naquela unidade de conservao208. Segundo Thoisy, com exceo do
territrio administrado pela Frana, se conhece muito pouco sobre as
onas no Escudo Guians. Nesse sentido, ser capaz de dimensionar o
quantitativo de indivduos da espcie e compreender seus padres de
migrao fundamental para dimensionar que tipos e que tamanhos
de corredores so desejveis entre o Cabo Orange e Parque Natural
Regional da Guiana. Aps viajar trs horas de carro e outras quatro de
voadeira ao longo do rio Cassipor, a equipe hospedouse na localidade
Vila Velha, limtrofe ao Parque Nacional do Cabo Orange. Logo ao
desembarcar, o pesquisador foi informado que quatro das dezesseis
cmeras que havia colocado haviam sido quebradas ou roubadas.
O funcionrio local contratado pelo ICMBio na Vila para fazer a
checagem diria das cmeras, explicou que o vandalismo havia sido
feito por habitantes do local flagrados voltando de caadas. Outro
morador do povoado corroborou explicando que o abate da fauna para
subsistncia comum no vilarejo, embora seja necessrio ir cada vez
mais longe para encontrar presas.
Com efeito, a populao local, de cerca de 250 habitantes, fala
com candura sobre a caa, explicando que ela integrante da dieta
local, sendo parte diria do cardpio. Por outro lado, frequente
a reclamao quanto drstica reduo dos estoques pesqueiros do
Cassipor, cuja fauna aqutica, segundo a gente de Vila Velha, vem
sendo capturada por barcos provenientes de Belm e Macap, que
fazem uso da pesca de arrasto, proibida no Parque.
Independente dos fatos, cuja gravidade no cabe discutir mais
detidamente dentro do escopo deste trabalho, h a percepo do lado
francs de uma impotncia das autoridades ambientais brasileiras.
Antoine LouisAlexandre explicou ao autor que o trabalho de Thoisy
custeado pelo Parque Natural Regional da Guiana:

208 A pesquisa integra o programa de cooperao Programa Oiapoque Natureza, j citado.

198

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Foi uma forma que encontramos para cooperar. Pagamos os honorrios


do pesquisador e os custos da investigao cientfica. O ICMBio entra
com o transporte e a logstica da pesquisa que so mais baratos. Mas e
agora? Cada cmera custa cerca de mil euros. Quem se responsabiliza
pelos danos? Como continuar assim? No pretendemos desistir. Vejo
boa vontade nos funcionrios do Cabo Orange, temos os mesmos
objetivos e viso de longo prazo do ICMBio, mas evidente que h
grande dificuldade do lado brasileiro em implantar esses objetivos.
Desde o comeo de 2009, temos sugerido cooperar em fiscalizao
e turismo, mas esbarramos na falta de recursos que aflige a nossa
contraparte no Brasil. Vamos habilitar uma trilha de ecoturismo de
20 km entre Saint Georges e Tsumaripa. Poderamos estendla ao
Brasil e fazer um circuito internacional, mas o Cabo Orange capaz de
implementar essa trilha do seu lado? Poderamos conseguir recursos
com o Banco Mundial ou alguma instituio francesa, mas com apenas
quatro funcionrios como o Parque brasileiro far a manuteno do
trecho em seu territrio? impossvel.

A insatisfao francoguianesa parece ser justificada. Quando o


autor visitou a sede do Parque em Oiapoque, no dia 14 de outubro
de 2010, seu chefe Ricardo Mota Pires informou que as atividades
de cooperao em turismo e em fiscalizao marinha estavam
sendo suspensas sem previso de retorno, uma vez que haviam sido
encontrados gusanos no casco do barco do Parque e no havia verba
disponvel para efetuar os reparos necessrios.
A situao no Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque
no melhor. Sua sede em Macap, onde dois servidores do expediente.
H uma subsede em Serra do Navio, localidade em que despacha outro
funcionrio, o que deixa apenas um tcnico sediado na fronteira, em
Oiapoque, onde divide o escritrio do Parque Nacional do Cabo Orange.
Ambas as unidades de conservao brasileiras tm tentado
minorar os problemas causados pela escassez de recursos, buscando
auxlio de outras instituies do governo brasileiro, especialmente
o Departamento de Polcia Federal (DPF) e o Exrcito Brasileiro.
199

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Os agentes federais tm sido empregados na fiscalizao. Segundo o


chefe da Delegacia de Oiapoque, delegado Elanio de Oliveira, explicou
ao autor em entrevista em 14 de outubro de 2010, a existncia dos
Parques na fronteira e a eventual cooperao com as unidades
estrangeiras contguas no facilitam nem dificultam o trabalho policial,
apenas determinam o seu perfil209. Para ele, contudo, a cooperao
desenvolvida com a Armada da Frana fundamental para o sucesso
das operaes: Caso os franceses no estejam afinados conosco,
quando a gente aperta do lado de c, os traficantes, madeireiros e
pescadores ilegais simplesmente atravessam a fronteira e evadem
qualquer tentativa mais rigorosa de fiscalizao.
A opinio do comandante da 1 Companhia Especial de Fronteira
do Exrcito Brasileiro, responsvel pelo patrulhamento fronteirio no
Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque no destoa da dos
delegados da Polcia Federal. Em entrevista concedida ao autor, no dia
13 de outubro de 2010, na sede da unidade militar em Clevelndia do
Norte, embora tenha elogiado os esforos dos servidores do ICMBio
lotados no Tumucumaque, o militar afirmou que a presena rarefeita
do Instituto Chico Mendes na unidade de conservao, sobretudo
junto fronteira, quando somada ao fato da sede do Parque ser em
Macap, torna a coordenao difcil e pouco eficaz.
Em sua viso, a existncia do PNMT em tese no impeditiva
defesa nacional, mas, na prtica, sua criao foi percebida pelos
209 A opinio do delegado Oliveira no difere significativamente da viso de dirigentes do DPF. Em entrevista
concedida ao autor por via eletrnica, em 27 de dezembro de 2010, o delegado Paulo Fernando da Costa
Lacerda, diretor
geral da Polcia Federal entre 2003 e 2007 e diretor
geral da Agncia Brasileira de
Inteligncia, de 2007 a 2008, no demonstrou receio a arranjos de cooperao para o manejo ecossistmico
de reas protegidas adjacentes em zona de fronteira. Para Lacerda, na medida em que duas ou mais naes
soberanas, amigas, reconhecem pela via diplomtica a necessidade da celebrao de acordos de interesses
comuns, visando integrao regional na faixa de fronteira, no h o que se falar em risco soberania.
Haver sim o direito/dever de cada um de acompanhar e fiscalizar as regras estabelecidas nos atos de
cooperao firmados pelos legtimos representantes do poder das naes soberanas. Questes pontuais
de ameaas segurana pblica havero de ser reprimidas pelos rgos policiais civis de ambos os lados.
Sou pela integrao dos povos de fronteira na busca dos seus interesses comuns, sem preconceitos para a
participao de organizaes civis nacionais ou estrangeiras, as quais devem estar submetidas s exigncias
de controle pelo poder pblico brasileiro, cabendo ao governo federal criar infraestruturas locais para garantir
a fiscalizao e fazer cumprir a legislao ambiental [...] acho positivo o Brasil estabelecer entendimentos com
os governos (dos pases vizinhos) de forma a definirem conjuntamente as polticas para a conservao das
reas de fronteiras contiguas entre os pases.

200

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

habitantes do interior do Parque, especialmente os moradores de Ilha


Bela, como uma restrio explorao econmica da regio. O Exrcito
est sufocando as atividades ilegais na rea protegida, mas no cabe
instituio fornecer alternativas de emprego e renda. medida que
aumentarmos o rigor das patrulhas, o que acontecer s pessoas
que extraem sua renda (ainda que irregularmente) do Parque?
A fiscalizao tem sido fruto de um trabalho de cooperao entre
o Brasil e a Frana. semelhana das patrulhas realizadas na fronteira
guatemaltecobelizenha, as Foras Armadas brasileira e francesa tm
se coordenado por meio dos Estados Maiores dos respectivos Exrcitos
em Macap, Belm e Caiena. Nesse sentido, quartis espelho foram
instalados em Clevelndia do Norte e Saint Georges e em Vila Brasil
e Camopi. Para os prximos anos h previso de instalao de mais
trs pelotes de fronteira no Parque do Tumucumaque, flanqueados
por unidades militares francesas no Parque Amaznico da Guiana.
O espelhamento fundamental para que o monitoramento seja
efetivo. Como explicou o oficial do Exrcito Brasileiro: As patrulhas
so simultneas em ambos os lados da fronteira. Assim, evitase que
suspeitos encontrem abrigo em uma rea sem policiamento to logo
avistem uma equipe de fiscalizao.
Ainda de acordo com ele: A criao do Parque chamou a ateno
do Exrcito para a necessidade de que se instalassem pelotes de
fronteira ao longo do Tumucumaque. O trabalho do Exrcito na
regio, contudo, tem se caracterizado por um perfil mais policial do que
defensivo. A ao das tropas da 1 Companhia Especial de Fronteira
tem se concentrado na represso caa, extrao de madeira e
movimentao de garimpeiros.
Na entrevista que o autor manteve com o delegado Elanio
de Oliveira, o policial federal comentou que ao impedir a livre
movimentao de garimpeiros, o Exrcito est trabalhando para
a Frana, uma vez que essa gente apenas vive no Brasil, mas extrai
ouro na Guiana. De certa forma, todavia, a instituio militar est
preventivamente assegurando que no haja irritantes de fronteira
201

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

entre Brasil e Frana. A Lei do SNUC no permite que haja habitantes


permanentes em parques nacionais. Uma vez que grande parte dos
garimpeiros ilegais que atuam na minerao no Parque Amaznico da
Guiana vive dentro dos limites do Parque do Tumucumaque, caso no
haja represso por parte das autoridades do Brasil, abrese espao para
que seja feita presso pela Frana para que a legislao brasileira seja
cumprida e, dessa forma, sejam ressaltados os problemas de gesto das
unidades de conservao brasileiras na fronteira. luz da legislao
vigente parece inquestionvel a pertinncia da atuao castrense.
Trata
se, contudo de soluo mitigatria, que s pode ser
plenamente resolvida com o aparelhamento do ICMBio de forma
compatvel com a misso institucional que lhe atribuda (O problema
discutido em maior profundidade no subcaptulo 3.4 e no captulo 4).
Enquanto isso no acontecer, ideias mais arrojadas da presidente do
Parque Natural Regional da Guiana, Hlne Syader, confidenciadas
ao autor por Antoine LouisAlexandre na entrevista referida, como a
elaborao de plano de manejo nico para os Parques adjacentes na
fronteira do Brasil com a Guiana Francesa e a criao de uma Reserva
da Biosfera transnacional, parecem ser muito difceis de serem tiradas
do papel e, sob um ponto de vista brasileiro, quase impossveis de
serem aplicadas no terreno.
3.1 Relevncia estratgica
No Brasil, a discusso do objeto do trabalho, ademais do
temrio ambiental, inserese no debate de duas questes mais amplas:
i) a integrao da Amrica do Sul e ii) o ordenamento territorial da
Amaznia. Nesse enquadramento, a gesto ecossistmica de unidades
de conservao contguas em zona de fronteira, em maior ou menor
grau, desejada ou no conforme se adote a posio tradicional que
v fronteiras como linhas de separao, que do a dimenso exata de
um territrio nacional sobre o qual o Estado exerce com plenitude
sua soberania, ou se opte por uma abordagem dinmica, que entende
202

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

fronteiras como espaos de conjuno e ligao de nacionalidades, tal


como defende Roberto Cardoso de Oliveira210.
Na doutrina mais ligada viso tradicional, as fronteiras
setentrionais demarcam regies vazias, deprimidas economicamente
e difceis de defender so reas de risco. Sob essa tica, o
estabelecimento de unidades de conservao contguas a territrio
estrangeiro aumenta a fragilidade da regio, pois impede a vivicao
dessas reas, ao tempo em que as submete a um ordenamento legal
que tolhe a liberdade de movimento das Foras Armadas.
J, de acordo com a viso mais dinmica, a cooperao para o
manejo de reas protegidas adjacentes em zona de fronteira serve para
ordenar uma parcela do territrio caracterizada pela presena rarefeita
de instituies do Estado. Contribui assim para preencher o vazio que
o setor tradicional v como um risco e prov uma oportunidade de
projeo do Brasil no territrio vizinho, no por meio de medidas
expansionistas ou neoimperialistas, mas de polticas de integrao e
cooperao, que podem gerar benefcios em todos os lados da fronteira.
Transformase, assim, uma linha de fissura em cimento que liga duas
nacionalidades e proporciona desenvolvimento integrado.
At prximo do final do sculo XX, a fronteira era identificada
como a linha que demarca o final do exerccio do poder econmico,
poltico e cultural de um pas e o consequente incio de outra esfera
de poderes, algumas vezes hostil. Hoje a tendncia considerla cada
vez mais como um espao onde h conjuno de esforos destinados
a mitigar conflitos e a magnificar interesses convergentes. No caso
especfico das reas protegidas, a maximizao dos objetivos comuns
pode ser traduzida pelo manejo integrado de um mesmo ecossistema
que se espraia por mais de um territrio nacional. Isso ocorre quando
as partes aplicam nfase sobre um mesmo objeto de trabalho a

210 OLIVEIRA, Roberto Cardoso; BAYNES, Stephen Grant (Org.). Nacionalidade e Etnicidade em Fronteiras.
Braslia: Editora UNB, 2005, p. 278.

203

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

conservao da biodiversidade ao tempo em que esvaziam as


diferenas culturais, polticas e tnicas211.
No contexto da Amaznia, e mais especificamente de suas
reas fronteirias, o Estado brasileiro (assim como ocorre nos pases
limtrofes) padece da exausto dos modelos de desenvolvimento ali
aplicados. At aqui os modelos (ou a ausncia deles) tm levado ao
desmatamento, grilagem e ocupao desordenada do territrio.
Essa realidade, contudo, tem sido menos consequncia da falncia das
polticas pblicas para a regio do que da dificuldade do Estado em
acompanhar o crescimento populacional e econmico de uma zona
tradicionalmente marginal aos principais polos do pas. Observa
se na Amaznia uma ocupao induzida pela expanso da fronteira
agropastoril e pelo surgimento de outras oportunidades geradoras de
emprego e renda no planejadas pelo Estado, tais como a derrubada e
venda de madeira, a minerao ilegal de ouro e a explorao de plantas
medicinais212.
Tal situao decorre do fato de que, durante quase cinco sculos,
a Amaznia serviu como uma fronteira natural entre o Brasil e seus
vizinhos. Uma espcie de Canal da Mancha, de Deserto de Gobi ou
de Pirineus a demarcar com um grande vazio antrpico o limite entre
terra aproveitada pelos brasileiros de um lado e por naes voltadas
211 O caso citado no captulo 2, da fronteira lusoespanhola, onde esto adjacentes o Parque Nacional da Peneda
Gers e Parque Natural da LimiaXurs demonstra no terreno a mudana do paradigma. A fronteira entre os
dois pases visualmente um dos melhores exemplos do conceito tradicional em que sua funo era ser uma
linha de separao, de presena militar e de rgido monitorameto territorial. Ali, ainda possvel ver centenas
de castelos e fortalezas medievais contrudas para garantir o fim de Portugal e o comeo da Espanha (ou vice
versa), demarcando agressivamente a separao entre dois espaos pensados de forma autnoma. J hoje, a
passagem de uma rea protegida para outra feita de forma suave. No h grandes diferenas de manejo, as
sinalizaes esto harmonizadas e as placas so bilngues; o espao, demarcado pelas reas protegidas Gers
Xurs ganhou contornos de rea de conectividade e de integrao binacional.
212 Naturalmente h excees, que resultaram em polos de desenvolvimento planejados e bemsucedidos, como o
caso da Zona Franca de Manaus, mas, como destaca o embaixador Pedro Motta Pinto Coelho em sua Tese de CAE
A Cooperao Fronteiria Na Amaznia; Os PlanosModelos de Desenvolvimento Integrado de Comunidades Vizinhas
na Fronteira uma proposta, defendida em 1990: Se fato que as aes de desenvolvimento regional e os
esforos de ocupao da Amaznia agiram e deixaram marcas, ainda que de forma contraditria ou em sentidos
divergentes, no espao socioeconmico da regio, as reas fronteirias as espelham de forma episdica e, de
maneira geral, mais atenuada. A marginalidade, ou as caractersticas de periferia que ainda identificam essas
zonas no chegaram a ser voluntariamente objeto de programas especficos, voltados para seu desenvolvimento
econmico, nem foram tratadas em funo de sua individualidade e de suas necessidades prprias.

204

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

para o Oceano Pacfico ou para o Mar Caribe de outro. Nesse contexto,


as polticas pblicas e o planejamento econmico e infraestrutural
dos pases sul
americanos tenderam a esquecer a regio, exceto
por episdicos projetos pontuais, raramente com caractersticas
integradoras ou estruturantes.
Nas trs ltimas dcadas, o aumento populacional da Amaznia
verificouse em velocidade relativa muito mais rpida que a do resto
do pas. Alm disso, fatos novos na cena das relaes internacionais,
como a preocupao com o aquecimento global, com a perda acelerada
da cobertura florestal e biodiversidade associada, e o mapeamento do
potencial econmico do subsolo amaznico, mudaram a relevncia
da regio para o pas. A Amaznia deixou de ser uma poro do
territrio nacional desconhecida, inspita, intocada e marcada
pelo isolamento, para ser percebida como a ltima fronteira a ser
desbravada e desenvolvida. Com a globalizao e a queda de grande
parte das barreiras protecionistas em todo o mundo, do ponto de vista
econmico, a regio tornouse estratgica para conferir ao Brasil sua
real dimenso continental. Se no passado, para a maioria dos brasileiros,
a Amaznia era apenas uma expresso cartogrfica, hoje a pujana
territorial e as consequentes oportunidades de projeo econmica e
poltica confervel ao Brasil por colindar com nove pases s podero
ser efetivamente exploradas se a Amaznia deixar de se configurar em
espao de separao para se transformar em um elemento de ligao
com o norte do continente sulamericano e, por meio dele, com os
pases caribenhos. Enquanto isso no ocorrer, o pas no se beneficiar
plenamente de suas mltiplas fronteiras e continuar limitado a uma
integrao apenas poro meridional da Amrica.
Sob essa tica, que confere regio o valor estratgico de
constituir ndulo de ligao com o Pacfico e o Caribe, o governo
brasileiro tem se esforado nos ltimos anos para tomar as rdeas do
desenvolvimento amaznico dentro de uma moldura planejada e com
objetivos de longo prazo. Esse processo tem respeitado basicamente
trs vertentes: a) fiscalizao e adensamento da presena do Estado;
205

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

b) planejamento e construo de infraestruturas que permitam


integrar o resto do pas regio e por meio dela, aos pases andinos e
caribenhos; e (c) ordenamento do territrio.
Na primeira vertente enquadramse os projetos Sivam e Calha
Norte e a implantao de novas delegacias da Polcia Federal em
localidades de fronteira, aes que, por fugirem ao foco principal do
trabalho, no so analisadas em detalhe. Vale mencionar, contudo, a
ttulo ilustrativo, o aumento expressivo das tropas da Fora Singular
Terrestre na Amaznia em geral e nas fronteiras amaznicas em
particular. O Exrcito Brasileiro, que na dcada de 1980 tinha seis
mil homens na regio, conta hoje com 28 mil soldados ali e pretende
expandir esse efetivo para trinta mil at 2018, com a instalao de novos
28 pelotes de fronteira, todos a serem aquartelados em unidades de
conservao ou em terras indgenas213. Ao fim do processo, os postos
militares na fronteira passaro de 23 para 51, com espaamento entre
eles nunca superior a 200 km. O aumento do efetivo tem se dado,
sobretudo, com a transferncia para a regio de batalhes e brigadas
anteriormente localizados nas regies sul e sudeste do pas214.
Quanto ao planejamento e construo de infraestruturas que
permitam integrar o resto do Brasil regio, e por meio dela aos pases
andinos e caribenhos, destacamse as iniciativas feitas na moldura da
Iniciativa para Integrao da Infraestrutura SulAmericana IIRSA.
A Iniciativa, que confere regio prioridade jamais dada antes pelo
governo, embora tenha sido concebida na presidncia de Fernando
Henrique Cardoso, j apareceu reforada na alocuo de posse do
presidente Luiz Incio Lula da Silva, que durante seus dois mandatos
conferiu s Amricas ao sul do Rio Grande um tratamento especial,
simbolizado pelo estabelecimento da Comunidade Sul
Americana
de Naes e pelas reunies de Cpula da Amrica Latina e Caribe,
213 Muitas reas Protegidas j sediam pelotes de fronteira. o caso do Parque Nacional das Montanhas do
Tumucumaque, onde a caserna prxima subsede do ICMBio, rgo com o qual o Exrcito pretende fazer
parceria para reativar uma antiga pista de pouso tambm localizada no Parque, prxima unidade militar.
214 Vide <http://defesabrasil.com/site/index.php/Notcias/Exercito/Defesaprometemais28 pelotes>.

206

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

realizada em Salvador em 2009, e BrasilCaricom, que teve lugar em


Braslia em 2010. Analogamente, em seu discurso de assuno, o
ministro de Estado, embaixador Antonio Patriota, reiterou a prioridade
do Itamaraty de completar a transformao da Amrica do Sul em
um espao de integrao e de cobrir as lacunas de conhecimento e
interao que ainda caracterizam o relacionamento entre os pases da
regio, processo cujos marcos principais so as Cpulas supracitadas215.
Segundo o exchanceler Celso Amorim: O Governo Lula definiu
a Amrica do Sul como ponto de partida para uma nova insero do
Brasil no sistema internacional216. A integrao fsica indispensvel
para a concretizao do discurso poltico e a integrao fsica para alm
do Mercosul no possvel sem que se atribua regio fronteiria na
Amaznia um papel estratgico.
Mais do que isso, o planejamento da IIRSA construdo sobre
o pensamento de que as obras de estradas, hidreltricas ou linhas de
distribuio de energia extrapolam o conceito de desenvolvimento
nacional para se adequarem a um paradigma de regio produtora,
resultando, quando prontas, na criao de uma rede de bens comuns
que do senso de complementaridade aos diferentes espaos
econmicos separados por fronteiras polticas. Como defendeu Maria
Regina Soares de Lima em seu ensaio O Lugar da Amrica do Sul na
Poltica Externa Brasileira:
A adeso brasileira a este modelo de integrao fsica pelo governo Lula
pode ser comparada tarefa que o Baro do Rio Branco realizou na
primeira dcada do sculo XX. No se trata de consolidar as fronteiras
nacionais, como antes, mas de amplilas no sentido de sua diluio e
integrao com as dos vizinhos217.

215 Vide Discurso de Posse do Excelentssimo Senhor Ministro de Estado das Relaes Exteriores do Brasil, Embaixador
Antonio de Aguiar Patriota, proferido em Braslia, em 1 de janeiro de 2010, e transmitido pela Circular
telegrfica 80272/2, expedida em 3 de janeiro de 2011.
216 AMORIM, Celso. Poltica Externa do Governo Lula, os Primeiros Dois Anos. Anlise de Conjuntura OPSA, nmero 4,
maro de 2005, pp. 2526.
217 LIMA, Maria Regina Soares de. O Lugar da Amrica do Sul na Poltica Externa Brasileira. In: AMORIM, Celso et
al. Obras de Integrao Fsica na Amrica do Sul. Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores, 2007, pp. 25 e 26.

207

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Entretanto, como vm demonstrando os processos em curso


na Unio Europeia e no Mercosul, a conectividade fsica e energtica
so apenas pontos de partida para uma integrao que tende a uma
constante ampliao calcada no estabelecimento crescente de vasos
comunicantes. Um processo integracionista, para ser bem sucedido,
precisa dar nfase balanceada s diferentes reas estratgicas, tais
como a implementao de zona de livre comrcio, a colaborao
interinstitucional, o planejamento integrado de grandes estruturas
de modo a evitar duplicaes, a compatibilizao dos mecanismos
normativos entre outros218. Nesse sentido, a questo da conservao da
biodiversidade sem dvida estratgica na Amaznia. O prprio modelo
de desenvolvimento adotado tem levado isso em conta, ao criar uma
vasta rede de reas protegidas219 e incorporar as peculiaridades do meio
ambiente amaznico no planejamento de infraestruturas na regio.
No possvel pensar em integrao regional com foco exclusivo em
obras de engenharia. H tambm que se compatibilizar as polticas de
ordenamento territorial, pelo menos na fronteira. Deixar de considerar
essa premissa acarretar o risco de conflitos localizados com potencial
para se tornarem irritantes nas grandes linhas de cooperao, como
a situao causada pela discrepncia de categorias de manejo entre
as unidades de conservao brasileira e peruana aludida no item (10)
da introduo deste captulo, sobretudo quando experincias passadas
no contexto da prpria Amaznia j demonstraram que a melhoria da
infraestrutura indutora de migrao e de ocupao desordenada do
solo, resultando muitas vezes em grilagem e especulao de terras.
A criao de uma rede de unidades de conservao de
diferentes categorias de manejo na Amaznia atende s necessidades
218 Como explicou Luiz Fernando Santos Reis, caso a integrao no seja feita simultaneamente em vrias reas
temticas, pe se em risco o objetivo do desenvolvimento integrado: A histria do Mercosul tem mostrado
as dificuldades de avano para a integrao, se o acordo prioriza somente o comrcio de mercadorias.
In: A Participao de Empresas Brasileiras em Projetos de Infraestrutura na Amrica do Sul: Viso do
Empresariado Brasileiro. In: AMORIM, Celso et alli. Idem, p.73.
219 Entre 2004 e 2009, o Brasil decretou a proteo de 53 milhes de hectares na Amaznia. Atualmente a regio
tem 27,04% do seu territrio protegido (9% em unidades de conservao do grupo de proteo integral e 17%
do grupo de explorao sustentvel). Vide Circular telegrfica 841, expedida em 8 de dezembro de 2010.

208

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

de ordenamento daquele vasto territrio, induzindo assim o


desenvolvimento sustentvel atrelado a parmetros inseridos em
grandes linhas de planejamento do progresso socioeconmico do pas
e da regio. As correntes contrrias ao estabelecimento de unidades de
conservao na fronteira amaznica, sobretudo aquelas existentes nas
Foras Armadas, justificam sua posio pela necessidade de incentivar
a povoao das faixas de fronteira e de estimular a cooperao e a
integrao internacionais. Tambm alertam para outras inconve
nincias; uma vez que (as unidades de conservao) restringem as
atividades humanas, inviabilizando o povoamento, a cooperao e a
integrao internacionais, comprometendo o desenvolvimento de
projetos nos campos econmico e social, com reflexos para a Defesa
Nacional; a no vivificao destas reas favorece o incremento de
ilcitos transnacionais220, criando
se dessa forma um vazio em
territrio nacional que poder vir a colidir com reas povoadas nos
pases vizinhos, as quais tero forte influncia sobre regies brasileiras
fronteirias com baixa densidade populacional.
Por outro lado, A Estratgia Nacional de Defesa, aprovada pelo
Decreto nmero 6.703, de 18 de dezembro de 2008, aponta como uma
de suas diretrizes: Adensar a presena de unidades do Exrcito, da
Marinha e da Aeronutica nas fronteiras e, nesse contexto priorizar
a regio amaznica, cuja defesa exige projeto de desenvolvimento
sustentvel. O documento ainda esclarece que: Devese ter claro que,
dadas as dimenses continentais do territrio nacional, presena no
pode significar onipresena221.
Na moldura conjunta resultante das polticas de integrao
regional de desenvolvimento e de defesa, parece clara a relevncia
estratgica das unidades de conservao em zona de fronteira. luz
da disponibilidade limitada de capital privado e estatal para as grandes
220 Vide Ofcio nmero 621/A3.7 expedido em 22 de setembro de 2003 pelo Gabinete do comandante do
Exrcito Brasileiro, generaldeexrcito Francisco Roberto de Albuquerque, ao ministro chefe do Gabinete de
Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, Jorge Armando Flix.
221 MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008, p.14.

209

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

obras de infraestrutura e dos contingenciamentos oramentrios e de


pessoal que restringem o trabalho das instituies militares e civis
do Estado brasileiro, a criao de reas protegidas como instrumentos de
ordenamento do territrio ferramenta importante na estratgia
de ocupao e desenvolvimento do espao amaznico. A criao dessas
unidades impede a grilagem, restringe o desmatamento descontrolado,
substituindoo pela explorao sustentada nas Florestas Nacionais,
direciona os movimentos migratrios e incentiva o desenvolvimento
segundo vetores prconcebidos. Facilita assim o planejamento da
poltica de defesa das fronteiras. Ademais, permite a centralizao
de esforos e recursos em linhas de ao consideradas prioritrias,
ao tempo em que desestimula o desenvolvimento desordenado ou
predatrio em regies com presena institucional rarefeita. Tambm
obriga o Estado, por meio dos rgos com a misso constitucional de
administrar as unidades de conservao, a monitorar e, dentro de suas
limitaes (tema que discutido mais profundamente no captulo 4), a
manejar essas reas segundo objetivos de desenvolvimento sustentvel
de longo prazo. Por fim, a experincia tem mostrado que, dado o peso
poltico do Brasil, a criao dessas unidades de conservao serve de
incentivo para o estabelecimento de unidades espelho do outro lado da
fronteira, reduzindo assim o risco de que venham a colidir com regies
vivificadas, possibilidade que preocupa as Foras Armadas.
3.2 Riscos e oportunidades: as reas de proteo ambiental em
zona de fronteira na Amaznia brasileira como plataforma
possvel de projeo da soberania
Aceitar a hiptese da gesto ecossistmica de unidades de
conservao contguas em zona de fronteira por meio de cooperao
binacional dar s periferias uma nova funo em que deixam de ser o
fim geogrfico de um pas para se tornarem pontos de articulao com
os vizinhos. Para isso, como explicou o embaixador Pedro Motta Pinto
210

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Coelho necessrio um entendimento da fronteira no vista mais


como uma linha, de funes negativas, mas como uma regio ou uma
rea com caractersticas prprias, exigindo um tratamento racional e
portanto unificado ou integrado222.
A realidade, entretanto, como observada nos estudos de
caso apresentados no Captulo 2, tem demonstrado que quando h
assimetrias marcadas entre os respectivos pases, acordos para a
gesto integrada de unidades de conservao contguas em zona de
fronteira podem dar margem projeo de soberania por parte do
pas mais desenvolvido. Bom exemplo desse caso a situao entre
a frica do Sul e seus vizinhos, cujos desequilbrios em termos de
desenvolvimento no so muito dissimilares queles existentes entre
o Brasil e os pases com que colinda na Amaznia.
Em entrevista concedida ao autor na sede da Peace Parks
Foundation em Stellenbosch, na frica do Sul, em 30 de agosto de
2010, seu gerente executivo (chief executive officer), Werner Myburgh,
explicou que a instituio que dirige tem a misso de facilitar a gesto
ecossistmica das unidades de conservao adjacentes nas zonas
fronteirias dos pases africanos que so seus membros. Em suas
palavras: A Peace Parks Foundation trabalha para os pases da frica
Austral e Ocidental. Embora, sob um ponto de vista estritamente
tcnico, o ideal seria que as unidades de conservao ditas
transfronteirias tivessem um nico plano de manejo, um oramento
conjunto e um quadro de funcionrios integrado e multinacional,
quem define a forma em que a cooperao transfronteiria se d so os
nossos clientes, ou seja os Estados. H vrios nveis de cooperao em
curso nas diferentes regies fronteirias em que a Fundao trabalha.
Pessoalmente, e aqui falo como indivduo e no como dirigente da
Peace Parks Foundation, acredito que o ideal de um parque nico com
uma s administrao talvez um dia ocorra como decorrncia natural

222 COELHO, op. cit., pp. 132133.

211

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

da mudana do paradigma de fronteiras e da construo de um clima


de confiana mtua entre os Estados envolvidos. Enquanto isso no
acontece, ou mesmo se nunca vier a suceder, ainda assim possvel
promover uma cooperao profcua para todos os lados envolvidos e,
sobretudo, para o meio ambiente.
O modelo idealizado pelo indivduo Myburgh pode fazer sentido
sob um ngulo puramente administrativo, mas, como o dirigente
Myburgh atesta, ainda no reflete os diferentes interesses nacionais.
No caso da frica do Sul, basta olhar um dos milhares de mapas do pas
impressos para distribuio aos turistas que ali desembarcaram para
a Copa do Mundo de Futebol de 2010. Neles um visitante desavisado
poderia depreender que o territrio sul
africano estende
se para
alm de suas fronteiras internacionalmente reconhecidas. No modelo
cartogrfico adotado, as unidades de conservao aparecem na cor
verde. Assim, aquelas localizadas nas fronteiras apresentam soluo de
continuidade pictrica com as reas protegidas estrangeiras que lhes
so adjacentes. No lado sulafricano do mapa sempre est somente o
nome do Parque Nacional da frica do Sul (Kgalagadi, por exemplo);
alm da fronteira, contudo, encontra
se estampada a expresso
parque transfronteirio.
Para um pas que tem na indstria do turismo de natureza
um forte componente de sua economia, esta simples iluso de tica
causada por uma cartografia politicamente engajada j um ganho
em termos de propaganda mercadolgica. Levandose em conta que
a grande maioria dos turistas estrangeiros que visitam os parques
transfronteirios da frica Austral o fazem como parte de excurso
frica do Sul, em pacotes vendidos por empresas sulafricanas,
com guias sulafricanos e se hospedam em hotis construdos e de
propriedade de empresas sulafricanas, no h dvida que o arranjo
atual beneficia em muito o pas mais desenvolvido, a frica do Sul.
O modelo, sem dvida, conveniente para a frica do Sul.
Alm dos ganhos econmicos, ainda h a vantagem de se estabelecer
212

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

na zona imediatamente contgua ao territrio nacional uma regio


controlada e monitorada segundo doutrinas exportadas por Pretria
ou fortemente influenciadas por ela, empurrando de fato a fronteira
cultural e econmica para mais longe do solo sulafricano.
Em tese, dados os desequilbrios existentes na regio amaznica,
realidade semelhante ocorreria entre o Brasil e seus vizinhos
setentrionais. A analogia, entretanto, no vlida. Embora o Brasil
seja indubitavelmente a potncia regional, seja pela pujana relativa
de sua economia, seja pela dimenso de seu territrio, seja pelo
tamanho da populao, ou seja por seu maior peso poltico no cenrio
internacional, como se v no subcaptulo 3.4, falta ao pas uma agncia
administradora de unidades de conservao capaz de fazer valer no
terreno as assimetrias existentes entre o Brasil e seus vizinhos.
Pragmaticamente o Instituto Chico Mendes para a Conservao da
Biodiversidade e os rgos ambientais das diferentes esferas estaduais
no possuem, na atual conjuntura, recursos humanos, materiais ou
financeiros suficientes para cumprir sua misso institucional de
manejar as unidades de conservao do pas de acordo com as normas
estabelecidas nos respectivos planos de manejo223. Com efeito, grande
parcela dessas reas protegidas sequer conta com plano de manejo224.
Alm disso, apesar da criao recente da Academia Ambiental do
ICMBio, ela ainda est longe de ser um centro de excelncia como suas
congneres no Qunia ou na Tanznia, o que dificulta a consolidao
e difuso de melhores prticas de manejo e a adoo de doutrinas
testadas no terreno. Em outras palavras, a atividade de gesto de reas
protegidas no pas muito individualizada e personalizada de acordo
com o responsvel por sua administrao em um dado momento.

223 Para se ter uma ideia, com uma equipe de 232 guardasparques e sem considerar funcionrios administrativos,
o Parque Nacional Kruger sozinho dispe de mais recursos humanos do que todas as unidades de conservao
fronteirias da Amaznia brasileira juntas (vide <http://www.krugerpark.co.za/krugerpark times53
rangers strutt24880.html>).
224 O Estudo reas Protegidas da Amaznia Brasileira: Avanos e Desafios, op. cit., mostra na p. 31 que das 308
reas de conservao estaduais e federais existentes na Amaznia Legal em dezembro de 2010, apenas 24%
possuam planos de manejo aprovado. Outras 20% estavam elaborando o referido documento.

213

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Assim, na moldura atual, no possvel admitir que qualquer


projeo significativa da soberania brasileira possa se dar por meio das
atividades de gesto e manejo. No realista pensar que pases vizinhos
adotaro prticas de manejo, tcnicas de treinamento ou equipamentos
desenvolvidos no Brasil. Salvo algumas poucas excees, eles
simplesmente no existem como resultado de uma poltica de Estado
para a gesto das reas protegidas do pas225. Tampouco provvel
que, em curto ou mdio prazos, unidades de conservao fronteirias
limtrofes a congneres brasileiras possam ser incorporadas como
tributrias de grandes estratgias de desenvolvimento econmico
sustentvel em curso em unidades de conservao na fronteira, sejam
elas extrativistas ou ligadas ao ecoturismo, por que estas, quando
existem, so pouco ambiciosas e muito incipientes.
Por outro lado, apesar dos atuais baixos nveis de gesto e manejo
das unidades de conservao do Brasil, acordos de cooperao que
tenham por objeto as reas protegidas fronteirias brasileiras podem
servir para incorporar parte da rea adjacente ao Brasil em territrio
estrangeiro macropoltica de ordenamento territorial e zoneamento
econmicoecolgico da Amaznia. Nesse contexto, importante
situar que o conceito de um Sistema de Unidades de Conservao foi
primeiro gestado no mbito do II Plano Nacional de Desenvolvimento,
elaborado em 1976 com o objetivo de mapear as zonas da bacia
amaznica a serem destinadas s diversas atividades econmicas,
tais como reforma agrria e minerao, bem como as infraestruturas
virias, de produo e de transmisso de energia associadas. No mbito
do Plano, as reas protegidas, em um total de treze, foram pensadas
como complementares s principais linhas de desenvolvimento.
Desde ento a estratgia do estabelecimento de reas protegidas
na Amaznia tem obedecido lgica maior do ordenamento do
territrio. Em grandes linhas, nas reas pblicas invadidas buscouse
225 O programa de preveno e combate a incndios florestais do governo federal, conhecido como Prevfogo,
uma dessas excees.

214

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

titular a posse ou criar reservas quilombolas ou extrativistas; em locais


onde havia potencial madeireiro associado infraestrutura existente
ou planejada que possibilitasse sua explorao sustentvel, foram
decretadas florestas; em reas com alto valor para a conservao,
com poucas fragilidades ou vulnerabilidades, foram estabelecidos
parques nacionais, que permitem a visitao e podem vir a gerar
emprego e renda por meio da explorao do ecoturismo e, em reas
ecologicamente frgeis com elevados nveis de endemismo, foram
demarcadas reservas biolgicas.
Dando continuidade a essa poltica de Estado, o presidente
Luiz Incio Lula da Silva assinou, em 1 de dezembro de 2010,
Decreto que institui o Macrozoneamento Econmico e Ecolgico da
Amaznia Legal, inserido nos princpios maiores da Poltica Nacional
de Meio Ambiente, que propugnam a promoo de um modelo de
desenvolvimento sustentvel na regio. O zoneamento define os
terrenos prioritrios para a conservao da biodiversidade e explorao
sustentvel, busca coibir atividades econmicas danosas ao meio
ambiente e cria balizamentos para a atividade pecuria226.
Se aceitarmos o conceito de que as unidades de conservao
brasileiras no s protegem a biodiversidade nacional, mas encaixam
se em um macrozoneamento do territrio, desejvel que as reas
contguas nossa fronteira tenham uso compatvel, ou pelo menos
no conflitante, com o zoneamento feito no Brasil.
Dessarte, acordos de cooperao com fulcro nas unidades de
conservao fronteirias podem servir para garantir o estabelecimento
de unidades espelho no lado de l da fronteira. Ao assegurar a vedao
legal explorao no sustentvel de zonas estrangeiras contguas a
reas protegidas do Brasil, a criao de unidades espelho pode tambm
influenciar os movimentos migratrios e desenvolvimentistas
dos pases vizinhos em conformidade com os grandes eixos de

226 Vide Circular telegrfica 841, expedida em 8 de dezembro de 2010.

215

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

desenvolvimento viabilizados pela IIRSA, que em ltima anlise


objetivam integrar o continente de acordo com uma viso que do
interesse estratgico do Brasil.
Acordos de cooperao para o manejo integrado de unidades
de conservao fronteirias, com a criao de unidades espelho onde
estas no existirem, tambm tm o potencial de reduzir a fragilidade
estratgica que o estamento militar atribui s reas protegidas junto
aos limites internacionais do Brasil confrontadas com zonas que,
de outra forma, poderiam vir a ser futuramente populadas. Por fim,
no estgio atual, acordos de cooperao podem implicar a adoo
de ferramentas brasileiras de monitoramento como o Servio de
Vigilncia da Amaznia (Sivam), que possivelmente facultariam ao
pas maior quantidade e melhor qualidade de informaes sobre reas
imediatamente adjacentes ao territrio nacional.
3.3 O papel das reas de proteo ambiental em zona de
fronteira na Amaznia nas polticas de integrao do Brasil
com seus vizinhos
Durante quase cinco sculos de histria do Brasil, a Amaznia
foi tratada como perifrica aos centros econmico e poltico da nao,
servindo como zona tampo entre o pas e seus vizinhos ao norte.
A partir da dcada de 1970, contudo, como demonstrou o embaixador
Pedro Motta Pinto Coelho, a diversidade biolgica e o ritmo acelerado
do desmatamento transformaram uma regio antes tida como
periferia em foco das atenes mundiais. Segundo o autor no resta
alternativa aos pases da regio que a de, tambm eles, focalizarem
suas atenes sobre a regio227.
Em 1978, foi assinado o Tratado de Cooperao Amaznica
(TCA), que se configurouse em um primeiro esforo dos pases com

227 COELHO, op.cit., p. 153.

216

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

projeo amaznica de pensar aquele espao de forma coordenada. Em


vigor desde 1980, o Tratado integra Brasil, Bolvia, Peru, Colmbia,
Venezuela, Guiana e Suriname. Tambm inclui o Equador, que por no
colindar com o Brasil no parte do foco central deste trabalho, e exclui
a Frana que tem projeo amaznica por meio da Guiana Francesa.
Como a embaixadora Virgnia Toniatti demonstrou em sua
Tese de CAE A Aproximao Institucional da Frana Organizao do
Tratado de Cooperao Amaznica a vertente ambiental atribuiu ao
Tratado de Cooperao Amaznica um carter pioneiro, sendo difcil
encontrar naquela ocasio documento internacional que d maior
nfase preservao do meio ambiente228. Com efeito, o Tratado tem
carter inovador, pois prev a noo de desenvolvimento sustentvel
ao defender que o crescimento da economia da regio se d de forma
harmnica com a conservao do meio ambiente.
Ao singularizar a Amaznia como objeto de cooperao, o TCA
criou uma escala nova nas relaes exteriores dos signatrios, que
passaram a ficar comprometidos com uma poltica coordenada cujo
foco no est nos centros de produo dos respectivos pases, mas em
uma regio especfica que, apesar de se sobrepor a muitas fronteiras,
mantm ao longo de seu espao caractersticas compartilhadas.
A inexpressividade relativa da atividade econmica, a baixa densidade
populacional e a carncia de infraestruturas contrastam com a pujana
da natureza e o desmatamento associado como caractersticas comuns
zona objeto do Tratado.
Os rigores impostos Amrica Latina pela crise econmica
mundial da dcada de 1980, entretanto, retardaram a implementao
de grandes projetos no mbito do TCA. somente a partir de 1989,
quando ocorre a Terceira Reunio de Chanceleres do Tratado, que
comeam a se desenhar caminhos de dilogo concertado para reduzir
a degradao ambiental e fomentar o desenvolvimento sustentvel do
228 TONIATTI, Virgnia. A Aproximao Institucional da Frana Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica.
Tese apresentada ao L CAE. Braslia: Instituto Rio Branco, 2006, p. 18.

217

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

espao amaznico. Tais deliberaes, contudo, no tocam a questo


das unidades de conservao nas fronteiras.
Entre 1993 e 1997, foi criada no mbito do TCA uma
iniciativa piloto envolvendo unidades de conservao: o Projeto de
Planificao e Manejo de reas Protegidas, que teve por objetivo
testar a efetividade de mecanismos prticos de cooperao com foco
nas unidades de conservao amaznicas. O Projeto, custeado pela
Unio Europeia, teve o mrito de reunir os responsveis pela gesto
de parques nacionais das diferentes Partes do Tratado em diversas
reunies e oficinas tcnicas. Desses encontros surgiu uma srie de
manuais e estudos estratgicos que propugnavam o planejamento e
o manejo coordenado das reas protegidas amaznicas sempre que
constitussem um mosaico. Nenhuma das recomendaes originadas
no Projeto, todavia, chegou a ser implementada at 1997, quando
a entidade doadora decidiu encerrar os aportes financeiros, o que
acarretou o trmino da experincia.
Em 2003, foi implementada a Organizao do Tratado de
Cooperao Amaznica, dotada de uma Secretaria Permanente.
Criaramse dessa forma condies de trabalho e de infraestrutura para
passar da concertao poltica cooperao de fato. No ano seguinte,
sem realizar consultas extensivas com os pases interessados, a OTCA
lanou seu Plano Estratgico para o perodo 20042012, estruturado
em torno de quatro grandes eixos temticos, dois deles relativos ao foco
central deste trabalho229. O primeiro a conservao e uso sustentvel dos
recursos naturais renovveis e o quarto o fortalecimento institucional.
Como discutido no subcaptulo 3.4, um no possvel sem o outro.
De fato, estudo encomendado em 2005 pela Secretaria
Permanente da OTCA ao Centre de Coopration Internationale en
Recherche Agronomique pour le Dveloppement (Cirad), ligado ao

229 Vide Despacho telegrfico 409, expedido em 14 de maio de 2010 para a Embaixada em Lima.

218

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

governo francs, para analisar a viabilidade de um programa amaznico


de unidades de conservao, concluiu que
nos enfrentamos la insuficiencia de los medios com los que cuentam
los diferentes gobiernos, tanto para administrar como para gestionar
las reas protegidas, por lo que muchas de ellas solo existen en un
planteamiento terico, que puede ser el de su creacin, sin que sus
disposiciones lleguen a aplicarse en la realidad.

O mesmo estudo assinala que ainda existem


violaciones al marco jurdico que regula las reas protegidas
(amaznicas). Entre ellos se encuentram la cacera, la tala ilegal, y la
sobreexplotacin pesquera230. A pesar de que prcticamente todos
los pases cuentem con reglas claras sobre las diferentes actividades
productivas (prohibidas y permitidas)...los pases mencionam de
manera recurrente y que tiene que ver con la falta de recursos humanos
y econmicos para cumplir correctamente sus funciones, entre las ms
importantes la de vigilancia231.

Em entrevista concedida ao autor em Braslia, em 13 de abril


de 2010, o coordenador de Meio Ambiente da OTCA, Magno Antonio
Matamoros, opinou que a dificuldade em estabelecer cooperao para
a gesto integrada de reas protegidas em zona de fronteira tambm
tem um componente de poltica interna. Queixou
se da falta de
convergncia entre as vises das reas ambientais e das Chancelarias
dos pases membros. Na percepo de Matamoros, o conflito entre os
paradigmas de fronteira bastante real no mbito da Organizao e
dificulta muito o trabalho de planejamento em bases ecossistmicas232.
230 Em visita realizada em outubro e novembro de 2010, aos Parques Nacionais do Cabo Orange e do Monte
Roraima, situados respectivamente nas fronteiras do Brasil com a Venezuela e com a Guiana Francesa, o autor
verificou que todos os problemas listados ocorrem em larga escala em ambas as unidades de conservao.
231 PASQUIS, Richard. Documento Orientador Para un Programa Pan Amaznico de reas Protegidas. Braslia:
Centro de Cooperao Internacional em Pesquisa Agronmica para o Desenvolvimento, 2005, p. 5.
232 Matamoros bilogo. Diferentemente de um diplomata, tende a pensar a fronteira como uma linha
estabelecida pela natureza e no pelo Homem.

219

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Em 2007233 e 2010, a OTCA organizou com recursos do BID dois


seminrios voltados para a discusso do tema das reas protegidas
adjacentes em zona de fronteira, quando foram debatidas melhores
prticas, ferramentas para planejamento comum, definio de metas
e objetivos, programas de ao, qual seria a misso dessas unidades de
conservao e at propostas de acordos. Os resultados dos seminrios
serviram para subsidiar a proposta de Plano de Ao Regional para
a Biodiversidade Amaznica da OTCA, publicada em outubro de
2010, cujo captulo referente s reas protegidas, em sua atividade
programtica 1.2 prev, no curto prazo: Fortalecer las iniciativas de
gestin colaborativa o de operacin coordinada entre AP colindantes
en zonas de frontera234. Na prtica, embora desde 2008 representantes
do MMA, por meio de seu Departamento de reas Protegidas,
venham participando de reunies peridicas com os rgos gestores
de unidades de conservao dos demais pases da bacia Amaznica,
pode ser observada uma incapacidade institucional de transformar a
cada vez mais densa gama de mecanismos polticos de cooperao e
de documentao de suporte terico em resultados palpveis. Mesmo
tendo em conta a determinao dos chefes de Estado da OTCA em
promover o ecoturismo e executar aes em reas de fronteira235, para
implementar cooperao no terreno falta robustez s instituies
ambientais dos pases membros do Tratado.
Sem dvida a baixa capacidade operacional dos rgos gestores
de unidades de conservao um problema concreto comum
Amaznia. No deve, contudo, ser supervalorizada no contexto do
planejamento de longo prazo. As aes de integrao do continente
233 Em 2007, o Seminrio para Formulao do Programa Regional para Gesto Sustentvel das reas Protegidas
Amaznicas teve lugar no Rio de Janeiro entre 6 e 8 de agosto. Dedicou as duas primeiras jornadas ao tema
unidades de conservao adjacentes em zona de fronteira.
234 DORFLER, Maurcio; MATAMOROS, Antonio; MONTES, Carlos Salina; BRUSATIIN, Adriana Rivera (Coord.
Ed.). Compilacin de las actividades de los Pases Miembros de la OTCA en el marco del Ao Internacional de la
Diversidad Biolgica/Plan de Accin Regional para la Biodiversidad Amaznia (Propuesta). Braslia, Secretaria
Permanente da OTCA, 2010, p. 71.
235 Vide Declarao dos Chefes de Estado sobre a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica. Manaus, 26
de novembro de 2009, p. 2.

220

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

sul
americano sejam polticas, econmicas ou infraestruturais,
objetivam criar um espao amaznico articulado e exercendo a funo
de ndulo entre o Brasil e os demais pases da OTCA, alm da Guiana
Francesa. Nesse sentido, lcito almejar um manejo coordenado entre
as unidades de conservao adjacentes em zona de fronteira, mas to
ou mais importante inserir a discusso do uso de reas protegidas
como instrumentos de ordenamento do territrio no planejamento
integrado do desenvolvimento do espao amaznico.
Dessarte, os zoneamentos ecolgicoeconmicos das diferentes
reas amaznicas nacionais deveriam ser coordenados de modo
a evitar competies intrarregionais, com vistas a maximizar os
ganhos advindos de projetos internacionais tais como estradas,
usinas hidreltricas, linhas de transmisso e cadeias produtivas
complementares. A busca de critrios uniformes para a criao de
novas unidades de conservao poder conferir previsibilidade ao
ordenamento futuro de territrios prioritrios para projetos de
integrao. Tambm favorecer o estabelecimento de reas protegidas
espelho com potencial para reduzir os temores do meio militar, ao
tempo em que vedam a ocupao desordenada de terras que no so
objeto de planejamento para o desenvolvimento sustentvel. Por fim, a
criao de unidades de conservao espelho pode facilitar a integrao
de projetos no ambientais, pois disciplina o uso do territrio nas
zonas vizinhas a esses mesmos projetos em todos os lados da fronteira.
A criao de polticas de gesto complementares, que permitam
o planejamento coordenado da explorao racional das florestas, seja
pelo extrativismo manejado ou por projetos de ecoturismo executados
de acordo com eixos de atrao integrados (como no caso do projeto
da Rota Maia, citado no captulo 2), tornar possvel almejar a um
desenvolvimento sustentvel e sustentado na Amaznia. Nesse
sentido, a cooperao entre as reas protegidas em zona de fronteira,
desde o estgio de sua criao, desejvel tanto pelo que pode gerar
em termos de emprego e renda na escala local, quanto pelo papel
221

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

exercido como agente impeditivo ocupao desordenada de pores


do territrio no prioritrias para o desenvolvimento agroindustrial do
pas e do espao amaznico supranacional.
3.4 Capacidade institucional de manejo e gesto que o Estado
brasileiro tem sobre as reas protegidas
O arcabouo jurdico brasileiro rico em normas que disciplinam
a conservao da natureza. H, contudo, alguns instrumentos legais
que se destacam por tratar do tema com mais profundidade. Segue
listagem sumria das peas legislativas mais importantes para as reas
protegidas236:
1. Lei 4.771, de 15 de setembro de 1965, que estabeleceu o Cdigo
Florestal. Segundo Maurcio Mercadante, a partir da que se
instituem as figuras das reas de preservao permanente237;
2. Decreto 84.017, de 21 de setembro de 1979, que aprovou o
Regulamento de Parques Nacionais, onde fica configurada
a obrigao da elaborao de Planos e Manejo para aquela
categoria de unidade de conservao238;
3. Decreto 85.050, de 18 e agosto de 1980, que promulgou a
ratificao do Tratado de Cooperao Amaznica;
4. Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, que instituiu a Poltica
Nacional do Meio Ambiente com a previso da criao de
espaos pblicos especialmente protegidos;

236 A listagem, com as adaptaes necessrias ao foco deste trabalho, foi baseada naquela constante do Informe
Nacional Sobre reas Protegidas no Brasil. Ministrio do Meio Ambiente, Secretaria de Biodiversidade e
Florestas, Departamento de reas Protegidas. Braslia: MMA, 2007, pp.2834.
237 Informe Nacional Sobre reas Protegidas no Brasil, op. cit, p. 29.
238 Segundo a Lei do SNUC: Plano de manejo: documento tcnico mediante o qual, com fundamento nos objetivos
gerais de uma unidade de conservao, se estabelece seu zoneamento e as normas que devem presidir o uso
da rea e manejo dos recursos naturais, inclusive a implantao das estruturas fsicas necessrias gesto da
unidade.

222

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

5. Constituio Federal, de 5 de outubro de 1988 que, em seu


Captulo VI, artigo 225, determinou ao Poder Pblico prover
o manejo ecolgico das espcies e ecossistemas e definir
em todas as unidades da Federao espaos territoriais [...] a
serem especialmente protegidos;
6. Decreto 1.298, de 27 de outubro de 1994, que determinou
a entrada em vigor do Regulamento de Florestas Nacionais,
dispondo, entre outras determinaes, sobre a obrigao de
que estas sejam exploradas mediante manejo sustentvel;
7. Decreto 2.519, de 17 de maro de 1998, que promulgou
a ratificao da Conveno sobre a Diversidade Biolgica,
que determina a seus signatrios o compromisso com a
conservao in situ de amostras significativas dos diversos
ecossistemas nacionais;
8. Lei 9.985, de 19 de julho de 2000, que instituiu o Sistema
Nacional de Unidades de Conservao, estabelecendo
as categorias de reas protegidas no Brasil, reiterando a
obrigatoriedade de se elaborar planos de manejo e consagrando
o princpio da gesto por ecossistemas ou mosaicos;
9. Decreto 5.758, de 13 de abril de 2006, que criou o Plano
Nacional de reas Protegidas;
10. Lei 11.516, de 28 de agosto de 2007, que desmembrou o
Ibama e criou o Instituto Chico Mendes de Conservao da
Biodiversidade, rgo dedicado gesto e manejo das unidades
de conservao brasileiras.
Entre todas essas peas legais, do ponto de vista da cooperao
fronteiria para a gesto de reas protegidas adjacentes segundo
princpios ecossistmicos, sobressaem duas: a que instituiu o Sistema
223

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Nacional de Unidades de Conservao e a que criou o Instituto


Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade. Toda e qualquer
cooperao precisa de um objeto. A simples concordncia de ideias
no chega a se configurar em cooperao concreta, assim no basta
ao Brasil e seus vizinhos convergirem sobre teorias conservacionistas
para que se configure a uma cooperao internacional. necessrio
que haja um objetivo comum a ser alcanado e que sua consecuo
envolva o esforo coordenado de dois ou mais pases. A definio de
metas de manejo, como expressado na Lei do SNUC, e a criao
de um rgo com o fim precpuo de alcanlas forneceram o objeto
para cooperao e estabeleceram uma instituio com a misso de
gerir esse objeto.
Ao conferir uma definio legal para o termo manejo239 e ao
determinar que este mesmo manejo seja executado segundo um Plano
de Manejo a ser obrigatoriamente elaborado para cada unidade de
conservao do Brasil, a Lei do SNUC, transformou as reas protegidas
em pores do territrio sobre as quais algumas aes humanas pr
determinadas tm que ser compulsoriamente aplicadas. A mesma Lei
estipulou prazo de cinco anos aps sua promulgao para que todas as
unidades de conservao brasileiras tivessem seus respectivos Planos
de Manejos prontos e sendo aplicados.
A partir de agosto de 2007, com a criao do Instituto Chico
Mendes de Conservao da Biodiversidade, fica institudo no pas
um rgo especificamente incumbido de manejar as reas protegidas
federais. Diferentemente do Ibama, de cuja costela nasceu, o ICMBio
no tem responsabilidades sobre outras questes afeitas ao meio
ambiente fora de unidades de conservao, tais como licenciamento,
normatizao, poluio industrial, dejetos slidos, esgotamento
sanitrio, contaminao dos lenis freticos e assim por diante. Sua
misso institucional inclui propor, implantar, gerir, proteger, fiscalizar
239 Segundo o artigo 2/VIII da Lei do SNUC: Manejo todo e qualquer procedimento que vise assegurar a
conservao da diversidade biolgica e dos ecossistemas.

224

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

e monitorar as unidades de conservao institudas pela Unio.


O Instituto tem ainda a atribuio de executar as polticas de uso
sustentvel dos recursos naturais renovveis e de apoio ao extrativismo
e s populaes tradicionais nas unidades de conservao federais de
uso sustentvel. Por fim, cabe a ele executar ou fomentar programas
de pesquisa, proteo, preservao e conservao da biodiversidade e
exercer o poder de polcia ambiental para a proteo das unidades de
conservao federais240.
Na realidade atual do pas, todavia, o ICMBio no possui
estrutura de pessoal nem recursos suficientes para manejar as
unidades de conservao sob sua tutela de acordo com o especificado
nos respectivos planos de manejo. Com efeito, passados cerca de
quinze anos da entrada em vigor da Lei do SNUC, apesar da disposio
legal relevante o exigir, menos da metade das unidades de conservao
federais contam com plano de manejo. Como consequncia, o rgo
no tem sido capaz de manejar as reas protegidas como dispe a
legislao vigente. De fato, sequer tem logrado monitorar ou fiscalizar
a integridade de grande parte das unidades de conservao sob sua
tutela. Nelas ainda so comuns a caa, a pesca e a extrao ilegal de
madeira, plantas medicinais, ornamentais e comestveis241.
O problema foi reconhecido at mesmo por autoridades da rea
ambiental. Em entrevista concedida ao autor em 17 de maro de 2006,
o ento secretrio executivo do Ministrio do Meio Ambiente, Cludio
Langone, afirmou que temos um enorme dficit de implantao das
240 Vide <http://www.icmbio.gov.br/menu/instituicao>.
241 Para se ter uma ideia da dimenso do problema, do qual no existem estatsticas oficiais rigorosas, vale citar,
a ttulo de exemplo, o documentrio Expedio Floriano (<www.expedicaofloriano.com.br>), sobre uma
viagem de pequisadores, realizada em 2003 no Parque Nacional do Iguau, que registrou 26 acampamentos
na rea tecnicamente considerada a mais protegida da unidade, a chamada zona intangvel, onde vedada
a presena humana. No ano seguinte, nos anais do IV Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao, foi
publicado o artigo: Impacto das atividades humanas clandestinas na zona intangvel do Parna Iguau, onde dados
alarmantes de impactos antrpicos foram comprovados com base em conhecimentos cientificos e evidncias
coletadas. Ora, se o Parque Nacional do Iguau, que o segundo mais visitado do Brasil e o que dispe de mais
recursos financeiros e humanos entre as unidades de conservao federais, no consegue fiscalizar sua zona
intangvel, o que esperar das outras reas protegidas, sobretudo aquelas na fronteira, cujo melhor exemplo a
mutilada Floresta Nacional de Roraima, algumas com tamanho at quinze vezes superior e apenas um dcimo
do quadro de servidores daquele existente no parque paranaense?

225

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

reas protegidas. um passivo de dcadas. Precisamos entender que o


foco tem que ser a implementao. H um grande fosso entre os parques
criados e os parques de papel. Precisamos fugir do burocratismo que
tem imperado na gesto de parques e nos programas de regularizao
fundiria242. fundamental darmos agilidade a quem est na ponta.
Precisamos priorizar. Escolher um parque representativo em cada
bioma para aplicar e testar modelos de gesto modernos e eficientes,
onde as reas de manejo, lazer, pesquisa, fiscalizao e regularizao
fundiria, entre outras, estejam efetivamente implantadas e
funcionando. O exministro do Meio Ambiente e deputado federal
Sarney Filho corrobora: A consolidao do Sistema Nacional de
Unidades de Conservao encontra ainda srios obstculos na
insuficincia de recursos humanos, em nmero e qualificao e
na ausncia de recursos financeiros para a regularizao fundiria das
reas protegidas, o que compromete a sua adequada gesto243.
A deteco do problema tem resultado em medidas do governo
para mitiglo. O Plano de Ao da Poltica Nacional de Biodiversidade,
lanado em 2006 pelo Ministrio do Meio Ambiente (MMA), j trazia
como uma de suas metas a ampliao do quadro de pessoal dos rgos
gestores e o estabelecimento de planos de carreira e salrios que
permitissem a fixao desses profissionais em postos de sacrifcio244.
Naquele ano, o Grupo Temtico de Sustentabilidade Financeira do
SNUC, criado no mbito do MMA, calculou ser necessrios um mnimo
de 9.076 funcionrios para que houvesse um nvel razovel de gesto
242 Segundo o ICMBio, trs em cada dez hectares de Unidades de Conservao Federal no Brasil so terras
particulares. Vide VERSSIMO, Adalberto et al. reas Protegidas da Amaznia Brasileira: Avanos e Desafios,
op. cit., p. 39.
243 Vide <http://www.oeco.com.br/reportagens/24188apos10anosumaavaliacaopositiva>.
244 Em 5 de junho de 2009, o Ministrio do Planejamento apresentou ao sr. Presidente da Repblica a Exposio
de Motivos 00115/2009 encaminhando Projeto de Lei propondo o pagamento de indenizao aos servidores
da rea ambiental lotados de maneira permanente na Amaznia Legal. O Projeto de Lei tambm sugeria
vedar a remoo com mudana de sede do servidor recmnomeado da Carreira de Especialista em Meio
Ambiente antes de decorridos pelo menos cinco anos de efetivo exerccio na localidade para a qual tenha sido
designado. Por fim, defendia que: O exerccio das atribuies tpicas dos cargos que integram a carreira de
especialista em meio ambiente [] em localidades situadas na Amaznia Legal assegurar aos seus titulares
prioridade para a realizao do curso de capacitao especfico para fins de promoo e nos concursos de
remoo. O Projeto continua em tramitao.

226

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

das unidades de conservao federais. Na poca, contudo, o governo


federal s empregava 1.995 servidores na gesto de reas protegidas.
De l para c a situao praticamente no mudou, pois embora tenha
havido concursos pblicos, tambm foram declaradas novas reas
protegidas e verificouse elevado nmero de aposentadorias, o que
fez com que a proporo servidores/unidades de conservao se
mantivesse virtualmente inalterada.
Como agravante observado pelo Arpa, h grande evaso de
funcionrios lotados no bioma Amaznia, decorrente do fato de que
a grande maioria dos novos concursados oriunda do centrosul do
pas, onde manifestam o desejo de residir. No h fluxo previsvel
de carreira, nem mecanismo de lotaes e remoes que imponha
rotatividade entre postos de sacrifcio e locais mais prximos a escolas,
centros de sade e complexos de recreao. Tampouco concedida
gratificao especial ou h condies de trabalho diferenciadas para
quem serve na fronteira ou em unidades de conservao isoladas245.
Documento preparado pela Secretaria de Biodiversidade e
Florestas do MMA em 2007 apontava, naquela poca, a necessidade
imperiosa de dotar o sistema de unidades de conservao com
pessoal em nmero e qualificao adequados; adicionalmente
deficincias na qualificao de parte do rgo gestor federal dificultam
o enfrentamento de questeschaves para a efetividade do Sistema246.
Anteriormente, em 2005 e 2006, estudo realizado pelo Ibama em
parceria com o WWFBrasil com o intuito de analisar a efetividade
da gesto das unidades de conservao chegou a concluses similares
quanto s deficincias de recursos e de capacitao e acrescentou entre
outras coisas que: a comunicao interinstitucional falha e h srios
problemas na aplicao efetiva das leis. O mesmo estudo concluiu que

245 Idem, ibidem.


246 Informe Nacional Sobre reas Protegidas no Brasil, op. cit., p. 43.

227

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

51% das unidades de conservao federais do Brasil tem uma baixa


efetividade de gesto247.
O problema da capacitao comea na origem. Quando se
recrutam servidores para os rgos ambientais no Brasil, as vagas
so preenchidas, sobretudo, por engenheiros florestais, bilogos,
gegrafos e oceangrafos, sem que seja exigida experincia nas
reas administrativa ou financeira. Como no existem programas
estruturados e contnuos de treinamento, h grande ineficincia de
gesto no nvel das unidades de conservao. Somada esta lacuna
carncia de pessoal, obtmse como resultado a frequente inabilidade
dos gestores em seguir os procedimentos impostos pela burocracia
estatal para fazer licitaes e tomadas de preos, gastar recursos,
adquirir bens, contratar servios e, em ltima anlise, executar
projetos. O problema magnificado em reas protegidas localizadas
em cantos ermos do territrio nacional, como o caso das fronteiras
amaznicas.
Mesmo que a questo de pessoal fosse resolvida em curto prazo,
contudo, o prprio Ministrio do Meio Ambiente reconhece que
outro grande desafio para a implementao do SNUC assegurar a
sustentabilidade financeira: a insuficincia de recursos financeiros
[...] uma questo crtica. preciso incrementar o oramento
governamental destinado ao SNUC e consolidar fontes alternativas
de financiamento248. Nesse sentido, em 2009, o Grupo Temtico de
Sustentabilidade Financeira do SNUC concluiu que haver uma crise
de sustentabilidade econmica dentro do SNUC, dado o dficit de
funcionrios do Instituto Chico Mendes, especialmente de guardas
parques, a exiguidade oramentria e a falta de estrutura do rgo para

247 IBAMA e WWFBrasil. Efetividade de Gesto das Unidades de Conservao do Brasil; Implementao do Mtodo
Rappam Avaliao Rpida e Priorizao da Gesto de Unidades de Conservao. Braslia: IBAMA e WWFBrasil,
2007, p. 80.
248 Informe Nacional Sobre reas Protegidas no Brasil, op. cit., p. 109.

228

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

aumentar a eficincia da gesto e a introduo de fontes alternativas


de recursos prprios como programas abrangentes de ecoturismo249.
Com efeito, o estudo contratado pelo Instituto Chico Mendes ao
Funbio250 com o fito de calcular os recursos necessrios para manter em
regime de gesto mnima as 299 unidades de conservao ento sob a
gide do rgo apontou um grande dficit de implementao: ademais
da carncia de pessoal, 161 unidades no possuam infraestrutura
alguma e em outras 43 a infraestrutura existente era inadequada ou
insuficiente. Nesse contexto, calculadas as devidas diferenas entre
as unidades, medidas por fatores tais como topografia, visitao,
regularizao fundiria, extenso e estado de implementao, para
que todas as reas protegidas atinjam o regime de gesto mnima,
chegouse ao montante mdio por rea protegida de R$ 3,3 milhes
em investimentos por ano, durante seis anos, o que ao fim do perodo
somariam R$ 665 milhes, desconsiderados salrios e custeio251.
Estimase que, uma vez consolidada, uma unidade de conservao
necessite em mdia de R$ 330 mil anuais, para gastos de manuteno e
despesas correntes, novamente excluda a remunerao dos servidores.
Em 2009, o oramento do ICMBio (antes do contingenciamento), foi
da ordem de R$ 127 mil por unidade.
Segundo o Ministrio do Meio Ambiente, a necessidade de
recursos ainda superior. Na 2 Reunio do Grupo de Trabalho
Aberto Ad Hoc sobre reas Protegidas da Conveno da Diversidade
Biolgica, que teve lugar em Roma entre 11 e 15 de fevereiro de
2008, a Delegao brasileira destacou que as necessidades do SNUC
montam a cerca de US$ 1,2 bilho em investimentos totais somados a
outros US$ 600 milhes a serem despendidos anualmente em custeio.

249 Idem, Ibidem, p. 110.


250 MUANIS, Manoela M.; SERRO, Manoel; GELUDA, Leonardo. Quanto Custa uma Unidade de Conservao
Federal: Uma Viso Estratgica para o Financiamento do Sistema Nacional de Unidades de Conservao. Rio
de Janeiro: Funbio, 2009.
251 Em nenhum momento o estudo calcula quais seriam os custos adicionais, ou evitados, de atividades de
cooperao de manejo, sejam elas internacionais ou no contexto dos mosaicos previstos na Lei do SNUC.

229

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Naquele encontro, o Brasil opsse proposta da Unio Europeia de


utilizar um conceito de management effectiveness desenvolvido pela
UICN com a meta de avaliar a governana dos sistemas nacionais de
reas protegidas. A argumentao da Delegao brasileira foi de que
a melhoria da gesto depende da proviso de recursos financeiros,
tcnicos e tecnolgicos, bem como de capacitao252.
A situao na escala subnacional caracterizada por fragilidade
institucional ainda maior. Estudo feito em 2003 em So Paulo, estado
mais rico da Federao, concluiu que 67% das reas protegidas
paulistas podiam ser classificadas como altamente vulnerveis, devido,
sobretudo, a falta de infraestrutura, incapacidade de fiscalizao
e carncia de pessoal. Segundo o trabalho, o Sistema Estadual de
Unidades de Conservao sofria impactos continuados como a extrao
ilegal de palmito e outros produtos vegetais; ocupaes irregulares;
invases recorrentes e visitao descontrolada253.
No Esprito Santo, tambm na Regio Sudeste do pas, a
situao anloga. Estudo contratado em 2003, pelo governo do
Estado organizao no governamental Instituto de Pesquisas da
Mata Atlntica, diagnosticou que a efetividade de gesto do Sistema
Capixaba de Unidades de Conservao est em torno de 25% do
cumprimento das atribuies determinadas pelos respectivos planos
de manejo e legislao correlata. Nas suas concluses, os autores do
trabalho afirmam que as reas protegidas do estado enfrentam alta
vulnerabilidade [] (pois) possuem certos recursos indispensveis
ao manejo, mas faltam elementos para alcanar o mnimo
aceitvel. Embora os padres de planejamento sejam razoveis e
o sistema desfrute de instalaes minimamente condizentes com
as necessidades, a escassez crnica de servidores compromete as
atividades de fiscalizao e inviabiliza aes prativas de manejo, o
252 Vide Telegrama 230 (reservado), expedido em 22 de abril de 2008 pela Misso do Brasil junto FAO.
253 O estudo Anlise de Efetividade das Unidades de Conservao do Estado de So Paulo, realizado pela Fundao
Florestal e pelo Instituto Florestal de So Paulo em parceria com o WWFBrasil, pode ser consultado em
<http://www.wwf.org.br>.

230

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

que o estudo qualifica como comprometimento da eficcia e eficincia


das unidades e da garantia de conservao dos recursos naturais no
mdio e longo prazos254.
No existe anlise similar com fulcro nas unidades de conservao
estaduais na Amaznia brasileira. Sabese, contudo, que h na regio
mais reas protegidas estaduais que federais em uma proporo de
154 para 110255. Em mdia, as unidades de conservao estaduais so
de dimenses mais reduzidas. Por isso, apesar de mais numerosas,
respondem por apenas cerca de 40% da rea total preservada.
Somente 19% das unidades estaduais contam com planos de manejo,
instrumento legal j existente em 40% das reas protegidas federais
na Amaznia.
Estudo elaborado pela The Nature Conservancy em 2007,
entretanto, informa que nos projetos (de criao e suporte de reas
protegidas) de Rondnia e Mato Grosso havia dvidas se existia um
real apoio para seus objetivos nestes dois estados [] as instituies
estaduais envolvidas em muitos casos no eram capazes de executar
certos componentes, ou seus interesses institucionais se opunham aos
objetivos do projeto256.
No caso especfico de Rondnia, que a Unidade da Federao
cujas reas protegidas mais sofrem com desmatamento, segundo
levantamentos do satlite Imazon, at 2009 trs unidades de
conservao estaduais j tinham perdido mais de 60% de sua
cobertura florestal. Os dados apurados revelam taxas alarmantes
de supresso da mata, que apontam para um dficit de manejo e

254 PADOVAN, M.P.; LEDERMAN, M.R. Anlise da Situao do Manejo das Unidades de Conservao do Estado
do Esprito Santo. In: Anais do IV Congresso Brasileiro de Unidades de Conservao, op. cit. interessante notar
que esse estudo foi feito com base em moldura terica desenvolvida pela UICN para criar um sistema de
certificao de management effectiveness das unidades de conservao ao redor do globo. A ferramenta foi
proposta pela Unio Europeia para ser adotada pelas Partes na 2 Reunio do Grupo de Trabalho Aberto Ad
Hoc sobre reas Protegidas da Conveno da Diversidade Biolgica e, como citado, bloqueada pelo Brasil com
o apoio de outras delegaes.
255 Dados de 2009.
256 Vide Aperfeioando a Cooperao Internacional para reas Protegidas no Brasil. Braslia: The Nature Conservancy,
2007, p. 20.

231

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

monitoramento nas reas protegidas sob a tutela do Estado: 68%


de desmatamento para o Parque Estadual de Candeias; 64% para a
Reserva Estadual Extrativista de Curralinho; 62% para a Floresta
Estadual de Rendimento Sustentado do Rio So Domingos; 52%
para a Floresta Estadual de Rendimento Sustentado Rio Roosevelt;
48% para a Floresta Estadual de Rendimento Sustentado Rio Abun;
46% para o Parque Estadual Serra dos Parecis; 43% para a Floresta
Estadual de Rendimento Sustentado Rio Mequns; 38% para a
Floresta Estadual de Rendimento Sustentado Rio Vermelho C; 34%
para a Reserva Extrativista Jatob e 32% para a Floresta Estadual de
Rendimento Sustentado Rio Vermelho D257.
No plano mais geral da regio amaznica, em certa medida, a
situao tambm pode ser aquilatada pelo teor das discusses travadas
no mbito do I Encontro das Polcias Ambientais e Guardas Parques
do Plat das Guianas, realizado em Macap em maio de 2010. Entre
os principais temas levantados na ocasio esto o desmatamento
desenfreado, inclusive dentro de unidades de conservao, a dificuldade
no combate atividade de garimpo ilegal dentro e fora das reas
protegidas, o trfico de animais da fauna amaznica, a pesca ilegal,
a retirada e transporte ilegal de madeiras e a explorao de palmito e
outras espcies protegidas de flora. Na Carta do Plat, redigida como
documento final da reunio, est expressa a preocupao dos presentes
(que, alm de oficiais de Polcia Militar, incluram representantes do
Supremo Tribunal de Justia, do Ministrio Pblico, do Ministrio da
Justia, do Servio Florestal Brasileiro e do Instituto Chico Mendes)
com os atrasos tecnolgicos, que tm impedido uma fiscalizao mais
eficiente e com o pequeno efetivo das unidades de polcia ambiental na
Regio Amaznica258.
257 Vicria, Luciana. Parques de Papel. Revista poca, Edio n 377 de 5 de agosto de 2009.
258 Segundo levantamento do Ministrio da Justia, o efetivo da polcia militar ambiental na Amaznia Legal
de um policial para cada 480 mil hectares. Vide SCOLESE, Eduardo. Estudo Aponta Baixo Efetivo para Proteger
Meio Ambiente. Disponvel em: <www1.folha.uol.com.br/folha/brasil7ult96u580795.shtml>, So Paulo, 14 de
Junho de 2009.

232

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

No encontro, tambm foi levantada a necessidade de que se


estabeleam parcerias entre os estados e pases amaznicos para que
seja feita uma fiscalizao integrada. Nesse sentido, a Carta do Plat
propugna a formalizao de parcerias entre as polcias ambientais
da Amaznia brasileira e entre elas e as suas congneres nos pases
fronteirios. Sugere que essa cooperao se materialize por meio da
formao de forastarefas e aes conjuntas voltadas para a proteo
e salvaguarda do meio ambiente, respeitandose sempre as legislaes
vigentes dos pases envolvidos. A Carta prope que essas aes
coordenadas principiem por atividades de adestramento profissional,
pela montagem de uma rede de informaes e pela criao de uma
ForaTarefa integrada para atuao nas reas de fronteiras.
A cooperao entre as polcias pode minorar os problemas
ambientais transfronteirios, mas no equivale a uma ao de manejo
coordenado, nem a uma gesto plena em bases ecossistmicas. Para
realizar um manejo com alto grau de coordenao, ainda h muito
que ser realizado no plano interno. Mesmo os mosaicos existentes no
territrio nacional entre unidades de conservao brasileiras esto
em sua infncia. Embora reunies entre os respectivos gestores de
unidades de conservao j aconteam, resultando em discusses
profcuas e enriquecedoras, pouco ou nada que possa ser qualificado
de gesto integrada foi feito at hoje.
Dois exemplos de tentativas de gesto ecossistmica de mosaicos
feitas na Unidade da Federao brasileira com maior concentrao
relativa de reas protegidas federais e, consequentemente, de recursos
humanos e materiais, o Rio de Janeiro, so ilustrativas do estgio de
implementao do conceito no plano exclusivamente domstico.
O primeiro caso envolveu, na ltima metade da dcada de
1990, o conjunto das ento quatorze reas protegidas da Unio em
terras fluminenses259 em torno do Ncleo Regional de Unidades
259 Parques nacionais da Bocaina, Serra dos rgos, Tijuca, Jurubatiba e Itatiaia; reservas biolgicas do Tiangu,
Unio e Poo das Antas, reserva extrativista marinha de Arraial do Cabo, floresta nacional Mrio Xavier e

233

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

de Conservao Federais do Estado do Rio de Janeiro (Nuruc).


Tratouse de uma iniciativa descentralizada tomada pelos prprios
gestores daquelas unidades sem o apoio formal de Braslia. Durante
sua vigncia foi bemsucedida, havendo emprstimos de veculos e
pessoal, rica troca de informaes entre unidades contguas, gestes
conjuntas junto a autoridades estaduais para a obteno de ajuda de
rgos como Corpo de Bombeiros e Polcia Militar, aes coletivas
de treinamento e esforos administrativos unificados, sobretudo no
que toca a licitaes. A iniciativa, porm, nunca incluiu as unidades
de conservao estaduais adjacentes e no chegou a envolver aes de
manejo ecossistmico, tais como remoo de espcies exticas e
polticas complementares de ecoturismo. Antes que o Nuruc pudesse
ser formalizado luz da Lei do SNUC, seu coordenador, Jovelino Muniz
de Andrade, ento chefe do Parque Nacional de Serra dos rgos, foi
exonerado e o grupo, por determinao do rgo gestor em Braslia,
foi desmantelado. Desde ento, nenhum outro mosaico alcanou
resultados da mesma magnitude.
O segundo exemplo ocorre em uma dimenso territorial ainda
menor, o Municpio do Rio de Janeiro. Em 1999, foi assinado convnio
entre o governo federal e a prefeitura carioca para a gesto compartilhada
do Parque Nacional da Tijuca. O convnio estabelecia que o Parque
passaria a ser administrado por uma comisso executiva composta por
trs ministros ou seus representantes, dois membros indicados pelo
Ibama e quatro secretrios municipais, alm da presidente do Instituto
Pereira Passos. No mbito do acordo, o Ibama se comprometeu a no
reduzir o quadro de funcionrios da Floresta, a repassar ao Parque
pelo menos 50% da receita do Corcovado e a transformar a Tijuca em
unidade gestora de recursos capaz de fazer suas prprias licitaes.
Em contrapartida, a Prefeitura alocou imediatamente para o Parque

reas de proteo ambiental de Petrpolis, Guapimirim, Tamoios e Cairuu.

234

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

28 guardas municipais, trs professoras, uma dezena de funcionrios


de campo e administrativos e cerca de cem garis.
Apesar de alguns choques entre culturas institucionais, durante
quatro anos o acordado funcionou como previsto. Alm disso, o Parque
Nacional da Tijuca e algumas das reas verdes federais e municipais
a ele adjacentes como o Parque Lage, a Serra dos Pretos Forros, o
Museu do Aude e o Parque da Cidade passaram a ser manejados em
regime integrado em bases ecossistmicas como um perfeito mosaico.
O Parque Lage e a Serra dos Pretos Forros acabaram sendo legalmente
incorporados Tijuca. Quando vieram as eleies e as consequentes
trocas de governo municipal e, posteriormente, federal a relao que
regia o mosaico perdeu contornos tcnicos a expensas de matizes
de ordem poltica. A ideia de se estender a gesto do mosaico para o
Parque Estadual da Pedra Branca no avanou e unidades municipais
cuja incorporao ao mosaico estavam previstas, como o Parque
da Catacumba e o prprio Parque da Cidade, foram mantidas com
administraes independentes. Discusses infrutferas sobre a diviso
da arrecadao da bilheteria do Corcovado e divergncias em torno de
temas no afeitos ao mosaico, envolvendo o prefeito e ministros do
governo federal, acabaram por azedar a gesto integrada, cujo acordo
foi denunciado em 2005.
Em 2009, a gesto compartilhada foi retomada. Em seguida,
foi criado o Mosaico Carioca agora envolvendo todas as unidades
de conservao localizadas no Municpio. Sua ao tem aproveitado
a experincia dos anos anteriores. H planejamento integrado de
diversas aes e execuo coordenada de atividades de reflorestamento
dos corredores entre as reas protegidas, diviso de tarefas para
evitar duplicaes de esforos, emprstimo de equipamentos, aes
conjuntas de combate a incndios florestais, patrulhas coordenadas
de fiscalizao e atividades de treinamento integradas. Mesmo assim,
o mosaico ainda carece de um sentido de conjunto que possibilite
uma gesto verdadeiramente ecossistmica, com a implementao de
235

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

polticas coordenadas de ecoturismo, educao ambiental, reintroduo


de espcies e, sobretudo, que coordene os planos de manejo de modo a
atingir resultados de manejo convergentes e coletivamente benficos.
Em suma, ainda falta muito para que esse mosaico, que o que est em
estgio mais avanado de implementao no Brasil, atinja seu pleno
potencial.
possvel que as duas experincias citadas tenham falhado, no
caso da primeira, e no atingido a plenitude, na situao da ltima,
por terem se defrontado com uma realidade institucional, como aqui
descrita: ainda muito despreparada para a administrao de unidades
de conservao como mdulos individuais em particular e, sob um
aspecto mais geral, desprovida de meios e de cultura organizacional
para uma gesto coordenada de um mosaico envolvendo vrias reas
protegidas, sobretudo quando sob jurisdies de rgos diferentes.
medida que os diversos mosaicos estabelecidos aps a
promulgao da Lei do SNUC260 ganhem musculatura, a experincia
adquirida poder ser aproveitada para a proposio e eventual
implementao de projetos de cooperao para o manejo ecossistmico
das reas protegidas adjacentes na fronteira amaznica.
Outras aes que podero vir a fortalecer o manejo das reas
protegidas brasileiras, em especial aquelas que so o objeto deste
trabalho, tambm precisam ser consolidadas para que se vislumbre
a possibilidade de um efetivo manejo ecossistmico das unidades
de conservao contguas atravs das fronteiras. A mais importante
delas o Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa), criado
em agosto de 2002 pelo governo brasileiro com o objetivo precpuo
de se constituir em ferramenta auxiliar na consolidao do Sistema
Brasileiro de Unidades de Conservao no bioma Amaznia.

260 Alm do Mosaico Carioca, entre outros, esto regulamentados hoje no Brasil o Corredor Ecolgico Paran
Pirineus que interliga ecossistemas protegidos do Cerrado; o Corredor Central da Amaznia, envolvendo
doze unidades de conservao das trs esferas de governo; e o Corredor Central da Mata Atlntica que
abrange seis reas protegidas estaduais baianas e capixabas.

236

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

O Arpa fruto da soma de esforos do Governo Federal, por


meio do Ministrio do Meio Ambiente e do Instituto Chico Mendes,
dos governos estaduais, de algumas administraes municipais da
Amaznia, do Fundo para o Meio Ambiente Global (GEF), do Banco
Mundial, do KfW (banco de cooperao do governo da Alemanha),
da GTZ (agncia de cooperao alem), do WWFBrasil, do Fundo
Brasileiro para a Biodiversidade (Funbio) e de outras organizaes
da sociedade civil. A previso inicial era a de que, at 2016, o Arpa
investisse US$ 400 milhes na criao, consolidao e manuteno de
um grupo de unidades de conservao no bioma amaznico261; a meta,
entretanto, foi alcanada em 2010262.
Com o intuito de viabilizar de forma sustentada o afluxo de
recursos financeiros extraoramentrios para as reas protegidas
amaznicas, foi criado no mbito do Arpa um fundo fiducirio de
capitalizao permanente, o Fundo de reas Protegidas (FAP). Trata
se de mecanismo que capta doaes e as investe, revertendo os
rendimentos para despesas de material permanente e custeio das
unidades de conservao263. O FAP foi inicialmente capitalizado com
doaes do GEF e do WWFBrasil.
Graas ao Arpa, unidades de conservao federais e estaduais da
Amaznia comeam a ser supridas com necessidades bsicas. Entre os
benefcios conquistados com seus recursos esto itens aparentemente
baratos e simples, mas outrora inexistentes na maioria das reas
protegidas na fronteira amaznica, tais como lanchas, motores,
veculos com trao nas quatro rodas, computadores, aparelhos de
rdio e at mesmo a construo de benfeitorias, a exemplo de sedes

261 Entre outras unidades de conservao amaznicas, esto contempladas pelo Arpa as seguintes reas
protegidas cujos limites coincidem em parte com a fronteira do Brasil: Parque Estadual Chandless, Parque
Nacional Serra do Divisor, Parque Nacional Cabo Orange, Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque
e Parque Estadual Corumbiara.
262 Circular telegrfica 841, expedida em 8 de dezembro de 2010.
263 De acordo com o estudo Quanto Custa Uma Unidade de Conservao Federal?, op. cit., p.28, o custo mdio
para gerir uma unidade de conservao na Amaznia era, em 2009, ano de sua publicao, da ordem de R$ 781
mil anuais.

237

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

administrativas e postos de vigilncia. Tambm so custeados com


recursos do FAP itens como a elaborao de planos de manejo e a
consequente constituio dos respectivos conselhos consultivos, bem
como a implementao de projetos nas reas de educao, sade e
gerao de emprego e renda voltados para as comunidades residentes
prximas s unidades de conservao.
Segundo avaliao feita pelo Arpa em 2006, utilizando a
ferramenta terica Tracking Tool elaborada pelo Banco Mundial,
a efetividade mdia da gesto das 51 unidades de conservao
atendidas pelo Programa era de 38%. Menos de um quinto delas tinha
mais de 80% de sua rea regularizada, somente oito possuam plano
de manejo e trs quintos contavam com menos de cinco funcionrios
em seu quadro de pessoal. Por outro lado, verificouse que as 34
unidades que foram apoiadas pelo Programa desde o seu incio, em
2004, experimentaram um incremento de sua efetividade mdia de
gesto de 37% para 43%.
intuito do governo brasileiro que o Arpa se transforme em linha
auxiliar permanente de financiamento das unidades de conservao da
Amaznia. Os resultados at aqui obtidos autorizam um prognstico
otimista acerca da consecuo dessa meta.
Outra ao estruturante auspiciosa foi a criao, no organograma
do Instituto Chico Mendes, em setembro de 2009, da Academia
Nacional da Biodiversidade, sediada na Floresta Nacional Ipanema no
interior do Estado de So Paulo. Em entrevista concedida ao autor em
Braslia, em 8 de abril de 2010, o presidente do ICMBio, Rmulo Mello,
revelou que a Academia propese a se constituir em instituio de
treinamento inicial dos ingressandos no Sistema Nacional de Unidades
de Conservao, bem como pretende estabelecer cursos de reciclagem
e capacitao permanente dos servidores lotados nas reas protegidas.
medida que a instituio de ensino e treinamento se consolidar e
for abastecida com retroinformao baseada nas experincias de
campo, aumentar a troca de informaes sobre as solues de manejo
238

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

aplicadas nas diversas unidades de conservao do Brasil, sero criadas


novas doutrinas de gesto e isso refletir em fortalecimento natural
das reas protegidas.
H que se considerar que o pas tem, ainda que paulatinamente,
melhorado as condies administrativas de suas reas protegidas.
Ademais das duas iniciativas anteriormente relatadas, no binio 2009
2010, foram contratados sessenta planos de manejo para as unidades
de conservao federais e novos concursos foram realizados para a
admisso de cerca de dois mil servidores. Empreendeuse, tambm,
grande esforo para regularizar fontes de recursos extraoramentrias
a exemplo da compensao ambiental, da remunerao por servios
ecolgicos como proteo de mananciais, da cobrana de ingressos
de visitantes, da viabilizao de fundos de crditos de carbono
e da estruturao de grandes projetos de ecoturismo que, alm
de capacitao, incluem a construo de obras estruturantes, da
magnitude de hotis e aeroportos.
Uma poltica de manejo integrado s poder surgir como fruto
do fortalecimento institucional dos rgos gestores e a consequente
melhoria na capacidade administrativa e de manejo das unidades
de conservao brasileiras, sobretudo aquelas localizadas em regies de
difcil acesso. Como visto ao longo do subcaptulo, tratase de processo
em curso e que tem logrado importantes vitrias nos ltimos anos.
Apesar desse claro avano institucional, todavia, a realidade atual das
unidades de conservao brasileiras ainda se traduz em uma baixa
capacidade em cumprir expressiva parcela das metas estabelecidas em
seus planos de manejo (quando existem) e em srios dficits de gesto,
monitoramento e fiscalizao, causados pela carncia de pessoal e de
recursos financeiros. Em algumas reas protegidas na fronteira h uma
proporo de um funcionrio para quatrocentos mil hectares, equao
que pelo seu desequilbrio demonstra cabalmente a precipitao de
se pensar, por hora, em qualquer atividade de gesto um pouco mais
elaborada.
239

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Nesses termos, como se discute no captulo a seguir, antes


de se pensar em atividades de gesto integrada na fronteira, h
que se calcular com cuidado os custos adicionais em termos de
recursos, tempo e energia inerentes a uma negociao internacional.
importante avaliar se atividades visando a uma gesto ecossistmica
serviro para reunir e otimizar esforos ou atrairo ainda mais
trabalho burocrtico, demandaro gastos extras e tomaro tempo j
exguo aos reduzidos recursos humanos das unidades de conservao
fronteirias na Amaznia brasileira. importante aquilatar que tipo de
cooperao nos interessa no momento, se pontual e voltada a projetos
tpicos ou se geral, com metas grandiosas de implementar uma
gesto ecossistmica. Por fim, tambm fundamental avaliar quais
as condies requeridas no territrio nacional para que atividades
dessa natureza possam atrair benefcios ao pas. Para que valha a pena
perseguir o objetivo de implementar uma gesto integrada em bases
ecossistmicas nas unidades de conservao adjacentes fronteira, os
benefcios advindos da cooperao tm que superar os riscos polticos
de negocila e os custos financeiros e materiais de implementla e
gerila.

240

Captulo IV

Possibilidades externas luz das capacidades


internas

Uma simples passada em revista situao das unidades de


conservao brasileiras aponta para resultados aparentemente
satisfatrios: existe arcabouo jurdico suficientemente abrangente no
que toca ao tema e j h significativas parcelas do territrio nacional
protegidas sob algum estatuto legal264. Por outro lado, como visto no
captulo anterior, h sistemtica falta de implementao das reas
protegidas no terreno, com carncias institucionais, sobretudo no que se
refere questo de pessoal. Tal constatao aponta para uma pergunta
bvia: quantos guardas
parques so necessrios para assegurar a
integridade de uma rea protegida? A Federao Internacional de
GuardasParques (International Ranger Federation, ou IRF na sigla em
ingls) sustenta que a relao adequada de um guardaparque para
cada bloco de dez mil hectares265. A ttulo de ilustrao, dados publicados
pela Federao para alguns pases centroamericanos mostram, exceto
264 Existiam no Brasil, em dezembro de 2009, cerca de seiscentas unidades de conservao, protegendo mais
de cem milhes de hectares. Somando se as reas protegidas federais, estaduais e municipais, mais de 10%
do territrio nacional encontrava se ento preservado sob alguma salvaguarda legal. Hoje, 45,1 milho de
hectares, ou cerca de 9% da rea da Amaznia Legal, encontram se protegidos por unidades de conservao
federais.
265 Disponvel em: <http://www.intranger.net>.

241

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

para o caso hondurenho, propores prximas defendida: Guatemala:


1/7.363 ha; Panam: 1/11.184 ha; Nicargua: 1/12.526 ha e Honduras:
1/22.201 ha. Nos Estados Unidos essa relao de 1/8.200 ha.
Na Amaznia brasileira, de acordo com estudo publicado em 2007,
pela ONG Fundao Vitria Amaznica, havia ento 240 funcionrios
trabalhando em unidades de conservao266, 88 deles lotados nas
reas protegidas estaduais e 152 nas federais267. Por esse clculo, as
unidades de conservao estaduais contavam, em mdia, com 0,6
funcionrio por unidade, enquanto as federais atingiam o patamar
mdio de 4 funcionrios (as com lotao mais sumria contavam com
apenas um funcionrio, enquanto a mais bem aparelhada tinha uma
equipe de doze pessoas). Cerca de 80% das unidades de conservao
sob a tutela estadual no possuam sequer um nico trabalhador de
campo. Em mais da metade das reas protegidas amaznicas existiam
apenas um funcionrio para cada cem mil hectares, mas em algumas
situaes, como na Reserva de Desenvolvimento Sustentvel Aman,
no Amazonas, apenas uma pessoa era responsvel por dois milhes de
hectares. Em mdia, o estudo apurou a existncia de um funcionrio
para cada 170 mil hectares nas unidades de conservao federais e de
um funcionrio por bloco de 294 mil hectares nas reas protegidas
estaduais268. Enquete mais recente, realizada pelo Imazon, no
apresentou significativa melhora: apurou que havia, em julho de 2010,
um funcionrio por bloco de 187.200 mil hectares nas unidades de
conservao estaduais da Amaznia Legal, o que dava uma mdia
de dois funcionrios por unidade de conservao estadual269.

266 O ordenamento jurdico brasileiro ainda no reconhece a profisso de guardaparque.


267 Esses nmeros no refletem a quantidade de servidores pblicos concursados, j que muitos deles so
terceirizados ou contratados por organizaes no governamentais. O Estudo no conseguiu obter dados que
permitissem descortinar a relao trabalhista desses funcionrios de campo.
268 BORGES, Srgio et al. Uma Anlise Geopoltica do Atual Sistema de Unidades de Conservao na Amaznia
Brasileira. Revista Poltica Ambiental, nmero 4, agosto de 2007. Belo Horizonte: Conservation Internacional,
pp. 430.
269 VERSSIMO, Adalberto et al. reas Protegidas da Amaznia Brasileira: Avanos e Desafios. op. cit., 2011, p. 34.

242

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

A estipulao de uma relao ideal de guardaparque por hectare


protegido questionvel. A prtica mostra que parques nacionais com
muita visitao, como a Floresta da Tijuca e Iguau, precisam contar
com efetivos substancialmente superiores a unidades de conservao
isoladas e pouco ameaadas por presso antrpica. Tal constatao
poderia justificar a presena rarefeita de funcionrios de campo
na maior parte das reas protegidas amaznicas. Sob um aspecto
puramente conservacionista, a quantidade de servidores em uma
unidade de conservao deve ser calculada em funo das necessidades
de proteo e manejo. Assim, uma unidade de conservao de grandes
propores da categoria Reserva Biolgica, localizada em ponto ermo
do territrio, cujo monitoramento remoto no aponte desmatamento,
nem invases, em tese no precisa de proteo imediata nem de
manejo, somente de acompanhamento e fiscalizao. Seu quadro
de pessoal no ser necessariamente numeroso.
A premissa, entretanto, no se aplica s unidades de conservao
em zona de fronteira na Amaznia, pois esses espaos territoriais,
alm de protegerem o meio ambiente, tambm se constituem em
ligao fsica do Brasil com seus vizinhos. Nesse sentido, no devem
e no podem ser pensados nem geridos de acordo com uma lgica
estratgica exclusivamente ambientalista. Seu planejamento deve
incorporar outras preocupaes permanentes do Estado brasileiro,
como a integrao continental e a defesa do territrio.
No por outra razo que no passado as Foras Armadas, sempre
que consultadas, tendiam a levantar bices criao de reas protegidas
na fronteira amaznica. Nos ltimos anos, grande parte das preocupaes
tpicas das Foras Armadas foi solucionada em comum acordo com as
autoridades ambientais. Hoje esto garantidas aos militares (e Polcia
Federal) liberdade de trnsito e acesso para patrulhamento e demais
operaes ou atividades indispensveis segurana e integridade do
territrio nacional, bem como a instalao e manuteno de unidades
militares e policiais e respectivos equipamentos para fiscalizao e apoio
243

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

navegao area e martima. Tambm esto asseguradas a abertura de


vias de acesso e a edificao de quaisquer instalaes de infraestrutura
necessrias logstica operacional. Por fim, no h restrio legal
implantao de programas e projetos de controle e ocupao da fronteira270.
Em depoimento ao autor em 30 de maro de 2010, a coordenadora
de Avaliao e Monitoria de Unidades de Conservao do ICMBio,
Lilian Letcia Mitico Hangae, afirmou que a relao com as Foras
Armadas, no que tange s unidades de conservao fronteirias,
hoje de cooperao, sendo os planos de manejo submetidos sua
avaliao, estando previstos assentos para as instituies militares nos
respectivos conselhos consultivos e havendo entendimento mtuo para
a instalao de pelotes de fronteira. Tratase de primeiro passo
para que as unidades de conservao na fronteira amaznica possam
contribuir com as polticas brasileiras de integrao continental.
A utilizao de reas protegidas como instrumentos de ordenamento
do territrio pode servir para canalizar os investimentos e os
esforos de integrao a eles associados em direo a outras regies,
escolhidas de acordo com um planejamento estratgico prconcebido.
No razovel, contudo, que as unidades de conservao no se
integrem a esse planejamento. Deixlas vazias de manejo, gesto e
monitoramento um convite a que se tornem permeveis ao trfico de
drogas, ao contrabando de armas e infiltrao de foras de guerrilha
que eventualmente atuem em pases vizinhos.
Em um quadro dessa natureza, onde impera a ausncia
institucional, cooperar com unidades de conservao de pases
limtrofes contguas s brasileiras com o fito de alcanar um
manejo ecossistmico pode dar margem para que organizaes no
governamentais estrangeiras de vis ambientalista, e a opinio pblica
internacional exeram presso sobre o governo.

270 Vide Plano de Manejo do Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque, op. cit., p. 229.

244

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Como demonstrado ao longo do trabalho, organizaes no


governamentais tais como o World Wide Fund for Nature (WWF), a
Nature Conservancy e a Conservation International tm forte atuao
em todos os pases da Bacia Amaznica. O fato de serem entidades no
genuinamente brasileiras no chega a ser preocupante, seus diretores
e funcionrios em territrio nacional no so a princpio pontas de
lana do interesse estrangeiro no Brasil, pelo contrrio so em geral
cidados brasileiros com folha corrida de servios ao pas. Para citar
alguns exemplos, entre os dirigentes do WWFBrasil houve um ex
presidente do Ibama (Eduardo Martins) e um presidente do ICMBio,
Claudio Maretti. Maretti tambm membro do Comit Global
da UICN. Roberto Messias Franco foi secretrio especial do Meio
Ambiente em 1985, durante o Governo de Joo Baptista Figueiredo.
Depois assumiu o cargo de diretor regional do escritrio da UICN para
a Amrica do Sul, em Quito, antes de, entre janeiro de 2009 e abril de
2010, assumir sucessivamente os cargos de diretor de Licenciamento
Ambiental e de presidente do Ibama. Walmir Ortega, diretor da
Conservation International no Brasil, foi durante o primeiro mandato
do presidente Luiz Incio Lula da Silva, diretor de Ecossistemas do
Ibama. Posteriormente foi nomeado secretrio de Meio Ambiente
do Par, durante o Governo de Ana Jlia Carepa. O problema est
mais no preenchimento por outrem do vazio institucional do que de
riscos defesa nacional. A ausncia de entidades do governo nas reas
protegidas de fronteira, com a consequente ocupao do espao por
organizaes no governamentais, enseja um choque de paradigmas
na gesto daquela poro do territrio brasileiro. Substitui
se o
paradigma do interesse nacional permanente, cujo corolrio pode ser
traduzido pela exclusividade de poder decisrio sobre a totalidade do
territrio nacional, pelo paradigma da gesto por ecossistema.
Nesses termos, qualquer poltica ambiciosa de cooperao
fronteiria entre unidades de conservao adjacentes que vise gesto
ecossistmica precisa ser muito bem avaliada antes de ser acordada,
245

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

pois, dadas as condies correntes, h o risco de acabar sendo tutelada


por organizaes no governamentais desconectadas de uma viso
abrangente de Estado, pensada a partir de Braslia.
Em condies ideais de manejo (quantidade suficiente de
recursos humanos e materiais), promover a gesto ecossistmica
pode ser vantajoso para o Brasil. Dado o peso poltico e econmico
do pas na regio, a tendncia ser de que essa gesto tome a forma
e siga as doutrinas de como feita do lado brasileiro. O problema
que, como evidenciado ao longo do trabalho, no presente a gesto no
lado brasileiro das fronteiras amaznicas ainda est muito aqum do
desejvel.
Atividades abrangentes de cooperao entre reas protegidas
contguas em zona de fronteira s podero assumir contornos compatveis
com uma poltica capaz de ser projetada alm do solo nacional quando
os rgos gestores estiverem estruturados de maneira a serem capazes
de cumprir a misso institucional de manejar o Sistema Brasileiro
de Unidades de Conservao. Tal estrutura traduzse em ter efetivo
suficiente de servidores para fiscalizar e monitorar, tcnicos para manejar
fauna e flora, bombeiros para prevenir, combater e suprimir incndios,
administradores para gerir os recursos e especialistas capazes de articular
a poltica nacional de unidades de conservao com as estratgias
brasileiras de desenvolvimento, transformando reas protegidas em
instrumentos auxiliares de gerao de emprego e renda, sobretudo no
que toca ao turismo e ao extrativismo sustentvel, a exemplo de naes
em desenvolvimento como frica do Sul, Chile e Qunia, mas tambm de
pases desenvolvidos como Estados Unidos e Frana.
Muito est sendo feito no sentido de fortalecer os rgos
gestores, sobretudo o ICMBio, com vistas consolidao das reas
protegidas e, desde a inaugurao da Academia da Biodiversidade,
capacitao. Para o caso especfico da regio fronteiria na Amaznia,
entretanto, duas questes so incontornveis: aumento do efetivo do
pessoal de campo e plano de carreira. Dada a grande necessidade de
246

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

servidores, no h soluo para o primeiro problema em curto prazo a


no ser que se recorra a sadas criativas e pouco ortodoxas, ainda que
articuladas com polticas de Estado.
A atividade de funcionrios de campo (guardasparques) no
carece de grande especializao. Sua rotina caracterizada por patrulhas
de fiscalizao, monitoramento da fauna, atendimento aos visitantes e
trabalhos braais, como manuteno de trilhas e remoo de espcies
exticas. Nesse contexto, a necessidade de pessoal nas unidades de
conservao na fronteira poderia ser suprida com jovens em idade
de prestar Servio Militar. A ideia, ainda que sem grande elaborao,
foi lanada pelo ento ministro do Meio Ambiente Carlos Minc ao
assumir a pasta no princpio do segundo mandato do presidente Luiz
Incio Lula da Silva.
Sua colocao em prtica garantiria o adensamento da presena
institucional do Brasil nas reas protegidas em zona de fronteira,
asseguraria recursos humanos em quantidade suficiente para o manejo
dessas parcelas do territrio nacional e melhoraria as condies de
fiscalizao e monitoramento de regies do pas que hoje sofrem
de uma grande ausncia do Estado. Tambm atenderia aos objetivos da
Estratgia Nacional de Defesa cujos princpios propugnam que
complementarmente ao Servio Militar Obrigatrio instituir
se

Servio Civil, de amplas propores. Nele podero ser progressivamente


aproveitados os jovens brasileiros que no forem aproveitados no
Servio Militar. Nesse Servio Civil, concebido como generalizao das
aspiraes do Projeto Rondon recebero os incorporados de acordo
com suas qualificaes e preferncias, formao para poder participar
de um trabalho social [] Recebero tambm, os participantes do
Servio Civil, treinamento militar bsico que lhes permita compor
fora de reserva, mobilizvel em circunstncias de necessidade.
Sero catalogados, de acordo com suas habilitaes, para eventual
mobilizao271.
271 MINISTRIO DA DEFESA. Estratgia Nacional de Defesa. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008, p. 38.

247

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

fundamental a introduo de um plano de carreira que permita


a rotao dos funcionrios, especialmente os de nvel superior, pelo
Brasil, emprestandolhes maior sentido de conjunto do pas. Tambm
desejvel a criao de estrutura de promoes que lhes proporcione
horizonte profissional e que esteja atrelada aprovao em cursos de
especializao e a tempo de servio despendido em postos de sacrifcio,
o que pode servir de incentivo para lotar as unidades de conservao
da Amaznia. Como o estudo Aperfeioando a Cooperao Internacional
para reas Protegidas no Brasil assinalou no se trata de ideia nova.
Pelo contrrio j foi testada com sucesso no Itamaraty e nas Foras
Armadas272.
No momento, luz das carncias que o trabalho procura
evidenciar, no realista pensar a cooperao entre unidades de
conservao em zona de fronteira na Amaznia de forma abrangente
com vistas gesto integrada em bases ecossistmicas, seguindo
os exemplos da Frana e Espanha, nos Pirineus, e da frica do Sul
e Moambique, no Parque Transfronteirio do Limpopo, como
chegaram a sugerir diplomatas franceses em 20 de dezembro de
2007, em visita Diviso do Meio Ambiente do Itamaraty (Dema)273.
O Brasil no tem ainda um rgo gestor de reas protegidas com a
pujana de seus congneres sulafricano e francs. Dadas as realidades
de gesto e manejo hoje vigentes no pas, tentar implementar modelo
de cooperao dessa magnitude arriscar a abertura de um flanco para
demandas que as administraes dos parques de fronteira no sero
capazes de responder.
Por outro lado, projetos tpicos de cooperao transfronteiria
com foco claro, atribuies definidas e balizamento temporal podem j
ser postos em prtica com ganhos para o Brasil e seus vizinhos. Como
defendeu o embaixador Pedro Motta Pinto Coelho, projetos assim so
absolutamente necessrios projeo das grandes linhas da proposta
272 DIEWALD; FREITAS; BARROS, op. cit., pp. 2122.
273 Vide Informao ao Senhor SGAPI. Braslia: DEMA, 4 de janeiro de 2008.

248

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

integracional nos planos da realidade regional e local274. Iniciativas de


interesse mtuo, como o projeto de ecoturismo no Parque Nacional do
Cabo Orange e na rea protegida francoguianesa a ele adjacente, so
excelentes oportunidades de cooperao com baixo risco. Como bem
lembrou em abril de 2003, o ento diretor do Departamento de Meio
Ambiente do Itamaraty, embaixador Everton Vargas, durante visita ao
Amap da ministra francesa da Ecologia, Roseline BachelotNarquin:
A experincia acumulada pela Frana como grande receptora de turistas
justificaria elaborar projetos concretos de cooperao em reas como
hotelaria, reforo institucional, divulgao turstica e administrao
sustentvel de locais tursticos, levando em conta a exitosa cooperao
tcnica existente com o Brasil275.

O desenvolvimento da regio interessante tanto para o Brasil


quanto para a Frana, cuja estratgia, defendida pelo presidente
Nicolas Sarkozy, a de assegurar o atrelamento (econmico) da
Guiana ao poderoso trem brasileiro276. A Guiana francesa tem um
histrico de depresso econmica e de dependncia de uma s
fonte de renda, que ao longo de sua histria foi representada pela
produo de acar, pela extrao de ouro e, mais recentemente,
pelas atividades da Agncia Espacial Europeia em Kourou277. Projetos
bemsucedidos de ecoturismo, executados em conjunto com parques
nacionais brasileiros, no s reduziriam a migrao do Brasil para a
Guiana como ajudariam a melhorar as condies de emprego e renda
dos prprios guianeses. No faltam na Frana exemplos exitosos de
empreendimentos tursticos. Abundase conhecimento especfico na

274 COELHO, op. cit., p. 69.


275 Vide Despacho telegrfico 349, expedido em 9 de abril de 2003 para a Embaixada em Paris.
276 Vide Telegrama 66, expedido em 11 de janeiro de 2011 pela Embaixada em Paris.
277 A ministra Virgnia Toniatti mostrou em sua tese de CAE A Aproximao Institucional da Frana Organizao
do Tratado de Cooperao Amaznica. Perspectivas, defendida em 2006 (p. 125), que o Centro Nacional de
Pesquisa Espacial de Kourou responsvel por 49% da produo da economia da Guiana, paga 40% da carga
tributria e responsvel por 65% das importaes, empregando direta e indiretamente cerca de sete mil
trabalhadores.

249

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Frana europeia, de ressaltar que tambm existem experincias muito


bem sucedidas de atividades econmicas em torno do ecoturismo em
regies sob a administrao francesa, perifricas, de difcil acesso e com
nveis de desenvolvimento comparveis aos do Brasil, como o Taiti, a
Nova Calednia e a Ilha de Reunio. Nesta ltima necessrio fazer
reserva com semanas de antecedncia para assegurar os pernoites nos
diversos abrigos de montanha construdos e mantidos pela populao
local, com emprstimos a fundo perdido do governo francs278.
Ainda neste tema que paradigmtico das possibilidades de
uma cooperao transfronteiria em torno de um tpico mutuamente
benfico, em entrevista concedida ao Instituto Ahau, o chefe do Parque
Nacional das Montanhas do Tumucumaque, Bernhard Jaster, afirmou
ser impossvel implementar a unidade de conservao sem promover
o desenvolvimento regional, trazendo mais benefcios s comunidades
no entorno da UC279.
A consecuo de uma cooperao nestes termos est altura
das capacidades do Estado brasileiro em coordenao com a iniciativa
privada. No se trata de atividade de manejo, nem de monitoramento
e envolve outros atores alm do rgo gestor. Para avanar com esse
tipo de iniciativa necessrio o concurso dos Ministrios responsveis
pelos diferentes aspectos do tema, entidades financiadoras, empresas
de turismo, empreiteiras, instituies capacitadoras e operadores tais
como funcionrios de hotis, guias de turismo, taxistas etc. Seu sucesso
serve para gerar emprego e renda como reclama Jaster, mas tambm
vivifica a rea protegida, dando a ela valor de uso como defendem as
Foras Armadas280.
278 Vide <http://www.oeco.com.br//16983oeco_12859>.
279 Disponvel em: <http://www.ahau.org/christoph_bernhard.0.html>.
280 Trata se, entretanto, de tarefa rdua que comear praticamente do zero. Levantamento realizado em 2011
pelo Ministrio do Turismo mostrou que o Amap recebeu apenas 459 visitantes estrangeiros no ano de
2010. Analogamente, sua infraestrutura turstica muito precria, totalizando naquele ano apenas 19 hotis
e pousadas com um total de 784 leitos. Por fim, segundo a pesquisa, havia no Estado apenas 42 agncias de
turismo, 19 guias cadastrados e quatro transportadoras licenciadas (vide BRGIDO, Carolina. Turismo Fraco
no Amap, que Recebeu Apenas 459 Estrangeiros em 2010. Disponvel em: <www.br.notcias.com>, de 11 de
agosto de 2011).

250

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

A exemplo do turismo, h oportunidades de cooperao em


outras reas, tais como preveno e combate a incndios florestais,
patrulhamento, capacitao e pesquisa cientfica. Dada a presente
carncia de gesto das reas protegidas brasileiras, aconselhase evitar
que as unidades de conservao sejam os objetos da cooperao, mas
que sirvam de plataforma para projetos bilaterais de ao coordenada.
Nesse sentido, a capacitao dos guardas
parques quenianos e
ugandenses feita por bombeiros fluminenses, descrita no captulo 2,
poderia ser replicada com os vizinhos do Brasil, utilizandose as reas
protegidas de fronteira como local de treinamento.
Como observado pelo autor na fronteira guatemaltecobelizenha,
misses coordenadas, mas no necessariamente conjuntas, de patru
lhamento, ao tempo em que ajudam a manter a integridade da fauna e da
flora, podem constituirse em importante ferramenta para deter ilcitos
transfronteirios de toda ordem, pois evitam a sobreposio de esforos
e asseguram a fiscalizao de trechos mais extensos de fronteira. Tratase
de uma atividade que, no lado brasileiro, pode ser feita por foras policiais
e militares, no sendo necessria para seu sucesso a imediata soluo dos
problemas de pessoal dos rgos gestores de reas protegidas.
J h hoje espao para cooperao, por meio de troca de
informaes e estudos conjuntos, entre universidades do Brasil e
estrangeiras para a pesquisa cientfica de populaes de fauna e flora
que existam em um mesmo ecossistema dividido em duas unidades
de conservao adjacentes, mas localizadas uma no Brasil e outra
em pais vizinho. Naturalmente, h diversas outras hipteses de
cooperao transfronteiria que podem ser efetivadas sem grandes
riscos, mesmo com o atual dficit de implementao das unidades
de conservao brasileiras. importante, entretanto, que para cada
atividade de cooperao acertada, haja do lado brasileiro uma agncia
implementadora, seja ela o prprio rgo gestor ou outra instituio

251

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

dotada de recursos humanos, materiais e financeiros compatveis


com a execuo das aes acordadas. Sempre que essas condies se
reunirem, a atividade de cooperao tender a ser uma oportunidade
para avanar com os objetivos de integrar o territrio, pois poder servir
para conhecer e ocupar uma parte da fronteira nacional, garantindo a
soberania e, em muitos casos, instrumentalizando em sinergia com os
interesses brasileiros o ordenamento do territrio vizinho adjacente.
medida que os rgos gestores, especialmente o Instituto Chico
Mendes, se estruturarem e se fortalecerem com os meios necessrios
para o cumprimento de suas misses institucionais, as cooperaes
tpicas podero comear a dar lugar a um processo mais abrangente
de manejo integrado. Como explicou o embaixador Pedro Motta Pinto
Coelho, esse parece ser o caminho natural das fronteiras do mundo de
hoje, em que h uma paulatina passagem do paradigma de segurana
nacional, tradicionalmente acoplado s percepes governamentais
de fronteira, para um paradigma de cooperao integracional281.
O embaixador Rubens Ricpero, que ocupou o cargo de ministro
do Meio Ambiente entre setembro de 1993 e abril de 1994, concorda.
Em entrevista concedida ao autor por troca de mensagens eletrnicas,
entre os dias 12 e 19 de dezembro de 2010, opinou no ver
oposio to irredutvel (entre as posies das Foras Armadas e
a cooperao envolvendo reas protegidas adjacentes em zona de
fronteira), como se fosse um contraste entre preto e branco. Por cima
da preocupao com a sade ecolgica do sistema e com a segurana
contra agresses externas existe um interesse comum: preservar o
patrimnio territorial nas melhores condies possveis. De nada
adiantaria, para citar um exemplo extremo, dispor de eficientssima
proteo militar na fronteira de um territrio que se encaminhasse
desertificao e perda de biodiversidade em razo da falta de
cuidados ambientais [...] o essencial no eliminar a possibilidade

281 COELHO, op. cit., p. 52.

252

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

de colaborao aprioristicamente, mas sim de examinar, caso a caso, se


a cooperao possvel e desejvel, desde que se ajuste aos melhores
interesses nacionais [...]. No de modo algum impossvel definir um
conjunto de regras que permita uma cooperao de interesse positivo
para todas as partes. E a utilizao dos tratados de cooperao regional
contribuiria fortemente para fazer com quetais iniciativas servissem
ao objetivo mais alto da integrao sulamericana.

O embaixador Flvio Miragaia Perri, outro diplomata que ocupou


cargos de direo na rea ambiental, pensa de forma semelhante. No
artigo Agricultura, Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel,
que publicou em O Globo, no dia 9 de junho de 2009, o exsecretrio
Nacional do Meio Ambiente e expresidente do Ibama escreveu que:
necessrio entender que o conceito de meio ambiente ultrapassa
fronteiras polticas; quanto mais extenso o territrio da jurisdio
ambiental, mais efetivo ser o conhecimento e controle da amplitude
de um bioma.
Ao Brasil, como potncia regional sem ambies expansionistas,
interessa a mudana do paradigma em direo a uma cooperao
integracional. Desde que bem conduzida e lastreada em instituies de
Estado, a cooperao com os pases limtrofes retirar das fronteiras
brasileiras a condio de periferia e as transformar em ndulos de
integrao econmica e infraestrutural com as naes vizinhas. Este
o sentido das iniciativas da IIRSA, que almejam a construir um
continente integrado, cujos pases no estaro mais de costas uns
para os outros. Por ser a nao sulamericana com mais fronteiras
internacionais, o Brasil naturalmente o principal agente cimentador
desse processo que envolve a Diplomacia, o comrcio, as fontes e
redes de distribuio de energia, as estradas, a pesquisa, a economia, a
poltica etc. Para que a integrao se complete de maneira inequvoca,
as unidades de conservao, como um dos maiores instrumentos de
ordenamento territorial da Amaznia, no poderiam ficar de fora.

253

Concluso

O tema da conservao ambiental em larga escala novo na


Histria. Se excluirmos a proteo de mananciais, a discusso s
ganhou densidade a partir da segunda metade do sculo XIX, sobretudo
aps 1872 quando o primeiro parque nacional do mundo, Yellowstone,
foi declarado. Quase cem anos se passaram at que o manejo e a gesto
de reas protegidas deixaram o contexto domstico e entraram de
vez como assunto especfico na agenda das relaes internacionais.
Podemos considerar a assinatura da Conveno Ramsar, em 1971, e a
realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente
Humano, em Estocolmo na Sucia em 1972, como marcos iniciais
do debate. Foi somente, contudo, com o advento da Conveno da
Diversidade Biolgica, no Rio de Janeiro, em 1992, que a questo das
reas protegidas e, na sua moldura, a das unidades de conservao em
zona de fronteira ganharam um foro em que figuram com destaque.
Desde ento, as negociaes tm sido significativamente
lastreadas em subsdios provenientes de reunies de especialistas em
conservao ambiental, que tendem a planejar a gesto do territrio
sobre uma base geogrfica. Em consequncia, nos principais foros
internacionais, como as COPs da CDB e da Conveno Ramsar a
discusso do tema tem assumido carter cada vez mais tcnico.
A unidade do pensamento ambiental , por excelncia, a bacia
255

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

hidrogrfica, o habitat ou o bioma. Por esse raciocnio, que deu origem


ao conceito de abordagem ecossistmica incorporado CDB em 2000,
fronteiras polticas constituem impedimento ao bom manejo de
ecossistemas que se espraiam por mais de um pas.
Ao longo da histria da multilateralizao do assunto reas
protegidas, o contraponto a essa linha de pensamento tem sido
dado pela Diplomacia, que tem por paradigma o interesse nacional
permanente, cujo corolrio em termos de soberania pode ser traduzido
pela exclusividade de poder decisrio sobre a totalidade do territrio
nacional demarcado por fronteiras polticas, ainda que esquadrinhem
um mesmo ecossistema.
Nessa moldura, a postura dos negociadores diplomticos,
especialmente brasileiros e dos pases em desenvolvimento em geral,
tem sido a de aceitar o princpio, desde que matizado por ressalvas
cujo objetivo garantir o direito das naes de gerir soberanamente
a totalidade do territrio inserido em suas fronteiras. O resultado
tem sido a utilizao de uma linguagem que reconhece a relevncia
da cooperao e da compatibilizao de planos de manejo, mas que
procura evitar textos que propugnem a concordncia com a adoo
de enfoque ecossistmico em nveis mais amplos que o local, como
a regio amaznica, (pois) pode ensejar implicaes negativas para a
soberania sobre territrio e recursos naturais282. Do ponto de vista
dos ambientalistas, contudo, o objetivo final parece ser a gesto
unificada das reas de proteo ambiental sempre que constituirem
um espao internacionalmente contnuo. Nessa busca, tm defendido
o uso do termo rea protegida transfronteiria, que d a ideia de
unidade geogrfica a territrios que, na realidade, esto submetidos
a mais de um ordenamento jurdico. O termo mosaico internacional
de reas protegidas atenderia melhor s preocupaes com direitos de
soberania, pois, pela prpria definio tcnica de mosaico, pressupe

282 Vide Despacho telegrfico 360, expedido em 29 de abril de 2010 para a Embaixada em Lima.

256

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

cooperao para uma gesto integrada, mas, no deixa implcita a


noo de manejo ou gesto unificados283.
Como demonstrado ao longo do trabalho, grande parte do cabedal
terico sobre a questo das reas Protegidas em Zona de Fronteira
tem sido desenvolvido no mbito de oficinas tcnicas organizadas pela
UICN e organizaes a ela afiliadas, como a Europark Federation. As
concluses dessas reunies so compiladas em diretrizes e propostas
de texto, encaminhadas aos secretariados dos foros que tratam do
assunto. Frequentemente so utilizadas como base para projetos de
pargrafos sugeridos para incorporao nas decises sobre o tema
reas protegidas adotadas pelas COPs das Convenes Ambientais
multilaterais284.
A instncia da UICN responsvel pela organizao dessas oficinas
o Grupo de Especialistas em reas Protegidas Transfronteirias.
No se trata de um escritrio, nem constitudo por profissionais
da instituio. O Grupo formado por diretores de unidades de
conservao, pesquisadores, funcionrios de organizaes no
governamentais e outros interessados no tema. Alm dos encontros
peridicos, mantm uma pgina na Internet285 e um foro ciberntico
especfico, onde estimula a troca de opinies, compartilha relatrios e
promove debates.
Os objetivos do Grupo de Especialistas constam dos termos de
referncia publicados quando a ento ForaTarefa foi oficialmente
criada pela UICN, em 1997, e so claros. Incluem estabelecer uma rede
global de administradores de reas protegidas transfronteirias e um

283 Para a definio de mosaicos, consultar o item (b) da Introduo.


284 Essa dinmica facilitada pelos vasos comunicantes existentes entre a UICN e os funcionrios do Pnuma
e das Convenes Ambientais multilaterais. A ttulo de exemplo, como demonstrado no captulo 1, Achim
Steiner, atual diretor executivo do Pnuma, exdiretor da UICN, cuja Comisso de reas Protegidas tem como
vicepresidente Trevor Sandwith, um grande advogado da cooperao entre parques adjacentes em zona de
fronteira. Charles Bensanon, que, durante o perodo de Steiner na UICN dividiu com Sandwith a liderana da
ForaTarefa da UICN para as reas Protegidas Transfronteirias, foi contratado por Steiner para o Pnuma,
onde assumiu o cargo de chefe do Programa de reas Protegidas do Centro Mundial de Monitoramento de
reas Protegidas.
285 Disponvel em: <http://www.tbpa.net/>.

257

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

foro para a disseminao e troca de experincias e melhores prticas.


Tambm determinam que sejam desenvolvidos mtodos de avaliao
e eficincia de manejo das reas protegidas transfronteirias, bem
como que sejam compiladas e distribudas diretrizes para sua gesto
e manejo e um cdigo de conduta para a ao em reas protegidas
transfronteirias em tempos de paz e de conflitos armados. Por fim,
a ForaTarefa foi encarregada, desde o incio de seu funcionamento,
de redigir uma srie de diretrizes para o estabelecimento e o
reconhecimento das reas protegidas transfronteirias por instituies
e rgos relevantes matria da conservao ambiental.
O conceito de parques fronteirios, ao contrrio do que reza a
cartilha conservacionista, no se restringe seara ambiental. Tem
srias implicaes polticas e est longe de ser uma proposta neutra
com o objetivo nico de assegurar o manejo timo da biodiversidade.
Sua eventual aplicao teria implicaes sobre soberania, ordenamento
do territrio, defesa, direitos de minerao etc. Sob um ngulo realista
das Relaes Internacionais, aceitar o argumento tcnico sem levar em
conta suas implicaes polticas seria incorrer no risco de que naes
mais poderosas se apropriem do conceito e utilizem o termo unidades
de conservao transfronteirias para projetar sua soberania sobre o
territrio estrangeiro contguo a suas reas protegidas na fronteira.
Nesse sentido, a posio prudente adotada at aqui pelo Itamaraty
no tratamento do tema tem se mostrado acertada. No somente no
mbito das Convenes Ambientais multilaterais, mas tambm
no enquadramento da Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica e das negociaes bilaterais importante ter sempre
presente que, embora o paradigma de fronteira adotado pelo
pensamento ambiental o ecossistema faa sentido sob uma
abordagem tcnica, no mundo das relaes internacionais a fronteira
ainda uma linha arbitrria traada segundo critrios polticos, com o
intuito de demarcar diferentes espaos soberanos.

258

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Tomando por base a Histria recente, no irrealista prever que,


no curto e mdio prazos, as questes ambientais continuaro a migrar
da periferia para o centro da agenda das relaes internacionais, com
possveis implicaes sobre os conceitos tradicionais de fronteira
poltica em favor da gesto ecossistmica. Nesse quadro, escorada
em pareceres tcnicos cujas concluses no tm se chocado com os
interesses de naes mais poderosas, tende a crescer a presso pela
gesto ecossistmica de unidades de conservao adjacentes em zona
de fronteira.
Nesse contexto, estar atento evoluo do debate sob seu
prisma tcnico, ganha contornos estratgicos. No necessrio ser
especialista no assunto nem ser membro da UICN para participar do
Grupo de Especialistas em reas Protegidas Transfronteirias. Para
acompanhar seus debates e trabalhos basta estar inscrito em sua
rede de correios eletrnicos, tal como procedera o autor no perodo
em que se preparou para a Tese ora apresentada286. Tendo em vista a
relevncia do Grupo na elaborao de propostas tcnicas elevadas aos
Secretariados das Convenes Ambientais multilaterais e a facilidade
em ser admitido como seu membro, seria aconselhvel que tanto o
ICMBio quanto a rea ambiental do Itamaraty dele participassem e que
o Brasil envidasse esforos para enviar representantes s principais
reunies, congressos e oficinas organizadas com o concurso dos
Especialistas em reas Protegidas Transfronteirias da UICN. Dessa
maneira o pas poderia influenciar na elaborao de conceitos tcnicos
ou, na pior hiptese, manterse ao corrente da evoluo da discusso
nas instncias tcnicas e dos documentos delas emanados em direo
s Convenes Ambientais multilaterais. Poderia, tambm, identificar as
melhores prticas, do ponto de vista do interesse nacional, e buscar

286 Pertencer ao Grupo de Especialistas em reas Protegidas Transfronteirias da UICN facultou ao autor acesso
s mais avanadas discusses tcnicas sobre o tema, bem como permitiu a ele fazer parte de uma rede de
profissionais que o auxiliou na elaborao desta tese com a preparao de visitas tcnicas e entrevistas com
diretores de parques nacionais em zona de fronteira na frica, Europa, Amrica do Sul e Amrica Central.

259

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

celebrar acordos de cooperao tcnica com vistas capacitao dos


rgos brasileiros gestores de unidades de conservao.
Sob o prisma bilateral, h outras consideraes a serem feitas.
A deciso sobre cooperar ou no para a gesto de reas protegidas
em zona de fronteira na Amaznia estratgica. Insere
se nos
enquadramentos maiores da integrao continental e do ordenamento
do territrio. Deve levar em conta as oportunidades e os riscos que
se impem no curto prazo, mas tambm avaliar como a evoluo do
tema tende a acontecer em um perodo mais dilatado. Tratase de
um caso clssico em que necessrio compatibilizar as capacidades
internas s oportunidades externas. Sob uma abordagem pragmtica,
a anlise de como o tema tem sido conduzido em outros lugares
indica que, de uma forma geral, para um pas com o peso especfico do
Brasil, as oportunidades superam os riscos287. No caso da Amaznia,
contudo, o tratamento do assunto pede cautela. Como demonstrado
no subcaptulo 3.4, embora estejam em fase de reestruturao e
revigoramento, os rgos ambientais brasileiros responsveis pela
gesto de reas protegidas ainda tm capacidade executiva limitada.
Entretanto, como defendeu o embaixador Pedro Motta Pinto
Coelho, os ndulos fronteirios, que na viso tradicional deveriam
funcionar como tampes, agora passam a assumir o papel de pontos
de articulao288 [...] a cooperao permitiria quando nada um muito
maior conhecimento das reas subjacentes ao territrio nacional,
pois permitiria um estudo integrado de um territrio que na maioria
das vezes funciona como uma s entidade ecossistmica, permitindo
parte brasileira ir alm do conhecimento fragmentado de que hoje
dispe289.
Com efeito, a cooperao para o manejo de reas protegidas
internacionalmente contguas pode servir como uma ferramenta de
287 Vide captulo 2.
288 COELHO, op. cit., p. 117.
289 Idem, ibidem, p. 156.

260

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

integrao agregadora e de percepo geral positiva, em uma regio


perifrica onde as agendas bilaterais muitas vezes so matizadas por
pequenos irritantes como contrabando, imigrao ilegal, garimpo e
trfico de drogas. Possibilitaria, ainda, ao Brasil monitorar de forma
indireta as reas imediatamente adjacentes s fronteiras nacionais,
sobre as quais poderia vir a ter legitimidade para reclamar fiscalizao
adequada, controle de movimentos, manejo correto entre outras
medidas. Uma vez que o Brasil o pas amaznico com maior nmero
de fronteiras, s ele pode exercer o papel de aglutinador das polticas e
melhores prticas de manejo e gesto, incorporando aos procedimentos
e adaptando aos interesses (e equipamentos) nacionais o que tenha
sido absorvido em uma experincia de cooperao transfronteiria
para, a seguir, replicar a lio com sinais invertidos em uma situao
de cooperao em outra fronteira.
Atividades abrangentes de cooperao entre reas protegidas
contguas em zona de fronteira s podero assumir contornos
compatveis com uma poltica capaz de ser projetada almfronteira,
inserida nos princpios maiores da integrao continental, quando os
rgos gestores estiverem estruturados de maneira a serem capazes
de cumprir a misso institucional de manejar o Sistema Brasileiro de
Unidades de Conservao. Em condies ideais (quantidade suficiente
de recursos humanos, financeiros e materiais), promover uma gesto
ecossistmica dessas reas poderia ser vantajoso para o Brasil. Dado o
peso poltico e econmico do pas na regio, a tendncia de que essa
gesto tome a forma e siga as doutrinas aplicadas no lado brasileiro.
Como evidenciado ao longo do trabalho, todavia, atualmente no que
toca s instituies responsveis pela gesto das reas protegidas no
Brasil a afirmao feita pelo embaixador Pedro Pinto Motta Coelho em
1990 continua vlida: a instabilidade institucional afeta severamente
a compreenso e, sobretudo, o gerenciamento adequado de programas
que, vistos do 'centro' de poder, no conseguem despertar qualquer

261

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

senso de prioridade290. No possvel avanar com qualquer plano


complexo de cooperao com vistas a uma gesto ecossistmica de
unidades de conservao em zona de fronteira sem antes prover
capacidade gerencial aos rgos ambientais. A gesto das unidades de
conservao no lado brasileiro das fronteiras na Amaznia ainda est
muito aqum do desejvel291.
Para ter uma poltica de cooperao profcua e integradora,
executada a partir das unidades de conservao adjacentes
fronteira amaznica, necessrio que haja um ambiente institucional
estruturado em cada uma das respectivas reas protegidas. preciso,
ainda, que os funcionrios dos rgos gestores estejam capacitados
para compreender as necessidades de manejo de suas unidades e
priorizlas luz da cooperao transfronteiria no marco de uma
estratgia maior de ordenamento do territrio. Qualquer atividade de
cooperao a partir dessas reas protegidas deve estar inserida em um
projeto nacional de gesto do territrio, articulando o espao natural
com o cultivado e com o construdo. Isso ser alcanado medida que
o rgo gestor federal construir uma cultura institucional de Estado,
calcada na consolidao de doutrinas e objetivos de longo prazo e
lastreada em um corpo de servidores bem capacitado e enquadrado em
um plano de carreira previsvel, estruturado em torno de promoes
por merecimento e em cursos recorrentes de atualizao profissional.
luz da atual fragilidade institucional nas esferas federal e
estadual, seria prudente focar a cooperao em projetos pontuais de
natureza tcnica, que envolvam troca de informaes, fiscalizao
e gerao de emprego e renda evitando
se, at que haja maior
290 Idem, ibidem, p. 146.
291 A escassez de meios nas fronteiras amaznicas crnica e no afeta apenas as reas protegidas. Relatrio de
140 pginas entregue em dezembro de 2010 ao presidente Luiz Incio Lula da Silva pelo Grupo de Trabalho
Interfederativo de Integrao Fronteiria constata a vulnerabilidade de extensas reas na fronteira ao
contrabando e ao trfico de drogas e de armas. Tambm evidencia a carncia de polticas pblicas especficas
para a fronteira. Entre as propostas apresentadas para mitigar o problema esto reforo de efetivo policial,
capacitao de agentes, fiscais e outros profissionais para atuar em aes especficas e a criao de gratificaes
especiais para incentivar profissionais a serem lotados na fronteira. Vide Grupo de Trabalho Interfederativo
de Integrao Fronteiria. Relatrio Sobre a Faixa de Fronteira. Braslia, Ministrio da Integrao Nacional,
2010.

262

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

robustez dos rgos ambientais brasileiros, tratativas que impliquem


compromissos de manejo ou acordos de gesto integrada. preciso
ter em conta que nossas unidades de conservao no preenchem
os requisitos legais que lhes so atribudos e que h, inclusive,
desmatamento e caa ilegal em vrias delas. Qualquer acordo bilateral
mais abrangente pode transformar esses temas em vulnerabilidade
para o Brasil, pois tem o potencial de abrir margem para presses
baseadas na suposio de que impactos no lado brasileiro afetam a
totalidade do ecossistema de que alguma unidade de conservao
estrangeira tambm faz parte.
Enquanto os rgos gestores ambientais brasileiros ainda se
estruturam, criam seus prprios planos de carreira e de fato se fortalecem
para o desempenho de suas funes, a cooperao transfronteiria
deve respeitar a capacidade de cada rgo de implementar os projetos
acordados. A cautela recomenda que se trabalhe, como se assinalou
acima, pontualmente em projetos individuais, cuja capacidade de
execuo esteja altura dos recursos disponveis no lado brasileiro.
Ainda assim, considerando o objetivo basilar expresso na
Constituio Federal que determina a busca da integrao econmica,
poltica, social e cultural dos Povos da Amrica Latina292, importante
manter uma viso estratgica de longo prazo, que estabelea patamares
mais avanados de cooperao e de manejo coordenado, a serem
acordados em paralelo com os diferentes estgios de implementao
das reas protegidas brasileiras. Mesmo tendo em conta os atuais
baixos nveis de gesto e manejo das unidades de conservao
do Brasil, arranjos de cooperao que tenham por objeto as reas
protegidas fronteirias brasileiras podem servir para incorporar parte
da rea adjacente ao Brasil em territrio estrangeiro macropoltica
de ordenamento territorial e zoneamento econmicoecolgico da
Amaznia. A mera deciso de criar parques contguos na fronteira j
demonstra certo grau de harmonizao dos respectivos ordenamentos
292 CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO BRASIL. Braslia: Senado Federal, Subsecretaria de
Edies Tcnicas, 1996, p. 3.

263

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

territoriais. A busca de critrios uniformes para a criao de novas


unidades de conservao no Brasil e seus vizinhos amaznicos
poder conferir previsibilidade ao ordenamento futuro de territrios
escolhidos como prioritrios para projetos de integrao. O ideal do
manejo coordenado pode vir em um segundo momento. Inserese no
objetivo mais amplo de transformao de antigas linhas de separao
em espaos de integrao, que princpio basilar da IIRSA.
Como defendido neste trabalho, os zoneamentos ecolgico
econmicos das diferentes reas amaznicas nacionais deveriam ser
coordenados de modo a evitar competies intraregionais, e a maximizar
os ganhos advindos de projetos internacionais como estradas, usinas
hidreltricas e cadeias produtivas complementares. O adensamento
populacional nas fronteiras amaznicas, em especial junto s reas
protegidas no Amap e em Roraima citadas no captulo 3, j est
produzindo uma realidade de interao entre os habitantes de ambos
os lados da fronteira, com trocas comerciais e esquemas de cooperao
entre a iniciativa privada, ONGs, cmaras de comrcio e administraes
municipais. A cooperao fronteiria institucional em nvel federal
tambm est mais ativa, com o advento dos comits de fronteira e, mais
recentemente, com as obras de infraestrutura executadas no contexto
da IIRSA.
Dessarte, parece estratgico que, no mdio e longo prazos,
o Brasil esteja preparado para estabelecer programas consistentes
e monitorveis de cooperao com seus vizinhos para o manejo
coordenado das unidades de conservao em zona de fronteira na
Amaznia. Programas de gesto integrada como o Projeto da Rota
Maia, citado no captulo 2, so bons exemplos de desenvolvimento
sustentvel. Como desdobramento da IIRSA, poderiam ser aplicados
na regio amaznica sob a liderana brasileira. Tomar a iniciativa to
logo as condies internas o permitam um passo desejvel para que
o pas negocie em posio vantajosa os termos e os parmetros de tal
gesto de acordo com seus interesses nacionais.
264

reas de preservao ambiental em zona de fronteira

Administrar uma rea protegida sem que haja controle sobre seu
entorno imediato equivale a tentar manejar um rio at a metade de
seu curso. impraticvel, pois da mesma forma que a poluio, a pesca
predatria e o assoreamento a montante afetam o caudal a jusante,
os impactos biticos e abiticos de um ecossitema se propagam por
sua totalidade sem respeito pelas fronteiras polticas293. Se aceitamos
conceitualmente que o estabelecimento e o manejo de reas protegidas
fundamental para a gesto coletiva saudvel da totalidade do
territrio nacional e se consubstanciamos esse conceito no arcabouo
jurdico ptrio, ento compreendemos a importncia da preservao
do meio ambiente in situ para o pas.
Ao incorporar em nossa legislao a ideia do manejo
ecossistmico e suas variveis, que incluem os mosaicos, os corredores
ecolgicos e as zonas de amortecimento, demonstramos, como
nao, que compreendemos ser impossvel manter a integridade de
uma rea protegida sem exercer algum controle sobre seu entorno.
Assim, aceitar que uma rea contgua a uma unidade de conservao
brasileira no esteja submetida a regras mnimas de monitoramento
e controle ambientais admitir a vulnerabilidade de uma parte do
territrio nacional, pelo menos no que tange aos objetivos que o
Brasil alocou quela parcela de terreno. Ao pas se impe o desafio
de estar preparado tecnicamente para exercer o manejo coordenado de
mosaicos internacionais de reas protegidas em condies vantajosas
para o Brasil.

293 Vale ressaltar que parcela significativa das cabeceiras da bacia amaznica est fora do territrio brasileiro.

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Embaixada em Paris.
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a Embaixada em Despacho telegrfico 360, expedido em 29 de abril de
2010 para a Embaixada em Lima.
Despacho telegrfico 368, expedido em 3 de maio de 2010 para a
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Nota Imprensa 549. Visita do Presidente Luiz Incio Lula da Silva
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Organizao do Trabalho de Cooperao Amaznica 26 de novembro
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Pases Amaznicos Sobre Mudana do Clima 26 de novembro de
2009.

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Telegrama 168, expedido em 13 de fevereiro de 2007 pela Embaixada
em Bogot.
Telegrama 102, expedido em 2 de maro de 2007 pela Embaixada em
Nairobi .
Telegrama 134, expedido em 2 de maio de 2007 pela Embaixada em
Nairobi.
Telegrama 126, expedido em 30 de janeiro de 2008 pela Embaixada
em Paris.
Telegrama 471, expedido em 10 de julho de 2008 pela Embaixada em
Paris.
Telegrama 80, expedido em 19 de maro de 2009 pelo ConsuladoGeral
em Caracas.
Telegrama 262, expedido em 19 de maro de 2009 pela Embaixada em
Caracas.
Telegrama 98, expedido em 4 de abril de 2009 pelo ConsuladoGeral
em Caracas.
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Bogot.
Ministrio da Defesa e Foras Armadas Brasileiras

Ofcio 621/A3.7 expedido em 22 de setembro de 2003 pelo Gabinete


do Comandante do Exrcito Brasileiro, GeneraldeExrcito Francisco
Roberto de Albuquerque, ao Ministro Chefe do Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica, Jorge Armando Flix.
Outros ministrios

Aviso 424/MJ, expedido em 30 de abril de 2002 pelo Gabinete do


Ministro da Justia, Miguel Reale Jnior, ao Chefe de Gabinete de
Segurana Institucional da Presidncia da Repblica, General
de
Diviso Alberto Mendes Cardoso.
Aviso 82/MP, expedido em 28 de maio de 2002 pelo Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto, Guilherme Gomes Dias, ao Chefe
de Gabinete de Segurana Institucional da Presidncia da Repblica,
GeneraldeDiviso Alberto Mendes Cardoso.
Exposio de Motivos Interministerial 00115/2009/MP/MS/MMA,
assinada em Braslia em 5 de junho de 2009, pelo Ministro do
Planejamento, Oramento e Gesto, Paulo Bernardo da Silva.

285

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Exposio de Motivo 001/10


PNMR/CR 2/ DIREP
ICMBio,
encaminhada em 15 de dezembro de 2010, pelo Chefe do Parque
Nacional do Monte Roraima, Ricardo Ponciano, ao Diretor de
Unidades de Conservao de Proteo Integral do ICMBio, Ricardo
Jos Soavisnki.
Ofcio 3/2010/CAMUC/CGEPI/DIREP, expedido em 26 de maro de
2010, pela Sra. Lilian Hangae, Coordenadora de Avaliao e Monitoria
de Unidades de Conservao do ICMBio, Sra. Renata Furtado,
CoordenadoraGeral de Assentimento Prvio do Gabinete de Segurana
Institucional da Presidncia da Repblica.
Subsdios do Ministrio do Meio Ambiente ao Ministrio das Relaes
Exteriores/DEMA para a 9 Conferncia das Partes da Conveno
Ramsar. Kampala, Uganda, 8 a 15 de novembro de 2015.
6. Jornais e revistas especializados
AMORIM, Celso. Poltica Externa do Governo Lula, os primeiros dois
anos. Anlise de Conjuntura OPSA, nmero 4, maro de 2005.
ARTEAGA, Serrano. A Organizao do Tratado de Cooperao
Amaznica (OTCA): Um desafio permanente. DEP. Diplomacia
Estratgia Poltica/ Projeto Raul Prebisch. Ano II, n 4. Braslia: Projeto
Raul Prebisch, Abril/Junho de 2006.
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autor em 14 de outubro de 2010, em Oiapoque.
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concedida ao autor em 6 de junho de 2009, em Campos do Gers.
HANGAE, Lilian Letcia Mitico (Coordenadora de Avaliao e Monitoria
de Unidades de Conservao Instituto Chico Mendes de Conservao
da Biodiversidade/ ICMBio). Entrevista concedida ao autor em 30 de
maro de 2010, em Braslia.
HOLANDA (Capito do Exrcito Brasileiro, comandante da 1
Companhia Especial de Fronteira, responsvel pelo patrulhamento
fronteirio no Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque).
Entrevista concedida ao autor em13 de outubro de 2010, em
Clevelndia do Norte.
JASTER, Cristoph. (Chefe do Parque Nacional das Montanhas do
Tumucumaque). Entrevista concedida ao autor em 9 de outubro de
2010 em Macap.
KAKABADSE, Yolanda (Presidente do WWF Internacional, Ministra
do Meio Ambiente do Equador entre agosto de 1998 e janeiro de 2000
e presidente da UICN entre 1996 e 2004). Entrevista concedida ao
autor em 12 de julho de 2000, no Rio de Janeiro.
KIPNGETICH, Julius (Diretorpresidente do Kenya Wildlife Service).
Entrevistas concedidas ao autor em 12 de junho e 10 de outubro de
2007, em Nairobi.
293

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

LACERDA, Paulo Fernando da Costa (Policial Federal, DiretorGeral da


Polcia Federal entre 2003 e 2007 e DiretorGeral da Agncia Brasileira
de Inteligncia de 2007 a 2008). Entrevista concedida ao autor por
correio eletrnico, em 27 de dezembro de 2010.
LANGONE, Cladio Roberto Bertoldo (Secretrio Executivo do
Ministrio do Meio Ambiente do Brasil entre janeiro de 2002 e
dezembro de 2006). Entrevista concedida ao autor em 17 de maro de
2006, em Dubai.
LOUIS
ALEXANDRE, Antoine (Chefe de Projeto da Unidade de
Cooperao do Parque Natural da Guiana Francesa). Entrevista
concedida ao autor em 19 de outubro de 2010, em Caiena.
LUTZ, Karen (Diretora da Appalachian Trail Conference). Entrevista
concedida ao autor em 14 de agosto de 2000, em Harpers Ferry.
MAJKO, Pavol (Diretor do Parque Nacional de Tatras, na Eslovquia).
Entrevista concedida ao autor em 27 de abril de 2011, em Tratranska
Straba.
MARTINEZ, Ingrid (Diretora Regional do Instituto Nacional de
Parques da Venezuela /Inparques para o estado Bolvar). Entrevista
concedida ao autor em 18 de novembro de 2010, em Caracas.
MATAMOROS, Magno Antonio (Coordenador de Meio Ambiente
da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica). Entrevista
concedida ao autor em 13 de abril de 2010, em Braslia.
MELLO, Rmulo (Presidente do Instituto Chico Mendes de
Conservao da Biodiversidade/ ICMBio). Depoimento concedido ao
autor em 8 de abril de 2010, em Braslia.
MERTON, Yvette (Subsecretria Permanente do Ministrio surinams
para o Ordenamento do Territrio, Planejamento e Manejo Florestal).
294

Referncias

Entrevista concedida ao autor em 22 de outubro de 2010, em


Paramaribo.
MILLN, Leonardo (Presidente do Instituto Nacional de Parques
da Venezuela /Inparques). Entrevista concedida ao autor em 18 de
novembro de 2010, em Caracas.
MINC Baufeld, Carlos (Ministro do Meio Ambiente do Brasil entre
maio de 2008 e maro de 2010). Entrevista concedida ao autor por
correio eletrnico em 16 de dezembro de 2010.
MYBURGH, Werner. (Gerente
Executivo/ chief executive officer da
Peace Parks Foundation). Entrevista concedida ao autor em 30 de
agosto de 2010, em Stellenbosch, na frica do Sul.
NOKTA, Shyan (Assessor Ambiental do Presidente da Repblica e
Chefe do Escritrio para Assuntos de Mudana do Clima do Governo
da Guiana). Entrevista concedida ao autor em 26 de outubro de 2010,
em Georgetown.
OLIVEIRA, Elanio de (Policial Federal, DelegadoChefe da Delegacia
de Polcia Federal de Oiapoque). Entrevista concedida ao autor em 14
de outubro de 2010, em Oiapoque.
PIENAAR, Danie (PesquisadorChefe do Parque Nacional Kruger, na
frica do Sul). Entrevista concedida ao autor em 29 de junho de 2011,
na Vila de Skukuza.
PIRES, Ricardo Mota (Chefe do Parque Nacional do Cabo Orange).
Entrevista concedida ao autor em 14 de outubro de 2010, em Oiapoque.
PONCIANO, Ricardo (Chefe do Parque Nacional do Monte Roraima).
Entrevista concedida ao autor por meio de correio eletrnico em 16 de
dezembro de 2010.
295

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

REENCHIANTI, Maritza (Diretora da Oficina de Gestin de


Cooperacin Internacional del Minstrio del Poder Popular para El
Ambiente da Venezuela). Entrevista concedida ao autor em 18 de
novembro de 2010, em Caracas.
RICPERO, Rubens (Embaixador. Ministro do Meio Ambiente do
Brasil entre setembro de 1993 e abril de 1994). Entrevista concedida
ao autor por meio de correio eletrnico, entre os dias 12 e 19 de
dezembro de 2010.
ROSA, Tito (Presidente do Instituto da Conservao da Natureza e da
Biodiversidade de PortugalICNB). Entrevista concedida ao autor em
16 de fevereiro de 2009, em Lisboa.
SANTOS FILHO (Coronel do Exrcito Brasileiro e Adido de Defesa do
Brasil na Guiana). Entrevista concedida ao autor em 25 de outubro de
2010, em Georgetown.
SOLOWISKI, Michael (Diretor do Parque Nacional de Pieniny, na
Polnia). Entrevista concedida ao autor em 28 de abril de 2001, em
Kroscienko.
SOTO, Bartolomeu (Coordenador moambicano do Projeto do Parque
Transfronteirio do Grande Limpopo). Entrevista concedida ao autor
em 6 de julho de 2011, em Maputo.
SOUZA, Joaquim de (Diretor geral da operadora de turismo Roraima
Adventures). Entrevista concedida ao autor em 29 de outubro de 2010,
em Boa Vista.
TEIXEIRA, Izabella (Ministra do Meio Ambiente do Brasil). Entrevista
concedida ao autor em 8 de fevereiro de 2011, na Cidade do Cabo.
THOYSI, Benoit (bilogo francs, com pesquisa em andamento no
Parque Nacional do Cabo Orange). Entrevista concedida ao autor em
16 de outubro de 2010, no Parque Nacional do Cabo Orange.
296

Referncias

TRINDADE, Anabela (Vicepresidente do Instituto da Conservao da


Natureza e da Biodiversidade de PortugalICNB). Entrevista concedida
ao autor em 29 de maio de 2009, em Lisboa.
VENTER, Freek (Diretor de Manejo do Parque Nacional Kruger, na
frica do Sul). Entrevista concedida ao autor em 29 de junho de 2011,
na Vila de Skukuza.
11. Visitas de campo realizadas a unidades de conservao
localizadas em fronteira internacional ou com relevncia
para a tese
frica do Sul:

a. Parque Nacional Kruger (Parque Transfronteirio do Grande


Limpopo). Contguo aos Parques Nacionais do Limpopo em
Moambique, tambm visitado, e Gonarezhou, no Zimbbue.
b. Parque Nacional de Gemsbok Kalahari (Parque Transfronteirio do
Kalahari). Contguo ao Parque Nacional do Kalahari em Botswana,
tambm visitado.
c. Parque Nacional do Natal Drakensberg/uKhalamba (rea de
Conservao Transfronteiria Maloti/Drakensberg), na fronteira com
reas do Lesoto, tambm visitadas, que no abrigam unidades de
conservao.
d. Parque Nacional Golden Gate Highlands (rea de Conservao
Transfronteiria Maloti/Drakensberg), na fronteira com reas do
Lesoto, tambm visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
e. Parque Nacional Royal Natal (rea de Conservao Transfronteiria
Maloti/Drakensberg), na fronteira com reas do Lesoto, tambm
visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
297

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

f. Parque Nacional de Augrabies, na fronteira com reas da Nambia,


tambm visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
g. Parque Nacional Mapumbugwe, na fronteira com reas do Zimbbue,
tambm visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
h. Parque Nacional AiAis Richtersveld. Contguo aos Parques Nacionais
de Richterveld e Namib Naukluft, na Nambia, tambm visitados.
Albnia:

a. Parque Nacional Theth. Contguo ao Parque Nacional Prolektje em


Montenegro, tambm visitado.
b. Parque Nacional Valbona. Contguo ao Parque Nacional Prolektje
em Montenegro, tambm visitado, e ao Parque Nacional Bjeshkt e
Nemuna, na Srvia (Kossovo), no visitado.
c. Parque Nacional do Lago Prespa. Contguo ao Parque Nacional
Galicica, na Macednia, tambm visitado e ao Parque Nacional do
Lago Prespa, na Grcia, no visitado.
Argentina:

a. Parque Nacional del Iguaz. Contguo ao Parque Nacional do Iguau,


no Brasil, tambm visitado.
b. Parque Nacional Los Glaciares. Contguo ao Parque Nacional Torres
del Paine, no Chile, tambm visitado.
Belize:

a. Parque Nacional Eligio Panti. Contguo ao Parque Nacional de Yaxh


NakumNaranjo, na Guatemala, tambm visitado.
b. Monumento Natural Half
Moon Caye, parte da Iniciativa
Mesoamericana do Sistema de Arrecifes de Coral Caribenho.
298

Referncias

c. Monumento Natural Blue Hole, Iniciativa Mesoamericana do


Sistema de Arrecifes de Coral Caribenho.
Botswana:

a. Parque Nacional Chobe. Contguo ao Parque Nacional de Musio


Tony, no Zimbbue, tambm visitado. Ambos so parte da rea de
Conservao Transfronteiria KavangoZambezi (KAZA)
b. Parque Nacional do Kalahari (Kgalagadi Transfrontier Park).
Contguo ao Parque Nacional Kruger, na frica do Sul, tambm
visitado.
c. Delta do Okavango. Parte da rea de Conservao Transfronteiria
KavangoZambezi (KAZA)
Brasil:

a. Parque Nacional do Iguau (Patrimnio Mundial da Humanidade).


Contguo ao Parque Nacional del Iguaz, na Argentina, tambm
visitado e reas do Paraguai, tambm visitadas, mas que no abrigam
unidades de conservao.
b. Parque Nacional do Cabo Orange. Contguo ao Parque Natural
Regional da Guiana, na Guiana Francesa, tambm visitado.
c. Parque Nacional do Monte Roraima. Contguo ao Parque Nacional
Canaima, na Venezuela, tambm visitado, e reas da Guiana, tambm
visitadas, mas que no abrigam unidades de conservao.
d. Parque Nacional das Montanhas do Tumucumaque. Contguo ao
Parque Nacional da Guiana, na Guiana Francesa, no visitado.

299

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Bsnia e Herzegovina:

Parque Nacional Stjeska. Contguo ao Parque Nacional Durmitor, em


Montenegro, tambm visitado.
Burundi:

Parque Nacional Kibira, na fronteira com reas de Ruanda, no


visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
Canad:

a. Provincial Queen Victoria, na provncia de Ontrio. Contguo ao


Parque Estadual das Cataratas de Niagara, no estado de Nova Iorque,
Estados Unidos, tambm visitado.
Chile:

a. Parque Torres del Paine. Contguo ao Parque Nacional Nacional Los


Glaciares na Argentina, tambm visitado.
Parque Nacional Pale Aike, contguo a reas na Argentina que no
abrigam unidades de conservao.
Eslovquia:

a. Parque Nacional Tatras (Reserva da Biosfera). Contguo ao Parque


Nacional de Tatras, na Polnia, tambm visitado.
b. Parque Nacional Pieniny (Reserva da Biosfera). Contguo ao Parque
Nacional de Pieniny, na Polnia, tambm visitado.
c. Parque Nacional Polonini (Patrimnio da Humanidade). Contguo a
unidades de conservao da Polnia e da Ucrnia, no visitadas.
d. Parque Nacional Slovensky Kras. Contguo ao Parque Nacional de
Aggletelek, na Hungria, tambm visitado.
300

Referncias

Eslovnia:

Parque Nacional Triglav, na fronteira com reas da Itlia e da Astria,


no visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
Espanha:

a. Parque Natural Baixa LimiaSerra do Xurs. Contguo ao Parque


Nacional da PenedaGers, em Portugal, tambm visitado.
b. Parque Natural del Tajo Internacional. Contguo ao Parque Natural
do Tejo Internacional, em Portugal, tambm visitado.
c. Parque Natural da Serra de Aracena e Picos de Aroche. Contguo
a reas de Portugal, no visitadas, que no abrigam unidades de
conservao.
Estados Unidos:

a. Parque Estadual das Cataratas de Niagara, no estado de Nova


Iorque. Contguo ao Parque Provincial Queen Victoria, na provncia de
Ontrio, Canad, tambm visitado.
b. Trilha Nacional Apalache. Contgua a Trilha Nacional Apalache
Canadense, no visitada.
Frana:

a. Parque Nacional do Mercantour. Contguo ao Parque Natural dos


Alpes Martimos, na Itlia, no visitado.
b. Parque Nacional des Hauts Reunionais.
Guatemala:

a. Parque Nacional Tikal (parte da Rota Maya). Contguo a unidades de


conservao do Mxico, no visitadas.
301

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

b. Parque Nacional Yaxh


Nakum
Naranjo (parte da Rota Maya).
Contguo a unidades de conservao do Mxico, no visitadas e ao
Parque Nacional Eligio Panti, em Belize, tambm visitado.
Guiana:

Centro Iwokrama. Unidade de Conservao no fronteiria, embora


localizada em territrio reclamado pela Venezuela.
Guiana Francesa:

Parque Natural Regional da Guiana. Contguo ao Parque Nacional


Cabo Orange, no Brasil, tambm visitado.
Honduras:

Reserva Arqueolgica das Runas de Copan (parte da Rota Maya).


Hungria:

Parque Nacional Aggtelelek. Contguo ao Parque Nacional Slovenski


Kras, na Eslovquia, tambm visitado.
Macednia:

a. Parque Nacional Galicica. Contguo ao Parque Nacional do Lago


Prespa, na Albnia, tambm visitado e ao Parque Nacional do Lago
Prespa, na Grcia, no visitado.
b. Parque Nacional Pelister, na fronteira com reas da Grcia, no
visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
Malsia:

Parque Nacional Tawau Hill, na fronteira com reas da Indonsia, no


visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
302

Referncias

Mxico:

Parque Nacional de Tulum (parte da Rota Maya)


Moambique:

a. Parque Nacional do Limpopo (Great Limpopo Transfrontier Park).


Contguo aos Parques Nacionais Kruger, na frica do Sul, tambm
visitado, e Gonarezhou, no Zimbbue.
b. Reserva Nacional Chimanimani. Contguo ao Parque Nacional
Chimanimani, no Zimbbue, tambm visitado.
Montenegro:

a. Parque Nacional Prokletje. Contguo aos Parques Nacionais Theth e


Valbona, na Albnia, tambm visitados, e ao Parque Nacional Bjeshkt
e Nemuna, na Srvia (Kossovo), no visitado.
b. Parque Nacional Durmitor. Contguo ao Parque Nacional Stjeska, na
Bsnia e Herzegovina, tambm visitado.
c. Parque Nacional do Lago Skadar, na fronteira com reas da Albnia,
tambm visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
Nambia:

a. Parque Nacional Namib Naukluft. Contguo ao Parque Nacional


Richtersveld, na frica do Sul, tambm visitado.
b. Parque Nacional de NamibNaukluft. Contguo ao Parque Nacional
Richtersveld, na frica do Sul, tambm visitado.
Polnia:

a. Parque Nacional de Tatras. Contguo ao Parque Nacional de Tatras,


na Eslovquia, tambm visitado.
303

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

b. Parque Nacional Pieniny. Contguo ao Parque Nacional Pieniny na


Eslovquia, tambm visitado.
Portugal:

a. Parque Nacional da Peneda Gers. Contguo ao Parque Natural Baixa


LimiaSerra do Xurs. na Espanha, tambm visitado.
b. Parque Natural do Tejo Internacional. Contguo ao Parque Natural
del Tajo Internacional, na Espanha, tambm visitado.
c. Parque Natural do Douro Internacional. Contguo ao Parque Natural
Arribes del Duero, na Espanha, no visitado.
d. Reserva Natural da Serra da Malcata, na fronteira com reas da
Espanha, no visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
e. Parque Natural do Guadiana, Parque Natural da Serra de Aracena e
Picos de Aroche. na fronteira com reas da Espanha, no visitadas, que
no abrigam unidades de conservao.
f. Parque Natural da Serra de So Mamede. Contguo ao Parque Natural
del Tajo Internacional, na Espanha, tambm visitado.
g. Reserva Natural do Sapal de Castro Marim, na fronteira com reas
da Espanha, no visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
Qunia:

a. Parque Nacional do Monte Elgon (Reserva da Biosfera). Contguo ao


Parque Nacional do Monte Elgon, em Uganda, tambm visitado.
b. Reserva Nacional Masai
Mara. Contguo Reserva Natural de
Nogorongoro, tambm visitada e ao Parque Nacional do Serengeti, na
Tanznia, no visitado.
304

Referncias

c. Parque Nacional Amboseli. Contguo ao Parque Nacional do


Kilimanjaro, na Tanznia, no visitado.
d. Parque Nacional Tsavo West. Contguo ao Parque Nacional do
Kilimanjaro, na Tanznia, no visitado.
Ruanda:

Parque Nacional des Volcans. Contguo aos Parques Nacionais des


Virungas, na Repblica Democrtica do Congo, e Mgahinga Gorilla,
em Uganda, no visitados.
Srvia (Kossovo):

b. Parque Nacional das Montanhas de Shars, na fronteira na fronteira


com reas Macednia, no visitadas, que no abrigam unidades de
conservao.
Suazilndia:

Reserva Natural Malolotja (rea de Conservao Transfronteiria


Malolotja/Songimvelo), na fronteira com a Reserva Natural de
Songimvelo na frica do Sul, no visitada.
Tanznia:

rea de Conservao Natural da Cratera de Ngorongoro. Contguo


Reserva Nacional de MasaiMara, tambm visitada.
Uganda:

a. Parque Nacional do Monte Elgon (Reserva da Biosfera). Contguo ao


Parque Nacional do Monte Elgon, no Qunia, tambm visitado.
b. Parque Nacional Queen Elisabeth (Reserva da Biosfera), na fronteira
com reas da Repblica Democrtica do Congo, no visitadas, que no
abrigam unidades de conservao.
305

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Venezuela:

Parque Nacional Canaima. Contguo ao Parque Nacional do Monte


Roraima, no Brasil, tambm visitado, e reas da Guiana, tambm
visitadas, mas que no abrigam unidades de conservao.
Zmbia:

Parque Nacional MusiOTunya (Patrimnio Mundial da Humanidade).


Contguo ao Parque Nacional de Victoria Falls, no Zimbbue, tambm
visitado. Ambos so parte da rea de Conservao Transfronteiria
KavangoZambezi (KAZA).
Zimbbue:

a. Parque Nacional Victoria Falls (Patrimnio Mundial da Humanidade).


Contguo ao Parque Nacional de MusioTony, na Zmbia, tambm
visitado. Ambos so parte da rea de Conservao Transfronteiria
KavangoZambezi (KAZA).
b. Parque Nacional Zambezi Contguo aos Parques Nacionais de Musi
oTony, na Zmbia, e de Chobe, em Botswana, tambm visitados.
Ambos so parte da rea de Conservao Transfronteiria Kavango
Zambezi (KAZA).
c. Parque Nacional Gonarezhou (Parque Transfronteirio do
Grande Limpopo). Contguo aos Parques Nacionais do Limpopo em
Moambique, e Kruger, na frica do Sul, tambm visitados.
d. Parque Nacional Chimanimani. Contguo Reserva Nacional
Chimanimani, em Moambique, tambm visitada.
e. Parque Nacional Mana Pools. Contguo ao Parque Nacional de Lower
Zambesi, na Zmbia, no visitado.

306

Referncias

f. Parque Nacional Matusadona. Na fronteira com reas da Zmbia,


no visitadas, que no abrigam unidades de conservao.
g. Parque Nacional Hwange. Na fronteira com reas de Botswana, no
visitadas, que abrigam reas de concesso de caa.

307

ANEXOS

Anexo I

Acordos de Cooperao entre reas


protegidas internacionalmente contguas em
zona fronteira

1.1. Memorandum of Understanding between the National Park


Service of the Department of the Interior of the United States
of America and Parks Canada of the Department of Canadian
Heritage of the Government of Canada, on cooperation
in management, research, protection, conservation, and
presentation of National Parks and National Historic Sites
(May 1998)
The National Park Service of the Department of the Interior of
the United States of America and Parks Canada of the Department
of Canadian Heritage of the Government of Canada, hereinafter the
Participants:Recognising the advanced cooperation which exists between
the National Park Service and Parks Canada, hereinafter referred to as the
Participants, in the management, planning, development, preservation,
research and conservation of national parks, national historic sites,
and national cultural heritage resources and sites of the United States and
Canada; Noting the mutual objectives and interests of the Participants
declared in the Convention concerning the Protection of the World
Cultural and Natural Heritage adopted at Paris, November 16, 1972;
311

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

Aware that cultural heritage properties and sites on the national


territory of each Participant commemorate archaeological and historical
events and periods that are of significance to both nations and, in many
cases, to the world heritage; Recognising that such sites and properties
in both countries, the United States and Canada, represent irreplaceable
elements of the heritage and identity of the people of both nations;
Noting the mutual interest in continuing and strengthening the
management and conservation of national parks close or contiguous
with the border for the purpose of conserving shared ecosystems;
Recognising the importance and relevance of ecological and
commemorative integrity in the design, management, and operations
of national parks and protected heritage sites for the purpose of
preserving and conserving these areas for the use and enjoyment
of present and future generations;
Convinced that regular and sustained cooperation between the
Participants is of significant mutual benefit in enhancing their respective
programs and responsibilities;
Have reached the following understanding:
ARTICLE 1
This Memorandum has as its objective the creation of a
framework for cooperation and coordination between Participants
concerning the commemoration, conservation, and presentation of
natural and cultural heritage sites.
ARTICLE 2
1. The Participants will establish an Intergovernmental Committee,
to be cochaired by the Director of the National Park Service and
the Assistant Deputy Minister of Parks Canada or their designated
representative, to review and discuss progress onprojects, possible
areas for future cooperation, and issues between the Participants.
The Committee will meet periodically, alternating between
the two countries.
312

Anexos

2. The Committee will review and update the list of substantive


and geographical areas of high priority for co
operation
and collaboration between the Participants, as set forth
in the Appendix. The co
Chairs will designate appropriate
representatives to oversee, direct, jointly negotiate, approve,
implement, and monitor the progress of cooperative activities
developed to accomplish the objectives outlined in this
Memorandum.
3. Summaries of the progress of activities undertaken by the
Participants will be provided to the Intergovernmental Committee
for its review during its meeting, as requested. Documentation
will contain a description, goals and objectives,procedures,
identification of participants, and timing. Any changes to the
agreed upon areas of cooperation will have concurrence of the
coChairs.
ARTICLE 3
1. The forms of cooperative activities under this Memorandum
may include exchanges of technical and professional information;
participation in joint seminars, conferences, training courses, and
workshops in areas of professional and technical interest; joint
planning and research teams; and exchanges and /or secondment
of personnel, specialists and consultants.
2. Topics of mutual interest and benefit for ongoing or future
cooperative activities may include but are not limited to :
a. Strengthening participation in the World Heritage Con
vention, and complementary participation in international
membership organisations such as the World Conservation
Union (IUCN) and particularly its World Commission on
Protected Areas, the International Council on Monuments
313

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

and Sites (ICOMOS), and the International Centre for


the Study of the Preservation and Restoration of Cultural
Property (ICCROM) and multilateral conservation
initiatives such as Biosphere Reserves.
b. Examination of issues in the conservation and management
of heritage resources, and the planning, development,
management, and administration of nationally and
internationally significant areas and their role in regional
economic development and environmental planning.
c. Research, inventory, documentation, and monitoring
of natural and cultural heritage resources and sites and
related conservation technologies.
d. Planning, sustainable design, and appropriate development
of protected heritage sites.
e. General public information programs and materials to
increase understanding of and community support for
conservation objectives and heritage.
f. Joint identification, conservation, and interpretation
of heritage sites and transboundary resources of shared
significance to the people of the United States and Canada.
g. Development, when feasible, of joint heritage tourism
initiatives.
3. High priority geographic areas of potential co
operation
between the participants are set forth in the Appendix to this
Memorandum. The Appendix will be reviewed and updated
during the meetings of the Intergovernmental Committees.

314

Anexos

4. For involvement requested by Parks Canada that extends into


subjects outside the scope of National Park Service, the National
Park Service may, with the concurrence of Parks Canada, and to
the extent compatible with existing laws, regulations, and policies
of the Government of the United States of America, enlist the
participation of other organisations or agencies of the United
States of America in the development and implementation of
activities within the scope of this Memorandum. For involvement
requested by National Parks Service that extends into subjects
outside the scope of Parks Canada, Parks Canada may, with the
concurrence of the National Park Service, and to the extent
compatible with existing laws, regulations, and policies of
the Government of Canada, enlist the participation of other
organisations and agencies of the Government of Canada, in the
development and implementation of activities within the scope
of this Memorandum.
5. Where the Participants decide an initiative is of paramount
importance and where operational policies need to be modified
or amended to permit the initiative to proceed, the Participants
concur amendment and modification of existing instruments
will be considered and may be undertaken.
ARTICLE 4
Cooperation under this Memorandum will be subject to the
availability of funds and personnel to each Participant, and to the laws
and regulations of each country. The nature and extent of funding for
each project or activity will be decided upon by the Participants before
its commencement.

315

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

ARTICLE 5
Information transmitted by one Participant to the other
Participant under this Memorandum will be accurate to the best
knowledge and belief of the transmitting Participant. The transmitting
Participant does not warrant the suitability of the information
transmitted for any particular use of or application by the receiving
Participant.
ARTICLE 6
Nothing in this Memorandum will be construed to prejudice
other existing or future Agreements concluded between the
Governments of the United States of America and Canada, nor will
it affect the rights and obligations of the two Governments under
international agreements to which they are party.
ARTICLE 7
This Memorandum will take effect upon signature, and
will remain in effect for five years. It may be extended, amended
and annexed by written mutual consent of the Participants. This
Memorandum may be terminated at any time by either Participant,
upon written notification through their diplomatic channels, such
notification to be effective ninety days after the date of notification.
The termination of the Memorandum will not affect the validity or
duration of projects under this Memorandum, which are initiated
prior to such termination, subject to availability of funds.Done at
Washington, DC on this 20th day of May 1998, in duplicate, in English
and French, both texts being equally valid.
APPENDIX
The natural and cultural heritage resources in the following
border regions between Canada and the United States have been
identified as priority areas for possible collaboration between
316

Anexos

Parks Canada and the U.S. National Park Service pursuant to this
Memorandum of Understanding: World Heritage site in the St. Elias
Mountains composed of Kluane National Park, Wrangell
St.
Elias National Park and Preserve, Glacier Bay National Park and
Preserve, and TatshenshiniAlsek Provincial Wilderness Park
_ Waterton/Glacier International Peace Park World Heritage site
_ Lake Superior
_ St Croix River and Island
_ Gulf of Maine
_ RooseveltCampobello International Park
_ Perrys Victory and International Peace Memorial
_ Chilkoot Trail
_ Pacific coast marine parks
_ Yellowstone to Yukon Corridor
_ Thousand Islands Area of the St Lawrence River
_ Underground Railroad
It is understood that the priority areas listed in this Appendix
may be revised from time to time by the inter
governmental
Committee.

317

1.2. Acordo de Cooperao entre o Parque Nacional da Peneda


Gers e o Parque Natural da Baixa Limia - Serra do Xurs

318

Anexos

319

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

320

Anexos

321

1.3. Memorando de entendimento sobre colaborao transfronteiria entre o Ministrio do Ambiente, do Ordenamento
do Territrio e do Desenvolvimento Regional de Portugal e
o Ministrio do Meio Ambiente, Meio Rural e Marinho de
Espanha para as reas classificadas sitas no Tejo Internacional

322

Anexos

323

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

324

Anexos

325

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

326

Anexos

327

1.4. Bilateral Agreement Between the Government of the Republic


of Botswana and the Government of the Republic of South
Africa on the Recognition of the Kgalagadi Transfrontier Park

328

Anexos

329

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

330

Anexos

331

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

332

Anexos

333

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

334

Anexos

335

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

336

Anexos

337

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

338

Anexos

1.5. Treaty Between the Government of the Republic of


Mozambique, the Government of the Republic of South
Africa and the Government of the Republic of Zimbabwe on
the Establishment of the LimpopoTransfrontier Park

339

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

340

Anexos

341

342

Anexos

343

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

344

Anexos

345

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

346

Anexos

347

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

348

Anexos

349

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

350

Anexos

351

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

352

Anexos

353

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

354

1.6. Memorandum of Understanding Between the Government


of Southern Sudan and the Government of Uganda on the
Management of Transboundary Conservation Landscapes
for Peace

355

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

356

Anexos

357

1.7. Joint statement of the representatives of the Governments


of the Republic of Albania, Bosnia and Herzegovina, the
Republic of Croatia, Montenegro, the Republic of Serbia, and
the Republic of Slovenia

358

Anexos

359

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

360

Anexo II

Fotografias ilustrativas de algumas unidades


de conservao com limites coincidentes com
fronteira internacional, visitadas pelo autor
em viagens de campo

2.1. Marco fronteirio Brasil, Guiana, Venezuela dentro do Parque


Nacional do Monte Roraima

361

362

Lista das Teses de CAE publicadas pela FUNAG

1.

Luiz Augusto SaintBrisson de Arajo Castro

O Brasil e o novo Direito do Mar: mar territorial e a zona econmica


exclusiva (1989)
2.

Luiz Henrique Pereira da Fonseca

Organizao Martima Internacional (IMO). Viso poltica de um


organismo especializado das Naes (1989)
3.

Valdemar Carneiro Leo Neto

A crise da imigrao japonesa no Brasil (19301943). Contornos


diplomticos (1990)
4.

Synesio Sampaio Goes Filho

Navegantes, bandeirantes, diplomatas: aspectos da descoberta do


continente, da penetrao do territrio brasileiro extratordesilhas e
do estabelecimento das fronteiras da Amaznia (1991)
5.

Jos Antonio de Castello Branco de Macedo Soares

Histria e informao diplomtica: tpicos de historiografia, filosofia


da histria e metodologia de interesse para a informao diplomtica
(1992)
6.

Pedro Motta Pinto Coelho

Fronteiras na Amaznia: um espao integrado (1992)


363

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

7.

Adhemar Gabriel Bahadian

A tentativa do controle do poder econmico nas Naes Unidas


estudo do conjunto de regras e princpios para o controle das prticas
comerciais restritivas (1992)
8.

Regis Percy Arslanian

O recurso Seo 301 da legislao de comrcio norteamericana e a


aplicao de seus dispositivos contra o Brasil (1993)
9.

Joo Almino de Souza Filho

Naturezas mortas. A filosofia poltica do ecologismo (1993)


10.

Clodoaldo Hugueney Filho

A Conferncia de Lancaster House: da Rodsia ao Zimbbue (1993)


11.

Maria Stela Pompeu Brasil Frota

Proteo de patentes de produtos farmacuticos: o caso brasileiro


(1993)
12.

Renato Xavier

O gerenciamento costeiro no Brasil e a cooperao internacional


(1994)
13.

Georges Lamazire

Ordem, hegemonia e transgresso: a resoluo 687 (1991) do


Conselho de Segurana das Naes Unidas, a Comisso Especial
das Naes Unidas (UNSCOM) e o regime internacional de no
proliferao de armas de destruio em massa (1998)
14.

Antonio de Aguiar Patriota

O Conselho de Segurana aps a Guerra do Golfo: a articulao de um


novo paradigma de segurana coletiva (1998)
15.

Leonilda Beatriz Campos Gonalves Alves Corra

Comrcio e meio ambiente: atuao diplomtica brasileira em relao


ao Selo Verde (1998)

364

Lista das Teses de CAE

16.

Afonso Jos Sena Cardoso

O Brasil nas operaes de paz das Naes Unidas (1998)


17.

Irene Pessa de Lima Cmara

Em nome da democracia: a OEA e a crise haitiana 19911994 (1998)


18.

Ricardo Neiva Tavares

As Organizaes NoGovernamentais nas Naes Unidas (1999)


19.

Miguel Darcy de Oliveira

Cidadania e globalizao a poltica externa brasileira e as ONGs (1999)


20.

Fernando Simas Magalhes

Cpula das Amricas de 1994: papel negociador do Brasil, em busca


de uma agenda hemisfrica (1999)
21.

Ernesto Otto Rubarth

A diplomacia brasileira e os temas sociais: o caso da sade (1999)


22.

Enio Cordeiro

Poltica indigenista brasileira e programa internacional dos direitos


das populaes indgenas (1999)
23.

Fernando Paulo de Mello Barreto Filho

O tratamento nacional de investimentos estrangeiros (1999)


24.

Denis Fontes de Souza Pinto

OCDE: uma viso brasileira (2000)


25.

Francisco Mauro Brasil de Holanda

O gs no Mercosul: uma perspectiva brasileira (2001)


26.

Joo Solano Carneiro da Cunha

A questo de TimorLeste: origens e evoluo (2001)


27.

Joo Mendona Lima Neto

Promoo do Brasil como destino turstico (2002)

365

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

28.

Srgio Eduardo Moreira Lima

Privilgios e imunidades diplomticos (2002)


29.

Appio Cludio Muniz Acquarone

Tratados de extradio: construo, atualidade e projeo do


relacionamento bilateral brasileiro (2003)
30.

Susan Kleebank

Cooperao judiciria por via diplomtica: avaliao e propostas de


atualizao do quadro normativo (2004)
31.

Paulo Roberto Campos Tarrisse da Fontoura

O Brasil e as operaes de manuteno da paz das Naes Unidas


(2005)
32.

Paulo Estivallet de Mesquita

Multifuncionalidade e preocupaes no
comerciais: implicaes
para as negociaes agrcolas na OMC (2005)
33.

Alfredo Jos Cavalcanti Jordo de Camargo

Bolvia: a criao de um novo pas (2006)


34.

Maria Clara Duclos Carisio

A poltica agrcola comum e seus efeitos para o Brasil (2006)


35.

Eliana Zugaib

A Hidrovia ParaguaiParan (2006)


36.

Andr Aranha Corra do Lago

Estocolmo, Rio, Joanesburgo: o Brasil e as trs conferncias


ambientais das Naes Unidas (2007)
37.

Joo Pedro Corra Costa

De decassgui a emigrante (2007)


38.

George Torquato Firmeza

Brasileiros no exterior (2007)

366

Lista das Teses de CAE

39.

Alexandre Guido Lopes Parola

A ordem injusta (2007)


40.

Maria Nazareth Farani de Azevedo

A OMC e a reforma agrcola (2007)


41.

Ernesto Henrique Fraga Arajo

O Mercosul: negociaes extraregionais (2008)


42.

Joo Andr Lima

A Harmonizao do Direito Privado (2008)


43.

Joo Alfredo dos Anjos Jnior

Jos Bonifcio, primeiro Chanceler do Brasil (2008)


44.

Douglas Wanderley de Vasconcellos

Esporte, poder e Relaes Internacionais (2008)


45.

Silvio Jos Albuquerque e Silva

Combate ao racismo (2008)


46.

Ruy Pacheco de Azevedo Amaral

O Brasil na Frana (2008)


47.

Mrcia Maro da Silva

Independncia de Angola (2008)


48.

Joo Gensio de Almeida Filho

O Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do Sul (IBAS): anlise e


perspectivas (2009)
49.

Gonalo de Barros Carvalho e Mello Mouro

A Revoluo de 1817 e a histria do Brasil um estudo de histria


diplomtica (2009)
50.

Paulo Fernando Dias Feres

Os biocombustveis na matriz energtica alem: possibilidades de


cooperao com o Brasil (2010)
367

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

51.

52.

53.

54.

55.
56.

57.

58.
59.
60.

Gilda Motta Santos Neves

Comisso das Naes Unidas para Consolidao da Paz perspectiva


brasileira (2010)
Alessandro Warley Candeas

Integrao BrasilArgentina: histria de uma ideia na viso do outro


(2010)
Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana e a insero do Brasil no Mecanismo de


Segurana Coletiva das Naes Unidas (2010)
Mrcio Fagundes do Nascimento

A privatizao do emprego da fora por atores noestatais no mbito


multilateral (2010)
Adriano Silva Pucci

O estatuto da fronteira Brasil Uruguai (2010)


Mauricio Carvalho Lyrio

A ascenso da China como potncia: fundamentos polticos internos


(2010)
Carlos Alfonso Iglesias Puente

A cooperao tcnica horizontal como instrumento da poltica externa:


a evoluo da Cooperao Tcnica com Pases em Desenvolvimento
CTPD no perodo 19952005 (2010)
Rodrigo dAraujo Gabsch

Aprovao interna de tratados internacionais pelo Brasil (2010)


Michel Arslanian Neto

A liberalizao do comrcio de servios do Mercosul (2010)


Gisela Maria Figueiredo Padovan

Diplomacia e uso da fora: os painis do Iraque (2010)

368

Lista das Teses de CAE

61.

Oswaldo Biato Jnior

A parceria estratgica sinobrasileira: origens, evoluo e perspectivas


(2010)
62.

Octvio Henrique Dias Garcia Crtes

A poltica externa do Governo Sarney: o incio da reformulao de


diretrizes para a insero internacional do Brasil sob o signo da
democracia (2010)
63.

Sarquis J. B. Sarquis

Comrcio internacional e crescimento econmico no Brasil (2011)


64.

Neil Giovanni Paiva Benevides

Relaes BrasilEstados Unidos no setor de energia: do Mecanismo


de Consultas sobre Cooperao Energtica ao Memorando de
Entendimento sobre Biocombustveis (20032007). Desafios para a
construo de uma parceria energtica (2011)
65.

Lus Ivaldo Villafae Gomes Santos

A arquitetura de paz e segurana africana (2011)


66.

Rodrigo de Azeredo Santos

A criao do Fundo de Garantia do Mercosul: vantagens e proposta


(2011)
67.

Jos Estanislau do Amaral

Usos da histria: a diplomacia contempornea dos Estados Blticos.


Subsdios para a poltica externa brasileira (2011)
68.

Everton Frask Lucero

Governana da internet: aspectos da formao de um regime global e


oportunidades para a ao diplomtica (2011)
69.

Rafael de Mello Vidal

A insero de micro, pequenas e mdias empresas no processo


negociador do Mercosul (2011)

369

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

70.

71.

72.

73.

74.

75.

76.

77.

78.

Bruno Luiz dos Santos Cobuccio

A irradiao empresarial espanhola na Amrica Latina: um novo


fator de prestgio e influncia (2011)
Pedro Escosteguy Cardoso

A nova arquitetura africana de paz e segurana: implicaes para o


multilateralismo e para as relaes do Brasil com a frica (2011)
Ricardo Lus Pires Ribeiro da Silva

A nova rota da seda: caminhos para presena brasileira na sia


Central (2011)
Ibrahim Abdul Hak Neto

Armas de destruio em massa no sculo XXI: novas regras para


um velho jogo. O paradigma da iniciativa de segurana contra a
proliferao (PSI) (2011)
Paulo Roberto Ribeiro Guimares

Brasil Noruega: construo de parcerias em reas de importncia


estratgica (2011)
Antonio Augusto Martins Cesar

Dez anos do processo de Kimberley: elementos, experincias


adquiridas e perspectivas para fundamentar a atuao diplomtica
brasileira (2011)
Ademar Seabra da Cruz Junior

Diplomacia, desenvolvimento e sistemas nacionais de inovao:


estudo comparado entre Brasil, China e Reino Unido (2011)
Alexandre Pea Ghisleni

Direitos Humanos e Segurana Internacional: o tratamento dos


temas de Direitos Humanos no Conselho de Segurana das Naes
Unidas (2011)
Ana Maria Bierrenbach

O conceito de responsabilidade de proteger e o Direito Internacional


Humanitrio (2011)
370

Lista das Teses de CAE

79.

Fernando Pimentel

O fim da era do petrleo e a mudana do paradigma energtico


mundial: perspectivas e desafios para a atuao diplomtica
brasileira (2011)
80.

Luiz Eduardo Pedroso

O recente fenmeno imigratrio de nacionais brasileiros na Blgica


(2011)
81.

Miguel Gustavo de Paiva Torres

O Visconde do Uruguai e sua atuao diplomtica para a consolidao


da poltica externa do Imprio (2011)
82.

Maria Theresa Diniz Forster

Oliveira Lima e as relaes exteriores do Brasil: o legado de um


pioneiro e sua relevncia atual para a diplomacia brasileira (2011)
83.

Fbio Mendes Marzano

Polticas de inovao no Brasil e nos Estados Unidos: a busca da


competitividade oportunidades para a ao diplomtica (2011)
84.

Breno Hermann

Soberania, no interveno e no indiferena: reflexes sobre o


discurso diplomtico brasileiro (2011)
85.

Elio de Almeida Cardoso

Tribunal Penal Internacional: conceitos, realidades e implicaes


para o Brasil (2012)
86.

Maria Feliciana Nunes Ortigo de Sampaio

O Tratado de Proibio Completa dos Testes Nucleares (CTBT):


perspectivas para sua entrada em vigor e para a atuao diplomtica
brasileira (2012)
87.

Andr Herclio do Rgo

Os sertes e os desertos: o combate desertificao e a poltica


externa brasileira (2012)

371

Pedro de Castro da Cunha e Menezes

88.

Felipe Costi Santarosa

Rivalidade e integrao nas relaes chilenoperuanas: implicaes


para a poltica externa brasileira na Amrica do Sul (2012)
89.

Emerson Coraiola Kloss

Transformao do etanol em commodity: perspectivas para uma ao


diplomtica brasileira (2012)
90.

Elias Antnio de Luna e Almeida Santos

Investidores soberanos: implicaes para a poltica internacional e os


interesses brasileiros (2013)
91.

Luiza Lopes da Silva

A questo das drogas nas Relaes Internacionais: uma perspectiva


brasileira (2013)
92.

Guilherme Frazo Conduru

O Museu Histrico e Diplomtico do Itamaraty: histria e


revitalizao (2013)
93.

Luiz Maria Pio Corra

O Grupo de Ao Financeira Internacional (GAFI): organizaes


internacionais e crime transnacional (2013)
94.

Andr Chermont de Lima

Copa da cultura: o campeonato mundial de futebol como instrumento


para a promoo da cultura brasileira no exterior (2013)
95.

Marcelo P. S. Cmara

A poltica externa alem na Repblica de Berlim: de Gerhard Schrder


a Angela Merkel (2013)
96.

Ana Patrcia Neves Tanaka AbdulHak

O Conselho de Defesa SulAmericano (CDS): objetivos e interesses


do Brasil (2013)
97.

Gustavo Rocha de Menezes

As novas relaes sinoafricanas: desenvolvimento e implicaes


para o Brasil (2013)
372

Lista das Teses de CAE

98.

Erika Almeida Watanabe Patriota

Bens ambientais, OMC e o Brasil (2013)


99.

Jos Ricardo da Costa Aguiar Alves

O Conselho Econmico e Social das Naes Unidas e suas propostas


de reforma (2013)
100. Mariana Gonalves Madeira

Economia criativa: implicaes e desafios para a poltica externa


brasileira (2014)
101. Daniela Arruda Benjamin

A aplicao dos atos de organizaes internacionais no ordenamento


jurdico brasileiro (2014)
102. Nilo Dytz Filho

Crise e reforma da Unesco: reflexes sobre a promoo do poder


brando do Brasil no plano multilateral (2014)
103. Christiano Svio Barros Figueira

Limites exteriores da plataforma continental do Brasil conforme o


Direito do Mar (2014)
104. Lus Cludio Villafae G. Santos

A Amrica do Sul no discurso diplomtico brasileiro (2014)


105. Bernard J. L. de G. Klingl

A evoluo do processo de tomada de deciso na Unio Europeia e sua


repercusso para o Brasil (2014)
106. Marcelo Baumbach

Sanes do Conselho de Segurana: direito internacional e prtica


brasileira (2014)
107. Rui Antonio Juc Pinheiro de Vasconcellos

O Brasil e o regime internacional de segurana qumica (2014)

373

108. Eduardo Uziel

O Conselho de Segurana, as misses de paz e o Brasil no mecanismo


de segurana coletiva das Naes Unidas (2 edio, 2015)
109. Regiane de Melo

Indstria de defesa e desenvolvimento estratgico: estudo comparado


FranaBrasil (2015)
110. Vera Cntia lvarez

Diversidade cultural e livre comrcio: antagonismo ou oportunidade?


(2015)
111. Claudia de Angelo Barbosa

Os desafios da diplomacia econmica da frica do Sul para a frica


Austral no contexto NorteSul (2015)
112. Carlos Alberto Franco Frana

Integrao eltrica BrasilBolvia: o encontro no rio Madeira (2015)


113. Paulo Cordeiro de Andrade Pinto

Diplomacia e poltica de defesa: o Brasil no debate sobre a segurana


hemisfrica na dcada psGuerra Fria (19902000) (2015)
114. Luiz Alberto Figueiredo Machado

A plataforma continental brasileira e o direito do mar: consideraes


para uma ao poltica (2015)
115. Alexandre Brasil da Silva

Biotica, governana e neocolonialismo (2015)


116. Augusto Pestana

ITER: os caminhos da energia de fuso e o Brasil (2015)

374

Formato

15,5 x 22,5 cm

Mancha grfica

12 x 18,3 cm

Papel

plen soft 80 g (miolo), carto supremo 250 g (capa)

Fontes

Frutiger 55 Roman 16/18 (ttulos),

Chaparral Pro 12/16 (textos)