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Contexto
Dicha redistribucin implica que los gobiernos regionales tienen autonoma poltica, econmica y
administrativa en los asuntos de su competencia.
Para un visin general de los intentos descentralistas, cfr. Rhling, Mark: Proceso de descentralizacin en
el Per: anlisis, retos y perspectivas 2002; Aportes para el Debate N 2; Lima 2002.
http://library.fes.de/pdf-files/bueros/peru/02148.pdf
Cfr. Cotler, Julio y otros: Poder y Cambio en las Regiones; Instituto de Estudios Peruanos; Lima 2009.
http://198.57.164.64/~ieporg/textos/DDT/ddt154.pdf
Sobre las dificultades de un proceso de descentralizacin en economas emergentes cfr. Macera, Manuel
Corrupcin descentralizada
La corrupcin ha sido un fenmeno secular en el Per. El ejercicio del poder pblico para
fines privados es una constante. Desde una perspectiva liberal, la corrupcin es vista como
una consecuencia de la excesiva dimensin del Estado. Y dentro de este contexto, como un
fenmeno centralizado. Luego de la reforma de inicio de los 90, en la que el Estado fue
reducido sustancialmente, e iniciado el proceso de regionalizacin, esta perspectiva ha
variado, para mal. En principio, la corrupcin no se redujo por el redimensionamiento del
Estado. Segundo, la corrupcin centralizada del siglo pasado pas a extenderse como
corrupcin descentralizada. Al respecto, constituye un fenmeno indito el hecho que,
durante el periodo 2010 2014, en 19 de las 25 gestiones regionales, fueron detectados casos
masivos de corrupcin. Estos actos se habran realizado en el contexto de los procesos de
adquisicin y contratacin de bienes pblicos.
En orden de gravedad, la Regin Ancash, ubicada al norte de Lima, encabeza los casos de
corrupcin, con 26 investigaciones. Le sigue la Regin Tumbes, al Norte del Per en la
frontera con el Ecuador, con 20 casos. Otras regiones con casos relevantes de corrupcin son
Cajamarca, al noreste de Lima, Pasco, en la Regin Central, Cusco y Madre de Dios, al
sureste.
Rasgos comunes a estas seis regiones, en donde se registraron casos relevantes de corrupcin,
Orrego, Fabricio: Descentralizacin en el Per: El factor control y las polticas de rescate.
http://www.mef.gob.pe/contenidos/pol_econ/documentos/Des_Fiscal_Orrego_Macera.pdf
7
Hurtado
Pozo,
Jos:
Corrupcin
y
Derecho
http://perso.unifr.ch/derechopenal/assets/files/articulos/a_20140608_02.pdf
Miklaucic, Michael Naim, Moiss: The Criminal State; en Convergence. Illicit Networks and National
Security in the Age of Globalization; NDU Press; Washington 2013; p. 152.
10
Segn Julio Gamero Este enfoque permite identificar los factores que incentivan la aparicin de los
actos corruptos de las organizaciones. Desde esta perspectiva, las instituciones determinan las reglas de
juego de la interaccin humana. El anlisis institucional de la corrupcin revela que si no existen
mecanismos que generen los incentivos adecuados, ser ms difcil, evitar la corrupcin (Causas y
Consecuencias de la Corrupcin: una perspectiva econmica; Revista Probidad; edicin diecisiete;
diciembre 2001-enero 2002) www.revistaprobidad.info/017/005.html.
Penal;
p.
5.
Se calcula que el monto recibido por las regiones, por este concepto, durante el periodo 2006-2010 es del
orden de los 18 mil millones de nuevos soles, 5 mil millones ms de lo que recibieron por transferencias
directas del gobierno central el ao 2010. El ao 2007 solamente, las regiones recibieron 5157 millones.
http://www.mef.gob.pe/index.php?option=com_content&view=article&id=2575%3Amontostransferidos-por-canon-minero-aumentaron-34-en-el-ano-2011&catid=100%3Anotas-de-prensa-ycomunicados&Itemid=101108&lang=es
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Constitua parte del lenguaje coloquial, socialmente conocido, que se designara la ventaja indebida como
diezmo.
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Du
Puit,
Joseph:
Corrupcin
en
el
Per.
Breve
resea
histrica;
p.
2.
Este fenmeno ha sido caracterizado como un proceso de captura del Estado en su mxima
expresin, entendida como la toma de las instancias estratgicas y de decisin del Estado, por
actores polticos para fines privados. As entendida, esta caracterizacin puede ser atractiva
pero no exacta, por su amplitud. Es necesario en todo caso diferenciar niveles de decisin
poltica, por un lado, y niveles de captura de las instancias estatales. Este matiz es til, porque
permite diferenciar las respuestas para controlarla. Por la naturaleza de la corrupcin, a nivel
de los gobiernos regionales, son casos de corrupcin sistmica descentralizada. Salvo el caso
de Ancash, en donde la corrupcin podra alcanzar instancias de poder nacional15, en los
dems casos, el alcance es regional.
Al respecto, es importante sealar los siguientes rasgos comunes de los casos detectados:
a. Los actores involucrados obtuvieron el poder en elecciones democrticas, a travs de
movimientos regionales.
b. No puede afirmarse que los movimientos regionales hayan sido infiltrados
directamente por miembros de redes ilcitas. Se trata en realidad de actores polticos
oportunistas y no de miembros de organizaciones criminales pre constituidas.
c. El mbito de poder en el que se tejieron las redes informales fue el de los gobiernos
regionales, motivados por los incentivos de las falencias institucionales.
d. Los casos de corrupcin detectados si bien fueron posteriores a su perpetracin, dan
cuenta de la posibilidad de control por parte del Estado y, por tanto, del nivel de
penetracin incipiente del crimen organizado.
e. En todos los casos detectados, solo se verificaron actos de corrupcin sistmica, sin
violencia, salvo el caso del gobierno regional de Ancash, en el que el desencadenante
de las investigaciones principales, fue la muerte de un dirigente de la oposicin, por
motivos aparentemente polticos.
Estas caractersticas nos permiten afirmar que efectivamente existi un proceso de
criminalizacin del Estado, a nivel regional, pero en un estadio primario. Esto es, la
infiltracin del Estado por estructuras informales, en los puestos de direccin del gobierno
regional. Esta infiltracin si bien no supuso la neutralizacin de otros mecanismos de control
estatal, en los casos de Cajamarca, Ancash, Lambayeque o el Callao, permiti la continuidad
de los presidentes por un periodo ms, como resultado de prcticas clientelistas.
Los casos de corrupcin sistmica de las regiones constituyen entonces una forma de
infiltracin primaria de estructuras informales, generada por movimientos coyunturales,
relativamente organizados, y de alcance local. Los casos de corrupcin detectados pueden
explicarse desde la perspectiva social, legal, econmica y poltica, como un fenmeno
complejo. En el presente ensayo solo nos limitaremos a presentar algunos factores vinculados
al sistema poltico formal y a las distorsiones que la corrupcin sistmica introduce, y
terminan convirtindolo en un sistema poltico paralelo e informal. Al respecto, evaluaremos
cuestiones como la dbil institucionalidad, la limitada transparencia, caudillismo y el
caciquismo, y el descontrol preventivo.
https://www.unifr.ch/ddp1/derechopenal/anuario/__06
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Al respecto, se encuentra en investigacin los posibles nexos entre el ex tesorero del partido de gobierno,
que tuvo protagonismo en los procesos de adquisicin en determinada regiones, en particular Ancash, y
el poder central.
Dbil institucionalidad
Como seala Cotler, el Per arrastra el problema de la debilidad institucional del Estado lo
cual, a su vez, incide en la histrica precariedad del rgimen democrtico 16 . En este
contexto, la corrupcin tiene un impacto negativo en el desarrollo y la gobernabilidad. Los
costos de la corrupcin se traducen en el debilitamiento de las instituciones, en la prdida de
legitimidad en donde se producen, en los costos externalizados y en el uso ineficiente de los
recursos pblicos. Esta forma de criminalidad se expresa y desarrolla cuando las instituciones
formales del Estado son dbiles. En una democracia representativa, los partidos polticos
sostienen el sistema poltico. Si los partidos polticos, expresin de una sociedad plural y
abierta no gozan de legitimidad se generan incentivos para la irrupcin de movimientos
clientelistas o caudillistas. La propia Constitucin estableci la posibilidad de la
coexistencia de los partidos polticos conjuntamente con movimientos regionales y locales.
Esta duplicidad en el sistema poltico seria inocua, sino se expresar, en los hechos, en el
desplazamiento de los partidos polticos, por movimientos improvisados y con menor control.
La crisis de legitimidad de los partidos se expresa en el hecho que el Per ocupe el ltimo
lugar del descrdito de los partidos polticos con 84% de desconfianza, al ao 2012, habiendo
aumentado 14% su descrdito desde el 200617. Dicha desconfianza se evidencia en dos
mbitos:
a. El nivel de participacin de los movimientos regionales aumento del 32%, el ao 2006
al 49% el ao 2010.
b. Los movimientos regionales ganaron en el 80% de las regiones (20), en tanto los
Partidos Polticos solo en el 20% (5).18
Aun cuando estas cifras revelan la crisis de legitimidad de los partidos polticos, la
corrupcin sin embargo no es percibida como el principal problema para la ciudadana.
Conforme a la ltima encuesta nacional contra la corrupcin, del 2012, la delincuencia,
entendida como inseguridad ciudadana, es el problema ms lgido. La pobreza y el
desempleo que otrora eran los problemas ms sentidos para la ciudadana pasaron a ser
problemas terciarios. De esta manera, los ciudadanos no identifican la corrupcin como una
forma de delincuencia. Tampoco la asocian como una rmora que obstruye el desarrollo y,
por tanto, genera pobreza y desempleo. Y sin embargo, el 80% de los encuestados, en una
encuesta del Barmetro de las Amricas 2012, cree que la corrupcin est algo o muy
generalizada en el pas19.
Sin embargo, aun cuando existe esta percepcin generalizada, un relevante porcentaje de la
ciudadana condiciona su juicio negativo a la ineficiencia administrativa del funcionario
corrupto. As, en una encuesta urbana que se hiciera en las elecciones del 2014, en Lima
metropolitana, en vspera de la eleccin a la Alcalda, el 49% de los encuestados estaba
dispuesto a votar por un candidato que robe pero que haga obras20. Lo que revela esta
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19
Barmetro de las Amricas 2012, Per: contenido, tablas y grficos; en Carrion, Julio Zrate, Patricia
Selligson, Mitchell: Cultura Poltica en Per, 2012. www.vanderbilt.edu/lapop/peru/Peru-2012Report.pdf
20
Datum Internacional; Tercer Simulacro de Voto Municipal, del 13 al 16 de setiembre del 2014.
Limitada Transparencia
Lo que llev a decir en The Economist que la eleccin del actual Alcalde de Lima, Luis Castaeda is
testament to Peruvians cynicism about politicians, especially local ones (edicin del 11.10.2014).
http://www.economist.com/news/americas/21623706-corruption-and-political-fragmentation-threatenperus-democracy-divide-and-bribe
22
Tuesta Soldevilla, Fernando: Regulacin Jurdica de los Partidos Polticos en Per; en Regulacin
Jurdica de los Partidos Polticos en Amrica Latina; UNAM; Mxico 2006: p. 791.
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Trmino cnico que significa asumir la actividad poltica con fines empresariales. Distinto al caso de los
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En este caso, muchos sentenciados podran invocar el hecho que han cumplido sus penas y ya han sido
rehabilitados, conforme al artculo 70 del Cdigo Penal.
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de poder32. Este sistema burocrtico y personalista hunde sus races en la paradjica relacin
que en el Per existi en un Poder Ejecutivo que legislaba y un Poder Legislativo,
conformado por caciques de provincias, que administraba prebendas y nombramientos33. El
centralismo sempiterno no solo se expres tradicionalmente en el hecho que el 40 % del PBI
se concentre en Lima, sino que adems todas las instituciones pblicas estn situadas all. En
este contexto la sociedad civil en las regiones es dbil. Aun a nivel de las regiones, las ms
importantes despus de Lima, como Arequipa, Piura o La Libertad, tambin presenten esta
cesura con sus provincias aledaas.
En el mbito poltico se articul una lnea de coordinacin entre lderes regionales con los
partidos polticos. Sin embargo, con la llegada al poder de Alberto Fujimori se dio inicio a
una campaa sostenida para disociar a los que se denominaban los polticos tradicionales,
de la sociedad. El resultado es que en el presente siglo, la clase poltica esta deslegitimada, y
los partidos polticos nacionales solo tienen capacidad de representacin a este nivel. En
puridad, los partidos polticos en el Per son organizaciones antropocntricas que tienen
relaciones muy dbiles con las autoridades que logran elegir y mucho ms difusa con su
militancia 34 , que por lo dems es escasa, por la deslegitimacin permanente ante la
ciudadana.
En consecuencia, el espacio poltico regional y local ha pasado sostenidamente a ser ocupado
por caudillos regionales o locales, desde las primeras elecciones regionales del 200235. Y
como las exigencias formales para que estos acten en poltica, son mnimas, crean
movimientos regionales informales, sin mayor estructura ni consistencia. En este contexto, es
explicable que los lderes regionales, sin experiencia ni control, se consideren empoderados
para hacer lo que quieran estando en el Poder. Si a ello se agrega el estmulo de contar con
ingentes recursos, con limitado control previo, los entonces Presidentes Regionales
asumieron en la mayora de los casos, practicas clientelistas, para asegurar su continuidad en
el poder. Al interior de una sociedad poco integrada, se genera un nuevo caciquismo pero esta
vez disociada del poder central y de los partidos polticos.
El protagonismo asumido por los entonces denominados presidentes regionales llev incluso
a la desactivacin del Consejo Nacional de Descentralizacin, como instancia de
coordinacin entre los gobiernos regionales y el gobierno central. Con el apoyo entusiasta de
los presidentes regionales de Ancash y Cusco, el ex Presidente de la Repblica Alan Garca
anunci en el 2007, en una reunin con los alcaldes de Ancash y criticando la falta de
capacidad de gasto de las regiones, la desactivacin de dicho Consejo, para que los gobiernos
regionales y municipales realicen directamente las obras en sus jurisdicciones36 Tal decisin
poltica es un factor coadyuvante en los resultados nefastos del proceso de descentralizacin,
del ltimo periodo.
Frente a este panorama, en donde el papel de los partidos polticos ha ido constantemente
decreciendo en el manejo de los gobiernos regionales, es de preguntarse si es aceptable la
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Cit. Por Carmen McEvoy: Seores de horca y cuchillo; en El Comercio; edicin 05.05.2014
33
Basadre, Jorge: Per, problema y posibilidad. Ensayo de un sntesis de la evolucin histrica del Per;
ed.
Librera
Francesa;
Lima
1931;
p.
184.
www.banrepcultural.org/sites/default/files/83965/brblaa808939.pdf
34
Tanaka, Martn: Democracia sin Partidos. Per 2000-2005; Instituto de Estudios Peruanos; Lima 2005;
p. 113, archivo.iep.pe/textos/DDT/democraciasinpartidos.pdf
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gobernanza democrtica, sin estos. La experiencia muestra que aun con sus limitaciones, los
partidos polticos siguen siendo una mayor garanta de estabilidad y control que los
movimientos regionales, ms inestables y antropocntricos que aquellos. Los movimientos
regionales tienden a acentuar la fragmentacin social y, con ello a debilitar la sociedad civil.
D.
38
39
Klitgaard,
Robert:
Corrupcin
normal
y
corrupcin
idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=1966611
40
Amrica
Noticias;
edicin
digital
del
26.10.2014.
http://www.americatv.com.pe/noticias/actualidad/contralor-problema-corrupcion-impunidad-n157432
sistmica;
p.
3.
Norma que fue finalmente aprobada el 25.02.2015, pero que tiene dos limitaciones: por un lado es
reactiva y, por otro lado, solo podra aplicarse a los casos de corrupcin detectados despus de su
promulgacin, por el principio de no retroactividad de la ley penal desfavorable al sentenciado. (art. 103
Constitucin).
BIBLIOGRAFA
Al respecto, debe revertirse la actitud de quienes tienen una mayor percepcin de inseguridad y quienes
creen que la corrupcin est algo o muy generalizada entre los funcionarios pblicos (y) tienden a apoyar
en menor medida al sistema poltico. Carrin, Julio y otros; ibis., p. 98 y s.
2009.
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Gamero, Julio: Causas y Consecuencias de la Corrupcin: una perspectiva econmica;
Revista Probidad; edicin diecisiete; diciembre 2001-enero 2002.
Hurtado Pozo, Jos: Corrupcin y Derecho Penal; en Revista Electrnica Anuario de
Derecho Penal.
Jurado Nacional de Elecciones: Elecciones Regionales y Municipales 2010. Estadsticas
generales.
Klitgaard, Robert: Corrupcin normal y corrupcin sistmica.
Macera, Manuel Orrego, Fabricio: Descentralizacin en el Per: El factor control y las
polticas de rescate.
Miklaucic, Michael Naim, Moiss: The Criminal State; en Convergence. Illicit Networks
and National Security in the Age of Globalization; NDU Press; Washington 2013.
Rhling, Mark: Proceso de descentralizacin en el Per: anlisis, retos y perspectivas
2002; Aportes para el Debate N 2; Lima 2002.
Tanaka, Martn: Democracia sin Partidos. Per 2000-2005; Instituto de Estudios Peruanos;
Lima 2005
Tuesta Soldevilla, Fernando: Regulacin Jurdica de los Partidos Polticos en Per; en
Regulacin Jurdica de los Partidos Polticos en Amrica Latina; UNAM; Mxico 2006.
Weber, Max: La Poltica como vocacin (1919).