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www.saber.ula.ve/mundouniversitario/ archivospdfs/num16_marzo2005/el_decreto_3444.pdf
...el "objeto" de aquel Estatuto Orgnico, como el de esta Ley Orgnica [de la
Administracin Central], es la "organizacin" de la administracin central del
Estado, a travs de los Ministerios y dems rganos que la integran, para lo
cual se atribuye, a cada uno de esos Despachos, la gestin de determinadas
materias, es decir, un sector de la mltiple actividad estatal. De modo que las
normas de aquellos textos son meramente distributivas y especificativas de la
competencia administrativa del Estado; esto es, que si al Ministerio de Energa
y Minas se atribuye la gestin de la "minera", tal atribucin de competencia
debe entenderse por oposicin a la atribuida a los dems Ministerios, a los
cuales se la excluye. En otras palabras, esas normas organizativas slo
atribuyen
competencias
formales
los
diversos
Despachos,
no
de stas, y en ningn caso est facultado para contrariar las previsiones del
ordenamiento legal.
En segundo lugar, si se admitiera que el Presidente de la Repblica pudiera atribuir
nuevas competencias a los entes pblicos, incluso con efecto derogatorio con relacin a
lo dispuesto en las leyes, se le estaran reconociendo poderes de legislar que no estn
previstos en la Constitucin. En efecto, al asignar al Presidente la facultad de fijar el
nmero y la competencia de los ministerios, en ningn momento ha estado en el espritu
del Constituyente ni en la letra de la Carta Fundamental, la posibilidad de crear una
nueva categora de decretos leyes, que se dictaran sin sujetarse a lo dispuesto en leyes
habilitantes, porque con ello se terminara el principio de la separacin de poderes
("Cada una de las ramas del Poder Pblico tiene sus funciones propias") que se proclama
en el artculo 136 de la Constitucin. En definitiva, el decreto mediante el cual el
Presidente fija las competencias de los Ministerios es un acto administrativo y como tal
est subordinado a la ley.
En tercer lugar, de admitirse la posibilidad de que el Presidente creara competencias
para ser puestas a cargo de los ministerios, desvinculadas de las previsiones legales, se
derrumbara la construccin del Estado de Derecho, fundamento de nuestro
ordenamiento constitucional. En efecto, desde el momento en que surge la figura del
Estado de Derecho, en los pases dotados de constituciones escritas se distingue entre la
parte dogmtica y la parte orgnica de la Constitucin. En la primera se proclaman los
derechos de los ciudadanos, en la segunda se determinan las competencias bsicas de
los rganos que ejercen el Poder Pblico, las cuales se desarrollan en la ley. Pero entre
ambas partes existe una relacin esencial: si la atribucin de las competencias se
desvincula de la ley y si el Poder Ejecutivo puede atribuirse a s mismo competencias
que no han sido sancionadas por el Poder Legislativo, la declaracin de derechos y
garantas carece de sentido, porque el mbito propio de los ciudadanos podra ser
invadido por los rganos ejecutores, con fundamento en facultades que esos mismos
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Pero adems, la facultad del Poder Ejecutivo para dictar normas organizativas de tipo
formal no puede ser usada para incrementar las facultades de un despacho ministerial
en infraccin a lo dispuesto en la ley, porque se configurara el vicio de desviacin de
poder, expresamente previsto en el artculo 259 de la Constitucin como causal de
nulidad de los actos administrativos.
B. La naturaleza y jerarqua de los decretos orgnicos de los ministerios
Con fundamento en la disposicin constitucional que faculta al Presidente de la
Repblica para fijar el nmero, organizacin y competencia de los ministerios y en lo
pautado en la norma de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica que desarrolla esa
facultad, el Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, ha dictado
sucesivamente actos denominados "Decreto sobre Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin Pblica Central", cuya ltima versin haba sido publicada por error del
ente emisor en la Gaceta Oficial N 3.416, del 20 de enero de 2005 y luego reformada
mediante Decreto N 3.464, del 9 de febrero de 2005 (G.O. N 30.124 del 10-02-05), para
incluir en este ltimo decreto el nuevo Ministerio de la Cultura y sus competencias, las
cuales se desgajan de las del Ministerio de Educacin, Cultura y Deportes. En estos
Decretos se establecen regulaciones sobre la Presidencia de la Repblica y sobre la
Vicepresidencia Ejecutiva de la Repblica, se enumeran los ministerios y se expresa para
cada uno sus competencias generales, se definen o redefinen los entes adscritos a cada
despacho y se incluyen disposiciones varias sobre la materia de que trata el decreto.
Por otra parte, en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica, siguiendo la orientacin
de la derogada Ley Orgnica de la Administracin Central, se consagra que "Las
competencias especficas y las actividades particulares de cada ministerio sern las
establecidas en el reglamento orgnico respectivo" (art. 60) y que "El reglamento
orgnico de cada Ministerio determinar el nmero y competencia de los viceministros o
viceministras de acuerdo con los sectores que deba atender..." (art. 64). De all que en el
Decreto sobre Organizacin y Funcionamiento de la Administracin Pblica Central
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superiores de formacin de ministros del culto; y, en general, aquellos que tengan los
propsitos sealados en el artculo anterior y se ajusten a los requerimientos que
establezca la ley especial" (art. 28). Ahora bien, entre las instituciones antes enumeradas
existen diferencias importantes de orden jurdico y administrativo, como son las
siguientes:
En primer lugar, en la Constitucin se establecen regulaciones especiales con relacin a
las universidades (art. 109), instituciones que pueden ser autnomas y experimentales.
En relacin con estas ltimas se pauta en la norma constitucional citada que "Las
universidades nacionales experimentales alcanzarn su autonoma de conformidad con
la ley".
En segundo lugar, en la Ley de Universidades se regula el status de las universidades
nacionales autnomas, de las nacionales experimentales y de las privadas, con
regmenes jurdicos diferentes. Las Universidades que disfrutan de los tributos de la
autonoma plena que se expresan en el artculo 9 de dicha ley son las Universidades
Autnomas. Con respecto a las Universidades Experimentales se dispone en la ley
mencionada que Estas Universidades gozarn de autonoma dentro de las condiciones
especiales requeridas por la experimentacin educativa (art. 10), de modo que an las
Universidades Experimentales disfrutan de autonoma, dentro de un grado variable.
Adems se dispone que "El Ejecutivo Nacional, oda asimismo la opinin del Consejo
Nacional de Universidades, podr tambin crear o autorizar el funcionamiento de
institutos o colegios universitarios, cuyo rgimen ser establecido en el reglamento que
al efecto dicte, y los cuales no tendrn representantes en el Consejo Nacional de
Universidades" (Pargrafo nico del artculo 10).
Conforme a lo expuesto, parece acertado que en el numeral 1 del artculo 14 del Decreto
a que nos referimos se otorgue competencia al Ministerio de Educacin Superior para
"La regulacin, formulacin y seguimiento de polticas, la planificacin y realizacin de
actividades del Ejecutivo Nacional en materia de Educacin Superior", siempre y cuando
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esta atribucin se entienda como referida a las actividades del Ejecutivo Nacional, del
cual dependen instituciones de educacin superior tales como institutos o colegios
universitarios oficiales, ms no a otras instituciones que gozan de autonoma o que, en
todo caso, no tienen subordinacin jerrquica del Ejecutivo. En igual sentido debe
considerarse el numeral 4 del artculo y decreto a que nos referimos, pues cuando se
alude a la funcin del Ministerio de Educacin Superior de "Coordinar el proceso de
organizacin del Sistema de Educacin Superior", debe entenderse que se refiere a las
competencias del Ejecutivo Nacional en esta materia, en coordinacin con las que
pertenecen al Consejo Nacional de Universidades.
Pero si la idea es la de incluir a las Universidades en esa categora genrica de
instituciones de educacin superior, para darles un tratamiento que es incompatible con
la autonoma que les garantiza la Constitucin y la ley, resulta evidente que tales
atribuciones seran inconstitucionales e ilegales, porque el Ejecutivo Nacional no puede
modificar situaciones jurdicas establecidas en la ley y mucho menos dejar sin efecto
garantas que tienen rango constitucional.
b) En el numeral 4 del mismo artculo 14, eiusdem, se pone a cargo del Ministerio de
Educacin Superior el "Establecer los criterios para la creacin de nuevas universidades,
institutos universitarios de tecnologa, colegios universitarios y politcnicos y otros entes
de educacin superior". Esta atribucin colide con la letra y con el espritu de la Ley de
Universidades en los siguientes aspectos:
Conforme a la Ley de Universidades "El Consejo Nacional de Universidades es el
organismo encargado de asegurar el cumplimiento de la presente Ley por las
Universidades, de coordinar las relaciones de ellas entre s y con el resto del sistema
educativo, de armonizar sus planes docentes, culturales y cientficos y de planificar su
desarrollo de acuerdo con las necesidades del pas" (art. 18). De modo particular, es de la
competencia del CNU "Definir la orientacin y las lneas de desarrollo del sistema
universitario de acuerdo con las necesidades del pas, con el progreso de la educacin y
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con el avance de los conocimientos" (art. 20, numeral 1). Para el cumplimiento de sus
funciones el CNU cuenta con la Oficina de Planificacin del Sector Universitario (OPSU),
la cual es un magnfico ejemplo de la colaboracin que debe existir entre el sistema
universitario, cuya cspide es el CNU, y los rganos del Ejecutivo Nacional responsables
del sector educativo. En efecto, la OPSU est bajo la direccin de un funcionario que es
designado por el Ejecutivo Nacional (art. 22), pero la Oficina tiene entre sus atribuciones
la de "Servir de oficina tcnica del Consejo Nacional de Universidades" (art. 22, numeral
1). De esta manera, el menoscabo de las atribuciones de la OPSU significa tambin una
lesin a la autonoma universitaria.
Ahora bien, las pautas para la creacin de nuevas Universidades en las que se definen
las lneas de desarrollo del sistema universitario-, deben ser aprobadas por el CNU,
rgano al que corresponde tambin emitir opinin sobre los proyectos de creacin de
otras instituciones de educacin superior, sobre la base de los proyectos que elabora la
OPSU. De modo que cuando se pretende sustraer esta competencia del CNU y de la
OPSU para asignrsela al Ministerio de Educacin Superior se infringen las
disposiciones de la Ley de Universidades que hemos citado y se lesiona la autonoma
universitaria, que en la Constitucin vigente se configura como un derecho cultural y
educativo de los ciudadanos.
B. Las competencias de las diversas dependencias del Ministerio de Educacin
Superior en el Reglamento Orgnico del Ministerio
Sobre este aspecto, deben distinguirse diversas situaciones que se observan en el
Reglamento que examinamos.
a) En determinados artculos de este Reglamento se expresa correctamente la relacin de
algunas instituciones de educacin superior con el Ministerio. As, en el artculo 3 se
dispone que "Corresponde a la Oficina de Administracin y Servicios: 10. Coordinar,
evaluar y aprobar los procesos de licitacin correspondientes a la contratacin para la
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los ttulos y notas expedidos por los institutos universitarios y politcnicos, colegios
universitarios y universidades privadas, as como las revlidas, equivalencias y
reconocimiento de ttulos otorgados por los pases firmantes de los convenios de
cooperacin internacional". En esta norma, la primera parte se adecua a las facultades
del Ejecutivo con respecto a las Universidades Privadas, y es la segunda parte la que
amerita un comentario especial.
Conforme a la Ley de Universidades, entre las atribuciones del Consejo Nacional de
Universidades est la de "Proponer al Ejecutivo Nacional los reglamentos concernientes
a los exmenes de revlida de ttulos y equivalencia de estudios" (art. 20, numeral 5).
Adems, en el numeral 12 del artculo 62 de la misma ley se incluye, entre las
atribuciones de los Consejos de las Facultades, "Informar y emitir opinin acerca de los
expedientes sobre revlidas de ttulos, equivalencia de estudios y traslados que le
proponga para su consulta el Consejo Universitario". En la actualidad est vigente un
Reglamento de Revlida de Ttulos y Equivalencia de Estudios, dictado por el Presidente
de la Repblica en Consejo de Ministros segn Decreto N 1.292, del 14 de enero de 1969
(G.O. N 28.826, del 15-01-69). De acuerdo a este Reglamento, las decisiones en esta
materia corresponden exclusivamente a las Universidades Nacionales Autnomas. El
sistema vigente podra ser cambiado por un nuevo reglamento del Ejecutivo, pero ste
no podra ser dictado sin or previamente la opinin del Consejo Nacional de
Universidades.
No obstante, se observa que la norma que examinamos se refiere exclusivamente a las
revlidas, equivalencias y reconocimiento de ttulos otorgados por los pases firmantes
de los convenios de cooperacin internacional. En tal caso, si en los mencionados
convenios se establece que tales atribuciones se asignan al Ministerio de Educacin
Superior, o al Ministerio correspondiente, debe tenerse presente que las normas de los
tratados internacionales si han sido suscritos y ratificados por la Repblica de acuerdo
al procedimiento constitucionalmente establecido- tienen una alta jerarqua en nuestro
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que los Ministros no eran los nicos ordenadores de pagos, sino que tambin tenan tal
carcter otros rganos como el Presidente del Congreso, el Contralor General de la
Repblica, el Presidente del Consejo Supremo Electoral, el Presidente de la Corte
Suprema de Justicia, el Presidente del Consejo de la Judicatura y el Fiscal General de la
Repblica. Para administrar el presupuesto de la Presidencia de la Repblica se cre el
Ministerio de la Secretara de la Presidencia, y a nadie se le ocurri sostener que la
Presidencia dependa de este ministerio. En el artculo 51 de la vigente Ley Orgnica de
la Administracin Financiera del Sector Pblico se determinan los actuales ordenadores
de compromisos y de pagos, cuyo nmero se ha incrementado significativamente, pero
no se incluye entre stos al Consejo Nacional de Universidades.
Por otra parte, desde 1918 existe en Venezuela el principio de la unidad del Tesoro,
conforme al cual todos los ingresos que recibe la Repblica deben pasar al Tesoro
Nacional, y el principio de la legalidad del gasto, que postula que no se har del Tesoro
gasto alguno que no haya sido previsto en la Ley de Presupuesto. Segn el primero de
estos principios, los ministerios y organismos de la Presidencia que forman el Poder
Ejecutivo, las dems ramas del Poder Pblico (Poder Judicial y Poder Legislativo en la
Constitucin de 1961) y los rganos del Estado con autonoma funcional (Contralora,
Fiscala, Consejo Supremo Electoral) no podan aplicar los ingresos que obtuvieran para
el financiamiento de sus gastos, sino que deban enterarlos al Tesoro Nacional.
Para evitar la excesiva rigidez de los principios expuestos, desde 1928 se comenzaron a
crear institutos autnomos, cada uno de los cuales tiene su propia personalidad jurdica
y su propio presupuesto. Por ello, los institutos autnomos constituyen una excepcin al
principio de la unidad del Tesoro, porque que no estn obligados a enterar al Tesoro
Nacional los ingresos que obtienen, sino que pueden utilizarlos directamente para sus
gastos.
B. La figura del servicio autnomo sin personalidad jurdica.
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Para ampliar sobre estos aspectos remito a la lectura de mi libro Lecciones sobre Presupuesto Pblico, Editorial
Jurdica Venezolana, Caracas, 1985, pp. 63 a 70.
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EL
CONSEJO
NACIONAL
DE
UNIVERSIDADES
COMO
SERVICIO
AUTNOMO
A raz del inicio del sistema de preinscripcin nacional para las Universidades, el
Consejo Nacional de Universidades comenz a imprimir unos documentos para estos
fines como eran, por una parte, las planillas de preinscripcin, y por la otra, unos folletos
llamados "Oportunidades de Estudio en Educacin Superior". Esas planillas y esos
folletos se vendan a los interesados y el CNU utilizaba los ingresos obtenidos para
financiar la impresin de otros documentos de la misma naturaleza, dado que las
asignaciones presupuestarias que se otorgaban al organismo siempre resultaban
insuficientes.
En el ao 1981, la Contralora General de la Repblica advirti al CNU que estaba
infringiendo normas presupuestarias, pues como careca de personalidad jurdica, los
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ingresos por la venta de documentos deban ser enterados al Tesoro Nacional, y que
poda luego solicitar el otorgamiento de esos recursos en el Presupuesto del ao
siguiente o por va de crditos adicionales. En este aspecto los funcionarios contralores
tenan razn: el presupuesto del CNU era un programa en el Ministerio de Educacin,
su rgano ejecutor era el Presidente del Organismo, esto es, el Ministro de Educacin, y
por lo tanto corresponda a este funcionario velar por la aplicacin del principio de no
afectacin de ingresos para gastos determinados.
En el CNU se estudiaron diversas frmulas para evitar infracciones al ordenamiento
jurdico (quien suscribe era en esa poca el Consultor Jurdico del CNU). En primer
lugar, se consider la posibilidad de solicitar la reforma de la Ley de Universidades para
otorgar personalidad jurdica al organismo, pero se descart esta opcin, por una parte,
porque ello configurara al CNU como un instituto autnomo, es decir, rebajara su
status administrativo, y por la otra, por las dificultades incluso los riesgos- que supona
en ese momento entrar en un proceso de reforma de la legislacin sobre las
Universidades. En segundo lugar, se analiz la conveniencia de crear una fundacin de
apoyo al CNU, que tuviera a su cargo la percepcin de ingresos y el financiamiento de
las publicaciones, pero se estim que esa frmula complicara la administracin y creara
una estructura paralela (la fundacin) en la que prestaran servicios personas sometidas
a un rgimen laboral (el de la Ley del Trabajo), distinto al de los funcionarios del CNU,
que se regan por la Ley de Carrera Administrativa.
En definitiva, se concluy en que las figuras estudiadas no solo eran inconvenientes sino
adems innecesarias, porque exista una figura jurdica que resolva la cuestin en forma
sencilla y sin efectos colaterales, como era la atribucin al CNU del carcter de servicio
autnomo sin personalidad jurdica. En tal virtud, en fecha 12 de septiembre de 1983 el
Presidente de la Repblica, en Consejo de Ministros, promulg el Decreto N 2.216, por
el cual "Se atribuye al Consejo Nacional de Universidades el carcter de servicio
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Particular importancia tiene en este Decreto la previsin del artculo 3, conforme al cual
"La administracin de estos recursos estar a cargo del Ministro de Educacin,
Presidente del Consejo Nacional de Universidades". Con relacin a esta norma es
necesario formular algunas consideraciones.
A partir de la Ley de Universidades de 1970, el Ministro de Educacin tiene una doble
dimensin como ejecutor presupuestario: de un lado, es ordenador de compromisos y
de pagos de su Despacho, el Ministerio de Educacin; del otro, es ordenador de
compromisos y de pagos de un organismo diferente, el Consejo Nacional de
Universidades. Ello no significa que ambos organismos sean uno solo ni que uno
dependa del otro, cada uno conserva su individualidad y se rige por su ordenamiento
jurdico.
En la disposicin antes transcrita se hace correctamente la distincin: la administracin
de los recursos del CNU, para financiar las actividades que le corresponden segn la Ley
de Universidades, est a cargo del Ministro de Educacin en tanto que Presidente del
CNU, mas no en su carcter de jerarca del Despacho de Educacin.
Ahora bien, la ejecucin del presupuesto del CNU corresponda al Ministro de
Educacin desde que se dict la ley de Universidades, esto es, antes que se promulgara
el decreto sobre el servicio autnomo. En efecto, siendo el CNU, desde el punto de vista
presupuestario, un programa dentro del presupuesto del Ministerio de Educacin, la
ordenacin de compromisos y de pagos con cargo a los recursos asignados al rgano
universitario slo poda ser hecha por su presidente, el Ministro de Educacin. De all
que el artculo 3 a que nos referimos significa nicamente que los ingresos propios que
obtiene el CNU por la venta de planillas y folletos tienen una administracin
presupuestaria cuya responsabilidad corre a cargo del Ministro de Educacin, en tanto
que Presidente del Consejo y no en tanto que superior jerrquico del Despacho de
Educacin.
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integran y como lo son tambin los Consejo Universitarios, los de Facultad o los de
Escuela, en las Universidades Nacionales, y los dems organismos deliberantes del
sector pblico. En las organizaciones democrticas el Presidente es un coordinador, a
veces un director de debates, siempre un primus inter pares, cuyo voto, en principio, vale
tanto como el de las dems personas que integran el organismo deliberante. Decimos en
principio porque a veces se le asigna al Presidente de la organizacin democrtica un
voto dirimente en caso de empate y, adems, porque en casos excepcionales como el del
CNU, algunos Rectores universitarios (los de Universidades Experimentales y Privadas)
tienen una fraccin de voto, que es una modalidad adoptada por el legislador para
garantizar la autonoma de la institucin frente al Poder Ejecutivo, tal como lo
desarrollamos anteriormente.
Ahora bien, la Ley de Universidades pone a cargo del Consejo Nacional de
Universidades un conjunto de funciones que, de estar atribuidas a un ministerio, sera
imposible la existencia de la autonoma universitaria. Por ello, la misma ley confiere al
CNU no solamente una integracin plural para que en su seno estn representadas las
instituciones destinatarias de sus decisiones, sino que lo dota de la autonoma necesaria
para el cumplimiento de sus atribuciones, tal como lo ha establecido claramente la Corte
Primera de lo Contencioso Administrativo en su sentencia del 28 de noviembre de 2000,
segn la cual:
El Consejo Nacional de Universidades, forma parte de las figuras subjetivas,
no dotadas de personalidad jurdica, que ejercen funciones de coordinacin y
planificacin de la educacin superior, estando constituida en su seno interno
por representantes de los distintos sectores sobre los cuales recae su mbito
de accin y surge como una de las respuestas a la diversificacin y
proliferacin de las funciones que la Administracin asume.
As, precisa esta Corte que el Consejo Nacional de Universidades de acuerdo
a la Ley de Universidades vigente, es un rgano colegiado y deliberante,
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(del Ministro) de Educacin Superior, sera ste quien tendra la palabra final en todas
las competencias que la Ley de Universidades pone a cargo de aquel organismo
colegiado, el cual pasara a ser, a lo sumo, una primera instancia de decisin, sujeta a la
potestad revocatoria y al criterio ltimo del superior jerrquico.
Por supuesto que la invocacin que se hace en el Decreto 3444 del numeral 11 del
artculo 236 de la Constitucin, que atribuye al Presidente de la Repblica la
competencia para Administrar la Hacienda Pblica Nacional, no puede en ninguna
forma servir de fundamento a la modificacin de la Ley de Universidades y a la
consiguiente lesin a la autonoma universitaria garantizada por la Constitucin, que
resultara si, efectivamente, en la mente del Ejecutivo Nacional hubiera estado la de
colocar al Consejo Nacional de Universidades como dependencia subordinada
jerrquicamente del Ministerio de Educacin Superior, tal como lo asevera el profesor
Manuel Maria.
CONCLUSIONES
Las consideraciones expuestas nos permiten extraer las siguientes conclusiones:
PRIMERA: Por un acto administrativo emanado del Presidente de la Repblica, como lo
es el Decreto 3444, no puede suprimirse la autonoma que la Constitucin y la Ley de
Universidades otorgan al Consejo Nacional de Universidades. Ni siquiera mediante una
ley puede eliminarse ni disminuirse la autonoma universitaria, porque ello significara
el desconocimiento de una norma expresa y clara de la Constitucin de 1999.
En los documentos que hemos examinado, en los que se definen competencias del
Ministerio de Educacin Superior, como son el Decreto sobre Organizacin y
Funcionamiento de la Administracin Pblica Central y el Reglamento Orgnico del
Ministerio de Educacin Superior, observamos que en algunas de sus previsiones se
hace correctamente la precisin de que las atribuciones de dicho Ministerio se refieren a
las instituciones de educacin superior dependientes jerrquicamente del mismo.
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