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Estudo sobre a Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular

Introduo
A Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular considerada um dos
pilares do Direito Administrativo brasileiro, sendo utilizada como justificativa s mais
variadas aes do Poder Pblico tanto em mbito prtico quanto acadmico. De acordo
com tal princpio, a Administrao Pblica goza de uma posio de privilgio e
supremacia em relao aos particulares, em razo da funo pblica que exerce.
Todavia, mais recentemente, tal posicionamento vem sendo questionado, muito
em funo da dvida quanto natureza do referido instituto, bem como soluo que o
mesmo oferece aos conflitos entre interesses coletivos e particulares. Diante disso, no
presente trabalho, sero analisadas posies divergentes acerca de tal instituto, com o
intuito de se concluir acerca do real papel que ele desempenha no Direito
Administrativo atual.
Posio do Celso Antnio Bandeira de Melo Curso de Direito Administrativo
A Supremacia do Interesse Pblico sobre o privado, para o autor, se trata de um
axioma reconhecvel no Direito Pblico, defendendo a superioridade do interesse da
coletividade sobre os particulares. Trata-se de condio de sobrevivncia e
asseguramento destes, alm de ser pressuposto de uma ordem social estvel. (69)
No campo da Administrao, esse axioma implica na posio privilegiada da
Administrao Pblica, em suas relaes com os particulares, e na posio de
supremacia do rgo nessas relaes. (70)
A posio de privilgio implica em vantagens que a Lei lhe atribui, como a
presumo de veracidade e legitimidade dos atos administrativos, prazos maiores no
processo judicial, dentre outras. (70)
J a posio de supremacia implica na situao de autoridade, comando da
Administrao em relao aos particulares; trata da sua relao vertical com eles.
Exemplo disso o direito de modificar unilateralmente contratos com particulares. (7071)
Posio de Humberto vila REPENSANDO O PRINCPIO DA SUPREMACIA
DO INTERESSE PBLICO SOBRE O PARTICULAR Humberto vila
Em seu artigo, Humberto vila afirma, inicialmente, que o Princpio da
Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular representa a valorizao do interesse
de todos. Trata-se, em verdade, de condio de sobrevivncia da sociedade e, em ltima
anlise, de proteo dos prprios particulares. (1) Ademais, tal princpio justifica a
indisponibilidade do interesse pblico e a sua exigibilidade frente a outras demandas.
De incio, vila o caracteriza como um Princpio Fundamental de Direito Pblico, uma
norma-princpio, cujo objetivo regular as relaes entre o Estado e os particulares.
Contudo, em verdade, afirma o autor que tal princpio seria um axioma. (2-3)
No tpico seguinte, vila analisa a natureza do referido princpio. Para isso,
estuda os diferentes significados que so atribudos Supremacia do Interesse Pblico.
A primeira classificao seria enquanto axioma, que se trata de uma afirmao
cuja veracidade aceita por todos, j que no nem possvel ou necessrio prov-la.
Trata-se de uma afirmao lgica e dedutiva. (4) Por outro lado, tal princpio poderia

tambm ser enquadrado como Postulado, na definio kantiana. Este seria uma norma
estruturante da aplicao de princpios e regras. Seria, assim, um postulado normativo
de conhecimento do mundo jurdico. (5) A terceira anlise seria como norma-princpio.
Estas so contedos de sentido de determinado dispositivo normativo, em funo do
qual delimitado o que um determinado ordenamento prescreve, probe ou permite. (67) Princpios, por outro lado, so substratos para a interpretao hermenutica do
Direito, os quais orientam a eficcia das normas. (8)
Posteriormente, Humberto vila passa a tentar enquadrar o Princpio da
Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular e algum dos termos acima
mencionados. De incio, o autor j afirma que ele no pode ser classificado como
norma-princpio, pois no possui concretude, estabelecendo apenas uma prevalncia de
interesses. (9) Na realidade, tal princpio seria regra abstrata de preferncia no caso de
coliso. Alm disso, a supremacia do interesse pblico singular, j que implica na
prevalncia desse interesse em face de quaisquer outros princpios.
Prosseguindo, vita volta-se para a ausncia de validade da supremacia do
interesse pblico. Em verdade, ela no se depreende da anlise sistmica do Direito
brasileiro, j que a prpria Constituio Federal protege to ferrenhamente os direitos
individuais. Alexy, a este respeito, afirma que ocorre um nus da argumentao a favor
dos interesses individuais. (10-11)
Alm disso, o princpio em questo possui contedo indeterminvel, j que
impossvel definir a priori o que configura interesse pblico sem uma situao concreta.
(12) Ademais, em geral, os interesses pblicos so indissociveis dos privados, de modo
que os interesses coletivos no podem se contrapor aos particulares; antes, ambos
complementam-se. (13-14)
Diante disso, a supremacia do interesse pblico no pode ser considerada
postulado, j que no visa a aprender fatos jurdicos condizentes com o ordenamento. Se
assim fosse considerada, ela teria a finalidade de garantir os direitos fundamentais,
tendo carter ponderador na resoluo de conflitos. (15)
Continuando a anlise e reportando-se a Celso Antnio Bandeira de Melo, vila
conclui que a supremacia do interesse pblico seria um princpio fundamental da tica
comunitria e da atuao poltica. (18-19) O autor critica a concepo que defende a
prevalncia abstrata do interesse pblico sobre o particular, mas defende que o instituto
em questo deve se tratar de uma norma orientada para o bem comum e os fins do
Estado, conciliando os interesses coletivos e individuais. (22)
Se se considerasse a supremacia do interesse pblico sobre o particular um
postulado normativo, afirma Humberto vila que deveria haver uma separao dos
interesses pblicos e privados, o que, na prtica, no ocorre. (26-27) Assim, a
supremacia est equivocada, devendo ser utilizada a aplicao da ponderao de
interesses das partes no caso concreto. (28)
Posio de Gustavo Binenbojm Da Supremacia do Interesse Pblico ao Dever de
Proporcionalidade: um novo paradigma para o Direito Administrativo Gustavo
Binenbojm.
Gustavo Binenbojm busca, em seu texto, defender a inconsistncia do
Princpio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular tanto no plano terico e
a sua incompatibilidade com o sistema constitucional de direitos fundamentais.
Assim, ele inicia seu artigo afirmando que a origem liberal e garantstica do
direito administrativo, a qual, supostamente, teria ocorrido por meio da submisso
estatal s suas prprias leis, no se deveu ao surgimento do Estado de Direito, nem ao

Princpio da Separao dos Poderes. (50) Em verdade, como produto do recminstaurado governo francs ps-revoluo, o Poder Executivo se vinculava apenas sua
prpria vontade. (51) Tal percepo se intensificava quando se observa que a jurisdio
administrativa, inatingvel pela jurisdio comum, apenas contribua para a imunizao
do Poder Executivo. (51-52) Tal governo, segundo Binenbojm, foi a prpria anttese da
ideia de separao dos poderes. (52)
Assim, a dogmtica administrativa criou sua estrutura que visava preservao
do Princpio da Autoridade, e defesa das conquistas democrticas e liberais. (53) Em
suma, o direito administrativo preservou a mesma lgica de poder do Antigo Regime.
Um dos princpios surgidos nesse momento foi o da Supremacia do Interesse
Pblico sobre o Particular, base do atual direito administrativo brasileiro, muito embora
possua flagrante inconsistncia terica e seja incompatvel com o sistema constitucional
de direitos fundamentais. (54-55)
Para defender tal opinio, Binenbojm argumenta que uma norma que preconiza
um valor, princpio ou direito sobre outro a priori no pode ser considerado um
princpio. Estes, em verdade, so normas abertas que necessitam de contextualizao e
ponderao com outros interesses a fim de apontar a um fim ou estado de coisas. (63)
A prevalncia apriorstica e descontextualizada de um princpio constitui uma
contradio em termos. (p. 79)
Alm disso, a fim de haver uma norma de supremacia, necessrio que os
interesses pblicos e privados estejam completamente dissociados. Todavia, na
realidade, muitas vezes ambos esto intrinsecamente relacionados, de forma tal que no
possvel afirmar que sempre o pblico se sobreponha ao privado, ou o coletivo ao
individual. (67)
O conceito de interesse pblico daqueles considerados indeterminados, que s
ganham concretude ao serem contemplados com uma disposio constitucional de
direitos fundamentais que delimite restries em prol de outros direitos. (68) Ao
Legislativo e ao Executivo cabe interpretar e concretizar tal sistema constitucional,
realizando a ponderao dos interesses conflitantes e sempre se pautando pela
proporcionalidade. (68) Em verdade, o interesse pblico apenas pode ser atingido por
uma ponderao entre os interesses individuais e coletivos em questo, de modo que se
busque efetivar o mximo possvel de cada um.
O autor enfatiza, neste momento, que no se nega a existncia de um interesse
pblico, mas apenas a crena de que tal interesse se sobreponha sempre ao individual de
forma apriorstica. Um determinado postulado que afirmasse a prevalncia de um
interesse antes mesmo da ponderao de todos os elementos concretos envolvidos no
poderia ser chamado de princpio; seria antes uma tautologia. (69) Inclusive, defende
Binenbojm que a prevalncia dos interesses individuais em certos casos constitui, sim,
poro do interesse pblico, j que a Constitui privilegia tanto os interesses coletivos
quanto os particulares. (69)
Ademais, o tratamento diferenciado que, certas vezes, se confere ao Poder
Pblico deve obedecer a rgidos critrios estabelecidos pelo princpio da igualdade. (72)
De fato, qualquer diferenciao deve ser instituda por lei, alm de dever passar pelo
crivo da proporcionalidade. Assim, para que um privilgio de tal tipo seja legtimo, ele
deve viabilizar o cumprimento pelo Estado dos fins que lhe foram definidos pela
Constituio ou pela lei em questo; a extenso da discriminao deve ser estritamente
necessria ao cumprimento de tal fim; e o sacrifcio imposto isonomia deve ser
compensado pela importncia da utilidade gerada. (73)

Por outro lado, qualquer atividade de polcia que restrinja direitos fundamentais
apenas ser legtima se se reconduzir ao sistema constitucional, e desde que o Estado
esteja a proteger outro direito fundamental ou interesse coletivo. (75)
Pelo que se afirmou, percebe-se que a Administrao Pblica tem um papel
fundamental de se pautar pelo postulado da proporcionalidade para ponderar os
interesses em questo e definir qual prevalece no caso concreto se pblico ou privado.
(75-76) No entanto, a prpria Constituio em certos momentos adiantou o juzo de
ponderao de interesses, definindo como os conflitos devem ser resolvidos. Frisa
Binenbojm que a Carta Magna apenas admite, de forma explcita ou implcita, a
restrio direitos como condio da subsistncia de outros direitos e interesses, sejam
eles individuais ou coletivos. (76)
Exemplo disso a restrio do direito fundamental propriedade no caso de
desapropriao, quando houver interesse pblico. Observe-se que o direito de ordem
individual no por completo mitigado, j que deve haver a compensao financeira.
(77-78) Assim, realizam-se, na maior medida possvel, tanto o interesse coletivo quanto
o individual.
No obstante, as situaes em que a Constituio realiza esse juzo de
ponderao so poucas, tendo a Administrao papel fundamental na ponderao dos
interesses conflitantes, devendo sempre percorrer as etapas da adequao, necessidade e
proporcionalidade em sentido estrito para atingir a maior medida possvel de cada um
dos interesses em questo. (78)
A Posio de Maria Sylvia Zanella di Pietro
Para a eminente Administrativista, o Princpio do Interesse Pblico sobre o
Particular se volta proteo dos interesses coletivos. Trata-se de uma norma que
fruto do desenvolvimento histrico do Direito Pblico, em contraposio ao Direito
privado, com as suas normas de carter eminentemente individual. Ademais, a seara
pblica sempre busca a persecuo de justia social e do bem estar coletivo. (p. 66)
Ademais, tal princpio tem sua base no Direito Constitucional e Administrativo.
Como consequncia dele, se a Administrao Pblica privilegiar interesses privados no
exerccio de suas funes, incorrer em desvio de poder ou finalidade, tornando o ato
ilegal. (p. 67)
Outra consequncia elencada pela autora, a qual cita Celso Antnio Bandeira de
Mello, a indisponibilidade do interesse pblico. Isso se explica, pois como se trata de
um interesse coletivo, ele no est livre disposio do Administrador. Muito pelo
contrrio, o Poder Pblico tem o dever de cuidar do mesmo, possuindo, assim, um
poder-dever. A Administrao pode, inclusive, responder por sua omisso. (p. 67)
A Posio Intermediria de Lus Roberto Barroso
A despeito das posies diametralmente opostas que se explanou acima, h
alguns doutrinadores que buscaram encontrar um meio-termo no embate entre a
Supremacia do Interesse Pblico e o interesse privado. Nesse tocante, cabe mencionar a
posio do Ministro do Supremo Tribunal Federal, Lus Roberto Barroso.
Em seu livro Curso de Direito Constitucional Contemporneo, Barroso concede
um tpico ao tema em questo. Ele inicia sua explicao realizando uma apertada
anlise histrica das principais caractersticas do Estado ao longo da Histria, afirmando
que, apesar das inmeras mudanas pela qual passou, o Estado ainda de fundamental

importncia para o mundo moderno, sendo protagonista da histria da humanidade. (p.


69-70)
A partir disso, importante realizar-se a distino entre interesse pblico
primrio e secundrio. O primeiro configura a razo de ser do Estado, tratando dos fins
que cabe a ele promover, como justia, segurana e bem-estar social. J o interesse
pblico secundrio implica na proteo da pessoa jurdica de direito pblico que parte
em determinada relao jurdica Unio, Estado-membro ou Municpio. (p. 70)
Naturalmente, ambos os interesses so importantes. Todavia, no se pode
sacrificar o interesse pblico primrio em prol do secundrio. Ainda assim,
interessante observar que, em um Estado Democrtico de Direito, muitas vezes o
interesse pblico se satisfaz pela proteo do interesse privado. Quando este se trata de
direito fundamental, no h dvida alguma da prevalncia do interesse individual, muito
embora essa no seja uma exigncia. (p. 71) Como afirma Barroso, o interesse pblico
se realiza quando o Estado cumpre satisfatoriamente o seu papel, mesmo que em relao
a um nico cidado. (idem)
Diante disso, afirma o autor que o interesse pblico secundrio jamais possuir
supremacia abstrata e abstrata em face do interesse particular. (p. 71-72) J o interesse
pblico primrio, por outro lado, deve possuir supremacia em um sistema constitucional
e democrtico, pois no passvel de ponderao; trata-se, em verdade, de parmetro da
mesma. (p. 72)
Caso colidam um interesse pblico primrio de uma meta coletiva e outro que se
realiza pela proteo de um direito fundamental, afirma o autor que devem ser
observados os parmetros da dignidade humana e da razo pblica.
A razo pblica, afirma o autor, consiste na busca de elementos constitucionais
essenciais e em princpios consensuais de justia, dentro de um ambiente de pluralismo
poltico. (p. 72) Trata-se de observar o interesse de todos, e no da maioria. J a
dignidade humana consiste na mxima kantiana de que o ser humano deve ser tratado
como fim em si mesmo, no podendo ser considerado meio para a realizao de um fim,
seja ele coletivo ou individual. (p. 73)
CONCLUSO
Em vista de todas as posies que foram citadas no presente trabalho, percebe-se
que a doutrina ainda debate muito acerca do Princpio da Supremacia do Interesse
Pblico sobre o Particular.
De um lado, tem-se aqueles que defendem a sua existncia, afirmando a
indisponibilidade do interesse coletivo. De outro, posicionam-se aqueles que acreditam
se tratar de um resqucio de uma forma autoritria de governo; um mero subterfgio
para fazer valer a fora do Estado absoluto. No meio desses embates, encontram-se
ainda aqueles que tentam conciliar ambas as posies, no marco de um Estado
democrtico de direito regido pela Constituio e pelo valor mximo da dignidade da
pessoa humana.
No se trata de um debate simples e todas as posies so extremamente bem
fundamentadas. Todavia, no atual desenvolvimento do Direito Administrativo e
Constitucional, no faz mais sentido se falar em um princpio absoluto e apriorstico que
no leva em conta as especificidades do caso concreto. Como muito bem afirmaram
vila e Binenbojm, um princpio possui textura aberta, obtendo concretude apenas em
face das caractersticas da situao em anlise. Logo, no faz sentido um princpio que
soluciona a priori todas as solues que porventura se venha a analisar.

Defende-se, aqui, portanto a inconsistncia terica do referido princpio e sua


incompatibilidade com o arcabouo constitucional de direitos fundamentais. Assim,
como exposto acima pelos eminentes juristas, nos casos concretos, deve-se recorrer
Ponderao de Interesses, a fim de se solucionar os embates entre particulares e a
coletividade.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 27. ed. So Paulo:
Malheiros Editores, 2010.

VILA, Humberto. Repensando o Princpio da Supremacia do Interesse


Pblico sobre o Particular. Revista Dilogo Jurdico, Salvador, CAJ - Centro de
Atualizao Jurdica, v. I, n. 7, outubro, 2001. Disponvel em:
<http://www.direitopublico.com.br>. Acesso em: xx de xxxxxxxx de xxxx
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 26. ed. So Paulo: Editora Atlas, 2013.
BARROSO, Lus Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporneo. 2. ed. So Paulo:
Editora Saraiva, 2011.
BINENBOJM, Gustavo. Da Supremacia do Interesse Pblico ao Dever de
Proporcionalidade: Um novo paradigma para o Direito Administrativo. 2005. Disponvel em:
<http://download.rj.gov.br/documentos/10112/766503/DLFE46414.pdf/Revista_59_Doutrina_pg_49_a_82.pdf>. Acesso em: 21 dez. 2014.