A Administração Pública Municipal e Os Desafios Contemporâneos

A ADMINISTRAO PBLICA
MUNICIPAL E OS DESAFIOS
CONTEMPORNEOS
PerSe Editora
www.perse.com.br
Rua Turiass, 390. 17 andar.
Cj 176. Bairro das Perdizes.
So Paulo-SP. CEP 05005-000.
FELIPE DALENOGARE ALVES

FABIANO DE OLIVEIRA BECKER
SILOMAR GARCIA SILVEIRA
Organizadores
A ADMINISTRAO PBLICA
MUNICIPAL E OS DESAFIOS
CONTEMPORNEOS
1 Edio
Autores/Colaboradores
Alberto Barreto Goerch
Aneline dos Santos Ziemann
Carlos A. Michaello Marques
Cleize Carmelinda Kohls
Denise Bittencourt Friedrich
Felipe Dalenogare Alves
Fernando Roberto Schnorr Alves
Francieli Freitas Meotti

Guilherme Estima Giacobbo
Ianai Simonelli da Silva
Juliana Machado Fraga
Mrcio Bonini Notari
Mnia Clarissa Hennig Leal
Monique Pereira
So Paulo
PerSe Editora
2014
Ttulo
A administrao pblica municipal e os desafios contemporneos.
Todos os direitos reservados aos organizadores. Proibida a
reproduo no todo ou em parte, salvo em citaes com a indicao
da fonte.
Printed in Brazil/Impresso no Brasil
ISBN 978-85-8196-624-3
Capa
Gian Felipe Duarte Reinoso
Diagramao
Felipe Dalenogare Alves
Os autores dos respectivos textos se responsabilizam pela autoria e
originalidade dos mesmos.
Ficha Catalogrfica:
A866a
Alves, Felipe Dalenogare; Becker, Fabiano de Oliveira; Silveira, Silomar

Garcia. (Orgs).
A Administrao pblica municipal e os desafios contemporneos /
Felipe Dalenogare Alves; Fabiano de Oliveira Becker; Silomar Garcia
Silveira. So Paulo: Perse, 2014.
214 p. ; 14x21 cm
ISBN 978-85-8196-624-3
1. Direitos sociais, polticas pblicas e oramento. 2. Direito
Urbanstico. 3. Polticas Pblicas no Brasil. 4. Poder Local e Oramento
Participativo. 5. A Administrao Pblica e o princpio da publicidade. 6.
A boa gesto pblica e os mecanismos legais sobre o endividamento
municipal. 7. Conhecendo as polticas pblicas. 8. Corrupo. I. Ttulo.
CDD: 340
ndice para catlogo sistemtico:
Direitos sociais, polticas pblicas e oramento : Direito Urbanstico : Polticas Pblicas

no Brasil : Poder Local e Oramento Participativo : A Administrao Pblica e o
princpio da publicidade : A boa gesto pblica e os mecanismos legais sobre o
endividamento municipal : Conhecendo as polticas pblicas : Corrupo.
340
CONSELHO EDITORIAL
Prof. Ms. Alberto Barreto Goerch UFSM
Prof. Dr. Caroline Mller Bittencourt UNISC
Prof. Ms. Civana Silveira Ribeiro URCAMP
Prof. Ms. Isin Schffer Stahlhfer ULBRA
Prof. Ms. Iuri Bolesina IMED
Prof. Dr. Janri Rodrigues Reck UNISC e UFPel
Prof. Ms. Joo Alexandre Netto Bittencourt ULBRA
Prof. Dr. Joo Aparecido Bazolli UFT
Prof. Ms. Lige Alendes de Souza UNIFRA e AMF
Prof. Dr. Mnia Clarissa Hennig Leal UNISC
Prof. Ms. Tssia Aparecida Gervasoni FADISMA
APRESENTAO
A concretizao desta obra resulta de um grande
esforo, na busca de uma produo slida, desenvolvida por
estudiosos que se dedicaram a investigar os desafios
contemporneos que se apresentam na administrao pblica
municipal, aproximando da academia os atores envolvidos no
trato da coisa pblica.
Precedido pelo livro Os Novos Paradigmas na
Administrao Pblica Municipal, tambm por ns organizado
em 2013, este trabalho compe-se de pesquisas, em sua maioria,
realizadas junto ao Centro Integrado de Estudos e Pesquisas em
Polticas Pblicas CIEPPP, vinculado ao Programa de PsGraduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da Universidade
de Santa Cruz do Sul UNISC, todas previamente selecionadas
e avaliadas pelo Conselho Editorial composto por Professores
Mestres e Doutores atuantes em instituies de ensino superior
de diferentes locais do pas.
A obra, alm de se destinar ao pblico geral, objetiva a
difuso dos estudos acadmicos propagados e incentivados pela
Unio dos Vereadores do Rio Grande do Sul UVERGS, onde
os organizadores atuam construo de uma administrao
pblica tica e eficaz, seja por seu Presidente, seja pelos seus
docentes colaboradores.
Contemporaneamente, atitudes e instituies forjadas ao
longo dos sculos esto em crise, submetendo-se cotidianamente
a teses em busca do progresso social. Estas tenses se
apresentam nos mais diversos campos, seja social, econmico,
moral, educacional, ambiental, etc.
A superao destes desafios impe ao poder pblico, em
especial ao poder local, em grande parte do territrio nacional, o
nico contato entre Estado e Sociedade, prticas fundamentais,
estruturadas sob a aura Constitucional Contempornea, vistas a
seguir.
No basta a adoo dos valores intrnsecos aos novos

desafios: justia, incluso, democracia, solidariedade, diversidade
e pluralidade. Ao poder municipal cabe dar concretude ao novo,
como ocorre na consecuo dos direitos fundamentais,
conforme abordado ao longo da obra.
Os objetivos estabelecidos pela Constituio Cidad
tero que ser alcanados sob um contexto de escassez de
recursos, sejam financeiros, materiais ou humanos. Se assim no
for, transcender-se- ao caos, atingindo a completa desordem
institucional do Estado brasileiro e os governos perdero a
legitimidade pela incapacidade de articular respostas s
demandas da sociedade, vindo literalmente a falir.
Para adquirir novas capacidades necessrias sua
sobrevivncia, importante que o Estado saiba, ou comece a
constatar, que se torna indispensvel potencializar estes
recursos. Esta potencialidade no est, entretanto, simplesmente
dada, mas necessita ser realizada, libertada, desenvolvida. O
ncleo vital da pessoa humana encontra-se, em grande parte,
aprisionado, condicionado formao tradicional, pela
inflexibilidade que submete a papis fixos, e pelas prticas
gerenciais que cerceiam a criatividade.
por este motivo que se buscou o carter
interdisciplinar ao livro, no se esgotando em aspectos jurdicos,
mas tratando de aspectos administrativos, pois de nada valeria
ao seu propsito, se fossem apresentados valores
exclusivamente tericos, sem lhes dar aplicao prtica.
O ponto alto deste trabalho o de ser uma reflexo
conceitual e prtica a respeito de caminhos possveis para o
desenvolvimento poltico essencial ao trato de temas atuais na
Administrao Pblica, em especial a Municipal.
Por fim, no obstante as lacunas que possa apresentar,
este um fruto resultante de pesquisas que objetivaram subsidiar
elementos de aplicao que certamente ter resultados no campo
da gesto pblica.
Os Organizadores
Sumrio
DIREITOS
SOCIAIS,
POLTICAS
PBLICAS
E
ORAMENTO: um controle jurisdicional pela reserva do possvel
no sentido do que razovel se exigir do Estado ............................... 9
Mnia Clarissa Hennig Leal & Felipe Dalenogare Alves
DIREITO URBANSTICO: os desafios do novo paradigma
jurdico-ambiental para o gestor pblico municipal.......................... 35
Carlos Alexandre Michaello Marques
POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: uma breve reflexo terica
sobre as polticas pblicas e a concretizao dos direitos sociais no
mbito local ............................................................................................. 61
Cleize Carmelinda Kohls & Juliana Machado Fraga
PODER LOCAL E ORAMENTO PARTICIPATIVO:
ferramentas para o fortalecimento da democracia participativa e
melhora na gesto de polticas pblicas .............................................. 79
Francieli Freitas Meotti & Fernando Roberto Schnorr Alves
A ADMINISTRAO PBLICA E O PRINCPIO DA
PUBLICIDADE: uma anlise jurisprudencial do controle social
quanto lei de acesso informao .................................................. 109
Alberto Barreto Goerch
A BOA GESTO PBLICA E OS MECANISMOS LEGAIS
SOBRE O ENDIVIDAMENTO MUNICIPAL: um paralelo entre
a Lei de Responsabilidade Fiscal e a Lei 73/2013 das Autarquias
Locais Portuguesas ............................................................................... 137
Guilherme Estima Giacobbo & Mrcio Bonini Notari
CONHECENDO AS POLTICAS PBLICAS: aspectos
conformadores e a relao entre a solidariedade e o Capital Social
................................................................................................................. 161
Aneline dos Santos Ziemann & Monique Pereira
UMA
ANLISE
DA
CORRUPO
ENQUANTO
FENMENO POLTICO E SOCIAL A PARTIR DO
PRINCPIO DA JUSTIA COMO EQUIDADE DE JOHN
RAWLS .................................................................................................. 187
Denise Bittencourt Friedrich & Ianai Simonelli da Silva
A Administrao Pblica Municipal e os Desafios Contemporneos

DIREITOS SOCIAIS, POLTICAS PBLICAS E
ORAMENTO: um controle jurisdicional pela reserva
do possvel no sentido do que razovel se exigir do
Estado
Mnia Clarissa Hennig Leal1
Felipe Dalenogare Alves2
Introduo
O presente trabalho expe o resultado de uma
pesquisa bibliogrfica, utilizando-se dos mtodos dedutivo,
para fins de abordagem, e monogrfico, a ttulo
procedimental, sobre a temtica dos direitos sociais, polticas
pblicas e a relao entre o oramento pblico e o controle
jurisdicional, tendo por objetivo principal analisar, sob os
contornos do constitucionalismo contemporneo, como um
controle fundamentado na reserva do possvel (tomada em
seu sentido original de razoabilidade, ou seja, daquilo que
Ps-Doutora em Direito pela Ruprecht-Karls Universitt Heidelberg, Alemanha.
Doutora em Direito pela Universidade do Vale do Rio dos Sinos Unisinos, com
pesquisa realizada junto Ruprecht-Karls Universitt Heidelberg, na Alemanha.
Professora do Programa de Ps-Graduao em Direito Mestrado e Doutorado
da Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Coordenadora do Grupo de
Pesquisa Jurisdio Constitucional Aberta, vinculado e financiado pelo CNPq,
desenvolvido junto ao Centro Integrado de Estudos e Pesquisas em Polticas
Pblicas CIEPPP (financiado pelo FINEP), ligado ao Programa de PsGraduao em Direito Mestrado e Doutorado da UNISC. Bolsista de
produtividade em pesquisa do CNPq.
2 Mestrando em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
Especialista em Direito Pblico pela Universidade Cndido Mendes UCAM.
Ps-graduando lato sensu (Especializao) em Gesto Pblica Municipal pela
Universidade Federal de Santa Maria UFSM e Direitos Humanos pela Universidade Federal do Rio Grande FURG. Membro do Grupo de Pesquisa Jurisdio
Constitucional aberta, vinculado ao CNPq e coordenado pela Prof. Ps-Dr.
Mnia Clarissa Hennig Leal.
1
-9-
Felipe Dalenogare Alves, Fabiano de Oliveira Becker e Silomar Garcia Silveira

possvel se exigir do Estado em termos de prestao) pode
auxiliar na minimizao dos impactos oramentrios.
Os direitos fundamentais sociais, na ordem
constitucional
contempornea,
constituem-se
como
indispensveis para a existncia humana com dignidade. Por
sua vez, exigem prestaes positivas por parte do Estado
(sejam elas fticas ou normativas), estando intimamente
relacionados noo de Estado Social e Democrtico de
Direito, voltado a garantir o bem estar geral, garantia das
necessidades bsicas e a minimizao das desigualdades.
A principal forma de dar concretude a estes direitos
por intermdio das denominadas polticas pblicas. Estas
devem ser pensadas, debatidas e elaboradas na arena poltica,
entre os Poderes Legislativo e Executivo, englobando
momentos distintos, que vo desde a percepo e a definio
dos problemas sociais, passando por sua insero na agenda
poltica, at chegar-se formulao, implementao e
avaliao da poltica.
indiscutvel que, sem oramento pblico, no h
concretizao destas polticas pblicas e, consequentemente,
efetivao dos direitos sociais. Dito de outra forma, o Estado,
para realiz-las, necessita de dinheiro. Em meio escassez, o
planejamento do Poder Pblico, com a correta alocao de
recursos, principalmente s polticas pblicas constitucionais
vinculantes, demonstra-se ponto fundamental prpria
concretizao do Estado Democrtico de Direito.
Diante da necessidade de efetivao destes direitos e
da incapacidade dos Poderes polticos em acompanhar os
anseios sociais, cada vez mais imediatos, o cidado, agora
dotado de instrumentos jurdicos eficazes (a exemplo das
aes constitucionais), acompanhado de tutores cada vez mais
bem aparelhados, como a Defensoria Pblica e o Ministrio
Pblico, passa a bater porta do Poder Judicirio, como um
grito de socorro, o que desencadeia (dentre outras causas)
- 10 -

uma maior atuao jurisdicional no controle das polticas
pblicas.
Como argumento de Estado, muitas vezes, se invoca a
reserva do possvel, em uma distoro brasileira,
associada s questes oramentrias, em grande parte uma
alegao vazia, desprovida de qualquer elemento probatrio,
com o simples propsito de fugir da obrigao constitucional
e se abster de dar efetividade aos direitos sociais.
Ao passo em que se torna importante um estudo
ligado ao processo oramentrio, uma vez que este no pode
ser desconsiderado pelos trs Poderes, se vislumbra na
reserva do possvel, tal como concebida na Alemanha,
associada proporcionalidade, no sentido daquilo que se
demonstra razovel exigir do Estado e da prpria sociedade,
um fundamento de atuao do Poder Judicirio, o qual
poder contribuir construo de uma reserva do possvel
construda pela racionalidade em substituio a ideia de
disponibilidade de recursos.
Diante deste contexto, a pesquisa justifica-se pela
necessidade de desenvolvimento de um estudo que esclarea
pontos importantes acerca desta temtica, como a seguinte
questo: possvel uma convivncia harmoniosa entre
polticas pblicas e oramento, a fim de que sejam
concretizados os direitos sociais?
Para isso, se analisar a relao entre Polticas Pblicas
e oramento, demonstrando-se a importncia deste
efetivao dos direitos fundamentais sociais e como a reserva
do possvel, constituindo-se em fundamento de atuao do
Judicirio no controle de polticas pblicas, poder, da mesma
forma, contribuir efetivao destes direitos, se tomada em
seu sentido de razoabilidade.
- 11 -

2 Direitos sociais e Polticas Pblicas: o oramento
pblico como elemento concretizador
Os direitos fundamentais sociais, tidos como de
segunda dimenso, relativos igualdade, so cognominados
de direitos positivos ou prestacionais, uma vez que exigem
uma prestao positiva por parte do Estado para que se atinja
sua consecuo3. Eles nascem vinculados ao Estado Social,
voltados a garantir o bem estar geral, para garantir as
necessidades bsicas e minimizar as desigualdades4.
Em outras palavras, necessrio que se tenha em
mente que estes direitos de natureza prestacional pressupem
um direito de prestao em sentido lato, que se reveste em
uma pretensin de prestacin estatal, implicando acciones de
los poderes pblicos para dar respuesta a dicha pretensin5.
Significa dizer que eles no so direitos contra o Estado, mas
sim direitos atravs do Estado, exigindo do poder pblico
certas prestaes materiais6.
Mesmo que, atualmente, no se possa admitir
entendimento diferente de que as normas referentes aos
direitos sociais no representam meras recomendaes ou
preceitos morais com eficcia tico-poltica meramente
diretiva, mas constituem Direito diretamente aplicvel7,
decorrente da aplicao imediata conferida aos Direitos
Fundamentais, necessrio que se reconhea que nem
Embora existam aqueles que no necessariamente sejam prestacionais, apenas
pressuponham prestaes normativas do Estado, como as normas trabalhistas
(frias, 13 salrio, etc.).
4 CARA, Juan Carlos Gavara de. La dimensin objetiva de los derechos sociales.
Barcelona: Bosch Editor, 2010. p. 11.
5 Ibidem. p. 18.
6 KRELL, Andreas Joachim. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na Alemanha:
os (des)caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Fabris Editor,
2002. p. 19.
7 Ibidem. p. 20.
3
- 12 -

sempre este foi o entendimento da doutrina brasileira e, ainda
hoje, existem controvrsias:
Embora aparentemente estejamos diante de uma obviedade, o
fato de existirem segmentos da doutrina, ainda que bem
intencionados e mesmo amparados em argumentos de relevo,
que estejam negando a condio de autnticos direitos
fundamentais dos direitos sociais (existe at quem negue a
prpria existncia dos direitos sociais!) torna oportuna a
lembrana de que ao se tratar de direitos fundamentais na
Constituio no h como abrir mo de uma perspectiva
dogmtico-jurdica (mas no necessariamente formal-positivista)
da abordagem, reafirmando-se, de tal sorte, a necessidade de uma
leitura constitucionalmente adequada da prpria fundamentao
(inclusive filosfica) tanto da assim designada fundamentalidade
quanto do prprio contedo dos direitos sociais. 8
Assim, eles no podem ser vistos como meios de

reparar situaes injustas, nem so subsidirios de outros
direitos. No se encontram, portanto, em situao
hierarquicamente inferior aos direitos civis e polticos.9 Isso
porque os direitos sociais entendidos como igualdade
material e exerccio da liberdade real exercem no novo
paradigma, aqui proposto, posio e funo, que incorpora
aos direitos humanos uma dimenso necessariamente
social10.
Os direitos de segunda dimenso esto intrinsecamente relacionados ao Estado Social, qual seja, um Estado voltado ao bem estar da sociedade, para a qual deve garantir direitos como sade, educao, saneamento, trabalho, habitao,
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais como direitos fundamentais: contributo para
um balano aos vinte anos da Constituio Federal de 1988. In: SOUZA NETO, Cludio
Pereira de, SARMENTO, Daniel, BINENBOJM, Gustavo (Coords). Vinte Anos
da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009. p. 482-483.
9 BARRETO, Vicente de Paulo. Reflexes sobre os direitos sociais. In: Revista Quaestio
Iuris. v. 1. n. 6-9. Rio de Janeiro: UERJ, 2012. p. 3.
10 Idem.
8
- 13 -

lazer, previdncia, segurana, dentre outros. por meio deles
que se conseguir diminuir a pobreza, esta no apenas vista
como a falta de dinheiro, mas como uma condio de privao de capacidades indispensveis para que uma pessoa possa
ser livre e usufruir dos benefcios que a sociedade proporciona11.
Mesmo que se admita alguma diferena terminolgica
entre Estado Social e Estado de bem estar12, h de se afirmar
que se trata de um Estado voltado realizao e
concretizao dos direitos de igualdade, que tem, inclusive,
outorgado uma nova dimenso democracia, visando
garantizar la igualdad de oportunidades y uma cierta
redistribucin de la renta13, o que, indubitavelmente,
ocasiona reflexos vultosos, principalmente no tocante a
alocao dos recursos pblicos.
Torna-se necessrio destacar que, em nvel de direitos
fundamentais, com um captulo prprio, na Constituio
Federal de 1988 que os direitos sociais surgem pela primeira
vez14, ou seja, petrificados como valores eleitos pelo
Constituinte como integrantes do topo da Ordem
Constitucional, como garantias prpria vida humana com
SCHMIDT, Joo Pedro. Excluso, incluso e Capital Social: O capital social nas aes
de incluso. In: LEAL, Rogrio Gesta; REIS, Jorge Renato dos. Direitos Sociais e
Polticas Pblicas. t. 6. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2006. p. 1779.
12 Snchez destaca que os termos tm sido utilizados de forma indistinta, como
sinnimos. Para o autor, o Estado Social a frmula pela qual legisladores
constituintes tm materializado a vontade de interveno social de rgos pblicos
e que, em alguns pases, possou a ter reconhecimento constitucional, outorgando
ao Estado a interveno em determinados mbitos sociais e econmicos. J o
Estado de bem estar utilizado para se referir a mbitos de interveno estatal
mais reduzidos que no Estado Social. SNCHEZ, Jordi. El Estado de Bienestar.In:
BADIA, Miquel Caminal. (Coord). Manual de Ciencia Poltica. Madrid: Tecnos,
2006. p.259.
13 SNCHEZ, Jordi. El Estado de Bienestar.In: BADIA, Miquel Caminal. (Coord).
Manual de Ciencia Poltica. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006. p. 258.
14 KELBERT, Fabiana Okchstein. Reserva do Possvel e a efetividade dos direitos sociais no
direito brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2011. p. 75.
11
- 14 -

dignidade, podendo ser elevado prpria conditio sine qua non
do Estado constitucional democrtico15.
Como visto, cabe ao Estado efetivar, por meio de
diferentes formas, os direitos sociais. Um dos instrumentos
para esta efetivao reside nas denominadas polticas pblicas,
que, embora no possuam um conceito pronto e acabado,
podem ser vistas como uma ao estratgica (de instituies
ou pessoas de direito pblico) que visa atingir fins
previamente determinados por finalidades, objetivos e
princpios de natureza pblica16.
O conceito de polticas pblicas se torna algo
complexo, principalmente nos pases de lngua originria
latina, uma vez que, enquanto nos de origem anglo-saxnica
se faz a distino entre politics y policies, sendo que usan la
primera expresin para referirse a la poltica entendida como
construccin del consenso y lucha por el poder, mientras la
segunda se utiliza para denominar las actividades
gubernamentales ms concretas en campos especficos17, nos
de origem latina existe um s termo para se referir ao
conjunto de todas estas atividades18.
Pode se afirmar que elas so o Estado em ao, o
resultado da poltica institucional e processual. As polticas se
materializam em diretrizes, programas, projetos e atividades
que visam resolver problemas e demandas da sociedade19,
SARLET, Ingo Wolfgang. A eficcia dos Direitos Fundamentais. 8. ed. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2007. p. 70.
16 LEAL, Rogrio Gesta. O controle jurisdicional de polticas pblicas no Brasil:
possibilidades materiais. In: Revista de Derecho de la Universidad de Montevideo. v.
5. n. 9. Montevidu, 2006. p. 58.
17 FERNNDEZ, Antoni. Las Polticas Pblicas. In: BADIA, Miquel Caminal.
(Coord). Manual de Ciencia Poltica. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006. p. 499.
18 Idem.
19 SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
metodolgicos. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta. (Orgs). Direitos
sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. t. 8. Santa Cruz do Sul:
EdUNISC, 2008. p. 2311.
15
- 15 -

consubstanciando-se nas providncias para que os direitos se
realizem, para que as satisfaes sejam atendidas, para que as
determinaes constitucionais e legais saiam do papel e se
transformem em utilidade aos governados20.
Schmidt identifica cinco fases no processo de
elaborao e execuo das polticas pblicas, quais sejam: a) a
percepo e a definio dos problemas; b) a insero na
agenda poltica; c) a formulao; d) a implementao e e) a
avaliao21, sendo possvel classificar as trs primeiras na
etapa de implantao e as duas ltimas na etapa de
implementao da poltica pblica22.
Na fase de percepo e definio dos problemas, se
transforma uma situao de dificuldade em um problema
poltico. Significa dizer que esta fase o momento em que
uma situao problema (entre inmeras) se torna objeto de
ateno da sociedade e do governo, estando apta a ser
includa na agenda poltica23 (como exemplo, pode-se destacar
a acessibilidade de cadeirantes nas vias pblicas municipais,
que ensejaro uma reposta poltica, por parte dos Poderes
constitudos).
Percebendo-se e definindo-se o problema, este
adentra agenda poltica, que se constitui no elenco de
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de Direito Financeiro. So Paulo: Revista
dos Tribunais, 2006. p. 251.
21 SCHMIDT, Op Cit. p. 2315.
22 Ao se tratar de polticas pblicas, embora a maior parte da doutrina,
terminologicamente, no faa distino (entre implantao e implementao),
vislumbra-se a existncia de duas fases principais: a previso ou formulao
(implantao) e a execuo (implementao), o que ter valor no momento do
estudo do controle jurisdicional das polticas pblicas, principalmente no tocante
discricionariedade. ALVES, Felipe Dalenogare; LEMOS, Mait Dam Teixeira. O
controle jurisdicional de polticas pblicas relativas educao. In: Anais do X Seminrio
Internacional de Demandas Sociais e Polticas Pblicas na Sociedade
Contempornea & VI Mostra de Trabalhos Jurdicos Cientficos. Santa Cruz do
Sul: EdUNISC, 2013. p. 7-9.
23 SCHMIDT, Op Cit. p. 2315-2316.
20
- 16 -

problemas e assuntos que merecem a ateno dos cidados e
do governo. No se trata de um documento formal/escrito,
mas de um conjunto de questes importantes (de
repercusso) debatidas pelos atores sociais, em constante
construo24.
A formulao a fase em que se define a forma de
solucionar o problema poltico, escolhendo-se as alternativas
a serem adotadas (estabelecem-se diretrizes, objetivos e
metas). Este momento, ocorrido na arena poltica envolve
conflitos, acordos e negociaes entre os diversos grupos
sociais interessados e os agentes responsveis pela tomada de
deciso25.
J na fase de implementao, d-se concretude
formulao, a qual ocorre por intermdio de aes/atividades
que materializam as diretrizes, os programas e os projetos de
governo e, geralmente, ficam sob responsabilidade da
Administrao. Importante destacar, entretanto, que esta fase
no exclusivamente prtica, demandando, muitas vezes,
novas decises e a redefinio de pontos formulados
inicialmente26.
A ltima fase a avaliao da poltica pblica, que se
constitui no momento de aferir a efetivao, os resultados
obtidos, o custo e a aceitao. O Brasil ainda criticado pela
falta de avaliaes criteriosas (as internas apresentam pouca
credibilidade por suspeita de comprometimento poltico e as
externas porque, geralmente, so contratadas pelos
governantes na expectativa de receberem o aval de suas
realizaes). Em suma, deve-se buscar uma avaliao de
efetividade, eficcia, eficincia e legitimidade27, o que se
demonstra tarefa difcil, principalmente pela descontinuidade
Ibidem. p. 2316.
Ibidem. p. 2317-2318.
26 Ibidem. p. 2318.
27 Ibidem. p. 2320-2321.
24
25
- 17 -

que caracteriza o governo em todos os nveis:
[...] o aparato governamental tambm objeto de loteamento
poltico-partidrio e de grupos de interesse. Todas as estruturas,
em todos os nveis de governo e a cada governo, a cada nova
gesto, so novamente loteadas para os partidos e para os grupos
de apoio. Desse modo, cada uma dessas fatias que j campo
de uma dada corporao e de um grupo de interesses que
extrapola a corporao setorial passa por um novo loteamento
poltico-partidrio. Todos os setores, como Educao, Obras,
Sade etc., so campos de interesse de fornecedores, de
produtores, de corporaes e de grupos poltico-partidrios.28
Assim, aps ser implementada e avaliada, a poltica

pblica passa pela deciso que ir optar por la continuidad, la
redefinicin o el cese de una poltica o programa pblico29.
Em grande parte, tal deliberao depender do oramento
pblico e de todo o processo oramentrio (com uma ateno
especial correta alocao dos recursos necessrios) que se
encontra intimamente relacionado ao (in) sucesso da poltica
pblica.
Se possvel afirmar que as polticas pblicas so
programas de ao governamental visando a coordenar os
meios disposio do estado e as atividades privadas para a
realizao de objetivos socialmente relevantes e politicamente
determinados30, do mesmo modo h de se dizer que o Constituinte estabeleceu o que Leal denomina de polticas pblicas constitucionais vinculantes, as quais no estariam dentro
do juzo de convenincia e oportunidade do poder pblico
em execut-las ou deixar de promov-las, alm de se tornaINOJOSA, Rose Marie. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social
com intersetorialidade. In: Cadernos Fundap. n. 22. So Paulo: FUNDAP, 2001. p.
104.
29 FERNNDEZ, Op Cit. p. 516.
30 BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito Administrativo e Polticas Pblicas. So Paulo:
Saraiva, 2006. p. 241.
28
- 18 -

rem prioridades, especialmente na alocao oramentria31.
Neste cenrio, cresce de importncia a questo do
oramento pblico, pois no h polticas pblicas de
efetivao dos direitos sociais sem a prvia dotao
oramentria. Isso porque a concepo contempornea de
oramento pblico est diretamente relacionada noo de
polticas pblicas. Afinal, a partir do Estado Social que
surge, por meio de polticas pblicas e do oramento a
interveno positiva do Poder Pblico na ordem econmica e
na ordem social32.
Qualquer poltica pblica implica em uma despesa
pblica, que nada mais representa do que a utilizao de
recursos do Estado no custeio das atividades por ele
desenvolvidas, seja na manuteno de suas instalaes e
O autor expe que, dentre as Polticas Pblicas Constitucionais Vinculantes,
destaca-se o disposto nos seguintes dispositivos constitucionais: (art.5, XXXIV
poltica pblica que viabilize a obteno de certides em reparties pblicas, para
defesa de direitos e esclarecimento de situaes de interesse pessoal; art.5,
XLVIII, XLIX e L polticas pblicas prisionais, a fim de garantir que a restrio
da liberdade se d de maneira a dar guarida s prerrogativas de que a pena seja
cumprida em estabelecimentos distintos, de acordo com a natureza do delito, a
idade e o sexo do apenado, assegurando-lhe o respeito integridade fsica e moral,
e que, s presidirias, sejam asseguradas condies para que possam permanecer
com seus filhos durante o perodo de amamentao; art.5, LV polticas pblicas
jurisdicionais, por exemplo, a fim de dar efetividade ao comando constitucional
que determina aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos
acusados em geral, que sejam assegurados o contraditrio e a ampla defesa, com
os meios e recursos a ela inerentes; art.23 e incisos, quando determina as
competncias comum da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios). Leal ainda aponta que tais exemplos poderiam se prolongar por
outros temas constitucionais, passando pela ordem social e econmica dos
arts.170, 194, 196 e 197, 201, e tantos outros, haja vista o alcance que possuem em
face das demandas sociais e interesses da cidadania. LEAL, Rogrio Gesta. O
Controle Jurisdicional de Polticas Pblicas no Brasil: Possibilidades Materiais. In: Revista de
Derecho de la Universidad de Montevideo. v. 5. n. 9. Montevidu, 2006. p. 59.
32 MNICA, Fernando Borges. Teoria da reserva do possvel: direitos fundamentais a
prestaes e a interveno do Poder Judicirio na implementao de polticas pblicas. In:
Revista Eletrnica de Direito Administrativo Econmico. n. 25. Salvador: IBDP,
2011. p. 2.
31
- 19 -

equipamentos, seja na prestao de servios para a
sociedade33. Ocorre que esta despesa s poder ser realizada
se houver prvia dotao e autorizao legislativa por meio da
lei oramentria anual (art. 167, incisos I e II da Constituio
Federal).
Assim, atendendo-se aos requisitos, procede-se
despesa e, importante ressaltar, a deciso de gastar ,
fundamentalmente, uma deciso poltica. O administrador
elabora um plano de ao, descreve-o no oramento, aponta
os meios disponveis para seu atendimento e efetua o gasto34,
dentro daquilo que deve ser a prioridade do governo, sem
deixar de lado, obviamente, as polticas vinculantes.
Em outras palavras, significa dizer que a relao
polticas pblicas/oramento dialtica, ou seja, ao passo que
a lei oramentria prev e autoriza as despesas necessrias
implementao das polticas pblicas, estas ficam limitadas
pelas possibilidades financeiras, objetivando-se manter o
equilbrio oramentrio35, achando-se, pois, vinculadas ao
crdito oramentrio ou adicional.
por estas razes que, procedimentalmente, o oramento, no Estado Social, cresce de importncia em mesmo
nvel que o planejamento, com a correta alocao oramentria nas reas prioritrias. Frente a isso, a Constituio de 1988
previu, respectivamente no Art. 165, incisos I, II e III, trs
instrumentos oramentrios36, para que o Poder Pblico
pudesse planejar e executar as despesas com responsabilidaALBUQUERQUE, Claudiano Manoel de; MEDEIROS, Mrcio Bastos;
SILVA, Paulo Henrique Feij da. Gesto de Finanas Pblicas: Fundamentos e prticas de
planejamento, oramento e administrao financeira com responsabilidade fiscal. 2. ed. Braslia:
Finanas Pblicas, 2008. p. 37.
34 OLIVEIRA, Op Cit. p. 243.
35 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional Financeiro e Tributrio: o
oramento na Constituio. v. 5. 2. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2000. p. 110.
36 Assim ocorre na Constituio Alem, que prev, no Art. 109, 3, o plano
plurianual e, no Art. 110, o plano oramentrio e a lei oramentria.
33
- 20 -

de37, dando-se destaque ao plano plurianual (PPA), lei de
diretrizes oramentrias (LDO) e lei oramentria anual
(LOA).
Desta forma, o PPA dever contemplar as diretrizes,
objetivos e metas da administrao pblica s despesas de
capital e outras delas decorrentes, alm das relativas aos
programas de durao continuada, a longo prazo (Art. 165,
1 da Constituio). A LDO compreender, principalmente,
as metas e prioridades da administrao pblica, incluindo as
despesas de capital, para o exerccio financeiro subsequente,
orientando a elaborao da LOA (Art. 165, 2, da CF/88).
A lei oramentria anual, por sua vez, compreender o
oramento fiscal referente aos Poderes, seus fundos, rgos e
entidades da administrao direta e indireta, inclusive
fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico, o
oramento de investimento das empresas em que o ente
federativo, direta ou indiretamente, detenha a maioria do
capital social com direito a voto e o oramento da seguridade
social, abrangendo todas as entidades e rgos a ela
vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os
fundos e fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico
(art. 165, 5, da CF/88).
O Constituinte, ao estabelecer as polticas pblicas
vinculantes, em algumas delas, a exemplo da educao e sade
(arts. 212 e 198, 2, da Constituio Federal,
respectivamente), estabeleceu previses oramentrias em
percentuais mnimos, causando uma transformao no modo
de agir do Poder Pblico, pois o que era uma atividade
Torna-se oportuno destacar que, conforme prev o Art. 85, inciso, VI da
Constituio, constitui-se crime de responsabilidade o ato do Presidente da
Repblica que atentar contra a lei oramentria. De igual monta, vedado a
qualquer ordenador de despesas, sob pena de nulidade do ato e responsabilidade, a
realizao de qualquer compra sem a indicao prvia dos recursos oramentrios
para seu pagamento (Art. 14, da Lei n 8.666/93).
37
- 21 -

discricionria, que ensejava opes ao poltico na escolha e
destinao das verbas, passa a ser vinculada38.
A partir desta previso, somada a questes como a
disponibilidade de remdios jurdicos (mandado de segurana,
ao popular, ao civil pblica, etc.) e aparelhamento de
instituies como o Ministrio Pblico e Defensoria Pblica,
passa a surgir com maior intensidade o controle judicial das
polticas pblicas, no sentido de dar efetividade aos direitos
fundamentais. Em meio a uma alocao de recursos escassos,
surgem, por sua vez, por parte do Estado, argumentos como
uma reserva do possvel brasileira, fundada numa noo
de disponibilidade oramentria, destoando, assim, de sua
verso original, mais associada noo de razoabilidade,
como se ver a seguir.
3 A reserva do possvel (como razoabilidade) enquanto
fundamento de atuao do Poder Judicirio no controle
das polticas pblicas: um contributo para a harmonia
entre os Poderes
Caso o Poder Pblico no venha a implantar as
polticas pblicas necessrias, deixando de elabor-las (ou
elaborando de maneira inadequada), ou, ainda, se abstendo de
cumpri-las (ou cumprindo de forma ineficaz), surge a
possibilidade de interveno do Poder Judicirio no mbito
da tutela dos direitos sociais prestacionais.
O Judicirio, quando acionado, no pode se abster de
decidir, fazendo valer o Direito, e, mais do que isto, dar
concretude prpria Constituio. Cabe ao Estado (como um
todo) a realizao de aes positivas (relacionadas ao dever
de proteo decorrente da dimenso objetiva dos direitos
fundamentais) com a finalidade de efetivar os direitos sociais,
38
OLIVEIRA, Op Cit. p. 315.
- 22 -

sendo passvel, em caso de omisso ou ineficincia dos
demais Poderes, de controle jurisdicional. Este controle acaba
influenciando na prpria noo das funes dos Poderes, pois
a ascenso do Poder Judicirio que, na qualidade de ltimo
intrprete da Constituio, acaba por atuar como regente
republicano das liberdades positivas39, torna-se inevitvel.
inegvel que o controle judicial das polticas pblicas traz reflexos, em especial ao Executivo, uma vez que
todas as aes prestacionais acarretam despesas que devem,
como estudado, possuir previso oramentria e disponibilidade financeira. Por outro lado, no raramente, se observa
que o Poder Pblico no cumpre os objetivos mnimos (principalmente as polticas pblicas constitucionais vinculantes), a
exemplo da sade e da educao, priorizando outras frentes,
como gastos em publicidade governamental, dentre outras,
ou, simplesmente, investe os percentuais mnimos (obrigatrios) sem concretiz-los.
Diante disso, h de se perguntar: a obrigao do Estado de fim (proteo suficiente e adequada) ou de meio
(observncia do critrio objetivo de destinao de recursos)?
neste ponto, que a razoabilidade/proporcionalidade desempenha um papel estratgico, no sentido de funcionar
como parmetro para que as aes estatais sejam razoveis
em face dos fins postos (razoabilidade entre meios e fins).
Esta interveno do Judicirio geralmente ocorre
diante da m gesto das polticas pblicas pelo Executivo,
que, encoberta pelo manto da escassez de recursos, seleciona
uma poltica em detrimento de tantas outras prioritrias ou,
ainda, na forma como elas so implementadas. De outra
LEAL, Mnia Clarissa Hennig; BITENCOURT, Caroline Muller. A funo e a
legitimidade do Poder Judicirio no constitucionalismo democrtico: um ativismo necessrio?. In:
REIS, Jorge Renato dos; COSTA, Marli Marlene Moraes da. (Orgs). As Polticas
Pblicas no Constitucionalismo Contemporneo. t. 2. Santa Cruz do Sul:
EdUNISC, 2010. p. 310.
39
- 23 -

sorte, h de se dizer que esta atuao deve ocorrer de forma
responsvel, considerando-se os aspectos oramentrios, sob
pena de se terem decises judiciais dotadas de ineficcia, eis
que chegar mo de um administrador que no lhe dar
cumprimento, simplesmente, por, de forma comprovada,
no ter de onde tirar.
possvel verificar que a atuao jurisdicional tem
ocorrido em ambas as etapas da poltica pblica (implantao
e implementao). Na primeira, ela atua como um indutor de
polticas pblicas40, determinando a alocao oramentria
para determinadas polticas (reserva de recursos construo
de uma escola, por exemplo). Na segunda, atua como um
corregedor da Administrao, concretizando in casu o direito
(determinando a concesso de medicamentos, vagas em
escolas, dentre outras).
Embora se entenda que na primeira etapa da poltica
pblica a interveno seria menos danosa relao entre os
Poderes, esta a que causa maiores controvrsias,
principalmente por se entender que um momento de
deciso estritamente poltica, atendendo a critrios de
convenincia e oportunidade discricionariedade (embora se
faa necessrio registrar o posicionamento oscilante do
Superior Tribunal de Justia, que ora entende ser possvel e
ora se manifesta pela impossibilidade de controle
jurisdicional)41.
Para tanto, independente da etapa de interveno, fazse necessria a observncia de alguns limites atuao
LEAL, Mnia Clarissa Hennig; LEMOS, Mait Dam Teixeira. O Judicirio como
indutor de polticas pblicas: cumprimento do dever constitucional ou ativismo judicial? uma
anlise a partir da jurisprudncia do Supremo Tribunal federal. In: COSTA, Marli Marlene
Moraes da (et al). As polticas pblicas no constitucionalismo contemporneo. t. 4.
Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2012. p. 838.
41 A exemplo, os Recursos Especiais que, respectivamente, reconhecem e
desconhecem a possibilidade de controle jurisdicional: REsp n 493811/SP e
REsp n 208893/PR.
40
- 24 -

jurisdicional, pois, ao formular polticas pblicas que
atendem a suas prioridades pessoais, atravs da interpretao
adequada da Constituio, os juzes se lanam em verdadeira
aventura poltica, no possuindo real controle sobre suas
consequncias no processo42, o que acaba servindo como
argumento contra a prpria causa.
A exemplo disso, para fins de ilustrao, possvel
visualizar crticas a essas decises judiciais, como na
reportagem do jornal O Estado de So Paulo intitulada
Justia obriga Estados a fornecerem xampu, esmalte,
Viagra43, a qual aponta que o Judicirio tem dado sentenas
favorveis a pedidos de itens nada essenciais ou que sequer
so remdios, como xampu anticaspa, protetor solar francs e
at esmalte para as unhas.
por estes motivos que no se pode desconsiderar a
lgica da reserva do possvel (no em sua verso associada
disponibilidade de recursos, fruto de um direito
constitucional comparado equivocado44, mas sim aquela
vinculada concepo original formulada pelo Tribunal
Constitucional Alemo), no sentido de se avaliar o que
possvel, dentro de critrios de proporcionalidade e de
razoabilidade, exigir-se do Estado em termos de prestao45.
A teoria da reserva do possvel surgiu na Alemanha,
onde foi utilizada pelo Bundesverfassungsgericht para solucionar a
restrio do nmero de vagas numerus clausus em algumas
APPIO, Eduardo. Controle Judicial de Polticas Pblicas no Brasil. Curitiba: Juru,
2006. p. 71.
43 Jornal O Estado de So Paulo. 15 mar 06. Disponvel em: <http://www.estadao
.com.br/arquivo/vidae/2006/not20060315p69319.htm>. Acesso em: 23 nov 13.
44 KRELL, Op Cit. p. 51.
45 A propsito, ver: LEAL, Mnia Clarissa Hennig; ALVES, Felipe Dalenogare.
Direitos sociais e controle jurisdicional de polticas pblicas na ordem constitucional
contempornea: a reserva do possvel e o mnimo existencial como fundamentos para a atuao do
Judicirio. In: ALVES, Felipe Dalenogare; BECKER, Fabiano de Oliveira;
SILVEIRA, Silomar Garcia. Novos Paradigmas na Administrao Pblica
Municipal Contempornea. So Paulo: Letras Jurdicas, 2013. p. 13-34.
42
- 25 -

Universidades daquele pas (BVerfGE 33, 303).46 Nessa
deciso, analisou-se o art. 12, 1, da Lei Fundamental, o qual
prev que todos os alemes tm o direito de eleger livremente
a sua profisso, o lugar de trabalho e o local de sua formao,
frente aos princpios de igualdade e do Estado Social47.
Buscando solucionar questes como os critrios de
admisso ao ensino superior e a situao dos candidatos que
se inscreveram em mais de um curso de graduao ou mais de
uma universidade, aquela Corte decidiu que algumas
prestaes estatais sujeitam-se quilo que o indivduo pode
exigir da sociedade dentro dos limites da razoabilidade,
ficando adstritas reserva do possvel.48 Assim, assentou-se
que o Estado deve prover os meios concretizao do direito
educao superior, mas dentro dos limites do razovel.
A demanda fora proposta por estudantes que no
haviam sido admitidos para o ensino superior, os quais
pleiteavam o aumento do nmero de vagas, suficientes para
alocar todos os candidatos, sob a alegao de que o Estado
teria que proporcion-las no local de formao livremente
escolhido (Universidades de Munique e Hamburgo, no caso)
e para a profisso eleita (Medicina)49.
Hberle, por sua vez, antes mesmo da deciso, j havia estabelecido os primeiros passos no sentido do que viria a
se constituir a reserva do possvel. Para ele, a presso normativa efetivao dos direitos fundamentais subsistiria, no se
podendo, todavia, exigir do Estado o impossvel. Segundo o
autor, o direito de acesso universidade um direito na
medida de, ou seja, condicionado reserva do Estado presO julgado pode ser consultado em lngua alem no site: <http://www.servat.uni
be.ch/dfr/ bv033303.html>. Acesso em: 1 mai 13.
47 Havia sido instituda uma poltica de limitao do nmero de vagas em cursos
superiores. KELBERT. Op Cit. p. 69-70.
48 Idem.
49 MNICA, Op Cit. p. 11.
46
- 26 -

tacional, dentro das suas possibilidades de efetivao50 (seria
possvel criar vagas para todos os candidatos aos cursos de
medicina?).
A questo que se coloca vai alm, pois se compreende
que o critrio determinante oscila entre a possibilidade e a
razoabilidade de se criarem mais vagas. Assim, vislumbra-se
que a deciso do Tribunal Constitucional Alemo adotou o
sentido do razovel, razo de que, mesmo sendo possvel,
seria razovel determinar ao Estado a criao de vagas para
todos os candidatos aos cursos de medicina?
Ao se realizar o transplante da reserva do possvel
para o sistema brasileiro, contudo, acabou-se criando uma
verdadeira teoria da reserva do possvel brasileira51. Ao se
fazer a transposio de conceitos oriundos de diferentes
sistemas jurdicos, esta no pode, porm, ser mope e
desvirtuar caractersticas e limites prprios da teoria52, pois
o condicionamento da realizao de direitos econmicos,
sociais e culturais existncia de caixas cheios do Estado
significa reduzir a sua eficcia a zero53.
por isso que os direitos a prestaes positivas
(Teilhaberechte) esto sujeitos reserva do possvel no sentido
daquilo que o indivduo, de maneira racional, pode esperar da
sociedade54, do contrrio, haver decises esvaziando os
cofres pblicos para cumprir prestaes de objetos como
esmalte e Viagra ( proporcional se exigir estes objetos do
Estado?). Este o argumento estatal que se coaduna ao
Estado Democrtico de Direito e deve servir como parmetro
HBERLE, Peter. Grundrechte im Leistungsstaat. In: VVDStRL n. 30. Berlin:
Walter de Gruyter, 1972, p. 114.
51 LEAL; BOLESINA, Op Cit. p. 13.
52 Idem.
53 KRELL, Op Cit. p. 54.
54 KRELL, Andreas Joachim. Direitos Sociais e Controle Judicial no Brasil e na
Alemanha: os (des)caminhos de um direito constitucional comparado. Porto Alegre: Fabris
Editor, 2002. p. 52.
50
- 27 -

para o controle jurisdicional de polticas pblicas, pois, como
reflexo, far com que os recursos sejam empregados naquilo
que h de prioritrio.
O que se observa atualmente, todavia, a invocao,
unssona e genrica, da reserva do possvel em casos que vo
de uma simples extrao dentria at casos mais complexos,
como tratamentos de sade experimentais, o que faz com que
ela acabe sendo vista como uma alegao vazia de defesa
processual, invocada por um Estado que busca, por meio de
discursos ligados a escolhas e limites econmicos e
financeiros, fugir de suas obrigaes constitucionais55.
De outro lado, tambm possvel perceber que no
h um consenso sobre a natureza jurdica da reserva do
possvel. Seria um princpio, ou seja, teria natureza
normativa? Ou seria uma condio de realidade, um elemento
lgico extrajurdico, mas que exerce sua influncia na
aplicao das normas jurdicas?.56 No Brasil, por exemplo,
ela chamada de princpio57, doutrina58, teoria59 e clusula60.
O que h de se ter em mente, contudo, que,
independentemente de sua natureza, ela no pode ser
invocada para fraudar, frustrar e inviabilizar a implementao
de polticas pblicas definidas na Constituio61.
LEAL; BOLESINA. Op Cit. p. 15.
OLSEN, Ana Carolina. A eficcia dos direitos fundamentais sociais frente reserva do
possvel. (Dissertao). Curitiba: UFPR, 2006. p. 209.
57 BRASIL. STF. ADI 3768-4/DF. Rel: Min. Carmem Lcia. Tribunal Pleno.
Julgamento em 19 set 07. Disponvel em: <http://redir.stf.jus.br/pagina
dorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=491812>. Acesso em: 1 mai 13.
58 ROCHA, Manoel Ilson Cordeiro. A doutrina da reserva do possvel e a garantia dos
direitos fundamentais sociais. In: Revista Cincia et Praxis, v. 4. n. 7. Passos: FESP,
2011.
59 LEAL; BOLESINA. Op Cit. p. 14.
60 BRASIL. STF. ARE 639.337 AgR/SP. Rel: Min. Celso de Melo. 2 Turma.
Julgamento em 23 ago 11. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/arquivo/cms/
noticiaNoticiaStf/anexo/ARE639337ementa.pdf>. Acesso em: 1 mai 13.
61 Idem.
55
56
- 28 -

Por fim, se bvio que o Judicirio tem que atuar, a
fim de concretizar os direitos fundamentais, tambm
indispensvel que as questes oramentrias sejam levadas em
considerao na apreciao judicial. Decises que
simplesmente desconsideram o processo oramentrio
tornam-se inconsequentes e vazias62.
Concluso
Diante de todo o exposto, conclui-se que no h
como desassociar as polticas pblicas do oramento pblico,
pois este quem d o substrato para sua realizao. O
processo oramentrio deve ser levado em considerao pelo
Poder Judicirio, ao mesmo tempo em que aprimorar o
planejamento das aes estatais, com a alocao correta de
recursos nas reas principais, se torna imperioso.
Ao estabelecer as polticas pblicas constitucionais
vinculantes, o Constituinte estabeleceu prioridades atuao
dos Poderes polticos, razo pela qual, antes de qualquer outra
frente (publicidade governamental, por exemplo) h de se
realizar a efetivao destas; caso contrrio, estar legitimado o
Poder Judicirio a realizar a concretizao do direito,
exercendo o controle das polticas pblicas.
Dentre os argumentos estatais, como fundamento de
atuao jurisdicional, a reserva do possvel, associada noo
de proporcionalidade, ou seja, no sentido daquilo que se torna
razovel exigir do Estado em termos de prestao e, em
consequncia, da prpria sociedade, torna-se um ponto de
grande importncia para que os recursos sejam empregados
naquilo que fundamental.
Qualquer alegao de reserva do possvel associada
exclusivamente s questes oramentrias, principalmente
62
Ibidem.
- 29 -

quando desprovidas de elementos probatrios, torna-se vazia,
devendo ser desconsiderada.
Por ltimo, necessrio afirmar que, se verdade que
a implantao e implementao das polticas pblicas cabe aos
Poderes polticos, no menos verdadeira a afirmao de que
o Judicirio no pode se abster de efetivar o direito.
Assim, uma atuao jurisdicional que leve em
considerao o processo oramentrio e a reserva do possvel
em sua lgica de razoabilidade tem muito a colaborar no
apenas na concretizao dos direitos, mas tambm para o
prprio fortalecimento do Estado Democrtico de Direito,
no sacrificando a sociedade com a destinao de recursos
quilo que no se demonstra razovel dela se exigir, alm de
se tornar menos drstica, uma vez que acompanhar a
realidade social qual deve se coadunar.
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_____. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
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Gesta. (Orgs). Direitos sociais e polticas pblicas: desafios
contemporneos. t. 8. Santa Cruz do Sul: EdUNISC, 2008.
TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional
Financeiro e Tributrio: o oramento na Constituio. v. 5. 2. ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2000.
- 34 -

DIREITO URBANSTICO: os desafios do novo
paradigma jurdico-ambiental para o gestor pblico
municipal
Carlos Alexandre Michaello Marques63
Introduo
Os estudos na esfera do Direito Urbanstico vm
apresentando um crescimento exponencial nas ltimas
dcadas no Brasil. Igualmente, as imbricaes entre o Direito
Ambiental com este e outros ramos direito, fez surgir um
novo campo de pesquisa, o Direito Urbanstico-Ambiental.
Os efeitos resultantes destas pesquisas tm repercutido de
maneira substancial em diversos setores da sociedade
contempornea, aproximando os institutos de Direito
Ambiental - que visam persecuo constitucional de um
meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado - ao
ferramental disponvel no Direito Administrativo e Civil que
so o suporte do Direito Urbanstico.
Nesse sentido, as altercaes estabelecidas vm
recebendo sensveis e divergentes aportes tericos, mas ainda
so dominados pela traduo de uma leitura reducionista,
oriunda de uma srie de fracassos e desestruturaes no
planejamento urbano brasileiro. Embora, pelo vis jurdico, o
processo seja um caminho trilhado com muitas mazelas, sob
o aspecto de outras cincias, o relacionamento com o
Mestrando em Direito Pblico pela Universidade do Vale dos Sinos
UNISINOS. Especialista em Gesto Ambiental em Municpios pela Universidade
Federal do Rio Grande FURG e em Didtica e Metodologia do Ensino Superior;
MBA em Gesto de Pessoas e Metodologias e em Gesto para Educao a
distncia pela Universidade para o Desenvolvimento do Estado e da Regio do
Pantanal UNIDERP. Professor Colaborador e Pesquisador do Grupo
Transdisciplinar de Pesquisa Jurdica para Sustentabilidade - GTJUS (CNPq) da
Faculdade de Direito - FADIR/FURG. Advogado.
63
- 35 -

urbanismo, enquanto disciplina transversal, mais facilitado e
est servindo de suporte necessrio ao repensar dogmtico,
aprofundando os estudos em reas como o poder de polcia
ambiental e urbanstico.
Dessa forma, o objetivo da pesquisa discutir este
novo paradigma em que o Gestor Pblico Municipal est
inserido, bem como as vantagens da utilizao da viso
alinhada ao direito urbanstico-ambiental, especialmente no
tocante construo constitucional de um ambiente sadio e
ecologicamente equilibrado. Para tanto, imperioso proceder
ao esclarecimento das consequncias da ausncia de reflexo
acerca desta racionalidade nas questes ambientais, bem
como os devidos esclarecimentos das divergncias tericas
existentes no campo jurdico, mas com vistas sempre a
clarificar a melhor relao entre as questes administrativas,
sociais e ambientais.
2 Breve digresso histrica da temtica
O surgimento das cidades foi um marco na evoluo
humana, pois dentro dessa nova perspectiva as pessoas
passaram a intensificar suas inter-relaes, promovendo
formas de defesa dos integrantes contra os grupos hostis; de
participao coletiva nas decises a serem tomadas em prol
do interesse comum, embora ainda no se tivesse
fundamentalmente uma idia de governo como a dos dias
atuais64.
Historicamente, em torno de 5.000 anos datam as
primeiras aglomeraes identificadas com esse intuito, mas
essas ainda no tinham o carter de predomnio da populao
MARQUES, Carlos Alexandre Michaello. Direito Urbanstico-Ambiental: desafios
deste novo paradigma jurdico In: Cinquenta anos da Faculdade de Direito:
rememorando o passado e refletindo para o futuro. So Leopoldo: Casa Leiria,
2013.
64
- 36 -

do meio urbano sobre o meio rural, pois estavam ligadas
muito as culturas de subsistncia, agricultura sob o julgo
familiar. No entanto, no incio do sculo XX, no ps
Revoluo Industrial, esse predomnio foi avistado segundo
Kingsley Davis apenas na Gr-Bretanha.65 Dentro desse novo
contexto e, frente o distanciamento que a Inglaterra havia
estabelecido dos demais pases da Europa, acentuou a
importncia estratgica da cidade, pois a industrializao no
se dava em zonas rurais e sim prximo aos centros urbanos
onde a oferta da mo de obra e acesso aos incipientes
mercados era mais facilitada66.
Com o ingresso dessas novas formas de produo,
onde se afastava o meio rudimentar, produzia-se com mais
eficincia e rapidez, transformou fsica e economicamente o
universo das cidades. Ante a experincia pelos anos que
sucederam o pice da Revoluo Industrial, o crescimento
dos centros urbanos experimentou sua face mais sadia e mais
perversa.67 Essa dicotomia criou uma distoro que hoje se
tenta corrigir, onde os pases conhecidos atualmente como
"em desenvolvimento" experimentaram crescimentos
demogrficos na sua mancha urbana de quase uma vez e meia
quelas ocorridas nos pases desenvolvidos. Ademais, se
vincula falta de preparo e de recursos que fundamentaram
uma cultura de desordenao do espao das cidades.
O Brasil como parte dessa pulso de desenvolvimento
sabidamente libou tardiamente dos reflexos da revoluo
industrial, portanto seus problemas urbanos mais severos
tambm no chegaram preambularmente ao sculo XX como
na Gr-Bretanha, mas rapidamente tomaram propores e
pela situao econmica no conseguiram ser minorados at
MUKAI, Toshio. Direito Urbano e Ambiental. Belo Horizonte: Editora Frum,
2006.
66 Op Cit. passim.
67 SILVA, Jos Afonso. Direito Urbanstico Brasileiro. So Paulo: Malheiros, 2008.
65
- 37 -

o limiar do sculo XXI. 68 Outra particularidade trazida por
Jos Afonso da Silva, de que "as cidades brasileiras
desenvolveram-se basicamente ao longo da costa marinha sob
a influncia da economia voltada para o exterior."69 Assim os
efeitos dessa ocupao desregrada so sentidos diretamente
no meio ambiente e, tambm nas condies dignas de
sobrevivncia humana.
Destarte, pelo retrospecto de evoluo das cidades
possvel entender como o Direito Urbano e/ou Urbanstico
alcanou status de premncia na tentativa de salvaguardar a
humanidade do caos em que se transformaram os centros
urbanos sem uma disciplina, uma cincia para lhes auxiliar. As
bases so dadas pela disciplina urbanstica, onde diversas
escolas de pensadores, tcnicos e filsofos se contrapem e se
coadunam antes e depois do marco referencial para as
cincias sociais aplicadas, a Carta de Atenas de 1933. 70 No
Brasil iniciou com as Ordenaes Filipinas onde o foco era
apenas tocante ao direito de construir, direito de vizinhana e,
j no perodo imperial a disciplina se debruava na
desapropriao. No incio do perodo republicano manteve-se
o silncio sobre as normas de cunho urbanstico, entretanto
ganhava fora a edificao de um direito administrativo71.
Nessa senda, cumpre ressaltar, ainda, que um grande
marco no direito urbanstico advm desse perodo,
constitucionalizando o tema com a insero do conceito da
funo social ("interesse social e coletivo") jungido ao
conceito de propriedade, por intermdio da Constituio de
1934. Pode ser considerado como a maior limitao a ser
imposta ao direito de propriedade desde ento. O pice
MUKAI, Op Cit. passim.
SILVA, Op Cit. p. 22
70 VILLAA, Flvio. Desenvolvimento Fsico-Territorial: crise do planejamento urbano. In:
Revista Perspectiva. v. 9. n. 2., 1995.
71 MUKAI, Op Cit. passim.
68
69
- 38 -

dessas modificaes coincide com a diviso territorial,
administrativa e judiciria brasileira promovida pelo Decretolei n. 311/3872:
Esse evento de suma importncia para o estudo do direito urbanstico brasileiro, se considerarmos que a cidade, no Brasil, no
uma instituio de fato, econmica e social, mas sim um instituto jurdico, cujo conceito dado por lei, e ainda, porque a
competncia municipal em matria urbanstica , no Brasil, de
ordem majoritria.73
Nesse sentido, a ausncia de sistematizao das

normas, redundou submisso da cincia do urbanismo, que
por dcadas ficou relegado a mero ramo do Direito
Administrativo, do Direito Econmico ou at mesmo do
Direito de Construir, sub-ramo do Direito Civil. De certo,
arranjar essa concepo de verdadeiro apndice dos demais
fez com que o sistema jurdico brasileiro perdesse o caminho
do desenvolvimento planificado e prejudicasse sobremaneira
seu crescimento, seja econmico, social ou ambiental, o que
impacta principalmente nos ndices de desenvolvimento
humano experimentados nas ltimas dcadas.
Tal celeuma foi solucionada quando trazido para a
esfera constitucional o reconhecimento, embora tardio, do
municpio como uma das esferas de poder dentro da
Repblica Federativa, o que de certa feita engrandece o
sistema federativo, delimitando competncias e atribuies
para os diversos entes e as relaes de cooperao entre eles
na gesto das polticas pblicas de interesse da populao.
Assim, ganhou fora o entendimento da autonomia
do Direito Urbanstico, descrito por Jos Afonso da Silva em
dois aspectos. "O direito urbanstico objetivo consiste no
72
73
SILVA, Op Cit. passim.

Ibidem. p. 55
- 39 -

conjunto de normas que tm por objeto organizar os espaos
habitveis, de modo a propiciar melhores condies de vida
ao homem na comunidade."74 "O direito urbanstico como
cincia ramo do direito pblico que tem por objeto expor,
interpretar e sistematizar as normas e princpios disciplinadores dos espaos habitveis".75
Corroborando com esse entendimento, ocorreu a
edio da Lei n. 10.257/2001, o Estatuto das Cidades, que
vem preencher uma lacuna legislativa dando maior
sistematizao ao conjunto que disciplina urbanisticamente
nossos municpios e zonas de interesse.76 Com o advento
dessa legislao, outra interao entre ramos foi granjeada,
qual seja a relao intrnseca entre o Direito Urbanstico e o
Direito Ambiental, pois traa uma compreenso menos
paradoxal do espao urbano-municipal, em especial.
3 A Funo Social da Propriedade e sua nova viso constitucional
O Direito de propriedade est elencado na
Constituio Federal de 1988 dentre os Direitos e Garantias
Fundamentais, dispensando trs incisos em seu art. 5, a
saber, XXII, XIII e XIV. Nesse sentido, o constituinte imps
ao Estado uma limitao, a fim de garantir esse direito
individual, que atualmente no pode nem ser considerado
como instituto de direito privado ou mesmo de direito
pblico, pois tem um regime constitucional diferenciado no
qual se insere sua Funo Social. No entanto, para chegar
Ibidem. p. 49-50
Idem.
76 MARQUES, Carlos Alexandre Michaello. O Estatuto da Cidade e o (Re)
Planejamento Urbano. In: Contribuciones a las Ciencias Sociales. v. 20, 2013.
Disponvel em: <http://www.eumed.net/rev/cccss/24/politica-urbana.html>.
Acesso em: 21 jan. 2014.
74
75
- 40 -

concepo atual, se deve deslindar alguns pargrafos sobre o
surgimento e a absoro destas modificaes ao longo do
tempo. Assim, muitos foram os pensadores que tentaram
explicar o instituto da propriedade, naturalmente arraigados s
vises polticas como as de Justiniano, John Locke,
Montesquieu e da Igreja Catlica por Pio XI, o que deu
origem s teorias sobre o fundamento da propriedade, a
saber: da ocupao, da especificao, da lei e da natureza
humana respectivamente77.
No Brasil, desde a independncia, o instituto da
propriedade sempre foi tratado como um direito e assegurado
por todas as Cartas Constitucionais. De tal modo, fica claro
que, se analisar o histrico de disposies referentes
propriedade, ver-se- o momento poltico, econmico e social
que era passado. Por muito tempo, foi sentida a influncia do
Direito Romano em terras brasileiras, o que congrega esse
instituto ao Direito Civil, de raiz germano-romana,
confessadamente individualista, como se observa no Cdigo
Civil de 1916, ou Cdigo oitocentista. De toda sorte, esse
modelo baseado na tradio jurdica romana no perdurou
por muito tempo, pois a sociedade no , e nem poderia ser,
estanque, ela interage com conceitos e institutos jurdicos,
preconizando a mudana. Destarte como assevera Uadi
Lammgo Bulos, vrios fatores passaram a repercutir
estruturalmente, fazendo com que se afastasse da "trade
indivduo/propriedade/liberdade"78.
Notadamente, possvel identificar a influncia de
alguns momentos histricos como a Revoluo Francesa e o
surgimento de uma ordem individualista no direito de
propriedade, as encclicas papais que, segundo Gonalves,
GONALVES, Carlos Roberto. Direito Civil Brasileiro. v. 5. So Paulo: Saraiva,
2009.
78 BULOS, Uadi Lammgo. Curso de Direito Constitucional. So Paulo: Saraiva, 2008.
p. 471.
77
- 41 -

trouxeram um "sopro" socializante influenciando na
propriedade e na construo de um Direito das Coisas.79 O
sistema jurdico ptrio sempre regulou o direito de
propriedade, abertamente sob diversos matizes. No entanto,
em nvel constitucional, a disciplina sofreu influncia de
diversos fatores externos ao mundo jurdico, como se observa
nas Constituies do sculo XIX, Carta Imperial de 1824 e a
Primeira Constituio Republicana de 1891, as quais apenas
davam azo s desapropriaes como limitadores do direito de
propriedade; h de se considerar, ainda, que a ltima foi quem
erigiu as bases do Cdigo Civil de 1916.
Com a Revoluo de 1930, culminaria, no Texto
Constitucional de 1934, dotado de uma nova viso, de cunho
mais social, insero da j controvertida Funo Social da
Propriedade. Estranhamente, no foi reproduzida, embora
fosse o mesmo governante, na Carta Constitucional de 1937,
a referida limitao ao exerccio outrora absoluto da
propriedade. Na esteira do Texto Constitucional de 1934, a
Constituio Federal de 1946 aperfeioou a limitao
condicionando o uso da propriedade ao bem-estar social,
assentando fora ao conceito de funo social. Todavia, foi na
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1967 em
que a expresso Funo Social da Propriedade foi ensartada
pela primeira vez no ordenamento constitucional brasileiro,
conforme art. 157, inc. III. Na mesma linha, seguiu a Emenda
Constitucional 01/69, apenas renumerando esse dispositivo,
mas mantendo a bom termo a melhor expresso:
A expresso funo social procede do latim functio, cujo
significado de cumprir algo ou desempenhar um dever ou uma
atividade. Utilizamos o termo funo para exprimir a finalidade
de um modelo jurdico, um certo modo de operar um instituto,
ou seja, o papel a ser cumprido por determinado ordenamento
79
GONALVES , Op Cit. p. 222.
- 42 -

jurdico.80
Nesse caminho, a funo social da propriedade

encontra sua consolidao com a promulgao da
Constituio Federal de 1988, a qual elevou categoria dos
Direitos e Garantias Fundamentais do Estado brasileiro e,
estabeleceu assim uma nova ordem jurdica para a
propriedade, conforme dispe em seu art. 5, caput, e incisos
XII, XIII e XIV. Destarte, aduz Marco Aurlio Bezerra de
Melo que "a funo social da propriedade tornou-se uma
exigncia da vida em sociedade."81 Isso se deu pelo complexo
de normas que decorrem direta ou indiretamente do ditame
magno, pois no mais se poderia pensar da forma absolutista
antes aceita. A Constituio de 1988, a mais madura Carta
Magna brasileira, atraiu todos os conceitos e anseios sociais e
doutrinrios a fim de concentrar nesse instituto que estava em
plena afirmao naquele perodo poltico.
Em sntese, a Funo Social da propriedade se
converte na nova pedra fundamental do direito de
propriedade, com uma vertente social, impondo ao
proprietrio "uma srie de encargos, nus e estmulos"82, o
que transcende o conceito tradicional, sendo considerado
como um verdadeiro Poder-Dever e no uma simples
limitao. Assim, o desrespeito a esse, pode ser interpretado
como abuso de direito o que reprimido pelo ordenamento
ptrio em diversas disposies. Com isso, o legislador
ordinrio compensou com o advento do Estatuto das
Cidades, que tratou a questo da funo social da propriedade
de forma mais direta e dinmica, inserindo, de plano, como
ROSENVALD, Nelson; FARIAS, Cristiano Chaves de. Direitos Reais. Rio de
Janeiro: Lumen Juris, 2008. p. 197.
81 MELO, Marco Aurlio Bezzera de. Curso de Direito das Coisas. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2008. p. 89.
82 ROSENVALD; FARIAS, Op Cit. p. 205.
80
- 43 -

uma das diretrizes, em cumprimento ao disposto no art. 182 e
, uma viso voltada para a funo social da propriedade
urbana. No entanto, anda bem o legislador estatutrio, visto
que o diploma legal vai alm e congrega questes j
explicitadas constantes no art. 225 da Constituio Federal83.
Dessa forma, cabe a realizao de uma anlise sistemtica das normas apresentadas, a fim de erigir a nova viso
constitucional. Nessa senda, ambientalistas foram os que
rapidamente incorporaram a funo social da propriedade,
considerando-a como um princpio, chegando ao ponto de
alguns adjetivarem como uma funo scio-ambiental da
propriedade:
A expresso funo no foi utilizada por acaso, mas passa uma
idia pr-ativa, de molde a que se possa exigir do detentor do
direito de propriedade no s condutas negativas (no poluir,
no perturbar, [...]), como tambm positivas (averbar a reserva
legal, revegetar rea de preservao permanente, fazer conteno
acstica numa casa noturna, entre outras). 84
Diante da pluralidade de observaes e argumentos

acerca da Funo Social da propriedade, seja pela concepo
civilista, estatutria ou mesmo ambiental, o que no pode ser
afastado, o controle do gestor pblico municipal sobre essa
obedincia, eis que se trata mais do que uma limitao, alm
de aplicar os instrumentos de poltica urbana e do meio
ambiente expostos. Todavia essa efetivao depende da boa
compreenso de outro instituto nascido em ramo diverso do
direito, o Poder de Polcia, que deita seus braos no Direito
Administrativo.
OLIVEIRA, Isabel Cristina Eiras de. Estatuto da cidade: para compreender..., Rio de
Janeiro: IBAM/DUMA, 2001.
84 MARCHESAN, Ana Maria Moreira; STEIGLEDER, Annelise Monteiro;
CAPPELLI, Slvia. Direito Ambiental. Porto Alegre: Verbo Jurdico, 2008. p. 84.
83
- 44 -

4 O Poder de Polcia Administrativa, Ambiental e Urbanstica
Frente necessidade de compreender a atuao do
gestor pblico municipal, no tocante atividade fiscalizadora,
preventiva e repressiva de condutas conflitantes com o
interesse pblico que redundariam no decrscimo da
qualidade de vida da cidade, imperioso entender no que
consiste o Poder de Polcia, este verdadeiro Poder-Dever.
Assim, possvel depreender que o Poder de Polcia
orientado de forma cogente pelo princpio administrativo da
supremacia do interesse pblico sobre o interesse particular,
pois o cerne dessa atividade se funda na imposio de limites
aos direitos e liberdades particulares em face do bem
comum.85 Conceito este, que pode ser reconhecido como a
verso mais atual e adequada do Poder de Polcia.
Contudo, quando estava ligado concepo do
Estado liberal, o cunho do mesmo, segundo Maria Sylvia
Zanella Di Pietro86, era "em benefcio da segurana". J na
concepo moderna de Estado, o poder supra abrange uma
gama superior de setores, como patrimnio histrico, artstico
e cultural, a segurana, o meio ambiente, as questes
urbansticas, dentre outros, conforme descreve o art. 78 do
Cdigo Tributrio Nacional. Entretanto, a imposio de
limites no pode, mesmo tendo como caractersticas a
discricionariedade, ser levada a efeito sem a prvia
observncia dos preceitos legais, sob pena de afastamento do
princpio da legalidade. por esta razo, que o Poder de
Polcia exercido pelo Legislativo, quando elabora as normas
com contedo limitador s liberdades pblicas, e pelo
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. 6. ed. So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2002.
86 DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. So Paulo: Atlas, 2004.
p. 111.
85
- 45 -

Executivo que, por intermdio da Administrao Pblica,
regulamenta as normas, controlando sua aplicao, preventiva
ou repressivamente87.
Ressalta-se que a atuao repressiva aqui discutida em
nada se confunde com o exerccio da atividade de polcia
judiciria, embora parcela relevante da doutrina diferencie
ambas com base no carter preventivo ou repressivo. No
entanto, essa no subsiste de forma absoluta, devendo ser
arraigada a anlise, pois quando a Administrao Pblica
exerce as funes de polcia administrativa com carter
repressivo, aplicando multas, est agindo com a finalidade de
minimizar os prejuzos decorrentes de determinada atividade.
Nesse sentido,
[...] pode-se definir a polcia administrativa como a atividade da
Administrao Pblica, expressa em atos normativos ou
concretos, de condicionar, com fundamentos em sua supremacia
geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos
indivduos, mediante ao ora fiscalizadora, ora preventiva, ora
repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever
de absteno (non facere) a fim de conformar-lhes os
comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema
normativo.88
Nesta definio, esto translcidos os atributos do

Poder de Polcia: auto-executoriedade, coercibilidade e
discricionariedade. Porm, nem todos os atos oriundos desta
atividade so discricionrios, p. ex. a licena administrativa,
em que a concesso se d apenas pelo atendimento das
exigncias descritas na norma.89 Com isso, se torna cogente,
por fim, informar que essa atividade, de toda sorte, tem como
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 30. ed. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2005.
88 MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. So Paulo:
Malheiros, 2005. p. 766.
89 GASPARINI, Digenes. Direito Administrativo. 13. ed. So Paulo: Saraiva, 2008.
87
- 46 -

prprio fundamento, ser um limitador, pois seu exerccio est
condicionado satisfao do interesse pblico, herdando,
entretanto, contornos diversos quando em contato com os
demais ramos do direito, como o ambiental e o urbanstico.
Como a atividade urbanstica pensada neste estudo
est ligada Gesto Ambiental e promoo de um meio
ambiente sadio e ecologicamente equilibrado da forma que
preconiza o art. 225 da Constituio Federal, imperiosa a
anlise do Poder de Polcia sob a tica da tutela do meio
ambiente. Essa atuao chamada doutrinariamente de tutela
administrativa do meio ambiente. dis Milar traz baila o
conceito de Paulo Affonso Leme Machado acerca do Poder
de Polcia Ambiental, quando aduz que o:
[...] poder de polcia ambiental a atividade da Administrao
Pblica que limita ou disciplina direito, interesse ou liberdade,
regula a prtica de ato ou a absteno de fato em razo de
interesse pblico concernente sade da populao,
conservao dos ecossistemas, disciplina da produo e do
mercado, ao exerccio de atividade econmica ou de outras
atividades dependentes de concesso, autorizao/permisso ou
licena do Poder Pblico de cujas atividades possam decorrer
poluio ou agresso natureza. 90
Em espcie, as atuaes da polcia administrativa

ambiental mais comuns so em aes de fiscalizao, mas o
carter buscado pela Administrao Pblica neste exerccio
vai alm da preveno/punio. Isso porque grande parte das
condutas nocivas natureza est historicamente vinculada aos
vcios culturais, da a importncia do processo educacional
interligado ao sistema punitivo. Dessa feita, quando o Poder
de Polcia Ambiental est intimamente inventariado s
questes urbansticas, se afastando das relaes
MILAR, dis. Direito Ambiental: doutrina, prtica, jurisprudncia, glossrio. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2000. p. 260.
90
- 47 -

administrativas in natura, alcana, quando nesse sentido, o
status de poltica pblica, mas deve enraizar os atributos desta,
a fim de que no se torne incua, sem efeitos prticos,
justamente o que deve combater o gestor pblico local.
Nessa seara, se impe a anlise de uma construo de
um Poder de Polcia vinculado matria urbanstica, ao
Direito Urbanstico como ramo autnomo e independente do
Direito. Destarte, com a aceitao do novo ramo do Direito,
possvel discorrer sobre as limitaes sofridas pelos
particulares em benefcio do interesse pblico. Isso se
depreende da sequncia estabelecida com a funo social da
propriedade se exprimindo na principal limitao
constitucionalmente estabelecida: o zoneamento (urbanoambiental) e a disciplina do uso, legalmente estabelecidos em
nvel municipal, que apesar disso redundam em limite ao
particular na sua disposio da propriedade urbana.
Ademais, compete ressaltar que este apenas uma
parte do trip que sustenta o urbanismo limitaes
urbansticas, desapropriaes e tributos mas se h a
ambio de que se labore plenamente, necessrio que se
reconhea o poder-dever correspondente, algo que seja
cogente, que imponha tanto ao poder pblico como aos
particulares sua observncia, com vistas a desempenhar uma
poltica urbana. Ante o contexto, Toshio Mukai afirma que:
Outro ponto a salientar, em matria de limitao urbanstica,
ainda no plano relacionado com o direito constitucional, o
problema de competncia. J vimos que, neste aspecto, a matria
urbanstica de competncia concorrente, porque manifestao
do poder de polcias das construes, e este inerente ao Poder
Pblico, nos seus trs nveis: Unio, Estados e Municpios. 91
Assim sendo, cada ente tem sua competncia, a qual

91
MUKAI, Op Cit. p. 92
- 48 -

no pode suprimir a do municpio, mais precisamente na zona
urbana deste. O Poder de Polcia, por sua vez, ser exercido
isoladamente ou em cooperao por esses entes. , ainda,
passvel de uma coordenao de atuaes do Poder de Polcia,
a fim de no serem invadidas ou suprimidas quaisquer das
competncias envolvidas no feito.
5 A Efetivao da tutela urbanstico-ambiental em prol
do interesse pblico na viso constitucional contempornea e a superao dos conflitos socioambientais nos
municpios
Como se pode observar at o presente momento,
todos os entes so responsveis tanto pela tutela urbanstica
como pela tutela ambiental, seja em decorrncia do
ordenamento constitucional ou de legislaes ordinrias.
Assim, se viu tambm que o interesse local mais premente
do que os demais, embora o Brasil ainda se traduza em uma
federao extremamente centralizadora na tomada deciso,
por inao dos entes perifricos ou mesmo por seu
despreparo frente essa nova funo. Dessa feita, o municpio
o maior gerador das modificaes em larga escala,
principalmente no tocante ao Plano Diretor. Neste ponto, se
notabiliza duas etapas de grande relevncia, a primeira,
tendente a um debate amplo e plural com os atores sociais
envolvidos na gesto das cidades e a segunda, vinculada pela
execuo do plano discutido.
Os instrumentos efetivao da ltima esto
disposio no Estatuto das Cidades, mas de toda sorte
necessitam de conduta ativa por intermdio do exerccio do
Poder de Polcia e da formulao de Polticas Pblicas
contundentes. No obstante, sabido que os municpios
podem e devem disciplinar questes ambientais como
preconiza a Lei 6.938/81, mas que ainda sofrem com o
- 49 -

formato atrativo da Unio Federal como executora das
Polticas Pblicas. Diante disso, alguns administradores
conjeturavam que a Gesto Ambiental em Municpios estava
apenas ligada a possibilidade de promover o licenciamento de
atividades potencialmente nocivas ao meio ambiente ou que,
por seu vulto, poderia vir a s-las.92 Nessa definio, alguns
empreendimentos e atividades, antes no submetidas,
passaram a ser licenciadas como condomnios fechados,
estradas vicinais, bares, boates dentre outros.
Assim, se deve passar compreenso do que
representa a integrao da lei supra esfera municipal.
Redunda essa integrao na ampliao do conceito de meio
ambiente natural e uma adequao ao espao urbano,
verdadeiramente um conceito ampliado de meio ambiente, a
qual apresenta a relao umbilical entre o Direito Ambiental e
o Direito Econmico. Essa relao est, cada vez mais,
presente nas cidades, ante o crescimento desordenado das
mesmas, o encarecimento de determinadas zonas, o
empobrecimento de outra e assim por diante.
Diante disso, parte-se no mais da premissa de
conservao do meio ambiente natural da cidade, mas sim de
uma adequao do meio ambiente urbano com um novo
modelo de desenvolvimento econmico-social, mas sem se
afastar dos ditames constitucionais, pois no se pode mais
tratar um meio alterado pela ao antrpica como se fosse um
essencialmente natural. Nessa senda, o municpio deve
minimizar os impactos desta ao sobre o meio ainda no
degradado e buscar a recuperao daquele que no obteve a
mesma sorte. Nesse sentido, "[...] toda essa mudana de
paradigma precisa resultar em qualificao da gesto
KRELL, Andreas Joachim. Discricionariedade e proteo ambiental: o controle dos
conceitos jurdicos indeterminados e a competncia dos rgos ambientais. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2004.
92
- 50 -

ambiental."93 Considerando, ainda, que essa mudana deve
"[...] resultar qualificada, ou seja, efetivamente modificada,
refletindo e incidindo diretamente na qualidade de vida dos
centros urbanos."94 Pode-se perguntar como enveredar para
essa promoo? O que facilmente respondido com o j
debatido Estatuto das Cidades, o qual apresenta diretrizes,
instrumentos e meios para promover o planejamento urbano.
Destarte, torna-se indissocivel a ideia de que a disciplina
urbanstica uma importante ferramenta de Gesto
Ambiental.
Dessa forma, o referido diploma estabelece em suas
diretrizes o termo sustentvel para se referir ao modelo de
cidade almejado. Termo este que diuturnamente faz parte dos
vocabulrios dos diversos personagens de mbito municipal.
Ocorre que para compreender essa expresso necessrio um
entendimento sistmico do fenmeno das cidades, as
variantes, os atores e as repercusses, a fim de que se analise
apenas o que territorialmente importante ou mesmo o que
economicamente vivel. Nesta linha, Prestes sintetiza o tema
ao afirmar que "[...] um dos grandes desafios para os gestores
pblicos consiste em superar a viso fragmentada das
anlises."95 "A avaliao do impacto econmico do
empreendimento ou da sua acessibilidade (infra-estrutura)
to importante quanto a avaliao do impacto no ambiente
natural. A compreenso deste conceito macro fundamental
para a construo do conceito de cidade sustentvel"96.
A mudana, como bem assevera implicitamente a
doutrinadora em tela, no mais de cunho legal, , sim, de
atuao gestor pblico, devendo este se afastar das ms
PRESTES, Vansca Buzelato (Org). Temas de Direito Urbano-Ambiental. Belo
Horizonte: Frum, 2006. p. 42.
94 Idem.
95 Ibidem. p. 23.
96 Idem.
93
- 51 -

prticas gerenciais, incumbindo-o assim obtemperar um
sistema ortodoxo, impondo-lhe novas vises de acordo com
Carta Magna. O primeiro passo j foi dado pelo legislador
ordinrio quando da edio da Lei n. 10.257/01, pois
integrou os sistemas de Direito Ambiental e positivou o
Direito Urbanstico, dando margem ao desaparecimento, em
boa hora, daqueles planos diretores motivados unicamente
pela ordenao fsico-territorial97.
Ademais, aps sepultar este modelo de plano diretor,
notabiliza-se por permitir a importante e necessria
participao dos atores sociais na construo do mesmo e,
ainda, por delinear um processo de planejamento estruturado
em critrios cientficos, econmicos, culturais, sociais e
ambientais. O resultado dessas inovaes a compilao de
uma srie de informaes de gesto ambiental municipal, as
quais sero utilizadas visando o aproveitamento do espao
urbano e, o mnimo impacto ao meio ambiente.
Assim, a cidade, de acordo com alguns pensadores,
um organismo vivo e, portanto, toda e qualquer modificao
objetivada certamente sero improfcuas e descontentaro
determinados grupos de interesses. Como no se pode parar a
cidade para implementar as mudanas e sabido que essas
causaro alvoroo, o primeiro passo sempre recai sobre o
grande problema a ser debatido, as ocupaes e construes
irregulares que cresceram em progresso geomtrica ao longo
do desenvolvimento das cidades. Embora d contornos de
dificuldades, o planejamento encontrar seu bice nesta etapa,
na qual esto contrapostas as questes sociais.
Certamente, o campo de conflito se agravou nesta
ltima dcada, com a mudana estrutural promovida no
Brasil, na qual foram municipalizadas algumas aes, cabendo
MARQUES, Carlos Alexandre Michaello; MARQUES, Clarice Gonalves Pires.
O Direito Urbanstico e o desafio da Gesto Ambiental Sustentvel no Municpio. In: Veredas
do Direito. v. 17. n. 16. Belo Horizonte, 2011.
97
- 52 -

tambm ao municpio praticar as melhoras em seu territrio.
Todavia, essa tarefa demasiadamente penosa, visto que
alguns conceitos nem mesmo estavam totalmente
solidificados, a exemplo da funo social da propriedade,
antevista. Diante disso, foi norteada a quebra paradigmtica,
visto ter o Direito Urbanstico surgido com status de Direito
Fundamental. Portanto, a vontade do Gestor Pblico
Municipal no basta para a soluo dessa problemtica, pois
se depara com normas cogentes que dificultam ou mesmo
obstam a possibilidade de regularizao fundiria em
determinadas reas. No obstante ao tema, indispensvel
compreender que:
A constatao de que os direitos fundamentais revelam
dupla perspectiva, na medida em que podem, em princpio,
ser considerados tanto como direito subjetivos individuais,
quanto elementos objetivos fundamentais da comunidade,
constitui, sem sombra de dvidas, uma das mais relevantes
formulaes do direito constitucional contemporneo, de modo
especial no mbito da dogmtica dos direitos fundamentais.
(Grifou-se).98
Apesar do esclarecido, mas seguindo no tema proposto, mesmo que o gestor deseje promover a referida regularizao fundiria naqueles locais, os obstculos legais no ho
de ser levantados por seu desejo, pois deve ele observar o
Princpio da Legalidade (art. 37 da CF) no seu agir. Os moradores e alguns doutrinadores buscam no Princpio da Dignidade Humana, art. 5 do mesmo diploma, o fundamento para
que as reas no sejam desocupadas, conflito latente entre
Direitos Fundamentais constitucionalmente assegurados.
Outrossim, alguns recorrem ao direito de pr-ocupao, pois
residiam antes das reas serem consideradas reas de PreserSARLET, Ingo Wolfgang. A Eficcia dos Direitos Fundamentais. Porto Alegre:
Livraria do Advogado, 2007. p. 166.
98
- 53 -

vao Permanentes - APP's.
Nessa senda, acerca do problema urbanstico, mesmo
sem entrar no mrito dos argumentos apresentados, plenamente possvel inferir que se resume em um dos maiores
passivos ambientais do Estado brasileiro. Destarte, restou a
responsabilidade para o ente de menor expresso no sistema
federativo, o municpio, dar termo a sculos de desorganizao. Desenha-se, com isso, a realidade da maioria das cidades
brasileiras, onde a falta de planejamento culminou nesse
cenrio de caos urbano-ambiental, no importando se pela
inrcia da iniciativa privada, que devido a questes econmicas, nunca se voltou aos programas de habitao para pessoas
de baixa-renda ou pela ateno no dispensada dos entes
pblicos que se preocupavam apenas em sustentar a cidade,
alimentando-a com grandes empreendimentos.
Contudo, se infere que a tarefa de solucionar este
conflito e alcanar uma tutela urbanstico-ambiental , de
qualquer sorte, demasiadamente complicada e extremamente
penosa, sendo, para tanto, imperativo decifrar qual o melhor
caminho a ser trilhado visando o afastamento do embate
entre questes sociais e limites ambientais que podem ser
edificados:
necessrio romper com o paradigma compartimentalizado das
anlises. Superar a avaliao urbana a partir do imvel ou gleba,
mas tendo a dimenso do espao em que esto inseridos, criando
diretrizes de sustentabilidade urbano-ambiental, considerando as
ocupaes irregulares como uma realidade que precisa ser
enfrentada.99
Destarte, tomando frente nessa discusso, alguns,

seguindo este entendimento, arguem que o gestor deve
proceder a uma anlise criteriosa da viabilidade de recuperar
99
PRESTES, Op Cit. p. 45.
- 54 -

determinadas reas ocupadas irregularmente. A degradao
naqueles ambientes pode ser de tal monta que mais benfica
uma atuao urbanstico-ambiental de natureza mitigatria
regularizao fundiria do que a retirada dos invasores.
Naturalmente, letra morta a necessidade de confrontar o
problema, no entanto este de dimenso mpar, pois consiste
em mais do que mera reordenao do espao urbano como
referido, mas sim em um complexo processo de regularizao
fundiria. Do mesmo modo, pujante a complexidade para se
efetivar essa poltica urbana, que promove a interao de
quatro esferas, a saber: legal (questes inclusive de registros
pblicos), econmico-social, urbanstica e ambiental.
Igualmente, o gestor pblico municipal tem a sua
frente um problema que no depende apenas de atuao
volitiva, necessita planejamento e, acima de tudo, de que se
sopese conceitos, valores e interesses, pois suas escolhas
podem culminar em sua morte poltica precoce. De igual
modo, jamais pode colocar suas pretenses polticos-eleitorais
acima do Interesse Pblico, pois, como assevera Justen Filho,
o Estado instrumento de realizao dos interesses
pblicos, tem que reconhecer-se que o conceito de interesse
pblico anterior ao conceito de interesse do Estado.100
Nessa compreenso, os institutos de direito apresentados no
so estanques, assim como no o conceito de cidade. Por
esse motivo, os mesmos evoluram de acordo com nosso
momento histrico-jurdicos e os passivos de algumas
dcadas continuaram a ser carregados. Ocorre que, se chega a
um momento crucial na histria do urbanismo brasileiro, no
qual todos os institutos e instrumentos esto disposio, a
relao com os demais ramos do direito est a mais afinada
possvel e a ordem constitucional se apresenta a mais madura
JUSTEM FILHO, Maral. Conceito de Interesse Pblico e Personalizao do Direito
Administrativo. Disponvel em: <http://www.justemfilho.com.br>. Acesso em: 26
abr 14.
100
- 55 -

j existente.
No entanto, essa nova conjectura exige uma postura
pr-ativa como j referido, compreendendo a ideia de que, se
esses problemas hoje tm de ser solucionados, outros
certamente surgiro, caso o gestor no seja hbil na discusso
e implementao das polticas urbanas. Dessa forma, o gestor
municipal pretende estabelecer um novo paradigma para a
questo urbana, pois todos os ramos se voltam ao Direito
Constitucional como j deveria ter sido feito longa data.
Com isso, passam a interagir e serem interdependentes,
funcionando como um verdadeiro sistema. Indiscutvel a
habilidade do legislador constitucional com o tema
urbanstico, pois conseguiu erigir um sistema que integra,
acima de tudo, a tutela urbanstica e ambiental, porm para
que este funcione de forma adequada necessria sua
utilizao como uma ferramenta de gesto ambiental
municipal. De acordo com essa nova concepo de efetivar a
tutela urbanstico-ambiental, o conflito iminente, no
existindo a possibilidade de contorn-lo sem desagradar em
parte seus atores, ademais quando se trata de dois bens
juridicamente tutelados em nvel constitucional.
Diante disso, deve o gestor pblico considerar os
princpios norteadores de sua atuao, pois cumpre a ele, em
uma construo plural de planejamento urbano/urbanstico,
visando efetivao da tutela urbanstico-ambiental em prol
do interesse pblico na defesa de um meio ambiente
ecologicamente equilibrado e sadio, pois ambos so direitos
fundamentais assegurados pela Constituio Federal de 1988
e no podem ser preteridos, mas, de igual sorte, no pode
afastar completamente as questes sociais envolvidas.
frente a esse novo paradigma que o gestor pblico municipal
se encontra, adquirindo, assim, sua mais preponderante
importncia, viso sistmica, experimentando uma gesto
mais plural e participativa, a fim de promover a consolidao
- 56 -

da compreenso do Urbanismo como um direito
fundamental. Defendendo intrnseca e explicitamente a
proteo ao meio ambiente nos seus atos, mesmo quando
afrontada por questes sociais, as quais devem
necessariamente ser analisadas no caso concreto, sem paixes,
e sem sopesamento de pretenses eleitorais, agindo sempre
de acordo com os princpios e o preconizado pelos artigos
182 e 225 da CF.
Concluso
Com as reflexes aqui apresentadas, buscou-se
demonstrar a complexidade que envolve o direito urbanstico
e as decises que devem ser tomadas pelo gestor pblico
municipal em sua seara, em especial pelas influncias macias
oriundas do Direito Administrativo e do Direito Civil.
Outrossim foi possvel identificar que h uma necessidade de
efetivao de uma tutela urbanstico-ambiental nos
municpios brasileiros e, com isso, a construo de um novo
paradigma frente reordenao do espao urbano em
consonncia com as questes ambientais.
Nesse sentido, a organizao do ordenamento jurdico
voltado ao planejamento urbano e a atuao do gestor
municipal neste processo indispensvel. Embora o Brasil
disponha de uma srie de institutos e instrumentos, inclusive
em nvel constitucional, ainda sofre com o despreparo de
alguns gestores pblicos e com desrespeito legal.
Naturalmente, os problemas so decorrentes do planejamento
urbano tardio no Brasil, mas, no obstante, imperioso
reconhecer a evoluo da Funo Social da Propriedade no
direito brasileiro que culminou com sua nova concepo
presente na Constituio Federal de 1988, qual seja a de uma
verdadeira funo socioambiental da propriedade.
- 57 -

Com efeito, foram identificados verdadeiros conflitos
socioambientais decorrentes da execuo de uma tutela urbanstico-ambiental. Todavia, tambm restou legitimada a categoria de Direito Fundamental erigida pelas questes urbansticas ombreando as j reconhecidas questes ambientais. De
tal modo, possibilitou-se compreender que o gestor pblico
municipal deve se pautar por uma anlise sistemtica ao
sopesar os interesses envolvidos sociais e ambientais e
promover, de acordo com os ditames constitucionais de um
meio ambiente sadio e ecologicamente equilibrado, em prol
do interesse pblico, uma reordenao do espao urbano em
atual estado catico.
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- 60 -

POLTICAS PBLICAS NO BRASIL: uma breve
reflexo terica sobre as polticas pblicas e a
concretizao dos direitos sociais no mbito local
Cleize Carmelinda Kohls 101
Juliana Machado Fraga102
Introduo
A ao estatal necessariamente direcionada
populao de determinada sociedade. Desta maneira, as
polticas pblicas aparecem como mecanismo de ao do
governo, as quais buscam articular e desenvolver as
necessidades e direitos da populao.
O assunto polticas pblicas, contudo, necessita de
maior anlise, aprofundamento e investigao, pois tema
relativamente novo nos governos e ainda gera muitas dvidas
na hora de sua elaborao e aplicao. Para tanto, este
trabalho busca apresentar a trajetria das polticas pblicas,
especialmente no Brasil, bem como abordar os conceitos
aceitos pela doutrina. Tais anlises partem, pois, de seu
surgimento, nos Estados Unidos, e chegam aos dias atuais no
Brasil.
Alm disso, busca analisar a atuao dos governos
locais, notadamente os municpios, na gesto de polticas
pblicas, especialmente as sociais. Essa anlise embasada e
motivada pela necessidade de concretizao dos direitos
sociais que foram previstos pela Constituio Federal de
1988.
Assim, entende-se que o estudo proposto relevante
Mestranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
Membro do Grupo de Pesquisa Jurisdio Constitucional aberta, vinculado ao
CNPq e coordenado pela Prof. Ps-Dr. Mnia Clarissa Hennig Leal.
102 Mestranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
101
- 61 -

no contexto atual brasileiro, especialmente para que se possa
analisar e pensar este assunto que est diretamente ligado
vida das pessoas e ao futuro do pas.
2 Polticas Pblicas: conceituao e histrico
As polticas pblicas podem ser entendidas como
aes dos governos, nos nveis municipais, estaduais e federal,
que podem, de alguma forma, atingir a vida das pessoas que
compem aquela determinada comunidade ou sociedade.
Nesse sentido, conforme Schmidt, a anlise das
polticas pblicas no pode ser feita de forma fragmentada e
elas no so uma espcie de setor ou departamento com vida
prpria. Conforme o referido autor, as polticas pblicas so o
resultado da poltica, compreensveis luz das instituies e
dos processos polticos, que esto intimamente ligadas s
questes103 mais gerais da sociedade 104.
Pensar em polticas pblicas idealizar formas de
fazer poltica, as quais esto fundadas em interesses que se
consideram mais importantes uma questo de prioridades.
Contudo, elas precisam abranger os interesses gerais de uma
sociedade e, para que isso ocorra, no podem ser pensadas de
forma fragmentadas, pois precisam ser articuladas e
planejadas, unindo interesses e necessidades.
Nesse contexto, sobre o surgimento do estudo acerca
das polticas pblicas, em especial sobre a preocupao com
Subirats refere, tambm, que a utilizao do poder poltico como tal, usado
para resolver os problemas coletivos que constituem o objeto essencial da anlise
de polticas pblicas. SUBIRATS, Joan et al. Anlisis y gestion de Polticas Pblicas.
Barcelona, Ariel, 2008.
104 SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
metodolgicos. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta (Orgs). Direitos
Sociais e Polticas Pblicas: desafios contemporneos. t. 8. Santa Cruz do Sul:
EdUNISC, 2008. p. 2309.
103
- 62 -

os problemas administrativos, Fernndez refere que:
Los estudios de polticas pblicas aparecen originalmente en los
Estados Unidos, donde se produce una doble conjuncin
favorable que permite el desarollo de una atencin cientifica a
los problemas administrativos, con finalidad preferentemente
instrumental.105
Desta forma, a preocupao com as polticas pblicas

teria tido incio nos Estados Unidos, e, consoante o referido
autor, tratar-se-ia de um pas que se estruturou levando em
considerao as teorias de W. Wilson, que seria partidrio da
criao de uma doutrina cientfica aplicvel administrao
com a defesa da separao entre o mbito poltico-decisional
e o burocratico-executivo. Esse novo modelo de
administrao coincidiria com o xito das grandes empresas
fordistas e dos princpios do taylorismo106.
Nessa perspectiva, Schmidt aborda as trs dimenses
da poltica, mencionando que a literatura em lngua inglesa
estabeleceu trs diferentes termos para designar distintas
dimenses: polity, politics e policy, que designam respectivamente
a dimenso institucional da poltica, a processual e a
material107.
Conforme o entendimento do referido autor, a polity
teria aspectos estruturantes da poltica institucional,
compreendendo a anlise das instituies polticas e das
questes administrativas da burocracia. Na politcs
encontraramos a competio pelo poder e os processos que
compem a dinmica poltica. Na policy, por sua vez, teramos
o Estado em ao, compreendendo, pois, os contedos
FERNANDES, Anton. Las Polticas Pblicas. In: BASIA, Miguel C. (Ed).

Manuel de cincia poltica. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006. p. 498.
106 Idem.
107 SCHMIDT, 2008, Op Cit. p. 2310.
105
- 63 -

concretos da poltica, ou seja, as polticas pblicas108.
Realizando-se essas consideraes acerca da poltica,
precisa-se retomar a ideia de polticas pblicas, qual seja uma
inserida na discusso sobre poltica, especialmente na policy.
Destarte, pode-se afirmar que as polticas pblicas orientam a
ao estatal, bem como indicam aos cidados as intenes do
governo.
O prprio Ministrio da Sade trabalha com esse
conceito, consoante se observa abaixo:
Polticas pblicas configuram decises de carter geral que
apontam rumos e linhas estratgicas de atuao governamental,
reduzindo os efeitos da descontinuidade administrativa e
potencializando os recursos disponveis ao tornarem pblicas,
expressas e acessveis populao e aos formuladores de opinio
as intenes do governo no planejamento de programas, projetos
e atividades. 109
Dessa conceituao, importante as noes que dizem

respeito orientao da ao governamental, pois se tornam
metas e objetivos a serem alcanados, possuindo, ento,
maior fora de execuo e de exigibilidade.
Schmidt refere que sendo a poltica um conjunto
dinmico, em permanente movimento, importante que a
anlise identifique os principais momentos dos processos
polticos administrativos, que compem o que se denomina
de ciclo poltico110. Nesse sentido, entende que so fases das
polticas pblicas: a) percepo e definio de problemas; b)
insero na agenda poltica (que pode ser sistmica,
governamental e de deciso); c) formulao; d)
Ibidem. p. 2310-2311.
Conceito constante nas Polticas Nacionais de Plantas e Medicamentos e
Fitoterpicos. Disponvel em: <http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/
politica_nacional_fitoterapicos.pdf>. Acesso em: 15 nov 13.
110 SCHMIDT, 2008, Op Cit. p. 2315.
108
109
- 64 -

implementao (que a fase da concretizao da formulao);
e f) avaliao (quando estudado os xitos e as falhas do
processo de implementao).
Essas fases so fundamentais e se tornam um ciclo,
pois, a cada percepo de problema, dever haver uma
formulao, implementao e, posteriormente, uma avaliao
sobre as polticas pblicas desenvolvidas. Trata-se de uma
noo de pertinente relevncia sobre o processo poltico
administrativo, mas que no exclui a possibilidade de
existirem outros.
O autor supracitado tambm tece consideraes sobre
a relao entre poltica e administrao, mencionando que o
entendimento de que os polticos governam e os funcionrios
pblicos exercem a administrao da mquina pblica foi
formulado de forma lapidar por Max Weber111. Nessa linha
de raciocnio, consoante o pensamento, a formulao das
polticas pblicas compete aos polticos e a sua execuo aos
funcionrios112.
Essa a forma mais tradicional da Administrao
Pblica, mas nada impede que os funcionrios tambm
participem da formulao de polticas pblicas, pois,
certamente, podem ter importantes contribuies que podem
melhorar tanto a formulao como a execuo.
No Brasil, pode-se constatar uma visvel
transformao na forma de desenvolver as polticas pblicas
no decorrer dos anos. Farah refere que as polticas pblicas
promovidas pelo Estado brasileiro at o inicio dos anos 1980
se caracterizavam pela centralizao decisria e financeira na
esfera federal, pela fragmentao institucional e pelo carter
setorial. Alm disso, refere que outra caracterstica era a
excluso da sociedade civil do processo de formulao de
111
112
Ibidem. p. 2321.
Idem.
- 65 -

polticas, da implementao dos programas e do controle da
ao governamental, sendo, pois, um padro no
democrtico113.
As polticas pblicas promovidas pelo Estado
incorporavam interesses da sociedade civil e do mercado, mas
essa incorporao era excludente e seletiva, pois beneficiava
segmentos restritos114. Havia um padro de gesto
hierarquizado, restringindo-se o espao para participao das
instncias mais prximas ao cidado, havendo, pois um
verdadeiro distanciamento115.
Nessa primeira percepo, constata-se que o pas
vivenciava certa centralizao das decises e, como no havia
muito espao para a participao das instncias prximas do
cidado possvel de se entender aqui os municpios, havia
um distanciamento do indivduo das polticas pblicas,
mostrando-se ser um padro no democrtico.
O debate sobre a reforma da ao do estado na rea
social teve incio na dcada de 1970, mas ganhou impulso nos
anos 1980. As propostas enfatizadas foram as de
descentralizao e de participao dos cidados, sendo vistas
como ingredientes fundamentais da reorganizao, voltada
equidade, bem como na incluso de novos segmentos da
populao na esfera do atendimento estatal116.
Nota-se, pois, uma evidente mudana na maneira de
agir, j que se almejava a descentralizao e a participao dos
cidados. Essa mudana mostra-se coerente com a proposta
da Constituio Federal de 1988, que espelha esses objetivos
em seu texto e consolida um Estado Democrtico de Direito.
J, no final de 1980 e inicio dos anos de 1990, foram
FARAH, Marta F. S. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas pblicas no
Brasil. In: Revista de Administrao Pblica. v. 35. n. 1., 2001. p. 122-123.
114 Ibidem. p. 123.
115 Ibidem.
116 Ibidem.
113
- 66 -

introduzidas na agenda preocupaes com a eficincia,
eficcia e efetividade, assim como a qualidade na ao
estatal117. Essas preocupaes demonstram uma evoluo na
maneira de agir, em se tratando de interesse pblico, pois as
aes governamentais precisam alcanar os objetivos a que se
propem, necessitando, efetivamente, acontecer.
Na rea social, a agenda neoliberal prope a
privatizao, a descentralizao, a focalizao (orientada para
a concentrao da ao estatal em determinados servios) e
mudanas na gesto dos programas estatais, para dot-los de
eficincia e da eficcia, atribudas gesto privada118.
Essa forma de agir, se correta ou equivocada, teve seu
fundo embasado em motivos coerentes com a forma que se
espera de uma Administrao Pblica, que deve ser eficiente e
eficaz, para que consiga desenvolver suas atribuies de
forma a atender os interesses da populao.
Nessa mesma linha de pensamento, Ana Paula de
Paula, em estudo sobre a Administrao Pblica brasileira,
pontuou que, nos ltimos anos, houve um direcionamento
das intenes, no sentido de construir uma gesto pblica
com trs objetivos:
Nas ltimas dcadas, os brasileiros estiveram engajados no
processo de redemocratizao do pas, buscando reformar o
Estado e construir um modelo de gesto pblica capaz de tornlo mais aberto s necessidades dos cidados brasileiro, mais
voltado para o interesse pblico e mais eficiente na coordenao
da economia e dos servios pblicos.119
Depreende-se, portanto, que a preocupao, no Brasil,

Ibidem.
Idem.
119 PAULA, Ana Paula de. Administrao pblica brasileira entre o gerencialismo e a gesto
social. In: Revista de Administrao de Empresas. v. 45. n. 1. So Paulo, 2005. p.
37.
117
118
- 67 -

voltou-se para: a) as necessidades dos cidados; b) interesse
pblico; e c) eficincia na coordenao da economia e dos
servios pblicos. Essas trs preocupaes so essenciais para
um bom desenvolvimento de polticas pblicas.
Ainda, a autora, comentando os modelos do gerencialismo e da gesto social, cita que:
Examinando esses modelos, identificamos trs dimenses
fundamentais para a construo de uma gesto pblica
democrtica: 1) a dimenso econmico-financeira, que se
relaciona com os problemas do mbito das finanas pblicas e
investimentos estatais, envolvendo questes de natureza fiscal,
tributria e monetria; 2) a dimenso institucional-administrativa,
que abrange os problemas de organizao e articulao dos
rgos que compes o aparato estatal, com as dificuldades de
planejamento, direo e controle das aes estatais, e a questo
da profissionalizao dos servidores pblicos para o desempenho
de suas funes; 3) a dimenso sociopoltica que compreende
problemas situados no mago da relaes entre o Estado e a
sociedade, envolvendo os direitos dos cidados e sua
participao na gesto.120
A gesto poltica democrtica precisa preocupar-se

com as questes fiscais, tributrias e monetrias, alm da
articulao dos rgos que compem o aparato estatal, com o
planejamento, aes estatais e servidores pblicos. Precisa,
entretanto, estar voltada relao entre Estado e sociedade, o
que leva a necessria observncia dos direitos fundamentais e
com a possibilidade de participao efetiva dos cidados na
gesto, principalmente, no mbito local.
Ao tratar das tipologias das polticas pblicas, Schmidt
apresenta as polticas distributivas, redistributivas, regulatrias
e as constitutivas ou estruturantes. Essa classificao
autoexplicativa e desenvolve uma separao didtica dos
120
Ibidem. p. 40.
- 68 -

objetivos das polticas pblicas.
3 Desenvolvimento e concretizao dos direitos sociais
Dito isso, entende-se que as polticas pblicas buscam
satisfazer as demandas da sociedade. Dentre estas demandas
temos as sociais. A Constituio Federal de 1988 deu especial
ateno aos direitos fundamentais, entre os quais se
encontram os direitos sociais, tendo, inclusive, os posicionado
logo no incio do seu texto, j no captulo II. Conforme o
texto constitucional, so direitos sociais: a educao, a sade,
a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a
previdncia social, a proteo maternidade e infncia e a
assistncia aos desamparados.
Conforme referido por Sarlet, verifica-se que os
direitos sociais (tidos ou no como fundamentais) abrangem
tanto direitos prestacionais (positivos) quanto defensivos
(negativos). O autor tambm afirma que:
Com efeito, os direitos sociais no apenas tm sido considerados
como dignos de tutela contra intervenes ilegtimas por parte
dos poderes pblicos e dos particulares, como tm sido
constantemente tratados como direitos subjetivos e, como tal,
judicialmente exigveis, ainda que se possa controverter a respeito
de eventuais excessos aqui ou acol, bem como estejam a
aumentar em nmero os que questionam a legitimidade do Poder
Judicirio para impor, em face dos demais rgos estatais, os
direitos sociais na sua dimenso positiva.121
Os direitos sociais so passiveis de serem exigveis

juridicamente, porque so direitos que, como fundamentais,
SARLET, Ingo Wolfgang. Os direitos sociais como direitos fundamentais: contributo
para um balano aos vinte anos da Constituio Federal de 1988. In: SOUZA NETO,
Cludio Pereira de, SARMENTO, Daniel, BINENBOJM, Gustavo (Coords).
Vinte Anos da Constituio Federal de 1988. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
121
- 69 -

vinculam a Administrao Pblica a concretiz-los,
propiciando condies para tanto (atuao positiva), e
omitindo-se de praticar atos que de alguma maneira possam
prejudicar ou impedir essa efetivao (atuao negativa).
Alm de estarem assegurados constitucionalmente,
necessrio que eles sejam efetivamente concretizados, ou seja,
que a populao brasileira tenha acesso a escolas, hospitais,
alimentao, etc. aqui, pois, que entra o papel do Estado, na
formulao, desenvolvimento e implementao de polticas
pblicas voltadas para esta finalidade. Nesse sentido, refere
Bucci:
O fundamento mediato das polticas pblicas, o que justifica o
seu aparecimento, a prpria existncia dos direitos sociais
aqueles, dentre o rol de direitos fundamentais do homem, que se
concretizam por meio de prestaes positivas do Estado.122
Logo, para a efetivao dos direitos sociais h,

necessariamente, uma atuao positiva do Estado.
imprescindvel que os governos promovam e desenvolvam
polticas pblicas para efetivar os direitos sociais positivados
pelo Constituinte. Assim, consoante o pensamento da referida
autora, este seria, inclusive, o prprio fundamento da
existncia do Estado. Alm disso, Bucci menciona que:
A funo estatal de coordenar as aes pblicas (servios
pblicos) e privadas para a realizao de direitos dos cidados -
sade, habitao, previdncia, educao - legitima-se pelo
convencimento da sociedade quanto necessidade de realizao
desses direitos sociais.123
Destarte, havendo a conscincia por parte dos

BUCCI, Maria Paula Dallari. Polticas Pblicas e Direitos Administrativo. In:
Revista de Informao Legislativa. n. 133. Braslia., 1997. p. 90.
123 Idem.
122
- 70 -

cidados de que o Estado precisa exercer a sua funo de
coordenar as aes para a realizao dos seus direitos, esta
atuao estar legitimada. A atuao do Estado atravs de
polticas pblicas sociais torna-se cada vez mais necessria e ,
inclusive, constantemente reivindicada pela populao.
Dito isso, importante destacar que no h somente
polticas pblicas sociais. Essa distino foi pertinentemente
proposta por Schimidt que refere que as polticas pblicas
sociais dizem respeito s reas ditas sociais, como a sade,
educao, habitao, seguridade e assistncia social, j as
polticas macroeconmicas incluem a poltica fiscal e a
monetria, abrangendo questes como a inflao, taxa de
juros, de cmbio, entre outras124.
Para alguns, o problema concretizao dos direitos
sociais seria o custo, pois possuem um valor o Estado
precisa ter recursos para construir escolas, hospitais, bem
como para garantir a assistncia, habitao e a alimentao.
Porm, este argumento no isenta a Administrao Pblica
desta responsabilidade, pois precisa agir de forma eficiente e
planejada, alm de ser imprescindvel que esteja longe de
qualquer ato de corrupo e improbidade administrativa.
4 Uma viso local dos direitos sociais e das polticas
pblicas
As consideraes at aqui feitas j demonstram que
houve uma mudana na maneira de pensar as polticas
pblicas, chegando-se a um momento em que se reconhece a
atuao em nvel local. Nessa perspectiva temos a ttulo de
Estado, a atuao dos municpios.
H, tambm, um importante pensamento que se
desenvolve por meio das comunidades. Nesse sentido,
124
SCHMIDT, 2008, Op Cit. p. 2313.
- 71 -

Etzioni refere que aspiramos a una sociedad que no sea
nicamente civil sino que ellegue a ser uma buena siciedad125.
O autor entende que a violao da autonomia individual
incompatvel com as pessoas e aduz que la buena sociedad
es la que equilibra tres elementos que frequentemente
aparecen como incompatibles: es estado, el mercado y la
comunidad126.
O destaque para o pensamento do autor supra
referido est na considerao deste terceiro elemento, qual
seja, a comunidade. Etzioni aponta tambm que, com o
aparecimento das comunidades, as polticas pblicas devem
ter em conta que, muitas vezes, os limites geogrficos das
comunidades no correspondem aos limites administrativos e
que as polticas pblicas precisam ser adaptadas s unidades
sociais menores127.
Essa maneira de pensar demonstra que a viso local
daquela determinada comunidade deve ser observada quando
se pensa em polticas pblicas. Quando se vislumbram aes
voltadas a determinadas comunidades, precisa-se considerar
que, em grande parte, elas no correspondem, necessariamente, a um determinando Municpio ou Estado. Elas podem
corresponder a apenas um bairro, uma localidade ou a toda
populao de determinado pas.
Por sua vez, Farah menciona que o nvel local de
governo vem promovendo uma srie de mudanas no
processo de formulao e implementao de polticas pblicas
e gesto pblica no pas128. A referida autora aduz que:
As iniciativas dos governos locais sugerem estar em curso um
ETZIONI, Amitai. La tercera via hacia uma buena sociedad. Madrid: Editorial
Trotta, 2001. p. 15-16.
126 Idibem. p. 17.
127 Ibidem. p. 39.
128 FARAH, 2001, Op Cit. p. 119.
125
- 72 -

processo de reconstruo do Estado no Brasil, marcado pela
presena de parcerias entre Estado e sociedade civil e internas ao
prprio Estado, assim como pela emergncia de novos arranjos
institucionais.129
Conforme mencionado por Farah, os governos locais

vm demonstrando novos arranjos, com destaque queles no
campo social. Para a autora, aps a Constituio Federal de
1988, intensificam-se sobretudo as iniciativas dos governos
municipais, que ampliam significativamente sua ao no
campo das polticas sociais, promovendo, ainda, programas
voltados ao desenvolvimento local130.
Esse destaque dos municpios, ps Constituio
Federal de 1988, para as reas sociais, consequentemente,
levam ao desenvolvimento local. Alm disso, uma cidade que
tem polticas pblicas voltadas para a sade, educao,
habitao, alimentao, previdncia e assistncia, tambm
desenvolve muitos outros direitos dos seus cidados, dentre
os quais o de concretizao da dignidade humana.
Farah fala, ainda, que a importncia da ao municipal
na rea social se deve aos fatores da transferncia de
atribuies e competncias para o governo municipal,
resposta s reivindicaes da sociedade civil pela
descentralizao
das
polticas
sociais,
nfase
descentralizao, aumento significativo da participao dos

municpios na repartio de recursos fiscais desenhada a
partir da Constituio de 1988, nfase descentralizao na
agenda de organismos financiadores multilaterais, maior
proximidade do governo local com relao s demandas da
populao, insuficincia das respostas do mercado como
alternativas ao desmonte do Estado no nvel federal e
129
130
Idem.
Ibidem. p.130.
- 73 -

necessidade de respostas em nvel local131.
Efetivamente, como bem pontuado pela autora, so
vrios os fatores que levaram necessidade da ao
governamental local no que se refere s polticas pblicas. Em
contrapartida, muito se comenta, em nvel local, sobre a
insuficincia de recursos para a ampliao da ao deste
governo, em razo da possvel desproporo na diviso dos
recursos entre a Unio, os Estados e os Municpios.
Importante, pois, a considerao feita por Farah,
sobre a maior proximidade do governo local com relao s
demandas da populao, pois a nvel municipal, ou local,
que as carncias sociais so mais facilmente percebveis. Aqui,
entra um importante papel que deve ser desempenhado pelas
secretarias de assistncia social, de sade e de educao, que,
constantemente, recebem as reivindicaes da comunidade
local e, em contrapartida, precisam apresentar respostas (seja
por meio da aplicao de polticas pblicas j existentes ou na
elaborao de novas) para que efetivamente sejam atingidos
os fins pretendidos e alcanado o interesse pblico.
Essa forma tambm legitimada por ser totalmente
compatvel e coerente com um Estado Democrtico de
Direito, no qual a participao popular precisa fazer parte do
Estado. Aqui, torna-se pertinente uma considerao de Farah,
quando menciona que a primeira mudana significativa
consiste na promoo de aes integradas, dirigidas a um
mesmo pblico alvo132. Isso porque necessria uma srie de
aes articuladas para que os fins pretendidos sejam
alcanados e para que atendam aos anseios daquele pblico.
Nesse sentido, Farah cita alguns exemplos de aes
que integram polticas tradicionalmente segredadas como: o
Programa Bolsa Famlia, o Programa de Sade Global e
131
132
Ibidem.
FARAH, 2001, Op Cit. p. 132.
- 74 -

o programa Lixo que no lixo133. Destaca, igualmente, o
Sistema nico de Sade, abordando que a origem do programa nos municpios foi bastante diversificada e da articulao
entre governos de diferentes municpios com um objetivo
comum como o caso dos consrcios intermunicipais134.
Outra percepo destacada pela autora, que a parceria interna ao prprio Estado parece estar ocorrendo sob duas
formas: atravs da articulao intersetorial; e atravs da articulao intergovernamental135. A incluso de novos atores,
como a sociedade civil e do setor privado, no s na formulao e implementao, mas tambm no controle das polticas
pblicas sociais no nvel local, assinala uma reflexo importante com relao ao padro de ao do Estado no campo
social no pas136. Fala, pois, que os arranjos apontam para a
construo de redes institucionais que renem diversos atores, envolvendo articulaes intersetoriais, intergovernamentais e entre Estados, mercado e sociedade civil137.
Assim, parece que a unio de vrios setores e
esforos, com o objetivo de melhorar e tornar mais efetivas,
eficientes e eficazes as polticas pblicas, tende a ser uma boa
estratgia, que pode, ainda, ser aliada aos interesses locais.
Isso tudo se coaduna e refora os preceitos de um Estado
Democrtico de Direito.
Concluso
Uma constante e necessria preocupao dos
governos deve estar calcada na necessidade de elaborar e
implementar polticas pblicas eficazes, voltadas para a
Ibidem.
Ibidem. pp. 134-135.
135 Ibidem.
136 Ibidem. p. 141.
137 Idem.
133
134
- 75 -

concretizao dos direitos sociais, vez que so previstos
constitucionalmente e, consequentemente, so direitos da
populao brasileira.
O direito educao, sade, moradia,
alimentao, previdncia e seguridade social ,
frequentemente, questionado e reivindicado pela populao,
pois prestado de forma insuficiente pelo Estado. Isso
demonstra que so necessrias polticas pblicas voltadas para
a concretizao destes direitos e que elas ocorram com
planejamento, para que consigam ser eficientes, eficazes e
efetivas.
Pensar a concretizao dos direitos sociais em mbito
local pode ser uma boa estratgia, pois cada comunidade
possui suas necessidades que so peculiares e, muitas vezes, as
polticas desenvolvidas a nvel nacional e estadual podem no
conseguir atender as necessidades de uma determinada
comunidade.
Por fim, destaca-se a necessidade de um planejamento
estratgico, pois existem polticas pblicas que possuem um
alcance populacional maior e outras que so mais restritas a
determinadas comunidades. Dessa forma, no se pode
implementar polticas pblicas sem um prvio estudo de sua
viabilidade, necessidade e prioridade para os cidados que,
por elas, sero afetados.
Referncias
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Administrativo. In: Revista de Informao Legislativa. n.
133. Braslia., 1997.
ETZIONI, Amitai. La tercera via hacia uma buena sociedad.
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- 77 -

SUBIRATS, Joan et al. Anlisis y gestion de Polticas Pblicas.
Barcelona: Ariel, 2008.
- 78 -

PODER LOCAL E ORAMENTO
PARTICIPATIVO: ferramentas para o
fortalecimento da democracia participativa e
melhora na gesto de polticas pblicas
Francieli Freitas Meotti138
Fernando Roberto Schnorr Alves139
Introduo
Os Municpios, a cada dia, se mostram como
importantes ferramentas para o desenvolvimento do pas, na
medida em que esse ente est mais prximo do cidado,
possibilitando uma melhor desenvoltura das demandas que a
sociedade requer. A Constituio da Repblica de 1988 abriu
um amplo espao para o poder local, lhe permitindo
colaborar, juntamente com os Estados e com a Unio, na
criao e implementao das polticas pblicas.
Com o poder local mais ativo, no basta que apenas o
Governo interaja com a comunidade e somente cumpra
tarefas que ele entende importantes, se faz necessrio que a
populao passe a participar dos processos decisrios,
colaborando para um melhor desempenho das aes estatais,
destacando-se o oramento participativo.
O oramento participativo se demonstra como um
instrumento elaborao de diretrizes para o gasto dos
recursos pblicos, pois a participao popular amplia o norte
Bolsista CAPES. Membro do Grupo de Pesquisa Jurisdio Constitucional
aberta, vinculado ao CNPq e coordenado pela Prof. Ps-Dr. Mnia Clarissa
Hennig Leal.
Bolsista CAPES. Membro do Grupo de Pesquisa Jurisdio Constitucional
aberta, vinculado ao CNPq e coordenado pela professora Ps-Dr. Mnia
Clarissa Hennig Leal.
138
- 79 -

que o Estado deve dar s suas contas, permitindo uma mais
efetiva e eficaz distribuio dos recursos para diferentes reas
que a populao tem como mais importante para o bem estar
social.
Para isso, no basta que a sociedade seja apenas
representada, mas necessita-se, tambm, que os Poderes,
principalmente os locais, deem mais oportunidade para que a
sociedade participe, de forma a ampliar, assim, a democracia e
fazer com que as polticas sociais possam ser melhor
distribudas, de acordo com a necessidade do povo.
2 O Municpio como mecanismo de aproximao entre
entes sociais e a elaborao de polticas pblicas
Foi com a promulgao da Constituio da Repblica
de 1988, que os Municpios passaram a ter maior visibilidade
e autonomia, assumindo um importante papel dentro da
Repblica Federativa, pois so eles que esto mais perto da
populao e que devem procurar satisfazer as necessidades de
sua sociedade, como demonstra o artigo 30 da nossa Carta
Magna. Assim, descreve Carneiro e Silva: nestes, os
diferentes segmentos organizados da sociedade civil local
inscrevem-se como sujeitos participantes e ativos do processo
de desenvolvimento das polticas pblicas140, ou seja, no
mbito do Municpio que as atividades acontecem e se
desenvolvem com a colaborao de toda a sociedade.
Nesse sentido, tambm o pensamento de Ponte
Neto, quando afirma que o Municpio passa a ser e ao
mesmo tempo reconhecido como pea fundamental da
estrutura social, poltica e econmica da nao. fonte de
implementao de polticas pblicas e da efetivao da
CARNEIRO E SILVA, Silmara. Sociedade civil e poder local: participao nos conselhos
municipais gestores de polticas pblicas para a ampliao do debate do desenvolvimento local. In:
Anais do I Circuito de debates acadmicos, 2011, p. 2.
140
- 80 -

democracia participativa141, ou seja, com o advento da
Constituio de 1988 os Poderes locais passaram a ter grande
relevncia e acabaram fazendo com que a poltica e outras
questes ficassem mais prximas dos entes sociais.
O poder local possui um papel fundamental para o
crescimento e fortalecimento de uma sociedade mais
participativa, deixando a populao mais perto dos
governantes e dos problemas que tm os Municpios, por
isso, muito se tem discutido acerca de aproximar os
indivduos para a participao e atuao dentro de suas
comunidades.
A desconfiana em relao ao Estado/Governo ainda
tem amplo espao no cenrio poltico brasileiro e, como
afirma Farah, o descrdito em relao ao Estado e
administrao pblica diz respeito ao estatal, s diversas
polticas pblicas e aos polticos de um modo geral142,
devendo procurar-se uma nova forma de comportamento do
Estado, devendo ocorrer internamente, com o
estabelecimento de uma nova relao entre Estado e
sociedade.
Abordando sobre os anos 1980, Farah destaca, ainda,
que cabia principalmente esfera federal tratar sobre o
desenvolvimento de polticas pblicas que fossem
implementadas em todo o territrio nacional, ficando o papel
apenas de aplicador/executor para os municpios,
dificultando, muitas vezes, a eficincia e efetividade dessas
atividades. Outro ponto importante que a autora menciona
a excluso da sociedade na elaborao dessas polticas
PONTE NETO, Jos Jlio da. Poder Pblico local e cidadania: atores polticos sociais
na construo da democracia participativa no municpio de Fortaleza: uma anlise dos anos
1990 a 2004. Fortaleza: UNIFOR, 2008. p. 121.
142 FARAH, Marta Ferreira Santos. Parcerias, novos arranjos institucionais e polticas
pblicas no nvel local de governo. Revista de Administrao Pblica. v. 35. n. 1., 2001. p.
120-121.
141
- 81 -

pblicas e no papel de controlar as aes estatais,
participando apenas de forma manipulada143:
As polticas pblicas promovidas pelo Estado incorporavam,
portanto, interesses da sociedade civil e do mercado, no entanto,
tal incorporao era excludente e seletiva, beneficiando
segmentos restritos dos trabalhadores e interesses de segmentos
dos capitais nacional e internacional.144
Com o processo de democratizao, passou-se por

uma reforma da ao do Estado na rea social, pois a
populao foi convidada a participar na formulao e
estipulao das polticas pblicas, como forma de alcanar a
finalidade do Estado, ou seja, o bem-estar social, pois a
descentralizao e participao eram vistas como ingredientes
fundamentais desta reorientao substantiva das polticas
sociais, voltada para a garantia da equidade [...]145.
A eficcia e eficincia, ento, passaram a ser questes
centrais nesse novo cenrio de ao estatal, como forma de
proteger o bem comum. Por conseguinte, o Estado deixa de
ser provedor direto exclusivo e passa a ser o coordenador e
fiscalizador de servios, sendo, tambm, estabelecidas
prioridades sobre de que forma melhor realizar-se, qual a
rea que ir atingir, quantos recursos sero necessrios, entre
outros requisitos que passam a serem observados para o
necessrio equilbrio tambm econmico e financeiro146.
Alm desses mecanismos que colaboram para o
desenvolvimento local das polticas pblicas, Schmidt destaca
fases das polticas pblicas para seu melhor desenvolvimento,
quais sejam, percepo e definio de problemas, insero na
Ibidem.
Ibidem.
145 Ibidem.
146 Ibidem. p. 126-128.
143
144
- 82 -

agenda poltica, formulao, implementao e avaliao147.
Primeiramente, se analisa o problema, a fim de que haja a
introduo na agenda poltica, para um debate sobre qual a
situao e posterior desenvolvimento de alternativas que
possam ser usadas para resolver o caso em anlise, por meio
de programas ou planos, sendo, aps, feita a sua
implementao, de forma a concretizar as aes,
desencadeando-se, por consequncia, uma avaliao, que
feita no momento eleitoral.
Nesse sentido, tambm aponta Fernndez, pois afirma
que las polticas son el resultado de las accin de las elites y
de la estrutura del sistema poltico148, apresentando vrias
finalidades, como distribuir recursos sociedade, de
regulamentao, construo e redistribuio. Apresentando
fases de identificao do problema, formulao de uma
soluo, deciso sobre como se deve agir e execut-las e, aps
todo o processo, a questo de avaliar como foi o
desempenho.
Ainda no campo desses temas, o autor destaca que
definir uma situacin como problema de poltica pblica
supone la formulacin de su hipottica solucin149. Diante
disso, torna-se importante o debate sobre agendas pblicas e
a organizao das polticas dentro dessas agendas, de forma a
verificar o que a sociedade quer e aquilo que o governo
entende que deve se ocupar.
Em consequncia, temos a tomada de decises, fase
que Fernndez divide em deciso racional e deciso no
sintica. A primeira diz respeito escolha mais adequada e
SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
metodolgicos. In: REIS, Jorge Renato dos; LEAL, Rogrio Gesta (Orgs). Direitos
Sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. t. 8. Santa Cruz do Sul:
EdUNISC, 2008. p. 2315-2321.
148 FERNNDEZ, Antoni. Las polticas pblicas. In: BADIA, Miguel C (Ed).
Manual de cincia poltica. 3. ed. Madrid: Tecnos, 2006. p. 503-505.
149 Ibidem. p. 506.
147
- 83 -

com maior benefcio soluo do problema, enquanto que a
segunda ressalta o interesse dos agentes envolvidos nas
solues, de modo que a soluo est naquilo que os
interesses destacam como prioridades150.
Quando fala sobre implementao, o autor traz alguns
enfoques como: a) top down consiste em ir de cima para
baixo, ou seja, um sistema linear que vai do poltico para o
administrativo, apresentando-se um problema, pois no
permite uma real e perfeita implementao, na medida que
deixa de fora questes complexas; b) bottom up apresenta-se
como um sistema preocupado com os interesses locais para
uma adaptao e maior xito dos programas; c) el papel de la
burocracia a burocracia seria um empecilho para a execuo
de polticas pblicas, uma vez que tem muitos procedimentos
a serem seguidos151.
Ao se referir avaliao, Fernndez destaca que ela
uma ferramenta importante, pois apresenta para os
governantes os efeitos que suas aes esto acarretando,
mostrando o que precisa ser melhorado e quais so as
questes que o povo quer dar maior visibilidade, afirmando,
ainda, que seria muito interessante que as polticas pblicas
continuassem valendo para os sucessores, de forma a dar
certa continuidade a programas, no se estabelecendo outros
que, possivelmente, tero eficcia152.
Deve-se levar em conta que a relao entre poltica e
administrao de fundamental papel para o
desenvolvimento e concretizao de polticas pblicas, uma
vez que os polticos criam e a execuo fica a cargo dos
funcionrios. Como se pode perceber, os Poderes se
interligam, um complementando a atividade do outro, sendo
indispensvel esse desempenho harmnico, pois as polticas
Ibidem. p. 509-510.
Ibidem. p. 511-514.
152 Ibidem. p. 515.
150
151
- 84 -

nada mais so, como se mostrou exaustivamente, do que
resultados da poltica, das suas instituies e dos seus
processos.153
Ento, com a Constituio de 1988 e a partir do
processo de democratizao, comea-se a perceber uma nova
movimentao em relao aos poderes locais, que passam a
agir mais ativamente nos programas voltados ao
desenvolvimento local, buscando-se, assim, uma maior
eficincia da ao estatal, pensando-se em um
direcionamento das polticas pblicas para determinados
segmentos154.
Para uma melhor desenvoltura dessas polticas
pblicas, muitos governos locais procuram desenvolver suas
atividades em parceria com outros municpios e com a esfera
federal, dando-se poder de deciso aos municpios. A fim de
que cada ao possa adquirir a cara daquele municpio, no
qual se pretende aplicar as aes, necessrio ter essa
dinmica consolidada [...] para que a ao do municpio se
articule s diretrizes federais com autonomia, propiciando,
por outro lado, efetividade ao programa155.
Ainda, nessa ideia de desenvolvimento dos municpios
como atores tambm na criao de aes, deve haver, sempre,
a participao da comunidade que faz parte do local, para
melhor construo das polticas pblicas e garantida a
igualdade de distribuio, de forma que consiste na
implantao de um modelo de gesto pblica em que os
recursos so geridos com a participao de conselhos
populares156.
Nesse contexto, pode-se apostar no carter criativo
da sociedade, amparando-se na lgica de que tudo que se
SCHMIDT, 2008, Op Cit. p. 2321-2330.
FARAH, Op Cit. p. 130-132.
155 Ibidem.
156 Ibidem. p. 138-140.
153
154
- 85 -

constri deve ter uma base, e neste caso a base da democracia
a participao no plano local157, ou seja, a democracia
apenas se fortalece quando a comunidade, de uma forma
geral, est disposta a colaborar para o melhor
desenvolvimento de aes no mbito local, que est mais
prximo dos seus cidados.
Assim, afirma-se que, no novo cenrio que se
desenha, os municpios assumem uma importncia cada vez
maior; as cidades assumem um papel central na sociedade, a
construo da capacidade de governo local tornou-se
fundamental, os governos locais se tornam necessrios e
indispensveis na implementao de polticas pblicas158:
O poder municipal tem o papel indutor do processo de
participao social; no entanto, as mudanas no podem ser
operadas apenas na esfera governamental e administrativa.
preciso levar em considerao que existe uma mudana social
que redefine o papel do cidado, que deixa de ser apenas um
eleitor para ser um interlocutor ativo no processo de gesto das
polticas pblicas.159
Para melhor compreenso desses fatores, Silva e

Souza-Lima abordam sobre a gesto pblica, lembrando que
no s o Governo o responsvel por desenvolver polticas
pblicas, trazendo-se ao texto as diferenas entre
governabilidade e governana, sendo a primeira relativa ao
Estado e a sociedade como responsveis pelo exerccio do
poder e a segunda constituda na capacidade do Estado em
suas aes160.
SILVA, Gustavo Tavares da. Os conselhos: gesto pblica democrtica e participao. In:
SILVA, Gustavo Tavares da (Org). Cidade, poder local e polticas pblicas. Joo
Pessoa: EdUFPB, 2013. p. 29.
158 Ibidem. p. 40.
159 Ibidem. p. 42.
160 SILVA, Christian L.; SOUZA-LIMA, Jos E. Polticas Pblicas e indicadores para o
desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 70-72.
157
- 86 -

A fim de se concretizar esta segunda governana
(para a aplicao de aes o Estado precisa de recursos),
alguns institutos foram criados para colaborar no
planejamento e aplicao dos recursos, quais sejam: o Plano
Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias, a Lei
Oramentria Anual e, tambm, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, sendo fixados gastos para melhor aproveitamento dos
recursos nas aes estatais161.
Afirma, Inojosa, que o oramento um ponto que
demonstra muito bem o que so as clausuras setoriais, pois
ele apresenta como os governos no sabem organizar a sua
gesto, para que os recursos sejam bem aplicados nas mais
diversas reas, tornando transparente um despreparo,
principalmente com a escassez de recursos, devendo-se
buscar melhor desempenho, com um bom planejamento e
controle dos objetivos da poltica162.
Destaca, tambm, que no o oramento que deve
definir o planejamento, mas sim o contrrio. Dessa forma, o
oramento participativo trona-se forte colaborador, podendo
provocar algumas mudanas, calcadas na percepo de que a
atuao para desenvolvimento das aes no apenas estatal,
podendo contar com a participao de outros atores163.
Assim, no basta que haja recursos, se faz necessrio
uma discusso sobre o que fazer com o que se dispe e como
melhor aplic-los satisfao das necessidades da populao.
Nesse contexto, buscar-se- compreender o oramento
participativo, que tem sido um tema bastante atual nas
administraes pblicas municipais, com o intuito de incluir a
sociedade nos debates sobre a melhor forma de utilizao dos
recursos pblicos.
Ibidem. p. 73-79.
INOJOSA, Rose Marie. Sinergia em polticas e servios pblicos: desenvolvimento social
com intersetorialidade. In: Cadernos Fundap. n. 22., 2001. p. 105-106.
163 Ibidem.
161
162
- 87 -
3 O oramento participativo e o fortalecimento da participao popular

Todos os anos, o governo precisa se programar
quanto ao que ir gastar e como ir alocar seus recursos. O
oramento pblico define esses procedimentos e colabora
para uma melhor organizao de gastos e despesas, sendo um
instrumento de planejamento para o controle do uso dos
recursos pblicos, a fim de que tudo o que a populao
deseja/necessita seja posto a sua disposio.
o que aponta o Senado Federal quando conceitua
oramento pblico: instrumento pelo qual o governo estima
as receitas e fixa as despesas para poder controlar as finanas
pblicas e executar as aes governamentais, ensejando o
objetivo estatal do bem comum. Por isso, precisa ser muito
bem planejado, pois decidir como e quais escolhas sero
feitas para o fornecimento de servios e polticas sociais164.
Nesse vis, Pires nos alerta que as escolhas no
podem (ou pelo menos no devem) ser feitas por somente
uma ou um pequeno grupo de pessoas, de acordo com suas
convenincias pessoais ou grupais165, sendo necessria a
participao da populao para as escolhas que melhor
atendem suas carncias, assim como os recursos no podem
beneficiar apenas um grupo isolado, pois deve servir a todo o
coletivo:
Partindo-se desta concepo, marcadamente liberal, o oramento
pblico , fundamentalmente, o instrumento atravs do qual a
receita e o gasto pblico so planejados levando em conta as
diferentes opinies, interesses e desejos presentes entre os
BRASIL. Senado Federal. Glssrio sobre termos jurdicos.
PIRES, Aldemir. Oramento Participativo: o que , para que serve, como se faz. Barueri:
Manole, 2001. p. 9.
164
165
- 88 -

eleitores, expressos pela manifestao dos eleitos para exercerem
os poderes executivo e legislativo.166
Com a finalidade de aproximar mais a populao dos

processos decisrios sobre a aplicao de recursos financeiros
que tm a finalidade de beneficiar-lhes, afasta-se um pouco da
democracia representativa (governantes decidindo por meio
do seu posto de representantes) para dar espao a uma
democracia participativa, local em que o cidado convidado
a atuar e colaborar nas aes governamentais, aproximando
os indivduos da poltica, instituindo-se, assim, o oramento
participativo:
O oramento participativo representa mais um passo no sentido
do aperfeioamento poltico. Nele, no somente os
parlamentares devem participar das decises sobre finanas e
polticas pblicas: a populao organizada, a sociedade, a
sociedade civil assume papel ativo, passa a ser agente e no mero
paciente.167
O oramento participativo surge em um contexto

novo, logo aps o Brasil ter passado por um perodo
conturbado, de perda da cidadania, com a Ditadura Militar.
Com a abertura para a participao da sociedade em resgatar
o processo democrtico que se havia perdido, aparecem os
Conselhos Populares, visando um processo participativo na
gesto da cidade, com a finalidade de buscar um caminho
novo a legitimar a democracia168. Assim, o oramento
participativo pode ser definido nos seguintes termos:
[...] tomada de deciso com a participao dos muncipes,
Ibidem. p. 32.
Ibidem. p. 33-36.
168 MANTOVANELI JUNIOR, Oklinger. Polticas Pblicas no sculo XXI: a
perspectiva da gesto multicntrica ( luz da experincia de Porto Alegre). Blumenau:
Edifurb, 2006. p. 93.
166
167
- 89 -

rompendo com o formalismo da democracia representativa,
onde prefeitos e suas equipes, tcnicos e vereadores so os
nicos responsveis pela conduo do processo oramentrio.169
Avritzer aponta que o oramento participativo colabora para uma melhor participao na cidadania, bem como
na definio de distribuio de recursos oramentrios e, em
consequncia disso, acaba desenvolvendo um campo mais
amplo de acesso das pessoas aos recursos, ajudando, tambm,
promoo dos direitos dos indivduos, dando maior liberdade para a populao contribuir nos processos decisrios e, em
decorrncia disso, abrir espao para certa capacidade de
determinao a regra do processo deliberativo170:
O cidado participante figura, [...], como o cliente do setor
pblico, atento para o destino dos recursos que os cofres
pblicos drenam de seu bolso, do mesmo modo como vigilante
na realizao de despesas com bens que lhe so oferecidos pelas
empresas, atravs do mecanismo do mercado. O governo,
supostamente, no s levado a gastar melhor (com mais
critrio), como tambm tem seu tamanho reduzido pelas
presses da eficincia do mercado [...] e pela colaborao das
entidades comunitrias e no governamentais no combate s
mazelas sociais171.
Pires enfatiza que o poder local o principal

protagonista desse tipo de estratgia, pois os Municpios
sempre possuem recursos escassos frente a todas as
demandas que possuem, ou seja, o oramento municipal,
quando elaborado com ajuda da comunidade que ser
beneficiada, acaba aproximando poder local e populao, uma
PIRES, Op Cit. p. 41.
AVRITZER, Leonardo. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano
crtico. In: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander (Orgs). A inovao
democrtica no Brasil: o oramento participativo. So Paulo: Cortez, 2003. p. 19.
171 PIRES, Op Cit. p. 61.
169
170
- 90 -

vez que os indivduos colaboram para dizer quais as melhores
estratgias e pontos que precisam de mais ateno172.
O Municpio, conforme Costa e Stein, o lugar
propicio para o ampliao do exerccio da cidadania mais
ativo, pois
O sentimento de identidade coletiva muito maior do que nos
demais entes federativos, alm de possibilitar um dilogo mais
dinmico em face das prprias caractersticas do espao local que
congrega um nmero menor de cidados que os Estados e a
Unio173.
Com isso, pode-se perceber que o oramento

participativo abre uma grande porta participao mais ativa
da sociedade, propiciando que o cidado perceba que ele
tambm responsvel pela tomada de decises e destinao
de recursos que envolvem seu Municpio. Diante disso, o
oramento participativo , enfim, uma oportunidade para a
tomada de conscincia eu abre alas para a cidadania174.
Mantovanelli Junior dispe que o oramento
participativo se demonstra de grande valia, na medida em que
apontado como um instrumento de democratizao da
gesto e governabilidade municipal175, possibilitando que o
governo municipal fique mais prximo das pessoas e,
consequentemente, o oramento seja melhor aproveitado
dentro de reas que realmente interessam comunidade,
afirmando, ainda, que
O OP oferece renovadas possibilidades no sentido de integrao
Ibidem. p. 65.
COSTA, Dartagnan Limberger; STEIN, Leandro Kozen. Participao, capital
social e administrao pblica local: elementos e pressupostos para a construo de uma
democracia deliberativa no Municpio. In: COSTA, M. M. M. da; RODRIGUES, H. T.
(Orgs). Direito & Polticas Pblicas IV. Curitiba: Multideia, 2010. p. 208.
175 MANTOVANELLI JUNIOR, Op Cit. p. 115.
172
173
- 91 -

entre o ato de planejar e orar, mesmo diante de situaes
complexas, porque resgata a possibilidade do cidado de ser o
efetivo agente de transformao na vida associada176.
Wampler destaca que o oramento participativo

possui vrias conceituaes, apontando, como principais, a
sua fora de transformao social, a sua caracterstica de
instituio democrtica e a sua capacidade de aparecer
como uma instituio de elaborao de polticas pblicas177.
Quanto primeira definio, tem esse potencial o
oramento participativo, pois permite que a populao
participe da disposio oramentria, propiciando, dessa
forma, o desenvolvimento social. uma instituio
democrtica, porque desenvolve o lado participativo dos
cidados, procurando fortalecer e fazer prevalecer a vontade
do povo. Por fim, como instituio de polticas pblicas, pois
h, com o oramento participativo, uma melhor redistribuio
e realocao de recursos, que faz com que se tornem mais
efetivas e realmente implementadas as polticas pblicas.
Santos e Avritzer asseguram que o oramento
participativo aparece da inteno de fazer encontro entre
poder local e sociedade, de modo que apresenta trs
caractersticas:
(1) Participao aberta a todos os cidados sem nenhum status
especial atribudo a qualquer organizao, inclusive comunitria;
(2) combinao de democracia direta e representativa, cuja
dinmica institucional atribui aos prprios participantes a
definio das regras internas; e (3) alocao dos recursos para
investimento baseada na combinao de critrios gerais e
tcnicos, ou seja, compatibilizao das decises e regras
Ibidem. p. 124.
WAMPLER, Brian. Oramento Participativo: uma explicao para as amplas variaes
nos resultados. In: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander (Orgs). A inovao
democrtica no Brasil: o oramento participativo. So Paulo: Cortez, 2003. p. 6366.
176
177
- 92 -

estabelecidas pelos participantes com as exigncias tcnicas e
legais da ao governamental, respeitando tambm os limites
financeiros.178
Para se verificar a efetividade do oramento

participativo, se deve pensar se ele realmente est atingindo a
formatos pblicos, se tornando, quando atinge esse
objetivo, um processo-chave de tomada de deciso179, pois
so esses fatores que fazem o oramento pblico um
instrumento importante para a tomada de decises e
implementao das polticas pblicas, havendo a participao,
respeito e o desenvolvimento dessas aes segundo as
opinies pblicas:
O OP um processo de tomada de deciso baseado em regras
gerais e em critrios de justia distributiva, discutidos e
aprovados por rgos institucionais regulares de participao,
nos quais as classes populares tm representao majoritria.180
O oramento participativo colabora para o aperfeioamento e democratizao da mquina governamental,

ocasionado pela presso e fiscalizao popular, tambm
fortalece a ideia um federalismo mais justo e eficiente, capaz
de melhorar a performance do setor pblico em todo o pas181, pois como se apresenta dentro do espao local, acaba
aproximando governo e populao, dando mais efetividade
para as aes e melhorando o bem-estar social, podendo ser
SANTOS, Boaventura de Sousa; AVRITZER, Leonardo. Introduo: para ampliar
o cnone democrtico. In:_____. Democratizar a democracia: os caminhos da
democracia participativa. 2. ed. Rio de janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p. 66.
179 WAMPLER, Op Cit. p. 71.
180 SANTOS, Boaventura de Sousa. Oramento Participativo em Porto Alegre: para uma
democracia redistributiva. In: _____ (Org). Democratizar a democracia: os caminhos
da democracia participativa. 2. ed. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2003. p.
512.
178
- 93 -

elevado a movimento popular:
Concebida a funcionar como um ponto de encontro sustentado,
de funcionamento regular, entre movimento popular e o governo
municipal, a questo da autonomia do OP deve ser formulada
como a capacidade real de os representantes populares nessas
instituies moldarem as agendas, os prazos, os debates e as
decises.182
Por esses e outros fatores, se passar anlise de

como a participao popular, por meio do seu poder de
soberania, pode colaborar para o desenvolvimento da
estrutura social e ajudar o Governo a melhorar o desempenho
das polticas pblicas que dependem dos recursos estatais
para assim aperfeioar o Estado de bem-estar social.
4 A participao popular como instrumento de colaborao para melhor alocao de recursos e melhora das
polticas pblicas
A participao popular se apresenta, nos dias atuais,
como uma grande ferramenta para o melhor desempenho dos
Governos. Devemos perceber que nem sempre o povo teve
direito de voz e que, em alguns momentos histricos,
houve um corte do direito de participar do cidado, mas,
depois de muitas lutas, a populao conseguiu ganhar o
reconhecimento de pea chave para o processo democrtico,
afirmando o processo representativo forte no sistema
brasileiro.
A democracia representativa aponta caminhos que
devem ser seguidos para a satisfao dos interesses da
populao e por meio dos representantes que ela se
apresenta, pois so as pessoas escolhidas pelo voto que
182
SANTOS, Op Cit. p. 534.
- 94 -

tomam as decises que seriam melhor para o povo.
Mezzaroba destaca que essa democracia representativa se
manifesta com os partidos polticos, que so intermediadores
dos desejos da sociedade com as aes dos Governos183.
Esse modelo de democracia, no qual os
representantes so os nicos envolvidos, acaba no trazendo
benefcios comunidade, fazendo com que ela deixe tudo nas
mos dos seus representantes, que, para o povo, seriam os
nicos responsveis pela desenvoltura das aes que lhe
tragam benefcio184. Assim, a democracia representativa
Surge de um contexto terico liberal, onde indivduos singulares
so considerados parte integrante de uma coletividade, gerando o
Estado, que possui como fim garantir-lhes o gozo de suas
liberdades, que principalmente relacionam com a defesa do
direito propriedade e igualdade (no sentido formal, perante a
lei).185
No basta que os representantes colaborem na interseco entre sociedade e governo, eles precisam entender
quais so as necessidades do povo que os elegeu, no apenas
decidindo de forma a beneficiar pequenas parcelas da populao, residindo, a, o problema de representatividade, na medida em que no se consegue satisfazer todas as necessidades da
sociedade186. Diante disso, Leal afirma que
MEZZAROBA, Orides. A democracia representativa partidria brasileira: a necessidade
de se (re)pensar o conceito de povo como ator poltico. In: Paran Elt. v. 1 n. 1., 2012. p. 46.
184 SCHIRMER, Candisse. TRETIN, Taise Rabelo Dutra. Participao cidad:
potencializando os atores sociais na esfera local. In: COSTA, Marli Moraes da;
RODRIGUES, Hugo Thamir (Orgs). Direito & Polticas Pblicas VII. Curitiba:
Multideia, 2012. p. 21.
185 MELLER, Diogo Lentz; SOUZA, Ismael Francisco de. Democracia: histria,
perspectiva e recriao. In: COSTA, Marli Moraes da; PORTO, Rosane T. C.;
VEZENTINI, Sabrina Cassol (Orgs). Direito, Cidadania & Polticas Pblicas VII.
Porto Alegre: Imprensa Livre, 2013. p. 230.
186 MEZZAROBA, Op Cit. p. 47.
183
- 95 -

O que se percebe, diante destas noes de representao poltica,
principalmente a liberal, que, fora do processo eleitoral, o povo
tem um controle assombrosamente pequeno sobre o que seus
representantes fazem em seu nome.187
Precisa-se abrir espao para que se possa apresentar

alguns meios de gerar uma aproximao e introduzir uma
cultura ampliada de participao, que transgrida as meras
formas partidrio-representativas188, pois se torna evidente,
nos tempos atuais, que a populao precisa colaborar como
agente de implementao, elaborao e fiscalizao das
polticas que sero ou j esto institudas, pois ela a maior
interessada de que as aes governamentais deem certo.
Como o povo o real soberano do Estado e por ele
que se devem desenvolver as atividades do governo, abordase sobre a democracia participativa, que ocorre quando o
povo chamado a participar mais ativamente do processo de
decises. Nessa senda, Bonavides declara que
O cidado, nesse sistema, , portanto, o povo, a soberania, a
nao, o governo; instncia que h de romper a sequncia
histrica na evoluo do regime representativo, promovendo a
queda dos modelos anteriores e preparando a passagem a uma
democracia direta, de natureza legitimamente soberana e
popular.189
A Constituio Federal abre um espao participao

popular, na medida em que, no artigo 14, propicia a iniciativa
popular como forma de permitir que a populao participe
dos processos legislativos, bem como alguns outros artigos
LEAL, Rogrio Gesta. Teoria do Estado: cidadania e poder poltico na modernidade. 2.
ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2001. p. 146.
188 MELLER; SOUZA, 2013, Op Cit. p. 237.
189 BONAVIDES, Paulo. Teoria Constitucional da Democracia Participativa: por um
Direito Constitucional de luta e resistncia por uma nova hermenutica por um arepolitizao da
legitimidade. So Paulo: Malheiros, 2001. p. 34.
187
- 96 -

que do aos cidados as prerrogativas de participar de
algumas questes decisrias, quando participantes de
associaes populares ou na implementao de polticas
pblicas na sade, previdncia e assistncia social, como
consta no artigo 194.
Schirmer e Hammes encontram esse pensamento e
destacam que a Carta Poltica de 1988 foi, de certa forma,
elemento central para se pensar a Administrao Pblica com
sua caracterstica democrtica, sendo instrumento capaz de
desenvolver atividades juntamente com a populao, visando
uma melhor forma de aplicar os servios e polticas sociais
para a melhora do bem-estar social190.
Assim, a participao do povo nos processos
decisrios a grande chave para o desenvolvimento de aes
que possam contribuir para o desenvolvimento social nos
municpios, melhorando as atividades governamentais:
A existncia de uma sociedade civil forte e organizada seria o
contraponto fundamental para se evitar, ou corrigir, os desvios
cometidos pela esfera pblica, bem como permitiria tambm,
uma maior legitimidade das aes tomadas pelo governo
municipal.191
Nesse sentido, a Constituio de 1988 estabelece

novos meios de organizao estatal, na medida em que amplia
o espao para novas tendncias municipalizadoras com a
participao da sociedade nos poderes locais, devendo haver,
entretanto, uma preparao para que o povo tenha a
SCHIRMER, Candisse. HAMMES, Jaqueline Machado. A participao popular
como elemento intrnseco para a efetivao da cidadania. In: COSTA, Marli Marlene da;
RODRIGUES; Hugo Thamir (Orgs). Direito & Polticas Pblicas V. Curitiba:
191 SILVA, Tarcisio. Da participao que temos que queremos: o processo do oramento
participativo na cidade do Recife. In: AVRITZER, Leonardo; NAVARRO, Zander
(Orgs). A inovao democrtica no Brasil: o oramento participativo. So Paulo:
Cortez, 2003. p. 299.
190
- 97 -

capacidade necessria para exercer a sua soberania de fato:
[...] a microparticipao seria a instncia fundamental na
construo de indivduos conscientes e atuantes, visto que
nesse nvel que ocorre o pleno desenvolvimento da prtica
participativa e da educao para a cidadania. 192
Bonavides afirma que no h democracia sem

participao193, ou seja, o exerccio da soberania pelo povo
d fora democracia e traz maior legitimidade e eficcia para
as aes estatais, afirmando, ainda:
Concretizar a democracia , num certo sentido, em termos de
faz-la eficaz, remover bloqueios, desobstruir caminhos de
participao e afastar obstculos que lhe foram erguidos ou lhe
so levantados com frequncia, para estancar-lhe a correnteza
das ideias.194
Para uma mudana desse cenrio, afirmando-se a

democracia participativa, preciso que, tanto economia
quanto poltica sejam melhores estruturadas para possibilitar
transformaes culturais, com o fortalecimento da cidadania e
das relaes sociais, pois a confiana e a reciprocidade fazem
aumentar o capital social e, consequentemente, amplia o
desenvolvimento social, transformando as pessoas em agentes
capazes de perceber que fazem parte da mudana, uma vez
que atitudes [..] mudam to-somente em consequncia de
fortes e continuadas influncias sociais e, assim, ao participarem dos processos decisrios, os cidados tornam-se protagonistas da sua prpria histria195.
A importncia da democracia participativa se d pela
Ibidem.
BONAVIDES, Op Cit. p. 51.
194 Ibidem. p. 58.
195 SCHMIDT, Op. Cit. p. 1772-1774.
192
193
- 98 -

possibilidade de uma nova restruturao institucional,
possibilitando maior dinmica s demandas e o melhor
atendimento delas e maior satisfao da populao. Com essa
ampla participao e potencial ajuda da sociedade, tudo se
torna mais amplo, desenvolvendo uma pluralidade cultural,
renovao cultural e necessidade de incluso social196.
importante estimular as mudanas culturais e uma
nova viso das instituies, alm de elaborar estratgias para
melhor desenvoltura do capital social, possibilitar que os
agentes de governo tenham mais acesso comunidade,
fazendo com que essa possa participar das escolhas e decises
importantes, gerando uma construo conjunta da
comunidade197.
Etizione ressalta a importncia das comunidades e
assegura que elas proporcionan lazos de afecto que
transforman grupos de gente em entidades sociales
semejantes a famlias amplias198, pois em grupo que as
pessoas conseguem colaborar para o desenvolvimento de
atividades em conjunto com o Estado, visando a ampliao
de polticas pblicas e o melhor desempenho dessas aes.
Assim, afirma-se que esse processo de participao se
torna mais eficaz, quando ele acontece em nvel local, devido
ao fato de estar mais prximo do cidado, devendo ser
incentivada a sua participao quando possvel:
Mucho ms valiosos y realistas son los programas regionales, em
los que las comunidades se ayudan unas a otras mediante
convnios que pueden concretarse em iniciativas tan variadas que
van desde um eficaz sistema de comunicacin para coordenar los
trabajos policiales.199
MELLER; SOUZA, Op Cit. p. 239.
SCHMIDT, Op Cit. p.1777-1779.
198 ETZIONI, Amitai. La Tercera Va hacia uma buena sociedade. Propuesta desde el
comunitarismo. Madrid: Editorial Trotta, 2001. p. 24.
199 Ibidem. p. 37.
196
197
- 99 -
Quando falamos de participao popular na

instituio de polticas pblicas nos moldes que se apresentam
hoje, no devemos pensar que sempre aconteceu desta forma,
pois, em meados da dcada de 80, os processos decisrios e
da implementao de polticas pblicas, afastava-se a
sociedade civil, porque apenas o Estado se mostrava como
centralizador do exerccio dessas atividades, no havendo o
envolvimento de diferentes atores para que se pudesse melhor
desenvolver os seus servios e polticas:
Outra caracterstica sobre as polticas pblicas implementadas at
o final da dcada de 1980 consistia na excluso da sociedade civil
no processo de formulao, implementao e controle da ao
governamental, pois o processo decisrio envolvia a presena
significativa de trs gramticas que, segundo Nunes, estruturam a
relao Estado e sociedade no Pas: o clientelismo, o
corporativismo e o insulamento burocrtico.200
Como meio de colaborao nos processos para

melhora das aplicaes, formulaes, implementaes e
controle dessas aes ressalta-se que a Constituio abriu um
amplo espao para a participao popular, de modo que o
legislador, quando das suas elaboraes e aprimoramentos,
institui elementos como audincias pblicas, consultas
pblicas, plebiscito, referendo, iniciativa popular, procurando
que o povo esteja inserido no processo que desenvolve
polticas sociais para o seu bem-estar201. Assim,
Na medida em que o Estado passa a ser radicalmente
democratizado, ou seja, com parlamento mais aberto sociedade,
com fomento e reconhecimento aos legtimos interlocutores da
cidadania, assegura que a sociedade possa compartilhar
200
201
SHIRMER E HAMMES, Op Cit. p. 152.

Ibidem. p. 157.
- 100 -

responsabilidades pelas aes pblicas, propondo ampliar o
espao pblico comunitrio, abrindo espao para discusses,
deliberaes e execues de polticas pblicas de gesto.202
Para que o cidado se sinta mais responsvel pelo

meio no qual vive, o Estado deve lhe proporcionar
instrumentos que efetivem e impulsionem a sua participao e
torne, realmente, a sua cidadania um sentimento relevante,
podendo, assim, desempenhar bem o seu papel de cidado
que participa ativamente na sua comunidade. Significa dizer
que o estado deve preconizar a evoluo administrativa
buscando um mtodo de gesto que vise condicionar suas
aes no sentido de direcion-las a uma maior integrao com
a sociedade203:
Por isso, necessria se faz a anlise de perspectivas que levem a
uma governabilidade democrtica, fundada na participao
poltica, que constitua a forma de vida da comunidade e a ideia
de que a liberdade e a democracia constituem formas de
autogoverno desta comunidade.204
Como visto, o Municpio se mostra um poderoso

local para o desenvolvimento e crescimento dessa
participao, pois um espao legtimo para o debate
pblico e igualitrio sobre o que se quer de uma sociedade,
ou seja, nesse lugar, mais prximo do cidado, que se
permite que ele exera sua cidadania de um modo mais ativo
e eficiente205.
O povo precisa vislumbrar que pertence quele lugar,
assim como confiar no Governo e na sua comunidade. Esses
so elementos chaves para a participao social na gesto
Ibidem. p. 155.
Ibidem. p. 162.
204 SCHIRMER; TRETIN, Op Cit. p. 17.
205 Idem.
202
203
- 101 -

dos interesses locais206, pois incluindo o indivduo no debate
democrtico h uma facilitao de interlocuo entre
sociedade e Estado, aumentando o grau de eficcia e
efetividades das atividades estatais:
[...] devem existir diretivas normativas cogentes que so guias das
decises estatais. Em outras palavras no existe plena autonomia
social na definio das polticas pblicas que devero ser levadas
a cabo pelo Estado, eis que existem parmetros normativoconstitucionais previamente definidos [...] como condio prvia
de possibilidade ao jogo democrtico.207
Com isso, possvel afirmar que a participao

conquistada pelo povo no pode apenas se limitar a escolha
de seus representantes, deve se abrir, tambm, espao para
que o povo se torne cidado e consiga colaborar nos
processos de formulao e controle de polticas pblicas208.
Dessa forma percebe-se que no apenas por meio dos
representantes que o povo deve se manifestar, mas deve
procurar participar mais ativamente da sua comunidade, de
forma a permitir que os recursos sejam alocados conforme
suas reais necessidades, para melhor implementao e
elaborao de polticas pblicas efetivas.
Concluso
Por todo o exposto, pode-se perceber que o poder
local de grande importncia para o fortalecimento da
democracia, uma vez que, estando mais perto dos cidados,
permite que estes exeram melhor seu papel, melhorando,
assim, a cidadania no nosso sistema federativo. O Municpio
COSTA; STEIN, Op Cit. p. 220.
Ibidem. p. 221.
208 HAMMES E LEMES, Op Cit. p. 87.
206
207
- 102 -

um instrumento que colabora para o desenvolvimento de
polticas pblicas e o povo se faz extremamente necessrio
para se verificar o que realmente importante de se
concretizar, vendo quais as necessidades bsicas da
populao.
A fim de que haja uma melhor desenvoltura do papel
dos Municpios, como Ente federativo que , algumas
ferramentas foram criadas com o propsito de incentivar e
aumentar a participao popular, melhorando, assim, as aes
do Estado, dando mais efetividade e eficcia a elas, de forma
que, nesse trabalho, foi estudado o oramento participativo
dentro dos poderes locais, analisando-se o seu papel, de
fundamental importncia, para o crescimento da melhor
gesto das polticas pblicas.
Por fim, afirma-se que a participao popular se
demonstra como uma funo importante nesse processo, uma
vez que o povo no pode apenas ser representado, mas
tambm deve interagir com os governos (noo de
democracia representativa), para que estes saibam quais so
suas prioridades e possam desenvolver as atividades
direcionadas para a populao com uma melhor desenvoltura
e com maior efetividade.
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- 108 -

A ADMINISTRAO PBLICA E O PRINCPIO
DA PUBLICIDADE: uma anlise jurisprudencial do
controle social quanto lei de acesso informao
Alberto Barreto Goerch209
Introduo
No atual contexto histrico de democracia tardia
brasileira, o anseio por informaes pblicas pela emergente
sociedade informacional revela-se uma das principais pautas
de debate, tendo em vista que o direito informao um
dos principais pilares para a democracia. A ampliao do
acesso informao faz parte do processo de democratizao,
por intermdio do qual o Brasil busca resgatar direitos
fundamentais que foram tolhidos pelos regimes totalitrios
vivenciados no pas.
O advento da Constituio Federal de 1988 contribuiu
para a retomada da ordem democrtica, atravs do elenco de
direitos e garantias que trouxe em seu texto, como, por
exemplo, o direito vida e dignidade, que foram elencados a
direitos fundamentais, expressos no artigo 5. Ainda, destacase a existncia dos incisos XIV e XXXIII, que apresentam o
direito de acesso informao e o direito de receber
informaes dos rgos pblicos, como tambm o artigo 37
da Carta Magna que inclui o princpio da publicidade.
Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
Especialista em Direito Constitucional pela Universidade para o Desenvolvimento
do Estado e da Regio do Pantanal Anhanguera/UNIDERP e em Direito
Processual Civil pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Professor do
Curso de Direito da Universidade Federal de Santa Maria UFSM. Membro do
Grupo de Pesquisa Jurisdio Constitucional aberta, vinculado ao CNPq e
coordenado pela Prof. Ps-Dr. Mnia Clarissa Hennig Leal e do projeto de
pesquisa Controle Jurisdicional de Polticas Pblicas (UNISC). Professor em
Cursos preparatrios para carreiras jurdicas. Advogado.
209
- 109 -

Recentemente, foi aprovada a Lei de Acesso
Informao (Lei 12.527/11), para regulamentar o acesso dos
cidados aos documentos e informaes de ordem pblica.
Tal lei tem como proposta, em linhas gerais, garantir a todos
o direito fundamental informao. Ela o faz essencialmente,
por meio de portais de transparncia na internet, pelos quais a
populao pode acompanhar informaes atualizadas sobre
recursos pblicos e a atuao da administrao direta e
indireta de todos os Poderes e Entes federativos.
O presente trabalho tem por objetivo definir e
justificar o princpio do artigo 37 da Constituio Federal,
assim como promover a cultura de controle da populao
brasileira perante a Administrao Pblica, analisando casos
jurisprudenciais nos quais o direito de acesso informao foi
violado. Para tanto, foi utilizado o mtodo de abordagem
dedutivo, partindo-se de explanaes gerais acerca do
princpio da publicidade e do conceito de controle social,
feito com o auxlio da Lei de Acesso Informao, para se
realizar, posteriormente, estudos jurisprudenciais especficos.
Em conjunto, foram utilizados o mtodo de procedimento
monogrfico, alm das tcnicas de pesquisa bibliogrfica,
documental e observacional.
Sem a pretenso de se exaurir o tema, buscou-se
trabalhar o proposto neste ensaio em trs partes.
Primeiramente, sero conceituados princpio da publicidade e
informao pblica, a fim de delimitar o estudo proposto. Na
segunda parte, sero abordados os instrumentos legais para a
promoo da transparncia e sua ligao com as tecnologias
de informao e comunicao, o controle social e sua
importncia para o Estado Democrtico de Direito. Por fim,
a terceira parte apresentar julgados de casos em que o
controle social foi frustrado pela desconsiderao dos rgos
pblicos perante a nova lei de Acesso Informao.
- 110 -

2 Da promessa de abertura da Administrao Pblica
pelo princpio da publicidade e acesso informao
Segundo o art. 1 da Constituio Federal Brasileira,
tem-se que o Brasil um Estado Democrtico de Direito e
que todo poder emana do povo210. Logo, o Estado fundado
na democracia e na participao popular, tendo o povo como
detentor do poder e eleitor de seus representantes. A
Constituio de 1988 trouxe, em seu texto, um rol de direitos
fundamentais, dentre os quais esto, no artigo 5, o direito de
acesso informao (inciso XIV) e o direito de receber
informaes dos rgos pblicos (inciso XXXIII).
Quanto informao, de acordo com Silva:
A liberdade de informao compreende a procura, o acesso, o
recebimento e a difuso de informaes ou ideias, por qualquer
meio, e sem dependncia de censura, respondendo cada qual
pelos abusos que cometer. O acesso de todos informao um
direito individual consignado na Constituio [...].211
A promulgao da Constituio de 1988, juntamente

com a modernizao e a reforma do Estado, trouxe
discusso a transparncia dos atos estatais. A democracia tem
um de seus alicerces no controle dos atos polticos-estatais
pela populao, detentora legtima do poder. Para Bobbio,
pode-se definir a democracia das maneiras as mais diversas,
mas no existe definio que possa deixar de incluir em seus
conotativos a visibilidade ou transparncia do poder212.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de
1988. Braslia: Senado Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/c
civil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 01 abr 14.
211 SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo:
Malheiros, 2009. p.117.
212 BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia: Uma Defesa das Regras do Jogo. Rio
de Janeiro: Paz e Terra, 1986. p.10.
210
- 111 -

Dessa forma, se a populao detentora do poder, no
restam dvidas de que todos os atos estatais devem estar ao
alcance da superviso da mesma.
Alm disso, segundo Bobbio, uma das razes para que
a democracia seja superior em relao aos Estados absolutos
funda-se sobre a convico de que o governo democrtico
poderia finalmente dar vida transparncia do poder, ao
poder sem mscara213.
A Administrao Pblica tem como uma de suas
atribuies, a manuteno da transparncia de seus atos. O
autor Hely Lopes Meirelles, assegura que:
[...] a publicidade, como princpio da Administrao Pblica (CF,
art. 37, caput), abrange toda atuao estatal, no s sob o aspecto
de divulgao oficial de seus atos como, tambm, de propiciao
de conhecimento da conduta interna de seus agentes. Essa
publicidade atinge, assim, os atos concludos e em formao, os
processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e
jurdicos, os despachos intermedirios e finais, as atas de
julgamentos das licitaes e os contratos com quaisquer
interessados, bem como os comprovantes de despesas e as
prestaes de contas submetidas aos rgos competentes. Tudo
isto papel ou documento pblico que pode ser examinado na
repartio por qualquer interessado, e dele pode obter certido
ou fotocpia autenticada para fins constitucionais.214
O princpio tem relao com o direito informao

que garantia fundamental estabelecida pelo inciso XXXIII,
do artigo 5 da Constituio Federal:
Todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de
seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que
sero prestados no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
Ibidem. p.29.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo brasileiro. 29. ed. atual. So
213
214
- 112 -

ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da
sociedade e do Estado.215
A publicidade est na ampla divulgao dos atos da

Administrao, porm, segundo o autor Jos Afonso da Silva,
em Curso de Direito Constitucional Positivado (2006), a
publicidade no pressuposto para a formao do ato. Silva
cita Hely Lopes Meirelles que, sobre o referido princpio, diz:
no elemento formativo do ato; requisito de eficcia e
moralidade. Por isso mesmo os atos irregulares no se
convalidam com a publicao, nem os regulares a dispensam
para que sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a
exige216.
O princpio da publicidade tem ligao intrnseca com
o princpio da moralidade, pois os atos estatais s se
legitimam moralmente com a aprovao e acompanhamento
dos detentores do poder: os cidados. A partir disso, a
publicidade no um requisito de forma do ato
administrativo, requisito de eficcia e moralidade e os
atos irregulares no se convalidam com a publicao, nem os
regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou
o regulamento a exige217.
Segundo a Lei 12.527/11, a Lei de Acesso
Informao218, uma das diretrizes da administrao pblica no
fornecimento de informao a observncia da publicidade
como preceito geral e do sigilo como exceo. Ainda, alm
do princpio da publicidade e do conhecimento da
necessidade da sua mxima efetivao, preciso cientificar-se
das excees existentes na Constituio Federal. As
informaes sigilosas imprescindveis segurana da
BRASIL, 1988, Op Cit.
SILVA, Op Cit. p. 670.
217Idem.
218 A Lei de Acesso Informao ser melhor apresentada no prximo tpico.
215
216
- 113 -

sociedade e do Estado219 ficaro sob a guarda e cuidados dos
rgos pblicos competentes at cessar o perigo ou at o
tempo de sigilo necessrio transcorrer.
H, nesse sentido, divergncias entre os autores na
interpretao do princpio da publicidade. Gustavo Feitosa e
Fernando Linhares, por exemplo, acreditam que, em
contraponto ao princpio da publicidade, existe o princpio da
privacidade: h uma ressalva quanto ao tema e divulgao
de informaes de cunho pessoal e relativas honra dos
cidados. Estas sero resguardadas, em respeito ao direito
fundamental da intimidade e da privacidade, presentes no
inciso X do art. 5 da Carta Magna.
Se o princpio da publicidade efetivamente
cumprido pelos rgos pblicos e o cidado brasileiro exerce
seu direito de fiscalizar, a ocorrncia de atos ilcitos restaria
dificultada na Administrao Pblica. Conforme Mariana de
Carvalho Delgado Silva, quanto mais efetiva e ampla a
publicidade dos atos e gastos do governo, maior a eficincia
da mquina pblica e menores os riscos de corrupo, tendo
em vista o carter inibidor que a transparncia possui 220.
Assim, o entendimento da Controladoria Geral da Unio:
Com acesso s informaes pblicas, os cidados tm mais
condies de monitorar as decises de interesse pblico. Pessoas
e instituies se tornam corruptas quando no h avaliao
pblica sobre o que eles fazem. A corrupo prospera no
segredo.221
BRASIL, 1988, Op Cit. art. 5.

SILVA, Mariana Delgado de Carvalho. Exerccio pelo da cidadania: a transparncia
como instrumento de controle social. In: Anais do IV Congresso CONSAD de Gesto
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221 CGU. ESCOLA Virtual. Mdulo I do Curso Rumo a uma cultura de acesso
informao: a Lei 12.527/2011". 2014. Disponvel em: <https://escolavirtual.cgu.
gov.br/ead/mod/book/print.php?id=496>. Acesso em: 2 abr 14.
219
220
- 114 -

A efetividade do princpio da publicidade,
combinada com o exerccio da cidadania, grande aliada na
luta contra a corrupo. Assim, a corrupo uma patologia
coletiva, que afeta grande parte dos pases, em especial, os
latino-americanos, acrescentando-se que a corrupo se d
quando existe a coincidncia de um governo forte e um povo
passivo. Por conseguinte, um governo corrupto um governo
violador dos direitos mais fundamentais ao homem.
Para Llaca, pouco vale a vigilncia, o acesso
informao e transparncia na luta contra a corrupo se o
povo no participa. To importante quanto a previso do
princpio da publicidade o interesse do cidado em buscar o
que lhe de direito acessar. Os documentos pblicos, as
informaes sobre obras, funcionrios e projetos do pas
devem ser de interesse geral da populao222. A CGU, quanto
ao estmulo ao controle social, traz que
O acompanhamento da gesto pblica pela sociedade um
complemento indispensvel fiscalizao exercida pelos rgos
pblicos. O acesso s informaes pblicas fundamental para
que o controle social seja exercido com eficcia, fortalecendo
tambm a cidadania.223
Desse modo, verifica-se que o princpio da

publicidade um fundamental instrumento ao controle social,
essencial em uma sociedade democrtica. Bobbio,
parafraseando o antigo ditado poltico quem custodia os
custdios?, lana a indagao: quem controla os
controladores?224. Se no for possvel obter uma resposta, a
democracia, como governo visvel, est perdida. preciso,
LLACA, Edmundo Gonzlez. La Corrupcin: Patologia Colectiva. Cuajimalpa:
Instituto Nacional de Administracin Pblica, 2005. Disponvel em: <http://
biblio.juridicas.unam.mx/libros/libro.htm?l=1680>. Acesso em: 06 jan 14.
223 CGU. ESCOLA Virtual, Op Cit.
224 BOBBIO, Op Cit. p.31.
222
- 115 -

ento, que a cultura de fiscalizao e controle seja instaurada
na sociedade, o que tem se tentado, mediante a promulgao
de leis que propiciam acesso s informaes pblicas. Sendo
assim, o prximo tpico para debate ser sobre tais leis e
como elas empoderam o cidado para que este possa realizar
o controle social dos atos da administrao pblica.
3 Da importncia da cultura de transparncia na Administrao Pblica: a informao como instrumento de
controle social
A nova ordem jurdica e social trazida pela
Constituio Cidad, conforme j exposto, surge para
contrapor-se aos regimes autoritrios que o Brasil viveu desde
a dcada de 30, os quais deixaram profundas marcas na
cultura da populao brasileira. Devido a esse legado, os
brasileiros ainda tm dificuldade para entender o que, de fato,
significa a democracia e de que modo eles podem atuar como
verdadeiros cidados, j que, segundo Bonavides, falta ao
cidado brasileiro conceito de cidadania, certeza de que o
governo rgo do interesse pblico, e deve servir ao bem
comum do povo e da nao225. A resposta para tais
questionamentos s ser encontrada quando estes realmente
empoderarem-se, ou seja, puderem decidir, opinar e atuar
sobre questes que lhes dizem respeito em diversos mbitos
sociais226.
BONAVIDES, Paulo. Direito Constitucional: o Desafio de Valorizar os Princpios de
Cidadania. Entrevista concedida Revista da FARN. v. 7. n. 1. Natal, 2008. p.150.
Disponvel em: <http://www.revistaunirn.inf.br/revistaunirn/index.php/revistau
nirn/article/view/140/169>. Acesso em: 16 abr 14.
226 HOROCHOVSKI, Rodrigo Rossi. MEIRELLES, Giselle. Problematizando o
conceito de empoderamento. In: Anais do Seminrio Nacional Movimentos Sociais,
Participao e Democracia. Florianpolis: UFSC, 2007. p. 486. Disponvel em:
<http://www.sociologia.ufsc.br/npms/rodrigo_horochovski_meirelles.pdf>.
Acesso em: 24 jan 14.
225
- 116 -

Esse empoderamento tem relao direta com o livre
acesso s informaes apuradas e seguras, as quais colaboram
para a ocorrncia desse processo poltico-social, caracterizado
por permitir que os cidados tenham o controle de suas
prprias vidas e possam agir colaborativamente com seus
governantes227. Sendo assim, o acesso informao aparece
como grande aliado na busca da concretizao da democracia.
Nesse nterim, Castells e Himanen trazem que uma
sociedade informacional se possui uma slida tecnologia de
informao infraestrutura, produo e conhecimento228.
Verifica-se que o Brasil busca se tornar uma sociedade tal qual
esta, pois se percebe um esforo do legislador no que tange s
leis que visam o acesso s informaes pblicas por parte da
populao, como, por exemplo, a Lei de Responsabilidade
Fiscal, Lei do Processo Administrativo, Lei do Habeas Data e
a Lei de Arquivos. Esse acesso proporcionar o exerccio da
cidadania ativa, a qual supe a participao popular como
possibilidade de criao, transformao e controle sobre o
poder ou os poderes 229.
A partir da dcada de 90, com a popularizao da
internet230 e o surgimento das modernas tecnologias de
UNESCO. Communication and Information Sector. Freedom of Expression. Access to
Information and Empowerment of People. Paris, 2009. Disponvel em: <http://
unesdoc.unesco.org/images/0018/001803/180312e.pdf>. Acesso em: 29 mar 14.
228 CASTELLS, Manuel. HIMANEM, Pekka. Inovaes Tecnolgicas, Estado e BemEstar Social. 2002. apud CASTELLS, Manuel. CARDOSO, Gustavo. A Sociedade
em Rede: Do Conhecimento Aco Poltica. Belm: Imprensa Nacional, 2005.
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229 BENEVIDES, Maria Victoria. A Cidadania Ativa. So Paulo: tica. 1991. p.20.
230 Embora, segundo a pesquisa TIC Domiclios, realizada entre outubro de
2012 e fevereiro de 2013, pelo Centro de Estudos sobre as Tecnologias da
Informao e da Comunicao (CETIC.br), apenas 40% dos domiclios brasileiros
tenham acesso internet, fator que demonstra uma barreira no s incluso
digital, bem como participao popular, por meio dos canais de comunicao
governamentais online. Mais dados sobre a referida pesquisa em:
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227
- 117 -

informao e comunicao (TICs), surgiram novas formas de
atuar em sociedade, tanto no plano das interaes sociais,
como no espao poltico. O atual desenvolvimento da
sociedade em forma de redes implica a difuso das TICs por
todo o mundo. Conforme Castells, dado que a informao
integra a atividade humana, todos os processos que envolvem
nossa vivncia coletiva ou individual so adaptados ao novo
meio tecnolgico231. Sendo assim, nada mais natural que a
sociedade busque auxlio nas novas tecnologias para entender
e participar efetivamente desse recente quadro democrtico
que se instaurou em nosso pas, exigindo que o governo se
adapte e fornea as informaes solicitadas.
De acordo com Miragem,
[...] o maior nvel de informao estimula e qualifica, igualmente,
a participao da populao nos processo de conhecimento e
deciso, por intermdio da internet. Trata-se, em ltima anlise
do surgimento de uma democracia informacional, caracterizada
pela reduo da distncia entre a Administrao e o administrado
em face, especialmente, da menor complexidade e maior
acessibilidade do cidado em sua interlocuo com o Poder
Pblico.232
Tendo em vista esse quadro, alm dos avanos

tecnolgicos e a previso normativa do artigo 5, incisos
XXXIII e XXXIV da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, em 2004, foi lanado o Portal da Transparncia,
uma iniciativa da Controladoria Geral da Unio (CGU). O
CASTELLS, Manuel. A sociedade em rede. 8. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1999.
MIRAGEM, Bruno. A nova administrao pblica e o direito administrativo. So
Paulo: Revista dos Tribunais, 2011 apud DE LA RUE, Letcia Almeida. A lei de
acesso informao no Poder Legislativo brasileiro dentro do contexto da
sociedade informacional: perspectivas para a democracia. In: CONPEDI. Direito e
novas tecnologias. Florianpolis, 2013. Disponvel em: <http://www.publica
direito.com.br/artigos/?cod=ac450d10e166657e>. Acesso em: 29 mar 14.
231
232
- 118 -

website utiliza da popularizao da internet como meio para
estimular a ao fiscalizadora do cidado sobre os recursos
pblicos, j que atravs do portal possvel encontrar
informaes sobre transferncia de recursos aos entes
federados, gastos pblicos, receita pblica, convnios,
licitaes, etc233.
Em novembro de 2011, seguindo a mesma linha de
iniciativas relacionadas transparncia e ao acesso
informao por parte do cidado, foi criada a Lei 12.572, a
Lei de Acesso Informao (LAI). Essa Lei surgiu em
consonncia com os incisos XIV e XXXIII do artigo 5 da
Constituio Federal234, a fim de regulamentar o segundo
inciso citado. Ela visa instaurao da cultura do acesso, na
qual o sigilo a exceo e a transparncia a regra. Segundo
Abrucio, a LAI tem como objetivo mais nobre ser uma
escola de cidadania para os brasileiros, visto que
possibilitar um maior conhecimento sobre o que nossos
governantes fazem e, consequentemente, uma maior
fiscalizao acerca de tais atos para que possamos avali-los
atravs do voto nas prximas eleies235.
A LAI traz, em seus dispositivos, procedimentos,
prazos e normas para o processamento dos pedidos de
informao feitos atravs do Servio de Informaes ao
Cidado (casos de transparncia passiva) e estipula que os
CGU. Portal da Transparncia registra mais de 8,1 milhes de acessos em 2012. Jan.
2013. Disponvel em: <http://www.portaldatransparencia.gov.br/noticias/Deta
lheNoticia.asp?noticia=319>. Acesso em: 31 mar 14.
234
BRASIL, 1988, Artigo 5: [...] XIV - assegurado a todos o acesso
informao e resguardado o sigilo da fonte, quando necessrio ao exerccio
profissional; [...] XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos
informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero
prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo
sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.
235 ABRUCIO, Fernando Luiz. A Lei de Acesso Informao e cidadania. 2012.
Disponvel em: <http://revistaepoca.globo.com/opiniao/fernando-abrucio/noti
cia/2012/06/lei-de-acesso-informacao-e-cidadania.html>. Acesso em: 31 mar 14.
233
- 119 -

rgos e as entidades pblicas, alm das entidades privadas
sem fins lucrativos que recebam recursos pblicos, devem
divulgar informaes de interesse coletivo (transparncia
ativa), exceto se essas forem sigilosas236. Depreende-se, ento,
que a maior transparncia, alm de ampliar o acesso dos
cidados gesto pblica, aproxima o Estado da sociedade, o
que um requisito fundamental da boa governana237.
Com a j citada transparncia proporcionada pela Lei
de Acesso Informao, reitera-se a importncia da
populao exercer o controle social, que nada mais do que a
fiscalizao feita pela sociedade sobre os atos estatais, os quais
podem conter vcios, mediante o monitoramento peridico da
Administrao pblica. O controle social tem como objetivo
aproveitar as regras previamente elaboradas para submeter o
Estado a uma posio de submisso ao cidado controlador
de seus atos238.
Ainda, um dos propsitos do controle social
verificar se as decises estatais esto sendo realizadas
conforme o que fora previamente acordado e se suas
atividades esto sendo feitas em consonncia com os
parmetros estabelecidos pelas normas infraconstitucionais e
pela Constituio239. Desse modo, pode-se dizer que o
controle social atua como mecanismo de preveno da
corrupo, favorecendo a boa e correta aplicao dos recursos
CGU, 2013, Op Cit.
CULAU, Ariosto Antunes; FORTIS, Martin Francisco. Transparncia e controle
social na administrao pblica brasileira: avaliao das principais inovaes introduzidas pela
Lei de Responsabilidade Fiscal. In: Anais do Congreso Internacional del CLAD sobre
la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica. Cidade da Guatemala, 2006.
Disponvel em: <https://bvc.cgu.gov.br/bitstream/123456789/3235/1/transpa
rencia_controle_social_administracao.pdf>. Acesso em: 2 abr 14.
238 SIRAQUE, Vanderlei. O Controle Social da Funo Administrativa do Estado:
Possibilidades e Limites na Constituio de 1988. Dissertao (Mestrado em Direito).
So
Paulo:
PUC,
2004.
p.
22.
Disponvel
em:
<http://siraque.tempsite.ws/monografia 2004.pdf>. Acesso em: 29 mar 14.
239 Idem.
236
237
- 120 -

pblicos e fortalecendo a cidadania240. Nas palavras de
Secchin241:
O controle social serve como reforo do controle estatal
acerca dos atos dos gestores pblicos seja no Executivo, no
Legislativo, ou no Judicirio e ainda fomenta o exerccio da
cidadania, facilitando, com isso, a existncia de uma sociedade
mais justa, mais independente, conhecedora de seus direitos e
obrigaes.
O cidado tem a possibilidade, hoje, de requerer

informaes tanto pessoalmente como virtualmente, sem
necessidade de justificar o que o motivou a fazer tal
solicitao. Isso se d graas ao pargrafo 3 do artigo 10 da
Lei 12.527/11242, combinando-se ao fato de que a informao,
como bem pblico, deve estar acessvel para toda a sociedade.
Percebe-se, assim, que o direito informao deixou de ser
um direito instrumental para se tornar um direito autnomo,
o que significa dizer que o acesso, em si, j um direito,
independente das informaes solicitadas serem necessrias
para o exerccio de outro direito243.
Contudo, Rogrio Gesta Leal faz um alerta:
CGU. Acesso Informao pblica: uma introduo Lei 12.527, de 18 de novembro de
2011. Braslia: Imprensa Nacional, 2011. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br
/acessoainformacao/materiais-interesse/cartilhaacessoainformacao.pdf>. Acesso
em: 31 mar 14.
241 SECCHIN, Lenise Barcellos de Mello. Controle Social: transparncia das polticas
pblicas e fomento ao exerccio de cidadania. In: Revista da CGU. v. 3. n. 5. Braslia:
CGU, 2008. p. 32. Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/publicacoes/revista
cgu/Arquivos/5edicao.pdf>. Acesso em: 30 mar 14.
242 Art. 10. Qualquer interessado poder apresentar pedido de acesso a
informaes aos rgos e entidades referidos no art. 1o desta Lei, por qualquer
meio legtimo, devendo o pedido conter a identificao do requerente e a
especificao da informao requerida. [...] 3o So vedadas quaisquer exigncias
relativas aos motivos determinantes da solicitao de informaes de interesse
pblico.
243 CGU. ESCOLA Virtual, Op Cit.
240
- 121 -

Apesar de todo este arsenal cvico disposio da cidadania
brasileira, ele no raro sub-utilizado, haja vista a letargia social
pela qual esta cidadania passa assistindo ao espetculo da cena
poltica nacional como mero expectador, fomentado inclusive
pelo comportamento autoritrio e endgeno dos poderes
institudos que, por vezes, creem em sua autossuficincia
gerencial e poltica, ensejando uma relao artificial e de
distanciamento de sua base soberana a comunidade que deveria
servir. 244
Felizmente, h cidados que fazem uso do direito que

lhes foi conferido, buscando informaes de interesse pblico
por meio das opes diversas trazidas pela LAI, exercendo o
controle social e tentando evitar atos corruptos do poder
pblico. No prximo tpico, sero feitos estudos de casos
que exemplificam essa efetiva cobrana e participao social,
cujos desdobramentos sero debatidos a seguir.
4 Do estudo de caso: uma anlise jurisprudencial acerca
das demandas relacionadas ao acesso informao
Diante de tudo que foi exposto acerca de acesso
informao, princpio da publicidade e controle social,
necessrio verificar se, realmente, tais instrumentos de
monitoramento disposio da populao so efetivamente
utilizadas e se, quando o poder judicirio acionado, este age
de acordo com as leis e princpios pr-estabelecidos.
Realizou-se, para tanto, uma pesquisa jurisprudencial em
alguns sites dos Tribunais de Justia, como o do Rio Grande
do Sul e o do Paran, alm do estudo de julgados do Supremo
Tribunal Federal. O critrio de seleo para os julgados foi a
LEAL, Rogrio Gesta. O controle social dos servios pblicos no Brasil como condio de
sua possibilidade. In: Anuario de la Facultade de Dereito de Corua. v. 13., 2009. P.
315. Disponvel em: <http://ruc.udc.es/dspace/bitstream/2183/7551/1/AD_13
_art_15.pdf>. Acesso em: 30 mar 14.
244
- 122 -

sagacidade dos argumentos apresentados pelos magistrados,
visto que os dois primeiros casos que sero explicitados so
demandas que, por ora, se repetem nos diversos nveis de
jurisdio, sendo, ento, necessrio um filtro acerca das
melhores fundamentaes.
primeira vista, percebe-se uma grande quantidade
de demandas de servidores pblicos requerendo a no
divulgao nominal dos vencimentos, alegando o prejuzo a
sua imagem, honra, intimidade e vida privada. O contraponto
notvel na sociedade: percebe-se que h uma indiscrio dos
cidados, ao pesquisar quanto um agente pblico, que seu
conhecido, ganha. Essa conduta, apesar de especulativa,
direito do cidado, pois esse pode e deve saber onde
aplicado o dinheiro pblico. O que no se pode deixar
acontecer que a busca de informaes ocorra
exclusivamente para suprir essa curiosidade, sem intuito
fiscalizador, sem que a verdadeira finalidade da divulgao
dos gastos pblicos se atinja, ou seja, sem que o controle
social se realize.
Um dos julgados escolhidos para o estudo foi o
Mandado de Segurana n 70055392989, analisado pelo
Tribunal de Justia do Rio Grande do Sul (TJRS), no qual se
discutia a divulgao dos vencimentos mensais dos servidores
da Assembleia Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul245.
Tal acrdo trouxe inmeras divergncias de voto entre os
desembargadores, visto que tal tema confronta o princpio da
publicidade (Art. 37, CF) com o direito intimidade (Art. 5,
X, CF). Ao fim, foi denegada a segurana aos servidores, o
que denota que o TJRS seguiu o entendimento do Supremo
Tribunal Federal:
BRASIL, Tribunal Pleno do TJRS. Mandado de Segurana n 70055392989.
Mandado de segurana. Publicao dos salrios dos servidores efetivos e estveis da Assembleia
Legislativa do Estado do Rio Grande do Sul. Possibilidade de publicao nominal da
remunerao. 2013d. Disponvel em: <http://goo.gl/WLSflI>. Acesso em: 6 abr 14.
245
- 123 -
[...] o cidado que decide ingressar no servio pblico adere ao

regime jurdico prprio da Administrao Pbica, que prev a
publicidade de todas as informaes de interesse da coletividade,
dentre elas o valor pago a ttulo de remunerao aos seus
servidores. Desse modo, no h falar em violao ao direito
lquido e certo do servidor de ter asseguradas a intimidade e a
privacidade. [...] Esse ato normativo [a Lei de Acesso
Informao], ao permitir a divulgao da remunerao percebida
pelo servidor com identificao nominal do beneficirio e da
unidade na qual efetivamente presta os seus servios, consoante
demonstrado alhures, no viola os direitos intimidade,
privacidade e segurana invocados pelos autores, que,
confrontados com os princpios da publicidade e da
transparncia que regem a atividade administrativa, bem como
com o direito fundamental de acesso informao, cedem lugar
a estes ltimos. 246
Desse modo, fica claro que, para o TJRS e para o

STF, a divulgao nominal de salrios no fere a redao do
inciso X do artigo 5 da Constituio da Repblica Federativa
do Brasil, visto que o direito informao pblica mais
abrangente que o direito intimidade e privacidade, por
serem particulares. Assim sendo, atravs do sopesamento,
neste caso em tela se deu preferncia ao direito mais amplo e
socialmente relevante.
Justamente por decises como esta, muito se tem
discutido se, realmente, constitucional a abertura de dados
to personalssimos para a populao. Muitas so as
divergncias sobre a temtica, bem como sobre se a deciso
do Supremo Tribunal Federal brasileiro a mais ponderada,
sob o vis constitucional, ao utilizar, aparentemente, de forma
BRASIL, Supremo Tribunal Federal. Deciso Monocrtica da Ao Originria
1823/MG. 2013a. Disponvel em: <http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/
listarJurisprudencia.asp?s1=%28AO%24%2ESCLA%2E+E+1823%2ENUME%
2E%29&base=baseMonocraticas&url=http://tinyurl.com/mmhy84q>. Acesso
em: 6 abr 14.
246
- 124 -

no to adequada, a teoria norte-americana do checks and
balance, que, em portugus, significa literalmente checar e
equilibrar. Esse princpio denota o dever de cada Poder
assegurar que o outro cumpra sua funo determinada, como
forma de prevenir um governo irracional e tirnico.
Verificaram-se, ainda, inmeras demandas realizadas
por vereadores ou pelos Legislativos municipais contra o
chefe da Administrao Pblica Municipal. O julgado
escolhido para essa anlise foi o Agravo de Instrumento n
70049471824, do TJ/RS247, no qual os vereadores do
municpio de So Nicolau interpuseram agravo contra deciso
de primeiro grau que indeferiu liminar de Mandado de
Segurana que lhes concederia cpias de documentos
solicitados ao Prefeito Municipal e por esse negados.
A escolha do julgado se justifica pelas importantes
colocaes do relator Genaro Jos Baroni Borges em seu
voto, dentre as quais se destaca a que afirma: tudo o que
pblico, tudo o que do povo h de estar s claras, sem
peias, sem mordaa, sem sigilo248. No acrdo, por
unanimidade, decidiram os desembargadores pelo provimento
do agravo, obrigando a autoridade fornecer a documentao.
Os vereadores so munidos do direito de acesso
informao tanto pela via de cidado, embasado no artigo 37
da Constituio, que assegura o princpio da publicidade,
quanto pelo cargo ocupado, por serem os fiscais externos dos
atos do Poder Executivo Municipal, isso posto no artigo 31
da Carta Magna249. A cartilha disponibilizada pela CGU,
BRASIL, Tribunal de Justia do Estado do Rio Grande do Sul. Agravo de
Instrumento N 70049471824. Vigsima Primeira Cmara Cvel, Tribunal de Justia
do RS. Rel: Des. Genaro Jos Baroni Borges. Julgado em 08/05/2013. 2013c.
Disponvel em: <http://goo.gl/CFYQoE>. Acesso em: 9 abr 14.
248 Idem.
249 Art. 31: A fiscalizao do municpio ser exercida pelo Poder Legislativo
Municipal, mediante controle externo, e pelos sistemas de controle interno do
Poder Executivo Municipal, na forma da lei.
247
- 125 -

denominada O vereador e a fiscalizao dos recursos pblicos municipais, apresenta que:
importante salientar que o vereador quando controla a atuao
do gestor pblico municipal est, na verdade, cumprindo uma
obrigao fixada pelo texto da Constituio Federal Brasileira de
1988, a qual estabelece em seu art. 31 que a fiscalizao do
municpio ser exercida pelo Poder Legislativo municipal,
mediante controle externo.250
Os vereadores contam com o auxlio do Tribunal de

Contas do Estado, cuja funo assemelha-se do Tribunal de
Contas da Unio, porm com rea de atuao mais restrita.
Quanto s funes dos Tribunais, estas se referem a julgar
contas dos administradores pblicos e de todos os que
usufrurem das finanas do Estado. Destarte, a atitude
tomada pelo chefe do Executivo, ao negar acesso aos
documentos pblicos, incompatvel com o que a
Constituio assegura e com a postura anloga dos Tribunais
ao Poder Legislativo, exercido pelos vereadores, sendo
ignorados ambos os artigos que do ensejo solicitao das
informaes. Dessa forma, foi correta a deciso do Tribunal
de Justia do RS ao dar provimento ao agravo.
A cartilha exarada, que dispe sobre as funes dos
vereadores, traz ainda que o povo brasileiro decidiu
participar da gesto e do controle do Estado brasileiro. Mas
no podemos exercer a gesto e o controle do que no
conhecemos. com fundamento nessa afirmao que o
controle social e o direito de acesso informao pblica tm
seu alicerce. Grande parte das demandas feitas ao Poder
Judicirio so provenientes de cidados que tiveram seus
pedidos de acesso indeferidos pelos rgos pblicos. Um
CGU. O vereador e a fiscalizao dos recursos pblicos municipais. Braslia: CGU, 2009.
Disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/publicacoes/CartilhaVereadores/Arqui
vos/CartilhaVereadores.pdf>. Acesso em: 9 abr 14.
250
- 126 -

caso, em particular, ocorrido na Comarca de So Jos dos
Pinhais, demonstra tal afirmao251.
Trata-se de um mandado de segurana impetrado
contra o prefeito do municpio de So Jos dos Pinhais (PR),
pelo cidado Rodrigo Costa da Rocha Loures que, ao
requerer informaes sobre os gastos com a locao de
veculos, teve seu pedido negado pela administrao
municipal, a qual se limitou a dizer que o pedido detalhado da
destinao de cada veculo fere a razoabilidade e a escolha da
destinao cabe ao poder discricionrio da administrao,
indicando-lhe apenas o portal da transparncia do municpio
para que obtivesse algumas informaes. O cidado
procurou, ento, o auxlio do Judicirio, tendo seu
provimento negado em primeira instncia. Inconformado, o
impetrante apelou ao Tribunal de Justia do Estado do Paran
e teve seu recurso provido.
A apelao em questo foi objeto de anlise no
presente estudo devido aos excelentes argumentos
apresentados na fundamentao da deciso do relator Nilson
Mizuta. O primeiro ponto abordado em seu voto foi a
imparcialidade na resposta dada a Rodrigo pelo Prefeito
Municipal da poca, Ivan Rodrigues. Ocorre que Rodrigo era
candidato a prefeito nas eleies do ano de 2012, tendo, por
certo, rixas pessoais com o representante do Poder Executivo
Municipal empossado.
Sendo assim, Ivan, em resposta ao pedido de
informaes do cidado, alegou que entendeu por inusitado
tal pedido feito justamente em poca eleitoral. Contudo,
BRASIL, Tribunal de Justia do Estado do Paran. Apelao cvel n 1083542-0,
do foro regional de So Jos dos Pinhais da Comarca da regio metropolitana de Curitiba.
Apelante: Rodrigo Costa da Rocha Loures. Apelado: Prefeito do Municpio de So
Jos dos Pinhais - Ivan Rodrigues. Relator: Des. Nilson Mizuta. 2013b. Disponvel
em: <http://portal.tjpr.jus.br/jurisprudencia/j/11562382/Ac%C3%B3rd%C3%
A3o-1083542-0#integra_11562382>. Acesso em: 10 abr 14.
251
- 127 -

segundo o argumento do desembargador Mizuta, por mais
que o pedido apresente tal peculiaridade, no excluda a
obrigatoriedade da ampla divulgao dos documentos
pblicos, mesmo que a solicitao advenha de interesse
particular. de entendimento da LAI que no cabe
Administrao Pblica conhecer ou questionar os motivos
que ensejam o pedido pela informao, visto que essa deve
estar ao alcance de todos, com fulcro na lei. Nas palavras do
relator Mizuta:
Vale, portanto, o princpio da impessoalidade (art.37, caput), que
no distingue aliados de opositores, amigos ou inimigos etc., uma
vez que o agente, enquanto delegado da Administrao, age em
nome dela, e a relao da mesma apenas com fulcro na
legalidade, sem relacionar-se pessoalmente com os
administrados, evidente.252
Outro fundamento apresentado pelo desembargador

o evidente descumprimento, por parte do administrador
municipal, aos preceitos legais dos j referidos artigos 5
(inciso XXXIII) e 37 da Constituio Federal, alm da total
desobedincia Lei de Acesso Informao, podendo-se
citar, a ttulo de exemplo, os artigos 5, 10 e 11 da referida
lei.253 Ficou claro que a indicao do site do municpio busca
de informaes fere o disposto na Lei 12.527, visto que todo
cidado j sabe ou deveria saber que as informaes
devem estar em tal portal. O que ocorre que estas no
Idem.
Artigo 5: dever do Estado garantir o direito de acesso informao, que ser
franqueada, mediante procedimentos objetivos e geis, de forma transparente,
clara e em linguagem de fcil compreenso. Artigo 10: Qualquer interessado
poder apresentar pedido de acesso a informaes aos rgos e entidades referidos
no art. 1 desta Lei, por qualquer meio legtimo, devendo o pedido conter a
identificao do requerente e a especificao da informao requerida. Artigo 11:
O rgo ou entidade pblica dever autorizar ou conceder o acesso imediato
informao disponvel.
252
253
- 128 -

estavam suficientemente detalhadas no website, o que ensejou
o pedido do cidado, sendo este absolutamente legtimo.
Destaca-se, ainda, a fala do relator Mizuta, na qual
rebatido o argumento dado pelo prefeito sobre a escolha da
destinao dos veculos ser um ato discricionrio da
administrao pblica:
[...] no possui fundamento jurdico algum a afirmao de que os
atos em questo so discricionrios, como se isso escusasse a
prestao de informaes. A discricionariedade administrativa
parcela de faculdade concedida pelo legislador ao administrador
para que, no caso concreto, possa optar pela melhor soluo
jurdica ao caso - apenas. No so sinnimos de ato impassvel
de controle, e, principalmente, os atos discricionrios no so
menos pblicos que os demais. A discricionariedade uma
faculdade que existe no momento de escolha desta ou daquela
opo legal - feita tal escolha e perfeita a prtica do ato, no h
mais que se falar em margem de discrio do Administrador. O
ato, praticado como se praticou, to ato administrativo como
qualquer outro, e dele exigida a mesma publicidade que aos
demais. Alis, justamente por serem discricionrios que se
presume que haja maior interesse dos cidados em saber
informaes a seu respeito, ratificando por derradeiro a aplicao
da Lei de Acesso informao. 254
Nota-se que, ao invs dos rgos pblicos facilitarem

o acesso s informaes, funo que lhes inerente, estes
criam barreiras e, cada vez, do novos argumentos a fim de
no disponibilizar ou, apenas parcialmente, disponibilizar as
informaes. Assim, o Judicirio precisa ser acionado para
resolver questes que deveriam ser incumbncia da
Administrao Pblica. Felizmente, percebe-se que esse
Poder tem corrigido os desvios de conduta desta, prezando
pela Constituio e pela lei, impedindo que o Direito seja
violado.
254
BRASIL, 2013b, Op Cit.
- 129 -
Concluso
O princpio da publicidade, junto com o de acesso
informao, revela-se um instrumento para a populao
exercer sua participao e controle nas decises e aes do
Estado. O dever de publicar e fornecer informaes por parte
dos rgos pblicos nada mais que um meio de governar de
forma mais transparente, minimizando desvios de conduta ou
negociaes fraudulentas. A populao precisa tomar como
inerente cultura brasileira a ao de controlar quem coloca
no poder. O exerccio da cidadania no se restringe escolha
dos representantes polticos, mas estende-se ao monitoramento dos mesmos.
A Lei de Acesso Informao surgiu para dar novos
rumos e tornar mais concreto o que j estava previsto na
Constituio Cidad. Com a difuso da internet, os portais de
transparncia, desenvolvidos para tornar prtico e simples o
acesso informao pela populao, o controle social passa a
ser uma prtica mais comum no cenrio atual.
Infelizmente, como provam os julgados estudados,
ainda existem barreiras para a divulgao de informaes
pblicas. Chefes do Executivo, servidores pblicos e pessoas
encarregadas de prestar informaes tornam o caminho do
acesso um tanto conturbado. Recorrer ao Judicirio para
concretizar um direito constitucional e regulamentado por lei
deveria ser exceo e raridade, mas no foi o percebido.
Ainda, a necessidade de recorrer s instncias superiores
demonstra, indubitavelmente, algumas falhas a serem
corrigidas no quesito acesso informao dentro do prprio
sistema de defesa aos direitos dos cidados.
Por fim, esse trabalho buscou esclarecer e conceituar
alguns pontos sobre a publicidade dos atos estatais e o direito
da populao exigi-la, assim como demonstrar a necessidade
- 130 -

do controle social sobre aqueles que elegemos para representar nossos interesses e gerenciar nossa vida no mbito pblico.
No estudo jurisprudencial, ficou evidente que as
negativas de acesso informao no devem ser um
desestmulo aos cidados politicamente atuantes, afinal muito
se batalhou para formalizar esse direito e, felizmente, os
Tribunais Superiores esto sempre alertas para reformar
decises em desconformidade com as garantias legais de
publicidade.
A misso, agora, difundir a cultura do acesso e da
fiscalizao popular, com o consequente controle social dos
atos governamentais, a fim de que a verdadeira democracia
seja posta em prtica e mazelas como a corrupo no
prosperem mais em nosso pas.
Referncias
ABRUCIO, Fernando Luiz. A Lei de Acesso Informao e
cidadania. 2012. Disponvel em: <http://revistaepoca.
globo.com/opiniao/fernando-abrucio/noticia/2012/06/le
i-de-acesso-informacao-e-cidadania.html> Acesso em: 31
mar 14.
ADMINISTRAO PBLICA PARA MUNICPIOS.
Princpio da legalidade. Disponvel em: <http://www.adpmn
et.com.br/index.php?option=com_content&view=articl&i
d=80:principio-da-publicidade&catid=12&Itemid=329>.
Acesso em: 2 abr 14.
BENEVIDES, Maria Victoria. A Cidadania Ativa. So Paulo:
tica. 1991.
BOBBIO, Norberto. O Futuro da Democracia: Uma Defesa das
Regras do Jogo. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986.
- 131 -

BONAVIDES, Paulo. Direito Constitucional: O Desafio de
Valorizar os Princpios de Cidadania. Entrevista concedida
Revista da FARN. v. 7. n.1. Natal., 2008. p.143-152.
BRASIL, Lei 12.527 de 18 de novembro de 2011. Regula o
acesso a informaes previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso
II do 3o do art. 37 e no 2o do art. 216 da Constituio Federal;
altera a Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei
no 11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no 8.159, de
8 de janeiro de 1991; e d outras providncias. Braslia: Senado
Federal. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/_ato 2011-2014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso
em: 31 mar 14.
_______, Supremo Tribunal Federal. Deciso Monocrtica da
Ao Originria 1823/MG. 2013a. Disponvel em:
<http://www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurispr
udencia.asp?s1=%28AO%24%2ESCLA%2E+E+1823%2
ENUME%2E%29&base=baseMonocraticas&url=http://
tinyurl.com/mmhy84q>. Acesso em: 6 abr 14.
_______, Tribunal de Justia do Estado do Paran. Apelao
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- 136 -

A BOA GESTO PBLICA E OS MECANISMOS
LEGAIS SOBRE O ENDIVIDAMENTO
MUNICIPAL: um paralelo entre a Lei de
Responsabilidade Fiscal e a Lei 73/2013 das
Autarquias Locais Portuguesas
Guilherme Estima Giacobbo255
Mrcio Bonini Notari256
Introduo
O Ente municipal Brasileiro teve um salto de importncia na seara poltico-administrativa nacional com o advento da Constituio de 1988. Na condio de pessoa jurdica de
Direito Pblico, o municpio foi munido de prerrogativas
anlogas s demais entidades federadas, conforme se depreende da leitura do caput do art. 18 da Constituio Federal
Brasileira257 que lhe assegura autonomia.
Tal autonomia corresponde a uma gama de
competncias, ou um conjunto de atribuies, em que
facultado ao Municpio atuar de maneira livre para melhor
atender as necessidades do espao local, sempre observando o
referencial constitucional (tanto estadual quanto federal). Esta
autonomia concebida como a capacidade de edio de
normas jurdicas (competncia legislativa), com prerrogativa
Mestrando em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC e
Mestrando em Autarquias Locais pela Universidade do Minho, em Portugal, na
modalidade dupla titulao. Especialista em Direito Pblico pela Universidade
para o Desenvolvimento do Estado e da Regio do Pantanal
Anhanguera/UNIDERP. Membro do grupo de estudos Gesto Local e Polticas
Pblicas, coordenado pelo Prof. Dr. Ricardo Hermany.
Especialista em Direito e Processo do Trabalho pela Faculdade Atlntico Sul.
257 Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos
autnomos, nos termos desta Constituio.
255
- 137 -

para elaborar o seu prprio regramento conforme as
peculiaridades e necessidades de cada local e, no que couber,
suplementar a legislao federal e estadual.
Dessa forma, para a consecuo dos objetivos propostos a este ensaio, realizar-se- um paralelo, passando-se
pela autonomia local no Brasil e em Portugal, abordando-se
os principais pontos dos diplomas legais de ambos os pases,
que regulam a questo dos limites e diretrizes do endividamento municipal, bem como os desafios concernentes
obteno da boa gesto pblica e da administrao municipal
responsvel.
2 A autonomia local no Brasil e em Portugal
O Brasil adota o federalismo como forma de organizao do Estado, o qual se consubstancia como sistema
poltico em que organizaes, tambm polticas, ou grupos se
unem para formar uma organizao de maior amplitude
como, por exemplo, um Estado Central (diferentemente de
Portugal que um Estado Unitrio). No sistema federalista,
os Estados que integram a federao mantm sua autonomia,
distribuindo-se e exercendo o poder poltico numa determinada sociedade, resultando, no caso Brasileiro, da necessidade
de preservao da diversidade de culturas, das diferentes
origens histricas e das tradies polticas de cada EstadoMembro. Assim, a Constituio Federal a responsvel pela
garantia da autonomia local, bem como pela forma de cooperao poltica para diviso de poder 258.
Com a incluso do princpio da descentralizao
HERMANY, Ricardo; FRANZ, Diogo. (Re)definindo o pacto federativo: uma
proposta a partir subsidiariedade e do municipalismo. In: COSTA, Marli Marlene Moraes
da; RODRIGUES, Hugo Thamir (Orgs). Direito e Polticas Pblicas VII. Santa
Cruz do Sul: EdUNISC, 2012. p. 197.
258
- 138 -

poltica, administrativa e financeira talvez a mais importante
dentre as novidades do texto constitucional veio um alento:
a esperana de que a aproximao entre o poder decisrio e
os cidados resultaria, de fato, em uma apropriao dos
espaos autnticos de participao local e de gesto pblica.
Sobre a estrutura unitria do Estado Portugus,
dispe Rocha que o estado portugus um Estado unitrio.
Quer-se com isto significar que o Estado portugus apenas
um, no se reconduzindo por nenhuma via a uma federao
ou a um conjunto de outros estados e que apenas se
reconhece uma fonte originria de poder poltico 259.
No que tange as Autarquias Locais portuguesas
(compreendidas em freguesias, municpios e regies
administrativas), os fundamentos e bases de sua autonomia
local consistem, essencialmente, na previso expressa da Carta
Europeia de Autonomia Local260 e na Constituio da
Repblica Portuguesa, especialmente no Captulo VIII,
dedicado ao Poder Local, preceituando-se, no seu artigo 235,
que as autarquias locais so pessoas coletivas e que objetivam
atender aos interesses prprios das populaes respectivas.
Ainda sobre as Autarquias Locais, assevera Rocha que
essas so Entes administrativos, pessoas colectivas de
Direito pblico distintas do Estado e delimitadas
territorialmente dentro do mbito deste, que tm por
finalidade essencial a prossecuo de interesses especficos
das populaes inseridas na sua rea geogrfica 261.
Formalmente, as Autarquias Locais de Portugal e os
municpios do Brasil diferem no que diz respeito autonomia
ROCHA, Joaquim de Freitas. Direito Financeiro Local (Finanas Locais). Braga:
Cejur, 2009. p. 11.
260 Carta Europeia de Autonomia Local, Art. 3, 1: Entende-se por autonomia
local o direito e a capacidade efectiva de as autarquias locais regulamentarem e
gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas
populaes uma parte importante dos assuntos pblicos.
261 ROCHA, 2009, Op Cit. p. 11.
259
- 139 -

legislativa. Enquanto as autarquias locais tm poder apenas
regulamentar262, que, apesar de no ser um poder legislativo,
ainda assim autnomo, no Brasil, em que pese formalmente
a Constituio referir que os municpios possuem poder
legislativo, materialmente, em muito se assemelha ao poder
regulamentar, por no se tratar, verdadeiramente, de poder
primrio, mas apenas tem o condo de legislar matria de
interesse local e, suplementarmente, a legislao federal e
estadual263.
No entanto, to importante quanto descentralizao
administrativa e o poder regulamentar, a descentralizao
financeira das autarquias locais e dos municpios, sob pena de
inviabilizar os Entes de atender as necessidade locais de
maneira autnoma e satisfatria. Quanto a isso, corrobora
Rocha:
Na realidade, de nada adiantaria consagrar um estatuto especial a
estas se o mesmo no fosse acompanhado dos meios jurdicos e
materiais adequados sua efectivao, particularmente em
matria de dinheiros pblicos, procurando-se garantir aos rgos
de governo prprio da Regio os meios necessrios
prossecuo das suas atribuies. 264
Esta notvel metamorfose emancipatria no

ordenamento brasileiro vista como vanguardista por muitos
autores, Bonavides refere, quanto a essa nova carga de
autonomia conferida aos municpios, que:
[...] no conhecemos uma nica forma de unio federativa
Constituio da Repblica Portuguesa, Art. 241: As autarquias locais dispem
de poder regulamentar prprio nos limites da Constituio, das leis e dos
regulamentos emanados das autarquias de grau superior ou das autoridades com
poder tutelar.
263 CF 88: Art. 30. Compete aos Municpios: I - legislar sobre assuntos de interesse
local; II - suplementar a legislao federal e a estadual no que couber; [...].
264 ROCHA, 2009, Op Cit. p. 11.
262
- 140 -

contempornea onde o princpio da autonomia municipal tenha
alcanado grau de caracterizao poltica e jurdica to alto e
expressivo quanto aquele que consta da definio constitucional
do novo modelo implantado no Pas com a Carta de 1988. 265
Com a autonomia financeira, surgiu tambm uma

preocupante questo: a boa administrao dos recursos
financeiros. A questo da sade das contas pblicas passou a
fazer parte da agenda do governo central diante do crescente
endividamento dos municpios brasileiros e das autarquias
locais. Em Portugal, essa preocupao ainda mais incisiva,
diante da crise econmica enfrentada por parte dos pases da
Unio Europeia, especialmente com a Troika266, o que acabou
levando os pases a adotarem uma legislao de conteno e
preveno mais rgida do endividamento local.
As consequncias prticas dessa preocupao com o
crescente endividamento dos municpios e autarquias locais
foram, no Brasil, a edio da Lei de Responsabilidade Fiscal
(Lei Complementar n 101 de 4 de maio de 2000) com o
fulcro de combater os expressivos aumentos de gastos em
anos de eleio, estatuindo a proibio do aumento das
despesas com pessoal nos seis meses anteriores ao fim do mandato e a oferta de receitas futuras como garantia para
emprstimos, findando as reiteradas prticas envolvendo
operaes com antecipao de receita oramentria no ltimo
ano de mandato.
Em Portugal, a consequncia prtica foi a edio da lei
73/2013, de 3 de setembro de 2013, que instituiu o novo
regime financeiro, prevendo um conjunto de princpios
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Malheiros,
1996. p. 314.
266 O termo troika de origem russa e foi empregado fazendo referncia s
entidades constitudas pelos responsveis da Comisso Europeia, Banco Central
Europeu e Fundo Monetrio Internacional que negociaram as condies e
exigncias de resgate financeiro na Grcia, no Chipre, na Irlanda e em Portugal.
265
- 141 -

fundamentais para uma melhor coordenao e almejando a
solidariedade nacional recproca entre as administraes locais
e o governo central, bem como objetivando um adequado
ajustamento das receitas autrquicas atual realidade,
coadunado com os princpios da estabilidade oramental e
transparncia.
A seguir, sero abordadas algumas caractersticas,
semelhanas e diferenas entre o diploma legal brasileiro (a lei
complementar 101/200 - chamada Lei de Responsabilidade
Fiscal) e a Lei Portuguesa n 73/2013 que estabelece o regime
financeiro das autarquias locais e das entidades
intermunicipais, ambas concernentes questo do
endividamento pblico dos municpios, sem objetivar,
contudo, esgotar o tema.
3 A lei de responsabilidade fiscal e os municpios brasileiros
A
lei
complementar
101/2000,
Lei
de
Responsabilidade Fiscal, ocasionou uma ruptura da tradio
poltico-administrativa do Brasil, uma vultosa metamorfose
cultural, institucional e normativa com as finanas pblicas, se
est diante de uma restrio oramentria inserida no
ordenamento brasileiro com condo de romper visceralmente
com as prticas irresponsveis que impregnaram durante os
cinco sculos de existncia do pas.
Mais conscientes da importncia da correta gesto do
dinheiro pblico e de que qualquer ato de irresponsabilidade
financeira praticada em determinado instante resultar, cedo
ou tarde, em um reajuste de impostos, decrscimo de
investimentos em polticas pblicas, a uma maior inflao,
recaindo toda a perversidade dos efeitos, quase
exclusivamente, sobre a parcela mais pobre da populao.
Refere Tavares, quanto Lei de Responsabilidade
- 142 -

Fiscal:
A lei refora os princpios da Federao. Governantes de
Estados e Municpios no tero que prestar contas de seus atos
ao governo federal, mas ao seu respectivo Legislativo, ou seja,
comunidade que os elegeu. Tudo isso ser feito de forma
simplificada para que a sociedade possa exercer o seu direito de
fiscalizao. Os governantes sero julgados pelos eleitores, pelo
mercado e, se descumprirem as regras, sero punidos. 267
Ao elencar normas referentes s finanas pblicas,

dirigidas a criar uma responsabilidade na gesto fiscal, a Lei de
Responsabilidade fiscal direcionou a ao governamental
pautada nos seguintes princpios fundamentais: a ao
planejada e transparente (com fulcro na preveno de
riscos e correo de desvios); o equilbrio das contas
pblicas, mediante cumprimento de metas de resultados
entre receitas e despesas; observncia dos limites e
condies referentes a renncia de receita (pondo limites,
por exemplo, iseno fiscal de certos investimentos,
elemento dos mais perniciosos da chamada guerra fiscal268 no
Brasil), a gerao de despesas com pessoal e previdncia
prpria, as dvidas consolidadas e mobilirias, operaes de
crdito, concesso de garantia e inscrio em restos a pagar.
Para tanto, a responsabilidade na gesto fiscal, acima de tudo,
pressupe que a ao governamental seja precedida de propostas
planejadas, transcorra dentro dos limites e das condies
TAVARES apud GUEDES, Jos Rildo de Medeiros. Comentrio Lei de
Responsabilidade Fiscal. Rio de Janeiro: IBAM, 2001. p. 7.
268 Guerra fiscal o nome dado disputa, entre Municpios e Estados da
federao, com o intuito de oferecer incentivos mais atraentes aos
empreendimentos privados para que estes venham a se instalar em seus territrios.
Ocorre que nem mesmo a LRF conseguiu mitigar esse processo autofgico de
disputa, fazendo com que o Brasil em geral, deixe de arrecadar volumosos
recursos, em virtude dessa disputa.
267
- 143 -

institucionais e resultem no equilbrio entre receitas e despesas.
Nenhum agente pblico (Governador, Prefeito, Vereador etc.)
ou outra autoridade qualquer pode atuar ao seu bel prazer. Todos
os agentes pblicos tm direitos e obrigaes estabelecidos pela
lei ante o princpio da legalidade, dentre outros, a que esta
submetida Administrao Pblica, nos termos do Art. 27 da
CF.269
Um dos grandes baluartes da Lei de Responsabilidade

Fiscal a questo que envolve o planejamento da ao
governamental, determinando que o prefeito, enquanto gestor
principal do municpio, s poder programar determinada
ao governamental desde que a realizao de despesa esteja
prevista nos oramentos anuais e nos planos plurianuais270,
seja para construir um posto de atendimento bsico de sade,
uma praa ou uma pavimentao de logradouro.
Outro importante instrumento trazido pela Lei em
anlise a possibilidade de tornar o controle mais efetivo,
facultando a participao ativa dos cidados com a realizao
compulsria, por exemplo, de audincias pblicas durante o
trmite de elaborao e debate dos planos anuais e
plurianuais, lei de diretrizes oramentrias e oramentos,
impondo, ao chefe do poder executivo proceder
disponibilizao, durante todo o exerccio, das contas para
eventual consulta e apreciao da sociedade e demais
instituies.
Transparncia a palavra chave da Lei de
Responsabilidade Fiscal, o guia norteador da boa
administrao pblica, que disponibiliza ao controle social um
meio de fiscalizao mais efetiva por parte dos cidados. Para
TAVARES apud GUEDES, 2001, Op Cit. p. 7.
O Plano Plurianual est previsto no artigo 165 da Constituio Federal e
consiste no instrumento de planejamento governamental de mdio prazo, que
estabelece diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica para um perodo
de 4 anos, organizando as aes do governo em programas que resultem em bens
e servios para a populao (SEPLAN, 2013).
269
270
- 144 -

Pestana, a transparncia possui ntima relao com a
atividade de controle, que tem a marcante finalidade de
verificar se os atos e fatos que ocupam a preocupao do
patamar de controle ocorreram, ocorrem ou ocorrero de
acordo com as orientaes que, juridicamente deles se
espera271. Faz parte do mago de todo Estado Democrtico
de Direito atividade de controle, facultando a fiscalizao e
a verificao de todos os rgos e entidades da estrutura
governamental, para que estejam em consonncia com o
interesse pblico e sob o controle social.
3.1 A questo do endividamento dos municpios brasileiros
luz da Lei de Responsabilidade Fiscal
Segundo Nascimento, a Lei de Responsabilidade

Fiscal nos fornece uma nova noo de equilbrio para as
contas pblicas: o equilbrio das chamadas contas primrias,
traduzida no Resultado Primrio equilibrado. Significa, em
outras palavras, que o equilbrio a ser buscado o equilbrio
autossustentvel, ou seja, aquele que prescinde de operaes
de crdito e, portanto, sem aumento da dvida pblica 272.
A LRF dispe, em seu captulo VII, a partir do seu
artigo 29 at o artigo 31, o regramento especfico sobre o
endividamento. Para tanto, no artigo 29, que inaugura o
captulo, a Lei traz algumas definies sobre os institutos, a
saber:
I - dvida pblica consolidada ou fundada: montante total,
apurado sem duplicidade, das obrigaes financeiras do ente da
PESTANA, Mrcio. Direito Administrativo Brasileiro. 2. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2010. p. 627.
272 NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Entendendo a Lei de
Responsabilidade Fiscal. Braslia: Tesouro Nacional, 2001. Disponvel em: <http://w
ww3.tesouro.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf>. Acesso em: 16 dez
13.
271
- 145 -

Federao, assumidas em virtude de leis, contratos, convnios ou
tratados e da realizao de operaes de crdito, para
amortizao em prazo superior a doze meses;
II - dvida pblica mobiliria: dvida pblica representada por
ttulos emitidos pela Unio, inclusive os do Banco Central do
Brasil, Estados e Municpios;
III - operao de crdito: compromisso financeiro assumido em
razo de mtuo, abertura de crdito, emisso e aceite de ttulo,
aquisio financiada de bens, recebimento antecipado de valores
provenientes da venda a termo de bens e servios, arrendamento
mercantil e outras operaes assemelhadas, inclusive com o uso
de derivativos financeiros;
IV - concesso de garantia: compromisso de adimplncia de
obrigao financeira ou contratual assumida por ente da
Federao ou entidade a ele vinculada;
V - refinanciamento da dvida mobiliria: emisso de ttulos para
pagamento do principal acrescido da atualizao monetria.
Ainda, importante referncia est expressa neste

artigo, no seu 4, no que tange ao refinanciamento do
montante principal da dvida mobiliria, o qual no poder
exceder, findado cada exerccio financeiro, o montante do
final do exerccio anterior, somado ao das operaes de
crdito, autorizadas no oramento para este efeito e
efetivamente realizadas, somada, ainda, a atualizao
monetria. Tal dispositivo tem importncia, no sentido que
impede que municpios que refinanciaram sua dvida com a
Unio emitam ttulos at a quitao da dvida refinanciada.
Nesse sentido, de acordo com Nascimento a dvida
consolidada lquida, corresponde dvida pblica consolidada
deduzidas as disponibilidades de caixa, as aplicaes
financeiras e os demais haveres financeiros, considerando-se
ainda as obrigaes a pagar que devero ser deduzidas das
disponibilidades financeiras 273.
O artigo 30 trata das propostas de limites globais para
273
Idem.
- 146 -

o montante da dvida consolidada da Unio, Estados e
Municpios, alm dos limites e condies relativos aos incisos
VII, VIII e IX do artigo 52 da Constituio Federal274,
podendo ser alterados em razo de instabilidade econmica
ou de alteraes na poltica monetria ou cambial, casos em
que ser solicitado ao Senado Federal ou ao Congresso
Nacional a reviso de novos limites. Extrai-se deste artigo,
basicamente, que os gestores municipais devem observar ao
final de cada quadrimestre, se a dvida consolidada est dentro
dos limites, devendo-se proceder a incluso dos precatrios
judiciais no pagos durante a execuo do oramento dentro
dos limites desta dvida.
A seguir, no derradeiro artigo deste diploma que trata
do endividamento, o artigo 31 impe a reconduo da dvida
aos limites estabelecidos (limites estes que o artigo anterior
previu mediante a consolidao). Para tanto, preceitua que,
caso essa dvida consolidada ultrapasse o respectivo limite ao
final de um quadrimestre, dever ser a ele reconduzida at o
trmino dos trs subsequentes, reduzindo o excedente em
pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) no primeiro.
Ainda, estabelece os meios sancionadores para quem incorrer
no descumprimento do dispositivo suprarreferido e perdurar
o excesso do limite:
Estar o ente municipal proibido de realizar operao de crdito interna ou externa, inclusive por antecipao de receita, ressalvado o refinanciamento do principal atualizado da dvida mobiliria; (Artigo 31, 1 Inciso I)
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal: [...] VII - dispor sobre
limites globais e condies para as operaes de crdito externo e interno da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, de suas autarquias e
demais entidades controladas pelo Poder Pblico federal; VIII - dispor sobre
limites e condies para a concesso de garantia da Unio em operaes de crdito
externo e interno; IX - estabelecer limites globais e condies para o montante da
dvida mobiliria dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios;
274
- 147 -

Obter resultado primrio necessrio reconduo da dvida
ao limite, promovendo, entre outras medidas, limitao de empenho, na forma do artigo 9.275
Decorrido o prazo previsto para retorno da dvida ao

limite e enquanto perdurar o excesso, o ente ficar tambm
impedido de receber transferncias voluntrias da Unio ou
do Estado e, caso este montante da dvida ultrapasse o limite
no primeiro quadrimestre (referente a janeiro a abril) do
ltimo ano de mandato (ano de eleio, portanto), tais
restries sero aplicadas imediatamente, visando o mau uso
dos recursos pblicos com eventuais gastos para fins
eleitoreiros, no coadunados com o interesse pblico e
sempre mais suscetveis de ocorrer neste perodo.
Cite-se, tambm, a Lei Complementar 131/2009 que
alterou a redao da Lei de Responsabilidade Fiscal no que se
refere transparncia da gesto fiscal, trazendo novidades
importantes ao determinar a disponibilizao, em tempo real,
de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios. Pela Lei Complementar n
131/2009, devero ser divulgados todos os atos praticados
pelas unidades gestoras, durante a execuo da despesa, no
momento de sua realizao, com a disponibilizao mnima
dos dados referentes ao nmero do correspondente processo,
ao bem fornecido ou ao servio prestado, pessoa fsica ou
jurdica beneficiria do pagamento e, quando couber, ao
procedimento licitatrio que j tenha sido efetuado.
Preceitua, alm disso, a Lei Complementar que todos
LRF, Art. 9: Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da receita
poder no comportar o cumprimento das metas de resultado primrio ou
nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os Poderes e o Ministrio
Pblico promovero, por ato prprio e nos montantes necessrios, nos trinta dias
subsequentes, limitao de empenho e movimentao financeira, segundo os
critrios fixados pela lei de diretrizes oramentrias.
275
- 148 -

os Entes tm a obrigao de liberar ao pleno conhecimento e
acompanhamento da sociedade, em tempo real, informaes
detalhadas sobre a execuo oramentria e financeira, em
meios eletrnicos de acesso pblico. Tais informaes devem
ser disponibilizadas via internet (no obrigatoriamente em
Portal da Transparncia do Ente) mas, tendo por ideal as
boas prticas de gesto, recomendvel que se concentre as
informaes em nico stio276.
4 O enquadramento constitucional das autarquias locais
e da tutela administrativa e financeira em Portugal
Importa ter em conta que, de acordo com o princpio
da autonomia financeira, as autarquias locais tm patrimnio
e finanas prprios, conforme preceitua o artigo 235, n 2, da
Constituio Portuguesa, que diz que as autarquias locais so
pessoas colectivas territoriais dotadas de rgos
representativos, que visam a prossecuo de interesses
prprios das populaes respectivas.
Ressalte-se que, nas autarquias locais, no h
descentralizao poltica e legislativa (como nas regies
autnomas), mas descentralizao administrativa e financeira.
Quanto ao patrimnio e as finanas dos rgos autrquicos,
diz o artigo 238, n 1: As autarquias locais tm patrimnio e
finanas prprios. As autarquias locais so uma verdadeira
manifestao do poder local.
A tutela administrativa e financeira dos rgos
autrquicos est consubstanciada no artigo 242 da
Conforme o Portal da Transparncia, considerado tempo real, nos termos
da definio do Decreto n 7.185/2010, a disponibilizao das informaes, em
meio eletrnico, que possibilite amplo acesso pblico, at o primeiro dia til
subsequente data do registro contbil no respectivo sistema, sem prejuzo do
desempenho e da preservao das rotinas de segurana operacional necessrios ao
seu pleno funcionamento.
276
- 149 -

Constituio, que prev, de forma expressa, que ela consistir
na verificao do cumprimento da Lei por parte desses
rgos, bem como que as medidas tutelares que, por ventura
venham restringir a autonomia local, devero ser precedidas
de parecer de rgo autrquico. Ainda, prev o referido artigo
que eventual dissoluo de rgos autrquicos s poder
ocorrer em virtude de aes ou omisses ilegais graves. H de
se demonstrar, no caso concreto, a prtica de ao ou
omisso dolosa que tenha em vista prosseguir fins alheios ao
interesse pblico, com claro intuito de obter favorecimento
pessoal ou a terceiros.
A Lei que regula a parte final deste artigo a n
27/96, de 1 de agosto, que clarificou o conceito de ato ou
omisso legal grave (para efeito de perda de mandato).
Registre-se, aqui, a crtica de Oliveira, que ressalta a
necessidade de uma lei que vise mais os atos (a atuao ilegal)
do que as pessoas (responsabilizao dos mandatrios) a
exemplo do que ocorre com Frana, Blgica, Itlia, Espanha e
Blgica, onde tais leis de tutela regulam o controle somente
sobre os atos ilegais, tendo por base a informao prestada
obrigatoriamente pelas Autarquias Locais e a imediata anlise
que feita pelos rgos incumbidos da tutela, atuando de
maneira quase sempre preventiva e focada na atuao
institucional, em vez da responsabilizao pessoal do
mandatrio. 277
Ainda, segundo Canotilho e Moreira, a tutela
administrativa no se confunde com o instituto da tutela do
cdigo civil, incumbindo-se, ao poder central, a tarefa de
somente verificar o cumprimento da lei, pelos rgos
autrquicos, ao passo que restam excludas as tutelas
orientadoras (recomendaes e instrues), a tutela
OLIVEIRA, Antnio Cndido de. Tutela administrativa: por uma lei que fortalea o
Estado de Direito. Cadernos de justia administrativa. n. 4. Braga, 1997.
277
- 150 -

homologatria e substitutiva e o recurso tutelar.278 Destarte,
no se controla o mrito administrativo, mas apenas se
controla a atuao nos limites da legalidade pela
administrao, incluindo-se, neste rol, no s as leis no
sentido formal, mas todas as normas que vinculam as
autarquias, passando dos regulamentos da Unio Europeia e
governamentais at as normas editadas pelos prprios rgos
autrquicos.
O controle de legalidade garantia essencial da
autonomia local. O mrito tcnico, econmico, ambiental e
social das opes adotadas pelos rgos das autarquias locais
s pode ser julgado pelos eleitores, quando da ocasio do
pleito, ou, internamente, por meio dos recursos
administrativos cabveis aos interessados (petio, reclamao,
etc.)279.
Jorge Miranda e Rui Medeiros referem que h
consenso em admitir a possibilidade da tutela integrativa, seja
a ttulo preventivo, como a autorizao tutelar, seja a ttulo
sucessivo, como aprovao tutelar. Referem, tambm, que os
poderes tutelares relativos s autarquias locais so apenas o
governo da Repblica e os Governos Regionais no caso das
regies autnomas280.
4. 1 A lei 73/2013 e as regras para o endividamento das

Autarquias Locais
Torna-se importante contextualizar a dvida pblica
antes de se analisar os pormenores da disciplina do
endividamento local inserto no diploma em questo. Para
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes; MOREIRA, Vital. Constituio da
Repblica Portuguesa Anotada Vol. III. Coimbra: Coimbra, 2010. p. 746-747.
279 MIRANDA, Jorge; MEDEIROS, Rui. Constituio Portuguesa Anotada. t. 3.
Coimbra: Coimbra, 2007. p. 501.
280 Ibidem.
278
- 151 -

Catarino, a dvida pblica:
[...] hoje um dos principais da atividade financeira pblica. Se
usados adequadamente, os recursos captados podem significar
uma alavanca para o desenvolvimento, um instrumento para os
Estados financiarem suas despesas, incluindo as de investimento.
Porm, quando os nveis de dvida se tornam muito expressivos,
constituem um freio ao desenvolvimento pela necessidade de
gerao contnua de grandes supervits primrios.281
Frise-se que as metas exguas de atendimento de

supervit comprometem sobremaneira a capacidade de
investimento do Estado, transformando a mquina pblica
num mero organismo institucional, cumpridor de metas
financeiras, mitigando o financiamento de polticas pblicas e
sociais, comprometendo seu fim precpuo e o atendimento ao
interesse pblico.
A lei 73/2013 estabelece o regime financeiro das
autarquias locais e das entidades intermunicipais, revogando o
antigo diploma, a lei 02/2007. O seu captulo 5 trata do
endividamento das autarquias locais e, logo em seu artigo
inaugural, na seo I, elenca os princpios, sem prejuzo dos
princpios da estabilidade oramental, da solidariedade
recproca, da transparncia oramental e da equidade
intergeracional282, a questo do endividamento autrquico ser
balizada pelos princpios de rigor e eficincia, em vista da
consecuo da: a) Minimizao de custos diretos e indiretos
numa perspectiva de longo prazo; b) Garantia de uma
distribuio equilibrada de custos pelos vrios oramentos
CATARINO, Joo Ricardo. Finanas Pblicas e Direito Financeiro. Coimbra:
Almedina, 2012. p. 466.
282 O princpio da equidade intergeracional apesar de no estar expresso na Lei de
Responsabilidade Fiscal Brasileira, tambm parece-nos crescente, embora
implicitamente, na medida em que cobe a contrao de dvidas que ultrapassem os
limites globais de endividamento, evitando, de tal forma que as geraes futuras
peream com o pagamento de dvidas de longo prazo contradas no passado.
281
- 152 -

anuais; c) Preveno de excessiva concentrao temporal de
amortizao; e, d) No exposio a riscos excessivos.
Dos princpios relativos s regras oramentais, os
quais devem ser precipuamente obedecidos com vistas ao
alcance do bom governo e da probidade, sinteticamente,
pode-se listar:
Equidade Intergeracional Este princpio obriga os administradores a adotar uma ponderao das responsabilidades contratuais plurianuais dos servios integrados visando conter o esgotamento dos recursos dos povos e imbuir a obrigao moral de
cada gerao viver dentro dos parmetros de riqueza, respeitando a utilizao dos recursos presentes e necessidade de garantir
condies aos sucessores.
Estabilidade Oramental Consiste numa situao de equilibro ou excedente oramental calculada em funo da definio
do Sistema Europeu de Contas Regionais observando as obrigaes constantes do Tratado sobre o funcionamento da Unio
Europeia (Artigo 126) e o Pacto de Estabilidade e Crescimento
(PEC).
Solidariedade Recproca Essa regra lembra que o Estado
Portugus unitrio e que todos devem empenhar-se nas boas
prticas de gesto e na obteno de um alto grau de estabilidade
na execuo oramental, implicando compromisso com as metas
oramentais com especial acuidade administrao local e autnoma.
Transparncia Oramental Esse princpio obriga a que todos os setores do servio pblico melhorem de forma qualitativa
e quantitativa a informao a qual tem de prestar a fim de garantir o exato conhecimento da execuo de seu oramento para
que se crie condies mais efetivas, atualizadas e imediatas para o
controle a fim de evitar eventuais desvios. 283
de se perguntar, no entanto, o porqu de diplomas

que disciplinam as finanas locais terem uma vida til
relativamente to exgua (a antiga Lei de Finanas Locais, n
283
CATARINO, 2012, Op Cit. p. 272-276.
- 153 -

02/2007, revogou a lei n 42/98, a qual sequer havia
completado dez anos, eis que, sete anos depois, este diploma
est sendo substitudo pelo diploma legal em anlise). Rocha
leciona que, durante muito tempo, as Autarquias Locais
fizeram uso indiscriminado do acesso aos recursos creditcios,
sanando as necessidades imediatas e nem sempre
indispensveis ao atendimento do interesse pblico de
forma que se criou uma iluso de equilbrio oramental e de
racionalidade de gesto. Destarte, afirma o autor que, diante
deste contexto:
[...] as finanas autrquicas entraram numa espiral de dbito, em que
para se fazer face s dvidas originadas com a contraco de
emprstimos se recorria a outros emprstimos, muitas vezes em
condies substancialmente mais desvantajosas (v.g.,sujeitas a
taxas de juros mais altas), empurrando o devedor para uma
alarmante situao de ruptura financeira. 284
Assim sendo, cada vez mais, o legislador se viu

obrigado a regulamentar novas formas de cautela,
restringindo a atuao dos entes autrquicos e sujeitando os
emprstimos a autorizaes prvias s cmaras municipais e
rgos de controle, alm da prestao de contas de toda
ordem. Tais aes justificam-se as constantes transformaes
legislativas das ultimas duas dcadas.
Lato Senso, tratando-se de finanas locais, o
endividamento compreende toda a obrigao do municpio
ou autarquia de satisfazer uma dvida com termo certo ou
incerto, em momento posterior da qual ela contrada. Pode
abranger obrigaes de restituio de emprstimos, aberturas
de crdito, emisso de obrigaes, pagamento de
indenizaes, fornecedores, dentre outras. J no sentido
estrito, esta modalidade fica adstrita s formas creditcias
284
ROCHA, 2009, Op Cit. p. 151.
- 154 -

stricto sensu.
Do ponto de vista legal, os emprstimos (tomados
pelas autarquias locais) caracterizam-se como contratos de
natureza privada, dado que seus interesses precpuos no so
de natureza pblica e coletiva tais como a satisfao do
interesse pblico e de determinadas necessidades da sociedade
as quais so elencadas na agenda institucional como
prioridades e, de outra feita, as normas que regem os
emprstimos e a sua disciplina jurdica so tambm normas
essencialmente de direito pblico, de tal sorte que a nica
figura privatista nessa relao pode advir na natureza do ente
que concede o emprstimo (caso no seja uma instituio
financeira pblica), o que, mesmo assim, no retira o carter
pblico da relao285.
Tratando-se de receitas creditcias e seu carter no
efetivo de receita, Rocha refere que, apesar destas
constiturem um ingresso financeiro no momento em que ela
se efetua, essas constituem receita no efetivas, pois
significam igualmente um aumento do passivo da Autarquia,
pois a investem num conjunto de responsabilidades que at
ento ela no tinha286.
Concluso
Aps um breve estudo acerca do tratamento da

questo do endividamento trazido pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, nos parece claro que tal diploma veio
atender boa parte dos anseios da sociedade brasileira, por
muito tempo, sofre com a m-gesto dos agentes polticos e a
dilapidao do patrimnio pblico, eis que a lei trouxe
instrumentos efetivos aptos a proporcionar uma
285
286
Ibidem. p. 147-150.
Ibidem. p. 166.
- 155 -

Administrao Pblica transparente, voltada satisfao das
necessidades e objetivos da sociedade, agora dotada de
instrumentos que, se bem utilizados, poder realizar um
controle social.
Transparece, ainda, o fato da lei de responsabilidade
fiscal ter surgido como marco no combate ao crculo vicioso
eleitoral, definindo regras e proibies mais estritas e
incisivas, que visam coibir prticas financeiras irresponsveis e
desviadas do interesse pblico, afastando-se do equilbrio
fiscal em perodos de fim de mandato, deixando um recado
claro aos mandatrios dos muncipes, especialmente: no se
pode prometer algo que ir gerar um endividamento futuro
(algo que se assemelha, em muito, ao princpio da equidade
intergeracional previsto na lei de finanas locais portuguesa)
ou algo que no se possa cumprir.
No diferente, o caso da Lei 73/2013, que regula as
finanas locais na Repblica Portuguesa, pretendeu-se dar
maior controle oramental, buscando a preveno de
situaes de instabilidade e desequilbrio financeiro, que tanto
se verificou no passado, tendo sido criado, inclusive, um
Conselho de Coordenao Financeira, presidido por um
representante, membro do Governo, responsvel pela rea
financeira.
Esse novel diploma de financiamento das autarquias
locais trouxe um sistema de alerta precoce, bem como um
dispositivo de recuperao financeira, buscando evitar os
endividamentos excessivos, to custosos, em longo prazo,
para a sociedade, de modo que tal dispositivo permite que se
realize uma correo preventiva nos casos em que a dvida
total do municpio supere, ou mesmo venha a atingir, a mdia
da receita corrente lquida, cobrada nos trs exerccios
anteriores ou, ainda, nos casos especficos do Municpio,
registrar por dois anos consecutivos uma taxa de execuo da
- 156 -

receita prevista no oramento inferior a oitenta e cinco por
cento.
Prev, a lei, que, nos casos em que seja ultrapassado o
limite dessa dvida, os Municpios tero duas possibilidades de
recuperao financeira, quais sejam o saneamento financeiro e
a recuperao financeira. No que tange ao saneamento
financeiro, compreende-se que o Municpio deva contrair
emprstimos para a reprogramao (e consequente
amortizao) da dvida e, por conseguinte, a consolidao dos
passivos financeiros.
J no atinente ao mecanismo da recuperao
financeira, este ser compulsrio sempre que o municpio se
encontre em casos de ruptura financeira, isto , sempre que o
limite da dvida seja superior a trs vezes a mdia da receita
corrente lquida cobrada nos ltimos trs exerccios
financeiros. De tal sorte, a nova lei criou, para estes casos, um
Fundo de Apoio Municipal, que objetiva a prestao de
assistncia financeira aos Municpios que se encontrem nestes
casos aludidos.
Ambos os diplomas, em suma, visam o mesmo
objetivo: a racionalidade oramentria, a proteo do interesse
pblico e a boa gesto. Boa gesto pressupe prudncia no
trato com as despesas e utilizao racional dos recursos
pblicos. A sntese do princpio da boa gesto visa disciplinar,
no plano jurdico, o mrito econmico de um
comportamento, passando pela imposio, aos executores
oramentais municipais, dos deveres jurdicos de conduta no
sentido de programar (planejamento) e desenvolver a gesto
das atividades segundo critrios racionais, maximizando, ao
mximo, os recursos disponveis, com fulcro de transpor para
o domnio econmico o princpio constitucional da
proporcionalidade.
Destarte, resta aguardar os efeitos das legislaes
abordadas, para que, junto com a participao ativa da
- 157 -

sociedade, mediante uma postura fiscalizatria e protagonista,
se consiga assentar administraes voltadas ao interesse
pblico, satisfao das necessidades bsicas da sociedade
sem onerar, com isso, as futuras geraes custa de uma
gesto, m regrada, das contas pblicas.
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- 158 -

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- 159 -

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Plurianual
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<http://www.segplan.go.gov.br/post/ver/115737/plano
-plurianual-2012-2015>. Acesso em: 16 dez 13.
- 160 -

CONHECENDO AS POLTICAS PBLICAS:
aspectos conformadores e a relao entre a
solidariedade e o Capital Social
Aneline dos Santos Ziemann287
Monique Pereira288
Introduo
O trabalho que segue tem a inteno, em primeiro
lugar, de traar os primeiros aportes sobre as polticas
pblicas, ou seja, identificar o que so essas polticas, a que se
destinam e qual a sua relevncia no cenrio poltico e social
contemporneo. Com este intuito, ser realizada a busca por
um conceito que possa exprimir, de uma forma relativamente
consensual, o que venham a ser as polticas pblicas. Desta
forma seu conceito ser o ponto de partida, a partir do qual
outros aspectos destas polticas sero verificados, como as
suas tipologias e as suas fases. Partindo do entendimento de
que elas existem com a finalidade de solucionar problemas de
maior ou menor escala, esclarece-se, tambm, a correlao
existente entre pobreza, excluso social e polticas pblicas.
A multiplicidade de atores, valores e interesses
envolvidos na escolha das polticas pblicas a serem
implementadas tambm merece ateno no texto que aqui se
Mestranda em Direitos Humanos pela Universidade do Minho, em Portugal, na
modalidade dupla titulao. Bolsista CAPES (Prosup) tipo II. Membro do grupo
de pesquisas Interseces Jurdicas entre o Pblico e o Privado, coordenado
pelo Prof. Ps-Dr. Jorge Renato dos Reis, vinculado ao programa de PsGraduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da UNISC. Advogada.
Bolsista CNPQ. Membro do grupo de pesquisas Interseces Jurdicas entre o
Pblico e Privado coordenado pelo professor Ps-Dr. Jorge Renato dos Reis,
vinculado ao programa de Ps-Graduao em Direito (Mestrado e Doutorado) da
UNISC. Advogada.
287
- 161 -

desenvolve. Assim, ao tratar do capital social, questes
relacionadas cooperao e solidariedade social so trazidas
lume. Neste tocante, a inteno foi a de demonstrar como
estes aspectos podem contribuir na execuo e no alcance das
metas objetivadas pelas polticas pblicas. A utilizao de
exemplos serviu como ilustrao de algumas formas de capital
social e de como a participao democrtica influencia
positivamente, tanto na implementao, quanto na avaliao
destas polticas.
A leitura das obras de variados autores, como Robert
Putnam, Klaus Frey e Amartya Sem, constituiu uma
importante ferramenta para o alcance dos objetivos aqui
propostos, conforme se poder verificar da leitura do
presente texto. Ao lado disso, a prpria Constituio federal
teve suas disposies elencadas no texto, mais
especificamente no que tange aos objetivos de construo de
uma sociedade solidria e de reduo da pobreza e das
desigualdades. Enfim, estes e outros elementos reunidos
possibilitaram a confeco dos breves apontamentos aqui
documentados, conforme segue.
2 Conhecendo as Polticas Pblicas: o que so? Quais as
suas finalidades?
A primeira pergunta a ser feita pelo estudo aqui
proposto no poderia ser outra se no esta: o que so polticas
pblicas? Afinal, importante que se tenha uma ideia clara em
torno do assunto sobre o qual se pretende discorrer.
Tomando por base a doutrina reconhecida na rea que se
busca aqui responder a este e aos demais questionamentos
dele oriundos.
Neste tocante, importa que se estabeleam as
diferenas entre os termos polity, politics e policy, que,
estabelecidos pela literatura de lngua inglesa, servem para
- 162 -

designar o alcance institucional, processual e material da
poltica, respectivamente289.
No que tange primeira dimenso aqui abordada, a
polity, esta diz respeito estrutura institucional da poltica,
como, por exemplo, a estrutura e o funcionamento dos
Poderes Executivo, do Legislativo e do Judicirio, alm do
aparato burocrtico, entre outros290. J, politics, pertencem
aspectos como a tomada de deciso dos governos, as relaes
entre o Estado, o mercado e a sociedade civil, e, tambm,
entre os Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio.
Conforme explica Schmidt, sobre a policits, a competio
pelo poder e pelos recursos do Estado marcada tanto por
conflitos como por cooperao entre foras polticas e sociais,
dependendo dos assuntos e dos interesses em jogo.291
Por fim, a policy contm a polticas pblicas, ou seja, a
concretizao das polticas. Destaque-se que polity, politics e
policy so conceitos que se influenciam e se relacionam
permanentemente292.
Importante mencionar que as polticas pblicas
abarcam toda a variedade de agentes de um sistema nacional,
ou seja, envolvem tanto a sociedade, quanto a sociedade civil
organizada, os poderes pblico e privado, no deixando de
lado os organismos internacionais. Estas polticas so
planejadas aps a percepo das necessidades, sendo que esta
percepo resulta da observncia de fatos e de indicadores293.
SCHMIDT, Joo Pedro. Para entender as polticas pblicas: aspectos conceituais e
metodolgicos. In: REIS, Jorge Renato dos. LEAL, Rogrio Gesta. (Orgs). Direitos
sociais e polticas pblicas: desafios contemporneos. Santa Cruz do Sul: Edunisc,
2008. p. 2310.
290 Idem.
291 Idem.
292 Ibidem. p. 2310-2311.
293 SIMO, A. G. et al. Indicadores, polticas pblicas e a sustentabilidade. In: SILVA,
Christian Luiz da; SOUZA - LIMA, Jos Edmilson (Orgs). Polticas pblicas e
indicadores para o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva, 2010. p. 45.
289
- 163 -

Importe mencionar, a fim de alcanar uma melhor
compreenso sobre as polticas pblicas, a forma pela qual se
deu sua evoluo histrica, em especial no cenrio brasileiro.
Depois de enfrentar as duas guerras mundiais e as
crises no capitalismo e no Estado Liberal, o mundo alcanou
algum equilbrio poltico com a chegada do Welfare State. Por
varios motivos, o Estado de Bem-Estar Social foi substitudo
pelo Neoliberalismo, modelo no qual a participao direta da
sociedade civil quase inexistente294. Assim, em especial pela
sua caracterstica de baixa participao democrtica, que o
neoliberalismo tem sofrido com uma baixa legitimao295:
Neste cenrio, onde as expresses governabilidade, modelo
de Estado e de Gesto, polticas pblicas adquirem
centralidade, a Constituio de 1988, inserida em um contexto
histrico de recente abertura democrtica formal, vem
complexificar o debate. No s no Brasil, como em muitos
outros pases, vimos a reviso do iderio decisionista, segundo o
qual a resoluo de diversos problemas (combate inflao,
problemas sociais) e formulao de polticas pblicas (como o
incremento do desenvolvimento econmico), requerem
autoridade e centralizao decisria, e no democracia e ampla
deliberao.296
Sobre a mudana de postura, de uma centralizao

para a aceitao da importncia da participao como
sustentao para as polticas pblicas, Vieira explica que esta
postura foi sendo alterada a ponto de se reconhecer no s a
adequao, mas tambm a premncia da participao, como
VIEIRA, Ricardo Stanziola. Polticas pblicas e administrao pblica democrtica no
Brasil: uma anlise da concretizao dos novos direitos luz da constituio brasileira de 1988.
In: XV Congresso Nacional do CONPEDI. Manaus: UEA, 2006. p. 05.
Disponvel em:<http://www.conpedi.org.br/manaus/arquivos/anais/manaus/dir
eito_humano_adm_pub_ricardo_s_vieira.pdf>. Acesso em: 21 abr 14.
295 Ibidem. p. 05.
296 Ibidem. p. 05-06.
294
- 164 -

valor em si mesma, e tambm como sustentculo s polticas
pblicas e ao desenvolvimento297.
Ainda, uma outra conceituao de polticas pblicas
aquela que diz que:
Pode-se partir de uma definio provisria de polticas pblicas
como programas de ao governamental voltados
concretizao de direitos. [...] Para essa definio, mesmo as
polticas pblicas relacionadas apenas medianamente com a
concretizao de direitos, tais como a poltica industrial, a poltica
energtica etc., tambm carregam um componente finalstico,
que assegurar a plenitude do gozo da esfera de liberdade a
todos e a cada um dos integrantes do povo. 298
Antes de dar sequncia ao estudo das caractersticas

das polticas pblicas, convm abrir espao para a anlise de
dois termos anteriormente mencionados e que merecem o
devido esclarecimento em razo de sua ntima vinculao com
as polticas pblicas, quais sejam, os termos governabilidade
e governana.
A governabilidade se trata da aptido que a sociedade
atribui ao Estado para que este exercite seu poder e a sua
governana299. Assim, essa atribuio se materializa, de
incio, na reunio de condies polticas derivadas da
legitimidade democrtica do Estado [...] e se relaciona com a
consagrao eleitoral e o apoio poltico partidrio. ,
portanto, a autoridade poltica do Estado em si300. No que
Ibidem. p. 06.
BUCCI, Maria Paula Dallari. Buscando um conceito de polticas pblicas para a
concretizao dos direitos humanos. In: BUCCI, Maria Paula Dallari et al. Direitos
humanos e polticas pblicas. So Paulo: Plis, 2001. p. 13. Disponvel em:
<http://www.polis.org.br/uploads/831/831.pdf>. Acesso em: 26 jan 14.
299 NETTO, B. P. et al. Instrumentos de gesto pblica. In: SILVA, Christian Luiz da;
SOUZA - LIMA, Jos Edmilson (Orgs). Polticas pblicas e indicadores para o
desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 71.
300 Ibidem. p. 71-72.
297
298
- 165 -

concerne governana, esta se traduz na aptido do Estado,
tanto no que diz respeito formulao, quanto no que tange
implementao de suas polticas, de forma a cultivar as
necessrias transformaes e de converter em realidade as
suas ambies polticas301.
As polticas pblicas podem ser compreendidas como
questes que se referem aos problemas da esfera pblica. A
esfera pblica no se confunde com estatal, pois engloba
uma dimenso mais abrangente, formada pelo estatal e pelo
no - estatal302.
As polticas pblicas [...] orientam a ao estatal,
diminuindo os efeitos de um dos problemas constitutivos do
regime democrtico: a descontinuidade administrativa,
decorrente da renovao peridica dos governantes.303 De
outra sorte, ao transparecer quais so suas polticas pblicas, o
governo demonstra aos cidados quais as suas intenes em
cada rea de atuao, permitindo, ainda, a sua participao304.
Assim, os aportes trazidos at o momento buscaram
delinear uma noo inicial sobre o que venham a ser as
polticas pblicas, respondendo, portanto, a questo inicial.
Desta forma, resta cumprido o primeiro tempo da questo em
torno das polticas pblicas. Porm, trata-se de tema amplo,
de forma que, para que se possa vislumbrar de maneira
eficiente quais os aspectos conformadores das polticas
pblicas, bem como a forma pela qual se d a sua relao com
o capital social, no basta apenas que se tenha uma ideia to
superficial sobre tal assunto. Para isso, sero explicitados, na
sequncia, os demais aspectos conformadores das polticas
pblicas, com o intuito de elucidar quais so as suas
finalidades, respondendo ao segundo questionamento posto.
Ibidem. p. 72.
SCHMIDT, 2008, Op Cit. p. 2311-2313.
303 Ibidem. p. 2312.
304 Idem.
301
302
- 166 -
3 Polticas Pblicas: tipologias e fases

No sentido de aprofundar o entendimento das
polticas pblicas inicia-se, aqui, a anlise das suas tipologias.
De uma maneira usual, as polticas pblicas se dividem em
polticas sociais (voltadas s reas sociais, como, por exemplo,
sade, habitao, assistncia social, entre outras) e em
polticas econmicas ou macroeconmicas (como, por
exemplo, a poltica fiscal)305.
Frey traz a diviso em quatro categorias de polticas,
de acordo com as suas formas, efeitos, contedos e formas de
resoluo de conflitos: polticas distributivas, polticas
redistributivas, polticas regulatrias e polticas constitutivas.
306
Analisando rapidamente cada uma destas categorias de
polticas, observa-se que as polticas distributivas no
costumam gerar um maior grau de subverso, pois so
polticas que, ao menos aparentemente, geram apenas
vantagens e no trazem algum tipo de prejuzo a outros
grupos. Diferente, ocorre com as polticas redistributivas, que
pressupem o deslocamento de recursos entre camadas
sociais, polarizando, desta forma, diversos conflitos307.
A terceira categoria constitui as polticas regulatrias,
cujos efeitos no podem ser previamente estabelecidos, pois
dependem de sua formulao concreta. possvel que haja
equilbrio nos custos e benefcios desta categoria de polticas,
podendo, tambm, haver maior ateno a interesses
Ibidem. p. 2313.
FREY, Klaus. Polticas pblicas: um debate conceitual e reflexes referentes prtica da
anlise de polticas pblicas no Brasil. In: Planejamento e Polticas Pblicas PPP. n.
21. IPEA, 2000. p. 223-224. Trata-se de uma reviso e ampliao do segundo
captulo d tese de doutorado de Klaus Frey (Frey, 1997) sobre as polticas
ambientais dos municpios de Santos.e Curitiba. Disponvel em: <http://www.en.i
pea.gov.br/ppp/index.php/PPP/article/viewFile/89/158>. Acesso em: 26 jan 14.
307 Idem.
305
306
- 167 -

circunscritos308. Por fim, as polticas constitutivas [...]
determinam as regras do jogo e com isso a estrutura dos
processos e conflitos polticos, isto , as condies gerais sob
as quais vm sendo negociadas as polticas distributivas,
redistributivas e regulatrias309.
As polticas pblicas possuem fases310 que, de maneira
geral, so divididas em cinco, quais sejam, a
percepo/definio dos problemas, insero na agenda
poltica, formulao, implementao e avaliao311.
A percepo o primeiro requisito para que qualquer
inconvenincia seja transposta em um problema poltico.
Convm destacar que existem inmeras circunstncias calamitosas, mas s parte delas acaba fazendo parte da agenda
poltica do governo. Esta escolha, no necessariamente,
configura desinteresse do governante, mas pode estar relacionada a fatores como falta de fora para determinadas escolhas
ou prioridades diferentes. A segunda fase a de insero na
agenda poltica, que constituda pelas questes que atraem a
maior ateno por parte tanto dos cidados quanto do governo. Esta agenda est em constante construo312.
Sobre a agenda poltica, Joo Schmidt explica que:
Entre os agentes que influenciam a construo da agenda governamental destacam-se os atores governamentais e no governaIbidem. p 224.
Idem.
310 Conforme explica Klaus Frey: As tradicionais divises do ciclo poltico
propostas na bibliografia se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas as
propostas so as fases da formulao, da implementao e dos impactos das
polticas. Do ponto de vista analtico, uma subdiviso um pouco mais sofisticada
parece pertinente. Proponho distinguir entre as seguintes fases: percepo e
definio de problemas, agenda-setting, elaborao de programas e deciso,
implementao de polticas e, finalmente, a avaliao de polticas e a eventual
correo da ao. Ibidem, p. 226.
311 SCHMIDT, 2008, Op Cit. p. 2315.
312 Ibidem. p. 2315-2316.
308
309
- 168 -

mentais. Esses atores podem ser visveis (polticos, mdia, partidos) ou invisveis (pesquisadores, consultores, funcionrios). So
os guardies da agenda pblica (agenda setters), que trabalham para que
alguns temas sejam includos na agenda e outros no o sejam,
bem como para que nela se mantenham ou no. (grifo do autor).313
Em seguida, a terceira fase a da formulao, que

consiste na escolha da melhor forma de solucionar a questo
em foco. A formulao no totalmente tcnica, mas sim
guiada por preferncias e interesses dos atores envolvidos314.
A implementao constitui a quarta fase, na qual as
formulaes so concretizadas mediante a materializao dos
programas, projetos e diretrizes. A quinta fase a avaliao da
poltica315 e se d a partir da avaliao de seus xitos e
fracassos. A avaliao jamais ser absolutamente tcnica, uma
vez que se trata de um julgamento que toma por base
Ibidem. p. 2317.
Ibidem. p. 2318.
315 No que tange ao acompanhamento de polticas pblicas, mencione-se a
respeito da utilizao de indicadores, no caso, para o desenvolvimento sustentvel:
O processo para o alcance da sustentabilidade, como comentado no captulo
anterior, leva a formulaes estratgicas que resultam em polticas pblicas. Estas,
por sua vez, devem ter parmetros de mensurao para que o acompanhamento,
no decorrer do tempo, seja realizado, e isso ocorre pela utilizao de indicadores.
SILVA, Christian Luiz da; WIENS, Simone. Indicadores: conceitos e aplicaes. In:
SILVA, Christian Luiz da; SOUZA - LIMA, Jos Edmilson, (Orgs). Polticas
pblicas e indicadores para o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva,
2010. p. 56.
Ainda sobre o tema: Os esforos despendidos em busca do desenvolvimento
sustentvel pressupem o acompanhamento e a mensurao para que polticas
sejam estabelecidas e adequadas de acordo com os objetivos identificados e para
que as reformulaes e os novos objetivos sejam propostos. O uso de indicadores
permite definir em que condio de desenvolvimento sustentvel encontra-se um
local, uma regio, uma nao ou a totalidade do mundo, possibilitando, dessa
forma, que as polticas sejam adequadas s realidade dessas espacialidades.
SIMO, A. G. et al. ndices para o desenvolvimento sustentvel. In: SILVA, Christian
Luiz da; SOUZA - LIMA, Jos Edmilson, (Orgs). Polticas pblicas e indicadores
para o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Saraiva, 2010, p. 118.
313
314
- 169 -

valores316.
Todos os aspectos acima mencionados conformam as
polticas pblicas. Desta forma, a partir da anlise de cada um
dos elementos acima enumerados, torna-se possvel melhor
visualizar quais as suas finalidades e caractersticas. Percebe-se
que uma poltica pblica ser sempre orientada soluo de
determinada demanda, sendo que esta ser escolhida a partir
da conjuno de variados fatores: interesses, atores sociais,
ideologias, valores, etc. As polticas pblicas pressupe um
planejamento prvio, capaz de, a partir da sua implementao,
atingir os resultados pretendidos a serem demonstrados
quando da sua avaliao.
H, no entanto, uma espcie de capital, que pode
influenciar de maneira decisiva na forma como determinadas
polticas iro se desenvolver, e, portanto, nos resultados dela
advindos: trata-se do capital social, tema a ser abordado no
prximo tpico.
4 Capital Social: a sociedade cumprindo o seu papel nas
polticas pblicas
As polticas pblicas, conforme visto anteriormente,
so variadas aes que buscam solucionar problemas que
atingem, de maneira geral, a sociedade ou uma parcela dela.
Tambm foi visto que as polticas pblicas so eleitas a partir
de uma srie de fatores externados pelos diversos atores
envolvidos na vida social. A sociedade possui um lugar neste
palco. sobre o papel por ela desempenhado, e todos os
fatores que a cerca, que ser dada sequencia ao estudo que
aqui se desenvolve.
Em primeiro lugar, convm mencionar sobre um
aspecto da sociedade que em muito se relaciona com as
316
SCHMIDT, 2008, Op. cit., p. 2318 2321.
- 170 -

polticas pblicas: a pobreza317 e a excluso social.
Destaque-se que, conforme demonstrado por ampla
literatura, o crescimento econmico318 no se mostra
suficiente para a eliminao da pobreza e da excluso social. 319
Antes, a permanncia destes dois fatores relaciona-se aos [...]
modelos de desenvolvimento adotados, as caractersticas da
burocracia estatal, o desenho e a implementao das polticas
pblicas, a atuao dos agentes polticos e sociais, os
programas de ajuda externa e os fatores de ordem socioSobre o uso indistinto destes termos o autor explica que: O conceito de
pobreza, cujo uso remonta Antigidade, teve no sculo XX ao menos trs
grandes acepes: a de subsistncia, a de necessidades bsicas e a de privao
relativa. [...] Ser pobre ser privado dos recursos e meios que possibilitam o
exerccio efetivo da liberdade e de uma situao de bem-estar. [...]
O termo excluso social tem uma histria bastante recente. Aparece em 1974, no
livro Les Exclus, de Ren Lenoir, mas sua massificao ocorre a partir de fins
dos anos 1980, no contexto dos debates sobre a globalizao e a persistncia das
desigualdades em nvel mundial.
[...]
Incluso social o termo oposto excluso. Seus correlatos so insero e
integrao social.
SCHMIDT, Joo Pedro. Excluso, incluso e capital social: o capital social nas aes de
incluso. In: Reis, Jorge Renato dos; Leal. Rogrio Gesta. (Orgs). Direitos sociais e
polticas pblicas: desafios contemporneos. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2006. p.
1757-1759.
318 Explica Amartya Sen: A idia de que pobreza simplesmente escassez de
renda est razoavelmente estabelecida na literatura sobre o tema. No uma idia
tola, pois a renda apropriadamente definida tem enorme influncia sobre o que
podemos ou no podemos fazer. A inadequao da renda freqentemente a
principal causa de privaes que normalmente associamos pobreza, como a fome
individual e a fome coletiva. No estudo da pobreza tem-se um argumento
excelente em favor de comear com qualquer informao que esteja disponvel
sobre distribuio de rendas, particularmente baixas rendas reais.
Entretanto, existe um argumento igualmente bom para no terminar apenas com a
anlise da renda. A clssica anlise de John Rawls sobre os bens primrios
fornece um quadro mais amplo dos recursos de que as pessoas necessitam
independentemente de quais sejam seus respectivos objetivos; neles inclui-se a
renda, mas tambm outros meios de uso geral. (grifos do autor) SEN, Amartya.
Desenvolvimento como liberdade. Trad. Laura Teixeira Motta. So Paulo: Companhia
das Letras, 2000. p. 92.
319 SCHMIDT, 2006, Op Cit. p. 1756.
317
- 171 -

cultural320.
Neste tocante, conforme Joo Pedro Schmidt, a fim
de auxiliar aos pobres a seguirem firmemente no caminho do
desenvolvimento, necessrio que sejam criadas condies
para que estes se sintam seguros em seguir avanando e que,
assim, no recuem diante das dificuldades321.
Para tal, alm de capital humano, fundamental o capital social,
ou seja, aspectos do ambiente social (senso de confiana,
reciprocidade, redes sociais, associativismo) que favorecem a
cooperao e a solidariedade (grifou-se).322
Especificamente sobre a solidariedade social, Maria

Celina Bodin de Moraes explica que no sculo XIX o
individualismo prevaleceu ao lado do orgulho no indivduo e
no seu empenho particular. Porm, o sculo seguinte, XX, em
virtude dos trgicos acontecimentos da Segunda Grande
Guerra, foi palco de uma nova forma de interao social, na
qual a solidariedade social tornou-se sua base323.
Coadunando com o sentido que aqui se prope, o
capital social pode ser descrito conforme explica Schmidt:
Prope-se aqui a seguinte definio de capital social: conjunto de
redes, relaes e norma que facilitam aes coordenadas na resoluo de
problemas coletivos e que proporcionam recursos que habilitam os
participantes a acessarem bens, servios e outras formas de capital. (grifo do
autor).324
Idem.
Ibidem. p. 1757.
322 Idem.
323 MORAES, Maria Celina Bodin de. O Princpio da Solidariedade. p. 01. Artigo
objeto de estudo no grupo de pesquisas Interseces Jurdicas entre Pblico e
Privado. Texto escrito especialmente para integrar o volume comemorativo do
60 Aniversrio do Departamento de Direito da Pontifcia Universidade Catlica
PUC-Rio. Disponvel em: <http://www.idcivil.com.br/pdf/biblioteca9.pdf>,
[200?]. Acesso em 17 set 12.
324 SCHMIDT, 2006, Op. cit. p. 1760.
320
321
- 172 -
A conceituao (ou conceito) de capital social

[...]encontra-se intrinsecamente associada a caractersticas
como reciprocidade, cooperao e confiana entre os
indivduos de uma sociedade325. Assim, possibilita-se tanto o
desenvolvimento econmico quanto o estrutural, o
nascimento de instituies estveis e de modelos mais
democrticos de civilismo326.
A ideia de que uma sociedade que se pauta em redes
de solidariedade horizontal detentora de instituies
consistentes est no centro do debate entre os pesquisadores
que voltam suas atenes ao estudo da melhoria das relaes
entre os setores pblico e privado327.
A pobreza, guardadas as devidas diferenas existentes
de um pas para outro, apresenta um trao comum em todos
os lugares, qual seja, o fato de constituir uma cultura, sendo
que esta cultura supera as diferenas de lngua, de raa e de
tradio. Por tal motivo, onde quer que seja, a pobreza no se
extingue a partir da mera distribuio de recursos,
necessitando, isto sim, de uma metodologia que compreenda
a complexidade deste fenmeno que se origina tanto na
economia e na poltica, quanto na cultura e nas relaes
sociais328.
Destaque-se que, no cenrio brasileiro, a prpria
Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988 prev
SCHIRMER, Candisse; TRENTIN, Taise Rabelo Dutra. Participao cidad:
potencializando os atores sociais na esfera local. In: COSTA, Marli Marlene Moraes da;
RODRIGUES, Hugo Thamir (Orgs). Direito & Polticas Pblicas VII. Curitiba:
326 Idem.
327 FERNANDES, Antnio Srgio Arajo. O capital social e a anlise institucional e de
polticas pblicas. In: Revista de Administrao Pblica. v. 36. n. 3. Rio de Janeiro,
2002. p. 375-398. Disponvel em: < http://bibliotecadigital.fgv.br/ojs/index.php
/rap/article/view/6444/5028>. Acesso em: 26 jan 14. p. 376.
328 SCHMIDT, 2006, Op Cit. p. 1762.
325
- 173 -

em seus objetivos tanto a construo de uma sociedade
solidria, quanto a erradicao da pobreza e a reduo das
desigualdades sociais, conforme segue:
Art. 3 Constituem objetivos fundamentais da Repblica
Federativa do Brasil:
I - construir uma sociedade livre, justa e solidria;
II - garantir o desenvolvimento nacional;
III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as
desigualdades sociais e regionais;
[...]329
Conforme explica Moraes, em consonncia com o que

ordena a Constituio brasileira, o Estado Democrtico de
Direito brasileiro, fundamenta-se na dignidade humana, na
igualdade substancial e na solidariedade social, de forma que
determina como prioridade a reduo das disparidades sociais
e regionais no sentido de alcanar uma melhor qualidade de
vida a todos330.
A desigualdade associa-se ideia de capital social
medida que, quando existe uma grande distncia entre ricos e
pobres, os vnculos sociais entre tais classes costumam ser
mais enfraquecidos331. Neste caso, a solidariedade social
baixa, os conflitos emergem mais facilmente e a criminalidade
e a violncia tendem a aumentar332.
Robert D. Putnam efetua uma abordagem, na qual
relaciona o capital social e o desempenho institucional. Nesta
abordagem, o autor se utiliza de variados exemplos para
demonstrar a importncia do capital social para o alcance de
BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Braslia, DF: Senado Federal, 1988. Art. 3, caput e incisos I a III. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso
em 14 abr 14.
330 MORAES, Op Cit. p. 02.
331 SCHMIDT, 2006, Op Cit. p. 1763-1767.
332 Ibidem. p. 1767.
329
- 174 -

resultados/desempenhos melhores para o coletivo333.
O autor menciona que a dificuldade em cooperar no
necessariamente seja fruto de irracionalidade. Um dos
motivos para a falta de cooperao pode ser a ausncia de
punio para aquele que no coopera, o que torna o ato de
cooperar extremamente dependente de confiana mtua334.
No se pode deixar de mencionar aqui, uma questo
de suma importncia quando se aborda no mesmo texto a
questo do capital social e da solidariedade sob o ponto
de vista jurdico. Putnam menciona que num mundo
habitado por santos, talvez os dilemas de ao coletiva no
existissem, mas o altrusmo universal uma premissa
quixotesca para quaisquer aes ou teorias sociais335.
Porm, quando se fala em uma solidariedade jurdica,
no se est a tratar de uma opo, de uma liberalidade,
tampouco de altrusmo. Maria Celina Bodin de Moraes
explica:
Do mesmo moto, o ato beneficente, ou caritativo, permanece
sempre como uma liberalidade, uma opo que diz respeito
apenas conscincia, no se concebendo em termos de
obrigao a no ser moral; ao passo que a solidariedade, nos
termos invocados pelo constituinte, um dever de natureza
jurdica.
[...]
Do ponto de vista jurdico, como mencionado, a solidariedade
est contida no princpio geral institudo pela Constituio de
1988 para que, atravs dele, se alcance o objetivo da igual
dignidade social. O princpio constitucional da solidariedade
identifica-se, assim, com o conjunto de instrumentos voltados
para garantir uma existncia digna, comum a todos, em uma
sociedade que se desenvolva com o (sic) livre e justa, sem
PUTNAM, Robert D. Comunidade e democracia: a experincia da Itlia moderna.

Robert D. Putnam, com Robert Leonardi e Rafaella Y. Nanetti; Trad. Luiz Alberto
Monjardim. 2. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2000. p. 173-194.
334 Ibidem. p. 173-174.
335 Ibidem. p. 174.
333
- 175 -

excludos ou marginalizados.336
Portanto, embora possa haver semelhanas,

importante diferenciar o ato caritativo, do dever jurdico de
solidariedade. A fim de melhor esclarecer esta diferena,
mencione-se a explicao feita por Moraes, em nota de
rodap, questionando-se [...] como seria possvel obrigar
algum a ser solidrio? No seria o mesmo que querer exigir o
sentimento de fraternidade entre as pessoas? e, logo em
seguida, a autora mesmo responde que [...] a dificuldade est
unicamente em se continuar atribuindo solidariedade um
carter essencialmente beneficente. No se quer exigir que
algum sinta algo de bom pelo outro; apenas que se comporte
como se o sentisse337.
Putnam associa a cooperao e o capital social na
medida em que, conforme verificou, a cooperao
voluntria338 torna-se mais comum em grupos que possuam
um maior capital social em termos de reciprocidade e de
atuao cvica339.
Utilizando-se dos exemplos de cooperativas de crdito
rotativo, o autor explica que, nesses casos, por no disporem
de meios fsicos para oferecer em garantia por sua participaMORAES, Op Cit. p. 06-08.
Ibidem. p. 16.
338 Amartya Sen, em subttulo chamado Valores sociais e interesse pblico,
discorre sobre a questo de serem os seres humanos movidos somente pelo
interesse prprio. SEN, Op Cit. p. 296 298.
O autor menciona que: O auto - interesse , obviamente, uma motivao
extremamente importante, e muitos trabalhos sobre organizao econmica e
social prejudicaram-se por no dar a ateno adequada a essa motivao bsica. E,
no entanto, tambm vemos aes dia aps dia que refletem valores com
componentes sociais claros, e esses valores nos levam muito alm dos limites
estreitos do comportamento puramente egosta. A emergncia de normas sociais
pode ser facilitada pelo raciocnio comunicativo e pela seleo evolutiva de modos
de comportamento. Existe hoje uma vastssima literatura sobre esse tema, por
isso no me alongarei muito no assunto. SEN, Op Cit. p. 297
339 PUTNAM, Op Cit. p. 177.
336
337
- 176 -

o nas cooperativas de crdito, os participantes ali empenham as suas relaes com a sociedade, de forma que o capital social assim utilizado no sentido de aumentar o crdito
disponvel e a eficcia destes mercados340:
No raro as associaes de crdito rotativo esto ligadas a
cooperativas e outras formas de mtua assistncia e
solidariedade. Isso se deve em parte ao fato de todas essas
formas de cooperao voluntria se valerem do mesmo virtual
estoque capital social.341
Assim, essas prticas constituem um exemplo de

investimento em capital social. A exemplo da confiana,
alguns tipos de capital social aumentam conforme o uso, no
exemplo, quanto mais duas pessoas demonstram confiar uma
na outra, maior ser a sua mtua confiana342.
Maria Celina DAraujo, aborda o tema mencionando
as contribuies de vrios autores no assunto, entre eles,
Robert Putnam343. Ao explicar sobre o conceito da expresso
capital social, a autora menciona que tal expresso, no
sentido que utilizada em seu texto foi, pela primeira vez,
referida a cerca de um sculo344:
Em 1916, Lyda Judson Hanifan, um jovem educador, usou o
conceito para descrever centros comunitrios de escolas rurais,
nos quais detectava que a pobreza crescente se fazia acompanhar
pelo decrscimo da sociabilidade e das relaes de vizinhana
entre a populao local. Segundo ele, a comunidade se beneficia
da cooperao de todos e quando as pessoas criam o hbito de se
relacionar, por razes sociais, de lazer ou econmicas, esse
capital social, ou seja, essa rede de relaes pode ser dirigida
Ibidem. p. 178 - 179.
Ibidem. p. 179.
342 PUTNAM, Op Cit. p. 179.
343 DARAUJO. Maria Celina. Capital Social. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003.
344 Ibidem. p. 23.
340
341
- 177 -

para o bem-estar da comunidade345.
A obra de Maria Celina DAraujo traz exemplos que

demonstram que as polticas pblicas necessitam mais do que
apenas do mercado livre e do Estado, os quais demonstram
que preciso uma performance interligada, de forma que o
mercado, a sociedade e o Estado atuem de maneira contgua e
menos hierrquica. Um dos exemplos que a autora apresenta
de Porto Alegre, que, a partir do oramento participativo,
adotou uma nova viso de administrao pblica346.
Enfim, a autora explana que o capital social reflete
uma maneira integrada de agir e de interagir que tem na
confiana e na cooperao as moedas da boa sociedade. No
substituto de nada, assim como no supe que o mercado
possa ser o substituto do Estado347. A discusso em torno do
capital social tem voltado as atenes para a relevncia da
cooperao e da confiana, tanto nas relaes interpessoais,
quanto nas relaes para com as instituies348.
A ttulo ilustrativo, j que no se quer perder o foco
aqui proposto, e, considerando, a vastido de informaes
que podem ser coletadas, referentes aos aspectos
conformadores do capital social, traga-se a lio de Schmidt,
quanto a alguns dos principais tipos de capital social: capital
social positivo, que seria conformado pelos laos sociais;
capital social negativo, formado por interesses de alguns
grupos que so opostos ao interesse social; capital social
bonding, de unio, como em casos de parentesco349.
O capital social bridging, de vinculao, relaes mais
ou menos estreitas, como no caso de colegas de trabalho;
Ibidem. p. 23-24.
Ibidem. p. 39.
347 Ibidem. p. 57.
348 Ibidem. p. 58.
349 SCHMIDT, 2006, Op Cit. p. 1761
345
346
- 178 -

capital social linking, de conexo, constitudo por relaes
assimtricas, por exemplo, a existente entre empregado e
empregador; capital social estrutural, que se consubstancia na
estrutura social; capital social cognitivo, relacionado ao estado
emocional propcio ao coletiva; capital social individual,
constitudo da rede de relaes capaz de gerar benefcios;
capital social grupal, composto por um grupo de pessoas que
possuem relaes estreitas. O capital social comunitrio
constitudo pelas relaes de uma determinada comunidade; o
capital social empresarial formado pela gama de relaes
que oferece vantagens competitivas, e por fim, o capital social
pblico consubstanciado pelas relaes entre as
organizaes estatais e os atores econmicos e sociais350.
necessrio mencionar, tambm, ainda sobre o
conceito de capital social, que esta terminologia parece se
orientar de formas diferentes para dois mundos:
A rigor, temos um conceito para dois mundos. Quando se trata
de examinar capital social e democracia, as sociedades estudadas
so as desenvolvidas, pois ali esto as democracia estveis, cujo
futuro parece abalado em funo de um esvaziamento de capital
social, que estaria sendo verificado em quase todas elas. Quando
a meta pensar capital social e desenvolvimento, excetuando-se
os trabalhos de sociologia histrica como os de Fukuyama, o
foco recai nas regies mais pobres. Isso talvez d um charme
especial ao conceito e o democratize. 351
Amartya Sen realiza uma abordagem sobre a

elaborao das polticas pblicas, na qual menciona que os
responsveis pelas polticas tm dois conjuntos de razes
distintos, mas inter-relacionados, para se interessar pelos
valores da justia social352. O primeiro motivo seria o de que
Ibidem. p. 1761-1762.
DARAUJO, Op Cit. p. 28.
352 SEN, Op Cit. p. 311.
350
351
- 179 -

a justia constitui um eixo central tanto na identificao de
objetivos quanto na escolha dos meios para alcanar os fins
desejados353. Conforme explica o autor ideias de justia [...]
podem ser particularmente cruciais para o poder de convico
e o alcance das polticas pblicas354.
A segunda razo apontada por Sen a que mais
interessa ao tema ora sob anlise. A segunda razo diz com a
dependncia que as polticas pblicas tm com a conduta
tanto dos indivduos, quanto dos grupos sociais355. Tais
condutas recebem influncia da [...] compreenso e
interpretao das exigncias da tica social356. Assim, ao
elaborar as polticas pblicas, devem ser levados em
considerao os valores e o senso de justia:
Para a elaborao das polticas pblicas importante no apenas
avaliar as exigncias de justia e o alcance dos valores ao se
escolherem os objetivos e as prioridades das polticas pblicas,
mas tambm compreender os valores de pblico em geral,
incluindo seu senso de justia.357
Embora o presente texto no possua a inteno de

estudar a relao entre o capital social e, especificamente, esta
ou aquela determinada poltica pblica, alguns casos prticos
podem ser teis no sentido de revelar com maior nitidez
como se d tal ligao e qual a sua importncia.
Neste tocante, traga-se o exemplo mencionado por
Antnio Srgio Arajo Fernandes quanto ao trabalho de AbuEl-Haj no qual analisa a reforma sanitria no Cear. No caso
mencionado, Abu-El-Haj demonstra como ocorreu a
mobilizao de capital social atravs da articulao realizada
353
354
355
356
357
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
Idem.
- 180 -

entre a comunidade mdica e o governo do Estado358. Atravs
da criao de uma rede de confiana e de reciprocidade entre
estes dois atores, tronou-se possvel a atuao livre da
comunidade mdica na implementao do Sistema nico de
Sade, sem que o clientelismo estivesse presente, como j se
tratava de uma prtica histrica359 naquele Estado360. Por fim,
outro caso que demonstra o quanto a participao
comunitria em aes governamentais pode ser exitosa o
que segue, tambm implementado no Cear:
O mesmo aconteceu com a poltica de sade voltada para o
combate mortalidade infantil no Cear durante o governo
Tasso Jereissati de 1990 94. Nesse caso, o governo atuou como
proponente de uma poltica pblica de sade e, envolvendo a
comunidade, multiplicou os resultados com baixos custos.361
Ainda sobre reciprocidade e cooperao, possvel se

afirmar, em um primeiro momento, que so encontrados
melhores resultados, no que tange incluso social, quando se
fortalecem os laos de reciprocidade e de cooperao. A
relevncia do capital social no pode ficar adstrita a um
imperativo tico362, mas deve, isto sim, ser visualizada como
um mandato econmico, poltico, social e, tambm,
cultural363.
FERNANDES, Op Cit. p. 392-393.
Ainda sobre este exemplo, Fernandes explica: O estudo de Abu-El-Haj diz
que, embora a mobilizao do capital social fosse importante e tivesse tornado
bem-sucedida a implantao do Sistema nico de Sade no Cear, o legado de
ineficincia e carncia de recursos humanos e materiais na rea de sade no estado
impede a rotinizao independente da poltica. Da a implantao bem-sucedida do
SUS no Cear depender do grupo poltico que est no poder: caso estas lideranas
saiam, nada garante que a poltica de sade ter o mesmo desempenho.
FERNANDES, Op Cit. p. 393.
360 Idem.
361 DARAJO, Op Cit. p. 39.
362 Conforme expresso utilizada pelo autor. SCHMIDT, 2006, Op Cit. p. 1780
363 SCHMIDT, 2006, Op Cit. p. 1780.
358
359
- 181 -

Enfim, todo o caminho at aqui percorrido buscou
demonstrar um aspecto que parece possuir relevncia em
matria de polticas pblicas: o capital social. O capital social
parece atuar como um elo que vincula a sociedade como um
todo na busca pelos objetivos traados pelas polticas
pblicas.
Neste sentido, a participao (ou solidariedade) social,
a confiana e a cooperao, parecem ser frutos do que foi
verificado aqui sob o nome de capital social. O agir
participativo por parte da sociedade parece acrescentar s
polticas pblicas orientadas, por exemplo, para questes de
incluso social e de diminuio das diferenas sociais, um
ingrediente que atua de forma a catalisar e qualificar os
resultados obtidos por tais polticas.
Concluso
A partir de toda a exposio de ideias e de toda a
reviso bibliogrfica acima documentada, foi possvel extrair
algumas concluses. A primeira delas diz com a questo
levantada inicialmente: o que so polticas pblicas?
Por todas as leituras realizadas, a concepo que se
pode adotar de polticas pblicas a de que estas se
constituem por aes conjuntas do governo que tm por
objetivo solucionar variados tipos de demandas sociais. Neste
sentido, de acordo com a demanda, so eleitas as polticas
pblicas mais adequadas.
A partir das leituras realizadas, foi possvel perceber,
tambm, que no apenas a demanda que define qual ser a
poltica pblica. Em qualquer sociedade as demandas existem
e so das mais variadas, de maneira que, normalmente, nem
todos os setores que reivindicam alguma ao por parte do
Estado, as tero concretizadas.
- 182 -

O que acontece que, no contexto poltico e social,
cada ator pressiona o cenrio poltico em um sentido
diferente, de acordo com suas intenes, seus interesses, seus
valores, sua fora poltica e econmica, sua ideologia, etc.
Assim que o cenrio poltico e as polticas pblicas
so escolhidos a partir de uma multiplicidade de fatores, o
que demonstra que a escolha ou no por esta ou aquela
poltica nem sempre pressupe um ato puramente volitivo
por parte do governante.
Tambm, foi possvel perceber que cada demanda
exige um tipo determinado de poltica pblica, de forma que
existem polticas pblicas voltadas ao desenvolvimento,
outras voltadas economia, e assim sucessivamente.
Ainda, no que tange s polticas pblicas, interessante
observar que a prpria Constituio Federal prev como
objetivo da Repblica Federativa do Brasil, a construo de
uma sociedade mais justa e igualitria, o que, possvel
imaginar, possui relao com a implementao de polticas
pblicas neste sentido. O capital social parece representar um
importante meio de ligao entre as polticas pblicas e a
sociedade civil, a partir do momento em que aspectos
relacionados confiana, cooperao e solidariedade social
passam a influenciar nos resultados alcanados pelas polticas
pblicas que admitem este tipo de capital.
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- 186 -

UMA ANLISE DA CORRUPO ENQUANTO
FENMENO POLTICO E SOCIAL A PARTIR
DO PRINCPIO DA JUSTIA COMO
EQUIDADE DE JOHN RAWLS
Denise Bittencourt Friedrich364
Ianai Simonelli da Silva365
Introduo
Este trabalho tem por intento analisar a teoria da
justia de John Rawls e, a partir dela, verificar em que medida
as patologias corruptivas, enquanto fenmeno poltico e
social, prejudicam o princpio da justia como equidade, uma
vez que a corrupo um dos problemas que mais depreciam
o desenvolvimento poltico, econmico e social de uma
sociedade.
A explanao ser pontuada, primeiramente, por uma
breve anlise dos principais elementos norteadores da teoria
de justia de John Rawls, com nfase no princpio da
liberdade e justia distributiva. Em um segundo momento,
abordar-se- esta teoria de forma especfica, uma vez que
procura a constituio democrtica de uma deciso e no sua
imposio, para que seja preservada a igualdade e liberdade
entre os conflitantes.
Em seguida, a abordagem ser pontuada na ideia de
justia como equidade, em que se procura uma sociedade bem
ordenada (concepo pblica de justia), na qual a forma de
Doutoranda em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
Mestre em Direito pela Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC. Professora
de Direito Administrativo na Universidade de Santa Cruz do Sul UNISC.
Bolsista do Programa BIPSS Bolsas Institucionais para Programas de PsGraduao da UNISC, Edital 01/2014. Advogada.
364
- 187 -

conceber a justia seja a mesma para todos, bem como aceita
por todos, e em que as suas instituies respeitem essa
concepo de justia.
Rawls baseia-se na preferncia do justo a propsito do
bem, isto , todas as liberdades individuais, ainda que
prioritrias, precisam ser complementares s aspiraes por
igualdade, os princpios da justia carecem estar acima de
qualquer compreenso de felicidade geral. Para o autor, a
justia um comprometimento poltico para com o aparelho
cooperativo justo, que a sociedade.
A obra de John Rawls foi considerada um marco
fundamental da inquietao filosfica com relao a constituir
os delineamentos de uma estrutura constitucional e
institucional apropriada a equacionar a relao Estadoindivduo, na busca da democracia repousada no pluralismo,
na justia e no Direito. Ele defende a ideia de justia como
equidade, fundamentando um processo ideal de formao do
consenso, construdo a partir do uso pblico da razo.
O autor reformulou a discusso normativa, tpica da
filosofia poltica, na qual o tpico da justia adentra como
conceito fundamental em uma estrutura de outros conceitos
propostos, com o intuito de discutir a democracia, sendo que
a discusso se deu em torno de uma Filosofia PolticoConstitucional, que fosse capaz de melhor prender os
alicerces de uma democracia constitucional aportada nos
princpios de justia.
Por fim, diante do quadro de desigualdades exibido
pelo Brasil, atualmente, faz-se uma abordagem no sentido da
necessidade de repensar o tema da justia, enquanto fator de
equidade. Nesse sentido, a teoria apresentada por Rawls
enriquece a anlise do fenmeno da corrupo, uma vez que
pode ser uma tentativa de equilibrar as desigualdades
provocadas pelas aes corruptivas.
- 188 -

2 A teoria da justia de John Rawls
John Rawls em sua obra, Uma Teoria da Justia,
sofistica uma estrutura jurdica de como seria uma sociedade
justa hodiernamente, sendo que essas ideias liberais
entusiasmaram distintas aes de governos, tanto nos Estados
Unidos da Amrica como no Brasil366.
A sua Teoria j faz parte das polticas pblicas de
diversos pases, dentre os quais est o Brasil, para a qual as
instituies devem assegurar a eficcia e atentar-se s
irregularidades367.
Com uma forte influncia da teoria liberal, a
fundamentao terica de John Rawls baseia-se na igualdade,
buscando um direito abalizado no consenso, competindo ao
Estado, exclusivamente, aplic-lo mediante coero revisvel
pela oscilante opinio social368.
A inspirao humanista do autor vem de Locke,
Rousseau e Kant, proporcionando um espectro alternativo ao
utilitarismo e ao intuicionismo, como se observa no trecho
abaixo:
[...] a justia a primeira virtude das instituies sociais, como a
verdade o para o pensamento, e arremata o filsofo norte
americano: Numa sociedade justa, as liberdades entre os cidados
so iguais tomada como estabelecida; os direitos, sustentados
pela justia, no esto sujeitos a barganhas polticas ou clculos e
interesses sociais [...]. Sendo a verdade e a justia as principais
virtudes das aes humanas, estas no podem estar sujeitas a
compromissos.369
RAWLS, John. Uma Teoria da Justia. Traduo de. Almiro
Pisetta e de Lenita Maria Rmoli Esteves. So Paulo: Martins Fontes,
2002a.
367 Idem.
368 Idem.
369 RAWLS, John. Uma teoria da justica. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes, 2008. p.
28.
366
- 189 -
De acordo com o autor, uma sociedade justa teria dois

pressupostos: primeiro, igualdade de oportunidade a todos
em condies de igualdade plena, ou seja, equidade plena; e
segundo, os benefcios consectrios dessa sociedade justa
devem ser distribudos, preferencialmente, aos seus
integrantes menos privilegiados.
Segundo a teoria de Rawls, para que uma sociedade
seja avaliada como justa, necessrio que haja uma
diminuio das distintas formas de desigualdades, e, para
tanto, imprescindvel a adoo de aes afirmativas em
favor de minorias.
Ana Paula de Barcellos explica que, na justia como
equidade, para Rawls, o homem um ser racional, estando
apenas em essncia, dotado de suas prprias percepes
privadas sobre a sociedade, a justia e o bem, assim como dos
objetivos pessoais que deseja encalar. Igualmente, Rawls
comea sua edificao terica numa fase precedente ao
contrato social, a que designa de posio original, em que
os homens precisam organizar um ordenamento com regras
justas e imparciais370.
Nessa fase anterior ao contrato social, uma sociedade
que est prestes a se estruturar precisa escolher e delimitar os
princpios informativos e norteadores de seu alicerce jurdicopoltico. Assim, para que essa seleo no seja permeada pelos
interesses individuais, Rawls idealiza o vu da ignorncia,
isto , tais indivduos no tm exato conhecimento da classe
social na qual esto inseridos. Sua deciso norteada somente
pelo senso de justia intrnseco a cada um371.
Assim sendo, entende-se que, j que os indivduos no
tm conhecimento da classe, etnia ou religio do outro,
BARCELOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios constitucionais. 3. ed.
Rio de Janeiro: Renovar, 2011.
371 RAWLS, 2002a, Op Cit.
370
- 190 -

carecem atuar com prudncia e ateno contra provveis
represlias e perseguies, em razo disso, so levados a
idealizarem dois princpios basilares de justia, quais sejam:
(I) Cada pessoa deve ter o direito ao mais extensivo sistema de
liberdades bsicas que seja compatvel com um sistema de
liberdades idntico para as outras; e (II) as desigualdades
econmicas e sociais devem ser distribudas de forma que,
simultaneamente, a) proporcionem maior expectativa de
benefcio aos menos favorecidos e b) estejam ligadas a funes e
a posies abertas a todos em posio de igualdade equitativa de
oportunidades.372
Sopesando esses postulados, possvel constatar que

a desigualdade admissvel, contanto que seja para beneficiar
os menos favorecidos. Conforme Rawls, mesmo que o
primeiro princpio tenha prioridade sobre o segundo, este
ltimo apenas deve ser praticado depois daquele, para que
no haja bloqueio das liberdades373. Assim, explica Barcellos:
O princpio da diferena diz respeito distribuio dos bens na
sociedade e composto por trs elementos. Preliminarmente,
preciso esclarecer que Rawls entende perfeitamente possvel a
desigualdade econmico-social entre indivduos. Nada obstante,
em primeiro lugar, a distribuio da desigualdade no mbito da
sociedade dever maximizar o bem-estar dos menos favorecidos.
Vale dizer: aumento da desigualdade s se justifica se redundar
em uma maior expectativa de benefcio para o sujeito
representativo mais pobre. [...] Pelo segundo elemento se exige
que as posies e funes na sociedade cuja ocupao por uns e
no por outros gera a desigualdade, tm de estar abertas a todos
indistintamente.374
Rawls pressupe igualdade de condies, reconhecenBARCELLOS, Op Cit. p. 147.

RAWLS, 2002a, Op Cit.
374 BARCELOS, Op Cit. p. 147-148.
372
373
- 191 -

do como pressuposto, no exclusivamente o princpio da
diferena, mas at mesmo do princpio da liberdade, porquanto a falta de mnimo existencial torna inexequvel o deleite das
liberdades afianadas pelo ordenamento jurdico375.
Portanto, a partir da constituio do modelo de justia
proposto pelo autor, alicerado na igualdade equitativa entre
os homens, nas liberdades individuais, bem como na justa
oportunidade, que se faz necessrio que as decises
caminhem para alm de valores unicamente polticos, como
meio de evitar que procedimentos majoritrios modifiquem o
ordenamento constitucional, bem como seu aparato de
direitos pertencente a todos os indivduos376.
Assim, para que se tenha a constituio democrtica
de uma deciso e no sua imposio, preservando sua
igualdade e liberdade entre os conflitantes, passa-se a tratar da
teoria da justia e as decises judiciais.
3 A teoria da justia e as decises judiciais
No decorrer do sculo XX, a vertente utilitarista
desenvolvida nos pases anglo-saxes culminou, atualmente,
nas discusses acerca do chamado realismo moral, cujos
maiores expoentes so John Rawls e Ronald Dworkin, que
trazem uma compreenso deontolgica das regras morais,
alm de serem causdicos da igualdade moral, equitativa,
fundamentada na justia distributiva377.
Para Dworkin, quando se estiver perante normas
contraditrias, a deciso judicial dever ser fundamentada em
CITTADINO, Giselle. Pluralismo, direito e justia distributiva elementos da Filosofia
Constitucional contempornea. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2004.
377 ANDRADA, Antonio Carlos Doorgal de. Deciso justa e teorias de justia. A
justia como valor social, ps-positivismo e teoria neo-institucionalista uma
breve abordagem. 2010. Disponvel em: <http://www.antoniocarlosandrada.com
.br/files/artigos/130420101535081262.pdf>. Acesso em: 23 jul 13.
375
376
- 192 -

princpios (universalizveis), assegurando os direitos
preestabelecidos, constituindo-se na deciso judicial, a funo
da teoria da justia. Assim, ele apresenta uma teoria da justia
sob a perspectiva igualitria. De acordo com o autor, em sua
teoria da justia, a mesma busca concorrer com as
expectativas fundamentais contemporneas que confessam,
de uma forma ou de outra, a justia como equidade378.
Existe a necessidade de se reconhecer que os valores
limitam-se mutuamente, com a finalidade de garantir a
salvaguarda de todo o conjunto. No possvel aplicar
determinadas normas quando em confronto com outras mais
relevantes. A pretexto disto, todas as normas carecem de uma
interpretao de acordo com o contexto em que esto
inseridas e no de maneira isolada, em detrimento da
preservao de todo o sistema jurdico. Por conseguinte,
normas jurdicas devem ser interpretadas em conjunto e no
isoladamente.
Assim, Dworkin apresenta a experincia dos casos
difceis, onde as incertezas se deparam com a existncia de
normas contraditrias ou, ainda, com a inexistncia de norma
alguma. No entanto, ao magistrado no permitido se eximir
de sua funo jurisdicional, logo, nesses casos difceis, o
autor entende que se deve aplicar os princpios379.
Assim, havendo contradio ou omisso de normas,
os aplicadores devem agir de forma coerente sobre as
decises passadas e as decises presentes, a partir dos
princpios da igualdade e liberdade, como se os juzes
prosseguissem uma obra coletiva380.
Dworkin reconhece que o juiz igualmente autor e
crtico, pode introduzir acrscimos na tradio que interpreta
DWORKIN, Ronald. A virtude soberana. Trad. de Jussara Simes. So Paulo:
Martins Fontes: 2005.
379 DWORKIN, Ronald. O Imprio do Direito. So Paulo: Martins Fontes, 2007.
380 Idem.
378
- 193 -

e os futuros juzes deparam-se com uma nova tradio que
inclui o que foi feito por aquele381.
Comparando a literatura e o direito, tem-se a ideia de
elaborar um romance em cadeia para justificar a teoria. Este
romance produzido em srie por alguns romancistas, no
qual cada um interpreta os captulos que recebeu para
escrever um novo. O que se pretende criar, da melhor
maneira possvel, o romance. Percebe-se que a complexidade
de escrever um romance em cadeia similar complexidade
de decidir um caso difcil de direito como integridade.
A complexidade da tarefa exige uma avaliao geral de
parte do autor e, ainda, uma srie de avaliaes medida que
se escreve - a viso de continuidade e no de novo comeo.
Submete-se prova duas dimenses, a primeira a da
adequao, que estabelece que a interpretao a se adotar
deve fluir ao longo de todo o texto; a segunda a da
interpretao que exige o julgamento de leituras que se
ajustam melhor ao texto (as consideraes da primeira
dimenso esto presentes na segunda dimenso).
Importante esclarecer que o processo de continuao
do romance acarreta uma opo por uma interpretao,
podendo o autor descobrir, naquilo que escreveu, uma
interpretao diferente da que escolheu ou, ainda, achar
impossvel escrever com o tom que escolheu pela primeira
vez, o que o levaria a considerar outras opes de
interpretao. Em todos os casos, o autor sempre volta ao
texto para reconsideraes.
No Brasil, a ttulo de exemplo, existem diversos casos
difceis, dentre os quais se pode citar o caso Mensalo, como
ficou conhecido o esquema de compra de votos de
parlamentares, que foi sem sombra de dvidas, a maior crise
poltica sofrida pelo governo do presidente Lula em
381
Idem.
- 194 -

2005/2006 e que desencadeou uma ao promovida pelo
Ministrio Pblico (Ao Penal 470), que foi julgada pelo
Supremo Tribunal Federal (STF). Um julgamento que tinha,
inicialmente, quarenta rus, fragmentado em cinquenta
sesses, todas extensas e marcadas por inmeras discusses
acaloradas, diversas cenas de desentendimentos, divergncias
entre ministros e procuradores, sendo que, transcorridos
quatro meses e quinze dias, o julgamento fora concludo com
vinte e cinco rus condenados.
Nesse sentido, a existncia de um poder discricionrio
no ato da deciso judicial dos chamados hard cases o ponto
forte da crtica de Dworkin asseverando que o juiz continua
tendo o dever, mesmo nos casos difceis, de descobrir quais
so os direitos das partes, e no de inventar novos direitos
retroativamente382, porquanto, de outra maneira, seria como
concordar que os direitos estariam a servio do judicirio.
Assim, segundo o autor, o juiz no possui uma atividade
criadora do Direito, mas uma tarefa hermenuticoinvestigativa, que vai buscar uma deciso que seja coerente (e
que respeite) a histria institucional da comunidade.
No plano da aplicao judicial do direito, o modelo
proposto por Dworkin pressupe que os juzes que aceitam
o ideal interpretativo da integridade decidem casos difceis
tentando encontrar, em algum conjunto coerente de
princpios sobre os direitos e deveres das pessoas, a melhor
interpretao da estrutura poltica e da doutrina jurdica de
sua comunidade383.
Conforme explicao de Dworkin, a justia recusa que
as manifestaes do Direito sejam simples relatos baseados
em fatos voltados para o passado, como sugestiona o
DWORKIN, Ronald. Levando os Direitos a Srio. Trad. Nelson Boeira. So Paulo:
Martins Fontes, 2002. p. 127.
383 DWORKIN, Ronald. O Imprio do Direito. Trad. Jefferson Luiz Camargo. So
Paulo: Martins Fontes, 1999. p. 253.
382
- 195 -

convencionalismo. Segue asseverando que essas duas teorias
se apresentam como interpretaes do Direito, mas na
realidade no o so, porquanto no pedem aos juzes
encarregados das decises dos casos difceis que faam novos
exames de interpretao da doutrina jurdica384. Para equilibrar
essa equao e relao, traz-se ao contexto o princpio da
equidade por John Rawls.
4 Princpio da equidade por John Rawls
Ao tratar do princpio da equidade, Rawls recorre a
uma metodologia construtivista, com uma estrutura que
permite a obteno do consenso pblico dentro de uma
sociedade bem ordenada, com o intuito de delinear sua
proposta numa concepo poltica de justia, inserida no
fato do pluralismo, conservando os alicerces mnimos,
dando sustentao estvel aos valores da liberdade e a
igualdade, ajustada em princpios de justia edificados
cooperativamente e benquistos entre cidados de distintas
mundivises385.
O caminho percorrido pelo autor, para a formao de
um consenso pblico, passa por percepes hipotticas,
operaes que, no obstante a deficincia de respaldo
emprico, se fazem necessrias fixao dos termos de uma
justacooperao social.
Este roteiro tem como posio original um meio de
reflexo em que dentro de um ambiente historicamente livre
de pr-compreenses particulares, cidados livres e iguais se
congregam para a promoo de um acordo sobre as linhas
denticas que adequaro a vida em sociedade como condio
ideal. Nesta fase deliberativa, nenhum indivduo conhece a
DWORKIN, 2002, Op Cit.
RAWLS, John. Justia e Democracia. Trad. Irene Paternot. So Paulo: Martins
Fontes, 2000.
384
385
- 196 -

posio que ocupar no deslinde da vida social. Assim, no
poder, ao decidir, ser influenciado por sua concepo
individualizada de vida digna, estando, desse modo, livre da
pretenso de poder ou de ambies pessoais que possam
lev-lo a uma conduta corruptvel386.
Precisamente, representantes de tais cidados
colaboraro para se estabelecer princpios de justia, aceitos
por todos aqueles que trabalhem como garantidores de um
equilbrio necessrio ao bom desenvolvimento da vida em
sociedade. Esses princpios surgiro de um esforo de
neutralidade, posio em que necessita se portar o Estado
num contexto social plural.
Assim, os cidados, quando na posio original, no
esto dotados de autonomia poltica plena, sendo que a justia
poltica aparecer exatamente do respeito ao projeto
proposto. So detentores, neste instante, de uma autonomia
racional, distanciada, porm, de qualquer comportamento
interessado387.
Para que consiga elucidar que os cidados livres e
iguais devem abandonar as doutrinas compreensivas, as quais
condescendam em particular, Rawls edifica a noo de vu
da ignorncia, sendo que o processo to-somente comea
por retirar do debate as percepes pessoais de vida digna,
neste sentido, os indivduos no sabero quais sero suas
futuras posies, assegurando a imparcialidade que ser o fio
condutor do procedimento do incio ao fim, neutralizando o
fato do pluralismo.
Esse o ambiente imprescindvel para a pactuao
dos termos da cooperao social, acordo este que se edificar
a partir de dois princpios de justia, j abordados no segundo
tpico, quais sejam:
RAWLS, John. El liberlismo poltico. Trad. Antoni Domnech. Barcelona: Crtica,
2006.
387 CITTADINO, Op Cit. p. 99.
386
- 197 -
[...] cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente

sistema de liberdades bsicas iguais que seja compatvel com um
sistema semelhante de liberdades para as outras. [...] as
desigualdades sociais e econmicas devem ser ordenadas de tal
modo que sejam ao mesmo tempo (a) consideradas como
vantajosas para todos dentro dos limites do razovel, e (b)
vinculadas a posies e encargos acessveis a todos.388
A partir dessas premissas, Rawls passa a tecer uma

concepo poltica de justia, forando um distanciamento de
seu processo deliberativo com a noo de verdade389. Denota
que esse procedimento no se d com a finalidade de retirar
das diferentes concepes morais particulares a que melhor
evidencie uma verdade moral que ganhar contornos
normativos, mas sim, fixa-se na noo de um acordo razovel,
inteiramente desprendido, desde o princpio, de qualquer das
doutrinas morais abrangentes, mesmo que seja reconhecida a
probabilidade de envolvimento de cada indivduo com essas
ideias, por isso a necessidade do vu da ignorncia.
De acordo com o autor, a ideia de consenso
justaposto surge ao se obter um consenso justo e razovel,
incorporando-se s mundivises individuais, como uma
compreenso poltica de justia a ser analisada, conhecida e
reconhecida dentro do espao pblico por cada parte390.
A ideia do consenso justaposto conduz, por sua vez,
um instante intersubjetivo neste modelo deliberativo, uma vez
que, o cidado, ao reconhecer uma percepo pblica de
justia, conhecer um fragmento publicizado da concepo
de justia do outro cidado, mesmo que ambos no se unam a
mesma doutrina moral. Com isso, tem-se um equilbrio
RAWLS, John. O Liberalismo Poltico. Traduo de Dinah de Abreu Azevedo.
Braslia: Instituto Teotnio Vilela; So Paulo: Editora tica, 2002b. p. 64.
389 CITTADINO, Op Cit. p. 102.
390 RAWLS, 2002b, Op Cit.
388
- 198 -

reflexivo, surgido do reconhecimento recproco entre
cidados livres e iguais.
Aps esse procedimento, espera-se que o cidado
utilize publicamente a razo, nesse campo deliberativa, uma
vez que todos so capazes de ajustar seus comportamentos de
acordo com os princpios aceitos por outras partes. Apesar
disso, o autor evidencia que o uso pblico da razo to
somente dever ser empregado em temas constitucionais
essenciais e de justia fundamental391.
A batalha contra todas as maneiras de opresso e de
abuso aos seres humanos um objetivo que perpassa, tanto
pelos ideais de sociedade e de ser humano, como as noes
de liberdade, igualdade e justia social, construdas no
decorrer do tempo.
Diante de uma ideia de justia, aos moldes como
Rawls a idealizou, a corrupo pode, dessa forma, ser
observada sob o aspecto da falta de tica e moral. Acredita-se,
portanto, que indivduos, disfarados pelo vu da ignorncia,
desconhecendo suas futuras posies sociais, aceitariam que
aqueles que recebessem parcela de poder pblico o
utilizassem para burlar benefcios pessoais e privados, o que,
por conseguinte, ocasionaria uma defasagem nos servios
pblicos (to ineficientes no Estado brasileiro), na no
efetivao de direitos fundamentais sociais tais como moradia,
previdncia, sade, educao, segurana pblica, dentre
outros servios bsicos.
Rawls diz que, o mundo no , em si mesmo,
CITTADINO, Op Cit. p. 105: Ao restringir o uso pblico da razo a questes
constitucionais e temas de justia fundamental, Rawls pretende obter a mesma
garantia de imparcialidade que assegurava a estabilidade e a legitimidade dos
princpios de justia e do consenso justaposto. Em outras palavras, se os
princpios de justia e o consenso justaposto foram estabelecidos
independentemente de diferentes doutrinas compreensivas razoveis, tambm a
razo pblica deve ser capaz de atuar apelando para valores exclusivamente
polticos.
391
- 199 -

inspito justia poltica e a seu bem 392. Por conseguinte,
os homens no ficam impedidos de moldar suas
organizaes sociais393, j que a humanidade tem uma
natureza moral394. Deste modo, partindo de Rawls,
argumenta-se, inicialmente, que
Os grandes males da histria humana a guerra injusta e a
opresso, a perseguio religiosa e a negao da liberdade de
conscincia, a fome e a pobreza, para no mencionar o genocdio
e o assassinato em massa - decorrem da injustia poltica, com
suas crueldades e brutalidades.395
Consequentemente, o modo como est organizado o

sistema poltico e econmico determina a justia ou a injustia
da sociedade e das relaes humanas. Rawls fala que os
valores polticos regem o quadro bsico da vida social, o
prprio fundamento de nossa existncia, e definem
precisamente os termos fundamentais da cooperao poltica
e social396.
Por isso, a partir do momento em que uma sociedade
tem como base o sistema poltico e econmico como
determinante das relaes humanas, sua ao gera violncia e
injustia social em diversos nveis.
A corrupo, atualmente, apresenta-se como falta de
apego a valores ticos e morais, sendo que a
tica compreende valores morais e princpios ideais do
comportamento humano, fundamentando as aes morais to
somente pela razo e a moral baseia-se na subordinao a
RAWLS, John. Justia como Equidade: Uma Reformulao. Trad. Cludia
Berliner. So Paulo: Martins Fontes, 2003. p. 53.
393 RAWLS, 2002b, Op Cit. p. 604.
394 Ibidem. p. 646.
395 RAWLS, John. O Direito dos Povos: Seguido de A Idia de Razo Pblica Revista. So
Paulo: Martins Fontes, 2001. p. 7-8.
396 RAWLS, 2000, Op Cit. p. 352-353.
392
- 200 -

costumes, hbitos consagrados, concretos e fechados em si
mesmos.
imprescindvel que ocorram mudanas nas intenes
e comportamentos dos agentes pblicos/polticos, de maneira
a vivenciarmos a moral e a tica no setor publico,
obstaculizando as aes corruptivas que danificam o bom
servio publico. Faz-se necessrio, portanto, ao mau exerccio
da autoridade por parte gestores da coisa publica.
5 Uma anlise das patologias corruptivas a partir do
princpio da justia como equidade em Rawls
Para Rawls, o problema poltico essencial exposto
como o problema do consenso numa sociedade plural.
Consenso sobre a maneira em que necessita ser constitudo o
sistema poltico e econmico e, por conseguinte, a prpria
colaborao social. Abordagem essa que se refere proteo
dos indivduos e de seus direitos, criao de instituies
polticas e econmicas que tenham o objetivo de garantir a
justia social397.
Rawls explica que o sistema poltico e econmico,
enquanto estrutura bsica da sociedade, tem influncia crucial
na determinao das relaes sociais e, consequentemente, no
desenvolvimento dos seres humanos398. Ele a origem de
toda a injustia e violncia social. Entretanto, bemorganizado, pode ser o garantidor de justia social, dando
lugar ao mais perfeito dos mundos possveis, onde os seres
humanos tenham completo desenvolvimento. Ainda que
parea utpica esta ideia de Rawls, ela demonstra o quanto
importante construir um sistema poltico calcado em valores
AUDARD, Catherine. John Rawls e o Conceito do Poltico Introduo, pp. VIIXXXV. In: RAWLS, John. Justia e Democracia. Trad Irene Paternot. So Paulo:
Martins Fontes, 2000.
398 RAWLS, 2002b, Op Cit.
397
- 201 -

escolhidos democraticamente pela sociedade. Neste sentido,
acredita-se que a corrupo jamais seria uma prtica eleita e
aceita pela sociedade.
A Transparncia Internacional (ONG) mostrou que a
corrupo permanece assolando as sociedades ao redor do
mundo, por meio do estudo de Percepes da Corrupo
Index 2012, divulgado em dezembro de 2012, que analisou a
situao de 176 pases, apontando o Brasil na posio 69 do
ranking399, situao que mostra claramente as injustias sociais.
Para o antroplogo Roberto da Matta, a corrupo
nunca um ato individual, sempre envolve grupos de pessoas
enlaadas por uma regra fundamental de associao, qual seja
a troca de favores. Esta corrupo coletiva constituda na
moralidade tradicional, nas amizades bem estabelecidas e na
oportunidade disponvel, permitindo o cometimento de
crimes com impunidade, sendo caracterizada por uma
arrogncia intolervel400.
Ao longo da histria do pas, pode-se perceber que os
governos utilizaram mal os recursos designados s reas
sociais. A consequncia disso que as polticas sociais no
conseguiram reverter o quadro de injustia social que assola
milhares de brasileiros que permanecem abaixo da linha da
pobreza. Pior que isso, essa m gesto desestruturou a
economia brasileira, gerando crises nas classes sociais. Nos
governos de Fernando Henrique Cardoso, Luis Incio Lula da
Silva e de Dilma Russeff alguns programas sociais
amenizaram essa circunstncia, diminuindo esse ndice.
Como a justia feita pelos homens, ela se aperfeioa
Agncia Brasil Empresa Brasileira de Comunicao, Informao divulgada
pela Reprter da Agncia Brasil, Renata Giraldi em 05/12/2012 - 7h13:
http://agenciabrasil.ebc.com.br/noticia/2012-12-05/brasil-ocupa-69%C2%AAposicao-em-ranking-de-corrupcao-mostra-estudo, acessado em 20/01/2013.
400 DA MATTA, Roberto. O que faz o brasil, Brasil. 2. ed. Rio de Janeiro: Rocco,
1986.
399
- 202 -

medida que as sociedades se desenvolvem, tanto economicamente, quanto ao ampliar os direitos civis, polticos e/ou
sociais dos indivduos. De outra banda, a Justia termina
expressando, diversas vezes, interesses parciais, ao apreciar,
de maneira direta ou indireta, perspectivas que acolham s
elites econmicas e sociais, os senhores do poder.
J para Dworkin o aspecto de igualdade no como
aquele que antev um tratamento idntico em todas as
situaes, e sim o fato de todas as pessoas serem tratadas
como iguais401.
Com o regime democrtico, ainda que recente no
Brasil, surgem diversas oportunidades de participao, do
debate e da repulsa popular diante das injustias sociais402.
A partir do princpio da justia como equidade,
salienta-se que a existncia de inmeros problemas polticos
habituais devem ser corrigidos para a construo da justia
social, a corrupo um deles e se ramifica, prejudicando
todo o sistema. Logo, pressupe-se uma melhor organizao
do sistema poltico e econmico.
Para tanto, Rawls prope a integrao entre liberdade
e igualdade e a ntima ligao entre democracia e justia social.
Por conseguinte, uma sociedade democrtica aquela
composta por pessoas livres e iguais, fundamentada na
colaborao e no respeito mtuo, devendo ser distinguida
pela justia social. Assim, a dignidade e a inviolabilidade de
cada ser humano devem ser prioridade total na edificao e
no agir do sistema poltico e econmico, tanto na instituio
dos termos equitativos de colaborao social, como na
confeco das polticas pblicas.
No que tange a analise dos princpios da justia e sua
DWORKIN, 2005, Op Cit.
O que se pode perceber com o passar do tempo, e nos ltimos dias mais
acentuado, que a sociedade brasileira vem cobrando dos atores polticos medidas
eficientes e eficazes de polticas pblicas sociais inclusivas.
401
402
- 203 -

vinculao com as instituies sociais, quanto s instituies,
a justia relaciona-se com a estrutura bsica da sociedade,
sendo que, por meio dessa, manifestam-se as primeiras403.
Nesse sentido, o primeiro princpio est pautado no
direito de igualdade entre os indivduos, admitindo garantir as
liberdades basilares na estrutura social, quais sejam a liberdade
poltica, a liberdade de expresso e de agrupamento pacfico, a
liberdade de conscincia e de pensamento, a no agresso
fsica e a integridade, o direito de propriedade e a liberdade
assecuratria de apreenso e reteno no arbitrrios.
J o segundo princpio relaciona-se distribuio da
admisso riqueza, bem como faculdade de arrumar
coordenaes que aproveitem as diferenas de autoridade e
responsabilidade em redes de comando. O que se torna
necessrio, que, no primeiro princpio, se garantam
liberdades iguais e fundamentais para todos e, no segundo, se
reconheam desigualdades econmicas e sociais que derivam
da prpria estrutura social. Rawls pondera que ambos os
princpios, com suas diferentes implicaes, carecem ser
dispostos em uma ordem serial404, produzindo preferncia ao
primeiro princpio sobre o segundo. A injustia, dessa forma,
consistir, puramente, nas desigualdades que no beneficiem a
todos405.
Com relao a essas desigualdades, Rawls manifesta a
possibilidade, teoricamente, de ceder algumas das liberdades
bsicas para serem contrapesadas mediante garantias sociais e
econmicas. Por outro lado, a instalao sequencial dos
princpios no admite interaes entre liberdades fundamenPor instituio, Rawls entende um sistema pblico de regras, que define cargos
e posies com seus direitos e deveres, poderes e imunidades etc. Essas regras
especificam certas formas de ao como permissveis, outras como proibidas, e
estabelecem certas sanes e garantias para quando ocorrerem violaes s regras.
404 Esta ordem serial significa que os valores que tutelam o primeiro princpio so
superiores aos do segundo, ainda que ambos estejam intimamente vinculados.
405 RAWLS, 2002a, Op Cit.
403
- 204 -

tais e lucros econmicos e sociais, afora sobre circunstncias
atenuantes. O anterior atrela-se ao que o autor chama de bens
primrios disposio da sociedade, que so: direitos, liberdades, oportunidades, acesso riqueza, que so importantes
para analisar os efeitos dos princpios anteriormente proferidos, tanto referindo-se a instituies quanto a pessoas. O
autor menciona outros bens primrios, como a sade, o bemestar, a inteligncia e a imaginao, que so bens naturais no
se encontrando coadunados estrutura bsica, ainda que
influenciados por ela406.
No emprego dos princpios de justia de Rawls, so
importantes as perspectivas representativas das pessoas que
esto sujeitas distribuio de direitos e obrigaes cometidas
na estrutura bsica. A esperana nos representantes precisa
ser entendida como os anseios de um grupo de pessoas que
ocupam um lugar na sociedade, estando relacionada com os
projetos de vida de seus membros407.
Segundo o autor, a sociedade deve ser julgada a partir
da posio dos menos favorecidos, da cidadania igual, sendo
que a condio dos menos favorecidos o ponto crucial para
a verificao da justia do sistema poltico e econmico, no
sentindo de que, se eles so marginalizados, passam fome,
no tm acesso educao e assistncia mdica, se so
desrespeitados em seus direitos, essa sociedade passa, ento,
por graves problemas polticos e econmicos na maioria das
vezes, decorrentes do fenmeno da corrupo408. Quanto
tese dos menos favorecidos, a sua concluso que:
A questo de saber se os princpios de justia so ou no
satisfeitos gira, portanto, em torno da questo de saber se a renda
total dos menos favorecidos (salrios mais transferncias)
Idem.
Idem.
408 Idem.
406
407
- 205 -

possibilita a maximizao de suas expectativas a longo prazo
(obedecendo s restries da liberdade igual e da igualdade
equitativa de oportunidades).409
At mesmo o critrio de escolha dos princpios de

justia a anlise de sua performance perante as piores
posies sociais. Portanto, um dos pressupostos basilares do
princpio de diferena diminuir as desigualdades sociais,
tanto no que tange renda quanto riqueza410. Logo, a
estruturao das instituies econmicas e da justia
distributiva se d pelo estabelecimento de parmetros por
esse princpio.
Como j dito inicialmente, a corrupo um mal que
consome a sociedade, impedindo que os cidados tenham
acesso s condies nfimas de bem-estar. A prtica de desvio
de recursos pblicos, por exemplo, da construo de um
posto de sade ou de uma escola ou de um asfalto, no gera
danos somente a uma ou duas pessoas, afeta toda a sociedade,
sendo, os mais prejudicados, os menos favorecidos. Diante
desta realidade, no se pode falar em igualdade, pelo
contrrio, mais desigualdade e excluso social se ter.
Alis, na anlise da justia de uma sociedade, implica
ponderar a quantidade de bens primrios que dispem os
menos favorecidos, ressaltando que bens primrios so
aqueles imprescindveis para um desenvolvimento integral e
sadio das faculdades morais e das potencialidades dos menos
favorecidos. possvel perceber que Rawls conduz um
cuidado muito peculiar condio dos menos favorecidos, o
que torna sua teoria admissvel e se estabelece como uma das
qualidades essenciais levadas em considerao, na posio
original. Assim, a inquietao com os menos favorecidos,
permite ao autor articular que, na posio original, as partes
409
410
RAWLS, 2002a, Op Cit. p. 306.

RAWLS, 2003, Op Cit.
- 206 -

optaro pelos dois princpios da justia como equidade411.
Resumidamente, a teoria de Rawls tem por finalidade
atenuar as diferenas existentes entre as pessoas, por meio de
aes eficazes que faam com que os menos favorecidos
saiam da condio de extrema desigualdade para uma posio
digna. Como anteriormente se fez referncia, a corrupo o
uso privado, e em beneficio privado, de recursos pblicos, o
que demonstra o quanto vai de encontro com a teoria
desenvolvida por Rawls.
Portanto, restam questionamentos sobre a distribuio
justa, quais sejam: justo distribuir o que de cada um, em
uma comunidade de desigualdade de oportunidades, de
disparidades sociais? O que dos menos favorecidos na
sociedade contempornea? possvel pensar que justia
distributiva, por esse ngulo, no passa de injustia, sobretudo
em uma sociedade de desigualdade e eivada de corrupo
como a brasileira? A poltica distributiva no Brasil atende a
ideia de justia de Rawls? Assim, a redistribuio dos tributos,
em especial os impostos no sentido de tirar de quem tem
mais para dar a quem tem menos, quando a corrupo
desvia parcela destas verbas e repassa para a camada mais
rica, no atende a ideia de justia de Rawls.
Mais perverso, parece ser o efeito cascata que o uso
inadequado de recursos pblicos pode gerar. O que esperar
de cidados que crescem privados de servios pblicos
essenciais tais como educao e sade? As diferenas entre os
cidados so naturais. Disto Rawls no discorda, pelo
contrrio, ele as reconhece. Porm, isso no significa a
aceitao que o sistema poltico as reproduza e as alimente.
Pensando alguns exemplos de polticas pblicas de
incluso social no Brasil, percebe-se que h vrios programas
que podem ser emoldurados na teoria rawlseana, cita-se como
411
- 207 -

exemplo: o Bolsa-Famlia e o sistema de cotas para negros nas
instituies, sistemas bem controversos na sociedade.
Todavia, o que a teoria de Rawls almeja envolver no so as
diferenas intelectuais ou fsicas, mas sim as diferenas
institucionais, seu anseio de justia nas instituies. O que
bem razovel em sociedades com desigualdades institucionais
como a brasileira412.
Implica destacar a justia no Estado Democrtico de
Direito, especificamente com relao realidade brasileira, j
que se considera um modelo marcado pelo pluralismo, tendo
em vista a condio do Estado Democrtico de Direito como
um modelo no qual os vrios ideais da sociedade convergem
em condies de igualdade. Alm disso, construir uma
sociedade livre, justa e solidria consta no rol de objetivos
fundamentais da Repblica Federativa do Brasil, juntamente
com a erradicao da pobreza e da marginalizao, assim
como a reduo das desigualdades sociais e regionais e a
promoo do bem de todos, sem preconceitos de origem,
raa, sexo, cor, idade, posio social e quaisquer outras
formas de discriminao.
Ainda referindo Constituio, no prembulo da
mesma, dispe-se que a Assembleia Nacional Constituinte
reuniu-se para instituir um Estado Democrtico, destinado a
assegurar o exerccio dos direitos sociais e individuais, a
liberdade, a segurana, o bem-estar, o desenvolvimento, a
igualdade e a justia como valores supremos de uma
sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos. sabido
que o Estado Democrtico de Direito, no consiste em forma
especfica de Estado, mas trata-se de um liame de princpios
do Estado Democrtico e do Estado de Direito. Nesse
sentido, o posicionamento de Ronaldo Brtas de Carvalho
Dias:
412
RAWLS, 2000, Op Cit.
- 208 -
Consideramos que a dimenso atual e marcante do Estado

Constitucional Democrtico de Direito resulta da articulao dos
princpios do Estado Democrtico e do Estado de Direito, cujo
entrelaamento tcnico e harmonioso se d pelas normas
constitucionais. Para se chegar a essa concluso, impe-se
perceber que a democracia, atualmente, mais do que forma de
Estado e de governo, um princpio consagrado nos modernos
ordenamentos constitucionais como fonte de legitimao do
exerccio do poder, que tem origem no povo, da o prottipo
constitucional dos Estados Democrticos, ao se declarar que
todo o poder emana do povo (por exemplo, cfr. pargrafo nico,
do artigo 1, da Constituio brasileira de 1988.413
Ademais, na lio de Canotilho, o Estado

Democrtico de Direito se alicera sobre dois fundamentos, o
Estado restrito pelo Direito e o poder legitimado pelo povo.
A composio do Estado Democrtico de Direito inclusivo
e composto por pessoas com o mesmo valor, nele todos os
planos de vida convergem em igualdade materializao414.
Um dos fundamentos do Estado Democrtico de
Direito o Princpio Jurdico da Igualdade, Dworkin destaca
o valor que a igualdade contm para legitimar um governo
democrtico, defende que o Estado tem o dever de
corroborar igual apreo para com todos os cidados que se
encontram sob o seu comando. Ao considerar o valor de
fora da igualdade, o autor aspira apresentar uma
compreenso igualitria que fortalea esse ideal, tendo em
vista a perda de importncia das doutrinas liberais a partir do
sculo XIX415.
BRTAS C. Dias, Ronaldo. Apontamentos sobre o estado democrtico de direito.
Virtuajus: Revista Eletrnica da Faculdade Mineira de Direito da PUC-Minas. v. 2.
n. 1. Belo Horizonte, 2003. p. 12.
414 CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes. Direito Constitucional e Teoria da
Constituio. 3. ed. Coimbra: Almedina, 1999.
415 DWORKIN, 1999, Op Cit.
413
- 209 -

Para Habermas, o Estado Democrtico de Direito,
constituiu-se por uma vinculao interior entre direito e
poltica, composto por normas que assegurem as liberdades,
dotadas de legitimidade, as quais asseveram direitos iguais,
para todos416. Logo, para a constituio de um conceito de
justia neste Estado, todas as pessoas deveriam participar, de
forma discursiva, exibindo seus interesses e pretenses:
El derecho moderno viene formado por un sistema de normas
coercitivas, positivas y sta es al menos su pretensin
garantizadoras de la libertad. Las propriedades formales que
representan la coercin y la positividad se unen con la pretensin
de legitimidad: la circunstancia de que las normas provistas de
amenazas de sancin estatal provengan de las resoluciones
cambiales de um legislador poltico, queda vinculada con la
expectativa de que garanticen la autonoma a todas las personas
jurdica por igual.417
Cumpre ressaltar a importncia do pensamento de

Habermas para o Estado Democrtico de Direito, uma vez
que de extrema importncia que uma sociedade possa ser
edificada sobre a gide do discurso, onde todos tenham, de
fato, oportunidade de expor suas opinies e pretenses,
resultando, de tal modo, em uma sociedade mais justa.
Destarte, possvel afianar que a justia no Estado
Democrtico de Direito no utilitarista, no necessitando
produzir resultados positivos para o maior nmero de
pessoas, sendo que deve sopesar-se a todas as pessoas
indistintamente, no desvalendo nenhum ser humano,
causando efeitos a todos, como prope a nossa Carta Maior.
As diferenas sociais no Brasil so um problema de
longa data, essa constatao tanto plausvel que, atualmente,
HABERMAS, Jrgen. Factidad y validez. Trad. Manuel Jimnez Redondo.
Madrid: Trotta, 1998.
417 Ibidem. p. 645.
416
- 210 -

se pode constatar os contrastes que nos remetem poca da
escravido (grandes coronis em determinados locais do pas;
favelas ao lado de bairros nobres, etc).
Concluso
Conclusivamente, em primeira anlise, se cr que seja
possvel afirmar que o modelo criado por Rawls o ideal para
que se possa construir uma sociedade mais justa. Alm disso,
propaga a importncia da liberdade, abordada por ele como
uma ausncia de impedimentos e restries. Assim, o Estado
no deve instituir empecilhos, barreiras, sendo este um dever
de no interferir, imposto ao Estado.
Assim que John Rawls conceitua a liberdade, que,
aqui, tambm est presente como um princpio orientador da
justia. Para o autor, qualquer liberdade pode ser esclarecida
mediante uma citao a trs componentes, quais sejam os
agentes que so livres, as restries ou limitaes de que eles
esto livres e aquilo que eles esto livres para fazer ou no
fazer. Eis a importncia da liberdade para qualquer teoria da
justia.
Infelizmente, a teoria de Rawls no prevalece em uma
sociedade como a hodierna, que apontada pela corrupo,
pelos interesses prprios, na qual cada um olha para si e
olvida que a sociedade um lugar onde a as pessoas nela
inseridas podem compartilhar conhecimentos, habilidades e
experincias em prol do seu bem comum. Fator esse que nos
induz a perceber o quanto importante que haja um
empenho coletivo dos cidados e das instituies
especializadas, agindo de forma permanente em cooperao
com a finalidade de prevenir e combater a corrupo.
O Brasil um pas com extenso continental, esse fator corrobora para a existncia de uma estrutura scio-poltica
complicada, elemento que exige uma maior participao dos
- 211 -

cidados no controle social, para que se consiga garantir o
bom e satisfatrio aproveitamento dos recursos pblicos e,
mais importante, sem desvios.
Com isso, almeja-se uma sociedade melhor, qui no
to perfeita quanta a sociedade vislumbrada por Rawls, onde
existe uma igualdade plena entre os cidados, mas que, ao
menos, se possa diminuir ao mximo as desigualdades, e, com
isso, fazer valer o disposto em nossa Constituio.
Referncias
ANDRADA, Antonio Carlos Doorgal de. Deciso justa e teorias
de justia. A justia como valor social, ps-positivismo e
teoria neo-institucionalista uma breve abordagem. 2010.
Disponvel em: <http://www.antoniocarlosandrada.co
m.br/files/artigos/130420101535081262.pdf>.
Acesso
em: 23 jul 13.
AUDARD, Catherine. John Rawls e o Conceito do Poltico
Introduo. In: RAWLS, John. Justia e Democracia. Trad Irene
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BARCELOS, Ana Paula de. A eficcia jurdica dos princpios
constitucionais. 3. ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2011.
BRTAS C. Dias, Ronaldo. Apontamentos sobre o estado
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Horizonte,
2003.
Disponvel
em:
<http://www.fmd.pucminas.br/
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- 212 -

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HABERMAS, Jrgen. Factidad y validez. Trad. Manuel Jimnez
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Azevedo. Braslia: Instituto Teotnio Vilela; So Paulo:
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- 213 -

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_____. Justia como Equidade: Uma Reformulao. Trad.
Cludia Berliner. So Paulo: Martins Fontes, 2003.
_____. O Direito dos Povos: Seguido de A Idia de Razo Pblica
Revista. So Paulo: Martins Fontes, 2001.
_____. Uma teoria da justica. 3. ed. So Paulo: Martins Fontes,
2008.
- 214 -
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FELIPE DALENOGARE ALVES

Francieli Freitas Meotti

Alves, Felipe Dalenogare; Becker, Fabiano de Oliveira; Silveira, Silomar

Direitos sociais, polticas pblicas e oramento : Direito Urbanstico : Polticas Pblicas

No basta a adoo dos valores intrnsecos aos novos

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Assim, eles no podem ser vistos como meios de

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Assim, aps ser implementada e avaliada, a poltica

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OLIVEIRA, Op Cit. p. 315.

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Nesse sentido, a ausncia de sistematizao das

SILVA, Op Cit. passim.

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GONALVES , Op Cit. p. 222.

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Nesse caminho, a funo social da propriedade

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Diante da pluralidade de observaes e argumentos

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Nesta definio, esto translcidos os atributos do

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Em espcie, as atuaes da polcia administrativa

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Assim sendo, cada ente tem sua competncia, a qual

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