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MANUAL DE FORMAO

EM ORAMENTO E DIREITOS

ORAMENTO PBLICO
PARA A PROMOO DOS
DIREITOS HUMANOS

MANUAL DE FORMAO
EM ORAMENTO E DIREITOS

ORAMENTO PBLICO
PARA A PROMOO DOS
DIREITOS HUMANOS
1 EDIO
AUTORES
Alessandra Cardoso
Alexandre Ciconello
Cleomar Manhas
Iara Pietricovsky de Oliveira
Jos Antonio Moroni
Lucdio Bicalho
Nathalie Beghin

BRASLIA/2013

PUBLICAO DO INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIOECONMICOS (INESC)


SCS Qd. 01, Ed. Mrcia, 13 Andar Cobertura
CEP: 70307-900 Braslia (DF), Brasil
Fone: (61) 3212-0200 Fax: (61) 3212-0216
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Publicado no Brasil
Contedo disponvel na Internet
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Autores: Alessandra Cardoso, Alexandre Ciconello, Cleomar Manhas, Iara Pietricovsky de Oliveira,
Jos Antonio Moroni, Lucdio Bicalho e Nathalie Beghin.
Reviso: Paulo Henrique de Castro
Projeto Grfico: Ars Ventura Imagem & Comunicao
Conselho Diretor
Adriana de Carvalho Barbosa Ramos Barreto, Caetano Ernesto Pereira Arajo, Guacira Cesar de Oliveira, Mrcia
Anita Sprandel and Srgio Haddad
Colegiado de Gesto
Iara Pietricovsky de Oliveira and Jos Antonio Moroni
Coordenadora da Assessoria Poltica
Nathalie Beghin
Assessoria
Alessandra Cardoso, Cleomar Manhas, Mrcia Acioli and Carmela Zigoni
Assistente de Direo
Ana Paula Soares Felipe
Assessoria Administrativo-Financeira
Adalberto Vieira dos Santos, Eugnia Christina A. Santana, Isabela Mara dos S. da Silva, Josemar Vieira dos Santos,
Maria Lcia Jaime, Miria Thereza B. Consiglio, Ricardo Santana da Silva e Rosa Din G. Ferreira.
Apoio Institucional
Action Aid, Charles Stewart Mott Foundation, Christian Aid, Department for International Development (Dfid),
Fastenopfer, Avina Foundation, Banco do Brasil Foundation, Ford Foundation, Canadian Found, International Budget
Partnership (IBP), Instituto C&A, Heinrich Bll Institute, KNH - Kinder Not Hilfe (KNH), Norwegian Church Aid,
Oxfam, Oxfam Novib, Brot Fr Die Welt, Institute for Research in economics and Business Administration (SNF),
Unicef and World Wide Web Foundation.

Manual de Formao em Oramento e Direitos/ Autores: Alessandra Cardoso, Alexandre Ciconello,


Cleomar Manhas, Iara Pietricovsky de Oliveira, Jos Antonio Moroni, Lucdio Bicalho e Nathalie Beghin. Braslia:
Instituto de Estudos Socioeconmicos, 2013.
Vrios autores
Bibliografia
164 pginas
ISBN 978-85-87386-27-4
1. Oramento Pblico 2. Direitos Humanos 3. Polticas Pblicas

SUMRIO
INTRODUO

9
13

CAPTULO 1

EDUCAO POPULAR

23

CAPTULO 2

ECONOMIA

23
27
32

Mdulo 2.1.
Mdulo 2.2.
Mdulo 2.3.

Conhecendo a natureza e a histria da economia em que vivemos


Modo de funcionamento do capitalismo atual
Como funciona a economia regional e como aproveitar as
potencialidades existentes e melhorar as condies de vida na regio

37

CAPTULO 3

DIREITOS HUMANOS: CONCEITO E CONTEXTUALIZAO

37
43

Mdulo 3.1.
Mdulo 3.2.

Por que direitos humanos?


Direitos humanos e as obrigaes do Estado

49

CAPTULO 4

CONHECENDO O ORAMENTO PBLICO,


AS POLTICAS PBLICAS E O CICLO ORAMENTRIO

49
53
59
84

Mdulo 4.1.
Mdulo 4.2.
Mdulo 4.3.
Mdulo 4.4.

87

Mdulo 4.5.

Entendendo o oramento pblico


Entendendo as polticas pblicas
O ciclo oramentrio
Como o INESC avalia a execuo oramentria
e financeira do governo federal?
A metodologia Oramento e Direitos Humanos:
apresentao dos cinco pilares centrais

93

CAPTULO 5

FINANCIAMENTO DO ESTADO COM JUSTIA SOCIAL

93
98
103

Mdulo 5.1.
Mdulo 5.2.
Mdulo 5.3.

Os tributos
O sistema tributrio
A carga tributria

107

CAPTULO 6

MXIMO DE RECURSOS DISPONVEIS


PARA A REALIZAO DE DIREITOS

111

CAPTULO 7

REALIZAO PROGRESSIVA DOS DIREITOS HUMANOS

121

CAPTULO 8

NO DISCRIMINAO

121
128
131
144

Mdulo 8.1.
Mdulo 8.2.
Mdulo 8.3.
Mdulo 8.4.

Gnero
Violncia de gnero
Desigualdades raciais/tnicas e o oramento pblico
As perspectivas de gnero e raa no oramento pblico:
possibilidades de anlise das polticas pblicas

151

CAPTULO 9

PARTICIPAO SOCIAL

151
157
160

Mdulo 9.1.
Mdulo 9.2.
Mdulo 9.3.

Participao social
Controle social e espaos de participao
Transparncia governamental e acesso informao

MARCADORES UTILIZADOS NESTE MANUAL


CONCEITOS

Marcador utilizado para destacar conceitos


importantes que devem ser fixados para a
ampla compreenso do processo de formao.

ESTUDO DE CASO

Traz exemplos de casos prticos sugeridos para


ilustrar e tornar mais dinmico o aprendizado
dos contedos abordados.

ALERTA
(FIQUE DE OLHO!)

Traz lembretes importantes que valem ser destacados


a fim de complementar as informaes repassadas
no processo de formao.

ATIVIDADES

SAIBA MAIS

SUGESTO DE LEITURA

FACILITANDO...

Marcador que descreve dinmicas e sugestes de


conduo de exerccios que objetivam repassar
o contedo da formao de forma mais ldica,
dinmica e compreensvel a todos e todas.

Traz informaes adicionais sobre o mdulo ou o


contedo da oficina. Objetiva despertar o interesse
e a curiosidade d@s participantes e facilitador@s
sobre os temas abordados.

Sugere textos, artigos e livros a serem lidos


a ttulo de complementar o processo de
formao desenvolvido nas oficinas.

Traz dicas para @s facilitador@s referentes


conduo do processo, das dinmicas e
especialmente relativas aplicao da tecnologia
de educao popular, objetivando maior assimilao
dos contedos por parte d@s participantes.

LOCALIZAO
CONCEITOS
14
15
16
18
18
18
18
23
23
24
24
25
25
26
26
27
28
28
29
29
30
30
31
31
33
34
38
54
55
57
65
65
88
102
114
124
126
126
127
131
133
134
136
138
154
154
154
154
159
160
167

EDUCAO POPULAR
POPULAR
HEGEMONIA
VISO DIALGICA
INTERSUBJETIVIDADE
AUTONOMIA
EMANCIPAO
MERCADORIA
ECONOMIA MERCANTIL
BURGUESIA
MERCADO
LIBERALISMO
CAPITALISMO
LUCRO
SALRIO
INOVAO
INSTITUIES
ESTADO
ESTADO NEOLIBERAL
ESTADO SOCIALISTA
ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL
ESTADO DESENVOLVIMENTISTA
ESTADO NEOEXTRATIVISTA DESENVOLVIMENTISTA
PIB
CONHECIMENTO
EMPREENDEDORISMO
DIREITOS HUMANOS
POLTICA PBLICA
SOCIEDADE CIVIL
POLTICAS PBLICAS POPULARES E INTEGRADAS
AVALIAO
CONTROLE
ORAMENTO PBLICO
TRIBUTO PROGRESSIVO E TRIBUTO REGRESSIVO
INDICADORES DE DIREITOS HUMANOS
GNERO
SEXISMO
ESTERETIPO
DIREITOS REPRODUTIVOS
VIOLNCIA DE GNERO
FEMINICDIO
RAA E ETNIA
RACISMO
AES AFIRMATIVAS
DEMOCRACIA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
DEMOCRACIA DIRETA
CONTROLE SOCIAL
MOBILIZAR
ORAMENTO CIDADO

SAIBA MAIS
15 DESIGUALDADES
40 ALGUNS DIREITOS ELENCADOS NO PIDESC
42 OUTROS TRATADOS E DECLARAES INTERNACIONAIS
NO MBITO DOS DIREITOS HUMANOS
45 OUTRAS OBRIGAES DO ESTADO
56 ESFERA PBLICA
58 ALGUMAS DIMENSES DO ORAMENTO PBLICO
61 PARTICIPAO POPULAR J!
62 PROPOSTA ORAMENTRIA DO EXECUTIVO
63 O PARLAMENTO A CASA DO POVO
63 AUDINCIAS PBLICAS
63 LEI ORAMENTRIA ANUAL (LOA)
64 INFORMAES E DOCUMENTOS
ESSENCIAIS PARA ACOMPANHAMENTO
65 INFORME DE AUDITORIA
74 CONTINGENCIAMENTO DOS RECURSOS
75 LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL (LRF)
96 PARA QUE SERVEM OS TRIBUTOS, AFINAL?
129 PRESENA DAS MULHERES NO PARLAMENTO
132 CONVENO DE BELM DO PAR
135 PRINCPIO DA NO DISCRIMINAO
138 DADOS ESTATSTICOS DESAGREGADOS POR RAA/ETNIA
144 PROPOSTAS PARA A IMPLEMENTAO DO PROGRAMA
DE AO DE DURBAN NA AMRICA LATINA E NO CARIBE
147 ROTEIRO DE ANLISE DE UMA POLTICA PBLICA A
PARTIR DAS PERSPECTIVAS DE GNERO, RAA E ETNIA
155 PATRIMONIALISMO
155 DEMOCRACIA PARTICIPATIVA
158 DEMOCRATIZAO DA GESTO PBLICA
163 PARCERIA PARA GOVERNO ABERTO
164 O QUE PODEMOS CONSIDERAR POR DADOS ABERTOS?

ESTUDO DE CASO
104 O BRASIL E SUA INJUSTA ESTRUTURA TRIBUTRIA
110 BRASIL: O IMPACTO DA DVIDA PBLICA
E DOS JUROS NO ORAMENTO PBLICO
150 ORAMENTO MULHER: A EXPERINCIA DO CFEMEA NO BRASIL
156 UMA EXPERINCIA BRASILEIRA
161 OS CONSELHOS NO BRASIL

SUGESTO DE LEITURA
39 DECLARAO UNIVERSAL DOS DIREITOS HUMANOS
142 DECLARAO DA SOCIEDADE CIVIL SOBRE OS POVOS
INDGENAS E A POPULAO NEGRA NAS AMRICAS
148 ORAMENTO SENSVEL AO GNERO

INTRODUO

com grande satisfao que o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) apresenta


o Manual Oramento e Direitos, escrito com o objetivo de orientar processos de formao,
referenciados em educao popular, acerca do acompanhamento do oramento pblico e das
polticas pblicas, tendo em vista a garantia e defesa dos direitos humanos.
A ideia oferecer a grupos comunitrios e sociedade civil, de maneira geral, condies
para o exerccio da participao e do controle democrtico sobre os governos, tendo como ponto de partida o oramento pblico.
Em um mundo onde a excluso, a desigualdade e a violao dos direitos humanos so recorrentes, conhecer a realidade para desafi-la e fomentar mudanas nas estruturas de poder que
mantm a desigualdade e a injustia fundamental para que a democracia possa ser aprofundada.
Para que as organizaes e os grupos populares possam entender e participar das decises
econmicas e oramentrias que afetam as suas vidas, fundamental o desenvolvimento de
processos educativos que facilitem o entendimento das pessoas e dos grupos sobre os seus direitos, sobre a responsabilidade do Estado em promov-los e sobre o processo de mobilizao
necessrio para que as pessoas possam exigir a prestao de contas de seus governantes com
relao ao cumprimento desses direitos.
No estamos sozinhos/as neste propsito. Ao longo dos ltimos anos, muitos grupos da
sociedade civil em todo o mundo tm realizado um excelente trabalho, especialmente no monitoramento e acompanhamento dos gastos e dos oramentos pblicos. Ferramentas de monitoramento do oramento como as auditorias sociais, o carto cidado e o uso criativo dos meios
de comunicao proliferam entre as organizaes da sociedade civil. Articulaes e campanhas
internacionais em torno da transparncia oramentria e da justia tributria tm envolvido inmeras organizaes de todas as partes.
O contedo aqui exposto fundamenta-se na Metodologia Oramento e Direitos, elaborada
pelo INESC ao longo de sua trajetria e agora sistematizada como instrumento para a anlise das
polticas pblicas e do oramento tendo como objetivo verificar a realizao dos direitos.
Desde 1991, o Instituto elegeu o oramento pblico como um instrumento estratgico para
a anlise e o controle social das polticas pblicas. A estratgia e as metodologias utilizadas para
a incidncia e o monitoramento do oramento pblico vm se aprimorando ao longo dos anos.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

Impulsionada pelos debates e pela participao em redes internacionais e nacionais de


direitos humanos,1 a instituio se desafiou a avanar na metodologia de anlise do oramento,
buscando articular o marco dos direitos humanos e das desigualdades, com a medida de sua
efetivao por meio das polticas pblicas e do oramento.
O manual traz como captulo introdutrio a educao popular, que dever permear todo
o processo de formao. Em seguida, apresenta fundamentos da economia, a partir de uma
perspectiva histrica, com conceitos importantes para entendermos a organizao do Estado e
do mercado e o papel da sociedade. O prximo captulo conceitua e contextualiza os direitos
humanos, suas origens, seus princpios e as obrigaes dos Estados com relao sua defesa e
promoo. Este contedo seguido pela exposio acerca do oramento pblico, das polticas
pblicas e da forma de organizao do ciclo oramentrio brasileiro, que constri a base para
entrarmos nos cinco pilares da Metodologia Oramento e Direitos, desenvolvida pelo INESC.
O primeiro pilar o financiamento do Estado com justia social, que apresenta a poltica
tributria e como so as formas de financiamento das polticas pblicas (sejam sociais, sejam
econmicas) e as prioridades elegidas pelos governos.
O segundo o mximo de recursos disponveis, que detalha a obrigao dos Estados nacionais em aplicar o mximo dos recursos arrecadados pelos governos em polticas que promovam
os direitos humanos.
O terceiro pilar a realizao progressiva dos direitos humanos, no sentido de que os direitos econmicos, sociais e culturais devem, ano a ano, ser progressivamente realizados por meio
de polticas pblicas universais e inclusivas. Neste captulo, ao final, apresentamos um modelo
de avaliao de uma poltica pblica luz dos direitos humanos, desenvolvido pela Ao Brasileira pela Nutrio e Direitos Humanos (Abrandh).
A seguir vem o quarto pilar ou a no discriminao, com nfase nas desigualdades de
gnero e tnico-raciais. As desigualdades e as discriminaes existentes em nossas sociedades
possibilitam que determinados grupos e populaes historicamente discriminadas tenham mais
dificuldades de acesso aos seus direitos.
Finalmente, apresentamos o quinto pilar, a participao, que deve estar presente no desenho de todas as polticas, por ser antdoto contra a falta de transparncia e por facilitar processos
de controle social e maior democratizao do processo de construo das polticas pblicas. A
participao permite que a sociedade tome parte do planejamento e da formulao de programas, projetos e aes a ela destinados, potencializando sua ao e permitindo que os outros
pilares da Metodologia Oramento e Direitos se realizem.

10

Social Watch, International Budget Partnership (IBP), Plataforma Dhesca Brasil captulo brasileiro da Plataforma Interamericana de Democracia, Desenvolvimento e Direitos Humanos (PIDDDH).

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CAPTULO 1

EDUCAO POPULAR

Primeiramente, preciso situar a educao no campo dos direitos humanos, visto que ela
requisito fundamental para que as pessoas acessem outros direitos, em especial o direito cidadania. E o direito no deve ser restrito educao obrigatria ou educao formal: o direito
deve estar presente ao longo da vida e nos diversos espaos de convivncia.
A sociedade civil, os movimentos sociais tm uma longa tradio de trabalho com a educao popular. At porque a educao formal limitada e no d conta dos processos de conscientizao poltica capazes de demonstrar e superar os mecanismos que perpetuam nossas imensas
desigualdades sociais.
A construo e o desenvolvimento de processos educativos participativos so importantes
e necessrios para a troca de conhecimentos que favoream o amadurecimento das nossas democracias, com possibilidade de elevar as populaes marginalizadas condio de sujeitos
responsveis pela proposio e pelo controle social de polticas a elas destinadas.
Quando estimulamos processos educativos populares em comunidades, estamos demonstrando interesse em, de forma compartilhada, transformar as comunidades em donas de seus
prprios destinos e construtoras de processos mais amplos de cidadania, como a ampliao do
seu conhecimento e a melhoria das suas condies de vida.
O conhecimento promove a emancipao e, quando partilhado, promove a solidariedade. A forma como trocamos conhecimentos favorece a liberdade das comunidades na busca
de seus prprios caminhos e na construo de suas histrias. A educao popular ao longo
de sua trajetria tem se mostrado como o melhor instrumento para o descobrimento desses
caminhos.
Para Boaventura de Sousa Santos (2006),1 o conhecimento a conscincia cartogrfica do
caminho que vai sendo percorrido pelas lutas polticas, sociais e culturais que ela influencia
tanto quanto influenciada por elas.

SANTOS, Boaventura de Sousa. A Gramtica do Tempo. Ed Cortez, So Paulo, 2006.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

13

A educao popular um tema que nos remete diretamente ao educador Paulo Freire,2
at porque, se ele no o seu criador, certamente o recriador do tema e seu fomentador.
Foi a partir dos seus escritos (especialmente de Educao como Prtica da Liberdade e da
Pedagogia do Oprimido) que a sistematizao das prticas e teorias acerca dessa abordagem
comeou a proliferar.
CONCEITOS

A EDUCAO POPULAR a teoria do conhecimento referenciada na realidade,


com metodologias incentivadoras participao e ao empoderamento para a cidadania ativa, alm de ter base humanista e libertria, almejando a reduo das desigualdades e o aprofundamento da democracia com participao popular.
O colombiano Meja3 afirma que a educao popular proposta poltico-pedaggica que busca construir conhecimentos que possam produzir capital poltico4 transformador da realidade no campo popular.

Os processos de educao popular nos permitem olhar para os tempos presente e futuro
no como dados, ou inexorveis, mas sim com a possibilidade de construirmos e constituirmos
nossos momentos e lugares onde nossas vozes possam fazer sentido, ecoar.

Tempo e espao = realidade


Educao

Comunicao entre as pessoas


Conscientizao e ao
Fonte: Manual do Movimento de Educao de Base

Essa abordagem valoriza a dimenso coletiva, alm de ser permeada por uma base poltica
promotora de transformaes sociais e instigadora de desejos de liberdade, justia, igualdade e
felicidade.
A nossa cultura tende a separar o popular e o erudito, com clara desvalorizao do saber
popular, em contraposio ao que se chama de cultura erudita ou clssica. E ns, educadores
populares, temos de desfazer essa dicotomia existente, valorizando e trazendo tona os saberes

14

Paulo Freire: educador e filsofo brasileiro com obra extensa sobre educao popular. considerado como um
dos educadores mais notveis na histria da pedagogia mundial.

MEJA JIMNEZ, Marco Ral. Sindicato e pedagogia: Rumo a uma escola enraizada na educao popular.
Trad.: Beno Fernandez, Iju: Uniju, 1989 (coleo educao; 9).

Conceito desenvolvido por Bordieu (um tipo de capital simblico) e expandido por Daniel Schugurensky,
designado como a capacidade de influenciar decises polticas.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

populares ou os saberes preexistentes das pessoas e comunidades, por meio de trs perspectivas:
conscientizao, motivao de atitudes e criao de instrumentos de ao.
CONCEITOS

O que POPULAR?5
O conceito pode ser extrado das lutas dos trabalhadores por seus direitos, compreendendo-se popular como algo ou uma atitude que pode trazer consigo o incentivo
participao das comunidades, ou seja, um meio de veiculao e promoo para a
busca da cidadania, para a luta pelos direitos humanos. Populares como medidas ou
polticas para ampliao de canais de participao. Popular como todo tipo de atitude
que possibilite a tomada de deciso, ouvindo-se e implementando-se decises e proporcionando novas formas de interveno nos ambientes de vida. O popular, assim,
assume posicionamento poltico e filosfico diante do mundo, arrastando para si a
dimenso propositivo-ativa ao encontro dos direitos das pessoas com os direitos humanos. Popular como expresso de todo conjunto de atitudes em condies de assumir
as lutas do povo e voltadas aos interesses das comunidades, resgatando a viso da
mudana necessria para a melhoria do mundo e a conquista de direitos das pessoas.

A educao popular favorece o nosso amadurecimento como sujeitos de direito, pois promove a conscientizao e a liberdade, retirando os vus que nos impedem de perceber o que
realmente promove desigualdades.
SAIBA MAIS

As DESIGUALDADES se manifestam de diversas maneiras e podem ser de renda,


territoriais, geracionais, de gnero, raciais, etc. O Brasil abarca os mais diversos tipos
de desigualdade e possui um dos piores ndices de desigualdade de renda, com uma
grande distncia entre ricos e pobres.
FACILITANDO...

sempre importante fazer uma reflexo com os participantes das oficinas sobre
o que cada um e o grupo entendem por desigualdade e quais so os mecanismos
promotores de desigualdades.

Compreenso extrada da pesquisa realizada no ano de 2003, em vrios movimentos sociais, no Estado da
Paraba, coordenada pelo prof. Jos Francisco de Melo Neto e vinculada ao Programa de Iniciao Cientfica da
Universidade Federal da Paraba (UFPB).

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

15

Procuramos, ento, trazer para o centro da roda o sentido poltico da educao; no entanto,
a transformao promovida pelos processos desencadeados sempre transformao coletiva,
pois a educao popular no pretende ser uma atividade pedaggica para uma pessoa ou vrias
pessoas, mas sim com as pessoas, trocando saberes e vivncias e compartilhando experincias,
com vistas a compartilhar poderes.
FIQUE DE OLHO!

No se esquea de que a nossa proposta de educao, para se concretizar, precisa


de que tanto educadores quanto membros das oficinas realizem constantes reflexes
sobre problemas e questes oriundos da formao, que partam de suas realidades,
para que cheguem s suas prprias concluses. Por meio da reflexo sobre a ao,
pode-se chegar ao horizonte necessrio.
Alm disso, uma reflexo acerca do papel do educador em processos de educao popular importante ao longo de todo o percurso. De acordo com Gadotti,6 ele
deve deixar de ser um lecionador para ser um organizador do conhecimento e da
aprendizagem, um aprendiz permanente, um construtor de sentidos, um cooperador.

Sujeito histrico
S para reforar conceitos: os processos educativos participativos objetivam construir conhecimento coletivamente, demonstrando que historicamente nossas sociedades foram edificadas por poucos detentores de poder, que usufruram e usufruem dos bens pblicos como se
fossem privados. Estes poucos so detentores do que chamamos de poder hegemnico.
CONCEITOS

De forma resumida e simplificada, HEGEMONIA em seu sentido poltico um


conceito formulado por Antonio Gramsci (cientista poltico italiano que lutou contra o
fascismo) que esclarece a dominao ideolgica de um grupo sobre o outro, de uma
classe sobre a outra. Na poca, ele estava demonstrando, particularmente, o domnio
da burguesia sobre o proletariado.
Quando percebemos o que est por trs do poder hegemnico ao qual estamos submetidos, possvel (a ns, sujeitos) que tenhamos conscincia das dimenses histricas da opresso
e da desigualdade, humanizando-nos verdadeiramente, ao nos revelar a possibilidade de que
nos tornemos sujeitos histricos potencialmente autnomos/as e construtores/as de nossos destinos. At porque a nossa histria permeada pelo colonialismo e pelo patrimonialismo, que nos
assujeitam, ou seja, retiram-nos a condio de sujeitos.
6

16

GADOTTI, Moacir. Educao formal/no formal. Fonte: <http://siteantigo.paulofreire.org/pub/Institu/SubInstitucional1203023491It003Ps002/Educacao_formal_nao_formal_2005.pdf>. Acesso em maro de 2012.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

FACILITANDO...

No se preocupe agora com o PATRIMONIALISMO e o COLONIALISMO. Mais


adiante, trabalharemos esses conceitos quando formos abordar o tema da participao.

A concepo humanista e libertadora da educao concebe o ser humano como ser histrico,
desmistifica a realidade, razo pela qual no teme o seu desvendamento. Em lugar do ser humano coisa, adaptvel, luta pelo ser humano-pessoa, transformador do mundo.7

Ainda hoje, a dependncia econmica fator relevante para a maioria das naes. A dominao por oligarquias e foras patrimonialistas e hegemnicas ainda impede que as riquezas e
os conhecimentos sejam distribudos de acordo com os princpios da justia social, promovendo
o enfrentamento ao grave problema da excluso social.
A questo que agora enfrentamos consiste em saber se aqueles que levam milhares de seres
humanos condio de objetos podem ser eles mesmos realmente sujeitos. Ningum pode ser
autntico sujeito se probe que outros o sejam.8

O papel principal da educao popular promover os verdadeiros sujeitos da histria,


mostrar a cada um de ns que somos sujeitos ativos na construo do futuro do nosso pas e do
mundo. Pois ela no feita de reis, rainhas, generais, mas de pessoas comuns, que constituem a
teia que forma a sociedade, que a humaniza. Ou seja, o papel da educao o desvendamento.
Desvendamento no qual o ser humano concretize a sua real vocao: a de transformar a realidade. Se, ao contrrio, a educao enfatiza os mitos e desemboca no caminho da simples
adaptao do ser humano realidade, ela no pode esconder seu carter desumanizador.9

De sujeito de direitos a sujeito poltico


A ao pedaggica, nesta perspectiva, se efetua no horizonte dialgico, intersubjetivo,
comunitrio, mediante a transformao real das estruturas que oprimiram os sujeitos, que ao
emergirem como sujeitos histricos ou sujeitos de direitos educam-se no prprio processo,
transformando-se, ainda, em sujeito poltico.
Ns, educadores e educadoras populares, em nossa prtica de educao popular, apenas
possibilitamos a conscientizao, pois so as prprias vtimas, transformadas em sujeitos, que
tomam conscincia de seus lugares de fala, ou seja, dos locais onde suas vozes fazem eco.

FREIRE, Paulo. Pedagogia do Oprimido. 17 ed., Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1987.

Idem.

Idem.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

17

CONCEITOS

Na VISO DIALGICA, conhecimentos so construdos socialmente na interao com o outro. No h um sbio educador que de forma unilateral nos ensina, enquanto passivamente aprendemos. Somos sujeitos na troca de conhecimentos.
O processo dialgico pressupe INTERSUBJETIVIDADE, ou seja, o processo
acontece entre sujeitos, coletivamente.

O processo de tomada de conscincia acontece de dentro para fora, sendo ns, os/as educadores/as, os/as facilitadores/as da aquisio da criticidade. A conscientizao , ento, a insero crtica na histria, o fazer histria com intencionalidade, visando apropriao do espao
no mundo, com maior respeito diversidade e maior democratizao cultural e poltica.
FIQUE DE OLHO!

S para reforar, as histrias de vida so fundamentais para a sua reflexo sobre


as condies em que eles vivem. Reflita coletivamente sobre as relaes de poder em
sua comunidade.

A educao popular instrumental para a construo e o amadurecimento da democracia,


visto que possibilita o reconhecimento das vtimas no apenas para acolh-las, mas principalmente para que elas participem da construo do espao pblico e democrtico.

A educao popular como facilitadora da participao


A conscientizao promove a transformao: sujeito sujeito histrico sujeito de
direitos sujeito poltico. E o encontro de sujeitos polticos nas comunidades que promove o
amadurecimento de espaos democrticos de participao cidad.
No entendimento de Paulo Freire, a leitura da palavra, ou seja, a alfabetizao precedida
da leitura do mundo. As pessoas, mesmo aquelas que no leem e no escrevem, constroem suas
histrias, o que confere a elas a autonomia necessria para o pleno exerccio de seus direitos individuais e coletivos, culturais e polticos, alm de possibilitar a realizao da emancipao social.
CONCEITOS

AUTONOMIA a capacidade apresentada pela vontade humana ou por grupos


sociais de se autodeterminarem segundo uma legislao moral por ela mesma estabelecida, livre de qualquer fator estranho ou externo.
EMANCIPAO, de forma simplificada e resumida, a conquista de direitos polticos e de equidade por grupos privados de seus direitos.

18

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

As prticas sociais constroem a cidadania; assim sendo, so espaos privilegiados para o


desenvolvimento do esprito cooperativo, integrador. Da a importncia ao fomento s prticas
de educao popular.

A educao popular como instrumental de troca de conhecimentos e construo de solidariedade, reduzindo as distncias entre polticas pblicas,
oramento e movimentos sociais
A partir da dcada de 1990, com a queda do muro de Berlim, houve o fortalecimento do
neoliberalismo, que tomou conta de vrios pases, consolidando a imagem de que havamos
chegado ao modelo ideal, finalizado, e por isso no adiantava nos mobilizarmos, visto que o
Estado estava pronto e acabado.
Naquele momento, ns nos afastamos das grandes utopias, como o socialismo, por exemplo. A educao popular foi intensamente bombardeada, especialmente pelas universidades.
Porm, os movimentos populares, em diversos lugares do planeta, continuavam a se articular e,
sua maneira, a se capacitar para os enfrentamentos necessrios.
Apesar (e em consequncia) do neoliberalismo e da desconstruo terica e utpica promovida por seus defensores, a sociedade tornou-se mais complexa e a necessidade de instrumentais de mediao entre os diferentes grupos tornou-se ainda mais real.
Em meio a esse aparente caos, a voz das comunidades perifricas precisava ressoar, fazer eco.
A educao popular, mesmo com resistncias, continuou a ser a estrada a ser seguida, buscando
diminuir as distncias e transformando o conhecimento, por meio da troca, em solidariedade.

Atualmente
A partir do final do sculo passado e, especialmente, do incio do sculo XXI, alguns acontecimentos foram decisivos para a mudana de rota na conjuntura, entre eles a eleio de Lula
no Brasil e de vrios outros lderes, em especial nos pases da Amrica Latina, considerados
politicamente com posies esquerda.
Os movimentos sociais que originalmente estiveram na linha de frente para a eleio desses
governos agora estavam vendo muitas de suas lideranas ocuparem lugares-chave nas administraes. Isso significou uma nova etapa na educao popular da Amrica Latina, trazendo consigo a perspectiva de um processo democrtico popular.
Muitos autores, em especial aqueles ligados ao Conselho de Educao de Adultos da Amrica
Latina (Ceaal), debatiam a necessidade de ressignificao ou refundao da educao popular, a
partir de um entendimento de que o contexto influencia na formao, at porque se acreditava
ou se acredita que os processos formativos contriburam para a construo do momento poltico.
No entanto, muitos desses governos deixaram a desejar no que diz respeito ao processo
de emancipao daqueles que sempre estiveram nas margens ou daqueles que fazem parte da
base da pirmide, pois repetiram prticas liberais excludentes, alm de terem cooptado vrias
lideranas importantes aos movimentos sociais.
No Brasil, por exemplo, tentaram levar a responsabilidade pelos processos de educao popular para dentro do governo, retirando a autonomia da sociedade organizada em protagonizar

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os processos formativos. A inteno era boa, pois quiseram, at mesmo, transformar a educao
popular em lei; contudo, boas intenes apenas no resolvem imbrglios.
Alm disso, quando se leva para dentro dos governos os movimentos e seus instrumentos,
h um processo de desmobilizao e cooptao, impedindo que a crtica necessria seja feita,
facilitando que os governantes fiquem liberados de uma avaliao profunda.
A existncia de uma grande parcela populacional em situao de pobreza no Brasil, embora sejamos a sexta potncia mundial, afirma a necessidade de uma educao popular comprometida com a transformao social, para que em todos os cantos encontremos pessoas e grupos
comprometidos com prticas libertrias e educadoras.
As metodologias que permitam e contribuam para a construo de uma sociedade participativa, com justia social, devem buscar o fortalecimento da comunicao entre seus diferentes
atores, favorecendo a participao em p de igualdade dos grupos marginalizados e excludos.

FACILITANDO...

Algumas dicas importantes:


1)
2)

3)
4)

5)

Para uma boa troca, preciso que tenhamos diversidade de mtodos e instrumentais metodolgicos.
No podemos achar que as metodologias so suficientes para dar conta do processo de aprendizagem e conscientizao. Os contedos tm tanta importncia
quanto a forma de transmisso.
Devemos buscar o entendimento das dimenses culturais, afetivas, msticas e
religiosas dos atores sociais envolvidos.
Ns, educadores, devemos explicitar e trocar com as pessoas com as quais estamos trabalhando os nossos projetos intenes, sonhos, utopias, ou seja, o que
nos motiva a estar neste lugar, fazendo esta troca. Esta interao necessria para
que se estabelea a confiana mtua.
No podemos nos esquecer de que as comunidades onde a formao est ocorrendo que so as protagonistas.

No podemos nos esquecer ainda de que a educao popular deve ser estruturante do
modo de participao para a organizao de um trabalho poltico que abra caminhos para a
conquista da liberdade e dos direitos. Por isso, conforme dissemos l atrs, a reflexo sobre a
ao importante para que esta seja de fato efetiva.

Ao

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Reflexo

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Ao

Dessa forma, percorreremos o caminho do aprofundamento e amadurecimento da democracia, com controle democrtico realizado por uma sociedade fortalecida e permeada por forte
cdigo de tica.
E um dos caminhos de construo dessa nova subjetividade o da educao popular.
Devemos desencadear infinitos processos educativos populares que permitam a sada das caixinhas imobilizadoras. A educao popular em si favorece a participao.
FIQUE DE OLHO!

No se esquea de promover uma reflexo sobre a participao. Mais adiante,


teremos um captulo inteiro falando de mecanismos de participao, da importncia
da participao qualificada e de seu papel para o amadurecimento da democracia e do
controle democrtico. Estabelea a relao entre educao popular e as possibilidades
de participao.

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CAPTULO 2

ECONOMIA

MDULO 2.1. Conhecendo a natureza e a histria da economia em


que vivemos
De que vivemos ns? Em que e para quem trabalhamos? Mesmo quando trabalhamos para
ns mesmos, ainda assim dependemos do trabalho dos outros cujos produtos compramos com
o dinheiro obtido da venda do que produzimos ou, se somos assalariados, da venda do nosso
trabalho para alguma empresa, rgo de governo ou outra instituio. Nossos pais tambm
viviam assim? E em outros pases se passa o mesmo? Antes se podia viver do que se plantava e
com pouco se trocavam mercadorias, no assim?
Sim, ns vivemos numa economia mercantil, na qual trocamos o tempo todo dinheiro por
mercadoria. Isso significa que todos dependemos do trabalho de todos ou cada um de ns ajuda
a produzir coisas que, ao serem feitas para a troca, chamamos de mercadorias. Poucos de ns,
em qualquer lugar do planeta, nos dias de hoje, produzem tudo do que precisam para viver.
Isso interessante porque, a despeito de nossa sociedade parecer uma sociedade de indivduos
soltos e independentes entre si, o fato que todos dependemos do trabalho de todos!
CONCEITOS

MERCADORIA o produto do trabalho quando este feito para outros desconhecidos.


ECONOMIA MERCANTIL sistema econmico no qual os produtos do trabalho
so mercadorias e se produz para o mercado.

A troca muito antiga na histria da humanidade, mas nunca antes da nossa poca ela
dominou todas as relaes. A produo para a troca demorou a se tornar dominante e isso aconteceu primeiro na Europa ocidental, onde antes de existirem os pases que conhecemos havia
apenas grandes feudos (faixas de terra onde camponeses ou servos trabalhavam sob as ordens

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de senhores que eram todo o poder e a lei). Quando a Amrica foi descoberta, esse modo de
produo, intitulado feudalismo, j estava em crise, e a prpria necessidade de descobrir novas
terras, com as grandes navegaes, tem a ver com essa crise.
O crescimento das trocas tambm fazia parte da mudana na economia da poca e, por
isso, no cabia nas relaes antigas. O curioso que na Amrica tambm houve grandes fazendas com senhores poderosos, mas ento o desenvolvimento das trocas, o comrcio mundial, j
era tamanho que estes no eram parecidos com os senhores feudais, pois eram de um tipo novo,
burgueses, que j ganhavam dinheiro (e no produto do trabalho de camponeses) comprando
e vendendo. Comprando inclusive gente escravos usada para produzir mercadorias (acar,
algodo e outras, conforme a regio) para outros burgueses controladores das trocas na Europa.
CONCEITOS

BURGUESES ou BURGUESIA nova classe social que surge quando da crise


do feudalismo. De incio, ela era primeiro ligada apenas s trocas ou ao comrcio e
depois nova forma de produo chamada capitalismo, quando poderemos chamar
os burgueses de capitalistas ou empresrios capitalistas ou donos dos meios de produo, para quem os trabalhadores vendem sua capacidade de trabalho em troca de
um salrio.

Ento, s produzimos mesmo para o mercado quando no produzimos mais de modo forado, sendo servos ou escravos. Isso significa que somos livres e independentes numa sociedade
em que o mercado domina? De certo modo sim, e quanto mais atrs no tempo, quando o mercado comeava a se tornar dominante, mais produtores livres e independentes podiam vender o
seu produto no mercado e manter assim a sua liberdade.
CONCEITOS

MERCADO espao das trocas, onde quem procura uma mercadoria vai negociar com quem est ofertando-a. Ele regrado por acordos (herdados ou construdos)
e onde certos interesses predominam. Pode ser mais desregulado ou mais controlado
por segmentos poderosos ou mesmo mais ordenado pelo Estado.

No entanto, to logo alguns conseguiam acumular dinheiro (capital) comprando barato


e vendendo caro , porque se beneficiavam de laos com os antigos senhores (que lhes do
direitos, e at armas, para explorarem sozinhos certos mercados), mais os pequenos produtores
independentes desapareciam.
H uma crena antiga, ainda viva nos nossos dias: o liberalismo, segundo o qual acreditase que o mercado pode ser esse espao perfeito onde seramos todos livres e iguais, onde seria
impossvel, por conta da prpria concorrncia entre todos, que uns se tornassem mais fortes

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e subordinassem outros. Mas o que a histria tem mostrado que o mercado tambm uma
instituio construda com regras que espelham interesses, que nunca partem do zero, mas de
alianas herdadas.
CONCEITOS

LIBERALISMO doutrina ou conjunto de crenas que defende a liberdade do indivduo acima de tudo. A lei deve existir apenas para que a liberdade de um no fira a
do outro, mas deve evitar dizer aos indivduos o que fazer, evitando inclusive proteger
uns de outros. Em um modelo liberal no h espao para o Estado de Bem-Estar Social. No mximo, aceita-se que o Estado cuide dos mais pobres, por meio de polticas
focalizadas, e incentive a filantropia. Aqueles que acreditam que o mercado por si s
garantiria a mxima liberdade e igualdade so os chamados liberais.

Assim, o mercado ideal nunca existiu e a desigualdade inicial s fez crescer com o desenvolvimento das trocas. Tanto que houve um momento em que grandes massas de produtores
independentes foram desapropriados de suas terras, tendo de vender o seu trabalho no prprio
campo ou nas cidades. Foram os chamados enclosures (cercamentos) na Inglaterra, pas pioneiro
no capitalismo. A agricultura comercial foi assim, aos poucos, selecionando os mais fortes, pois
precisava das terras e da mo de obra subordinada aos proprietrios do capital.
CONCEITOS

CAPITALISMO Sistema econmico e social predominante na maioria dos pases industrializados ou em fase de industrializao. Neles, a economia baseia-se na
separao entre trabalhadores juridicamente livres, que dispem apenas da fora de
trabalho e a vendem em troca de salrio, e capitalistas, os quais so proprietrios dos
meios de produo e contratam os trabalhadores para produzir mercadorias (bens dirigidos para o mercado) visando obteno de lucro.

O objetivo era elevar a produtividade do sistema como um todo produzir mais, aumentar
a riqueza, tirar o mximo proveito de cada fator de produo para contratar os demais e receber
o lucro que aumentaria o capital desses proprietrios. Estes so os que saram na frente impulsionados por fatores como herana e relaes com o antigo sistema de poder. So os chamados
proprietrios dos meios de produo (capitalistas), que no precisam se vender, j que podem
comprar o trabalho alheio pagando-lhes um salrio e fazendo esse trabalho render muito
mais sob sua tutela.
Portanto, ao contrrio do que muitos pensam, o capitalismo nasceu no campo e no nas
cidades. a plantao de alimentos que ser a primeira produo voltada para o mercado.

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25

CONCEITOS

LUCRO remunerao obtida pelo capitalista quando consegue vender o excedente de mercadorias que produziu com a ajuda dos trabalhadores. Ou seja, com essa
venda ele paga os salrios e outros custos e ainda lhe sobra um valor em dinheiro, que
seu lucro.
SALRIO preo pago pela fora de trabalho mediante um contrato com o trabalhador, que a vender por certo tempo (semana, ms), numa certa jornada (8, 10, 12
horas ou mais, como foi no incio do capitalismo).

Para que isso ocorresse, na Europa ocidental, pequenos proprietrios foram expulsos ou
mantidos como servos de uma nova agricultura comercial e no de uma velha agricultura feudal.
Neste momento tambm, promoveu-se o grande negcio do trfico de escravos africanos para
dar conta da agricultura comercial nas Amricas.
Mas, ento, de onde surge a indstria capitalista? Depois que a agricultura j capitalista
produzindo cada vez mais produtos com menos trabalho que ela pode mandar o excesso
de trabalhadores para as cidades. No entanto, eles no vo se transformar da noite para o dia em
trabalhadores assalariados de grandes fbricas, porque no existiam ainda grandes fbricas, mas
tornar-se-o artesos organizados em corporaes de ofcios.
As grandes fbricas nasceram, de novo, no campo. Foram as grandes manufaturas do campo que, ao produzirem mais barato que os artesos das cidades, roubaram seus mercados. Os
que perderam nessa concorrncia puderam ento ser assalariados pelos que ganharam e, assim,
as manufaturas se estabeleceram tambm nas cidades.
Mas essa histria acontece assim em toda parte? Claro que no! Existem diferenas entre as
histrias dos pases e at mesmo entre regies do mesmo pas. E quem veio na frente acaba por
traar, ou ao menos limitar, o caminho de quem vem atrs. Mas o resultado a vitria da grande
produo voltada para o mercado na agricultura e na indstria e, para tanto, formas antigas primeiro se adaptam (como o escravismo) e depois tm de desaparecer em busca de formas mais
modernas que ampliem o poder do capitalismo.
A humanidade j sabia antes do capitalismo que dividir e combinar o trabalho o torna mais
produtivo, mas no capitalismo essa diviso ao no se estabelecer pela fora no tem limites.
Se muita gente fica o tempo todo querendo descobrir um jeito de fazer algo melhor, mais rpido,
mais barato, para poder vender mais, essa corrida possibilita que se descubra a todo o momento
um jeito novo de fazer. Esse modo novo de fazer a inovao.
J dissemos que o capitalismo no nasce com a Revoluo Industrial: ele a promove. A
mesma manufatura que destruiu o artesanato e as corporaes de ofcios tem de ser agora destruda. A manufatura, por mais que inovasse e combinasse os trabalhos de todos do modo mais
produtivo, tinha um limite no cansao e no esgotamento mesmo dos trabalhadores. Naquela
poca se colocavam as pessoas para trabalhar at cair, mas cadas elas no produziam mais. J
as mquinas no se cansam.

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CONCEITOS

INOVAO a busca de novas formas de produzir mercadorias (produtos e


servios) j existentes (que sejam mais produtivas e lucrativas) com novas mquinas,
novas matrias-primas ou novas formas de organizar as tarefas ou, ainda, produzir mercadorias novas para necessidades novas. Por fim, tambm se pode inovar apenas indo
a mercados novos antes inexplorados, dentro ou fora do mesmo pas.

Contudo, elas s so inventadas quando as tarefas passam a ser to divididas que at uma
mquina consegue fazer aqueles movimentos simples e repetitivos. As primeiras mquinas a se
espalharem no so as mais complexas, so as mais baratas, so aquelas que j foram produzidas por mquinas e no por artesos estas j at podiam existir antes, mas no eram comerciais, no poderiam baratear a produo.
O capitalismo que temos hoje produz cada vez mais com mais mquinas e menos trabalho!
E ainda continua a inventar mquinas novas a partir da diviso do trabalho e da simplificao das
tarefas. Seria impossvel inventar o computador antes de os homens inventarem um jeito de dizer
sim e no com os nmeros 0 e 1 e passarem isso para sinais eltricos que os computadores leem.
Produzir mquinas por meio de mquinas inovar cada vez mais, porm gera distores,
pois os pases com maior capacidade de pesquisa e inovao avanam mais e se tornam mais
desenvolvidos do que outros com menor capacidade. Cada mquina dessas, importadas, tem
muito mais trabalho e valor agregado do que os produtos de exportao dos pases menos desenvolvidos, isto , geram maiores lucros.
Ento, resumindo, tudo comea com a mercadoria e tudo acaba por virar mercadoria no
capitalismo, visto que o capitalismo uma economia mercantil desenvolvida, em que tudo se
traduz nisso, inclusive o trabalho e mesmo o capital. Como pode o capital ser tambm mercadoria? Quando o capital inicial de um negcio qualquer no vem de uma riqueza herdada das
sociedades que morreram para dar lugar ao capitalismo (como os ganhos dos escravocratas),
porque ele foi conseguido no mercado.

MDULO 2.2. Modo de funcionamento do capitalismo atual


Como vimos anteriormente, a produo para a troca via mercado no aconteceu naturalmente, pois ela tem uma histria cujo contedo uma enorme luta social, de interesses em
conflito, em que h os que ganham e os que perdem. Isso significa que o mercado que se ter ao
final o resultado dessas lutas. Sendo assim, dizemos que o mercado uma instituio, pois o
conjunto de regras, formais e informais (ou seja, normas legais ou apenas firmadas pela tradio
e pelo costume), que diz como as trocas devem acontecer ou como podem se desenvolver. E essas regras no esto dadas para sempre, porque a todo o momento os descontentes com algumas
delas, ou com todas, esto atuando no sentido de mud-las.

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Isso significa que h uma luta por regular o mercado, travada em grande parte dentro da
mais importante das instituies, o Estado. o Estado que ir dizer se e quando, por exemplo, os
direitos de uns esto ou no prejudicando os direitos de outros. Isso no significa que o Estado
seja neutro, porque em uma sociedade capitalista ele tem de garantir o principal, que defender
o direito de propriedade. Ou seja, a propriedade privada que aqui sagrada, o que significa
que ningum (ou muito pouca gente) a questiona.
O conceito de funo social da propriedade, previsto na Constituio brasileira de 1988, e
mais modernamente o conceito de funo socioambiental da propriedade que a insere dentro
da perspectiva do interesse pblico, da promoo dos direitos humanos, da igualdade e da sustentabilidade encontram diversas resistncias para que sejam implementados em um Estado
ainda dominado pelos interesses do capital.
Se questionssemos de onde vm a propriedade de uns e a no propriedade de outros descobriramos o que j descobrimos na primeira seo, que: (1) para que as economias mercantis
se desenvolvessem, as formas mais variadas de propriedade comunal (das comunidades) tiveram de desaparecer para dar origem aos proprietrios privados independentes (os produtores/
vendedores de mercadorias); e (2) logo depois, essa propriedade que cada um tinha e que
permitia que eles fossem assim independentes teve de desaparecer tambm, ou seja, teve de
ser concentrada nas mos de alguns, para que estes pudessem comandar os trabalhos dos que
tinham perdido sua propriedade.

CONCEITOS

INSTITUIES podem ser organizaes com estruturas fsicas ou apenas conjuntos de regramentos que no estejam sequer escritos, desde que ambos se firmem ao
longo do tempo como importantes instrumentos para ordenar a vida social em geral
e, no caso das instituies ligadas produo e s trocas, a vida econmica. Bancos,
universidades e igrejas so exemplos de instituies. O mercado ele mesmo uma
instituio no capitalismo e , por sua vez, regrado por vrias instituies dentro e fora
dele, sendo a maior delas o Estado.
ESTADO existe teoricamente para ordenar os conflitos e os poderes, no de
forma neutra, mas buscando a promoo dos direitos humanos, a justia social e o
equilbrio social, ou seja, excesso de descontentamento acarreta a desobedincia das
regras e pode colocar em risco o prprio Estado. Assim, o Estado deve regular a defesa
nacional, o poder de polcia, a justia, a educao e a sade, etc. Tambm o Estado
que regula a vida econmica e o funcionamento dos mercados.

A ideia de regular o mercado e as noes de que forma e em que intensidade o Estado deve
intervir no so consensuais. H, para simplificar, dois extremos nenhuma regulao ou total
regulao e um bloco intermedirio nada coeso (ou seja, com muitas nuances).

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Assim, existe a posio liberal que, em geral, defende que no necessria regulao alguma: so os crentes no funcionamento da famosa mo invisvel do mercado, ou seja, se deixado
prpria sorte, o mercado entrar em equilbrio, sem crises, sem desemprego, sem preos altos
demais de um lado ou baixos demais de outro. Tudo por conta da livre concorrncia. Esta posio nunca foi to pura antes do Estado neoliberal, que o que predomina desde a crise dos
demais Estados nos anos 1980 e que ainda vigora na grande maioria dos pases desenvolvidos
ocidentais.
Um exemplo da consequncia da desregulamentao dos mercados pode ser observado
com a crise do sistema financeiro internacional em 2008, quando o desregulado sistema financeiro norte-americano entrou em colapso, devido falta de escrpulos e ganncia de bancos
e agentes financeiros. O resgate aos bancos se deu por meio de recursos pblicos de diversos
Estados nacionais, ou seja, dinheiro pblico proveniente dos impostos pagos por milhes de
cidados, para salvar o mercado financeiro. A mo invisvel do mercado novamente se apropriou dos recursos pblicos em razo da falta de regulao.
H, no outro extremo, os estatistas ou os defensores do Estado socialista, que acreditam
que o Estado no s pode como deve controlar o processo produtivo como um todo e ser ele
mesmo o proprietrio de empresas e bancos.

CONCEITOS

ESTADO NEOLIBERAL um tipo de Estado que procura dar iniciativa privada


(que outro nome do mercado) o direito de explorar a grande maioria dos servios
transformando-os em mercadorias, por isso ele privatiza e no estatiza, ou seja, ele
vende as empresas que tinha para os capitalistas e no cria nenhuma, como fazia o
Estado do Bem-Estar Social. Nos anos 1980, dada a crise nos pases influenciados
pela Unio Sovitica, era importante o Estado fazer caixa (buscar recursos para
pagar suas dvidas); por tal razo, ele vendia empresas e cortava gastos pblicos em
geral. Em alguns pases como os EUA, cortam inclusive os impostos sobre os ricos,
continuando, assim, endividados, mesmo cortando gastos com a populao. Via de
regra, esse tipo de Estado afrouxa as regulaes sobre o mercado. A falta de regulao
sobre as atividades financeiras dos grandes bancos e agentes especulativos a maior
das causas da crise atual.
ESTADO SOCIALISTA um tipo de Estado que pretende mais do que distribuir
melhor os resultados do crescimento econmico (cobrando impostos sobre lucros ou
heranas dos capitalistas como no Estado do Bem-Estar Social): ele objetiva acabar
com a prpria propriedade privada. A ideia original era o Estado distribuir a propriedade das empresas pelos trabalhadores, mas na prtica acabou o Estado ficando como
proprietrio em nome dos trabalhadores. Isso deu margem a que os funcionrios, a
chamada burocracia do Estado, virasse ela prpria uma camada superior com quase
tantas riquezas e regalias como antes tinham os capitalistas.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Entre esses extremos encontram-se os que defendem o Estado planejador, orientador do


investimento, inibidor da especulao, sustentador de uma seguridade social e de servios pblicos essenciais (como sade, educao e outros). Este ltimo corresponde concretamente s
experincias do chamado Estado do Bem-Estar Social (ou Wellfare State), que se estendeu por
quase toda a Europa aps a Segunda Guerra Mundial.
A no regulao do mercado por parte do Estado amplia as crises, o desemprego e as
desigualdades. E, mesmo com a interveno do Estado, no existe capitalismo sem profundas
desigualdades, haja vista a realidade brasileira, com diferenas brutais entre ricos e pobres.
Alm disso, as crises so inevitveis, pois mesmo que os empresrios gastem, investindo
(e, neste caso, temos um resultado positivo: mais renda, emprego, mais consumo, mais vendas,
mais lucros), em algum momento ir comear a sobrar capacidade, porque os gastos em consumo so limitados e o investidor comea a temer seu prprio investimento. Esse temor desestimular alguns, aumentando a capacidade ociosa de outros, gerando crise na economia.
O problema do capitalismo gerar mais riqueza do que podemos nos apropriar (distribuio da renda gerada), visto que se os rendimentos crescessem juntamente com os investimentos a capacidade de produzir riqueza ilimitadamente coincidiria com a capacidade de todos
ns comprarmos sem limites, o que humanamente impossvel. S que os salrios so limitados
e, quanto mais contidos por baixo, como nos pases menos desenvolvidos, menos esse ciclo
capitalista pode se desenvolver.
CONCEITOS

ESTADO DO BEM-ESTAR SOCIAL um tipo de Estado que cobra muitos impostos


dos capitalistas e com esses recursos garante bem-estar populao, que tem diversos
direitos e servios garantidos ou oferecidos pelo Estado (por exemplo, o direito a uma
aposentadoria pblica, a escolas e hospitais pblicos, etc.). Em diversos pases, esse
Estado acabou por abarcar vrios outros servios, como gua, energia, telefonia, estradas, etc., que eram negcios que os capitalistas queriam ver como mercadorias a serem
produzidas e vendidas, segundo eles, com ganhos para a populao. Quando o Estado
do Bem-Estar Social entrou em crise por falta de recursos nos anos 1980, o modelo neoliberal ganhou influncia e passou a privatizar muitos desses servios, como foi o caso
da Inglaterra. A atual crise financeira dos pases europeus, como a Grcia, a Espanha e
a Itlia, est servindo de argumento para o desmonte das polticas de bem-estar social.
ESTADO DESENVOLVIMENTISTA um tipo de Estado que, na Amrica Latina, no passado e ainda hoje na sia, procura regular e planejar o desenvolvimento
capitalista. Isso porque reconhece que os pases que saram atrasados na competio
mundial, cujo passado era muitas vezes colonial (eram colnias dos pases que saram na frente no capitalismo), tm poucos estmulos ao investimento privado. Assim,
esse Estado se torna, muitas das vezes, ele mesmo produtor, estatizando empresas e
setores e gastando ele prprio para aumentar a demanda interna. No caso dos Estados
desenvolvimentistas da Amrica Latina, a crise dos anos 1980 foi avassaladora, principalmente pelo descontrole das finanas pblicas pela escalada da inflao.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CONCEITOS

ESTADO NEOEXTRATIVISTA DESENVOLVIMENTISTA Nesse modelo se mantm o estilo de desenvolvimento baseado na apropriao dos recursos naturais (petrleo, minrios, commodities agrcolas), que, por sua vez, alimenta uma trama produtiva
escassamente diversificada e concentrada em alguns poucos grupos empresariais.
Esse modelo gera uma economia muito dependente da capacidade de insero
internacional dos pases (leia-se: empresas) como provedores de matrias-primas. Nesse novo extrativismo, os Estados desempenham um papel mais ativo, nacionalizando
empresas (como na Bolvia e na Venezuela, por exemplo) e/ou estabelecendo parcerias
pblico-privadas com caractersticas que variam de situao para situao e de pas para
pas como no Brasil, onde o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
(BNDES) financia com juros subsidiados grandes corporaes, como a mineradora Vale.
H uma forte imbricao entre governos, em seus diferentes nveis, com empresas transnacionais e/ou empresas privadas controladas por elites nacionais. Em alguns
casos, os governos proveem substantivo suporte financeiro ou incentivos economicamente sedutores (na forma de iseno de impostos, etc.), facilitando a instalao,
modernizao e expanso de empresas e conglomerados empresariais nos pases.

O Produto Interno Bruto (PIB) desses pases pequeno e tende a ficar assim. Nos pases
desenvolvidos, h melhor distribuio de renda, salrios mais altos e tambm bastante crdito,
o que aumenta o consumo dos trabalhadores e torna o ciclo de crescimento mais vigoroso. No
entanto, preciso que se diga que o modelo hegemnico de desenvolvimento perverso e
multiplicador de desigualdades, no apenas de renda, como tambm de oportunidades: educacionais, habitacionais, sanitrias, territoriais, geracionais, raciais, de gnero, etc.
Em resumo, no capitalismo, a produo social (todos colaboram) e ilimitada, mas a apropriao privada e limitada. E o desejo privado (de cada empresa capitalista) de lucrar o mximo
competindo entre si e calculando suas decises baseadas em meras expectativas do que os outros
vo fazer, sem mediao de algum rgo que pense no que melhor para todos, resulta nas crises.
CONCEITOS

PIB sigla de Produto Interno Bruto, ou seja, o somatrio monetrio (ou seja, em
dinheiro) das riquezas de um pas (ou tambm regio ou municpio). rgos do governo
calculam a renda nacional de um ano para outro e obtm o que se chama de Produto
Interno Bruto. Para um bom clculo do PIB, no se pode fazer dupla contagem. Por
exemplo: a farinha que est no po s pode ser contada uma vez. No clculo do PIB
est includo tambm o saldo das transaes comerciais entre os pases. Assim, faz parte
da riqueza nacional tambm aquilo que produzimos aqui e vendemos para fora ou exportamos, menos as riquezas que compramos de fora ou importamos. (Se dividirmos o
PIB pelo nmero de habitantes do pas, temos o que chamamos de PIB per capita, que
equivale renda mdia por habitante).

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Globalizao
Apesar de parecer um fenmeno moderno, num certo sentido, a globalizao coisa antiga, passando por diversas fases. Em sua fase colonial, ela nasce junto com o capitalismo quando
as primeiras naes comerciais j estavam alargando os mercados da poca, indo buscar riquezas em colnias distantes para ganhar vendendo-as como mercadorias nos mercados europeus.
Mas, como vimos, esse ganho comercial no era lucro ainda, pois dependia dos favores de um
rei, de um papa ou de outros poderes ainda no exclusivamente econmicos. A fase liberal
inaugura-se quando a Inglaterra descobriu que podia passar frente de holandeses, espanhis e
portugueses, ganhando os mercados de colnias que eram deles apenas porque produziam mais
barato uma srie de mercadorias que j manufaturavam internamente. Desde ento, todas as barreiras, tratados, etc. vo aos poucos caindo por terra. Por isso, a Inglaterra era a grande propagadora do liberalismo comercial (e, de quebra, de outros que vinham junto, como a defesa do fim
da escravido), abrindo seus mercados para todos, abolindo impostos e taxas de importao,
porque tinha muito o que exportar para todos. Essa foi, digamos, a segunda fase da globalizao
e teve as suas regras e instituies e durou at a Primeira Grande Guerra, no incio do sculo XX.
Veio, ento, a fase de globalizao, no ps-guerra, com bastante regulao e diviso. Isso
porque, depois da Segunda Grande Guerra, muitos pases se voltam para si, muitas ex-colnias
tornam-se independentes, o bloco socialista se fecha, o bloco liberal muda de liderana e no
mais to liberal. Os novos lderes, os Estados Unidos, j tm um mercado global nas mos,
contando s com eles e seus vizinhos.
A fase atual ou globalizao neoliberal se explica, ao mesmo tempo, por um grande sucesso e um relativo fracasso. O grande sucesso o prprio crescimento da economia mundial nos
chamados anos dourados que vai dos ltimos anos da dcada de 1940 aos primeiros anos da
dcada de 1970. Como resultado desse desenvolvimento, as empresas cresceram e investem
mundo afora, comprando e produzindo em fbricas espalhadas por todos os lugares. Exatamente
por conta de o Estado do Bem-Estar Social proteger mais os trabalhadores dos pases mais desenvolvidos, as empresas procuram os salrios mais baixos e as menores exigncias nos pases
menos desenvolvidos.
As facilidades trazidas pelas novas tecnologias de comunicao possibilitam tirar dinheiro
de um mercado e colocar em outro com uma ordem telefnica ou um aperto na tecla do computador. As facilidades com os transportes permitem levar maquinrio e fbricas inteiras para
qualquer lugar. O relativo fracasso que o Estado (seja o do bem-estar, seja o desenvolvimentista, seja o socialista) que ajudou a montar todo esse crescimento estava falido em quase toda a
parte e s tinha o reconhecimento social das camadas mais pobres; os mais ricos, uma vez bem,
acharam que sem o Estado podiam ficar melhor ainda.

MDULO 2.3. Como funciona a economia regional e como aproveitar


as potencialidades existentes e melhorar as condies de vida na regio?
Faamos uma reflexo sobre qual atividade econmica predominante em nossa regio,
agricultura, indstria ou nossos servios. Caso seja a agricultura a atividade predominante, ela

32

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de subsistncia, comercial ou at a moderna agroindstria? E quem produz? Pequenos produtores com suas famlias ou grandes fazendeiros com seus pees assalariados? E esses grandes so
nacionais ou estrangeiros? Esto na regio h muito ou pouco tempo? Se for utilizada mo de
obra assalariada, ela fixa ou mvel? Qual o nvel dos salrios e de escolaridade? Quais so
as tcnicas de manejo usadas? Mais qumicas e nocivas natureza ou h estudos para diminuir
o dano ambiental? Privilegiam a produo orgnica e a agroecolgica?
Sendo a indstria a atividade predominante, ela produz bens de consumo ou bens de
produo? Quais? Compra os insumos e as matrias-primas dentro ou fora da regio? De
onde? E a tecnologia utilizada desenvolvida na regio, no pas ou se importam mquinas
e pronto? Elas so muitas e pequenas ou poucas e grandes? Nacionais ou estrangeiras? E os
trabalhadores do cho de fbrica so muitos ou poucos? Mais ou menos qualificados? E os
trabalhadores de escritrio esto na regio ou ficam em outra? E essas indstrias so muito ou
pouco poluentes?
Sendo predominantes os servios, de que servios se tratam? Telemarketing, construo
civil, servios mdicos, comrcio em geral. Tambm aqui se tratam de pequenas ou grandes empresas? E quem executa os servios financeiros? H bancos regionais ou s filiais de
grandes bancos nacionais e estrangeiros? E s existe essa alternativa de crdito? A regio
bem servida de ofertadores de servios de educao, sade, cultura? So de alto ou de baixo
custo? E o Estado aparece na regio como prestador de servios ou no? De qualidade ou
no? Quais?
Qual a relao da comunidade com o Estado? O que vocs conhecem dele s o aspecto
cobrador de impostos ou fornecedor de servios ou protetor de direitos ou poder de polcia ou
fiscalizador das leis ou organizador de conselhos de discusso e/ou execuo de polticas (como
os conselhos de sade, escolares e outros) ou planejador/fomentador das atividades econmicas
ou empregador?
Os potenciais de uma regio, por mais que estejam relacionados com as dotaes de recursos naturais, no so s um resultado do que Deus ps ali. A maior riqueza est na nossa
capacidade de trabalho. Hoje comum chamar a ateno para o potencial inovador [ver inovao] ou empreendedor das pessoas, mas para que sejamos empreendedores e/ou inovadores
temos de ter acesso ao conhecimento.

CONCEITOS

CONHECIMENTO tudo o que envolve pensar, pesquisar, saber. Muitas vezes se confunde conhecimento com informao, mas o conhecimento real implica
relacionar informaes, adapt-las a situaes novas, contextualizando-as. Tudo isso
porque o mais importante usar as informaes para resolver problemas. O conhecimento , assim, tudo o que aumenta a nossa capacidade de resolver problemas. No
entanto, muitas vezes, para resolver um problema criam-se outros... Desde que eles
sejam procedentes, ou seja, se originem do problema concreto que instigou o conhecimento, ento esse problematizar tambm faz parte do conhecer.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

33

CONCEITOS

EMPREENDEDORISMO um termo da moda para explicar algo que, como


vimos, est na essncia da histria do capitalismo: o fato de que indivduos possam ter
novas ideias e as coloquem em prtica. Em sociedades primitivas, as inovaes eram
perigosas: a comunidade se mantinha unida ao no inventar coisas ou comportamentos novos. Pequenas coisas (como usar cabelos curtos quando todos os usam longos)
poderiam ser consideradas atitudes de confronto. S quando o capitalismo precisa
vender mais, pois expandiu o mercado violentamente, toda e qualquer inovao
mais do que bem-vinda, necessria. Empreender colocar a inovao em prtica, a
ideia para funcionar. Exige confiana (de que a sociedade no v nos punir, mas nos
estimular), exige conhecimento (ainda que empreendedores no precisem ser cientistas, mas homens que sabem usar um pouco de cincia) e exige oportunidades (que
dependem da poca, do lugar, dos governos, das comunidades).

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CAPTULO 3

DIREITOS HUMANOS:
CONCEITO E
CONTEXTUALIZAO

MDULO 3.1. Por que direitos humanos?


A batalha pelos direitos humanos uma construo histrica. Pessoas foram e so presas,
assassinadas, coagidas e torturadas apenas por lutarem por liberdade e por uma sociedade mais
justa. A luta por direitos , especialmente, contra a opresso e as injustias. um combate em
favor da emancipao e da autonomia de homens e mulheres que historicamente foram privados
da condio de cidados/s.
Se hoje podemos votar, nos reunir em torno de uma causa social e acessar alguns servios
pblicos (como educao e sade), isso nem sempre foi assim. Os direitos no so dados por
aqueles que detm o poder, mas sim conquistados por aqueles/as que vivem situaes de opresso, invisibilidade e violao.
Os direitos s existem, portanto, pela contnua peleja de sujeitos polticos (movimento
de mulheres, movimento campesino, movimento negro, movimento indgena, movimento pela
reforma urbana, etc.), pelo reconhecimento de suas identidades, pelo questionamento das hierarquias sociais ao longo da histria e pela militncia em favor da redistribuio dos recursos
gerados pela sociedade.
Esse um ponto importante. No existe efetivao dos direitos humanos sem que os recursos gerados pela sociedade sejam distribudos de forma justa. Efetivar direitos custa dinheiro. Na
maioria das vezes, as elites no poder no priorizam a realizao de polticas que garantam uma
vida com dignidade para os grupos menos favorecidos.
Os recursos pblicos sempre foram apropriados pelos grupos dominantes, de forma lcita
(por uma estrutura patrimonialista que permite que pessoas e grupos se apropriem de forma
privada dos recursos pblicos) ou, muitas vezes, por meio de corrupo.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Assim, a luta pelos direitos est intrinsecamente relacionada com a busca pela justa redistribuio dos recursos pblicos e pelo reconhecimento das identidades. Trata-se de um movimento dinmico de lutas e avanos que eleva progressivamente as nossas sociedades a novos
patamares de liberdade, igualdade, respeito e dignidade.
O moderno conceito de direitos humanos, forjado aps a Segunda Guerra Mundial, incorporou parte dos valores morais, filosficos, libertrios e religiosos como a ideia de igualdade,
justia, liberdade, sustentabilidade, dignidade humana que a humanidade construiu por sculos. Esses valores foram codificados, sistematizados e incorporados no conceito de direitos
humanos, constituindo no apenas um discurso poltico ou uma ideia, mas sim um sistema de
direito positivo internacional e nacional, que cria obrigaes para os Estados nacionais e para a
comunidade internacional.
O Estado o principal responsvel por assegurar o cumprimento dos direitos. Todos os seus
rgos e poderes devem atuar em conjunto com o objetivo central de garantir uma vida com
dignidade para todos e todas.
O Estado deve atuar diretamente, de modo a no violar os direitos de seus cidados/s,
assim como deve implementar polticas e servios pblicos. O Estado tambm deve atuar indiretamente, na regulao do mercado e de comportamentos privados (como no caso da violncia
domstica e da criminalizao do racismo), de modo a corrigir distores e garantir a proteo
aos grupos e s populaes com histrico de discriminao ou vulnerabilidade.
Cabe ressaltar que a igualdade e a no discriminao so princpios fundamentais que
compem o conceito de direitos humanos. Todos nascem iguais em dignidade e direitos. Contudo, nas desiguais sociedades latino-americanas, o patriarcalismo, o sexismo e o racismo ainda
persistem. Isso possibilita que as mulheres, os/as indgenas, o segmento LGBT, os/as negros/as
tenham maiores dificuldades de acessar direitos em razo do preconceito e de um histrico de
discriminao e excluso.
FIQUE DE OLHO!

O objetivo deste captulo proporcionar aos/s participantes da oficina a apropriao dos conceitos de direitos humanos e das obrigaes do Estado. A ideia que
os/as participantes possam olhar o mundo, sua realidade, o Estado e o oramento
pblico a partir da lente dos direitos humanos.

Direitos humanos: alguns conceitos


CONCEITOS

DIREITOS HUMANOS so um conjunto de valores que cada pessoa possui para


que possa viver com dignidade. Os direitos so universais, interdependentes e inegociveis. Viver com dignidade significa ter acesso alimentao, moradia, sade,
educao, liberdade, ao lazer, ao trabalho, etc. Significa viver uma vida sem violncia, discriminao e privaes.

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Utilizar os direitos humanos como um marco conceitual para a anlise do oramento pblico significa considerar os compromissos que os Estados nacionais assumiram internacionalmente em tratados e convenes.
Os tratados internacionais so inicialmente debatidos em um foro internacional, como, por
exemplo, a Organizao das Naes Unidas (ONU) ou a Organizao dos Estados Americanos
(OEA). Por vezes, so necessrios anos de debate para que os pases possam chegar a um acordo
sobre o contedo a ser aprovado. Uma vez firmado na esfera internacional, os Estados podem
ou no ratific-los. Isso significa que, uma vez que um tratado ou uma conveno internacional
ratificada por um pas, o texto se transforma em uma lei nacional.
No caso brasileiro, a Emenda Constitucional n 45, de 2004, foi ainda mais abrangente,
dispondo que os tratados e convenes internacionais sobre direitos humanos que forem
aprovados, em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, por trs quintos dos votos
dos respectivos membros, sero equivalentes s emendas constitucionais (art. 5, LXXVIII,
pargrafo 3).
Os compromissos em direitos humanos estabelecidos internacionalmente derivam, em
grande parte, do disposto na Declarao Universal dos Direitos Humanos, firmada no mbito da
Organizao das Naes Unidas em 1948.

SUGESTO DE LEITURA

Declarao Universal dos Direitos Humanos


I. Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos.
II. Toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidas nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo,
lngua, religio, opinio poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou
social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio.

A Declarao elencou um conjunto de direitos a que todo ser humano deveria ter acesso a
fim de gozar de uma vida livre e digna. So eles: direito vida, liberdade, segurana pessoal,
propriedade, a votar e a ser eleito, ao trabalho, ao lazer, sade, alimentao, habitao,
seguridade social, educao, cultura, etc.
Esses direitos so os chamados direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, que
influenciaram a elaborao de diversas constituies e a legislao de vrios pases. Ou seja,
por direitos humanos entende-se um conjunto de direitos, em constante evoluo, que inclui
tambm os direitos sexuais, reprodutivos e ambientais (previstos nas constituies dos pases,
bem como em outras normas nacionais e internacionais).
A Declarao trouxe alguns princpios importantssimos para o campo dos direitos humanos e para os sistemas de proteo de direitos internacionais e nacionais.

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Liberdade com igualdade ou igualdade com liberdade


A Declarao Universal estabelece desde os direitos civis e polticos (votar, ser votado, se
expressar, viver uma vida sem violncia, direito de ir e vir, etc.), direitos estes mais associados
ideia de liberdade, como tambm os direitos econmicos, sociais e culturais (educao, sade,
alimentao, moradia, lazer, trabalho, assistncia social, seguridade, etc.). Ou seja, no h liberdade sem igualdade e muito menos igualdade sem liberdade.
A diviso artificial da noo de direitos e de dignidade humana foi criada e aprofundada durante a Guerra Fria, perodo da histria no qual os pases foram alinhados em torno de dois blocos
de influncia: (1) os pases capitalistas, de um lado, que orbitavam ao redor da rea de influncia
poltica, econmica e militar dos Estados Unidos da Amrica (EUA); e (2) os pases comunistas ou
socialistas, que orbitavam em torno da extinta Unio das Repblicas Socialistas Soviticas (URSS).
O bloco de pases capitalistas defendia uma viso limitada dos direitos humanos, associando-os apenas aos direitos civis e polticos. Por outro lado, os pases do bloco comunista defendiam uma viso limitada dos direitos humanos, associando-os apenas aos direitos econmicos,
sociais e culturais. Essa politizao dos direitos humanos provocou a criao de dois tratados
internacionais cujo objetivo era conferir maior exigibilidade e monitoramento dos direitos humanos dentro do Sistema da Organizao das Naes Unidas. Foram eles:

Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966) Pidesc; e


Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1966).

SAIBA MAIS

Alguns direitos elencados no Pidesc:

Autodeterminao e ambiente sadio;


No discriminao;
Igualdade entre homens e mulheres;
Trabalho, associao em sindicatos, greve, lazer;
Previdncia social;
Proteo famlia, maternidade, s crianas e aos/s adolescentes;
Alimentao e moradia;
Sade;
Educao;
Cultura.

Durante a Guerra Fria, os pases do bloco capitalista, em geral, ratificaram apenas o Pacto
dos Direitos Civis e Polticos e os pases do bloco comunista ratificaram apenas o Pacto dos
Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. O Brasil, por exemplo, que era considerado um dos

40

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

pases do bloco dos no alinhados, no assinou nenhum dos dois pactos at 1992. Esse bloco
buscava uma certa autonomia e independncia frente grande influncia ideolgica, poltica,
militar e econmica exercida pelos EUA e pela URSS. Assinar apenas um dos tratados, naquela
poca, significava um alinhamento a uma determinada viso de mundo e a um dos blocos de
influncia mencionados.
O Brasil, portanto, somente ratificou os dois principais tratados de direitos humanos aps
a redemocratizao do pas, que ocorreu na dcada de 1980. No s o fim da Guerra Fria criou
uma facilidade para a ratificao dos tratados, mas especialmente o fim da ditadura militar permitiu que o Estado brasileiro reconhecesse os direitos civis e polticos, iniciando a implementao de um Estado Democrtico de Direito, que havia sido suprimido durante os longos anos da
ditadura militar (1964 1985).

Realizao progressiva dos direitos humanos


Um conceito importante contido no Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais
e Culturais (Pidesc) diz respeito realizao progressiva dos direitos humanos. Iremos detalhar
esse conceito no captulo sobre oramento pblico; contudo, importante indicar sua relevncia. O Estado tem o dever de, ano aps ano, promover melhorias nas condies de vida de sua
populao. Esse conceito foi criado no mbito dos chamados direitos econmicos, sociais e
culturais, mas pode tambm ser aplicado para todo o conjunto dos direitos humanos.
Realizao progressiva significa que no pode haver retrocessos na realizao dos direitos.
Significa que o Estado deve tomar medidas legislativas, legais e aplicar o mximo de recursos
disponveis em polticas pblicas para garantir a universalizao dos direitos para a populao.
Para monitorar o cumprimento do Estado no tocante a essa obrigao, necessria a produo
de dados estatsticos e de pesquisas que demonstrem por meio de indicadores sociais e de direitos humanos a situao das condies de vida da sua populao e os resultados das polticas
implementadas. Realizao progressiva tambm quer dizer a incorporao de novos direitos que
resultam da dinmica e da complexificao das sociedades. Esse o caso, por exemplo, do direito
ambiental e do direito comunicao. Alm disso, os direitos passam a ser qualificados, como
o caso do direito humano alimentao adequada. Para ter uma vida digna, no basta ter acesso
alimentos em quantidade suficiente, eles tambm devem ser de qualidade para que as pessoas
possam desfrutar de uma vida saudvel.
FACILITANDO...

aconselhvel que seja feita uma pesquisa com relao aos tratados internacionais
ratificados pelo pas onde for aplicada a metodologia. Essa informao deve ser repassada
aos/s participantes do processo de formao de forma simples e direta, preferencialmente
enumerando-se os direitos que j esto garantidos, colocando-os em um cartaz e afixando-o em local visvel aos/s participantes durante todo o processo de formao.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

41

No discriminao
Os seres humanos compem um conjunto heterogneo de identidades. Quando falamos
em seres humanos, estamos falando de homens, mulheres, negros/as, indgenas, crianas, pessoas com deficincia, homossexuais, cristos, muulmanos, hindus, idosos/as, bilionrios, trabalhadores rurais, etc.
Cada uma dessas caractersticas permite que as pessoas tenham maior ou menor possibilidade de viver uma vida com dignidade ou de ter seus direitos violados ao longo de sua existncia. A igualdade de oportunidades no uma realidade na nossa sociedade.
O mundo ocidental ainda vive sobre uma normatividade masculina, branca, adultocntrica,
heterossexual e crist, que estabelece hierarquias entre populaes e grupos sociais dentro de cada
pas e em diversos espaos internacionais. Isso impacta diretamente a violao e o gozo de direitos.
A Declarao Universal dos Direitos Humanos explcita ao afirmar o princpio da no discriminao logo no seu segundo artigo, quando registra que toda pessoa tem capacidade para
gozar os direitos, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio,
opinio poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento,
ou qualquer outra condio.
SAIBA MAIS

Outros tratados e declaraes internacionais no mbito dos direitos humanos

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Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948);


Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (1966);
Pacto Internacional dos Direitos Civis e Polticos (1966);
Conveno para Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (1979);
Conveno sobre os Direitos da Criana (1989);
Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (1965);
Declarao do Rio e a Agenda 21;
Declarao e Plano de Ao de Viena Conferncia Mundial de Direitos Humanos de Viena (1993);
Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento (1986);
Declarao e Plano de Ao de Beijing (1995);
Declarao e Plano de Ao de Durban III Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas Correlatas de Intolerncia
Durban (2001);
Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho, que trata das populaes indgenas;
Conveno Internacional sobre os Direitos das Pessoas com Deficincia (2006).

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Outra referncia importante para a construo do conceito contemporneo dos direitos


humanos foi a Declarao e o Plano de Ao advindos da Conferncia Mundial de Direitos
Humanos, realizada em Viena em 1993. A citada conferncia declarou importantes princpios
(vide a seguir), como a universalidade, a interdependncia e a indivisibilidade dos direitos humanos, acabando assim com a diviso artificial entre os direitos civis e polticos e os direitos
econmicos, sociais e culturais.
Outra recomendao aos pases, contida no Plano de Ao de Viena, foi a elaborao de
Programas Nacionais de Direitos Humanos e a adoo de indicadores de direitos humanos, em
uma clara inteno de operacionalizar os direitos expressos nos vrios tratados internacionais
de direitos humanos firmados desde a Declarao Universal dos Direitos Humanos de 1948.

Universalidade
Significa que a extenso dos direitos humanos universal. No importa a identidade tnica,
cultural, de gnero e de classe que o indivduo possui. Apenas o fato de existir e viver o nico
requisito para que seus direitos sejam respeitados e usufrudos.

Interdependncia
Os direitos dependem uns dos outros. No h hierarquias entre os direitos. Podemos entender esse princpio por dois ngulos distintos: primeiro, se um direito violado, todos o so. Por
exemplo, se o direito expresso da orientao sexual no for respeitado, por discriminao ou
homofobia, h uma violao do direito humano. Por outro lado, a violao de um direito impacta o usufruto de outro direito. A falta de saneamento pblico, por exemplo, tem um impacto no
direito sade, que impacta o direito ao trabalho, e assim por diante.

Indivisibilidade
No h como parcelar ou dividir um direito. A cada direito (como sade, educao, moradia, trabalho) corresponde um conjunto de atributos que devem ser usufrudos como um todo.
Ter direito educao no significa apenas ter acesso a uma escola, mas sim que o ensino seja
de qualidade, que no haja discriminao, etc. A indivisibilidade dos direitos humanos significa
tambm a superao da diviso artificial entre direitos civis e polticos, de um lado, e os direitos
econmicos, sociais e culturais, do outro, assim como a incorporao dos direitos sexuais, reprodutivos e ambientais. Novamente, no h hierarquia entre os direitos, que se constituem em
um conceito nico proveniente da ideia de dignidade humana, justia e igualdade.

MDULO 3.2. Direitos humanos e as obrigaes do Estado


Conforme dissemos, os direitos humanos no so apenas um discurso bonito ou uma inteno
poltica. Eles so garantidos em nosso sistema jurdico internacional e nacional (tanto nas constituies como nas diversas leis nacionais) e se expressam por meio de um sistema jurdico-normativo,
que os indivduos, os governos e a comunidade internacional devem respeitar e promover.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

43

Estamos falando de um conceito poltico, normativo e operacional que impe obrigaes aos
Estados, que inclui todos os seus rgos e suas instituies: governo federal, estados, municpios,
Congresso Nacional, legislativos locais, Poder Judicirio, Ministrio Pblico, defensorias, etc.
Entre essas obrigaes est a de aplicar o mximo de recursos disponveis para a realizao
progressiva dos direitos humanos. Esta uma obrigao assumida pelos Estados nacionais quando da ratificao do Pacto Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais. Iremos explorar com mais profundidade o que significa essa obrigao quando analisarmos os contedos
do captulo sobre Oramento e Direitos Humanos, mas desde j gostaramos de afirmar que a
prioridade principal dos governos, quando da alocao dos recursos pblicos, deveria ser a da
promoo dos direitos. Estamos dizendo deveria, pois no isso o que acontece muitas vezes.
Para alm das instituies, cabe dizer que respeitar e promover os direitos humanos uma
obrigao de todos os agentes polticos, militares ou civis do Estado: presidente, governador/a,
polticos, gestores, deputados/as, juzes/as e demais servidores pblicos.
O Estado tem obrigaes muito especficas de:

Respeitar os direitos humanos


Um dos primeiros deveres do Estado o de no ser o agente perpetrador da violao de
direitos. Isso significa que os agentes do Estado no devem, em hiptese alguma, praticar tortura,
execues sumrias (s para citar as violaes mais explcitas de direitos), como tambm no
pode, em desacordo com a lei, manter algum sob custdia. O Estado no pode interferir na
vida e na intimidade das pessoas, a menos que tenha explcita disposio legal para tal.

Proteger os direitos humanos


Um segundo dever do Estado proteger os direitos humanos dos cidados e das cidads da
violao provocada por terceiros. O Estado o responsvel por fazer que as leis sejam respeitadas e por garantir que um indivduo, um grupo ou uma empresa respeitem os direitos individuais e coletivos de cada cidado ou grupo.

Promover/realizar os direitos humanos


Um terceiro e fundamental dever do Estado, especialmente com relao aos direitos econmicos, sociais, culturais e ambientais, a sua efetiva promoo por meio da elaborao e
implementao de polticas pblicas. O Estado deve prover bens e servios pblicos universais
para garantir o direito das pessoas.
Para que um Estado seja promotor dos direitos humanos, no significa apenas respeit-los,
mas tambm garanti-los por meio da prestao de servios pblicos. Verificar se essa obrigao
est sendo cumprida passa necessariamente pela anlise do oramento e das polticas pblicas.
O Estado est destinando recursos suficientes para universalizar o acesso educao, sade,
moradia, etc.? As polticas pblicas esto possibilitando que as pessoas vivam uma vida com
dignidade? Os recursos so suficientes? Esto alocados onde deveriam?

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Reparar os direitos violados


Outra obrigao do Estado reparar e indenizar as pessoas que de alguma forma tm seus
direitos violados em razo da ao ou omisso estatal.
Para que essa obrigao seja cumprida, novamente temos que considerar o oramento pblico. Se o Estado viola o direito de algum/a cidado/ ou permite que esse direito seja violado,
ele deve reparar e indenizar a vtima da violao. Para tanto, parte dos recursos arrecadados da
coletividade (por meio dos impostos) deve ser destinada para as vtimas dessas violaes. Isso dificilmente ocorre, dada a falta de acesso ao precrio e elitista sistema de justia existente no Brasil.
SAIBA MAIS

Outras obrigaes do Estado

Respeitar e cumprir as determinaes e recomendaes das instncias internacionais (tanto as do Sistema da Organizao das Naes Unidas como as do Sistema
Interamericano de Proteo dos DHs);
Quando ratificam um tratado internacional, os pases esto obrigados a adequar sua
legislao nacional para que esteja de acordo com os dispositivos desse tratado;
Prestar informaes e relatrios peridicos sobre a situao de direitos no pas
perante os comits de tratados internacionais e rgos da ONU e da OEA;
Realizar campanhas e aes pblicas para informar a populao sobre os seus
direitos e os rgos do Estado responsveis por sua implementao;
Promover a participao das pessoas nos processos de tomada de deciso sobre
as polticas pblicas e o oramento. A perspectiva de direitos nos permite trocar
a viso de beneficirio para falar do cidado como protagonista das polticas
pblicas no desenho, na aplicao dos recursos pblicos, na avaliao e no monitoramento das polticas.

Promover os direitos humanos custa dinheiro. Por isso, os Estados devem aplicar
o mximo de recursos disponveis na realizao progressiva dos direitos humanos,
como j mencionado.
FIQUE DE OLHO!

Exigibilidade dos direitos humanos


O Brasil e muitos pases possuem legislaes avanadas com relao proteo
e promoo dos direitos humanos. Contudo, devido a inmeras fragilidades de nossas instituies, com especial destaque para o sistema de justia, muitos dos direitos
consagrados em lei no so realizados na prtica. Graves violaes de direitos humanos (como o caso de execues sumrias promovidas por agentes do Estado) no so
punidas e muito menos investigadas.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

45

FIQUE DE OLHO!

Essa situao traz o descrdito s instituies democrticas e expe as fragilidades


do Estado Democrtico de Direito. Assim, fundamental a criao de mecanismos de
exigibilidade dos direitos humanos. Para alm de avanarmos no marco normativo dos
direitos, mister que as instituies pblicas possam ser capazes de efetivar os direitos
previstos em lei. Isso requer reformas administrativas e institucionais, novos mecanismos de controle, combate impunidade, ao elitismo do Poder Judicirio e tambm a
implementao de polticas pblicas redistributivas.

O conjunto dessas obrigaes estatais configura o que chamamos de um Estado Social e


Democrtico de Direitos, que ainda no se efetivou para uma grande parte de nossa populao.
sociedade cabe respeitar os direitos humanos, a diversidade e os diferentes modos de
vida, construindo relaes baseadas na solidariedade e na justia, abolindo as discriminaes e
os preconceitos.

46

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CAPTULO 4

CONHECENDO O
ORAMENTO PBLICO, AS
POLTICAS PBLICAS E O
CICLO ORAMENTRIO

MDULO 4.1. Entendendo o oramento pblico


O objetivo deste captulo apresentar informaes sobre o oramento pblico como um instrumento poltico e econmico fundamental para a realizao dos direitos humanos e a reduo das
desigualdades. A ideia que o maior nmero possvel de pessoas consiga perceber a importncia
do oramento e aprenda a decifr-lo. Para tanto, desde 1991, o Instituto de Estudos Socioeconmicos (INESC) tem produzido contedos, estratgias e anlises para a incidncia no oramento. A
partir de 2007, o Instituto iniciou a construo de uma metodologia de anlise oramentria chamada Oramento e Direitos, que busca analisar o oramento na perspectiva dos direitos humanos.
Neste captulo iremos apresentar os principais componentes desta metodologia, a saber:

Financiamento do Estado com justia social;


Aplicao do mximo de recursos disponveis;
Realizao progressiva dos direitos humanos;
No discriminao e promoo da igualdade;
Participao social.

Apresentaremos conceitos, exemplos e instrumentos sobre o ciclo oramentrio e tambm


sobre como se estrutura o oramento pblico no Brasil a partir do entendimento do Plano Plurianual (PPA), da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), bem
como do processo oramentrio.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

49

Assim, informaes e instrumentos sero disponibilizados a fim de fortalecer a interveno


de cidados e cidads na elaborao, no monitoramento e na execuo do oramento pblico
em todas as esferas de governo municipal, estadual e federal , para que a aplicao dos recursos permita a efetivao dos direitos humanos de todos/as, a reduo das desigualdades e a
sustentabilidade socioambiental.

O oramento pblico
O Brasil um pas rico em cultura, diversidade e recursos naturais. Ao mesmo tempo, temos uma longa histria de desigualdade e concentrao de renda, terra e riqueza. Vivemos perodos de regimes autoritrios que provocaram a supresso do Estado democrtico e a ausncia
de participao da populao na esfera pblica.
A desigualdade, aliada ao patrimonialismo,1 ou seja, a ideia de que o pblico pode ser
apropriado por interesses privados, gera enormes disputas de interesses em nossa sociedade. Em
geral, grupos minoritrios e elites que historicamente se apropriaram dos recursos naturais e exploraram as populaes originais continuam a se apropriar dos recursos gerados pela sociedade,
por meio de relaes privilegiadas com o Estado.
Uma parte importante de toda a riqueza do nosso pas arrecadada pelo Estado por meio
de impostos, taxas e contribuies. A aplicao desses recursos deveria (e deve) garantir os direitos de cidados e cidads, promover a igualdade e a sustentabilidade ambiental, mas a deciso
de como e onde gastar no depende somente de necessidades e prioridades. Depende tambm
da disputa de interesses existente entre os mais variados setores e grupos sociais. Essa disputa
influi a elaborao e aprovao do oramento pblico momento quando previsto onde sero
investidos os recursos arrecadados pelos governos nos municpios, nos estados e no governo
federal. Em resumo, a definio de prioridades no oramento pblico objeto de debate poltico
e correlao de foras: ganha quem tem mais poder de presso.
O oramento pblico tem tudo a ver com o nosso cotidiano. Grande parte das receitas governamentais, ou seja, do dinheiro que o governo arrecada, sai do nosso bolso, direta ou indiretamente. Quando compramos um pozinho ou um quilo de arroz, pagamos a conta de luz ou de gua,
por exemplo, repassamos uma parcela do que gastamos para o governo em forma de impostos indiretos, isto , impostos que esto embutidos no preo das mercadorias e das tarifas de servios pblicos. H tambm os impostos diretos, como o imposto de renda ou o imposto sobre a propriedade.
Para alm dos impostos, o bolo que forma o oramento composto de outros ingredientes,
tais como:

a riqueza gerada pela explorao dos recursos naturais existentes no territrio (petrleo,
minrios, madeira, explorao da terra e da gua para a agricultura);
os emprstimos e as doaes de organismos internacionais.

Esses recursos so pblicos e pertencem coletividade. Os governos tm a obrigao de


arrecadar e distribuir os recursos novamente para a sociedade de forma a melhorar as condies

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O conceito de patrimonialismo est detalhado no captulo de participao social, no final do manual.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

de vida das pessoas e reduzir as desigualdades. Isso o que prescreve nossa Constituio Federal e grande parte de nossa legislao. Contudo, no isso o que acontece.
A arrecadao de impostos pode contribuir para aumentar a desigualdade, como iremos
aprofundar quando analisarmos o primeiro componente da metodologia Oramento e Direitos. Todos/as ricos/as e pobres pagam as mesmas propores de impostos indiretos quando
compram qualquer produto (arroz, milho, feijo, sabo, roupa). Isso significa que quem tem menos mais prejudicado, porque, percentualmente, gasta uma fatia maior do que recebe ao pagar
os impostos. Alm disso, embora o imposto direto seja maior para quem ganha mais, as pessoas
muito ricas pagam o mesmo percentual do que as da classe mdia. Isso o que chamamos de
injustia fiscal.
Com relao explorao dos recursos naturais, sabemos que no h uma distribuio
equitativa dos recursos gerados pela sua explorao. Alm disso, h uma superexplorao e
progressiva destruio de ambientes, espcies, modos de vida que a natureza levou milhares de
anos para criar e manter. Seguimos com a mesma rotina colonial de explorao da natureza para
o beneficiamento de interesses privados e grupos econmicos.
Vivemos uma crise ambiental sem precedentes no nosso planeta (aquecimento global, mudanas climticas, reduo da biodiversidade, desmatamento, etc.). O paradigma de relao dos
seres humanos com a natureza e os animais de dominao e no de convvio necessita ser
transformado. Desenvolvimento no pode ser associado com crescimento econmico e com a
destruio de outras espcies e habitats em prol da manuteno de um padro de consumo que
no tem garantido uma boa vida para todos/as.
At mesmo a ideia de desenvolvimento humano no pode ser dissociada da preservao,
da sustentabilidade ambiental e da manuteno de modos de vida de grupos e comunidades
tradicionais que vivem de forma harmoniosa com o meio ambiente que os cerca. O marco
contemporneo dos direitos humanos (civis, polticos, sociais, econmicos, culturais, sexuais
e reprodutivos) construdo aps a Segunda Guerra Mundial e antes da crise ambiental precisa
incorporar com radicalidade os direitos ambientais de grupos e comunidades mas tambm
os direitos da natureza e de outras espcies.
A explorao dos recursos naturais como fonte de riqueza pblica deve se dar de forma
equilibrada e no agressiva, buscando fontes renovveis e o mnimo impacto ambiental. No tocante aos gastos pblicos, polticas devem ser criadas para garantir a preservao, a recuperao
de reas degradadas e os direitos socioambientais.
Do lado da ajuda internacional, vemos que, muitas vezes, os pases e os organismos internacionais (como o Banco Mundial ou o Banco Interamericano de Desenvolvimento) atuam em
uma lgica de facilitar a reproduo do capital e dos negcios, com a construo de obras de
infraestrutura e concepes de polticas pblicas que no garantem a emancipao dos cidados. No caso brasileiro, bancos pblicos como o BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social), capturados por interesses de mercado e por paradigmas econmicos desenvolvimentistas, tambm atuam privilegiando a formao de grandes conglomerados econmicos nacionais baseados em um modelo neoextrativista de explorao mineral, de petrleo,
produo de etanol, soja, criao de gado e construo de grandes obras de infraestrutura. Essas
atividades, alm de concentrarem renda nas mos de poucos conglomerados econmicos, geram poucos impostos e geram altos impactos ambientais e sociais.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Aps essa longa introduo crtica, cabe dizer que com o dinheiro que esperam receber
de impostos, contribuies e taxas, da cooperao internacional e da explorao de recursos
naturais (por meio do pagamento de royalties ou pela explorao direta via empresa pblica)
que os governos estimam sua arrecadao e definem seus gastos todos os anos.
FIQUE DE OLHO!

A construo de escolas, estradas, hospitais, a contratao de professores/as e a


concesso de financiamento para a agricultura familiar dependem do oramento pblico. Nele, os/as governantes estimam o que vo arrecadar e como devem gastar os
recursos obtidos com os impostos pagos por cidados e cidads.

Uma parte dos recursos gasta em benefcio da coletividade, pois, de uma forma ou de
outra, direta ou indiretamente, todos/as ns somos usurios/as dos servios prestados pelo poder
pblico: a contratao de professores/as para a escola, a construo de uma rodovia, a manuteno de museus e espaos culturais, etc.
Contudo, uma grande parte dos nossos recursos utilizada para atender a interesses de
grupos econmicos e polticos ou se perdem na corrupo. O oramento pblico pertence ao
povo. Temos que ficar de olho e verificar quais so esses recursos, de onde vm e para onde vo.
Em maior ou menor grau, a vida de toda a comunidade afetada pelas decises tomadas
pelos governantes na hora de elaborar e executar o oramento pblico. nele que decidido
quais obras sero prioritrias, qual promessa de campanha ser cumprida, qual reivindicao
popular ser atendida e em que medida os dispositivos constitucionais e legais de garantia dos
direitos humanos sero cumpridos pelos gestores pblicos e pelos polticos.
FIQUE DE OLHO!

Quanto mais a comunidade entender e monitorar o oramento pblico, mais


servios pblicos (escola, segurana, postos de sade) sero destinados para atender
as necessidades da comunidade. A mobilizao social essencial para que os governantes lembrem que seus principais objetivos so a promoo dos direitos humanos e
a reduo das desigualdades.

Em um regime democrtico, nenhum governante pode decidir sozinho onde ir gastar os


recursos pblicos. Ele/ela tambm no pode determinar sozinho/a um aumento de impostos
para arrecadar mais e conseguir pr em prtica o plano de governo que divulgou na sua campanha eleitoral. Essas decises tambm envolvem o Legislativo e o Judicirio (que deve zelar
pelo respeito Constituio e as leis do pas). S depois que o oramento estiver devidamente
aprovado pelo Legislativo que os rgos e as entidades da administrao pblica passaro a
realizar seu trabalho e aplicar os recursos naquilo que foi previsto.
O oramento uma pea poltica e de embate entre grupos. Algumas pessoas querem
mais creches, mais universidades, facilidades para compra de sementes, melhores salrios

52

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

para os/as professores/as. Outras desejam transporte pblico passando bem pertinho da casa
delas, mais espaos de lazer, postos de sade com mdicos/as nos finais de semana, a criao de uma rea de proteo ambiental. H aquelas que consideram asfalto e rede de gua e
esgoto mais urgentes. Umas acham que a nova creche da cidade deve ser construda em tal
bairro, outras pensam que ela mais necessria em outro bairro. Muitas querem criar empregos, baratear o preo dos remdios. Para outras, prioritrio reduzir impostos e investir em
segurana pblica.
Como se pode perceber, os interesses so diferentes e at conflitantes. O que prioritrio
para uns pode ser suprfluo para outros. Ao elaborarem o oramento, os governantes fazem
escolhas polticas, isto , definem as prioridades de governo, que vo muito alm de questes
locais, regionais e nacionais. Por vezes, as decises envolvem grupos de interesse com os quais
os/as governantes tm compromissos dentro e fora do pas.
Mais do que um documento de receitas e despesas, o oramento um programa de trabalho, com metas e objetivos a serem alcanados. Ao elaborar o oramento, o governo faz uma
estimativa de arrecadao e de gastos para garantir, entre outras coisas, que os servios sejam
prestados, obras aconteam e que no haja cortes repentinos em programas sociais ou atrasos
no pagamento de aposentados e pensionistas, por exemplo.
FIQUE DE OLHO!

Voc j pensou como importante a populao participar desse planejamento, em


vez de deixar a deciso nas mos de uma minoria? Alm de poderem identificar as principais polticas pblicas que necessitam de recursos pblicos, as pessoas fortalecem sua
capacidade de transformar suas demandas em realidade. A existncia de uma sociedade
ativa, que se faa presente no debate oramentrio, parte do processo democrtico.

MDULO 4.2. Entendendo as polticas pblicas


Quando falamos em oramento, portanto, temos que falar de polticas pblicas. Cabe dizer
que existem vrias definies possveis para poltica pblica. Um bom sinnimo que podemos
utilizar poltica governamental, muito embora outras institucionalidades possam participar
do processo de construo e execuo de uma poltica pblica.
Uma poltica pblica uma ao formulada pelo poder pblico que tem um determinado
objetivo e produz resultados na coletividade. Uma poltica pblica pode ter como objetivo a
promoo de educao bsica de qualidade para crianas e jovens. As aes dessa poltica podem ser a construo de escolas, a compra de livros e outros materiais didticos, o pagamento
dos salrios dos professores, etc.
Outra poltica pode ter como objetivo a promoo da agricultura familiar e ter como beneficirios os produtores familiares. As aes dessa poltica podem ser a aquisio de terras para
a reforma agrria, o apoio para a compra de sementes e outros insumos agrcolas, a garantia de
compra de parte da produo pelo governo, a oferta de crdito subsidiado, etc.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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CONCEITOS

Em resumo, POLTICA PBLICA toda ao, com efeito social, envolvendo recursos
pblicos, que tem por finalidade garantir a cidadania populao como um todo.

uma ideia, um desejo, uma inteno de realizar um objetivo e chegar a um resultado


concreto, sendo composta de vrios elementos: objetivo, beneficirios, metas, aes, responsveis, prazos, indicadores. Um componente fundamental o oramento, que deve ser previsto
e executado para cada ao da poltica pblica. Esses recursos so vinculados a determinados
objetivos, atividades e resultados.
As polticas pblicas afetam todas as pessoas de uma sociedade: idosos, jovens, crianas,
adultos, pessoas de diferentes condies econmicas, de diferentes etnias, nos mais diferentes
locais, estejam em bairros centrais das cidades, estejam no meio rural mais afastado. Como vivemos em sociedades com muita diversidade, as formas como as polticas nos afetam tambm so
distintas. Para alguns, h polticas que suprem todas as necessidades; para muitos, h polticas
de menos. s vezes, promovem emancipaes; outras vezes, perpetuam atrasos.
Ou seja, elas tm tudo a ver com nossas vidas e como tocamos nossos cotidianos. Por isso,
precisamos conhec-las e, se possvel, participar da formulao, execuo e avaliao daquelas
que nos afetam direta e indiretamente.
So necessrios o aprofundamento da democracia e a ampliao das responsabilidades do
Estado e, para tanto, preciso que ele oferea polticas pblicas que atendam aos cidados, tais
como polticas de sade, educao, assistncia social, previdncia, transporte, meio ambiente e
vrias outras. Dessa forma, poderamos dizer que polticas pblicas so programas, projetos, aes
dos governos, em sua totalidade, que devem visar ao bem-estar social e ao interesse pblico.
Consequentemente, quem deve saber, em primeira mo, quais so as polticas prioritrias que
atendem ao interesse pblico, obviamente, o prprio pblico. No entanto, na maioria das vezes e
em sociedades com baixa mobilizao, isso no ocorre. Quem estabelece as prioridades so os governos, muitas vezes influenciados por grupos de grande poder econmico, que costumam financiar
campanhas polticas. Em consequncia, algumas polticas tm como meta o atendimento de prioridades privadas e no pblicas. A nfase dada por certos governos construo de grandes obras de
infraestrutura com graves impactos sociais e ambientais pode ser explicada por essa dinmica.
Podemos dizer que os recursos oramentrios so escassos e, por isso, disputados. Quanto
maior a fora de determinado grupo, maior poder de influncia na formulao das polticas.
O que percebemos que o poder de organizao e mobilizao dos grupos sociais fundamental para que as suas prioridades sejam levadas em conta na hora da repartio das dotaes oramentrias, alm de fazer ecoar suas vozes, demonstrando que, muitas vezes, as formas
como so divididos os recursos pelos governos ampliam as desigualdades em vez de reduzi-las.
Junto melhor. Por isso, fundamental a organizao de grupos sociais formados em torno
de interesses comuns, ou seja, o fortalecimento da chamada sociedade civil na qual organizaes no governamentais, sindicatos, associaes e movimentos sociais em geral esto includos
para influenciar diretamente na escolha das prioridades e na formulao das polticas.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CONCEITOS

H alguns conceitos que, por serem muito complexos, so muito usados e pouco
explicados, muitas vezes com acepes contraditrias, o que provoca entendimentos
dspares sobre a mesma coisa. SOCIEDADE CIVIL um desses casos.
E o que , afinal, sociedade civil? H um nico entendimento acerca do tema?
Quais so as ambivalncias acerca desse conceito?
H muito que se discute a sociedade civil. Durante o Renascimento, o conceito se
opunha ao de sociedade natural, ou seja, quando a sociedade comea a se organizar
institucionalmente, quando a dita civilizao moderna surge, em oposio ao que o
ingls Thomas Hobbes chamou de Estado de Natureza.
Hegel, filsofo alemo, identifica a sociedade civil como sendo um espao historicamente concreto de interao social entre indivduos ou o espao entre a famlia
e o Estado, condicionado por trs princpios: um sistema de necessidades ou, de
maneira mais ampla, a economia ; uma administrao da justia, que protege a
propriedade como fonte de liberdade individual; e a poltica e a corporao, como
reguladores da economia e da justia. O filsofo alemo j reconhecia o papel exercido pela sociedade civil de mediao entre o indivduo e o Estado.
Marx, grosso modo, a define como sendo a arena da luta de classes, ou seja, ele
destaca como as relaes sociais de poder sob a sociedade civil so definidas pela emergncia de duas classes antagnicas: burguesia e proletariado. A sociedade civil seria ento a sociedade burguesa, naquele momento, que se insurgiu contra o Estado absolutista.
Com esses trs exemplos, podemos ver quo mltiplos so os entendimentos
acerca do conceito de sociedade civil ao longo da histria e, ainda hoje, h vises
diferentes sobre o mesmo tema.
A viso liberal de sociedade civil explica que a fora e a estabilidade das democracias liberais dependeriam de uma esfera associativa forte, ou seja, a sociedade civil
seria a juno de associaes livres, das quais os cidados participam de acordo com
seus interesses privados, no para se oporem ao Estado ou mesmo para critic-lo, mas
para garantir a sua estabilidade. A sociedade civil neste caso tambm conhecida
como terceiro setor, formado, ainda, por fundaes de empresas, que desempenhariam funes pblicas a partir de espaos e iniciativas privadas.
Porm, a sociedade civil da qual estamos falando e da qual participamos aquela
pensada pelo cientista poltico italiano Antonio Gramsci, que nos diz que a sociedade
civil formada por aparelhos privados de hegemonia,2 organismos sociais coletivos e
relativamente autnomos em face da sociedade poltica. A sociedade civil, nesta acepo, distinta, porm em constante interao com o Estado, buscando entender a realidade no para perpetu-la, mas para transform-la no sentido da emancipao social.

J vimos em educao popular o que hegemonia. Voc pode voltar atrs no texto e recapitular o assunto.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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A poltica pblica pela qual devemos lutar: polticas pblicas populares e integradas 3
H inmeros conceitos de polticas pblicas e j dissemos que elas so, grosso modo, um
conjunto de programas, projetos e aes ou toda a ao com efeito social, mas necessrio que
se diga que as polticas pblicas podem ser ambientais, culturais, econmicas e sociais e todas
interferem diretamente na vida de cada cidado e cidad.
Assim como temos uma variedade de conceitos sobre sociedade civil, o mesmo tambm
ocorre com as polticas pblicas. Alm disso, a forma como concebemos o mundo nos faz
escolher qual o conceito mais adequado para lutarmos por ele na esfera pblica ampliada.
SAIBA MAIS

Podemos entender esfera pblica como o espao de tenso e disputa entre


o Estado e a sociedade civil. Para o filsofo alemo Habermas, portanto, a esfera
pblica pode ser entendida inicialmente como a esfera de pessoas privadas reunidas em um pblico (Habermas, 1984)4 para defender a sua liberdade econmica
e atacar o prprio princpio de dominao vigente. A esfera pblica burguesa surge
em espaos culturais tornados pblicos num campo tensional entre Estado e sociedade civil.
No entanto, a esfera pblica qual se refere Habermas a chamada esfera pblica burguesa, restrita, elitista e pouco democrtica. Porm, o prprio autor estava
em busca de uma esfera pblica autntica, onde a comunicao entre os diversos
segmentos sociais pudesse ser democratizada e ampliada, fortalecendo e reinventando
os espaos democrticos.

Entendemos, ento, que polticas pblicas transformadoras e emancipadoras devem ser, em


si mesmas, processos pedaggicos promotores de direitos, de forma que proporcionem o avano
rumo cidadania plena. Por isso, as polticas sobre as quais falamos devem ser participativas e
levar em conta as necessidades dos indivduos e das comunidades locais.
Por questes didticas, chamaremos essas polticas participativas e educativas de polticas
pblicas populares e integradas, visto que elas favorecem a vitalidade comunitria e a participao poltica promovedoras de processos emancipatrios.

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MANHAS, Cleomar. Programa Ambientes Verdes e Saudveis: uma poltica pblica popular integrada. Revista
Tempus Actas de Sade Coletiva: Sade e Ambiente, v.3, n.4, 2009.

HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da esfera pblica: investigaes quanto a uma categoria da sociedade
burguesa; traduo de Flvio R. Kothe. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1984.

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CONCEITOS

POLTICAS PBLICAS POPULARES E INTEGRADAS so polticas que pressupem que, desde a concepo, passando pela execuo e avaliao, devam ser realizadas de forma participativa, permeadas por processos educativos que se preocupem
com a intersetorialidade de aes de diversas reas com o territrio e com a sustentabilidade socioambiental.

O oramento como possibilidade de distribuio de renda


O oramento pblico funciona como redistribuidor de renda quando tira recursos de algumas polticas pblicas e os aplica em outras para gerar desenvolvimento, criar empregos, distribuir terras, combater a pobreza e tornar o pas menos injusto socialmente. Mas essa escolha
poltica depende, e muito, de organizao e presso da sociedade, pois melhorar a distribuio
de renda e garantir a justia social significa, em muitos casos, contrariar interesses de grupos e
setores poderosos.
Ao prever a transferncia de recursos para famlias em situao de pobreza ou que tenham
qualquer tipo de carncia, o oramento funciona como instrumento de redistribuio de renda.
Assim, quando o governo decide aplicar uma fatia maior dos recursos em benefcio de determinados grupos sociais, dizemos que o gasto est sendo focalizado. Mas se toda a populao pode
ser potencialmente beneficiada pelos gastos pblicos, ento o gasto universal.
O gasto com educao, por exemplo, universal. Todas as pessoas, ricas e pobres, podem
ter acesso educao pblica. Se a educao chega a todos os lugares e se de boa qualidade,
isso j outra histria, que tambm pode ser analisada no oramento. Ambas as polticas sociais as universais e as focalizadas podem ser instrumentos para a redistribuio de renda e a
reduo das desigualdades. Somente uma anlise mais aprofundada da sua concepo, dos seus
objetivos e do oramento pode revelar em que medida determinada poltica est redistribuindo
os recursos gerados pela sociedade e promovendo a justia social.
Ao priorizar os gastos com o pagamento dos juros das dvidas interna e externa, o governo
faz uma escolha poltica. E isso significa que a fatia da receita que poderia ser aplicada para garantir mais justia social ser menor. O modelo de poltica econmica , portanto, uma escolha
poltica, com implicaes na capacidade dos governos de promover distribuio de renda e
justia social.
O oramento pode promover o reconhecimento de diversos grupos sociais excludos quando implementa aes de valorizao desses grupos, como, por exemplo, o aprofundamento das
aes afirmativas e o combate s discriminaes institucionais.
Apenas recapitulando, so vrios os prismas pelos quais podemos olhar o oramento pblico. Na sua dimenso poltica, por exemplo, o oramento pode ser visto como uma arena de
disputa ou um espao de luta (ou cooperao) entre os vrios interesses que gravitam em torno
do sistema poltico. Portanto, a conformao do oramento pblico se d dentro das nossas instituies democrticas e a partir de como o poder est configurado na nossa sociedade.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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SAIBA MAIS

Algumas dimenses do oramento pblico


1.

Dimenso legal: O oramento pblico estabelece os parmetros legais para a realizao de receitas e a execuo de despesas num determinado perodo de tempo
dentro dos limites fixados pela Constituio e por leis especficas.

2.

Dimenso econmica: O oramento pblico instrumento que auxilia o Estado a cumprir suas funes econmicas: as funes alocativa, distributiva e
estabilizadora.

3.

Dimenso de planejamento: Fornece elementos de apoio para a boa administrao dos recursos pblicos, para a definio de metas, objetivos e para o controle
e a avaliao de desempenho das polticas pblicas, das instituies e de suas
gerncias.

4.

Dimenso financeira: Sistematiza, por meio de categorias apropriadas, as entradas


(receitas) e as sadas (despesas), assumindo carter de autntico plano financeiro.

5.

Dimenso poltica: O oramento pblico um espao de luta poltica onde as


diferentes foras da sociedade buscam inserir seus interesses. Na sua dimenso
poltica, o oramento pode ser visto como uma arena de disputa ou um espao de
luta (ou cooperao) entre os vrios interesses que gravitam em torno do sistema
poltico. O debate sobre o oramento deve se dar em um espao pblico, a partir
da interao entre diversos sujeitos polticos, a fim de criar um ambiente democrtico para a resoluo de conflitos. Isso pode ocorrer em espaos institucionais
j existentes (como o Parlamento) ou em espaos pblicos participativos formais
(conselhos, conferncias, audincias pblicas) ou informais (reunies, etc.).

6.

Dimenso dos direitos: O oramento pblico deve ser um instrumento para a


realizao progressiva dos direitos humanos a partir da aplicao do mximo de
recursos disponveis pelos governos para a promoo de polticas promotoras dos
direitos.

FIQUE DE OLHO!

Quanto mais concentrados so os poderes polticos e econmicos nas mos de


poucos e quanto mais imperfeitas so nossas instituies democrticas, maior ser
a tendncia de que os recursos pblicos sejam aplicados para beneficiar os interesses de uma minoria e no com o objetivo central de assegurar direitos e reduzir as
desigualdades.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

MDULO 4.3. O ciclo oramentrio


Princpios oramentrios
O oramento pblico, seja ele do governo central ou do municpio, obedece a um conjunto de normas chamadas de princpios oramentrios que esto previstas na legislao oramentria de cada pas. So eles:

I. Unidade
Este princpio determina que cada cidade, cada provncia ou o governo central tenha um
nico oramento. Nenhum governante pode elaborar mais de um oramento para o mesmo
perodo. De acordo com essa regra, a estimativa de receitas e a fixao de despesas devem ser
simultneas (a arrecadao e os gastos ocorrem ao mesmo tempo, ao longo de um ano) e fazer
parte de um s conjunto de documentos.

II. Universalidade
Todas as receitas e todas as despesas devem ser includas na Lei Oramentria. Nenhuma
previso de arrecadao ou de gasto deve ser feita por fora do oramento. Isso vlido para todos os rgos e as entidades da administrao pblica direta ou indireta. Toda e qualquer instituio pblica que receba recursos oramentrios ou gerencie recursos pblicos deve ser includa
no oramento, com suas respectivas dotaes oramentrias (verbas) para o perodo de um ano.

III. Anualidade
A Lei Oramentria tem um prazo de validade, ou seja, o oramento fica em vigor por
um perodo limitado. Na maioria dos pases da Amrica Latina, o princpio da anualidade estabelece que o oramento pblico deve vigorar por um ano ou por um exerccio financeiro, que
se inicia em 1 de janeiro e se encerra em 31 de dezembro. No ano seguinte, deve entrar em
vigor uma nova Lei Oramentria.

IV. Exclusividade
De acordo com esta regra, a Lei Oramentria deve conter apenas matria financeira, isto
, no pode abordar nenhum assunto que no esteja relacionado com a previso de receitas e
com a fixao de despesas para o ano seguinte.

V. Legalidade
Para ser considerado legal, o oramento anual precisa se transformar em lei. Do contrrio,
no ter validade. Por isso, deve ser elaborado conforme algumas normas legais: o Executivo
elabora as regras que iro nortear o oramento, o Projeto de Lei de Diretrizes Oramentrias
(PLDO), a Proposta de Lei Oramentria Anual (PLOA) e os envia para o Parlamento, que discute,

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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prope emendas e vota os projetos. Depois de aprovados pelo Legislativo, temos a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e a Lei Oramentria Anual (LOA).

VI. Publicidade
Como o prprio nome diz, o oramento pblico pblico. A Lei Oramentria precisa ser
amplamente divulgada, para permitir que qualquer cidado ou cidad conhea seu contedo
e saiba como so empregados os recursos arrecadados por meio de impostos e contribuies,
pagos pela sociedade, e por outras fontes de receita.
O oramento do governo federal deve ser publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU)
assim que for sancionado (aprovado) pelo presidente da Repblica. Os oramentos dos estados
e dos municpios tambm devem ser publicados nos respectivos dirios oficiais. J aqueles municpios pequenos, que no possuem jornal prprio ou internet para assegurar a publicidade da
lei, podem afixar a Lei Oramentria at mesmo na porta da prefeitura.

VII. Equilbrio
Assim como no oramento de uma famlia, que no pode gastar mais do que recebe, esse
princpio determina que as despesas fixadas sejam correspondentes ao valor das receitas estimadas para determinado ano.

Devemos sempre lembrar: o oramento autoriza, mas no obriga


Nenhum governante pode aumentar despesas, gastar mais do que est previsto na Lei Oramentria ou criar novos impostos para o pagamento de suas contas sem autorizao do Legislativo. Apesar de ser uma lei, o oramento apenas autorizativo, ou seja, ele no obriga o governo
a aplicar todos os recursos reservados para uma obra, um programa ou uma atividade.
Se o oramento de sua cidade prev a aplicao de R$ 2 milhes na compra de livros e materiais escolares, por exemplo, a municipalidade no poder gastar R$ 3 milhes nessa compra.
Contudo, poder aplicar apenas R$ 1 milho e at no comprar livro nenhum.
Isso ocorre porque o oramento pblico tem carter autorizativo e no obrigatrio, ou seja,
a municipalidade no obrigada a fazer tudo o que est determinado na lei oramentria. S no
pode fazer aquilo que no est previsto. Assim, incluir uma reivindicao no oramento de sua
cidade no garantia de que a obra sair do papel. Isso tambm ocorre nos estados e no pas.
Por causa desse carter autorizativo, muitas vezes os/as chefes do Poder Executivo (prefeitos/as, governadores/as e presidente), que podem simplesmente no gastar a dotao oramentria, usam o oramento como moeda de troca, liberando verbas ou aprovando a execuo de
obras de interesse de parlamentares em troca de apoio aos projetos governamentais.

Ciclo oramentrio
Cada poder exerce um papel especfico no processo oramentrio. Ao Executivo cabe elaborar os projetos de lei e execut-los. Ao Legislativo compete discutir, propor emendas, aprovar
as propostas oramentrias e depois julgar as contas apresentadas pelos/as chefes do Executivo

60

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

prefeitos/as, governadores/as e presidente da Repblica. Um poder no pode se intrometer na


tarefa do outro.
H rgos encarregados da fiscalizao e do julgamento das contas, como os Legislativos
e os Tribunais de Contas. Os cidados e as cidads tambm devem participar do processo oramentrio e se preparar para expor suas propostas e reivindicaes.

FORMULAO

AVALIAO
E CONTROLE

DISCUSSO E
APROVAO

EXECUO

Formulao
O Executivo tem iniciativa privativa de iniciar as leis oramentrias, coordenar a elaborao
e apresentar projeto de lei ao Legislativo. Os rgos do Executivo e os Poderes Legislativo e Judicirio enviam suas propostas geralmente a uma secretaria de planejamento para consolidao.
O Executivo pode realizar audincias pblicas e consultar a sociedade sobre sua proposta. A
sociedade civil, por meio de audincias pblicas e espaos de participao popular, deveria ser
consultada sobre a formulao do oramento.
SAIBA MAIS

Participao popular j!
Ningum melhor do que o povo para saber onde a ao governamental necessria. Contudo, a participao popular tem sido muito pouco valorizada no processo
de elaborao das leis oramentrias. O Executivo, em geral, elabora o projeto internamente e a sociedade s toma conhecimento de seu contedo quando a proposta
enviada ao Legislativo. necessrio mudar essa realidade!

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Ao elaborar a proposta, o Executivo leva em conta uma srie de parmetros, como a expectativa de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), a mdia cambial, a previso de receita, as
metas de inflao e o montante do refinanciamento da dvida pblica.
SAIBA MAIS

Documento-chave
A Proposta Oramentria do Executivo, tambm chamada de Proposta de Lei
Oramentria Anual (Ploa) o instrumento mais importante nessa fase do ciclo oramentrio. Esse documento consolida e apresenta o planejamento do governo para o
prximo ano, que inclui as expectativas das receitas pblicas e dos gastos de acordo
com prioridades estabelecidas, traduzindo os programas de governo e discursos polticos em aes concretas por meio de polticas pblicas.

Discusso e aprovao
Compete ao Legislativo apreciar, modificar e aprovar (ou rejeitar) a proposta oramentria.
No caso do governo central, essa competncia cabe ao Congresso Nacional (ou Assembleia
Nacional).
No Parlamento, a proposta primeiramente analisada por uma comisso especfica e s depois apreciada pelos parlamentares no plenrio. Os parlamentares podem apresentar emendas
ao projeto original. Existem limites para as emendas:
a)

As emendas no podem aumentar o total de despesas previsto no oramento caso no


encontre erros ou omisses nas receitas oramentrias previstas.

b)

Ao incluir nova despesa ou aumentar despesa j prevista, o Legislativo deve indicar os


recursos que devem ser cancelados de outra programao para cobrir o novo gasto ou
reestimar as receitas.

c)

As alteraes devem ser compatveis com as disposies de outros instrumentos de


planejamento do Estado, como os Planos Plurianuais.

d)

As alteraes devem respeitar os limites de valor para as emendas.

e)

proibido cancelar despesas com pessoal, benefcios da previdncia, transferncias


constitucionais, juros e amortizao da dvida pblica.

Em geral, o Executivo defende seus interesses durante a tramitao do oramento no Legislativo. A sociedade civil deve buscar participar das audincias pblicas sobre o oramento
promovidas pelo Legislativo.

62

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

SAIBA MAIS

O Parlamento a casa do povo


Durante o processo de discusso e votao, a populao organizada pode se articular com parlamentares para debater a proposta oramentria apresentada pelo Executivo.
Essa prtica, normalmente, traz enorme ganho social, pois possibilita a alocao de
recursos para o enfrentamento das demandas que a sociedade julga mais importantes.
Assim, a deciso sobre o que ou no prioritrio no fica apenas nas mos do governo.
Audincias pblicas
Um mecanismo para que haja essa participao a realizao de audincias pblicas no Parlamento (por temas especficos da proposta oramentria como um todo), para
que as organizaes e os movimentos sociais possam entender quais so as prioridades
indicadas pelo governo para o prximo ano e fazer sugestes e emendas proposta.
O espao de fala nas audincias pblicas deve ser o mais amplo possvel. Aps a audincia, os/as parlamentares devem prestar contas sociedade sobre em que medida as
sugestes feitas pela sociedade foram incorporadas durante os debates no Legislativo.
Documento-chave
Nesta fase, o documento mais importante o oramento aprovado, que ir se
converter em lei nacional, a Lei Oramentria Anual (LOA). O oramento aprovado
diferente da proposta inicial, pois recebeu emendas e adequaes advindas do debate
no Parlamento. A lei oramentria aprovada o ponto de partida de todo o esforo
destinado a monitorar a execuo do oramento. Em termos gerais, o oramento aprovado deve fornecer ao pblico todos os dados necessrios para que a sociedade possa
monitorar e avaliar as prioridades estabelecidas pelo governo com relao implementao das polticas pblicas (descrio das aes, indicadores, metas, resultados
esperados, responsveis, etc.).

Execuo
Aps a aprovao do projeto pelo Legislativo, cabe ao Executivo sancionar, gerenciar e
executar o oramento. Os diversos rgos pblicos e as entidades da administrao pblica
comeam, ento, a executar o oramento, ou seja, passam a realizar as atividades programadas
e a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias (a verba anual de cada um).
Para isso, cada rgo pblico elabora um cronograma de desembolso, isto , programa as
despesas e a liberao de dinheiro para as unidades envolvidas na execuo das aes.
Assim, o governo ajusta o ritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm
o equilbrio entre receita e despesa e garante verba em tempo hbil s unidades administrativas,
com vistas a melhorar a realizao do seu programa de trabalho.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

63

Os rgos e as entidades da administrao pblica devem seguir risca o que est determinado na lei, no gastando nada alm do estipulado para cada programa ou atividade. Muitas
vezes, no meio do caminho, o governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite autorizado de despesas para cumprir as metas fiscais estabelecidas.
FIQUE DE OLHO!

Os banqueiros so sempre os primeiros da fila!


As metas fiscais em geral tm prioridade sobre as metas sociais. Ou seja, entre
pagar os juros da dvida pblica e construir um hospital, na hora do aperto, o governo
sempre honra os compromissos financeiros em detrimento do social.

SAIBA MAIS

Documentos-chave
Durante a execuo do oramento, o governo produz uma srie de informaes
e documentos que so essenciais para que a sociedade civil possa acompanhar o desenvolvimento de uma poltica especfica ou o acompanhamento de uma obra. O que
foi aprovado est realmente sendo executado? Essas informaes podem ser disponibilizadas ao pblico por meio de documentos como:
relatrios peridicos;
relatrio de nal de ano;
reviso da metade do ano.
Esses relatrios so documentos consolidados que contm informaes sobre os
gastos reais do governo em cada perodo.
Alguns pases, como o Brasil, possuem sistemas de administrao financeira e
oramentria integrados e disponveis pela internet que permitem que as organizaes
da sociedade civil acompanhem a execuo financeira do oramento em tempo real.

Avaliao e controle
Como vimos nas etapas do ciclo oramentrio, os rgos e as entidades que executam os
oramentos esto sujeitos fiscalizao por rgos internos e externos. Eles devem periodicamente prestar contas de suas realizaes e de seus gastos. Essa prestao de contas deve ser
pblica, isto , acessvel a todo e qualquer cidado e cidad e no apenas ao Tribunal de Contas
da Unio e ao controle do prprio governo.

64

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CONCEITOS

AVALIAO uma etapa parte que pode ser conduzida durante a implementao das polticas ou ao seu trmino. O objetivo da avaliao pode ser corrigir o rumo
ou aferir a efetividade, a eficcia e a eficincia da poltica.
CONTROLE existe tanto a figura do controle interno quanto a do controle externo. O primeiro se refere fiscalizao dos planos e do oramento por parte do
prprio Executivo. J o controle externo funo do Legislativo, que fiscaliza o dinheiro pblico. No incio de cada ano, o Poder Legislativo julga as contas enviadas pelo
Executivo. O controle tambm exercido por cidados e cidads em diversos espaos
de participao e presso social.

Aps o encerramento de cada exerccio, o chefe do Executivo deve apresentar um balano


geral das receitas arrecadadas, das aes e das despesas efetuadas ao longo do ano. Essa prestao de contas analisada pelo Legislativo e pela instituio suprema de auditoria (no caso do
Poder Executivo no Brasil, o Tribunal de Contas da Unio TCU) e deve ser do conhecimento
de todos os cidados e cidads.
importante que a sociedade tambm participe da avaliao e do controle social do oramento para assegurar a correta aplicao dos recursos, corrigir rumos e garantir que as polticas
pblicas beneficiem toda a populao, especialmente a mais carente.
SAIBA MAIS

Documento-chave
O Informe de Auditoria uma avaliao das contas apresentadas pelo governo,
elaborado pela instituio suprema de auditoria do pas. Esse documento informa se o
governo arrecadou e gastou os recursos de acordo com o oramento aprovado. Verifica tambm se houve algum problema na gesto do recurso pblico.

Tambm chamado de Ciclo Integrado de Planejamento e Oramento, o ciclo oramentrio corresponde a um perodo de quatro anos, que tem incio com a elaborao do Plano
Plurianual (PPA), com a elaborao anual da Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e da Lei
Oramentria Anual (LOA). Ao longo do perodo, o oramento executado, gerando a produo de bens e servios para os/as cidados/s. Por ltimo, ocorrem a avaliao e a prestao de
contas anuais e de todo o perodo do PPA, iniciando-se um novo ciclo quadrienal.
A principal fonte de informaes dos recursos alocados para as polticas pblicas encontra-se no PPA e na LOA. Juntamente com a LDO, eles constituem-se nas trs leis que formam o
ciclo oramentrio. O PPA traz o planejamento estratgico para quatro anos. A LDO indica as

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

65

prioridades e os cenrios macroeconmico e fiscal que permitem a elaborao e a aprovao da


LOA para cada ano.
Esse um processo dinmico e contnuo, com vrias etapas articuladas entre si, por meio
das quais sucessivos oramentos so discutidos, elaborados, aprovados, executados, avaliados
e julgados.
Essas trs leis so estreitamente ligadas entre si, compatveis e harmnicas. Elas formam um
sistema integrado de planejamento e oramento, previsto na Constituio Federal, que deve ser
adotado pelos municpios, pelos estados e pela Unio.
A elaborao dos projetos de lei do PPA, da LDO e da LOA cabe exclusivamente ao Executivo. Em nenhuma esfera o Poder Legislativo pode propor tais leis. No mbito municipal, por
exemplo, apenas o prefeito pode apresentar cmara municipal os projetos de PPA, LDO e
LOA. O Legislativo (cmaras municipais, assembleias legislativas e o Congresso Nacional) tem
a responsabilidade de debater as propostas de PPA, LDO e da LOA apresentadas e alter-las por
meio de emendas quando estas so enviadas ao Legislativo para discusso e votao.
O Ministrio Pblico no discute, no vota, nem aprova o oramento. Porm, chamado
para intervir legal e penalmente quando qualquer irregularidade constatada pelos rgos de
controle interno (por exemplo, a Controladoria-Geral da Unio), externo (os tribunais de contas)
ou social (conselhos de polticas pblicas).

Os prazos do ciclo oramentrio da Unio (ADCT Art. 35)

PPA PLANO PLURIANUAL

LDO DIRETRIZES ORAMENTRIAS

EXECUTIVO PARA LEGISLATIVO


At quatro meses antes do
encerramento do primeiro
exerccio financeiro
(at 31/08 do primeiro ano de mandato)

EXECUTIVO PARA LEGISLATIVO


8 meses e 1/2 antes do
encerramento do exerccio
financeiro (at 15/04)
LEGISLATIVO PARA EXECUTIVO
Antes do encerramento do
primeiro perodo da sesso
legislativa (at 17/07)

LEGISLATIVO PARA EXECUTIVO


At o encerramento da
sesso legislativa (at 22/12)

LOA ORAMENTO
EXECUTIVO PARA LEGISLATIVO
At 4 meses antes do
encerramento do exerccio
financeiro (at 31/08)
LEGISLATIVO PARA EXECUTIVO
At o encerramento da sesso
legislativa (at 22/12)

66

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

O Plano Plurianual (PPA)


o planejamento de mdio prazo. Define as estratgias, diretrizes e metas do governo por
um perodo de quatro anos. elaborado no primeiro ano de mandato do prefeito, governador
ou presidente e vigora do ano seguinte at o primeiro ano de mandato do prximo governante,
de forma a garantir a continuidade administrativa. O Plano Plurianual (PPA) elaborado pelos
ministrios e rgos setoriais e consolidado pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto, a cada quatro anos, sempre no primeiro ano de mandato do/a presidente da Repblica. Elaborado o PPA, o Executivo encaminha-o ao Congresso Nacional no final de agosto
e espera-se que possa ser votado at o dia 22 de dezembro, quando comea o recesso parlamentar. Na prtica, se a aprovao do PPA atrasar, no h previso na Constituio para punir
o Legislativo.
Aps a aprovao do PPA, ele servir de referncia para a elaborao da Lei de Diretrizes
Oramentrias (LDO) e da Lei Oramentria Anual (LOA), que sero anualmente encaminhadas
ao Congresso Nacional. Somente no caso da LDO, existe a previso de que o Legislativo no
pode entrar em recesso (formal) sem ter finalizado a votao.
O relatrio final do PL do PPA, desde que aprovado pelo Plenrio da Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO), segue para o Plenrio do Congresso, onde se
abre um prazo para novas emendas, tendo a possibilidade de ocorrerem emendas de plenrio que,
em geral, so aglutinaes de diversas proposies ou negociaes entre lideranas do governo e
da oposio.

A Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)


Essa lei anual define as metas e prioridades do governo, ou seja, as obras e os servios mais
importantes a serem realizados no ano seguinte. A LDO estabelece as regras que devero ser
observadas na formulao do Projeto de Lei Oramentria Anual pelo Poder Executivo e na sua
discusso, votao e aprovao pelo Legislativo.
A LDO dispe sobre alteraes na legislao tributria e estabelece a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento (BNDES, Banco do Brasil, Caixa Econmica Federal,
Banco do Nordeste, etc.). Os recursos pblicos (extraoramentrios) aplicados por essas agncias
no esto contidos no oramento e possuem um grande impacto (positivo ou negativo) na vida das
pessoas, como a poltica de financiamento habitacional gerida pela Caixa Econmica Federal ou
os emprstimos a juros subsidiados concedidos pelo BNDES para usinas hidreltricas na Amaznia ou atividades de minerao da empresa Vale, que possuem um alto impacto ambiental e social
(destruindo biomas e desestruturando comunidades tradicionais, povos indgenas, etc.).

A Lei Oramentria Anual (LOA)


O Projeto de Lei Oramentria elaborado pela Secretaria de Oramento Federal (SOF) e
encaminhado ao Congresso Nacional pelo presidente da Repblica. O Executivo possui exclusividade na iniciativa das leis oramentrias. Composto pelo texto da lei, por quadros oramentrios consolidados e anexos dos Oramentos Fiscal, da Seguridade Social e de Investimento

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

67

das Empresas Estatais, o projeto de lei deve ser encaminhado para apreciao do Congresso
Nacional at 31 de agosto de cada ano.
nessa lei que o governo demonstra todas as receitas e despesas para o ano seguinte. No
caso da Unio, a Lei Oramentria Anual composta de trs esferas: fiscal, seguridade social e
investimento das estatais. Esse conjunto de documentos que formam o oramento obedece ao
princpio da unidade e possibilita uma viso completa dos recursos e das despesas governamentais.
O oramento da seguridade social abrange todos os rgos e as entidades envolvidos nas aes
relativas a sade, previdncia e assistncia social. O oramento de investimento das empresas
estatais corresponde a despesas com obras e equipamentos. As demais despesas, como salrios de
funcionrios/as e a manuteno de atividades das estatais, no so previstas na Lei Oramentria
elas esto includas apenas na contabilidade das prprias estatais. O oramento fiscal abrange
todos os outros rgos e as entidades no includos nos demais oramentos.
Nos ltimos anos, a CMO tem realizado audincias pblicas regionais para discutir a LOA
(e tambm o PPA). Nesse momento, a sociedade civil pode contribuir nos debates e com sugestes de emendas, cuja viabilidade julgada pelos parlamentares. Contudo, esse espao de
audincias dividido com polticos locais. Muitas vezes, o tempo de voz para a sociedade fazer
sugestes limitado. Outra iniciativa, aberta recentemente, foi a possibilidade de a sociedade
fazer sugestes de emendas pela internet que sero avaliadas pelo relator-geral.

PLOA
AT 31 DE AGOSTO
PRESIDENTE DA REPBLICA

CONGRESSO NACIONAL

encaminha projeto da LOA ao congresso nacional

COMISSO MISTA DE PLANOS, ORAMENTOS PBLICOS E FISCALIZAO CMO

vota o parecer preliminar, os pareceres setoriais e o parecer final


REAS TEMTICAS

recebe as emendas, analisa e d parecer


SESSO PARA DISCUSSO DO PL
(SUBSTITUTIVO)

SESSO PARA VOTAO DO PL


(SUBSTITUTIVO)

AT 22 DE DEZEMBRO
CONGRESSO NACIONAL

devolve a LOA ao
PRESIDENTE DA REPBLICA

para sano
Fonte: GIACOMONI, James. Oramento Pblico. So Paulo: Atlas, 2007, p.272.

68

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Tramitao da Lei Oramentria Anual (LOA) no Congresso Nacional


PASSO 1

Projeto
de Lei

Recebido pelo Congresso Nacional, o projeto publicado e encaminhado Comisso Mista de Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizao (CMO). A Resoluo n 1, de
2006 CN regula a tramitao legislativa do oramento.
Para conhecer o contedo do projeto e promover o debate inicial sobre a matria, a
CMO realiza audincias pblicas com ministros ou representantes dos rgos de Planejamento, Oramento e Fazenda do Executivo e com representantes das diversas reas que
compem o oramento. Nessa oportunidade, os parlamentares comeam a avaliar a proposta apresentada e tm a possibilidade de ouvir tanto as autoridades governamentais como
a sociedade.

PASSO 2

Relatrio
da Receita

Cabe ao relator da receita, com o auxlio do Comit de Avaliao da Receita, avaliar, inicialmente, a receita prevista pelo Executivo no Projeto de Lei Oramentria. O
objetivo verificar se o montante estimado da receita est de acordo com os parmetros
econmicos previstos para o ano seguinte. Caso encontre algum erro ou omisso, facultado ao Legislativo reavaliar a receita e propor nova estimativa.
O relator da receita apresenta suas concluses no Relatrio da Receita. Esse documento deve conter, entre outros assuntos, o exame da conjuntura macroeconmica e do
impacto do endividamento sobre as finanas pblicas, a anlise da evoluo da arrecadao das receitas nos ltimos exerccios e da sua estimativa no projeto, o demonstrativo
das receitas reestimadas e os pareceres s emendas apresentadas.
O Relatrio da Receita precisa ser aprovado pela CMO. O relator da receita pode
propor atualizao do Relatrio da Receita aprovado pela CMO, no caso de alteraes
nos parmetros utilizados para a projeo ou na legislao tributria ocorridas durante
a tramitao do projeto no Congresso. O prazo mximo para propor alteraes de at
dez dias aps a votao do ltimo relatrio setorial.

PASSO 3

Parecer
Preliminar

O parlamentar designado para ser o relator-geral do Projeto de Lei Oramentria deve


elaborar Relatrio Preliminar sobre a matria, o qual, depois de aprovado pela CMO, passa a denominar-se Parecer Preliminar. Esse parecer estabelece os parmetros e critrios a
serem obedecidos na apresentao de emendas e na elaborao do relatrio pelo relatorgeral e pelos relatores setoriais.
O Relatrio Preliminar composto de duas partes. A primeira parte geral apresenta a anlise das metas fiscais, o exame da compatibilidade com o Plano Plurianual, a Lei
de Diretrizes Oramentrias e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a avaliao das despesas
por rea temtica, incluindo a execuo recente, entre outros temas. A segunda parte
especial contm as regras para a atuao dos relatores setoriais e geral e as orientaes
especficas referentes apresentao e apreciao de emendas, inclusive as de relator.
Define, tambm, a composio da reserva de recursos a ser utilizada para o atendimento
das emendas apresentadas.
Ao Relatrio Preliminar podem ser apresentadas emendas por parlamentares e pelas
Comisses Permanentes das duas Casas do Congresso Nacional.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

69

PASSO 4

Emendas

As emendas despesa so classificadas como de remanejamento, de apropriao ou


de cancelamento.
Emenda de remanejamento a que prope acrscimo ou incluso de dotaes e,
simultaneamente, como fonte exclusiva de recursos, a anulao equivalente de dotaes
constantes do projeto, exceto as da reserva de contingncia. Com isso, somente poder
ser aprovada com a anulao das dotaes indicadas na prpria emenda, observada a
compatibilidade das fontes de recursos.
Emenda de apropriao a que prope acrscimo ou incluso de dotaes e, simultaneamente, como fonte de recursos, a anulao equivalente de valores da reserva de
recursos ou outras dotaes definidas no Parecer Preliminar.
Emenda de cancelamento a que prope, exclusivamente, a reduo de dotaes
constantes do projeto.
A emenda ao projeto que prope acrscimo ou incluso de dotaes somente ser
aprovada se: i) estiver compatvel com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias; ii) indicar os recursos necessrios; iii) no for constituda de vrias aes que
devam ser objeto de emendas distintas; e iv) no contrariar as normas regimentais sobre
a matria. No sero aprovadas emendas em valor superior ao solicitado, ressalvados os
casos de remanejamento entre emendas individuais, respeitado o limite global.
As bancadas estaduais no Congresso Nacional e as Comisses Permanentes do Senado Federal e da Cmara dos Deputados podem apresentar emendas ao projeto nas
matrias diretamente ligadas s suas reas de atuao.
Cada parlamentar pode apresentar at 25 emendas individuais no valor total definido
pelo Parecer Preliminar.
Os relatores somente podem apresentar emendas para corrigir erros e omisses de
ordem tcnica e legal, recompor, total ou parcialmente, dotaes canceladas e atender
s especificaes do Parecer Preliminar.

PASSO 5

Ciclo
Setorial

70

O Projeto de Lei Oramentria Anual dividido em 10 reas temticas, com o objetivo de dar ateno s particularidades dos diversos temas que permeiam a proposta,
como educao, sade, transporte, agricultura, entre outros. Para cada rea temtica
designado um relator setorial, que deve avaliar o projeto encaminhado, analisar as emendas apresentadas e elaborar relatrio setorial com as suas concluses e seus pareceres.
Os relatores setoriais devem debater o projeto nas Comisses Permanentes, antes
de apresentar o relatrio, podendo ser convidados, na oportunidade, representantes da
sociedade civil.
Na elaborao dos relatrios setoriais, sero observados, estritamente, os limites e critrios fixados no Parecer Preliminar. O relator deve verificar a compatibilidade do projeto
com o PPA, a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a execuo oramentria recente
e os efeitos dos crditos adicionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados para
a distribuio dos recursos e as medidas adotadas quanto s obras e aos servios com indcios de irregularidades graves apontadas pelo TCU tambm devem constar do relatrio.
Os relatrios setoriais so discutidos e votados individualmente na CMO.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

PASSO 6

Ciclo
Geral

Aps a aprovao dos relatrios setoriais, tarefa do relator-geral compilar as decises setoriais em um nico documento, chamado de Relatrio Geral, que ser submetido
CMO. O papel do relator-geral verificar a constitucionalidade e legalidade das alocaes de recursos e zelar pelo equilbrio regional da distribuio realizada.
No Relatrio Geral, assim como nos Setoriais, so analisados a compatibilidade do
projeto com o PPA, a LDO e a Lei de Responsabilidade Fiscal, a execuo oramentria
recente e os efeitos dos crditos adicionais dos ltimos quatro meses. Os critrios utilizados pelo relator na distribuio dos recursos e as medidas adotadas quanto s obras e
aos servios com indcios de irregularidades graves apontadas pelo TCU tambm devem
constar do relatrio.
Integram, ainda, o Relatrio Geral os Relatrios dos Comits Permanentes e daqueles
constitudos para assessorar o relator-geral.
As emendas ao texto e as de cancelamento so analisadas exclusivamente pelo relator-geral, que sobre elas emite parecer.
A apreciao do Relatrio Geral, na CMO, somente ter incio aps a aprovao, pelo
Congresso Nacional, do Projeto de Plano Plurianual ou de Projeto de Lei que o revise.
O Relatrio Geral lido, discutido e votado no plenrio da CMO. Os congressistas
podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas com o objetivo de
modificar os pareceres propostos pelo relator.
O relatrio aprovado em definitivo pela Comisso constitui o parecer da CMO, o
qual ser encaminhado Secretaria-Geral da Mesa do Congresso Nacional, para ser
submetido deliberao das duas Casas, em sesso conjunta.

PASSO 7

Autgrafo
e Leis

O parecer da CMO submetido discusso e votao no Plenrio do Congresso Nacional. Os congressistas podem solicitar destaque para a votao em separado de emendas, com o objetivo de modificar os pareceres aprovados na CMO. Esse requerimento
deve ser assinado por um dcimo dos congressistas e apresentado Mesa do Congresso
Nacional at o dia anterior ao estabelecido para discusso da matria no Plenrio do
Congresso Nacional.
Concluda a votao, a matria devolvida CMO para a redao final. Recebe o
nome de Autgrafo o texto do projeto ou do substitutivo aprovado definitivamente em
sua redao final assinado pelo presidente do Congresso, que ser enviado Casa Civil
da Presidncia da Repblica para sano.
O presidente da Repblica pode vetar o Autgrafo, total ou parcialmente, no prazo
de quinze dias teis, contados da data do recebimento. Nesse caso, comunicar ao presidente do Senado os motivos do veto. A parte no vetada publicada no Dirio Oficial
da Unio como lei. O veto deve ser apreciado pelo Congresso Nacional.

Execuo da LOA
O Autgrafo referente LOA aprovado pelo Plenrio do Congresso Nacional encaminhado ao Executivo para sano. Como o oramento autorizativo (e no impositivo), o Executivo

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

71

poder executar ou no os recursos destinados para as aes programticas. na etapa da execuo que o governo (Ministrio da Fazenda) promove os cortes oramentrios e libera limites
para gasto de recursos, inclusive relativos aos crditos que foram inscritos em Restos a Pagar,
isto , a programao oramentria de anos anteriores.
normal no incio do ano o governo investir a partir de programao de despesa relativa
a Restos a Pagar. Isso possibilita que a programao do oramento corrente atrase. H praticamente uma disputa de recursos entre o oramento corrente e os crditos relativos a restos a
pagar. Alm disso, bom lembrar que o caixa do tesouro e os recursos humanos do governo so
os mesmos, independentemente do ano fiscal em que o crdito oramentrio foi gerado.
Apesar de cada gestor gerir o recurso destinado ao seu ministrio (ou unidade oramentria), muitos programas possuem aes executadas por mais de um ministrio. Por isso, existe a
necessidade de haver uma coordenao interministerial para garantir a boa execuo dos programas, o que nem sempre ocorre.

Etapas do ciclo oramentrio aps a fase legislativa


At 30 dias aps a publicao da LOA, o Executivo estabelece o cronograma mensal
de desembolso e a programao financeira, de acordo com as determinaes da Lei de
Responsabilidade Fiscal.

A cada dois meses, o Executivo reavalia as estimativas de receitas e despesas, para verificar
se a meta fiscal ser cumprida. Se necessrio, para atingir a meta, os poderes (Legislativo,
Executivo e Judicirio) reduzem temporariamente os limites para a realizao de despesas.
Essa reduo denominada contingenciamento.

Conforme determina a Constituio Federal, 30 dias aps o final de cada bimestre, o Executivo
deve divulgar um relatrio resumido da execuo oramentria (gastos do governo).
De acordo com determinaes da Lei de Responsabilidade Fiscal, os Trs Poderes
divulgam um relatrio de gesto fiscal 30 dias aps o final de cada quadrimestre. Isso
permite comparar a despesa com pessoal e o montante da dvida pblica com os limites
previstos na legislao.
Aps o encerramento do exerccio financeiro (31 de dezembro), o Executivo elabora
os balanos e os demonstrativos contbeis gerais (de todos os rgos e as entidades da
administrao pblica). Cada poder Executivo, Legislativo e Judicirio elabora sua
prestao de contas separadamente.
O Executivo apresenta suas contas do ano anterior ao Legislativo em no mximo 60 dias
aps a abertura da sesso legislativa, que tem incio em 15 de fevereiro, no caso da Unio.

72

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

O Tribunal de Contas emite parecer prvio sobre as contas do Executivo e dos demais poderes.
Normalmente, isso ocorre em at 60 dias aps o recebimento das contas pelo Tribunal.
O Legislativo julga as contas apresentadas pelo Executivo. No mbito da Unio, no h
prazo fixado.

importante monitorar todo o


ciclo oramentrio, mas alguns
momentos so fundamentais.
Ateno aos prazos!!!

Ciclo Oramentrio* Unio


PPA

LDO

LOA

Prazos

Responsvel

Prazos

Responsvel

Prazos

Responsvel

Elaborao

31 de agosto
do primeiro
ano
de mandato

Executivo

15 de abril de
todos os anos.

Executivo

31 de agosto
de todos os
anos

Executivo

Discusso/
Votao

At 22 de
dezembro

Legislativo

At 17 de
julho

Legislativo

At 22 de
dezembro

Legislativo

Execuo

Durante os
ltimos 3
anos de um
governo e o
primeiro ano
do governo
seguinte.

Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.

Durante a
elaborao da
LOA e o ano
seguinte.

Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.

1 de janeiro
a 31 de
dezembro do
ano seguinte.

Ministrios,
secretarias e
outros rgos
do Executivo.

Avaliao
e Controle

Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim
da execuo.

Ministrios,
Legislativo,
Tribunal
de Contas,
sociedade
civil.

Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim
da execuo.

Ministrios,
Legislativo,
Tribunal
de Contas,
sociedade
civil.

Interno,
durante a
execuo.
Externo,
durante e
aps o fim
da execuo.

Ministrios,
Legislativo,
Tribunal
de Contas,
sociedade
civil.

* O ciclo semelhante nos estados e nos municpios, com algumas variaes de data
Fonte: INESC. O oramento Pblico ao seu alcance, 2006.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

73

SAIBA MAIS

Contingenciamento dos recursos


O oramento elaborado com base em estimativas de arrecadao. A despesa
prevista deve ser igual receita prevista. Quando a arrecadao no corresponde
esperada ou quando o governo estabelece metas de supervit primrio (economizar os
recursos arrecadados), torna-se necessrio limitar a execuo oramentria.
O chamado contingenciamento (limitao de empenho e movimentao financeira) expedido por Decreto pelo Poder Executivo, segundo os critrios fixados pela
Lei de Diretrizes Oramentrias. Segundo o artigo 9 da LRF, no sero objeto de
limitao as despesas que constituam obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas destinadas ao pagamento do servio da dvida.
Assim, todo ano, aps o debate e a aprovao da Lei Oramentria Anual pelo
Congresso Nacional e a sano da/o presidente da Repblica, os ministrios e rgos
aguardam a publicao do Decreto de Contingenciamento de recursos realizado pelo
Ministrio da Fazenda. O contingenciamento no se pauta pelo cumprimento de metas sociais e de polticas pblicas, mas visa a alcanar metas econmicas diversas,
com a prioridade do pagamento dos servios da dvida (despesa essa que no pode
ser contingenciada) e tambm para gerar economia para alcanar metas de supervit
primrio estabelecido pela equipe econmica. Programas prioritrios para o governo
podem no ter cortes ou pequenos cortes, enquanto polticas no prioritrias acabam
sofrendo grandes cortes (ou limitaes de gasto).
Ao longo do ano, podem ser publicados novos decretos, de acordo com o comportamento da arrecadao tributria, liberando mais recursos para certas reas. A
poltica de contingenciamento acaba por dificultar a gesto financeira dos ministrios
e das secretarias, alm de centralizar as decises oramentrias de forma pouco democrtica nas mos do Ministrio da Fazenda e de outros rgos gestores da poltica
econmica. H tambm uma falta de transparncia sobre as limitaes de gasto estabelecidas. Elas se do por rgo (Ministrio da Justia, Ministrio da Educao, Presidncia da Repblica, etc.), no sendo possvel sociedade saber quais programas,
iniciativas e aes previstas no oramento sero afetados.
Somente a ttulo de ilustrao, o Decreto de Contingenciamento n 7.680, de
17/02/2012, cortou R$ 55 bilhes do oramento para 2012 aprovado pelo Congresso Nacional. Houve um contingenciamento de 55% dos recursos aprovados para a
Seppir Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial para suas aes
finalsticas, restando apenas R$ 17 milhes para as atividades ao longo de 2012. Este
foi um dos maiores cortes/limitao de gasto estabelecidos em 2012, justamente em
uma das reas nas quais os indicadores sociais apontam as maiores desigualdades e
dficit de realizao de direitos por parte da populao negra.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

SAIBA MAIS

Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)


A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n 101, de 04/05/2000)
estabelece normas de finanas pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto
fiscal da Unio, dos estados e municpios. um cdigo de conduta para os gestores
pblicos. Entre outras determinaes, a LRF fixa limites para a despesa com pessoal e
para a dvida pblica e probe a criao de despesas de durao continuada (por mais
de 2 anos) sem que haja uma fonte segura de receitas.
O foco da LRF promover o equilbrio entre receitas e despesas e o cumprimento
de metas fiscais. O resultado desse equilbrio no se reverte no cumprimento de metas
sociais e de universalizao de servios e polticas pblicas, mas sim na garantia do
pagamento dos credores do governo por meio do pagamento de juros e amortizaes
da dvida pblica.

Execuo oramentria e financeira


Depois que a LOA publicada no Dirio Oficial e passa a valer, os rgos e as entidades da
administrao pblica comeam a executar o oramento, ou seja, passam a realizar as atividades
programadas e a aplicar o dinheiro de suas dotaes oramentrias (a verba anual de cada um).
Para isso, cada rgo pblico elabora um cronograma de desembolso, isto , programa as
despesas e a liberao de dinheiro para as unidades envolvidas na execuo das aes. Assim,
o governo ajusta o ritmo de execuo do oramento ao fluxo dos recursos, mantm o equilbrio
entre receita e despesa e garante verba em tempo hbil s unidades administrativas, com vistas
a melhorar a realizao do seu programa de trabalho.
Os rgos e as entidades da administrao pblica devem seguir risca o que est determinado na lei, no podendo gastar nada alm do estipulado para cada programa ou atividade.
Muitas vezes, no meio do caminho, o governo reavalia a estimativa de receita e reduz o limite
autorizado de despesas para cumprir a meta fiscal (o quanto se espera gastar a menos do que
o total arrecadado). Chamamos isso de contingenciamento de recursos, como j mencionado.

Estrutura do novo PPA e do oramento federal


Em 19 de janeiro de 2012, o governo federal sancionou o novo PPA para o perodo 20122015, que traz mudanas significativas em sua concepo. Com o argumento de aprimoramento
da gesto pblica, a tradicional estrutura de programas e aes oramentrias foi substituda por
uma estrutura de programas, objetivos, iniciativas (oramentrias e no oramentrias) e aes.
A principal novidade a criao de mais dois nveis de agregao de despesa: o objetivo e a
iniciativa. Tal medida pretende tornar mais explcito quais so os bens e servios que sero
entregues sociedade pelo governo federal (veja figura a seguir).

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Figura 1 Dimenso estratgica do PPA 2012-2015


ESTRUTURA DO PPA 2012-2015

DIMENSO ESTRATGICA

PROGRAMAS
OBJETIVOS
INICIATIVAS

AES

CONTEDO
VISO DE FUTURO
VALORES
MACRODESAFIOS

VALOR GLOBAL
INDICADORES
rgo Responsvel
Meta Global e Regionalizada
Identifica as entregas de bens e servios sociedade, resultantes da coordenao de aes
oramentrias e no oramentrias: aes institucionais e normativas, bem como da pactuao
entre entes federados, entre estado e sociedade e da integrao de polticas pblicas

SE VINCULAM AOS PROGRAMAS, SENDO DETALHADAS NO ORAMENTO

Fonte: PPA 2012/2015, mensagem presidencial, dimenso estratgica.

O novo PPA contm 109 programas, sendo 65 temticos e 44 de gesto, manuteno e


servios ao Estado. H um total de 493 objetivos e 2.503 iniciativas, sendo divididas em iniciativas no oramentrias (1.279) e iniciativas oramentrias (1.224). Ou seja, mais de 50% das
promessas de entrega de bens e servios sociedade no tm qualquer recurso oramentrio
associado.
Alm dos Programas Temticos (finalsticos), o PPA 2012-2015 do governo federal apresenta
um conjunto de Programas de Gesto, Manuteno e Servios ao Estado. Essas unidades contemplam despesas destinadas ao apoio e manuteno da ao governamental (por exemplo, o pagamento de pessoal) ou, ainda, aquelas no tratadas nos Programas Temticos. De forma geral, cada
ministrio ou secretaria equiparada a ministrio tem um nico programa dessa natureza.
Segundo um dos textos de referncia do PPA aprovado, Modelo de Planejamento Governamental, os Programas Temticos do PPA 2012-2015 esto organizados em objetivos, que,
por sua vez, so detalhados em metas e iniciativas.
Os objetivos constituem-se na principal inovao deste Plano, na medida em que expressam as
escolhas do governo para a implementao de determinada poltica pblica. Por meio deles, o
PPA declara um enunciado que relaciona o planejar ao fazer, uma induo associao entre
formulao e implementao com vistas a apontar os caminhos para a execuo das polticas
e, assim, orientar a ao governamental.
Procurou-se, sempre que possvel, utilizar uma linguagem que guie o governo, evitando-se declaraes descomprometidas com as solues. Como vrios objetivos esto qualificados pela
forma de implementao, importante lembrar que o planejamento um instrumento apenas
indicativo. Para que tenha aderncia ao cotidiano do governo, preciso que seja flexvel, tendo em vista a dinamicidade inerente ao ambiente.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

A cada objetivo esto associadas metas, que podem ser qualitativas ou quantitativas. As metas
so indicaes que fornecero parmetros para a realizao esperada para o perodo do Plano.
Cabe destacar, ainda, que elas resgatam no Plano uma dimenso que, anteriormente, confundiase com o produto das aes oramentrias. Por isso, as metas estabelecem uma relao com o
cidado por traduzirem a atuao do governo com mais simplicidade e transparncia.
J as iniciativas so institutos derivados dos objetivos e declaram as entregas sociedade de
bens e servios resultantes da coordenao de aes oramentrias e outras: aes institucionais e normativas, de pactuao entre entes federados, entre Estado e sociedade e de integrao de polticas pblicas.
Elas estabelecem a relao formal do Plano com o Oramento na medida em que aquelas
iniciativas que possuem financiamento vinculado ao Oramento da Unio esto associadas
s respectivas aes no Oramento. As iniciativas consideram tambm como as polticas organizam os agentes e instrumentos que a materializam, com ateno gesto, s relaes
federativas e aos mecanismos de seleo e identificao de beneficirios.

Essa mudana deveria permitir que os/as cidados/s possam acompanhar inmeras iniciativas do governo federal que no necessariamente possuem dispndio de recursos financeiros, mas
que tm impacto na prestao de servios para a populao. Entretanto, torna mais complexo o
acompanhamento do oramento pblico, visto que a informao sobre os recursos a serem alocados anualmente apresentada de forma agregada no PPA por programa, no se individualizando
por objetivos ou iniciativas. As aes no so mais detalhadas, constando apenas dos oramentos
anuais. Em outras palavras, impossvel estabelecer relao entre o oramento e o PPA.

Aprofundando o conhecimento sobre a LDO


Como afirmado, alm de ser um instrumento de integrao entre o Plano Plurianual e a
LOA, a LDO cumpre as seguintes funes:

Dispe sobre alteraes na legislao tributria e sobre concesses de benefcios tributrios;


Estabelece a poltica de aplicao das agncias financeiras de fomento (instituies que
financiam projetos de desenvolvimento), como a Caixa Econmica Federal e o Banco
Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES);
Define as metas fiscais, os critrios para reduzir as autorizaes de despesas (contingenciamento) e as formas de utilizao da reserva de contingncia;
Condies para transferncia de recursos para entidades pblicas e privadas sem fins lucrativos;
Define a poltica geral de pessoal (limita gastos com pessoal e encargos, define regras
para admisso de pessoal, concesso de vantagem ou aumento de remunerao, criao
de cargos pblicos, formulao de planos de carreira, etc.);
Define regras para a incluso de novos projetos, para projetos em andamento e conservao do patrimnio pblico;
Define critrios para a renncia de receitas.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

77

No Sistema Integrado de Planejamento e Oramento em vigor no Brasil, a LDO um instrumento de ligao entre o plano estratgico de mdio prazo, contido no PPA, e o plano operacional, representado pelos oramentos anuais.
Assim, a LDO traz uma srie de normas para a elaborao, a organizao e a execuo da
Lei Oramentria Anual. Essas normas so um verdadeiro guia para que as pessoas envolvidas no
processo oramentrio no tenham dvidas sobre a estrutura e o contedo do oramento anual.

Anexos da LDO
A Lei de Diretrizes Oramentrias define as estratgias, as metas e as prioridades da administrao pblica. No Anexo de Metas e Prioridades, o governo determina quais programas e
aes tm precedncia na alocao dos recursos no projeto da LOA, isto , os que esto em primeiro lugar na fila para receber verbas no ano seguinte. Nesse anexo so tambm estabelecidas
as metas a serem alcanadas por meio da execuo de programas e aes.
Alm de definir metas e prioridades, a Lei de Diretrizes Oramentrias determina como
devem ser a elaborao e a execuo do oramento do ano seguinte.
A LDO tambm estabelece metas fiscais (para receitas, despesas, resultado nominal, resultado primrio e dvida pblica). Seus valores so fixados para um perodo de trs exerccios
financeiros e constam de um documento denominado Anexo de Metas Fiscais.
A cada exerccio, que compreende o perodo de 1 de janeiro a 31 de dezembro, as metas
so revistas para assegurar o equilbrio financeiro da Unio, dos estados e dos municpios.
As metas para receitas correspondem ao que o governo estima arrecadar; j as metas para
despesas fixam o que o governo pretende gastar no perodo. O resultado primrio corresponde
diferena entre as receitas no financeiras e as despesas no financeiras realizadas nesse perodo. J o resultado nominal o resultado da receita menos a despesa, incluindo o pagamento
de juros e encargos de dvidas.
Assim, no Anexo de Metas Fiscais, o governo avalia, entre outros aspectos:

os valores relativos a despesas, receitas, os resultados nominal e primrio e o montante


da dvida pblica;
as metas fsicas do exerccio anterior;
a situao financeira e atuarial do regime de previdncia, isto , as projees do governo
entre o que vai arrecadar em contribuies e gastar em pagamento de benefcios, aposentadorias e penses;
a estimativa e compensao de renncia de receitas;
o aumento de despesas de durao continuada, isto , que se prolongam por mais de
dois anos, como os salrios.

No Anexo de Riscos Fiscais, o governo faz uma avaliao dos riscos que podem afetar o
equilbrio das contas pblicas e indica as providncias necessrias caso isso acontea. Os riscos
fiscais so divididos em duas categorias: oramentrios e de dvida. Os riscos oramentrios
dizem respeito possibilidade de as receitas e despesas previstas no oramento no se confirmarem, isto , de a receita ser menor do que a estimada e/ou a despesa ser maior do que a fixada
na Lei Oramentria Anual.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Os riscos de dvida so aqueles decorrentes da administrao da dvida e de passivos contingentes. O primeiro est relacionado a variaes das taxas de juros e de cmbio, que afetam
diretamente o montante da dvida pblica e o valor dos juros a serem pagos pelo governo. O segundo refere-se a dvidas ainda no reconhecidas pelo governo. So os casos de aes judiciais
contra o municpio, o estado e a Unio. Se perder as aes, o governo obrigado a pagar essas
contas no previstas no oramento.

Dvida pblica
A Lei de Diretrizes Oramentrias fixa os limites para o refinanciamento e o pagamento
dos juros e encargos da dvida dos municpios, dos estados e da Unio. O refinanciamento
corresponde ao pagamento do principal da dvida, atualizado monetariamente, com recursos
provenientes da emisso de ttulos da dvida pblica, ou seja, por meio de novos emprstimos.
Os juros e encargos representam as parcelas que devero ser pagas, mas no sero abatidas do
principal, pois correspondem ao custo da dvida a vantagem financeira de quem fez o emprstimo para o governo.
Para limitar o aumento da dvida e impedir que o problema seja empurrado para os governos seguintes, a LDO estipula o resultado primrio de cada oramento. O resultado primrio
representa o que sobra das receitas no financeiras (impostos, transferncias, entre outras)
depois que so pagas as despesas no financeiras (pessoal, obras, equipamentos, manuteno e
outros), isto , sem considerar o pagamento dos juros e encargos de dvidas. Quando positivo,
esse resultado denominado supervit primrio e, em geral, tem sido utilizado para pagar
juros e amortizao da dvida.

Aprofundando o conhecimento sobre a LOA


A Lei Oramentria Anual (LOA) uma lei em que os governos federal, estadual e municipal demonstram a estimativa de receita e a previso de despesas para o ano seguinte. Todas
as receitas pblicas, inclusive suas fontes, devem estar discriminadas na LOA. Da mesma forma,
nenhum gasto poder ser efetuado por qualquer entidade ou rgo pblico sem que os recursos
estejam devidamente previstos na LOA.
na LOA que o governo mostra seu programa de trabalho e a poltica econmico-financeira
do municpio, do estado ou do pas. Ao elaborar o Projeto de Lei Oramentria Anual, o Executivo
decide como e onde vai aplicar os recursos pblicos. nessa hora que o prefeito, o governador e o
presidente definem quais promessas feitas na campanha eleitoral sero atendidas no ano seguinte.
A LOA compreende o oramento fiscal, da seguridade social e de investimento das empresas estatais.
A estrutura da Lei Oramentria Anual denominada funcional programtica porque se
baseia em funes e programas de governo, de acordo com a Lei n 4.320/64. Cada item de
gasto presente na LOA chamado de dotao oramentria ou rubrica oramentria.
Essas rubricas so alocadas e detalhadas por rgos da administrao pblica e executadas
por unidades oramentrias, que nada mais so do que as responsveis pela realizao do gasto
pblico. Tambm so detalhadas as fontes de recurso e a forma como se dar a despesa.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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A estrutura dos gastos presentes na LOA, dada pela funcional programtica, apresenta: esfera
oramentria, rgo/unidade oramentria, funo, subfuno, programa e ao. Com a alterao
na nova estrutura do PPA do governo federal, duas outras categorias com informaes sobre os programas foram incorporadas (objetivo e iniciativa), conforme podemos verificar pela tabela a seguir.
Segundo o Manual Tcnico do Oramento 2013, elaborado pelo governo federal,
a classificao funcional formada por funes e subfunes e busca responder basicamente
indagao em que rea de despesa a ao governamental ser realizada?. Cada atividade,
projeto e operao especial identificar a funo e a subfuno s quais se vinculam.
A atual classificao funcional composta de um rol de funes e subfunes prefixadas, que
servem como agregador dos gastos pblicos por rea de ao governamental nos trs nveis de
Governo. Trata-se de uma classificao independente dos programas e de aplicao comum
e obrigatria, no mbito dos Municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio, o que
permite a consolidao nacional dos gastos do setor pblico.
A funo pode ser traduzida como o maior nvel de agregao das diversas reas de atuao
do setor pblico. Reflete a competncia institucional do rgo, como, por exemplo, cultura,
educao, sade, defesa, que guarda relao com os respectivos Ministrios.
A subfuno representa um nvel de agregao imediatamente inferior funo e deve evidenciar cada rea da atuao governamental, por intermdio da identificao da natureza das aes.
BLOCOS DA ESTRUTURA

ITEM DA ESTRUTURA

PERGUNTA A SER RESPONDIDA

Classificao por Esfera

Esfera Oramentria

Em qual Oramento?

Classificao Institucional

rgo
Unidade Oramentria

Quem faz?

Classificao Funcional

Funo
Subfuno

Em que rea de despesa a ao


governamental ser realizada?

Estrutura Programtica

Programa

Qual o tema da Poltica Pblica?

Informaes Principais
do Programa

Objetivo

O que ser feito?

Iniciativa

O que ser entregue?

Ao

Como fazer?

Descrio

O que feito?
Para que feito?

Forma de Implementao

Como feito?

Produto

Qual o resultado?

Unidade de Medida

Como mensurar?

Subttulo

Onde feito?
Onde est o beneficirio do gasto?

Informaes Principais da Ao

Fonte: MTO 2013, Manual Tcnico do Oramento, SOF, Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Por exemplo, as aes do Ministrio da Sade so alocadas na funo Sade, mas


podem constar na subfuno Previdncia do Regime Estatutrio, caso do pagamento dos
aposentados do Ministrio, ou na subfuno Ateno Bsica, caso da construo de um
centro de sade.

Natureza das despesas


As despesas oramentrias obedecem seguinte classificao:

Grupo de despesa: Demonstra a que se destina a despesa (pessoal, juros, investimentos,


entre outros);
Modalidade de despesa: Indica se o gasto ser feito pelo prprio governo ou ser transferido para outra esfera de governo ou instituio privada sem fins lucrativos para ser
efetuado de modo descentralizado;
Elemento de despesa: Detalha como se d o gasto (pagamento de dirias, compra de
equipamentos, entre outros).

Despesas correntes
Compreendem os gastos relativos s obrigaes ligadas manuteno da mquina pblica,
desde que no representem a ampliao dos servios prestados ou a expanso das atividades
governamentais. Esto classificadas em:

Despesas de custeio: So as dotaes destinadas manuteno/operao de servios pblicos; s despesas com pessoal, material de consumo, servios de terceiros e encargos;
ao pagamento de juros e encargos de dvidas; entre outras.
Transferncias correntes: So os repasses (constitucionais ou autorizados na LOA) da
Unio para os estados e municpios e dos estados para os municpios; as transferncias a
instituies pblicas ou privadas e a pessoas; e o pagamento de juros da dvida pblica.

Despesas de capital
Compreendem os gastos de transferncias e aplicaes diretas, investimentos, inverses
financeiras, abatimento da dvida, entre outros.

Investimentos: So as dotaes destinadas para obras e instalaes; aquisio de imveis,


equipamentos e material permanente; constituio ou aumento de capital de empresas
industriais ou agrcolas; cumprimento de sentenas judiciais; entre outros.
Inverses financeiras: Correspondem s dotaes destinadas para aquisio de bens
imveis ou mveis; constituio ou aumento de capital de empresas comerciais, bancrias, financeiras ou de seguros; concesso de emprstimos; entre outras.
Transferncias de capital: Correspondem a auxlios e contribuies a instituies e fundos pblicos e privados; a amortizaes da dvida pblica; a transferncias intragovernamentais; entre outras.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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Execuo Oramentria
O acompanhamento da execuo oramentria feito com base na Lei Oramentria Anual. O quadro a seguir mostra as colunas da execuo financeira tais como apresentadas nos
oramentos das trs esferas de governo: federal, estadual e municipal.
LEI APS VETOS
(dotao inicial)

CRDITOS
ADICIONAIS
REMANEJAMENTOS

LEI +
CRDITOS
(Autorizado)

EMPENHADO

LIQUIDADO

VALORES
PAGOS

(A)

(B)

(C)=(A)+(B)

(D)

(E)

(F)

(A) Dotao inicial Lei aps vetos


Consiste no montante de recursos oramentrios alocados na LOA para uma determinada
rubrica oramentria, ou seja, a lei sancionada aps os vetos do Executivo. Os dados relativos
dotao inicial permanecem constantes ao longo do ano. possvel, no entanto, haver uma
dotao inicial igual a zero. Isso ocorre quando uma ao governamental se torna necessria
aps a publicao da LOA e recebe recursos oriundos de crditos adicionais. Neste caso, o valor
vai constar na tabela a partir da coluna B.
(B) Crditos adicionais
So um instrumento de ajuste oramentrio para autorizar despesas no mencionadas ou
insuficientemente dotadas na Lei Oramentria. Tm por finalidade atender a mudanas de
rumo das polticas pblicas; a variaes de preo de mercado dos bens e servios a serem adquiridos pelo governo ou, ainda, a situaes emergenciais. So classificados em crdito suplementar, especial e extraordinrio (sero detalhados a seguir).
(C) Dotao autorizada Lei mais/menos crditos
Consiste na dotao inicial mais as variaes (para mais ou para menos) ocorridas no montante
de recursos de determinada dotao oramentria ao longo do exerccio. Assim, possvel que a
ao de uma unidade oramentria tenha sua dotao aumentada, em funo de maior ingresso
de receita global, ou reduzida, devido abertura de crdito extraordinrio em favor de outro rgo.
(D) Empenhado (empenho da despesa)
O empenho uma das fases da realizao da despesa. Significa que a administrao pblica se compromete a reservar determinado recurso para cobrir despesas com aquisio de bens
ou servios prestados. Portanto, uma garantia para o credor de que existe respaldo oramentrio para a referida despesa.
Trata-se do primeiro estgio da despesa pblica. Segundo a definio do Tesouro Nacional,
ato emanado de autoridade competente, que cria para o Estado a obrigao de pagamento
pendente ou no de implemento de condio; a garantia de que existe o crdito necessrio para
a liquidao de um compromisso assumido. possvel que o empenho seja cancelado caso a
liquidao (prxima fase) no se verifique.

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

(E) Liquidado
A liquidao consiste na fase seguinte do empenho. Representa o reconhecimento, por
parte da administrao pblica, de que o bem foi entregue ou o servio foi prestado.
(F) Valores pagos
a fase de pagamento de bem/servio adquirido ou prestado. Nesta etapa, a administrao
pblica est quitando seu dbito. Quando h disponibilidade financeira para a despesa, esta fase
realizada concomitantemente liquidao.

Alteraes na LOA
Durante a execuo do oramento, a LOA pode sofrer alteraes sempre que for constatada
a necessidade de aumentar a verba de determinadas aes ou de incluir ao ou despesa no
prevista inicialmente.
Essas alteraes so feitas por meio de leis de crditos adicionais ou por decreto de abertura de
crditos suplementares. Os crditos adicionais so um instrumento de ajuste oramentrio para cobrir
despesas no previstas ou com previso insuficiente na Lei Oramentria. Eles podem ser utilizados
para fazer frente a eventuais mudanas de rumo das polticas pblicas; variaes de preo dos bens
e servios a serem adquiridos pelo governo; situaes emergenciais, inesperadas e imprevisveis.
O Poder Executivo tem de submeter ao Legislativo um projeto de lei de crdito adicional.
Deve-se sempre indicar a fonte de recursos que ampara as novas despesas. Os crditos adicionais devem justificar e indicar, na exposio de motivos, as consequncias dos cancelamentos
de dotaes propostas sobre a execuo das atividades, dos projetos, das operaes especiais e
dos respectivos subttulos e metas.

Crdito suplementar
um reforo na dotao oramentria j existente na Lei Oramentria Anual. aberto
quando os crditos oramentrios so ou se tornam insuficientes. Vamos supor que a LOA de
um municpio destine R$ 1 milho para a construo de um centro esportivo, mas, no decorrer
da obra, a prefeitura descubra que o recurso no ser suficiente.
Neste caso, o prefeito pode apresentar Cmara Municipal um projeto de lei de crdito
adicional. Isso pode ocorrer tambm nos oramentos federal e estadual. Para facilitar tais modificaes, a Constituio permite que a prpria LOA d autorizao, limitada, para que o Executivo
reforce as dotaes constantes no oramento sem ter de encaminhar projeto de lei ao Legislativo.
Isso significa que a LOA autoriza o Executivo a baixar um decreto para abrir crditos suplementares. No entanto, a abertura de crdito suplementar depende da existncia prvia de recursos.

Crdito especial
Este tipo de crdito destina-se cobertura de novas despesas includas na LOA depois que o
oramento j est em execuo. Se em um municpio o prefeito decidir canalizar um crrego, por
exemplo, e essa despesa no estiver prevista na LOA, ele deve apresentar um projeto de crdito

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

83

adicional Cmara Municipal, que vai votar o pedido de alterao. Por isso, o Executivo precisa
justificar a necessidade da obra e informar de onde viro os recursos para cobrir a nova despesa.

Crdito extraordinrio
destinado a atender a despesas urgentes e imprevisveis, como nos casos de guerra e
calamidade pblica. Por sua caracterstica de urgncia, aberto por decreto do chefe do Poder
Executivo (ou por medida provisria, no caso da Unio). Sua abertura, ao contrrio dos crditos
suplementar e especial, pode ser feita sem que o Executivo indique previamente a fonte dos
recursos. Neste caso, a despesa imediatamente autorizada. Depois, so feitos ajustes na LOA
para incluir este gasto no previsto inicialmente.

Reserva de contingncia
Este mecanismo consiste na reserva de uma verba na Lei Oramentria Anual sem destinao especfica. uma poupana obrigatria cujos recursos podem ser utilizados para a cobertura de despesas no previstas via abertura de crditos adicionais , especialmente em caso
de calamidade pblica. Na prtica, porm, os recursos da reserva de contingncia tm servido
para cumprir as metas de supervit primrio a economia que o governo faz todos os anos para
pagar juros e amortizaes da dvida pblica.

MDULO 4.4. Como o INESC avalia a execuo oramentria e financeira do governo federal?
O INESC considera estratgico monitorar tanto a execuo (a liquidao) dos compromissos
assumidos no mbito da Lei Oramentria Anual (LOA) principalmente porque a Lei aprovada
um compromisso validado pelo Congresso Nacional bem como o desembolso financeiro
que sai do caixa do Tesouro Nacional, isto , os pagamentos feitos pelo governo durante o exerccio financeiro (perodo que vai de 1 de janeiro a 31 de dezembro).
A vantagem de se calcular a execuo financeira a certeza de que nenhum pagamento
est sendo desconsiderado. A desvantagem no acompanhar separadamente a execuo da
Lei Oramentria Anual (LOA) vigente, isto , o oramento vlido no exerccio financeiro corrente e aprovado pelo Congresso Nacional.
O fato que importante monitorar ambos. A escolha depende do objetivo da anlise.
Assim, a execuo do oramento pblico pode ser analisada por duas ticas:

a execuo financeira (o desembolso);


a execuo oramentria.

1. Execuo Financeira (Pago + Restos a Pagar Pagos)


O desembolso financeiro o valor que sai do caixa do governo no exerccio financeiro
(perodo que vai de 1 de janeiro a 31 de dezembro). composto pela soma do valor pago de

84

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

dotaes previstas na LOA vigente e do valor pago em restos a pagar, isto , compromissos
pagos pelo governo referentes a dotaes previstas em oramentos anteriores.

Pago (valor pago na LOA)


O pagamento ou valor pago o ltimo estgio da despesa pblica relativo execuo da
Lei Oramentria Anual (LOA), conforme explicado anteriormente. Acontece quando existe movimentao financeira do governo.

Restos a Pagar Pagos


Os restos a pagar so compromissos assumidos no ano anterior, mas no pagos na Lei Oramentria daquele ano, sendo direcionados para o ano seguinte impactando o exerccio corrente.
Correspondem ao pagamento pelo servio prestado ou bem entregue ao Estado ou de algum
direito adquirido. O pagamento na categoria restos a pagar, por ser relativo a compromissos
assumidos em anos anteriores, classificado como uma operao extraoramentria (acontece
posteriormente ao fechamento do exerccio financeiro original). O pagamento dos restos a pagar ocorre, em diversas situaes, com as receitas arrecadadas do exerccio financeiro corrente.
por isso que se diz que o pagamento dos restos a pagar (compromisso antigos) concorre com
a execuo da nova programao da LOA.
No entanto, quando se est fazendo uma anlise do desembolso financeiro, atenta-se somente para o que est sendo pago, no importando se o pagamento referente a aes da LOA
vigente ou aos restos a pagar (LOA de anos anteriores).
Portanto, a execuo financeira a soma do valor pago no mbito da LOA (oramentrio)
e o valor pago em restos a pagar (extraoramentrio).

Execuo Financeira = Pago (LOA) + Restos a Pagar Pagos

2. Execuo Oramentria
O monitoramento da execuo oramentria considera somente a execuo da Lei Oramentria Anual (LOA) vigente. O princpio oramentrio da anualidade significa que no
temos duas leis oramentrias valendo no mesmo exerccio financeiro. Ao entrar uma nova LOA
em vigor, os compromissos relativos a oramentos antigos so executados como restos a pagar
(execuo extraoramentria). Assim, consideramos que a execuo oramentria no inclui
os pagamentos extraoramentrios (isto , os restos a pagar).

Liquidao
Segundo o Tesouro Nacional, a liquidao a verificao do direito adquirido pelo credor,
tendo por base os ttulos e documentos comprobatrios do respectivo crdito. O liquidado na Lei
Oramentria Anual (LOA) o conceito descrito na Lei n 4.320/64. O conceito de liquidado exige
a comprovao legal de que o bem ou servio contratado pelo Estado (ou realizado diretamente

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

85

por ele) foi entregue ou concludo. A despesa no pode ser classificada como liquidada se no h
certeza da concluso. Como j foi dito neste texto, o conceito de execuo oramentria se refere
apenas Lei Oramentria Anual (LOA). Portanto, a liquidao o melhor conceito para se analisar
a execuo da LOA e no simplesmente o empenho. A liquidao um estgio mais seguro para se
avaliar o desempenho da LOA porque, ao final do exerccio financeiro, um grande volume de empenho inscrito em restos a pagar, mas s ser executado (ou no) ao longo de exerccios futuros.

Percentual (%) da execuo oramentria (liquidado/autorizado)


O percentual de execuo oramentria uma forma de se monitorar o desempenho oramentrio ou o ritmo da execuo. Pode ser calculado fazendo-se a diviso do valor liquidado pelo
valor autorizado (liquidado/autorizado). Mas preciso ateno, porque o valor autorizado pode aumentar ou diminuir durante o ano em questo. Isto , podem ocorrer acrscimos (ou decrscimos)
mediante crditos adicionais (especiais, extraordinrios e suplementares). Por esta razo, ao final do
ano, o valor autorizado difere bastante do valor inicial da lei oramentria sancionada.
Apesar de vigorar o valor autorizado, interessante calcular o valor liquidado com relao ao valor inicial (liquidado/inicial).

Se o valor autorizado diminuir durante o ano em relao ao valor inicial, o percentual


liquidado/autorizado ser sempre maior (mais prximo de 100%) do que o percentual liquidado/inicial, devendo ser considerado o mesmo valor liquidado em ambas as divises.

Liquidado efetivo da LOA (no inclui restos a pagar no processados inscritos)


Quando se encerra o exerccio financeiro, preciso ateno para se calcular a execuo
oramentria (somente o desempenho da LOA), j que o governo federal insere dentro do
conceito liquidado todo o valor empenhado. Essa interpretao oficial infla o conceito de liquidado ao final do ano.
O INESC utiliza o conceito de liquidado efetivo da LOA. O liquidado efetivo calculado
pelo INESC subtraindo-se os valores referentes aos Restos a Pagar No Processados Inscritos
(includos indevidamente) do valor liquidado (governo). Esse clculo s feito quando o exerccio est encerrado e a base de dados fechada. Dessa forma, possvel saber o desempenho da
LOA aprovada pelo Congresso sem a interferncia dos restos a pagar.

Liquidado Efetivo da LOA = Liquidado do Governo


Restos a Pagar No Processados Inscritos
A seguir, vamos explicitar os diferentes tipos de Restos a Pagar, que ajudam a entender o
clculo apresentado:

86

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Restos a pagar
Os Restos a Pagar podem ser de dois tipos:

Restos a Pagar Processados so despesas que foram liquidadas (ou seja, o bem ou servio
foi entregue ou concludo), mas o pagamento ficou pendente para o exerccio seguinte. Neste
estgio, o credor tem o direito de receber o pagamento. O pagamento a nica pendncia.
Restos a Pagar No Processados neste caso, os bens ou servios no foram entregues.
No h comprovao legal de concluso. No foram liquidados e, logo, no podem ser
pagos (e no foram ainda). Inclusive, algumas previses de pagamento na modalidade
restos a pagar no processados so canceladas em exerccio subsequente.

Atualizando a execuo oramentria de um exerccio fiscal passado para os valores presentes


Quando se deseja elaborar uma srie histria da execuo do oramento pblico, os valores nominais de anos passados devem ser atualizados por um ndice de inflao para a comparao com a execuo presente ser acurada.
O IGP-DI/FGV um bom ndice para atualizar gastos oramentrios de anos passados,
por captar uma variao ampla dos preos. O IGP-DI apura o movimento geral de preos do
primeiro ao ltimo dia do ms de referncia de todo o processo produtivo, desde preos de
matrias-primas agrcolas e industriais, passando pelos preos de produtos intermedirios at os
de bens e servios finais.

MDULO 4.5. A metodologia Oramento e Direitos Humanos: apresentao dos cinco pilares centrais
CONCEITOS

O ORAMENTO PBLICO a materializao da ao planejada pelo Estado


para a manuteno de suas atividades e a execuo de seus projetos, o que permite
a visualizao do direcionamento de suas aes e efetivas prioridades. O oramento
pblico tambm , ao mesmo tempo, um espao de luta poltica, onde as diferentes
foras da sociedade buscam defender seus interesses.
Nesta perspectiva, entendemos que a anlise do oramento pblico uma porta de entrada
para o debate sobre:

a arrecadao e distribuio dos recursos pblicos;


a correlao de foras e de poder existentes na sociedade;
a identificao de grupos e empresas que se apropriam preferencialmente do fundo pblico; e

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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a construo de polticas pblicas e de uma legislao que promova os direitos humanos


e a sustentabilidade, reduzindo as desigualdades.
Figura 2 A operacionalizao dos DHs: do abstrato ao concreto
Constituio Federal /
Tratados Internacionais

ABSTRATO

Lei
Poltica Pblica
Oramento Pblico

CONCRETO

Apresentamos na figura 2 uma representao grfica singela sobre a operacionalizao dos


direitos humanos. Os direitos so pactuados e expressos em tratados internacionais e nas constituies dos pases e detalhados em inmeras leis e outros instrumentos normativos. A Constituio
Federal brasileira de 1988, por exemplo, declara que so deveres do Estado, por meio de seus
rgos e agentes pblicos e polticos, a efetivao de diversos direitos humanos (alimentao,
sade, educao, previdncia social, cultura, segurana pblica, assistncia social, etc.), a reduo
das desigualdades, a demarcao de territrios indgenas e quilombolas, a funo social da propriedade, etc. A previso dos direitos humanos na legislao internacional e nacional o primeiro
passo para a sua efetivao; contudo, no o nico. Para que esses direitos saiam do papel e sejam
gozados e vivenciados pelas pessoas, por grupos e comunidades, so necessrios a formulao,
a execuo de polticas pblicas e o investimento de recursos (materiais, humanos e financeiros).
Contudo, na passagem entre o direito expresso na nossa legislao e a alocao oramentria,
muita coisa se perde. Interesses diversos daqueles expressos nos marcos normativos se apoderam
da mquina pblica, das decises polticas, do imaginrio coletivo, da definio de prioridades,
do prprio sentido das instituies pblicas. Podem acontecer vrias situaes, entre as quais:

A gesto ineficiente contribui para desperdiar recursos;


A corrupo de gestores pblicos e empresas desvia recursos para fins privados.

Segundo a organizao Transparncia Internacional, o Brasil ocupou em 2011 a posio


nmero 73 do ndice de Percepo da Corrupo, em um total de 183 pases pesquisados. A
nota do Brasil 3,8, o que o coloca ao lado dos pases mais corruptos do mundo. Segundo o
ndice, quanto mais prximo de zero, pior. Na Dinamarca, o valor do ndice superior a nove.
Outras situaes:

88

A estrutura estatal volta-se para a sua prpria manuteno e preservao corporativa e


burocrtica, secundarizando sua finalidade essencial de promover os direitos humanos e
tentando regular os interesses privados e do mercado;

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

As instituies pblicas e seus agentes so capturados por interesses de mercado e de


certos grupos polticos/religiosos, por vezes atuando como violadores de direitos, suprimindo liberdades e pressionados por retrocessos nos marcos normativos existentes.

Com relao aos dois ltimos pontos elencados, cabe dizer que a compreenso de um Estado Democrtico de Direitos, regido por princpios inalienveis e fundamentais, como previsto
na Constituio Federal, tem sido modificada ao longo das ltimas dcadas. Especialmente a
partir dos anos 1990, o conceito de Estado Democrtico de Direitos, defendido por instituies
como o Banco Mundial e apoiado por uma elite poltica, econmica e miditica, tem significado
a defesa da propriedade privada e dos contratos, acima da defesa dos direitos humanos.
As reformas do Poder Judicirio em diversos pases, impulsionadas pelo Banco Mundial,
a partir da dcada de 1990, tm objetivado maior eficincia e eficcia da justia para o atendimento das demandas do mercado e das empresas, muitas vezes em detrimento das populaes
mais pobres e marginalizadas, para quem a justia e o Estado sempre foram agentes de criminalizao e violncia. Um exemplo explcito dessa inverso de valores se deu nos primeiros meses
de 2012, quando uma comunidade de aproximadamente 10 mil famlias situada no bairro de
Pinheirinho, na cidade de So Jos dos Campos, no Estado de So Paulo, que vivia h quase
uma dcada em um terreno cuja propriedade era questionvel foi despejada de forma violenta
e abrupta. O terreno pertencia a uma empresa de um famoso especulador j condenado pela
justia e que possua dvidas de impostos, com a prefeitura, que justificariam a alienao e a
possvel desapropriao do terreno para cumprir sua finalidade social.
Outra situao:

No existncia de uma poltica pblica voltada para assegurar determinado direito previsto em nossa legislao.

Este o caso do direito humano alimentao adequada, por exemplo. Existem, no Brasil,
40 milhes de pessoas com sobrepeso. Trata-se de um grave problema de sade pblica que resulta em doenas e bitos. Apesar de ser um agravo que afeta boa parte da populao brasileira,
no existe no pas uma Poltica Nacional de Combate ao Sobrepeso e Obesidade.
Outro exemplo diz respeito garantia de tratamento igualitrio no acesso aos servios
pblicos entre brancos/as e negros/as. H diversas pesquisas que demonstram o diferente tratamento dado populao negra no sistema de sade e tambm no sistema de justia criminal,
em razo do racismo e da discriminao perpetrada por agentes pblicos. Mesmo assim, no
existe atualmente nenhuma poltica de combate ao racismo institucional no sistema de sade,
no sistema de justia criminal ou nas instituies policiais.
Mais uma situao:

As polticas existentes so mal formuladas ou insuficientes para a realizao de determinado direito ou para enfrentar uma situao de desigualdade de acesso ao mesmo direito
em razo das caractersticas de determinado grupo populacional.

No caso de uma poltica pblica mal formulada, podemos citar o exemplo do Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania (Pronasci). A lei de 2007 que cria o Pronasci

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traz um bom diagnstico sobre o fenmeno da violncia letal no pas, analisando-a sob as
perspectivas de gnero, racial, etria e territorial. O programa instituiu como meta a reduo
da taxa de homicdios no pas; contudo, a principal ao do Pronasci entre 2008 e 2011 chamava-se Bolsa-Formao. Em alguns anos, 70% do oramento do programa foi destinado
a essa ao, como uma forma de complementao salarial para as foras policiais no pas, o
que trouxe um baixssimo impacto na reduo da violncia letal. Paralelamente a isso, no
foi formulada nenhuma ao especfica para enfrentar o altssimo nmero de homicdios de
jovens negros.
Outro exemplo de uma poltica inadequada o Programa Nacional de Defensores de Direitos Humanos. O programa ainda no possui um marco legal que d sustentao institucional s
suas aes. Alm de possuir recursos limitados, o programa no atua na causa dos conflitos que
geram as ameaas vida de lideranas populares e de outros defensores de direitos humanos
que atuam em ambientes onde a presena do Estado dbil, onde a impunidade reina e muitas
vezes o poder pblico local est envolvido e capturado por grupos econmicos e criminosos.

O oramento destinado a determinada poltica insuficiente para realizar os seus objetivos.

Esta a situao vivida por diversas polticas pblicas. Um exemplo na rea da educao
a falta de recursos para a educao infantil, em especial para as crianas na primeira infncia:
apenas 18% das crianas de 0 a 3 anos esto matriculadas na educao infantil, pois no h
creches para acolh-las.
Nos trs ltimos casos, para alm da anlise do montante de recursos pblicos destinados a
determinada poltica, faz-se necessrio analisar como determinada poltica est estruturada. Ela
visa efetivao de direitos, autonomia e emancipao do seu pblico-alvo? Ela contm indicadores que permitem aferir em que medida determinada ao governamental est resultando
em mudanas concretas na vida das pessoas?

Estratgia central da metodologia de Oramento e Direitos Humanos


O oramento pblico deve alocar recursos suficientes e de forma progressiva para a realizao dos direitos, conforme expresso em tratados internacionais de direitos humanos dos quais
os pases so signatrios. Quanto mais concentrado o poder poltico e econmico nas mos
de poucos e mais imperfeitas so as nossas instituies democrticas, maior ser a tendncia de
que os recursos pblicos sejam aplicados para beneficiar os interesses de uma minoria e no
com o objetivo central de assegurar direitos e reduzir desigualdades.
Do ponto de vista da anlise oramentria, para alm de verificar os recursos alocados para
as polticas pblicas e como foram executados, devemos acrescentar trs novos desafios, traduzidos nas seguintes perguntas:

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Em que medida os programas e as aes governamentais esto efetivando os direitos e combatendo as desigualdades?

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Como as polticas pblicas so financiadas? Em outras palavras, sobre quem recai


o financiamento tributrio do Estado?

H espaos efetivos de participao da populao na definio das prioridades


oramentrias, no desenho das polticas e no seu acompanhamento?

Para respond-las, partimos do pressuposto de que o oramento pblico deve alocar recursos suficientes (mximo de recursos disponveis) e de forma progressiva para a realizao dos
direitos humanos.
Pontos fundamentais:

aplicar o mximo de recursos disponveis para a promoo dos direitos humanos;


garantir o seu financiamento com justia social;
promover a realizao progressiva dos direitos humanos direitos civis, polticos, econmicos, sociais, culturais, ambientais, sexuais e reprodutivos;
atuar de forma a reduzir as desigualdades e as discriminaes;
garantir processos de participao social na sua formulao e execuo.

Nesta perspectiva, a estratgia e a metodologia de Oramento e Direitos proposta pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos estruturam-se a partir de cinco pilares.
Figura 3: Eixos dos componentes de anlise do oramento pblico sob a tica dos direitos humanos

Estratgia de anlise do oramento


pblico sob a tica dos direitos humanos

Financiamento
do Estado com
justia social

Mximo
de recursos
disponveis para
a promoo dos
direitos, tendo em
vista as restries
impostas pela
poltica econmica

Realizao
progressiva dos
direitos humanos:
analisando-se
em que medida
os programas
e as aes
governamentais
esto efetivando
direitos

No discriminao,
analisando em
que medida o
oramento pblico
combate ou ignora
as discriminaes
e desigualdades
existentes na sociedade
(em especial as
discriminaes de
gnero e raa/etnia)

Participao social:
analisando em
que medida a
participao
contribui para
a realizao de
direitos

Os captulos seguintes apresentaro o detalhamento de cada um dos pilares da metodologia.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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CAPTULO 5

FINANCIAMENTO
DO ESTADO COM
JUSTIA SOCIAL

MDULO 5.1. Os tributos


Um pas, para realizar os direitos dos seus cidados e cidads, precisa trilhar uma trajetria
histrica em que a sociedade e o Estado compartilham uma estratgia de desenvolvimento, que
passa pela pactuao sobre como so arrecadados e distribudos os recursos produzidos pela
sociedade.
Percebemos, ento, que para o cidado ter seus direitos concretizados o Estado ator central que no pode ser substitudo. Somente o Estado pode promover e ofertar certos servios e
bens, alm de atuar em seu papel regulador.
A temtica fiscal deve estar no ncleo duro da militncia pela realizao dos direitos humanos. Um sistema tributrio desigual impede o acesso dos pobres a uma renda maior. Um sistema
tributrio injusto empurra milhes de pessoas para um patamar social degradante, isto , um
contexto de no realizao dos seus direitos. Dessa forma, uma poltica fiscal voltada para a efetivao dos direitos deve ser buscada no momento da despesa oramentria e tambm quando
se estabelece um sistema tributrio.
Portanto, a anlise do oramento pblico deve se dar levando em conta tanto as despesas
quanto as receitas. O oramento possui dois lados: a parte da arrecadao, que se constitui a
partir da estruturao de um sistema tributrio, e a parte dos gastos, por meio da implementao
de programas e aes.
Na anlise oramentria com uma perspectiva de direitos, essencial entender como so
extrados os recursos na sociedade (particularmente a arrecadao tributria) para a realizao
das polticas pblicas. Neste sentido, a anlise deve levar em conta a necessidade de que o financiamento tributrio seja feito com justia social, isto , taxando mais quem tem mais.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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SAIBA MAIS

Para que servem os tributos, afinal?


O sistema de mercado funciona com eficincia? O sistema de mercado estvel?
As empresas tm incentivos, por si mesmas, para cobrar os menores preos? As grandes companhias fornecem todos os bens e servios de que a populao precisa? O
sistema de mercado pode fornecer bem-estar social? O mercado capaz de garantir a
realizao dos direitos das pessoas?
A resposta para todas essas perguntas negativa. Muito embora o mercado possa
oferecer rendimentos para as pessoas e famlias por meio do trabalho, somente um
Estado com instituies e polticas estruturadas pode fornecer certos bens, servios e
direitos. So exemplos:
o Sistema Judicirio: resoluo de conflitos;
a segurana interna: poder de polcia;
a diplomacia: negociao de paz e acordos com outras naes;
a coordenao econmica: definio de regras para as pessoas terem seus prprios negcios, regras para a agricultura, para o comrcio, legislao trabalhista, etc.;
os direitos: direitos e liberdades previstos na Constituio e na legislao.

Para atuar nesse sentido, o Estado precisa ser financiado. Esse o papel dos tributos.
Os tributos financiam as funes clssicas do governo na economia.
Os tributos so necessrios para que o Estado exera trs funes que a sociedade
exige que sejam bem feitas:
1) Funo alocativa o fornecimento de bens de que a populao precisa para
viver. Isto : produzir ou prover bens pblicos. Empresas pblicas de energia que fornecem eletricidade como um bem pblico. Companhias pblicas de construo de
estradas e portos. O Estado garante alguns bens e servios que tambm so fornecidos
com limitaes pelo setor privado, como, por exemplo, a proviso de bens semipblicos ou meritrios, como a educao e a sade.
2) Funo distributiva a distribuio ou redistribuio da riqueza produzida
pelo pas, de preferncia de forma justa. A renda pode ser distribuda por meio de
transferncias de renda ou benefcios. Por exemplo: o Programa Bolsa-Famlia, aposentadorias. Tambm por meio de impostos altos sobre o capital, bens de luxo ou suprfluos e baixos sobre a cesta bsica. Pode subsidiar a produo de bens de primeira
necessidade ou servios com sade.

94

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3) Funo estabilizadora um candidato seria eleito se propusesse deixar o desemprego aumentar e cortar o salrio mnimo pela metade? Claro que no! Por isso,
o governo usa a poltica econmica para tentar gerar empregos e no deixar subir
muito o preo de produtos importantes para a populao. Ou seja, o governo tem de
coordenar a economia para que haja gerao de empregos, mas no pode se descuidar
da inflao. Para isso, procura fazer a economia crescer (o PIB) e preservar o valor da
moeda para proteger o poder de compra do trabalhador (combate inflao).

O debate sobre o financiamento e os gastos pblicos tem sido feito de forma a se isolar as
duas dimenses do problema, ou seja, trata-se, por exemplo, a questo tributria como evento
descolado do gasto pblico e das polticas sociais, da necessidade de reduo das desigualdades, das injustias sociais e do combate pobreza.

O que seria um sistema tributrio ideal, afinal?


Um sistema tributrio ideal deve considerar pelo menos os seguintes aspectos:
1) Equidade significa que a distribuio tributria deve ser equitativa ou justa entre os
diversos indivduos de uma sociedade.
2) Progressividade significa que o Estado deve tributar mais quem tem uma renda mais alta.
3) Neutralidade significa que os impactos negativos da tributao sobre a eficincia deve
ser mnima. Ou seja, a tributao pode ser alta, mas at o ponto em que no inviabilize
as diferentes atividades econmicas do pas.
4) Simplicidade significa que o sistema tributrio deve ser de simples entendimento para
o cidado e de fcil arrecadao pelo Estado, evitando assim a sonegao ou a evaso de
tributos.
Na luta pela realizao dos direitos humanos, a justia tributria e, por sua vez, a defesa
da equidade tributria devem ser centrais na luta dos movimentos populares. O conceito de
equidade afirma que cada contribuinte deveria contribuir com uma parcela justa para cobrir
os custos do Estado/sociedade.

O que um sistema tributrio justo?


Definir o que justia tributria uma tarefa difcil e complexa. Mas nem por isso podemos
deixar de fazer escolhas sem querer ter a pretenso de esgotar este assunto. Para definir o que
um sistema tributrio justo, vamos utilizar dois princpios que no devem ser tratados separadamente, mas ponderados em conjunto e de acordo com o bom senso:
1) O princpio do benefcio a ideia segundo a qual cada indivduo deve contribuir
com uma quantia proporcional ao benefcio gerado ou obtido pelo consumo ou uso de
bem ou servio pblico. O princpio do benefcio diz que os impostos devem refletir o

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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reconhecimento do gozo dos servios prestados pelos municpios, como a segurana rodoviria, a iluminao pblica, o abastecimento de gua, o saneamento, a pavimentao
de ruas, entre outros servios. Vamos utilizar um exemplo: os proprietrios de veculos
particulares utilizam seus carros para passear ou para se deslocar para o trabalho em detrimento do transporte pblico. Ao fazerem isso, essas pessoas esto utilizando as rodovias
e estradas pblicas, que foram construdas pelo Estado. Portanto, justo que elas paguem
pelo uso desse bem ofertado pelo Estado (ou seja, a estrada). Um tributo sobre combustveis (ou sobre a propriedade do veculo) deve ser utilizado, portanto, como instrumento
de arrecadao para financiar a construo e a manuteno de rodovias. Em resumo:
quem utiliza mais a estrada quem mais deve pagar pela sua existncia.
2) O princpio da capacidade de pagamento princpio que se refere riqueza dos contribuintes. Por exemplo: considera os valores dos terrenos e edifcios urbanos e rurais para
calcular o imposto sobre a propriedade. tambm o conceito segundo o qual o nus tributrio (o peso dos tributos) deve ser tal que garanta e preserve duas equidades na sociedade:
i) a equidade horizontal contribuintes com a mesma capacidade de pagamento
devem pagar o mesmo nvel de imposto;
ii) a equidade vertical as contribuies dos indivduos devem ser diferentes conforme suas diversas capacidades de pagamento.

Mas como medir a capacidade de pagamento de um indivduo?


Existem formas de medir a capacidade de pagamento de um indivduo. Vamos citar trs
opes de base para a capacidade de medi-la: a renda, o consumo ou o patrimnio.

A renda
A renda como indicador da capacidade de pagamento de um indivduo tem a vantagem
de ser uma base de arrecadao mais ampla. A tributao sobre a renda tambm tem um poder
distributivo maior, pois isenes e alquotas progressivas podem ser aplicadas de acordo com a
renda individual. Vamos explicar o que progressividade mais frente.
O imposto sobre a renda pode ser cobrado da pessoa individual e da pessoa jurdica (empresas, bancos, etc.). O imposto de renda tem a vantagem de se poder aplicar alquotas diferenciadas. Para estimular a gerao de empregos, as alquotas para micro e pequenas empresas
podem ser menores do que para as grandes empresas.
importante, entretanto, no isentar totalmente as empresas para no estimular fraudes, j
que empresrios podem camuflar seus patrimnios, misturando-os com os das suas empresas. Por
outro lado, grande parte do imposto de renda sobre as empresas repassada para os preos dos
produtos vendidos. O imposto repassado ao preo da cadeia produtiva at chegar ao preo final
do bem. Ao final, quem paga esse imposto o consumidor. Por isso to importante ter uma forte
progressividade no imposto da pessoa fsica, j que este intransfervel (se no houver fraude).
J o imposto sobre a renda individual deve ser progressivo de forma a fazer que as pessoas
mais ricas paguem mais do que a classe mdia e que os pobres estejam isentos desse tipo de

96

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tributo. Se as empresas podem ser parcialmente isentas de pagar impostos, isso no pode acontecer com a renda individual. Caso contrrio, a desigualdade de renda na sociedade se torna
extrema, destruindo o ideal de nao e dividindo a sociedade entre poucas pessoas ricas e uma
maioria da populao pobre.
Exemplos de impostos sobre a renda: impostos sobre a renda de pessoa fsica e o imposto
sobre a renda de pessoa jurdica.

O consumo
O consumo como indicador da capacidade de pagamento tem como vantagem preservar a
poupana e o investimento (estratgicos para a economia) e incidir sobre atos egostas, como,
por exemplo, a compra de cigarros, bebidas alcolicas e bens de luxo. Sua desvantagem de
duas ordens: a taxao no progressiva, pelo fato de todos pagarem a mesma alquota; em segundo lugar, quem paga a conta o consumidor, pois praticamente todo o imposto repassado
para o preo final dos bens e servios vendidos. Exemplos de impostos sobre o consumo so os
seguintes: Imposto sobre o Valor Agregado (IVA), Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e
Servios (ICMS) e impostos seletivos, como os sobre bens de luxo.

FIQUE DE OLHO!

O Brasil possui um sistema tributrio injusto, com nfase nos impostos sobre o
consumo, que permitem que as pessoas pobres paguem, proporcionalmente, mais
impostos do que os ricos. Por outro lado, o imposto sobre a renda atinge de forma
desproporcional a renda do trabalho da classe mdia, enquanto a renda sobre o capital
(aplicaes financeiras, rendimento de aes) praticamente no paga imposto.
Trs exemplos de nossa injustia tributria:
At hoje, dcadas aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o imposto sobre grandes fortunas no foi regulamentado;
O imposto sobre heranas no Brasil (ITCMD Imposto de Transmisso Causa
Mortis e Doao), de responsabilidade dos estados, tem uma alquota muito pequena se comparada s adotadas em outros pases. Taxar a transmisso de grandes
heranas de forma mais rigorosa poderia contribuir para maior justia tributria;
O ITR (Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural) quase residual no Brasil,
um pas com uma das maiores concentraes fundirias do mundo.

A propriedade
A riqueza como indicador da capacidade de pagamento de um indivduo a forma mais direta
de garantir que pessoas em situao de maior vantagem econmica contribuam mais. Esse tipo de
imposto tambm deve ser progressivo. Ou seja, quanto mais valioso for o bem, mais alto deve ser

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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o valor pago. Portanto, um tipo de imposto que pode ser cobrado, por exemplo, sobre a grande
extenso de uma rea rural ou o grande valor de um veculo. Exemplos de impostos sobre a riqueza
so os seguintes: Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), Imposto sobre a
Propriedade Territorial Rural (ITR) e Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores (IPVA).

MDULO 5.2. O sistema tributrio


O sistema tributrio deve ser sempre aperfeioado
Essas trs formas de medir a capacidade de pagamento no resumem as possibilidades de
se cobrar tributos. O sistema tributrio deve ser sempre aperfeioado, pois a conjuntura econmica mutvel, bem como novas tecnologias, produtos e formas de se fazer negcios. Apresentam-se a seguir novos tipos de impostos.

Imposto sobre Transaes Financeiras


Com o avano da tecnologia e da globalizao, nunca foi to gigantesco o capital dedicado
exclusivamente a ganhar dinheiro por meio da aplicao financeira para obter rendimento fcil
utilizando o diferencial da taxa de juros entre os pases. O jogo muito simples. Grandes grupos
tomam emprstimos a juros baixos nos pases ricos e aplicam em outros pases onde a taxa de
juros maior. Em seguida, retiram o dinheiro do pas.
Por isso, importante taxar o capital especulativo. Impostos sobre operaes financeiras
so uma boa soluo para taxar tanto os especuladores nacionais quanto os estrangeiros. A especulao financeira no gera empregos no pas, apenas acrescenta instabilidade e desorganizao
na economia, inviabilizando os investimentos na economia.

Imposto sobre Movimentao Financeira


A fraude fiscal uma das grandes barreiras que dificulta que muitos pases arrecadem certos
tributos sobre a riqueza, a propriedade e a renda. Por isso, um tributo complementar pode ser
cobrado percentualmente sobre a movimentao bancria. Podemos citar algumas qualidades
desse tipo de imposto:
1) Arrecada mais de quem mais rico. Se houver um imposto sobre a movimentao
bancria, ficar mais difcil a sonegao para aquelas pessoas ou empresas que fraudam
o imposto de renda e no pagam os devidos impostos sobre a riqueza, pois quando
comprarem um bem de luxo ou fizerem uma transao muito alta pagaro um valor
maior do que o de algum que pertence classe mdia e que utiliza sua conta bancria
para fazer pagamentos ordinrios.
2) As famlias pobres, que no possuem conta bancria, no pagam esse tipo de imposto.
Portanto, esse imposto progressivo: quem tem mais paga mais e quem tem menos
paga menos nominalmente.

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3) Taxa parte do dinheiro da economia informal, das organizaes criminosas e dos esquemas de corrupo que utilizam movimentaes bancrias. O mundo do crime movimenta muito dinheiro vivo, mas no todo. H uma tentativa de lavar os recursos
oriundos do crime ou da corrupo e de transform-lo em um dinheiro limpo. Por
isso, em algum momento, os criminosos vo tentar movimentar parte desse dinheiro
por meio dos bancos. Se a polcia no conseguir descobrir e confiscar todo esse dinheiro sujo, ao menos o governo pode tribut-lo.

Regressividade e progressividade tributria: o que isso significa?


Os tributos, em funo de sua incidncia e de seu comportamento em relao renda dos
contribuintes, podem ser regressivos, progressivos ou proporcionais.
Um tributo regressivo medida que tem uma relao inversa com o nvel de renda do
contribuinte. A regresso ocorre porque onera mais os contribuintes de menor poder aquisitivo.
O inverso ocorre quando o imposto progressivo, pois aumenta a participao do contribuinte
medida que cresce sua renda; isso significa mais progressividade e justia social, pois arcam
com maior nus da tributao os cidados em condies mais favorveis de suport-la, ou seja,
aqueles que tm maior renda.
Para se compreender a regressividade e a progressividade, necessrio avaliar as bases de
incidncia, que so: a renda, a propriedade, a produo, a circulao e o consumo de bens e
servios. Conforme a base de incidncia, os tributos so considerados diretos ou indiretos.
Os tributos diretos incidem sobre a renda e o patrimnio, porque, em tese, no so passveis de transferncia para terceiros. Os tributos diretos so considerados impostos mais adequados para assegurar a progressividade.

Impostos diretos versus impostos indiretos


Os tributos indiretos incidem sobre a produo e o consumo de bens e servios, sendo
passveis de transferncia para terceiros (em outras palavras, para os consumidores, por intermdio dos preos dos produtos e servios). Traduzindo: o imposto que cobrado nas diversas fases
de produo de um bem ou na sua comercializao quase sempre repassado para o preo do
produto. Assim, em geral, so os consumidores que acabam pagando de fato o tributo, mediado
pelo contribuinte legal: empresrio produtor ou vendedor.
Os empresrios vivem reclamando que pagam muitos impostos, mas isso precisa ser relativizado. Alguns empresrios nutrem a iluso e induzem a sociedade a acreditar na noo de que recai
sobre os seus ombros o nus do tributo, mas se sabe que ele integra a estrutura de custos da empresa, terminando, via de regra, sendo repassado aos preos. Os tributos indiretos so regressivos.
Assim, a natureza das fontes de financiamento das polticas pblicas um importante indicador na avaliao da reduo das desigualdades sociais. No geral, o debate tributrio nos pases se resume a criticar ou a defender uma alta ou baixa carga tributria. Contudo, precisamos ir
alm: sobre quem recai o pagamento dos tributos? Quem de fato est pagando a conta? Quem
financia o Estado e os gastos pblicos para a realizao dos direitos? Neste sentido, apresentamos a seguir um retrato do sistema tributrio brasileiro que busca desvendar essas questes.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

99

CONCEITOS

Tributao progressiva ou regressiva?


Um TRIBUTO PROGRESSIVO quando quem possui mais renda ou detm um
patrimnio com maior valor paga mais impostos proporcionalmente do que aqueles
com renda ou patrimnio inferior. Nessa maneira, as pessoas ricas pagam individualmente mais impostos do que as pessoas mais pobres.
Inversamente, um TRIBUTO REGRESSIVO quando os mais pobres pagam proporcionalmente um valor mais alto de impostos do que os ricos.

O papel do sistema tributrio na estratgia de desenvolvimento por meio da


realizao de direitos
Um bom sistema tributrio deve distribuir a arrecadao dos tributos em diferentes bases
(sobre a renda, sobre o patrimnio e sobre o consumo e as transaes financeiras). Mas deve
haver uma diferena na distribuio da carga tributria entre as trs dimenses. Um pas deve
concentrar sua carga tributria preferencialmente nos tributos que incidem sobre a renda,
sobre a propriedade e certos tipos de transaes financeiras, como o capital especulativo.
Chegamos a um ponto crucial para o debate acerca da contribuio da poltica tributria
para a elaborao de uma estratgia de desenvolvimento que busca a efetivao dos direitos. A
lgica do fortalecimento do mercado interno tema chave para tal.
Deve haver um pacto poltico e social no sentido de combater as desigualdades de renda
primeiramente (ou concomitantemente), pois toda sociedade ganhar no mdio e longo prazo,
inclusive o setor privado. Esse pacto social deve iniciar-se pelo fortalecimento do mercado de
massa, ou seja, primeiramente deve-se aumentar a renda na base da pirmide social e, consequentemente, toda a economia interna vai se beneficiar em ciclo retroalimentador. Seguem
algumas sugestes iniciais que fazem parte de uma estratgia de desenvolvimento do ponto de
vista do fortalecimento dos direitos:
1) Deve-se criar um ambiente que possibilite que o Congresso Nacional possa aprovar:
(i) o aumento de impostos diretos, isto , impostos sobre o patrimnio, a renda e as
transaes financeiras; (ii) a diminuio de impostos sobre o consumo, em especial dos
trabalhadores; (iii) a diminuio de tributos sobre a renda do trabalho; (iv) o combate
pobreza e s desigualdades pela via das transferncias de renda para famlias pobres;
e (v) os aumentos reais do salrio mnimo. Dessa forma, uma estratgia de desenvolvimento deve optar por impostos diretos para estimular a progressividade e, assim, combater as desigualdades no pas. Os impostos sobre o consumo devem existir mais em
proporo menor, porque esse tipo de imposto indireto.
2) Se o Estado reduzir os impostos indiretos, estimular a economia interna e combater
a regressividade, o que distribui renda. Com os preos dos bens e servios ofertados

100

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

a menores, a populao se sente mais estimulada a comprar e o mercado interno se


fortalece.
3) O setor privado interno e os investimentos privados externos analisam o potencial de consumo numa sociedade no mdio e no longo prazo. Os empresrios percebem o alargamento
da demanda interna por meio do fortalecimento do mercado de massa e se sentem mais
confiantes para produzir, pois sabem que tero para quem vender. Os empresrios ampliam
os investimentos para aumentar a oferta de produtos e conseguir suprir a demanda. Mais
investimentos exigem a contratao de mais mo de obra e a gerao de mais empregos.
4) A criao de novos empregos tambm amplia a renda, retroalimentando o mercado.
5) O Estado, com mais dinheiro circulando, arrecadar mais impostos e poder ofertar polticas pblicas de fortalecimento dos direitos, de distribuio de renda e de expanso
do crdito.
6) Dessa forma, o Estado pode induzir uma estratgia de desenvolvimento por meio da garantia dos direitos. O fortalecimento do Estado possibilita que ele estimule o mercado,
por exemplo, expandindo os programas de transferncia de renda, as polticas sociais
e facilitando que o sistema tributrio seja cada vez mais progressivo. Um Estado mais
robusto pode aumentar seus investimentos em infraestrutura e gerar renda e empregos.
O ciclo se retroalimenta.

PASSO 1
1) aumento de impostos
sobre patrimnio, renda e
transaes financeiras.
PASSO 6
Estado arrecada
mais impostos e tem
possibilidade de ofertar
polticas pblicas
de qualidade, aumentar
os investimentos
em infraestutura e
distribuir mais renda.
Ao promover a equidade,
o Estado fortelecer
novamente o mercado
interno e retroalimenta
o ciclo.

2) Diminuio de impostos
sobre o consumo, em especial
dos trabalhadores.

PASSO 2
Fortalecimento do
mercado interno e
aumento do consumo
da populao.

3) Diminuio de tributos
sobre a renda do trabalho.
4) Combate a pobreza
desigualdades por meio de
transfernicas de renda
para famias pobres.
5) Aumentos progressivos
do salrio mnino.

PASSO 3
Aumento dos
investimentos do setor
privado para responder
ao aumento de demanda.

PASSO 4
PASSO 5
A gerao de mais empregos
aumenta a renda do trabalho.

Contatao de mais mo de
obra pelo setor privado e
gerao de mais empregos.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

101

ESTUDO DE CASO

O Brasil e sua injusta estrutura tributria


No Brasil, h uma perversa e regressiva estrutura de financiamento do Estado,
que onera as pessoas mais pobres. Uma pesquisa realizada pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea) revelou que a populao de menor renda tem de trabalhar
quase duas vezes mais do que a de alta renda para arcar com o pagamento de tributos.1
As famlias com renda mensal de at dois salrios mnimos gastam 53,9% de
seus rendimentos com impostos, tendo de trabalhar 197 dias por ano para arcar com o
pagamento de tributos. Em comparao, as famlias com renda mensal de mais de 30
salrios mnimos pagam proporcionalmente menos impostos no Brasil (31,7%), dedicando 106 dias por ano para o pagamento de tributos (vide tabela a seguir).
Tabela 1: Porcentagem de renda das famlias comprometidas
com o pagamento de tributos no Brasil
Faixas de renda

CT 2004

CT 2008

At 2 salrios mnimos

48,8%

53,9%

De 2 a 3 salrios mnimos

38%

41,9%

De 3 a 5 salrios mnimos

33,9%

37,4%

De 5 a 6 salrios mnimos

32%

35,3%

De 6 a 8 salrios mnimos

31,7%

35%

De 8 a 10 salrios mnimos

31,7%

35%

De 10 a 15 salrios mnimos

30,5%

33,7%

De 15 a 20 salrios mnimos

28,4%

31,3%

De 20 a 30 salrios mnimos

28,7%

31,7%

Mais de 30 salrios mnimos

26,3%

29%

Total

32,8%

36,2%

Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).


Comunicado da Presidncia n 22, de 29 de junho de 2009.
Nota: CT = carga tributria.

No caso brasileiro, podemos responder a pergunta sobre quem financia os gastos


pblicos e quem deles se apropria com uma nica frase: o oramento pblico no Brasil financiado pelos pobres e apropriado pelos ricos.

102

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Comunicado da Presidncia n 22, de 29 de junho de 2009.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

A metodologia de anlise do financiamento do oramento pblico desenvolvida pelo INESC


considera a incidncia econmica da arrecadao tributria, que difere da incidncia legal. A
incidncia econmica dos tributos permite averiguar os efeitos distributivos da poltica tributria
e as distores dos gravames tributrios.

MDULO 5.3. A carga tributria


A carga tributria um indicador que expressa a relao entre o volume de recursos extrados da sociedade pelo Estado sob a forma de impostos, taxas e contribuies para financiar as
atividades que se encontram sob a sua responsabilidade e o Produto Interno Bruto (PIB). Quanto
maior for a carga tributria, maior ser a capacidade de financiamento das atividades do Estado.
H pases com uma carga tributria muito baixa, em comparao com pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). Isso faz que sua capacidade
para o financiamento de polticas sociais fique extremamente comprometido. Uma soluo que
os governos encontram para ampliar a sua capacidade de investimento em polticas sociais a
obteno de emprstimos em cooperao internacional, como as realizadas por intermdio do
Banco Mundial ou de outros doadores internacionais.
A carga tributria brasileira aumentou muito nos ltimos anos, saltando de 29% para 35%
do PIB2 entre os anos de 1984 e 2006. Com isso, atualmente, j mais alta do que a de muitos
pases centrais. Isso permite uma boa capacidade interna de financiamento das polticas sociais.
Mas, como apresentamos, o Brasil, ao contrrio dos pases desenvolvidos, tira a maior parte de
sua receita de tributos indiretos e cumulativos, que oneram mais o trabalhador e os mais pobres.
A ttulo de ilustrao, quando analisamos o arrecadado pela Receita Federal em 2011,
percebemos que a arrecadao sobre o consumo representou 52,4% dos tributos (R$ 429,8
bilhes), contra uma incidncia de 47,5% sobre a renda (R$ 389,7 bilhes). J o nus sobre o
patrimnio foi de apenas 0,1% (R$ 603 milhes).
Essa concentrao de tributos sobre o consumo em mbito federal (aliada tributao nos
estados e municpios) uma das origens da regressividade do sistema tributrio brasileiro. A
situao nos estados e municpios ainda pior, pois a maioria de seus impostos incide sobre o
consumo (ICMS, ISS).
Situao inversa a estrutura tributria dos pases da OCDE: os impostos sobre o consumo
representam 31,9% da tributao total, em mdia; o imposto sobre a renda equivale a 34,9% do
total dos tributos arrecadados; e a tributao sobre a propriedade de 5,6%.3 Em alguns pases
do capitalismo central, os impostos sobre o patrimnio representam mais de 10% da arrecadao tributria, como, por exemplo, naes como Canad (10%), Japo (10,3%), Coreia (11,8%),
Gr-Bretanha (11,9%) e EUA (12,15).4
2

Secretaria da Receita Federal do Brasil. Carga tributria no Brasil 2011. Braslia: SRFB, 2012.

Os dados da OCDE so da publicao da OECD (2007): Revenue Statistics (1965-2006), disponvel em:
<http://www.oecd.org>.

Conforme dados compilados por Jeffrey Owens. Fundamental Tax Reform: an International Perspective. Paris:
OECDs Centre for Tax Policy & Administration, 2005.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

103

Portanto, para alm de verificar a porcentagem da carga tributria em relao ao PIB,


importantssimo identificar sobre quem recai o nus do pagamento do tributo, pois nem sempre
aquele que est legalmente obrigado a contribuir arca com este nus, principalmente as empresas, que o repassam para os preos de bens e servios, incluindo a contribuio previdenciria
(parte patronal) sobre a folha de pagamentos.
Cabe dizer, tambm, que a questo de gnero e raa/etnia tem sido ausente no debate tributrio. Em pases onde o sistema tributrio regressivo, as mulheres e a populao indgena e
negra representam os estratos populacionais que proporcionalmente pagam mais tributos, o que
aprofunda as desigualdades.
Alm disso, h distores na concesso de isenes e anistias tributrias. Muitas indstrias
e setores econmicos com influncia poltica na sociedade brasileira so beneficiados com
isenes fiscais e anistias tributrias. Do outro lado, as poucas comunidades quilombolas que
conseguiram a titulao de seus territrios, cumprindo o disposto na Constituio Federal de
1988, esto sendo constrangidas a pagar o Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR).

104

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

CAPTULO 6

MXIMO DE RECURSOS
DISPONVEIS PARA A
REALIZAO DE DIREITOS

Os Estados nacionais possuem, perante a comunidade internacional, na medida em que


ratificam os pactos internacionais, uma srie de compromissos relacionados ao respeito, proteo e promoo dos direitos humanos para a sua populao.
Para que os governos cumpram com essas determinaes, eles devem aplicar o mximo de
recursos disponveis e de forma progressiva para a realizao dos direitos humanos. Este compromisso est expresso no Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(Pidesc), que foi ratificado pelo Brasil em 1992.1
A atividade de verificar qual o mximo de recursos disponveis que devem ser destinados
pelos governos para polticas que objetivem a garantia dos direitos humanos passa, entre outras
dimenses, pela anlise da poltica econmica.
O governo, ao fazer as escolhas de polticas macroeconmicas (fiscal, cambial e monetria), tambm define, na prtica, quais sero suas prioridades no oramento pblico e quais sero
os recursos que sero destinados universalizao de direitos.
Caso a poltica econmica seja de cunho conservador e inspirado nos preceitos neoliberais, que predominou na Amrica Latina nos anos 1990, ela vai impor fortes restries para os
recursos destinados garantia de direitos no oramento pblico. Por exemplo, quando o governo faz a opo por uma poltica monetria contracionista, com elevadas taxas de juros, isso
significa que o oramento pblico vai ampliar o montante gasto com o pagamento de juros e
amortizaes da dvida pblica.
No capitalismo contemporneo, os juros da dvida pblica pagos pelo fundo pblico e
a conhecida despesa servio da dvida do oramento estatal (juros e amortizao) so alimentadores do capital portador de juros, por meio dos chamados investidores institucionais
e dos grandes investidores privados nacionais e estrangeiros, que se apropriam das riquezas
1

Nota para o/a facilitad@r: verifique se o pas onde est sendo aplicada a metodologia ratificou o Pacto citado (Pidesc).

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

107

produzidas pelos pases. Isso se d por intermdio de um sistema financeiro global com baixa
regulao e que objetiva somente a acumulao desenfreada de recursos custa de privaes
de parte importante da populao.
Os tratados de livre comrcio celebrados pelos governos estabelecem uma srie de compromissos comerciais, fiscais e tributrios que podem resultar em uma menor disponibilidade
de recursos oramentrios para aplicao nas polticas sociais.
Programas de ajuste estrutural so, tambm, mecanismos que limitam a quantidade de recursos disponveis para polticas promotoras de direitos humanos, que foram impostos a diversos
pases latino-americanos pelo FMI e pelo Banco Mundial nos anos 1995 e 2000.
Esses programas tinham como objetivo promover uma globalizao excludente, a partir
de uma insero subordinada dos pases perifricos no comrcio internacional. Em troca de
financiamentos e emprstimos, essas instituies internacionais que defendem os interesses dos
pases desenvolvidos e de suas corporaes obrigavam os Estados mais pobres a promover uma
srie de mudanas legais e institucionais, como:

privatizao de empresas e servios pblicos;


reduo do tamanho do Estado e da disponibilidade de servios pblicos populao,
que deveria adquirir perante a iniciativa privada;
celebrao de acordos de livre comrcio;
desregulamentao de direitos trabalhistas e reformas na previdncia social;
incentivo implementao de polticas focalizadas e no polticas universais de promoo de direitos;
desonerao de tributos para grandes empresas e promoo do livre trnsito de capitais
e investimentos.

Essas medidas limitaram muito a capacidade dos Estados da regio em destinar o mximo
de recursos disponveis para a promoo dos direitos humanos.
ESTUDO DE CASO

Brasil: o impacto da dvida pblica e dos juros no oramento pblico


No perodo de 2000 a 2007, somente os recursos do oramento federal no Brasil destinaram R$ 794,65 bilhes (US$ 429,54 bilhes2) para o pagamento de juros,
encargos e a amortizao da dvida pblica, excluindo o seu refinanciamento. Esses
recursos equivalem a 35% de um PIB mdio anual desse perodo.
Em mdia, 30% de todo oramento federal destinado para o pagamento de juros da dvida pblica todos os anos. Somente a ttulo de comparao, esse gasto com
juros significou, aproximadamente, 15 vezes o gasto com o maior programa social de
transferncia de renda da Amrica Latina, o Bolsa-Famlia, que abrange, atualmente,
mais de 14 milhes de famlias brasileiras.

108

Cmbio mdio em agosto de 2009 (R$ 1 = US$ 1,85).

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

FIQUE DE OLHO!

A poltica econmica, os programas de ajuste estrutural impostos por instituies


financeiras multilaterais e os acordos de livre comrcio celebrados pelos governos
podem restringir e no permitir a destinao do mximo de recursos para a realizao
dos direitos por meio do oramento pblico.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

109

CAPTULO 7

REALIZAO PROGRESSIVA
DOS DIREITOS HUMANOS

Um dos compromissos assumidos pelos Estados nacionais quando da ratificao do Pacto


Internacional dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Pidesc), previsto em seu artigo 2,
aplicar o mximo de recursos disponveis na realizao progressiva dos direitos previstos no
Pacto, como podemos verificar a seguir:
Artigo 2 Cada Estado Parte no presente Pacto compromete-se a adotar medidas, tanto por
esforo prprio como pela assistncia e cooperao internacionais, principalmente nos planos
econmico e tcnico, at no mximo de seus recursos disponveis, que visem a assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados, o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no
presente Pacto, incluindo, em particular, a adoo de medidas legislativas.

De acordo com esse compromisso, de fundamental importncia que o oramento pblico


priorize programas e aes que promovam a realizao progressiva dos direitos. Mas o que isso
quer dizer? Como se configura essa obrigao dos Estados?
Um primeiro elemento a ser colocado que a realizao progressiva dos diretos humanos
significa que no pode haver retrocessos nos indicadores sociais referentes implementao e
ao acesso aos direitos.
Por exemplo, se verificarmos um aumento da taxa de analfabetismo no pas, a reduo do
nmero de jovens nas escolas ou a suspenso do pagamento de aposentadorias para trabalhadores rurais, podemos deduzir que est havendo um descumprimento legal, por parte dos gestores
pblicos e dos governos, do dever constitucional de aplicar os recursos da sociedade para a
melhoria das condies de vida da populao. Em suma, no possvel haver retrocessos de
direitos ou estagnao.
Um segundo elemento que o Estado deve elaborar planejamentos de longo prazo (como
planos quinquenais ou decenais, por exemplo), de forma que demonstrem quais so as metas
para a progressiva realizao dos direitos ao longo dos anos. Quais polticas sero implementadas

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

111

e qual ser a previso oramentria? As metas so razoveis? So factveis? H dados que nos
permitam observar a mudana na vida da populao?
Assim, podemos extrair outros dois elementos essenciais para se verificar a progressiva
realizao de direitos: o estabelecimento de metas de efetivao de direitos e a existncia de
indicadores sociais e indicadores de direitos humanos, com os quais se torna possvel verificar
qual o dficit de acesso a direitos por parte da populao em um determinado momento e
quais so as mudanas que podem ser observadas ao longo do ano.
CONCEITOS

INDICADORES DE DIREITOS HUMANOS


Nos ltimos anos, vem crescendo o debate sobre a criao de indicadores de
direitos humanos que possam quantificar e mensurar o gozo e a efetivao de variadas dimenses de direitos pela populao. Alguns argumentam que indicadores de
direitos humanos seriam, na verdade, apenas uma leitura de direitos humanos sobre
os indicadores sociais. Acreditamos, contudo, que h especificidades e que o avano
conceitual desse debate ir permitir a construo de instrumentos mais precisos para
avaliar as mudanas das condies de vida da populao.

Do ponto de vista metodolgico, podemos ter dois caminhos:

Analisar uma poltica pblica em curso (educao, sade, etc.) e verificar se ela est permitindo mudanas nos indicadores sociais da populao, ou seja, se est realizando os
direitos de forma progressiva.
Iniciar a nossa anlise a partir dos indicadores econmicos e sociais (ou de direitos humanos) e nos perguntar quais polticas esto sendo implementadas para enfrentar uma
situao verificvel de dficit de direitos, buscando saber quanto de recurso tem sido
alocado para essas polticas.

Em suma, a realizao progressiva dos direitos significa:

112

a existncia de indicadores sociais e de direitos humanos desagregados que nos


permitam identificar o dficit de direitos da populao e de grupos e identificar
populaes historicamente discriminadas;
a existncia de diagnsticos que abordem as desigualdades e os dficits como base
das propostas de polticas, programas e projetos pblicos;
o estabelecimento de metas de longo, mdio e curto prazo de realizao progressiva de direitos;

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

a implementao e o acompanhamento de polticas pblicas formuladas para provocar mudanas nessas realidades;
o acompanhamento do volume de recursos destinados a essas polticas e a avaliao
do impacto que estas tm tido na melhoria dos indicadores de acesso da populao
aos seus direitos.

Trata-se de mensurar o dficit dos direitos e a alocao de recursos necessria para concretiz-los, monitorando ano aps ano a desejada melhoria da situao de vida da populao.
Isso envolve um conhecimento mais aprofundado do desenho de cada poltica escolhida
e de programas que se deseja acompanhar. Exige uma relao prxima com os produtores de
dados no sentido de buscar parcerias para a obteno de informaes importantes que subsidiem os estudos, o monitoramento e a avaliao das aes governamentais. Exige tambm uma
proximidade dos gestores das polticas para se conhecer e interferir no seu desenho, na sua
concepo e propor mudanas de rumos.
Como possibilidade de acompanhamento das polticas pblicas desde a concepo at a
avaliao, apresentamos a Metodologia de Anlise das Polticas Pblicas na Perspectiva do Direito Humano Alimentao Adequada (DHAA),1 elaborada pela Ao Brasileira pela Nutrio
e Direitos Humanos (Abrandh), como modelo para anlise de polticas e programas de Segurana Alimentar e Nutricional, levando em considerao a realizao de direitos.
Conforme anotado, a amostra foi elaborada tendo como parmetros as polticas voltadas
para a Segurana Alimentar, mas podemos realizar adequaes e utiliz-la para anlise de outras
polticas.

1) Identificao e operacionalizao do programa


PROGRAMA
Instituio responsvel.
Data de incio e durao prevista (quando aplicvel).
Objetivos.
Descrio das atribuies dos diferentes setores legalmente
definidas (*).
Nos documentos oficiais do programa h meno explcita
realizao do DHAA (Direito Humano Alimentao Adequada)?
Identificao da populao sujeita de direito, potenciais titulares e/
ou grupos em situao de vulnerabilidade.

Disponvel em <www.abrandh.org.br>.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

113

Anlises realizadas no mbito do programa para identificar e


caracterizar os grupos vulnerabilizados (quem so e como podem
ser identificados? Onde esto? E por que eles esto em situao de
vulnerabilidade?).
Existncia de estratgias especficas dirigidas a grupos em situao
de maior vulnerabilidade e populaes especficas (povos
indgenas, remanescentes de quilombos, entre outros). Quais?
Critrios de incluso no programa.
Critrios de excluso (qual o processo, quais so as etapas para
esta deciso e quem o responsvel por ela?). Existncia de
mecanismos de recurso deciso de excluso.
Existncia de metas e prazos explcitos para o alcance dos objetivos
do programa/metas (geogrficas e populacionais).
Grau de cobertura do programa da populao sujeita de direito.
Nvel atual de cobertura das metas (**).
Planejamento estratgico em relao s metas de institucionalidade
do programa. Estruturas responsveis.
Equipe responsvel pelo programa (nmero, formao, anlise de
adequao) em todas as esferas de governo.
Rede de articulao (governamental e no governamental) e
obrigaes/responsabilidades de cada parceiro na implementao
do programa.
Sistemas de articulao, coordenao e/ou relao com outros
programas e aes (inter e intrassetorial, sociedade civil, governo,
setor privado) para a realizao do DHAA (***).
Em caso de problemas relacionados com a articulao entre as
aes, quais so as medidas concretas adotadas para a superao?
Pontos fortes do programa.
Dificuldades e barreiras do programa e estratgias definidas para
ultrapassar dificuldades e barreiras do programa.
Existncia de alguma outra poltica/programa que afeta o
desempenho positivo do programa.
Medidas concretas adotadas para superar esta situao.
Identificao da necessidade de alguma mudana em outra poltica/
programa ou medida legislativa para melhorar a implementao do
programa e sua contribuio para a realizao mais efetiva do DHAA.
(*) Incluir na coleta de informaes/anlise: processos participativos, marco legal (leis, normas, regulamentaes, diretrizes ou planos que orientem a implementao do programa, com datas de adoo).
(**) Identificar data.
(***) Identificar quando houver um mecanismo para integrar setores e programas/aes relacionados a esse programa/ao especfico e quando houver um mecanismo de coordenao.

114

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

2) Informao, responsabilizao e monitoramento


IDENTIFICAR:
Existncia de estratgias de comunicao para disseminao de
informao para o pblico em geral e para os titulares de direito,
em particular, sobre as diferentes dimenses dos direitos humanos
relacionados com a implementao do programa e como ter acesso
a estes direitos (iniciativas pblicas de informao, a linguagem e
os meios em que foram promovidas):
se as pessoas/famlias so informadas que tm direitos;
se os funcionrios so informados que tm obrigaes;
se o acesso informao garantido queles que no sabem ler e
s pessoas com deficincia visual;
se as informaes sobre o programa e sobre o DHAA esto
disponveis de forma no discriminatria e de maneira que possam
ser facilmente compreendidas pelos diferentes grupos de titulares
de direitos;
se a linguagem para disseminao de informao facilmente
compreensvel em nvel local;
se h o uso de libras (lngua brasileira de sinais).
Existncia de avaliaes sobre a efetividade da estratgia de
comunicao.
H o reconhecimento, implcito ou explcito, de que a promoo
do DHAA requer a superao de prticas discriminatrias e
paternalistas, tradicionalmente incorporadas nas iniciativas
pblicas, em todos os nveis de implementao?
H indicadores para detectar prticas discriminatrias? Quais
medidas concretas vm sendo adotadas para superar obstculos
desta natureza?
H participao ativa e informada dos titulares de direito na
elaborao, na execuo e no monitoramento do programa? Como?
Os processos locais oferecem a oportunidade aos titulares de
direitos de indicar suas prioridades e aspiraes?
Como as decises e sugestes ao programa geradas no mbito das
instncias de participao/controle social so incorporadas gesto
do programa?
H uma clara atribuio de obrigaes dos sujeitos pblicos
envolvidos na implementao do programa em suas diferentes
etapas/aspectos?
Estes sujeitos esto informados das suas obrigaes? De que forma
estas obrigaes esto como obrigaes? De que forma estas
obrigaes esto explicitadas?

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

115

Os titulares de direito tm acesso a informaes sobre as


atribuies/obrigaes destes diferentes sujeitos? De que forma
estas informaes so divulgadas aos titulares de direito?
Esto definidas claramente as obrigaes:
Do rgo gestor responsvel pelo programa?
Do estado?
Do municpio?
Da unidade local?
Das instncias de controle social?
Do Legislativo?
Do Judicirio?
Do Ministrio Pblico?
Quais so as responsabilidades:
Das famlias?
De outros setores da sociedade civil?
Aes de formao dos portadores de obrigao:
Existncia de mecanismos/aes de motivao e formao
dos diferentes agentes pblicos para implementao de suas
obrigaes, bem como para conscientizao da necessidade de
cumprir suas obrigaes.
Estratgias de implementao destes mecanismos/aes:
H mecanismos de delegao de autoridade para que os agentes
pblicos possam cumprir o seu papel?
Os diferentes agentes pblicos recebem recursos financeiros,
administrativos, capacitao, apoio tcnico, etc., que possibilitem
cumprir com suas obrigaes?
H programas de capacitao continuada?
Os diferentes sujeitos so estimulados a buscar formas de parceria
com outras entidades para garantir a realizao efetiva do DHAA
no programa? De que forma?
Os agentes pblicos em geral esto aptos a tomar decises quando
necessrio?
Existe alguma forma de monitoramento e avaliao das aes destes
agentes pblicos?
Quais?
Sistemas de avaliao e monitoramento (*).
H mecanismos/sistemas (com recursos nanceiros e equipes
destinados a isto) utilizados pela instituio gestora responsvel
para monitorar e avaliar:
a implementao do programa?
o alcance das metas?
o cumprimento dos objetivos?
a realizao progressiva dos direitos humanos previstos no mbito
do programa?

116

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

A estratgia de monitoramento permite algum nvel de participao


dos diferentes setores envolvidos no programa?
Os indicadores existentes so suficientes para medir mudanas ao
longo do tempo e medir a realizao das metas e dos objetivos
do programa relacionados com a realizao do DHAA (Direito
Humano Alimentao Adequada)?
H anlise peridica dos indicadores? Qual a periodicidade da
atualizao das informaes?
Identificar onde e como as informaes de monitoramento e
avaliao ficam disponveis, abrangncia e pblico da divulgao
(endereo eletrnico, impressos, etc.).
H informaes sobre o impacto qualitativo do programa na
vida dos titulares de direito/grupos vulnerabilizados (mudanas
significativas resultantes da implementao das medidas)?
H informaes sobre o impacto quantitativo do programa na vida
dos titulares de direito/grupos vulnerabilizados?
Quais so os mecanismos de controle social?
Qual sua forma de funcionamento?
Qual seu tipo de representao?
Quais so suas funes?
Como o controle da execuo do programa em nvel local?
Existem mecanismos de participao popular efetiva para garantir a
implementao do programa nos estados e municpios?
As reunies so pblicas?
So deliberativas?
So comunicadas com antecedncia populao?
So informados os itens de pauta, hora e local?
Se existir populao sujeita de direito que ainda no foi alcanada
pelo programa, quais so os motivos para isso?
Quais medidas esto sendo tomadas para o alcance da populao
ainda no includa?
Existem mecanismos disponveis para os sujeitos de direito
reclamarem (em todos os nveis)?
Quando entendem que seus direitos esto sendo violados?
Estes mecanismos so acessveis aos mais vulnerabilizados?
De que forma?
Como avaliada a eficincia destes mecanismos?

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

117

Quem o agente pblico responsvel pela avaliao das queixas e


reclamaes sobre o programa?
Este agente independente, tem uma situao de no subordinao
com relao ao gestor do programa?
(*) Identificar a existncia de mecanismos para monitorar e avaliar o programa/ao e os ltimos resultados, se houver.

3) Avaliao dos resultados em relao s obrigaes de respeitar, proteger,


promover e prover
O programa tem a avaliao de como as suas aes atendem s
obrigaes de respeitar, proteger, promover e prover o DHAA e os
demais direitos humanos?
Descrever:
1. Respeitar;
2. Proteger;
3. Promover;
4. Prover.
H a avaliao de como o impacto do programa poderia ser
aumentado na busca pela realizao do DHAA e dos demais
direitos humanos?
Da forma como o programa vem sendo implementado, ele poderia
estar prejudicando a realizao de algum outro direito?

4) Alocao oramentria
Oramento anual e fonte de recursos.
Alocao oramentria atual.
O total oramentrio para o presente ano foi adequado?
Se aplicvel, quais medidas foram implementadas para lidar com a
inadequao do oramento atual?
Contingenciamento ou gastos excedentes do oramento atual.
Impacto que o contingenciamento ou os gastos excedentes no
oramento atual tiveram na implementao do programa.
Os recursos oramentrios para o programa esto sendo utilizados?
Houve execuo financeira do oramento alocado para o
programa?
Medidas adotadas para lidar com insuficincia, contingenciamento
ou gastos excedentes no oramento atual.

118

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Existem estratgias oramentrias especficas dirigidas aos grupos


vulnerabilizados e s populaes especficas (povos indgenas,
remanescentes de quilombos, entre outros)?
Existem aes complementares desenvolvidas em parceria com
outros atores pblicos ou privados para atender a demanda de
segurana alimentar e nutricional desses segmentos?
Existe previso oramentria para atendimento a situaes de
emergncia (intempries, catstrofes, etc.)?

5) Dificuldades enfrentadas
Descrio das principais dificuldades na implementao das aes.
Descrio das solues propostas e implementadas para as
principais dificuldades identificadas.
Aprendizados adquiridos com essas prticas.

6) Aspectos de gesto e administrao


Houve alguma ao administrativa do programa que resultou na
violao do direito?
De que forma a(s) ao(es) administrativa(s) resultou(aram) em
violao(es) de direitos?
Identifique e descreva medidas introduzidas para lidar e prevenir para
que novas violaes no venham a ocorrer (efetividade das medidas).
Houve alguma notificao/denncia de m administrao e/ou
corrupo no processo de implementao do programa?
Medidas introduzidas para lidar e servir como preveno contra
m administrao e corrupo.
Efetividade destas medidas.

7) Comentrios gerais e outras observaes

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

119

CAPTULO 8

NO DISCRIMINAO

MDULO 8.1. Gnero


Nos ltimos anos, muitos estudos e iniciativas tm sido realizados no sentido de analisar
o oramento sobre a perspectiva de gnero. Contudo, uma pergunta se coloca: isso possvel?
Como verificar a dimenso de gnero no oramento e nas polticas pblicas? Existem ferramentas que facilitem essa abordagem?
A relao entre gnero e oramento ser aprofundada, mas antes disso faz-se necessrio
compartilhar conceitos e contextualizar as desigualdades de gnero existentes em nossa sociedade e que se refletem nas inmeras relaes sociais: desde as relaes privadas, como tambm
as diversas relaes estabelecidas no espao pblico.
A existncia do sexismo e do patriarcalismo real. So sistemas culturais e sociais de valores e comportamentos que estabelecem estruturas de subordinao entre homens e mulheres,
refletindo-se na forma como as polticas pblicas so formuladas e implementadas e tambm na
maior dificuldade das mulheres em poder usufruir dos seus direitos humanos. Em geral, polticas pblicas para as mulheres no so priorizadas pelos governos no momento da alocao dos
recursos pblicos.
Falar em direitos humanos sem considerar o direito das mulheres e a relao de subordinao em que vivem em nossa sociedade desconsiderar um aspecto fundamental da luta
pelos direitos e pela igualdade. Em geral, essa subordinao invisibilizada e naturalizada pela
cultura e por prticas sociais que atribuem s mulheres uma determinada posio social hierarquicamente inferior quela destinada aos homens.
Abordar a questo de gnero em processos de formao e educao popular fundamental
para que as hierarquias de gnero estabelecidas em nossas sociedades possam ser identificadas,
compreendidas e analisadas a partir de uma perspectiva crtica e pela lente dos direitos humanos.
Seguem alguns conceitos e ferramentas teis para analisar a problemtica de gnero e o
impacto dessas relaes no oramento pblico.
Facilitadoras e facilitadores: vamos pouco a pouco retirar o vu dos processos sociais que
escondem a explorao e as vantagens de uns custa do sofrimento e da dominao de outras.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

121

Gnero: o que isso?


Poucos conceitos e ideias foram to revolucionrios no sentido de provocar mudanas profundas (sociais, polticas, econmicas, culturais) na vida social como o conceito de gnero. Assim, da mesma forma como o conceito de capitalismo foi fundamental para entendermos como
a economia baseada na explorao de recursos humanos e naturais e na acumulao de capitais
organiza as relaes econmicas, polticas e sociais, o conceito de gnero fundamental para analisarmos a forma como homens e mulheres ocupam o espao pblico e privado da vida social e
como estabelecem relaes de hierarquia entre eles/as baseadas no sexo (masculino ou feminino).
CONCEITOS

GNERO1 conceito formulado nos anos 1970 com profunda influncia do pensamento feminista. Ele foi criado para distinguir a dimenso biolgica da dimenso
social, baseando-se no raciocnio de que h machos e fmeas na espcie humana.
No entanto, a maneira de estar no mundo como um homem ou uma mulher profundamente influenciada pela cultura. Assim, gnero significa que as liberdades, as
condicionantes e o espectro de preferncias e escolhas atribudos aos homens e s
mulheres em nossas sociedades aonde ir, o que vestir, como se comportar, onde
trabalhar, autonomia financeira, corporal so produtos da realidade social e no uma
decorrncia da anatomia de seus corpos.
Esse conceito possui dois elementos fundamentais:
sua arbitrariedade cultural, ou seja, o fato de o gnero s poder ser compreendido em relao a uma cultura especfica, pois ele s capaz de ter sentidos
distintos conforme o contexto sociocultural em que se manifesta;
o carter necessariamente relacional das categorias de gnero, isto , s possvel pensar e/ou conceber o feminino em relao ao masculino e vice-versa.

Os diferentes sistemas de gnero masculino e feminino e de formas como o poder entre


homens e mulheres exercido nas relaes sociais so decorrncia da cultura e no de diferenas naturais instaladas nos corpos de homens e mulheres. No faltam exemplos demonstrativos
de como a hierarquia de gnero, em diferentes contextos sociais, a favor do masculino. De
onde vm as afirmaes de que as mulheres so mais sensveis e menos capazes para o comando? A ideia de inferioridade feminina foi e socialmente construda pelos prprios homens e
pelas mulheres ao longo da histria.

122

Os conceitos de gnero e de esteretipo, presentes neste manual, e as prximas referncias desta subseo Gnero: o que isso? foram extrados da publicao Gnero e Diversidade na Escola: Formao de Professoras/
es em Gnero, Sexualidade, Orientao Sexual e Relaes tnico-Raciais. Livro de contedo. Verso 2009. Rio
de Janeiro: Cepesc; Braslia: SPM, 2009.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

O modo como homens e mulheres se comportam em sociedade corresponde a um intenso


aprendizado sociocultural que nos ensina a agir conforme as prescries de cada gnero. H
uma expectativa social em relao maneira como homens e mulheres devem andar, falar, se
sentar, mostrar seu corpo, brincar, danar, namorar, cuidar do outro, amar, etc. Conforme o
gnero, tambm h modos especficos de trabalhar, gerenciar outras pessoas, ensinar, dirigir o
carro, gastar o dinheiro, entre outras atividades.
Assim, o conceito de gnero pode nos ajudar a ter um olhar mais atento para determinados processos que consolidam diferenas de valor entre o masculino e o feminino, gerando
desigualdades.
CONCEITOS

GNERO: mais uma definio2


O conceito de gnero diz respeito ao conjunto das representaes sociais e culturais construdas a partir da diferena biolgica dos sexos. Enquanto o sexo diz respeito ao atributo anatmico, no conceito de gnero toma-se o desenvolvimento das
noes de masculino e feminino como construo social. O uso deste conceito
permite abandonar a explicao da natureza como a responsvel pela grande diferena existente entre os comportamentos e os lugares ocupados por homens e mulheres
na sociedade. Essa diferena historicamente tem privilegiado os homens, na medida
em que a sociedade no tem oferecido as mesmas oportunidades de insero social
e exerccio de cidadania a homens e mulheres. Mesmo com a grande transformao
dos costumes e dos valores que vem ocorrendo nas ltimas dcadas, ainda persistem
muitas discriminaes, por vezes encobertas, relacionadas ao gnero.

PARA REFLETIR
No se nasce mulher, torna-se mulher
(Simone de Beauvoir)
Me llamo Rigoberta Mench y as me naci la conciencia
(Rigoberta Mench)
O impacto do sexismo na efetivao dos direitos humanos das mulheres
As relaes desiguais de gnero, estruturadas de forma hierrquica, conferindo ao homem
uma posio dominante, geram um fenmeno social que chamamos de sexismo.
2

Definio contida em: Parmetros Curriculares Nacionais terceiro e quarto ciclos do Ensino Fundamental:
Temas transversais. Ministrio da Educao. Secretaria de Educao Fundamental. Braslia : MEC/SEF, 1998
(pginas 321 e 322).

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

123

CONCEITOS

SEXISMO um comportamento, uma atitude, uma ao ou omisso de


discriminao fundamentada no sexo. Um sinnimo possvel para a expresso sexismo
o machismo, um comportamento que nega mulher as prerrogativas e os direitos do
homem. Atitudes sexistas ou machistas so discriminatrias, pois objetivam atribuir
mulher ou ao feminino valores e esteretipos negativos ou inferiorizantes.

A desigualdade de gnero persiste no Brasil e em outras regies do mundo, sendo que a sua
reduo lenta. O sexismo, que permeia todas as relaes sociais e permite que as mulheres
sejam subordinadas a uma relao de gnero desigual, dificulta o acesso pleno aos seus direitos.
O tradicional papel atribudo mulher como cuidadora e os esteretipos negativos associados mulher como sexo frgil, instabilidade, etc., aliados a certos mecanismos e estruturas
sociais, viabilizam uma constante dominao de gnero que se configura por vrios fatores,
descritos a seguir.

Diviso sexual do trabalho


A distribuio de homens e mulheres no mercado de trabalho socialmente atribuda
devido desigualdade de gnero. As mulheres, em geral, ocupam posies de menor valor e
considerao social balconistas, secretrias, empregadas domsticas, costureiras e muitas
delas esto associadas ao esteretipo da cuidadora: professoras, enfermeiras, babs, assistentes
sociais, nutricionistas, etc.
As posies de maior destaque no mercado de trabalho, em geral, so ocupadas por homens. As mulheres sofrem grande discriminao quando esto em posio de comando e, mesmo quando possuem as mesmas qualificaes e condies dos homens, so preteridas em processos de recrutamento e nas promoes. H um verdadeiro funil hierrquico no mercado de
trabalho. Quanto mais alto o cargo, menor a presena feminina.
Os governos, em geral, tm dificuldades de implementar polticas pblicas e alocar recursos para aes que revertam essas distores no mercado de trabalho, apesar dos inmeros
dados que mostram as desigualdades de gnero nesse campo.
CONCEITOS

ESTERETIPO consiste na generalizao e atribuio de valor (na maioria das


vezes negativo) a algumas caractersticas de um grupo, reduzindo-o a estas caractersticas e definindo os lugares de poder a serem ocupados. uma generalizao de
julgamentos subjetivos feitos em relao a um determinado grupo, impondo-lhe um
lugar inferior e o lugar de incapaz, no caso dos esteretipos negativos.

124

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Falta de autonomia sobre seu prprio corpo


A estrutura patriarcal presente em nossa sociedade naturaliza o papel da mulher como me
e esposa, fazendo que ela no possua autonomia, muitas vezes, para decidir sobre o exerccio
de seu direito sexual e reprodutivo: quando e como se relacionar sexualmente, ter ou no filhos/
as. As mulheres, em comparao com os homens, tm maiores dificuldades de exercer sua sexualidade, seu prazer e a deciso sobre sua vida reprodutiva.
CONCEITOS

O que so DIREITOS REPRODUTIVOS?3


Os direitos reprodutivos so constitudos por princpios e normas de direitos humanos que garantem o exerccio individual, livre e responsvel da sexualidade e da
reproduo humana. , portanto, o direito subjetivo de toda pessoa de decidir sobre o
nmero de filhos e os intervalos entre seus nascimentos e ter acesso aos meios necessrios para o exerccio livre da sua autonomia reprodutiva, sem sofrer discriminao,
coero, violncia ou restrio de qualquer natureza.
A natureza dos direitos reprodutivos envolve direitos relativos:
vida e sobrevivncia;
sade sexual e reprodutiva (inclusive aos benefcios referentes ao progresso
cientfico);
liberdade e segurana;
no discriminao e ao respeito s escolhas;
informao e educao para a tomada de deciso;
autodeterminao e livre escolha da maternidade e da paternidade;
ao casamento, filiao, constituio de uma famlia;
proteo social maternidade, paternidade e famlia, inclusive no trabalho.

A legislao, que deveria garantir o livre exerccio dos direitos reprodutivos, no realidade
na maioria dos pases, sendo certo que, quanto mais restritiva a legislao, mais nociva ela
para a sade das mulheres e para a sociedade em geral. Um exemplo neste sentido a relao
entre a criminalizao do aborto e a mortalidade das mulheres.

Estado laico
A falta de autonomia das mulheres com relao ao seu prprio corpo e a falta de garantia ao
exerccio dos direitos reprodutivos se deve, especialmente, aos argumentos fundamentalistas religiosos de criminalizao s mulheres, que impedem avanos na legislao e ainda provocam,
3

VENTURA, Miriam. Direitos Reprodutivos no Brasil. UNFPA, Braslia/DF, 2009.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

125

em muitos pases, retrocessos que causam graves impactos na sade e na vida das mulheres. O
respeito autonomia e liberdade de se decidir quanto ao exerccio da sexualidade e ao momento ideal para a reproduo deveria estar garantido nas sociedades democrticas; porm, no
isso o que acontece.
Os direitos sexuais garantem a cada cidado/ a liberdade de viver a sua sexualidade sem
discriminao ou risco de sofrer violncia, tanto na esfera pblica como na privada, motivada
pela homofobia. O Estado deve garantir a casais gays e lsbicas os mesmos direitos existentes
para os casais heterossexuais.
As crenas religiosas esto no campo da espiritualidade e dizem respeito escolha pessoal
de cada um/uma. O exerccio da sexualidade e da reproduo est no campo da cidadania, do
livre exerccio dos direitos e da garantia de uma vida plena e saudvel.
Um princpio fundamental de um Estado Democrtico de Direitos a sua laicidade, ou
seja, as decises dos agentes pblicos devem se pautar pelos princpios republicanos e democrticos e no a partir de dogmas e diretrizes de crenas religiosas, especialmente porque sua
populao plural, com variadas crenas. Sendo assim, no se pode impor a todos e todas alguma obrigao fundamentada em preceitos religiosos.
Os direitos humanos so universais, indivisveis e interdependentes e visam a garantir, acima
de tudo, a dignidade humana. Os direitos sexuais e reprodutivos so direitos humanos e, por isso,
devem ser garantidos a todos e todas, sem ressalvas e independentemente de qualquer religio.

Falta de autonomia econmica da mulher


s mulheres sempre foi destinado o espao privado, ao tempo que, durante sculos, o espao pblico foi restrito aos homens. Em muitos pases, esta ainda a realidade de milhares de
mulheres. Esta naturalizao do espao domstico como um espao feminino possibilita que as
mulheres tenham dificuldade de ser autnomas e muitas das vezes dependam economicamente
de um homem (marido, pai, irmo, tio, etc.).
Essa falta de autonomia econmica associada diviso sexual do trabalho domstico,
tarefa esta relegada s mulheres cujos beneficirios so os homens, que usufruem da fora de
trabalho feminina no mbito privado, o que lhes possibilita uma insero economicamente ativa na esfera pblica. O trabalho executado nos limites do espao domstico absolutamente
invisvel para a sociedade.
E, ainda, muitas legislaes no reconhecem as mulheres como chefes das unidades familiares, no sendo possvel, portanto, que elas acessem determinados programas e concesses de
crdito, o que invisibiliza a sua contribuio produtiva para a sociedade e reafirma sua situao
de excluso.

Baixo acesso ao poder poltico


O sexismo tambm tem reflexos no grau de acesso das mulheres aos espaos de poder, especialmente o poder poltico. Uma das principais bandeiras da histria do movimento feminista
foi a luta pelo sufrgio universal, garantindo s mulheres o direito de votar. Em alguns pases,
como a Sua, o voto das mulheres s foi introduzido em 1971.

126

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

SAIBA MAIS

Presena das mulheres no Parlamento


A Unio Interparlamentar (UIP), sediada em Genebra (Sua), uma organizao
internacional fundada em 1889, formada por representantes de diversos parlamentos
nacionais com o objetivo de dialogar e cooperar com a democracia representativa e a
promoo dos direitos humanos em todo o mundo.
A UIP possui uma extensiva base de dados sobre a presena das mulheres nos diversos parlamentos nacionais. A partir dessa base de dados, foi elaborado um ranking
mundial sobre o percentual de mulheres eleitas para os parlamentos em 188 pases.
Esses pases foram agrupados em um ranking com 133 posies (pois alguns dos pases dividem a mesma posio, em razo de possurem o mesmo percentual de mulheres no parlamento).
Em geral, a participao das mulheres nos parlamentos ao redor do mundo
muito baixa. Do ponto de vista regional, os pases rabes possuem a pior mdia,
sendo que, do total de parlamentares nesses pases, apenas 11,7% so mulheres. Em
comparao, nos pases nrdicos, a presena de mulheres no parlamento de 41,6%.
Apesar de ter elegido uma presidente mulher em 2010, ainda vergonhosa a situao do Brasil no ranking sobre a participao das mulheres nos parlamentos. A maior
democracia da Amrica Latina ocupa a 108 posio, tendo apenas 44 mulheres entre
os seus 513 deputados/as federais eleitos/as.
Vejam, a seguir, a posio e o percentual de mulheres no parlamento em alguns
pases da Amrica Latina.
Pases

% de mulheres no parlamento

Posio no ranking mundial

Cuba

43,2

Costa Rica

38,6

11

Argentina

38,5

12

Equador

32,3

21

Mxico

26,2

35

Nicargua

20,7

58

El Salvador

19,0

62

Honduras

18,0

68

Estados Unidos

16,8

72

Guatemala

12,0

94

Brasil

8,6

108

Panam

8,5

109

Belize

0,0

133

Fonte: Unio Parlamentar Internacional

Para saber mais, acesse: <www.ipu.org>

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

127

Em todo o mundo, baixa a representao das mulheres no Parlamento como chefes do


Executivo, no Poder Judicirio e nos gabinetes executivos. Este um grave problema democrtico. A populao feminina no tem uma representao equitativa nos espaos de poder e de
deciso poltica, o que possibilita que a elaborao de leis e a implementao de polticas pblicas que promovam a igualdade de gnero no sejam prioridade.
A maioria das decises de polticas que afetam diretamente as mulheres (como aquelas
relacionadas sade sexual e reprodutiva, ao trabalho domstico, criminalizao do aborto,
educao infantil, licena-maternidade, ao acesso terra, etc.) tomada por homens, muitas
vezes no se considerando a realidade e a experincia de vida das mulheres.
A no presena das mulheres nos espaos do poder tambm produz oramentos pblicos
que no priorizam recursos para as mulheres e para polticas promotoras da igualdade. Em geral,
os rgos pblicos criados para gerir essas polticas, como as secretarias das mulheres, tm uma
estrutura frgil e com poucos recursos.
Alm da falta de recursos pblicos para as polticas, a Conveno para a Eliminao de
Todas as Formas de Discriminao contra a Mulher (Cedaw)4 tem constantemente enfocado o
problema da baixa representao das mulheres e recomendado que os pases tomem medidas
legais e administrativas para aumentar a representatividade das mulheres em cargos eletivos e
tambm em cargos de nomeao (em cortes superiores de justia, ministrios, representaes
diplomticas, etc.), incluindo a adoo de aes afirmativas temporrias. O Comit tambm tem
recomendado a realizao de campanhas de conscientizao na sociedade civil sobre a importncia da participao igualitria e plena da mulher na vida poltica e pblica como um componente indispensvel para a construo de uma sociedade democrtica. As instituies pblicas
devem criar condies favorveis que propiciem e estimulem essa participao.

MDULO 8.2. Violncia de gnero


A magnitude da violncia na Amrica Latina extremamente preocupante. Somos a regio
mais violenta do mundo, excetuando os pases e as regies em guerra. As taxas de homicdio
nos pases da Amrica Latina so altssimas. Essa taxa calculada com base no nmero de homicdios por 100 mil habitantes. Nos Estados Unidos, pas considerado violento, so 6 homicdios
por 100 mil; na Frana e em Portugal, 0,7 e 1,6 homicdios por 100 mil habitantes, respectivamente. Em muitos pases centro-americanos e sul-americanos, essa taxa passa de 20 homicdios
por 100 mil. Para termos uma dimenso do problema, vejam a tabela a seguir.
Outro dado importante a caracterstica da distribuio da violncia letal. Ela tem uma
dimenso tnico/racial, territorial, etria e de gnero que varia de pas para pas. No Brasil, por
exemplo, as vtimas da violncia letal so, na sua grande maioria, homens, jovens, negros e que
vivem em determinados territrios excludos de cidadania e da presena do poder pblico.

128

A Cedaw um comit independente da Organizao das Naes Unidas (ONU), formado por especialistas e
criado como o principal mecanismo de monitoramento da Conveno para Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao contra as Mulheres (1979). Link: <http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/>.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Ranking dos pases com as maiores taxas de homicdios no mundo em 2008


(por 100 mil habitantes)
PASES

TAXAS DE HOMICDIOS

El Salvador

48,8

Colmbia

43,8

Venezuela

29,5

Guatemala

28,5

Ilhas Virgens

28,4

Brasil

25,2

Santa Lcia

24,5

Porto Rico

19,1

Guiana

18

Equador

18

Trinidad e Tobago

16,2

Paraguai

12,3

Nicargua

10,4

frica do Sul

10,4

Fonte: Organizao Mundial da Sade (OMS)

As arraigadas estruturas de poder e subordinao presentes na sociedade brasileira que


tm sido historicamente marcadas pela violncia geram um crculo vicioso de insegurana,
desrespeito, impunidade e medo. Essa violncia se expressa de diversas formas, ameaando a
plena realizao dos direitos humanos: pelo alto nmero de homicdios; pela violncia contra
as mulheres; pela violncia sexual contra crianas e adolescentes; pela violncia e intimidao
de lideranas populares do campo e da cidade; pela criminalizao dos movimentos sociais e
pela violncia institucionalizada (sob as formas de execues sumrias, tortura e extermnio)
promovida por agentes pblicos e privados.
O que queremos destacar aqui a violncia de gnero. A dominao de gnero se expressa no prprio corpo da mulher, por meio da violncia sexual e fsica, muitas vezes cometida no
ambiente domstico.
CONCEITOS

VIOLNCIA DE GNERO aquela oriunda do preconceito, da discriminao e


da desigualdade entre homens e mulheres. Apoia-se no estigma da virilidade masculina e
da submisso feminina. Enquanto os homens esto mais expostos violncia no espao
pblico, as mulheres sofrem mais violncia no espao privado, no ambiente domstico.
Tal violncia pode se manifestar por meio de ameaas, agresses fsicas, constrangimentos e abusos sexuais, estupros, assdio moral, tortura e assassinato. Os principais agentes
dessa violncia so pessoas prximas da vtima, como pais, maridos, namorados, irmos.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

129

Discriminaes cruzadas
Outro elemento que deve ser considerado quando abordamos a violncia de gnero o
fato de que, muitas vezes, uma determinada pessoa carrega caractersticas que, colocadas juntamente com outras, a deixam em uma condio de maior vulnerabilidade e merc de mais
preconceitos e violncia.
Aqui, estamos falando das discriminaes cruzadas, que ocorrem quando uma pessoa vtima de discriminao por mais de uma caracterstica que possui, aumentando o grau de discriminao e sua consequente vulnerabilidade violncia. o que acontece, por exemplo, com a mulher
negra pobre ou a mulher indgena. Em sntese: uma mulher negra, pobre e lsbica sofre ainda mais
discriminao do que aquela que negra, mas no lsbica, ou que lsbica, mas no pobre.
SAIBA MAIS

Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher Conveno de Belm do Par* (Adotada em Belm do Par, Brasil, em 9 de
junho de 1994, no Vigsimo Quarto Perodo Ordinrio de Sesses da Assembleia Geral)
Artigo 5 - Toda mulher poder exercer livre e plenamente seus direitos civis, polticos, econmicos, sociais e culturais e contar com a total proteo desses direitos
consagrados nos instrumentos regionais e internacionais sobre direitos humanos. Os
Estados Partes reconhecem que a violncia contra a mulher impede e anula o exerccio desses direitos.
Artigo 6 - O direito de toda mulher a ser livre de violncia abrange, entre outros:
a. o direito da mulher a ser livre de todas as formas de discriminao; e
b. o direito da mulher a ser valorizada e educada livre de padres estereotipados
de comportamento e costumes sociais e culturais baseados em conceitos de
inferioridade ou subordinao.
* Adotada pela Assembleia Geral da Organizao dos Estados Americanos (OEA) em 6 de junho de 1994 e ratificada
pelo Brasil em 27.11.1995.

A invisibilidade da violncia de gnero


A violncia de gnero, em razo de todas as estruturas patriarcais descritas no mdulo anterior, invisvel para a sociedade e no priorizada pelas polticas pblicas e pelo oramento.
Poucas medidas so tomadas para prevenir a violncia no mbito domstico (esfera privada) e
no espao pblico.
No Brasil, em 2006, foi aprovada a Lei Maria da Penha, que cria uma srie de mecanismos
para coibir a violncia domstica e familiar contra a mulher, nos termos da Conveno sobre

130

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres e da Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a Mulher. Contudo, os recursos
pblicos alocados para a implementao dessa legislao so escassos. Apesar da relevante dimenso da violncia contra a mulher no Brasil, os recursos pblicos destinados para o combate
violncia de gnero so baixssimos.

FACILITANDO...

Polticas e oramento para o combate violncia de gnero


Pergunte para as/os participantes quais so as polticas existentes de combate
violncia de gnero. Elas so eficazes? Traga informaes para o grupo sobre o montante de recursos destinados a essas polticas.

CONCEITOS

FEMINICDIO o assassinato de mulheres motivado pela discriminao de


gnero e cometido pelos homens como uma fora de dominao, subjugao e humilhao das mulheres. Em geral, esses crimes so praticados com crueldade, muitas
vezes associada violncia sexual, tortura e s mutilaes.

MDULO 8.3. Desigualdades raciais/tnicas e o oramento pblico


O objetivo deste mdulo debater e compartilhar conceitos sobre como as diversas desigualdades estruturais (em especial, as desigualdades tnico/raciais existentes na sociedade brasileira) afetam a redistribuio de recursos e o acesso diferenciado aos direitos por parte de
diferentes grupos populacionais.
importante dizer que muito se avanou na legislao internacional e tambm no ordenamento jurdico de cada pas na construo de um arcabouo legal de garantia de direitos humanos. Contudo, pouco se avanou na efetivao de direitos dentro de um contexto de grandes
desigualdades.
No caso do Brasil, essa dimenso essencial. No h como se falar em direitos sem
considerar o ambiente de desigualdades estruturais, que permite que certos sujeitos de direitos (em razo de fatores como cor, sexo, faixa etria, orientao sexual, etnia, etc.) tenham
maiores dificuldades de acessar direitos ou tenham seus direitos negados e violados. A nfase ser dada dimenso das desigualdades de raa/etnia que se expressam nas polticas
pblicas.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

131

CONCEITOS

RAA e ETNIA: do que estamos falando?


De acordo com Peter Wade (1997),5 embora os conceitos de raa e etnia sejam
diversos, ambos so construes sociais elaboradas com base em diferenas estabelecidas com relao a um indivduo de acordo com o seu fentipo (no caso de raa) ou
com base em diferenas culturais (no caso de etnia). importante trazer essa diferenciao a fim de argumentar que as estruturas de dominao e hierarquia estabelecidas
nas diversas sociedades latino-americanas e caribenhas (assim como as polticas de
branqueamento implementadas na regio no final do sculo XIX e incio do sculo XX
e os esteretipos negativos atribudos negritude e identidade indgena, guardadas
as devidas diferenas e propores) atingiram e atingem as populaes indgena e
negra do continente de formas similares: negando-lhes a dignidade e os direitos fundamentais de negros/as e indgenas.

Direitos e desigualdades
A maioria dos pases latino-americanos signatria de tratados internacionais que cuidam
de prevenir e erradicar todas as formas de discriminao existentes. o caso da Conveno para
a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (Cedaw) e da Conveno
Internacional para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial (Cerd). A maioria
dos pases latino-americanos tambm signatria das Declaraes de Viena, Beijing e Durban.
Destacamos, ainda, a Conveno n 169 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que
trata das populaes indgenas, e a recente Declarao da Organizao das Naes Unidas sobre os Direitos dos Povos Indgenas (2007).6
O conceito de direitos humanos abarca as desigualdades e as situaes discriminatrias;
contudo, essas dimenses devem ser explicitadas e devem ser observadas quando da anlise das
polticas pblicas promotoras de direitos.
Combater a pobreza e as desigualdades de renda passa necessariamente pelo entendimento de que ambas tm relao com as variantes de cor/etnia e sexo. As mulheres negras e indgenas so as mais pobres e tm menor grau de escolaridade, enquanto os homens jovens negros e
indgenas so os que mais sofrem com a violncia, por exemplo. As inaceitveis distncias que
ainda separam negros/indgenas de brancos, em pleno sculo XXI, se expressam no microcosmo
das relaes interpessoais dirias e se refletem nos acessos desiguais a bens e servios, ao mercado de trabalho, educao que persistem, apesar das melhorias nos indicadores tomados para
o conjunto da populao , bem como ao gozo de direitos civis, polticos, sociais e econmicos.

132

WADE, Peter. Race and Ethnicity in Latin America. London, Pluto Press, 1997.

<http://www.un.org/esa/socdev/unpfii/documents/DRIPS_pt.pdf>.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Pode-se concluir que uma metodologia que queira enfatizar dentro da questo oramentria a tica dos direitos tem que necessariamente integrar em seu conceito as discriminaes
de gnero e de etnia/raa como definidoras do acesso a esses direitos e tambm deve levar em
conta as vrias formas de interseco dessas duas discriminaes.

Princpio da igualdade e da no discriminao


Os dois princpios centrais do sistema internacional de proteo dos direitos humanos com
relao ao combate discriminao racial so: o princpio da igualdade e o da no discriminao.
Eles esto contidos nos famosos artigos 1 e 2 da Declarao Universal dos Direitos Humanos:
I. Todas as pessoas nascem livres e iguais em dignidade e direitos. (Igualdade)
II. Toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabelecidas nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio
poltica ou de qualquer outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou
qualquer outra condio. (No discriminao)

A condenao da discriminao inclui aes e omisses por parte do Estado, mas tambm
inclui aes discriminatrias praticadas por pessoas fsicas ou jurdicas, sejam elas intencionais
ou no (o que chamado de discriminao institucional). Em suma, o princpio da no discriminao alcana o mbito pblico e privado, sendo que o Estado deve adotar medidas em todos
esses mbitos.
Os organismos internacionais de tratados de direitos humanos so unnimes em afirmar
que no h discriminao quando h o estabelecimento de aes especficas para segmentos
populacionais diferenciados, desde que essa ao esteja legitimamente justificada de forma objetiva e racional.
No vedado, portanto, o tratamento diferenciado que persegue um fim legtimo e atende
aos princpios da proporcionalidade e da transitoriedade, como as aes afirmativas para a populao negra e indgena.
SAIBA MAIS

De acordo com o princpio da no discriminao, no h discriminao quando


medidas afirmativas para promover a igualdade so adotadas por um governo. Para
tanto, o governo deve:

adotar medidas e aes preventivas;

investigar e punir condutas discriminatrias;

reparar a vtima de discriminao.

Por outro lado, o princpio da igualdade muitas vezes s se efetiva na prtica pela adoo de aes positivas ou afirmativas. Vrios tratados e declaraes internacionais, como o

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

133

Programa de Ao de Durban,7 recomendam que os Estados nacionais implementem medidas


afirmativas para grupos historicamente discriminados e em situao de desigualdade. As aes
afirmativas so dirigidas a esses grupos e devem ser temporrias at que se alcance o grau de
igualdade buscado.
O princpio da igualdade ainda possui duas caractersticas. A igualdade perante a lei e a
igualdade da lei. O primeiro princpio significa que todas as pessoas so iguais perante a lei.
A lei deve proibir todas as formas de discriminao (seja em razo de raa, sexo, religio, etc.)
que impeam algum de acessar a justia ou de ter um tratamento diferenciado. H estudos no
Brasil que demonstram, por exemplo, que os negros tm maiores chances de ser condenados
no sistema de justia do que os brancos. Todos/as so sujeitos de direitos e devem ter o mesmo
tratamento. J a igualdade da lei significa que o contedo deve ser igualitrio, no podendo ser
discriminatrio contra determinado grupo de pessoas.
Em geral, a legislao brasileira reflete os princpios da no discriminao e da igualdade;
contudo, o Brasil ainda um dos pases mais desiguais do mundo. Para alm da existncia de
uma legislao nacional que penalize o racismo, fazem-se necessrios programas de conscientizao e de promoo de uma educao antirracista.
A nossa cultura e nossos hbitos sociais se sobrepem legalidade formal e abstrata da
lei. Ou seja, do ponto de vista da cidadania formal, todos/as so iguais perante a lei; contudo,
se analisarmos a cidadania real as condies de vida das pessoas , facilmente constataremos que a dinmica social brasileira h sculos exclui a populao negra e pobre do exerccio
da cidadania.

CONCEITOS

RACISMO8 qualquer distino, excluso, restrio ou preferncia no


reconhecimento, gozo ou exerccio, em condies de igualdade, de um ou mais
direitos humanos e liberdades fundamentais, em qualquer mbito da vida pblica ou
privada, sobre a base do estabelecimento de um vnculo causal entre as caractersticas
fenotpicas ou genticas de algumas pessoas, por um lado, e suas capacidades intelectuais, pessoais e culturais, de outro.

Racismo institucional ou discriminao institucional


O racismo ou a discriminao institucional um dos grandes entraves eliminao das
desigualdades raciais e da pobreza no Brasil. As prticas discriminatrias esto naturalizadas na

134

Estabelecido na 3 Conferncia Mundial contra o Racismo, a Discriminao Racial, a Xenofobia e as Formas


Correlatas de Intolerncia, em 2001, em Durban, na frica do Sul.

Presente no projeto da Conveno Interamericana contra o Racismo e Todas as Formas de Discriminao e


Intolerncia.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

forma como as organizaes se estruturam e definem seus procedimentos internos. Elas ocorrem
na diferenciao da prestao de servios tanto de sade quanto de educao entre brancos/as
e negros/as; no maior nmero de execues sumrias e de tortura cometidas pelas foras de segurana pblica contra jovens negros; na intolerncia religiosa contra estudantes que professam
religies de matriz africana no contexto de uma educao pblica cada vez mais pautada pelo
proselitismo religioso, etc.
O pioneiro e j extinto Programa de Combate ao Racismo Institucional9 definia racismo
institucional como o fracasso das instituies e organizaes em promover um servio profissional e adequado s pessoas em virtude de sua cor, cultura, origem racial ou tnica. Manifestase em normas, prticas e comportamentos discriminatrios adotados no cotidiano de trabalho
resultantes da ignorncia, da falta de ateno, do preconceito ou de esteretipos racistas. Em
qualquer situao, o racismo institucional sempre coloca pessoas de grupos raciais ou tnicos
discriminados em situao de desvantagem no acesso a benefcios gerados pelo Estado e por
demais instituies organizadas.
A discriminao institucional nas instituies pblicas impede que as polticas universais
sejam igualitrias na prtica, pois elas beneficiam negros/as e brancos/as de forma diferente.
O racismo institucional opera por meio da dimenso interpessoal resultando no fato de que
os servios pblicos ofertados para a populao negra sejam inadequados e desiguais e tambm por meio da dimenso poltico-programtica, possibilitando que os gestores e polticos
no considerem estratgicas as aes de combate ao racismo e de promoo da igualdade
racial e no direcionem recursos pblicos para isso e, at mesmo, neguem a prpria existncia
do racismo.
Outra experincia importante de combate ao racismo institucional no mercado de trabalho
foi promovida pelo Ministrio Pblico do Trabalho do Distrito Federal, por meio da Coordenadoria Nacional de Promoo da Igualdade de Oportunidades e Eliminao da Discriminao no
Trabalho. A sua ao mais exemplar foi a proposio de aes judiciais contra os cinco maiores
bancos privados brasileiros, aps uma minuciosa investigao que comprovou a existncia de
mecanismos discriminatrios na admisso, na remunerao e na promoo de negros/as nessas
instituies. Tais aes acabaram por gerar um acordo com a Federao Brasileira de Bancos
(Febraban), que se comprometeu a levar a cabo um processo de incluso racial nas empresas
bancrias, que est sendo monitorado por organizaes da sociedade civil, pelo Ministrio Pblico e pela Comisso de Direitos Humanos da Cmara dos Deputados.
O governo brasileiro deveria expandir experincias neste sentido e atuar com mais vigor
na sensibilizao e formao dos servidores pblicos, revendo normas internas discriminatrias nas instituies pblicas, que nem sempre esto escritas, mas so naturalizadas no
cotidiano. A comunicao e a divulgao de informaes sobre as consequncias do racismo
institucional na prestao de servios por rgos do Estado devem ser expandidas e consideradas estratgicas.

Este programa foi uma iniciativa do Ministrio do Governo Britnico para o Desenvolvimento Internacional
(DFID), da Secretaria Especial de Promoo de Polticas para a Igualdade Racial (Seppir), do Ministrio da Sade, do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e do Ministrio Pblico de Pernambuco,
com aes-piloto nas prefeituras de Recife (PE), Salvador (BA) e na rea da sade pblica.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

135

CONCEITOS

AES AFIRMATIVAS segundo o artigo 1, inciso IV, da Conveno para a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao Racial, ratificada pelo Brasil em 1966,
aes afirmativas so as medidas especiais tomadas com o nico objetivo de assegurar
progresso adequado de certos grupos raciais ou tnicos ou indivduos que necessitem
da proteo que possa ser necessria para proporcionar a tais grupos ou indivduos igual
gozo ou exerccio de direitos humanos e liberdades fundamentais, contanto que tais
medidas no conduzam, em consequncia, manuteno de direitos separados para
diferentes grupos raciais e no prossigam aps terem sidos alcanados os seus objetivos.
Desde 1966 ano de ratificao da referida conveno pelo Estado brasileiro ,
existe na legislao o dispositivo para que os rgos pblicos implementem medidas e
aes afirmativas como umas das formas de superar as desigualdades raciais existentes
em nossa sociedade.
No h discriminao quando medidas afirmativas para promover a igualdade so
adotadas por um governo. Essas medidas so temporrias e devem vigorar at que se
alcance o grau de igualdade buscado. O princpio da igualdade se efetiva pela adoo
de aes positivas ou afirmativas, como, por exemplo, as cotas para estudantes negros/as
nas universidades pblicas e o pagamento de uma bolsa de estudos pelo Ministrio das
Relaes Exteriores para o preparo de candidatos/as negros/as ao cargo de diplomatas.
As aes afirmativas so no s relacionadas diminuio das desigualdades
historicamente existentes entre negros/as e brancos/as. A cota mnima de mulheres
para concorrer aos cargos polticos um exemplo de ao afirmativa para ampliar o
nmero de mulheres em cargos eletivos. As cotas para pessoas com deficincia em
concursos pblicos tambm um exemplo de ao afirmativa para corrigir as dificuldades encontradas no mercado de trabalho. Um ltimo exemplo refere-se s vagas
especiais e prioridade no atendimento para as pessoas idosas.
So muitos os exemplos existentes e possveis de aes afirmativas para a reduo
das desigualdades e para a efetivao do princpio de igualdade. Os desiguais devem
ser tratados de forma desigual, a fim de que a igualdade real seja conformada.

SAIBA MAIS

Dados estatsticos desagregados por raa/etnia


Cabe ressaltar tambm as disposies do pargrafo 92 do Programa de Ao de
Durban, que insta os Estados a publicar dados estatsticos desagregados e confiveis,
a fim de avaliar a situao de grupos vtimas de racismo e discriminao racial e para
desenvolver polticas e legislaes para combater a discriminao e as desigualdades.
So vrias as disposies que do orientaes para a proteo dos dados e a garantia
da intimidade, incluindo a diretriz de que os dados devem ser obtidos mediante consentimento explcito das pessoas, baseado na autoidentificao.

136

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Ainda segundo o pargrafo 92, as informaes devem levar em conta os indicadores socioeconmicos, inclusive, quando for apropriado, os de condies de sade,
mortalidade materno-infantil, expectativa de vida, alfabetizao, educao, emprego,
moradia, propriedades de terra, sade fsica e mental, gua, saneamento, energia e
servios de comunicao, pobreza e mdia de rendimentos disponveis para se elaborar polticas de desenvolvimento socioeconmico visando a pr um fim nas diferenas
existentes entre condies sociais e econmicas.

Assim, temos que o Estado deve estabelecer polticas para combater a discriminao, mas
tambm polticas afirmativas direcionadas populao indgena e negra. Essas polticas devem
ser dotadas de recursos pblicos suficientes para reduzir progressivamente as desigualdades
entre as populaes indgena e negra e a populao branca.

Universalizar direitos em um contexto de desigualdades


A sociedade e o Estado brasileiro tm uma responsabilidade histrica na construo e manuteno das enormes desigualdades raciais existentes atualmente. Foi o Estado quem legitimou
o regime de escravido, institucionalizando e legalizando o trfico de africanos/as e a sua existncia como mercadorias nas mos de senhores brancos. Foi o Estado quem criou a excluso e
a informalidade, limitando por dcadas o acesso da populao negra aos servios pblicos. Foi
o Estado brasileiro quem implementou uma poltica explcita de branqueamento, impulsionada
pelo incentivo imigrao de europeus brancos e por constantes reformas urbansticas nas grandes cidades que empurraram a populao negra para as periferias.
Alm disso, cabe ressaltar que a principal poltica pblica direcionada populao negra
foi a poltica da represso e do controle, operacionalizada pelos aparatos de fora e segurana
pblica. A face mais visvel do Estado para negros e negras no Brasil sempre foi a policial e repressora, a face da violncia, a face do controle e da submisso forada.
O Brasil promulgou a Lei Afonso Arinos em 1951.10 Dezoito anos depois, em 1969, ratificou a Conveno das Naes Unidas sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao
Racial, que estabelece vrios direitos e aes que os Estados deveriam adotar para combater o
racismo e a discriminao racial, incluindo medidas de ao afirmativa. Entretanto, foi somente
a partir de 1988, com o processo de redemocratizao do pas e a promulgao da Constituio
Federal que, pela primeira vez, o Estado brasileiro reconhece a existncia do racismo e toma algumas medidas concretas para enfrent-lo nos mbitos dos princpios, da legislao penal (com

10

A primeira legislao antirracista implementada no Brasil foi a chamada Lei Afonso Arinos (Lei n 1.390), publicada em 1951, cujo nome uma homenagem ao senador que a props. Essa lei inclua entre as contravenes
penais a prtica de atos resultantes de preconceito de raa ou de cor, como recusar a entrada de pessoas negras
em estabelecimentos pblicos. Esta foi a primeira lei que criou em nosso direito penal uma figura tpica, penalizando atos resultantes de preconceito e discriminao racial.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

137

a criminalizao das prticas de racismo) e da cultura (com o reconhecimento da influncia


negra na formao do Brasil).
Contudo, ainda subsistem vrios desafios para superarmos essa triste realidade:

As polticas pblicas universais no tm conseguido universalizar direitos para a


populao negra e indgena.
O Brasil se comprometeu a adotar aes afirmativas para reduzir as desigualdades
tnico-raciais; contudo, elas ocorrem de maneira tmida, com poucos recursos pblicos e com grande resistncia em setores influentes da sociedade.
A opinio da populao tem sido fortemente influenciada pelos meios de comunicao de massa, uma vez que para alm da reproduo de esteretipos racistas a
mdia tem se mostrado refratria s polticas de ao afirmativa para a populao
indgena e negra, desqualificando os discursos dos movimentos indgena e negro e
das iniciativas governamentais neste sentido.
O racismo institucional, ou seja, as prticas discriminatrias naturalizadas na forma como as organizaes se estruturam e definem seus procedimentos internos
permeiam as instituies estatais que prestam servios populao. Isso possibilita
que a prestao de servios pblicos pelos agentes do Estado atinja as populaes
indgena e negra de forma diferenciada, dificultando o acesso e a qualidade dos
servios prestados.
Um ltimo desafio consiste em consolidar a institucionalizao do combate s desigualdades tnico-raciais, dotando os rgos pblicos de recursos (humanos, financeiros, gerenciais) que os empoderem e lhes permitam promover a implementao
de polticas inclusivas. Da mesma forma que as secretarias e os rgos de polticas
para as mulheres, os rgos pblicos destinados a promover polticas de igualdade
para a populao indgena e negra na regio sofrem por falta de recursos.

Apesar de avanos institucionais e programticos realizados aps a Constituio de 1988, a


diminuio da desigualdade racial no Brasil caminha a passos lentos. No s as polticas pblicas universais (educao, sade, previdncia, assistncia, etc.) no esto conseguindo universalizar os direitos na prtica, como as polticas especficas de promoo da igualdade tnico-racial
e combate ao racismo so insuficientes e residuais. Ou seja, h avanos no discurso poltico, na
legislao e na criao de estruturas e instituies para a promoo da igualdade que no esto
sendo acompanhados de uma efetiva prioridade na alocao dos recursos pblicos.
Em algumas reas sensveis, como a violncia letal, h at retrocessos no desempenho dos
indicadores sociais, como o aumento do nmero de homicdios da populao negra, contrastando

138

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

com a diminuio do nmero de homicdios entre a populao branca. Segundo o Mapa da Violncia 2012,11 no Brasil, entre 2002 e 2010:

O nmero de vtimas brancas caiu de 18.852 para 13.668, o que representa uma queda
da ordem de 27,5%, enquanto que, entre os negros, o nmero de vtimas de homicdio
aumentou de 26.952 para 33.264, nmero equivalente a um crescimento de 23,4%.
Em 2002, morreram proporcionalmente 45,8% mais negros do que brancos. Em 2010,
morreram proporcionalmente 139% mais negros do que brancos. A taxa de homicdios
da populao negra em 2010 de 35,9 para cada 100 mil pessoas, bem acima da taxa
nacional de 26 por 100 mil e mais do que o dobro do ndice relativo populao branca
(15 em cada 100 mil).

Olhar o oramento do ponto de vista dos direitos implica analisar a relao desses direitos
com as diferenas de acesso pela populao negra e indgena e tambm qual o montante de
recursos destinados a essas polticas vis--vis outras prioridades governamentais.

Principais avanos na implementao da Declarao e do Programa de


Ao de Durban na Amrica Latina e no Caribe
Os principais avanos identificados pelos Estados da Amrica Latina e do Caribe na implementao da Declarao e do Programa de Ao de Durban esto relacionados criao de diversos mecanismos institucionais no aparelho dos Estados nacionais (como secretarias, rgos,
comisses, conselhos) e tambm criao e reviso da legislao existente com a finalidade
de combater o racismo, a discriminao racial e promover polticas de igualdade.
Houve, portanto, em termos institucionais, um salto significativo na promoo da igualdade
racial na regio desde a Declarao e o Plano de Ao de Durban. Esse avano institucional materializou-se na elaborao e reviso da legislao, na criao de rgos e mecanismos estatais
especializados, na construo de planos nacionais, na adoo de diversas medidas administrativas (incluindo aes afirmativas) e no aumento do dilogo e da participao da sociedade civil.
Contudo, esses avanos ainda no foram suficientes para mudar a vida das populaes indgena e negra do continente. Embora o discurso oficial dos governos tenha avanado, na prtica o
oramento pblico dos pases da regio no tem priorizado as polticas afirmativas de combate
discriminao e de promoo da igualdade.
As organizaes da sociedade civil da regio, em 2008, durante a Conferncia Regional
para a Amrica Latina e o Caribe Preparatria para a Conferncia de Reviso de Durban, afirmaram que:
Sete anos aps a Declarao e o Plano de Ao de Durban, a despeito dos esforos da sociedade civil e de alguns Estados da regio, no h institucionalidade nem tampouco os recursos

11

WAISELFISZ, Julio Jacobo. Mapa da Violncia 2012: os novos padres da violncia homicida no Brasil. So
Paulo, Instituto Sangari, 2011.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

139

oramentrios necessrios para estabelecer os compromissos estabelecidos. Os Estados no


criaram as condies para uma participao efetiva e igualitria da sociedade civil no desenho
e na implementao das polticas.

So inegveis a necessidade e a importncia de que os governos da regio criem novas


legislaes e rgos administrativos permanentes de promoo da igualdade racial. No h
como se falar em eliminao do racismo e da discriminao e em superao das desigualdades raciais sem a construo de uma institucionalidade pblica neste sentido. Contudo, uma
das crticas da sociedade civil tem sido a insuficincia dos recursos pblicos destinados a
essa finalidade. Segundo estudo do Ipea,12 sem a materializao em termos oramentrios,
as aes de combate ao racismo ficaro no mbito discursivo, o que, embora de grande importncia, no suficiente.

SUGESTO DE LEITURA

Declarao da sociedade civil sobre os povos indgenas e a populao negra nas Amricas
Neste ambiente desigual e discriminatrio, a violao de direitos das populaes
negra e indgena recorrente. A sociedade civil, durante o Processo de Reviso de
Durban, expressou no documento Declarao da Sociedade Civil das Amricas diante da Conferncia Mundial de Reviso de Durban que:
A violncia racial estrutural que afeta a grande maioria dos 150 milhes de afrodescendentes da regio alarmante e inaceitvel, demandando aes imediatas, urgentes e comprometidas, tanto por parte dos Estados quanto das instituies internacionais e intergovernamentais. Esta violncia racial se manifesta em deslocamentos
forados, na criminalizao de jovens, no genocdio justificado pela delinquncia ou
por conflitos internos, na inexistncia de polticas pblicas, na negao poltica, na
explorao social de meninos e meninas, na prostituio e no trfico de moas, na
negao do direito ao registro e identidade jurdica, na violncia contra as mulheres
e na excessiva representatividade de jovens no sistema penitencirio.
Ns, povos indgenas, somos donos de nossas terras e territrios, ocupados
desde a poca de nossos ancestrais. Contudo, os Estados vm implementando polticas pblicas e permitem investimentos privados para a explorao de nossos
recursos naturais e conhecimentos, sem consulta prvia, livre e informada, sem o
consentimento dos povos indgenas, especialmente no que tange integridade de
nosso territrio.

12

140

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Boletim de Polticas Sociais Acompanhamento e Anlise n
13, Edio Especial, Braslia: Ipea, 2007 (pgina 319).

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Os prprios representantes dos Estados na Conferncia Regional do Processo de Reviso de


Durban, ocorrida em 2009, admitem que, mesmo havendo uma avaliao positiva sobre a criao, na regio, de rgos e mecanismos estatais especializados na implementao de polticas
pblicas para a eliminao da discriminao e a promoo da igualdade racial (pargrafos 49
e 58), necessrio prov-los de recursos financeiros adequados, de competncia e capacidade
para pesquisa, educao e atividades de sensibilizao da sociedade (pargrafo 108). Este um
dos principais desafios a serem enfrentados.
Nunca demais reafirmar que o racismo e a discriminao racial, em todas as suas formas
e manifestaes, constituem uma total negao dos propsitos e princpios da Carta das Naes
Unidas e da Declarao Universal dos Direitos Humanos (Resoluo n 2002/68 da Comisso
de Direitos Humanos).

Os principais desafios, lacunas e propostas para a reduo das desigualdades tnicas e raciais na Amrica Latina
A complexidade e as caractersticas das sociedades latino-americanas resultam em grandes
desafios para a efetiva reduo das desigualdades tnico-raciais na regio.
A estrutura racial e tnica existente na Amrica Latina e no Caribe mantm privilgios,
alimenta a excluso e as desigualdades sociais. Ela produz sociedades divididas, com oportunidades desiguais, em que um garoto negro brasileiro ter mais chances do que um garoto branco
de morrer de forma violenta e de receber menores salrios no mercado de trabalho; em que uma
menina indgena na Guatemala ter maiores dificuldades de acesso educao de qualidade do
que um menino branco.
O racismo e a discriminao racial e tnica so os combustveis que alimentam uma secular e persistente estrutura de desigualdade social que assola os pases da Amrica Latina. Ela
se expressa no microcosmo das relaes interpessoais dirias e se reflete no acesso a bens e
servios, ao mercado de trabalho, ao ensino superior, ao gozo de direitos civis, polticos, sociais
econmicos e culturais.
Temos, portanto, que o racismo e a discriminao contra a populao negra e indgena adquirem contornos e dimenses prprias nas realidades latino-americana e caribenha. Aliados ao
sexismo, tais componentes formam um sistema de dominao complexo, que cria um ambiente
constante de violncia e alijamento de populaes inteiras do gozo de seus direitos.
A intolerncia e a discriminao sofridas pelas populaes indgenas e negras na regio
impedem que seus valores, sua cultura e sua cosmoviso sejam absorvidos pela sociedade como
um todo, impossibilitando a criao de novos valores e instituies multitnicas e multiculturais.
As sociedades ocidentais e orientais vivem atualmente uma grande crise de paradigmas (sociais,
ambientais, culturais, de exerccio do poder). Elementos da cosmoviso indgena, por exemplo,
que estabelecem uma viso mais integrada do homem e da mulher com a natureza, se fossem
incorporados pelas nossas instituies e pelos nossos valores, permitiriam que as naes encontrassem respostas para muitos dos problemas enfrentados por nossas sociedades.
Contudo, hoje em dia, o que existe uma estrutura muito excludente, racista e patriarcal
nos espaos de tomada de decises, na qual as mulheres no so reconhecidas como cidads
em condies de igualdade com os homens e os/as indgenas e negros/as so considerados/as

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

141

cidados/s de segunda classe. Quando analisamos as oportunidades de participao de mulheres indgenas, vemos o quanto isso ainda mais difcil. O grande desafio est em como fazer
uma gesto inclusiva e participativa em uma estrutura ocidentalizada branca que no corresponde em nada aos princpios e valores de seu povo.
Os povos indgenas, em razo do processo de dominao colonial, foram e ainda so invadidos por uma cultura hegemnica, que abre pouco espao para o cultivo e o desenvolvimento
dos valores tradicionais e ancestrais.
SAIBA MAIS

Principais desafios, lacunas e propostas para a efetiva implementao da Declarao e do Programa de Ao de Durban na Amrica Latina e no Caribe
1) Avanar na produo de dados e indicadores econmicos e sociais desagregados por raa e etnia, assim como a anlise e divulgao dos dados local e
nacionalmente (pargrafos 65 e 147).
2) Os Estados devem incorporar, de maneira transversal, a perspectiva de promoo da igualdade de raa e gnero na elaborao das polticas pblicas e
avanar na incluso de um enfoque de gnero nos programas de ao contra
o racismo e a discriminao racial, a fim de enfrentar o fenmeno da discriminao mltipla ou agravada contra as mulheres (pargrafos 98 e 107).
3) Adotar mecanismos apropriados para o monitoramento e a mensurao da
efetividade e do progresso dos programas desenvolvidos (pargrafo 61).
4) Ampliar a participao das organizaes no governamentais e das demais
organizaes da sociedade civil na formulao, execuo e avaliao das polticas e dos programas destinados a eliminar o racismo, criando fundos de apoio
para as organizaes e garantindo a sua autonomia (pargrafos 125 e 126).
5) Adotar medidas apropriadas para prevenir as manifestaes contemporneas
de racismo, especialmente por meio das novas tecnologias de informao,
incluindo a internet (pargrafo 64).
6) Realizar campanhas publicitrias e programas educativos que valorizem a
diversidade e combatam o racismo e a discriminao racial (pargrafo 52).
7) Ainda um desafio a incluso dos conhecimentos e da histria dos afrodescendentes e dos povos indgenas nos currculos escolares (pargrafos 99 e 149).
8) Implementar medidas que ampliem a participao e a presena dos afrodescendentes e povos indgenas nos sistemas polticos e legais dos Estados, especialmente as mulheres, reconhecendo seus distintos sistemas e suas formas de
representao (pargrafo 63).

142

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

9) Estudar a possibilidade de estabelecer cotas para a eleio de representantes


afrodescendentes, indgenas e mulheres para os parlamentos (pargrafo 138).
10) Conseguir avanos na implementao de polticas de ao afirmativa em setores-chave (como o acesso educao e ao emprego, sade e seguridade
social), na participao poltica e no investimento em infraestrutura, de forma
que beneficiem as comunidades integradas principalmente por afrodescendentes e indgenas e outros grupos discriminados (pargrafos 68 e 139).
11) Colocar em prtica aes afirmativas com a finalidade de promover igualdade real de oportunidades no acesso e na permanncia de estudantes afrodescendentes e indgenas em todos os nveis de educao com qualidade,
em especial nos centros de ensino superior, assim como a igualdade e a no
discriminao no acesso ao trabalho (pargrafo 140).
12) Avanar em medidas de ateno dedicadas aos jovens afrodescendentes e
indgenas que vivem nas periferias das grandes cidades da regio e so particularmente afetados pela violncia urbana (pargrafo 67).
13) Tomar medidas para eliminar condutas discriminatrias e o racismo institucional por parte dos servidores pblicos (pargrafo 118).
14) Elaborar programas especficos para prevenir, investigar e julgar aes racistas e discriminatrias cometidas por profissionais da segurana pblica
(pargrafo 54).
15) Realizar pesquisas para analisar os vnculos entre a violncia policial e
sanes penais, por um lado, e o racismo, a discriminao racial, a xenofobia e as formas conexas de intolerncia, por outro, a fim de adotar medidas necessrias para eliminar essas vinculaes e prticas discriminatrias
(pargrafo 73).
16) Implementar medidas que assegurem o direito terra e o acesso propriedade coletiva das terras tradicionalmente utilizadas pelos povos indgenas e por
comunidades afrodescendentes, assegurando o desenvolvimento integral das
comunidades, com respeito sua cultura e s suas modalidades particulares
de tomadas de deciso (pargrafos 62 e 153).
17) Avanar na implementao de medidas que facilitem o acesso das vtimas de
racismo, discriminao racial, xenofobia e intolerncia correlata administrao da justia, a fim de garantir uma reparao justa e adequada pelos danos
sofridos, assim como a assistncia jurdica (pargrafo 74).

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

143

FACILITANDO...

Este mdulo deve ser encerrado de modo a demonstrar a importncia da participao especialmente das populaes indgena e negra e de homens e mulheres
na formulao de polticas pblicas. Quanto maior for a presena de determinada
populao local, maiores devem ser a sua incidncia e participao na formulao
de polticas pblicas e do oramento, a fim de buscar uma governana direcionada e
que atenda s efetivas necessidades da comunidade. Deve-se lembrar, ainda, que os
princpios da participao sero aprofundados no captulo seguinte.

MDULO 8.4. As perspectivas de gnero e raa no oramento pblico: possibilidades de anlise das polticas pblicas
Como vimos no captulo sobre o gnero, as desigualdades entre homens e mulheres so
estruturadas a partir de preconceitos e discriminaes que inferiorizam as mulheres, limitam
seus direitos e as tornam vulnerveis violncia e explorao. O mesmo pode ser dito com
relao ao racismo.
O sexismo e o racismo esto presentes tanto na sociedade como nas instituies do Estado,
que por ao ou omisso atuam:

desconsiderando as desigualdades de gnero e raa/etnia que estruturam a sociedade;


aprofundando as desigualdades existentes;
no priorizando polticas especficas para as mulheres, de forma a incluir a baixa destinao de recursos oramentrios para essas polticas.

Olhar o oramento do ponto de vista dos direitos humanos implica analisar a relao desses
direitos com as desigualdades de gnero, etnia/raa, etc. As prprias mulheres no so um grupo
homogneo. Quando nos referimos ao grupo de mulheres, isso inclui meninas, adolescentes, idosas, indgenas, negras, pobres, ricas, trabalhadoras rurais, casadas, mulheres com filhos, etc. Para
alm do sexismo, nossas sociedades apresentam vrios modelos de estratificao social, hierarquizao e desigualdade, e isso deve ser levado em conta na anlise do oramento pblico.
A partir dessas consideraes, a pergunta que devemos nos fazer : como as desigualdades
de gnero existentes na sociedade se expressam na forma diferenciada em que homens e mulheres acessam os servios pblicos? Como construir um oramento sensvel ao gnero e raa?
A anlise do oramento a partir de uma perspectiva de gnero pode se dar a partir de vrios
caminhos:
1) Anlise das polticas especficas formuladas para a promoo dos direitos das mulheres, dos/as negros/as, dos/as indgenas, como, por exemplo, polticas de enfrentamento
violncia contra a mulher, polticas voltadas para a sade da mulher, polticas de educao infantil, polticas antirracistas e de demarcao de terras quilombolas e indgenas.

144

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

2) Outra ao verificar, na prpria concepo da ao governamental, a existncia de


discriminao de gnero, raa e etnia, seja ela implcita ou explcita. As polticas governamentais em tempo de Estado mnimo, muitas vezes, se utilizam da relao de subordinao existente na sociedade para fazer valer suas pretenses. As polticas pblicas,
por vezes, reafirmam certos esteretipos de gnero e etnia/raa ou mesmo ignoram os
efeitos do sexismo e do racismo, que permitem que as mulheres e as populaes indgena e negra tenham maiores dificuldades de acessar servios e equipamentos pblicos.
3) Uma terceira abordagem diz respeito transversalidade da questo de gnero e da
questo tnico-racial em todas as polticas pblicas. O racismo e o sexismo operam
em todos os nveis das relaes sociais e polticas, permitindo que as polticas pblicas
no consigam universalizar os direitos. H indicadores em cada poltica que nos permitem dizer como determinada ao governamental est impactando homens e mulheres,
indgenas, negros/as e brancos/as?
Assim, torna-se importante olhar todo o ciclo oramentrio. Segundo prope Elson,13 a
perspectiva de gnero dever ser incorporada em todas as fases do processo: planejamento,
execuo e avaliao. Por seu intermdio seria possvel avaliar, em cada etapa, os insumos, as
atividades, os resultados e os impactos, evidenciando a distncia entre o planejado e o executado. Isso permite esclarecer como o governo est cumprindo compromissos nacionais e internacionais assumidos com relao efetivao de direitos (humanos, econmicos, sociais, culturais
e ambientais), especificando a situao do combate s desigualdades de gnero, por meio de
mecanismos concretos. O mesmo deve ser feito para as questes racial e tnica.
SAIBA MAIS

Elementos para um roteiro de anlise de uma poltica pblica a partir das perspectivas de gnero, raa e etnia
1) Reviso do diagnstico do programa desde as perspectivas de gnero, raa e
etnia e a anlise das iniquidades contidas nele.
2) Com relao concepo dos programas, conforme prope Guillermo Monge,14 fundamental realizar uma anlise do desenho bsico dos programas.
Isso se configura numa avaliao da capacidade do programa de reduzir desigualdades de gnero/etnia/raa e compar-lo com outros desenhos alternativos.

13

ELSON, D., 2002. Iniciativas de presupuestos sensibles al gnero: dimensiones claves y ejemplos prcticos.
Presentado en el Seminario Enfoque de gnero en los presupuestos del Gobierno de Chile, PNUD, Cepal, Unifem, GTZ. Chile.

14

MONGE, Guillermo. Gua para evaluar el impacto de programas presupuestarios estatales sobre la igualdad de
gnero. Mimeo GTZ, Cepal, Inamu, Procesos, 2005, p. 1-42.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

145

3) Com base no que for desvendado no diagnstico e na anlise do desenho do


programa, passa-se a uma reviso dos componentes e das aes e definio
de prioridades.
4) Todo esse processo de reviso se refletir nas dotaes oramentrias para efetivar as novas aes previstas e alcanar as metas propostas. Ocorrero modificaes nas dotaes oramentrias para cumprir os novos desafios, acrescentando as que promovam a igualdade de gnero, raa e etnia.
5) necessrio fazer uma anlise crtica dos indicadores propostos tanto para
monitorar o programa quanto para avaliar o impacto de suas aes. A partir
da, ser necessria a incorporao de indicadores que contemplem o enfoque de gnero. S poderemos verificar o impacto das polticas universais
nas mulheres, nos/as negros/as e nos povos indgenas se tivermos dados que
nos permitam essa anlise.
6) Para o sucesso desta proposta, impe-se o dilogo com os gestores dos programas analisados. Deve-se estabelecer uma aliana poltica com esses funcionrios que tomam decises sobre os programas e que elaboram o seu oramento. Isso exige a construo de uma base social mais ampla, o que implica
estabelecer discusses sobre essa proposta com o movimento organizado de
mulheres, o movimento negro e o movimento indgena.

SUGESTO DE LEITURA

Oramento sensvel ao gnero


Extrado do texto de Florence Raes15 ex-coordenadora do programa de Oramentos Sensveis ao Gnero do Unifem na Amrica Latina e na frica do Norte
Na Amrica Latina, a problemtica dos oramentos sensveis ao gnero (OSGs)
surge num contexto marcado pela legitimidade crescente dos direitos das mulheres na
agenda poltica e pelo interesse renovado pelos oramentos pblicos nos debates e
nas reformas sobre a boa governana. Por um lado, a maioria dos governos da regio
assinou a Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de Discriminao contra
a Mulher (Cedaw, na sigla em ingls) e seu protocolo facultativo, adotou legislaes
mais progressistas e implementou polticas pblicas para efetivar os direitos humanos
das mulheres e promover a igualdade de gnero. Por outro lado, as crises econmicas

15

146

RAES, Florence. Histrico e conceito dos oramentos sensveis ao gnero. In: Programa Oramento Sensveis
ao Gnero Brasil e Cone Sul: Insumos aos Oramentos Sensveis ao Gnero Experincias e Reflexes de
Argentina, Brasil, Chile e Uruguai. Unifem, Braslia, 2008.

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recorrentes, as polticas de ajuste estrutural e a agenda neoliberal tm ocasionado impactos desiguais sobre mulheres e homens. Em virtude dos cortes nas despesas com
servios pblicos e programas sociais, esses impactos foram especialmente negativos
para as mulheres das categorias mais pobres.
Esse tipo de anlise foi realizado pela primeira vez em 1984, na Austrlia, quando o governo federal daquele pas conduziu uma anlise do impacto do oramento
sobre as mulheres. No entanto, somente em 1995 foi criada uma das experincias
pioneiras em oramentos sensveis ao gnero: a iniciativa sul-africana das mulheres para o oramento.
Quando falamos em oramentos sensveis ao gnero, estamos nos referindo ao
fato de os oramentos incorporarem ou no a perspectiva de gnero do ponto de vista
analtico e, ao mesmo tempo, isso implica certa noo de obrigao dos oramentos
pblicos, ou seja, obrigao de o Estado integrar a dimenso de gnero. importante
esclarecer que o OSG no :
um oramento separado para as mulheres;
a segregao oramentria com crditos alocados de forma separada para homens e mulheres dentro do oramento geral;
uma compilao das medidas e alocaes do oramento destinadas s mulheres;
uma forma de aumentar os gastos dos programas destinados s mulheres.
Um OSG:
considera o impacto diferenciado das receitas e dos gastos pblicos sobre mulheres e homens;
inclui a anlise de gnero na gesto dos gastos pblicos;
avalia as implicaes sexo-especficas do oramento para o emprego, a renda, o acesso aos bens de produo e ao crdito, assim como os fatores que
influenciam as oportunidades e os obstculos diferenciados enfrentados pelas
mulheres e pelos homens como atores econmicos e sociais.
Uma anlise de gnero no oramento:
uma anlise das prioridades oramentrias segundo a perspectiva de gnero,
o que destaca as implicaes das polticas oramentrias sobre mulheres,
homens, meninas e meninos;
pode ser aplicada s receitas do Estado e destacar as desigualdades no sistema
de tributao direto e indireto;
permite ilustrar as incoerncias entre as prioridades polticas e os recursos para
a sua implementao;
fornece insumos para a reorganizao das receitas e dos gastos pblicos no
sentido de incorporar as prioridades das mulheres e a igualdade de gnero.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

147

ESTUDO DE CASO

Oramento Mulher: a experincia do Cfemea no Brasil


A necessidade de acompanhar de forma sistemtica a execuo oramentria e,
assim, subsidiar a ao poltica das mulheres levou o Centro Feminista de Estudos e
Assessoria (Cfemea), em parceria com outras organizaes, a construir uma metodologia que permitisse aferir, com maior preciso, a execuo dos gastos pblicos em
programas e aes destinados s mulheres e melhoria das condies de vida da
populao. Surgia, ento, em 2002, o Oramento Mulher, o conjunto das despesas
previstas na Lei Oramentria Anual que atendem direta ou indiretamente as necessidades especficas das mulheres e que impactam as relaes de gnero.
Partindo do pressuposto de que o Estado brasileiro resulta de um passado colonial, escravocrata, patriarcal e patrimonialista, esse olhar sobre o oramento identifica
a arrecadao e a distribuio desiguais dos recursos pblicos, o que reproduz relaes de dominao de classe, gnero e raa.
A metodologia de elaborao pretendeu, ainda, enfocar os aspectos multidimensionais das discriminaes e opresses de gnero e raa na vida das mulheres. Sua
orientao foi pelos princpios democrticos sustentados pelo movimento feminista: a
igualdade, o respeito diversidade, a autonomia das mulheres, a universalidade dos
direitos, a justia social, a transparncia dos atos pblicos e a participao cidad.
A suposta neutralidade na elaborao das polticas pblicas e dos oramentos
pblicos , na verdade, uma passividade perante as relaes desiguais de gnero, raa/
etnia e classe. A atual forma de elaborao de ambos traduz exerccios de poder que
se materializam na maneira de definir, desenvolver e avaliar as polticas e de destinar
recursos pblicos para a realizao das metas e prioridades.
Ampliar a atuao no oramento significava, pois, desconstruir essa aparente
neutralidade e desvendar os mistrios que circundam o processo oramentrio, conferindo visibilidade a um instrumento ao qual se atribui um carter eminentemente
tcnico, mas que na verdade um importante instrumento poltico que, devido sua
abrangncia e ao seu papel na definio da poltica econmica, pode servir para aprofundar as desigualdades e a excluso social ou para promover a justia social e um
desenvolvimento sustentvel do pas.
Mais do que aumentar verbas oramentrias voltadas ao atendimento das mulheres, a inteno do Oramento Mulher apontar o que acontecia com os recursos
orados e como as mulheres so, ou no, atendidas pelas polticas pblicas. Intrnseca
a essa inteno estava a ideia de que a fiscalizao e o controle da execuo oramentria, aliados qualificao das polticas pblicas, poderiam favorecer a interveno
na sua formulao, implementao e avaliao. Era a aposta na possibilidade de contribuir com propostas de polticas pblicas com as perspectivas de gnero e raa.
O resultado esperado era que as mulheres e suas organizaes fossem mobilizadas reflexo crtica sobre as polticas econmicas e de desenvolvimento, de forma

148

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

propositiva e qualificada, e que pudessem monitorar a execuo oramentria e influenciar e decidir a destinao dos recursos pblicos. Mas a efetivao de direitos na
vida cotidiana das mulheres no ocorre sem uma generosa dose de esforo, de ousadia
e de teimosia. E foi com esses elementos que o Cfemea foi avanando.
Para a construo do Oramento Mulher, foram utilizados os instrumentos de
planejamento e oramento definidos na Constituio Federal, especificamente o Plano
Plurianual e a Lei Oramentria Anual.
Os programas e as aes que compem o Oramento Mulher foram selecionados
a partir de critrios e so programas de carter universal, programas localizados e programas especficos para as mulheres, ou seja:
a) Todos os programas governamentais cuja maioria do pblico-alvo seja composta por mulheres ou que apresentem definio formal ou legal da participao
das mulheres ou que explicitem o enfoque de gnero no programa ou na ao.
b) Programas e aes que no cumprem os requisitos anteriores, mas que foram considerados relevantes ou destacados na alterao da vida cotidiana das
mulheres.
c) Programas e aes que, mesmo no atendendo aos critrios anteriores, possam ser estratgicos para as mulheres do ponto de vista de seu empoderamento e de sua autonomia econmica.
O trabalho realizado trouxe ainda resultados positivos na medida em que contribuiu para que o Cfemea ampliasse a sua interlocuo tanto com organizaes da
sociedade civil quanto com o Legislativo Federal, o que levou o Cfemea a aprofundar
a capacidade de negociao e de proposio no que diz respeito s questes oramentrias direta ou indiretamente vinculadas s vidas das mulheres.
Os rgos pblicos no tm uma produo sistemtica de divulgao de indicadores estatsticos desagregados, o que dificulta incorporar os enfoques de gnero e
raa, desde a fase do planejamento governamental at a impossibilidade de avaliar a
poltica pblica no que concerne aos seus impactos no combate s desigualdades e
para a promoo da incluso social.
Fonte: <www.cfemea.org.br>

FIQUE DE OLHO!

Implantar oramentos sensveis ao gnero, raa e etnia significa, na prtica:


(1) ouvir as mulheres, os/as negros/as e os/as indgenas para saber quais so suas principais demandas; (2) incorporar essas demandas ao planejamento de mdio prazo
dos rgos do poder pblico; (3) garantir recursos e prioridade para essas aes nos
oramentos anuais; e (4) ainda monitorar os resultados para ver se as polticas efetivamente trouxeram melhorias s vidas desses grupos da populao, no sentido de sua
autonomia e da realizao plena de seus direitos.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

149

CAPTULO 9

PARTICIPAO SOCIAL

MDULO 9.1. Participao social


As polticas pblicas e seus desenhos relacionam-se diretamente com o fortalecimento
democrtico e a ampliao dos espaos de participao. As reivindicaes da sociedade devem
anteceder a formulao da poltica; por isso, a fora da sociedade civil determinante para a
construo do modelo com mais ou menos participao. Deste modo, muito importante dialogarmos sobre os mecanismos que nos levam ao amadurecimento da democracia.
Podemos dizer que cidados so aqueles que, alm de possurem direitos, buscam esses
direitos e constroem novos espaos de participao poltica, ou seja, realizam a cidadania ativa:
a possibilidade de criao e transformao e controle sobre o poder ou os poderes.1
Quando falamos de democracia participativa no estamos, com isso, dizendo que ela
substituir a democracia representativa, ao contrrio: representao e participao podem e
devem promover a qualificao mtua e conviver harmonicamente. O movimento entre essas
duas formas de construo democrtica prope a articulao de governabilidade, representao
e participao e controle, pelos cidados, da gesto governamental como condio de construo de uma nova ordem e da cidadania ativa.
No entanto, h fatores que impedem o amadurecimento da democracia. O mais importante e difcil de combater a cultura poltica patrimonialista, clientelista, controlada por uma
burocracia que no est a servio da transparncia; ao contrrio, utilizada para dificultar o
acesso de ns, cidados, aos trmites das polticas pblicas. O colonialismo ao qual fomos
e somos submetidos refora processos patrimonialistas que dificultam a transparncia e a
participao.

A frase foi reproduzida de texto de Pedro Pontual, intitulado Educao popular e incidncia em polticas pblicas, encontrado no stio: <http://forumeja.org.br/sites/forumeja.org.br/files/Educa%C3%A7%C3%A3o%20
Popular%20e%20incid%C3%AAncia%20em%20Pol%C3%ADticas%20P%C3%BAblicas.pdf>.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

151

CONCEITOS

DEMOCRACIA de maneira simplificada, muitos autores dizem que democracia


uma modalidade de forma de governo. A origem do termo democracia provm do
grego (demos = povo; e kratein = governo). Seu nascimento tambm foi na Grcia,
no sculo V a.C, e na poca a democracia era entendida como uma forma de governo
fundamentada em trs direitos essenciais dos cidados atenienses: igualdade, liberdade e participao no poder. No entanto, a despeito de a democracia ser to antiga,
ainda no podemos dizer que temos sistemas realmente democrticos. Existem apenas
tentativas de construo de democracias em diferentes estgios de gestao, algumas
mais e outras menos democrticas.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA aquela em que representantes do povo so
eleitos direta ou indiretamente pela populao para que decidam sobre os rumos do
governo e baseia-se no processo eleitoral, pelo qual se confere poder de governo aos
representantes ou delegados da comunidade. Nesta acepo de democracia, o poder
pblico se concentra nas mos dos eleitos, com investidura temporria e atribuies
pr-determinadas.
DEMOCRACIA PARTICIPATIVA conforme sugere o nome, prope maior participao da sociedade em relao administrao pblica e ao governo. Assim, o
poder democrtico no delimitado pelo voto, mas se estende s diversas camadas sociais em vrias instncias de deliberao, tais como conselhos de formulao e acompanhamento de polticas pblicas, conferncias, mesas de negociao, ouvidorias e
outras formas de participao. No entanto, a democracia participativa ainda representativa, visto que no existe a participao de toda a sociedade e sim de representantes, como nos conselhos de polticas e nas conferncias, nos quais os conselheiros
eleitos representam setores da sociedade e os delegados, da mesma forma, defendem
resolues de um coletivo.
DEMOCRACIA DIRETA a nica forma pela qual no h representao. Os
cidados e as cidads decidem, diretamente, por meio do voto, sobre determinadas
questes relevantes ao coletivo. Esse formato pode ser efetivado por meio de plebiscitos
ou referendos e pelo processo eleitoral, quando realizado por meio de eleies diretas.

Os sistemas baseados no clientelismo e no patrimonialismo so excessivamente centralizados. Os poderes locais possuem forte dependncia do poder central, impondo condies verticalizadas, impedindo que polticas descentralizadas consigam sucesso. Alm disso, esses processos
sempre buscam cooptar qualquer liderana ou movimento que possa colocar em risco o seu poder.
A cooptao dificulta ou impede que a representao seja realmente democrtica, o que se
estende de maneira cruel sobre todas as formas de democracia participativa, como os conselhos
de polticas pblicas, por exemplo. Por conseguinte, a participao no pode reproduzir as mazelas e os vcios da representao ou correr o risco de se enfraquecer at morrer.

152

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

SAIBA MAIS

O uso do termo patrimonialismo nas cincias sociais tem sua origem nos trabalhos de Max Weber2 e a expresso foi utilizada para caracterizar uma forma especfica de dominao poltica tradicional, em que a administrao pblica exercida
como patrimnio privado do chefe poltico. Mas ela remonta diferena estabelecida
por Maquiavel entre duas formas fundamentais de organizao da poltica, uma mais
descentralizada, do prncipe e seus bares, e outra mais centralizada, do prncipe
e seus sditos. No seu uso mais recente, o termo patrimonialismo costuma vir
associado a outros, como clientelismo e populismo, por oposio ao que seriam
formas mais modernas, democrticas e racionais da gesto pblica, tambm analisada
por Weber em termos do que ele denominou de dominao racional-legal, tpica
das democracias ocidentais (Simon Schwartzman, 2006).3

Diante dessas fortes barreiras, acreditamos que a ampliao da esfera pblica, com o crescimento da articulao entre representao e participao, pode transformar-se em importante
antdoto aos resqucios culturais deixados pelo processo de colonizao, ou seja, um antdoto
contra o patrimonialismo.
A participao cidad promove o esprito de cooperao e aumenta a vitalidade comunitria. Esse esprito de confiana e cooperao, alm de gerar relaes horizontais de poder e
responsabilizao mtuas, condicionante para a construo da democracia radical.

SAIBA MAIS

A discusso sobre democracia participativa voltou tona ao final da Guerra Fria,


quando os efeitos da globalizao ficaram mais visveis. A necessidade de reforar
identidades locais e diferenas culturais ficou mais evidenciada.
Na Amrica Latina, aps longa tradio de regimes autoritrios, o debate sobre
regimes democrticos voltou cena poltica. No entanto, vendeu-se o modelo democrtico liberal representativo como sendo a viso acabada da democracia.
As crises sistemticas fizeram renascer o debate em torno da participao como
uma busca de resposta para as seguintes perguntas: As eleies esgotam os procedimentos de autorizao dos cidados? Os procedimentos de representao esgotam
a questo de representao da diferena?. As respostas a essas perguntas so mais
pertinentes s formas das democracias direta e participativa.

BOBBIO, Norberto et al. Dicionrio de Poltica. Braslia: Ed. UnB, 2002.

SCHWARTZMAN, Simon. Bases do autoritarismo brasileiro. Rio de Janeiro: Ed. Campus, 1986.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

153

A democracia participativa importante especialmente em sociedades nas quais h


grande diversidade tnica, pois dificilmente identidades minoritrias estaro representadas nos
parlamentos. Outra questo a prestao de contas por parte do Estado ou a transparncia.
muito difcil atingir toda a sociedade, a no ser pelo fortalecimento dos conselhos, para que eles
realizem o controle social.
A ampliao da democracia depende de vrios fatores, entre eles: (1) do resgate da diversidade e da coexistncia de diferentes modelos e prticas democrticas; (2) da ampliao de
redes nacionais, regionais, continentais ou globais de prticas locais; (3) da resistncia possvel
cooptao, pois podemos, com isso, legitimar a excluso social e a represso das diferenas;
(4) da democracia representativa e da democracia participativa como complementares, alm da
convivncia de uma multiplicidade de experimentos.
O que a democracia tem o que ver com a educao popular? A maioria dos movimentos
sociais amadureceu tendo como referncia a educao popular como argumento para o avano
das formas de participao, de maior entendimento com relao s polticas pblicas e ao papel
do Estado, que deveria estar a servio da comunidade. Do amadurecimento desses movimentos
nasceram e vingaram vrias polticas pblicas que pressupem participao.

Ressignificao da participao
ESTUDO DE CASO

Uma experincia brasileira


Dagnino (2007, informao verbal)* faz uma anlise da retomada dos movimentos sociais da dcada de 1980, que, segundo ela, originaram uma cidadania diferenciada, no apenas da sociedade em relao ao Estado, como tambm nas relaes
intersociais.
A autora menciona que, naquela poca, alm da volta da democracia representativa, acontecia a ressignificao das concepes de cidadania e de participao. As
concepes de ampliao dos espaos participativos (como os conselhos de polticas
pblicas) e dos espaos organizados (como sindicatos, associaes, movimentos sociais, entre outros citados na Constituio) no foram iniciativas de Estado, mas sim da
sociedade civil. Ou seja, os movimentos sociais promotores dessa ressignificao da
cidadania incorporaram, ainda, a viso multiculturalista, importante para o reconhecimento das diferenas invisveis existentes nas prprias comunidades. Um pretexto
da ressignificao da cidadania foi o de lanar um olhar contestador ao autoritarismo
social, bem como ao autoritarismo poltico, prprios da formao histrica brasileira e
da Amrica Latina de maneira geral.
A cidadania ressignificada, concebida nos anos 1980, forjou-se a partir da construo conjunta da concepo de participao, tambm, nas instncias de elaborao
do sistema, ou seja, pressupunha no apenas o direito a participar do sistema, mas
o direito a participar da construo do sistema, o que significa afirmar o direito de

154

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

participar da definio da prpria sociedade, apontando, em ltima instncia, a inveno de uma nova sociedade.
Durante a dcada de 1980 at o incio da dcada de 1990, a participao era idealizada como possibilidade de compartilhamento e poder, ou seja, com a sociedade
presente nas tomadas de deciso, compartilhando de um poder concebido como o
conjunto de relaes sociais a ser transformado e que est presente tanto na sociedade quanto no Estado. A partir da dcada de 1990, com a queda do muro de Berlim,
esbarra-se no projeto neoliberal, de Estado mnimo, e um mnimo seletivo, ou seja,
um projeto que foi reduzido apenas aos subalternos, pois os dominantes continuavam
sob o guarda-chuva do Estado.
O discurso sobre participao foi apropriado tambm por esse projeto neoliberal
e, no obstante, aparentemente semelhante, tanto por parte dos defensores do Estado
mnimo quanto por parte dos defensores de uma politizao da participao, gerando a ampliao da esfera pblica.
A nova concepo de Estado nascida a partir da dcada de 1990 tende a reduzir
a sociedade civil ao terceiro setor, em oposio ao primeiro (o Estado) e ao segundo
(o mercado). H uma intencionalidade na definio de papis: o Estado responsabiliza-se pela poltica; o mercado responsabiliza-se pela economia; e a sociedade no se
responsabiliza por coisa alguma, muitas vezes orgulhando-se por no ser ente poltico.
Percebe-se claramente que essa concepo contribuiu com uma parcela da carga preconceituosa voltada esfera poltica e, consequentemente, para a democracia
representativa, fazendo que a qualidade da representao deixasse a desejar, visto
que os legtimos representantes dos grupos sociais, em boa medida, se afastaram da
disputa, deixando o campo aberto para os aventureiros. Portanto, perdemos em representatividade e em participao, pois parte da participao crtica da sociedade
transformou-se em participao voluntria ou voluntarismo.
A construo coletiva da cidadania pretendida nos anos 1980 esvaziou-se de significado e enfraqueceu-se, dando foras para a cidadania individual, bem como para
a participao voluntria, exaurindo, tambm, o significado de solidariedade, transformando os pobres em seres carentes, alvo de caridades e no detentores de direitos e,
portanto, no cidados.
* Palestra proferida pela professora Evelina Dagnino durante a realizao do Frum Social Nordestino, em Recife/PE,
de 24 a 27 de novembro de 2007.

Na dcada de 2000, os movimentos sociais na Amrica Latina elegeram governos com


posies polticas consideradas mais esquerda. No Brasil, uma das consequncias foi a ampliao dos conselhos de polticas pblicas e das conferncias setoriais, mas houve tambm o efeito
perverso, ou seja, vrias lideranas foram para dentro dos governos, contribuindo para que, em
muitos momentos, o movimento social se calasse.
Uma proposta de conformao da cidadania de acordo com os preceitos dos direitos humanos exige uma nova configurao tica, com mecanismos de participao que possibilitem

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

155

a incluso dos excludos, para que eles possam fazer parte de um sistema criado e pensado por
eles/as e para eles/as ou, ainda, favoream a superao do direito igualdade, com a incorporao do direito diferena.
A participao ativa, que permite o afloramento e a representao das diferenas raciais,
tnicas e de gnero, deve incorporar processos educativos que favoream a participao crtica,
ou seja, necessria a formulao de uma pedagogia da participao popular, para que tenhamos, de fato, polticas pblicas populares e integradas.
A pedagogia da participao popular4 deve possuir algumas caractersticas:

deve visar democratizao radical e transparncia nas relaes entre Estado e sociedade;
deve facilitar a construo de processos educativos voltados para a constituio de uma
cidadania ativa;
deve ter em vista a autonomia dos sujeitos envolvidos;
deve ser capaz de promover, entre os atores da sociedade civil, a apropriao de instrumentais que os capacitem para a mediao na formulao, na execuo e na gesto de
polticas pblicas;
deve ter habilidade para construir valores ticos; e
deve possuir a capacidade de viabilizar a interlocuo entre os atores governamentais
e sociais, mirando a construo de um sistema realmente democrtico e multifacetado.
FIQUE DE OLHO!

Aproveite o conceito de pedagogia da participao popular e dialogue com o


grupo sobre polticas pblicas nas quais eles reconhecem tais mecanismos.

SAIBA MAIS

As experincias, em andamento, de democratizao da gesto pblica, em nvel


local, tm demonstrado que no suficiente a criao dos espaos e dos canais de
participao, sendo necessrio, tambm, criar as condies para que esta participao
ocorra de fato, capacitando os diversos atores (da sociedade civil e do Estado) para o
exerccio de uma nova prtica de gesto pblica democrtica (Pedro Pontual).5

Reforando o que j foi dito anteriormente, a abertura de novas formas e de novos canais de
participao requer a mediao da educao. Um processo que intencione a realizao plena

156

Pedagogia da participao popular um termo cunhado por Pedro Pontual desde sua dissertao de mestrado
sobre o projeto de educao de jovens e adultos Mova/SP at o doutorado defendido na PUC/SP, no Departamento de Educao, sobre o oramento participativo.

Idem.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

do ser humano deve propor a migrao do foco tradicional da educao de problema/soluo


para desejo/promoo/participao. O educador que apresenta um problema e, logo, a soluo
incapacita o ser humano para a crtica e a emancipao.

MDULO 9.2. Controle social e espaos de participao


O controle social e a participao so interligados ou partes do mesmo processo. O seu
exerccio no seria possvel sem a existncia de espaos de participao e pessoas dispostas a
acompanhar as aes do Estado.
CONCEITOS

O CONTROLE SOCIAL um instrumento democrtico no qual existe a participao


dos cidados no exerccio do poder, colocando a vontade social como fator de avaliao
para a criao de metas a serem alcanadas no mbito das polticas publicas. ainda veculo de manifestao dos afetados pelas polticas ou por intervenes do Estado.

A nossa trajetria, como j discutimos, permeada pelo patrimonialismo e pelo clientelismo, inibidores da participao. Portanto, para que os processos participativos sejam desencadeados, necessrio construir novas subjetividades, ou seja, as comunidades precisam se
reinventar como sujeitos polticos.
Nas sociedades construdas sob o escudo do patrimonialismo, os processos eleitorais nem
sempre so democrticos, visto que o poder econmico dominante e determinante para os resultados. E esse poder econmico tambm foi construdo muitas vezes por meio de uma relao
promscua com o Estado e contribui fortemente para eleger polticos que, embora eleitos pelo
voto popular, no governam necessariamente para a populao que os elegeu, mas sim para
reproduzir o seu prprio poder.
Quando mercado e poltica se miscigenam, esta que deveria ser o campo dos valores
inegociveis adquire as caractersticas daquele, que tudo compra e vende, ou seja, a poltica
passa a ter valor monetrio, o que facilita que a corrupo transforme-se em endmica e parte
do Estado, no sendo de responsabilidade deste ou daquele governo, mas sistmica.
O antdoto contra essa promiscuidade a democracia radical ou de alta intensidade,6 de
forma que valorize as organizaes locais e seus projetos, pois quanto mais comunitrio ou mais
micro for o espao, maior ser a possibilidade de participao social independente e voltada
para a defesa de interesses coletivos e pblicos.
Nossos espaos de participao tm de ser melhores e mais qualificadamente ocupados,
pois h muito despreparo das instituies da sociedade civil para o exerccio pleno do que se
poderia chamar de cidadania. Da a importncia dos processos educativos nos moldes da pedagogia da participao popular.
6

Termo cunhado por Boaventura de Sousa Santos.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

157

Nos locais onde h maior organizao da sociedade civil e nvel de associao, cooperao
e controle social, h menos corrupo e os recursos tendem a ser empregados de forma melhor.
At porque a sua aplicao fiscalizada pelos conselhos de polticas, que exercem o controle
social. Assim, se a sociedade mobilizada, os conselhos so melhores e mais qualificados, haja
vista os nveis de participao.
Somente pela organizao da sociedade em projetos emancipatrios, com altos nveis de
participao e controle social, que poderemos proporcionar novos tempos. Ou seja, o fortalecimento e a qualificao da participao so fundamentais para a promoo de mudanas
estruturais em nossos governos, sejam eles locais, regionais ou nacionais.
A, ento, estaremos no caminho do aprofundamento e amadurecimento da democracia,
com controle social democrtico realizado por uma sociedade fortalecida e permeada por fortes
cdigos de tica.
O exerccio do controle social significa:

participar da formulao e execuo das polticas pblicas;


verificar a correta aplicao dos recursos pblicos;
promover a melhoria de processos, propondo mudanas nas polticas pblicas;
dar publicidade aos recursos recebidos;
verificar a realizao dos direitos humanos.

Mecanismos de participao e controle social


Os mecanismos institucionais que viabilizam a participao, para que sejam efetivos e
realmente alcancem o ideal educativo e transformador almejado, devem necessariamente se
consolidar no espao local, fazendo conexes com mecanismos regionais e nacionais para,
finalmente, produzir polticas pblicas de Estado.
Participao e mobilizao so etapas do mesmo processo. Quando h um propsito ou
causa comum ao grupo possvel haver mobilizao em sua defesa.
CONCEITOS

MOBILIZAR , em parceria com membros de sua comunidade ou associao,


convocar outras pessoas que estejam em busca de algo em comum para atuar na busca
de um propsito comum, sob uma interpretao e um sentido tambm compartilhados.

A participao que une liberdade e responsabilidade se baseia na ideia de uma cultura


poltica emancipatria. Esses valores definem a tica das relaes entre os cidados ativos e,
tambm, a eficcia das decises tomadas nas instncias participativas.
So caractersticas de uma cultura poltica emancipatria:
a participao;
a transparncia;

158

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

o dilogo;
o compartilhamento do poder;
a responsabilidade coletiva;
a eficcia das decises.

Espaos de participao
ESTUDO DE CASO

OS CONSELHOS NO BRASIL
Conselhos de polticas pblicas
A experincia brasileira, inaugurada pela poltica de sade pblica, de ter no
desenho de vrias polticas os conselhos inovadora e singular. No entanto, no podemos deixar de lado uma importante reflexo sobre a legitimidade e os limites do
modelo difundido aps a Constituio de 1988.
H conselhos que realizam processos democrticos de constituio e renovao
de seus membros, especialmente os representantes da sociedade civil, mas h outros
em que a renovao precria, muitas vezes as instituies no possuem legitimidade
de representao ou so indicadas pelos governos.
No entanto, com todos os limites, h vrios estudos que apontam a importncia
desses espaos para a construo democrtica. Da a necessidade de reformul-los e
fortalec-los em vez de criticar para elimin-los.
Boaventura de Sousa Santos, em palestra ministrada para conselheiros em junho
de 2012, disse que os conselhos, para que sejam de fato representativos da sociedade,
devem utilizar aes afirmativas para a sua composio, devem fomentar processos de
troca de conhecimento e facilitar a intersetorialidade e a prtica de encontros interconselhos, podendo com isso promover uma verdadeira reforma de Estado.
No entanto, ele lembra que os governos, ao olharem para os conselhos por meio
de um espelho, no podem se ver, mas sim ver um outro de si. Do contrrio, poder
estar havendo equvocos e cooptao dos movimentos sociais por parte do Estado,
o que pode significar a secundarizao da sociedade civil, ao ser criada imagem e
semelhana desse Estado.
Os conselhos de polticas pblicas tm funo pedaggica na formao da cidadania ativa e, por isso, devem ser instrumentos de promoo da educao poltica
tanto para a participao popular quanto para o controle social das polticas pblicas.
No Brasil, esses conselhos tm vrios formatos e podem ser deliberativos, consultivos e fiscalizadores, preferencialmente com formao paritria. Pelo menos a metade
dos representantes deve ser da sociedade civil. Entre as atribuies de um conselho de
poltica pblica esto a formulao de estratgias e a definio de prioridades para as
polticas, a aprovao de recursos destinados execuo dos programas e das aes
governamentais e o exerccio do controle social da poltica, por meio do monitoramento e da avaliao das aes de governo.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

159

Os conselhos podem ser:


Paritrios (representantes governamentais e representantes da sociedade civil
em igual nmero).
Deliberativos (com atribuies de deliberar sobre a formulao, as prioridades
e o oramento da poltica).
Consultivos (com atribuies de consulta sobre a formulao e as prioridades
das polticas).
Estruturados com gesto compartilhada da poltica, permitindo o controle social por parte das organizaes e dos movimentos da sociedade civil (monitoramento e avaliao).
Implantados nas trs esferas da Federao (Unio, estados e municpios), formando uma estrutura de gesto federativa das polticas pblicas.
Formados com representantes da sociedade civil eleitos autonomamente em
frum prprio, no podendo estes ser indicados por deciso unilateral dos
governos.
Formados com representantes da sociedade civil indicados ao Executivo pelas
suas organizaes e seus movimentos.
Presididos pelo ministro de Estado responsvel pela poltica ou por representante da sociedade civil.

MDULO 9.3. Transparncia governamental e acesso informao


O acesso informao imprescindvel para a democratizao do processo oramentrio.
Sem informao no possvel para a sociedade civil saber onde o governo est aplicando os
recursos da sociedade. A falta de transparncia e do acesso s informaes oramentrias uma
porta aberta para a corrupo, desvios de recursos e favorecimentos de todos os tipos. A corrupo alimenta a pobreza, a impunidade e aumenta as desigualdades.
O oramento seja municipal, estadual ou federal pblico. Todas as pessoas podem e
devem ter acesso aos seus nmeros e saber para onde vai o dinheiro que os governantes arrecadam. Esse dinheiro pertence no a um grupo de pessoas, mas a todos/as ns.
Alm de conhecer o contedo do oramento e de se organizar para participar de sua elaborao, a populao pode e deve acompanhar sua execuo (a aplicao dos recursos), evitando
o descumprimento da Lei Oramentria, o desperdcio e o desvio de dinheiro pblico. Como
vimos no mdulo anterior, isto o que chamamos de controle social.
De acordo com a Constituio Federal (CF), em seu artigo 5, inciso XXXIII, todos tm
direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado.

160

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

SAIBA MAIS

Parceria para Governo Aberto (OGP Open Government Partnership)


A Parceria para Governo Aberto (Open Government Partnership OGP) uma
iniciativa governamental internacional, de carter voluntrio, que tem o objetivo de
difundir e incentivar globalmente prticas de promoo da transparncia, combate
corrupo e participao social nos governos. O Instituto de Estudos Socioeconmicos
(INESC) uma das oito organizaes da sociedade civil internacional que fazem parte
do Comit Diretivo da iniciativa, em conjunto com representantes de Estados nacionais.
Inicialmente, Brasil e Estados Unidos compartilham a coordenao da iniciativa.
Os pases que aderem iniciativa, entre seus compromissos, devem elaborar um Plano
de Ao com metas sobre transparncia em consulta com organizaes da sociedade.
Alm de Brasil e Estados Unidos, tambm fazem parte do Comit Diretor pases como
Reino Unido, frica do Sul, Filipinas, Indonsia, Mxico e Noruega.
Desde que a iniciativa foi criada, em setembro de 2011, cerca de 60 pases j fazem
parte dela. Para formalizar a adeso, os pases devem endossar a Declarao de Princpios da OGP e apresentar seus planos de ao nacionais com as medidas necessrias
para o atendimento dos requisitos mnimos, se comprometendo a avanar na transparncia governamental, na luta contra a corrupo e no engajamento da sociedade.
Mais informaes: <www.opengovpartnership.org> ou <www.cgu.gov.br>.

E para que possamos exercer a participao e o controle social, precisamos de instrumentos


que facilitem o acesso aos dados pblicos, ou seja, precisamos de dados transparentes, acessveis. A boa nova que o artigo da CF citado foi regulamentado pela Lei de Acesso Informao
(Lei n 12.527/2011), que garante ao/ cidado/ acesso aos dados oficiais dos Poderes Executivo, Legislativo e Judicirio. A lei busca uma transparncia nos atos de cada um dos poderes, de
forma a efetivar a democracia e a participao da sociedade civil na vida poltica de seu pas,
considerando que as informaes produzidas pelo Estado so um bem pblico.
Alm de acesso s questes financeiras, a nova legislao permite o acompanhamento de
dados gerais de programas, aes, projetos e obras. Cada rgo pblico ter um Servio de Informao ao Cidado (SIC), de forma a tornar vivel o acesso s informaes ao pblico sem a
necessidade de justificativa. A lei valer para todo rgo que recebe recursos pblicos e estabelece, ainda, prazos para sigilo de documentos oficiais, que se limita a 25 anos para documentos
ultrassecretos, 15 anos para os secretos e cinco para os reservados.
O acesso informao um direito imprescindvel para que haja democratizao do processo oramentrio, participao da sociedade e controle social. Sem acesso informao, torna-se impossvel monitorar e controlar os gastos pblicos. As bases de dados do oramento da
Unio, dos estados e dos municpios devem estar disponveis a toda a populao para consulta,
inclusive na internet, conforme o disposto no ordenamento jurdico e no entendimento sobre
dados abertos.

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

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SAIBA MAIS

O que podemos considerar por dados abertos?


Segundo a definio da Open Knowledge Foundation, disponibilizada no Portal
<www.dados.gov.br>:
Dados so abertos quando qualquer pessoa pode livremente us-los, reutiliz-los
e redistribu-los, estando sujeita, no mximo, exigncia de creditar a sua autoria e
compartilhar da mesma licena.
Isso geralmente satisfeito pela publicao dos dados em formato aberto e sob
uma licena aberta.
Os dados abertos tambm so pautados por trs leis e oito princpios.
As trs leis
O especialista em polticas pblicas e ativista em dados abertos David Eaves props as seguintes leis para os dados abertos governamentais:
Se o dado no for encontrado na web, ele no existe.
Se no estiver aberto e disponvel em formato compreensvel por mquina, ele
no pode ser reaproveitado.
Se algum dispositivo legal no permitir sua reaplicao, ele no til.
Os oito princpios7
Em 2007, um grupo de trabalho de 30 pessoas reuniu-se na Califrnia, Estados
Unidos, para definir os princpios dos dados abertos governamentais. Elas chegaram a
um consenso sobre os seguintes 8 princpios:
Completos: Todos os dados pblicos so disponibilizados. Dados so informaes eletronicamente gravadas, incluindo (mas no se limitando a) documentos, bancos de dados, transcries e gravaes audiovisuais. Dados pblicos so dados que
no esto sujeitos a limitaes vlidas de privacidade, segurana ou controle de acesso
e reguladas por estatutos.
Primrios: Os dados so publicados na forma coletada na fonte, com a mais fina
granularidade possvel, e no de forma agregada ou transformada.
Atuais: Os dados so disponibilizados o quo rapidamente seja necessrio para
preservar o seu valor.

162

Disponveis em <www.dados.gov.br>.

MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Acessveis: Os dados so disponibilizados para o pblico mais amplo possvel e


para os propsitos mais variados possveis.
Processveis por mquina: Os dados so razoavelmente estrututurados para possibilitar o seu processamento automatizado.
Acesso no discriminatrio: Os dados esto disponveis a todos, sem que seja
necessria identificao ou registro.
Formatos no proprietrios: Os dados esto disponveis em um formato sobre o
qual nenhum ente tenha controle exclusivo.
Livres de licena: Os dados no esto sujeitos a regulaes de direitos autorais,
marcas, patentes ou segredo industrial. Restries razoveis de privacidade, segurana
e controle de acesso podem ser permitidas na forma regulada por estatutos.

FIQUE DE OLHO!

Vamos luta!
Em muitos contextos, preciso mobilizar a sociedade civil e fazer muita presso poltica para ter acesso s informaes necessrias participao social e ao controle social.

Transparncia e democracia
A transparncia estatal fundamental em uma Repblica, porque necessrio verificar que
a mo de um Estado Democrtico de Direito somente se ergue em defesa da justia e jamais (ou
no mais) em privilgio de uma famlia, um cl, uma etnia ou uma classe social.
A transparncia de um Estado Democrtico de Direito um pilar da Repblica, porque a
informao necessria para julgar se os passos do Estado se desviam da busca do bem comum
e de direitos humanos. o registro que atesta se o aparelho do Estado serve ao interesse pblico
ou ao fisiologismo.
Da mesma forma, a transparncia do Estado elemento estrutural da democracia porque
alimenta a confiana do povo em seus representantes. E, portanto, indispensvel democracia, pois viabiliza o monitoramento entre os Poderes e o devido equilbrio entre eles, aferindo
assim o quanto esto sendo exercidos em prol dos legtimos interesses da sociedade. Ou seja, a
transparncia permite saber se os Poderes trabalham para concretizar os direitos e as garantias
fundamentais de um povo.
De igual forma, a transparncia estatal representa um modelo didtico no contexto democrtico, pois transmite informaes entre as geraes para o apoio e a conduo do exerccio do

ORAMENTO PBLICO PARA A PROMOO DOS DIREITOS HUMANOS

163

poder. Por outro lado, um Estado opaco a negao da democracia, porque impede a transmisso do conhecimento.
Transparncia no apenas disponibilizar dados. Mas faz-lo em linguagem clara e acessvel para todo o povo e qualquer cidado de um pas. Dessa forma, a transparncia, se fornecida de forma real e com qualidade, contribui para a participao social nos espaos do poder.
Portanto, um Estado transparente fomenta a participao, que vem a ser um dos pilares para avaliarmos se as polticas realmente realizam direitos. A transparncia instrumento de pedagogia
poltica, pois o conhecimento advindo da transparncia estatal fundamental para se levantar a
voz nas arenas de deciso.
Recentemente foi realizada no Brasil a primeira Conferncia Nacional sobre Transparncia e Controle Social (Consocial). E, apesar de todas as conferncias setoriais tratarem do tema,
pela primeira vez um evento desta natureza dedicou-se, exclusivamente, ao aprofundamento e
reflexo sobre os instrumentos que podem contribuir para o amadurecimento da democracia.
A referida Conferncia foi fruto de provocaes da sociedade civil em geral e de instituies
que trabalham com o tema em particular, para que o governo a convocasse. As resolues sero
a base do Plano Nacional de Transparncia e Controle Social, a ser elaborado.
Desde a aprovao da Constituio de 1988 que discutimos a importncia da participao, dos espaos de controle social, como os conselhos de polticas pblicas, ou mesmo a
importncia das conferncias. No entanto, o processo da Consocial demonstrou que, apesar dos
24 anos que se passaram, ainda temos que caminhar muito para a consolidao dos espaos
participativos.
Entre as resolues priorizadas, as mais votadas dizem respeito ao financiamento pblico
exclusivo de campanhas e ao apoio aprovao da proposta de Emenda Constitucional que
prev a obrigatoriedade do Plano de Metas e Indicadores. Cada prefeito, governador ou presidente eleito, em 90 dias aps a posse, deve transformar o seu plano de governo, debatido na
campanha eleitoral, em um plano de metas, com prazos e indicadores, de forma que possam ser
monitorados pelos cidados.
Com relao aos conselhos de polticas pblicas, a maior parte das recomendaes diz
respeito estruturao dos conselhos, possibilidade de maior autonomia para seus membros e, especialmente, aos processos de formao para os conselheiros, com maior ateno
aos representantes da sociedade civil, que muitas vezes vo lidar com temas ridos, como
oramento, por exemplo, sem que tenham formao que amplie a capacidade de interveno
e controle, de fato.
Uma das resolues com expressiva votao trata dos currculos escolares. Vejamos o texto aprovado: criar e implantar lei que garanta a incluso na LDB (Lei de Diretrizes e Bases da
Educao), com parmetros curriculares, em todas as etapas de ensino, de temas abordando o
controle social, receitas e despesas da gesto pblica, direito do cidado e controle gesto
pblica, polticas sociais e pblicas, transparncia, enfrentamento da corrupo, tica, senso
crtico, educao fiscal, contas pblicas, formao de cidado e gesto participativa das polticas
pblicas, acesso a dados pblicos, direitos humanos, direito constitucional, oramento pblico,
funes do Estado, Constituio Federal brasileira, direitos e deveres, valores e princpios, voto
consciente, respeito ao patrimnio pblico, valorizao da vida, a histria do municpio, poltica partidria e atuao dos conselhos [...].

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MANUAL DE FORMAO EM ORAMENTO E DIREITOS

Definio de transparncia do oramento pblico


A definio de transparncia do oramento pblico a disponibilizao de contedo sobre as fases do ciclo oramentrio (formulao, aprovao, execuo, avaliao e controle) de
forma gratuita, compreensvel, extensiva, tempestiva, agregada e em detalhe, preferencialmente
a partir de um portal ou site do governo especfico para esta finalidade. Dessa forma, o pblico
consegue obter informaes oramentrias oportunas, compreensveis, esclarecedores para o
exerccio da cidadania e da participao poltica.
Faz parte do conceito de transparncia oramentria a existncia de participao social no
ciclo oramentrio, posto que s existe democracia real se o formalismo da norma for complementado pela presena efetiva da sociedade nos espaos de poder.
A necessidade de disponibilizar as informaes compreensveis (em linguagem cidad)
outro aspecto fundamental no conceito de transparncia. Tambm importante haver transparncia por nveis, do mais agregado ao menos agregado/desagregado. Uma iniciativa importante
neste sentido o que chamamos de oramento cidado.
CONCEITOS

ORAMENTO CIDADO uma apresentao no tcnica do oramento de


um governo, cuja inteno possibilitar que a populao incluindo aqueles/as que
no esto familiarizados/as com as finanas pblicas entenda os planos do governo
e suas prioridades.
Entre outras, oportuno o acesso a informaes adicionais sobre:

o financiamento do oramento pblico/transparncia tributria;


os impactos da conjuntura econmica esperados no mdio prazo nas finanas pblicas
e nos oramentos;
a remunerao dos servidores pblicos.

ndice do Oramento Aberto 2010 (Open Budget Index 2010)


O ndice do Oramento Aberto uma iniciativa do International Budget Partnership (IBP), que de forma independente, regular e comparativa mede a transparncia
oramentria e o nvel de prestao de contas dos pases. A pesquisa realizada a
cada dois anos e no ltimo levantamento (2010) envolveu 94 pases.
O ndice composto de vrios indicadores, que variam de 0 (menor pontuao)
a 100 (maior pontuao). Em 2010, dos 94 pases pesquisados, 74 falharam em cumprir com um padro bsico de transparncia e prestao de contas com relao aos
oramentos nacionais.
Para saber mais: <www.internationalbudget.org>

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