Sergio Bitar Amrica Latina y Estados Unidos de cara al 2020

Estudios Internacionales 169 (2011) - ISSN 0716-0240 155-172

Instituto de Estudios Internacionales - Universidad de Chile

La poltica exterior de Chile durante los gobiernos

de la Concertacin (1990-2010)
Alberto van Klaveren*

Las polticas exteriores no surgen de

la nada. Ellas suelen tener orgenes
ms prximos y otros ms remotos.
En el caso de Chile, qu duda cabe,
los factores explicativos ms cercanos
se centran a comienzos de la dcada
de 1990, indisolublemente ligados
a la recuperacin de la democracia
despus de un perodo dictatorial que
tuvo un impacto muy negativo en sus
relaciones internacionales oficiales.1El
retorno democrtico no solo permiti
la plena reinsercin internacional de
Chile sino que hizo posible una activa
poltica de negociaciones comerciales
internacionales que permiti potenciar
la apertura econmica iniciada durante
el rgimen autoritario. La reinsercin
internacional del pas se combin con
una tradicin histrica acumulada a lo
largo de ms de un siglo y medio de vida
Profesor titular, Universidad de Chile;
Embajador y ex Subsecretario de Relaciones Exteriores de Chile

independiente, en que se plasmaron

algunos principios bsicos que haban
marcado la proyeccin externa del
pas y que se reflejaron especialmente
en las definiciones territoriales, las relaciones con las naciones vecinas y la
participacin de Chile en una serie de
instituciones internacionales. Todo ello,
en el contexto de los grandes cambios
polticos y econmicos que se registraron en el escenario internacional y que
tuvieron un impacto muy decisivo en la
poltica exterior y en la propia sociedad
chilena, ms all de los procesos internos que se vivieron en el pas.
El propsito de este artculo es
presentar un panorama de las transformaciones que han experimentado
las relaciones exteriores durante los
gobiernos de la Concertacin, la coalicin de centroizquierda que presidi la
transicin y normalizacin democrtica
de Chile y que se mantuvo en el poder
entre los aos 1990 y 2010. Ms que

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

hacer un recuento cronolgico de la

evolucin de la poltica exterior, interesa identificar las principales reas
de cambio y registrar los desafos y las
tendencias emergentes que se proyectan
en la actualidad.

1. la poltica vecinal: las

dos agendas
A partir de los aos noventa Chile emprendi una poltica de acercamiento
con las naciones vecinas y con el resto de
Amrica Latina de una manera pragmtica y realista, con la certeza de que ya no
era posible disear estrategias aislacionistas. Los gobiernos de la Concertacin
estimaron que una poltica exterior estable requera de relaciones satisfactorias
con los pases vecinos. Para la seguridad
nacional y para un desarrollo sostenido
resultaba esencial despejar todos los
remanentes conflictivos del pasado y
construir profundos vnculos econmicos, polticos y culturales que llevaran a
un ambiente vecinal de confianza mutua
y cooperacin. Se comenz a hablar de
una poltica vecinal precisamente para
describir una poltica que apuntaba a
superar antiguas cuestiones limtrofes
pendientes con pleno apego a los principios tradicionales mantenidos en ese
mbito y que pretenda proporcionar un
nuevo marco a las relaciones de creciente
interdependencia con el entorno natural de Chile. Se trataba de buscar una
relacin vecinal estable y consolidada,
basada en acuerdos claros que fueran
eliminando los problemas pendientes y

que actuaban como obstculos para una

integracin moderna y efectiva.
La agenda con los pases vecinos
incluy temas tradicionales y nuevos.
Los primeros decan relacin con
los temas limtrofes. Los segundos se
referan al eje de interdependencia y
cooperacin que se estaba fortaleciendo
visiblemente, impulsado principalmente
por el propio desarrollo econmico del
pas y las tendencias hacia la regionalizacin y la globalizacin presentes en
su economa. As, la agenda histrica
se combin con una agenda de integracin, entendida esta ltima no como
una apuesta poltica por un proyecto
utpico, sino como la consecuencia de
fenmenos econmicos y sociales ms
bien autnomos de la accin del gobierno, en que las fuerzas motoras eran los
empresarios o, en menor medida, las
regiones del pas.
En ninguna relacin bilateral de
Chile se expresaron de manera tan ntida las realidades de la interdependencia
como en la vinculacin con Argentina.
En un marco de relaciones cada vez ms
densas y mltiples, la poltica exterior
de la Concertacin despleg grandes
esfuerzos para producir un vuelco
sustancial en una relacin bilateral signada histricamente por desencuentros
peridicos y desconfianza mutua. En ese
contexto, resultaba obvia la necesidad
de superar diferendos limtrofes que
tradicionalmente haban tensionado las
relaciones bilaterales y que en tiempos
recientes haban llevado a los dos pases al borde de la guerra. En agosto de
1990, los Presidentes Aylwin y Menem

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Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

tomaron la iniciativa de identificar

todas las cuestiones limtrofes an pendientes entre Argentina y Chile, con el
fin de encontrar una solucin definitiva
para ellas. Despus de una intensa labor,
se identificaron 24 problemas vinculados a la demarcacin del lmite internacional. Mediante una Declaracin
Presidencial sobre Lmites adoptada
por ambos mandatarios en Buenos
Aires el 2 de agosto de 1991, 22 problemas fueron resueltos directamente.
La controversia de Laguna del Desierto
fue sometida al arbitraje internacional,
de conformidad con lo dispuesto en el
Tratado de Paz y Amistad de 1984. En
1994 un tribunal especial emiti un
fallo que fue enteramente favorable
a la Argentina. Este fallo represent
un episodio doloroso y duro para el
gobierno. Aunque las crticas por este
resultado arreciaron, las relaciones con
Argentina se siguieron intensificando
y, significativamente, ningn sector
cuestion este desarrollo. El ltimo
diferendo presente, la demarcacin
del lmite comprendido entre el Monte
Fitz Roy y el Cerro Daudet, conocido
como Campos de Hielos Sur en Chile
y Hielos Continentales en Argentina,
fue remitido, despus de una larga y
compleja negociacin, a un Acuerdo
aprobado entre ambos gobiernos, que
fue ratificado en 1999.
Mas las relaciones entre Chile y
Argentina distaron mucho de reducirse
solo a la agenda limtrofe histrica.
Durante los ltimos veinte aos se
produjo un verdadero salto cualitativo
en la relacin bilateral, que tuvo sus

races en el Tratado de Paz y Amistad

de 1984. El comercio bilateral aument
de manera notable, aunque mantuvo
una tendencia algo cclica. Parte de los
cientos de miles de ciudadanos de origen chileno que viven en la Argentina
se vieron beneficiados por programas
de regularizacin e integracin social
en ese pas. El turismo desde el pas
vecino se convirti en una fuente de
ingresos de gran significacin para
Chile, perfectamente comparable a los
rubros de exportacin ms dinmicos
que exhiba el pas. Chile se convirti,
a travs de sus empresarios, en una de
las principales fuentes de inversiones
extranjeras en Argentina. Asimismo,
ambos pases suscribieron en 1997 un
importante acuerdo sobre Integracin
Minera que ofreci un nuevo marco al
sector minero de ambos pases. En materia de integracin fsica, cabe destacar
la puesta en prctica del Plan Maestro
de Pasos Fronterizos con el propsito de
habilitar o reforzar todos los servicios
fiscales en un nmero creciente de pasos, as como el desarrollo de proyectos
para la construccin de tneles transandinos que mejoren la conectividad
entre ambos pases y permitan un mejor
acceso de los usuarios argentinos y de
otros pases atlnticos a los puertos del
Pacfico chileno. Cabe destacar tambin
el papel central que han desempeado
las regiones y provincias de los dos
pases en la densificacin de la relacin
bilateral.
A partir de 1991 tambin se produjo
una considerable integracin energtica
entre ambos pases, que se tradujo en la

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

construccin de diversos gasoductos, a

travs de los cuales Argentina export
grandes cantidades de gas a Chile, en un
flujo que empez a reducirse de manera
abrupta a partir de 2004, cuando el gobierno argentino decret restricciones
cada vez mayores a sus exportaciones
con el fin de dar preferencia a un abastecimiento interno crecientemente difcil.
Estas restricciones se transformaron en
el principal problema bilateral entre
ambos pases durante los aos que
siguieron, llevando a Chile a buscar
fuentes alternativas de abastecimiento.
Sin embargo, pese a las crticas permanentes de los medios de comunicacin,
de sectores de la oposicin e incluso de
parlamentarios que los apoyaban, los
gobiernos de los Presidentes Lagos y
Bachelet logaron evitar que las relaciones entre ambos pases se gasificaran
y as mantener el proceso histrico de
acercamiento entre ambos pases, que
adquiri una dimensin especial en el
sensible mbito de la defensa, en que
se estableci una Fuerza de Paz Conjunta Combinada, con su propio Estado
Mayor, bajo el nombre Cruz del Sur.
Como culminacin de este acercamiento, a fines del 2009 las Presidentas de
ambos pases firmaron el Tratado de
Maip de Integracin y Cooperacin.
Especialmente durante la dcada de
2000, coincidiendo con importantes
cambios polticos en Bolivia, Chile logr un mejoramiento histrico de sus
relaciones con ese pas, creando espacios adecuados de dilogo para tratar
los distintos temas de la agenda bilateral. Pese a que las relaciones diplom-

ticas oficiales siguieron interrumpidas,

los encuentros presidenciales se multiplicaron y el Mecanismo Permanente
de Consultas Polticas, establecido en
1994, funcion con una regularidad
admirable. El comercio bilateral se rigi
por un Acuerdo de Complementacin
Econmica que contempl concesiones
no recprocas por parte de Chile con el
fin de atenuar el dficit comercial que
lo favorece. Se promovi una mayor
integracin fsica, se mejoraron los
controles fronterizos y se desarroll
una importante cooperacin bilateral.
En el marco del rgimen de libre trnsito establecido a favor de Bolivia, se
registr un aumento en el monto de
carga boliviana que pasa por territorio
chileno y un uso creciente de puertos
chilenos para el intercambio de bienes
bolivianos con el exterior.
Por cierto, durante todo este perodo
Bolivia mantuvo su aspiracin a una
salida soberana al mar como uno de
los objetivos prioritarios de su poltica
exterior. Esta demanda histrica no disminuy en importancia, sin perjuicio de
que las sucesivas administraciones del
pas vecino la hayan definido y formulado de manera variable a lo largo de
estas dos dcadas. Tampoco disminuy
la extrema sensibilidad que demuestra
Bolivia en la conduccin de sus relaciones bilaterales con Chile, factor que ha
estado presente en virtualmente todos
los procesos de acercamiento mutuo
que se han emprendido. Ni han estado
ausentes los problemas de expectativas
y de percepciones mutuas contradictorias. Pero, ms all de estos matices, es

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Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

innegable que la evolucin de las relaciones bilaterales estuvo condicionada

por los cambios polticos en ese pas y
la llegada al poder de una verdadera
contralite en La Paz, representativa
de un vasto sector de la poblacin
boliviana tradicionalmente marginado
de las grandes decisiones del pas. Esa
contralite, bajo la conduccin del Presidente Evo Morales, permiti desarrollar y profundizar una agenda concreta
bilateral, conocida como la agenda de
los 13 puntos, en la que Chile acept
incluir el tema martimo, como una
forma de sincerar el dilogo y abordar
sin condiciones previas y con espritu
abierto todos los temas relevantes de
la agenda bilateral.
En cuanto a Per, el tercer vecino,
se puede afirmar que en ninguna otra
relacin de Chile han convivido de
manera tan central y tan cruda las dos
agendas de sus relaciones vecinales: la
agenda histrica, centrada en temas
territoriales, conflictos pretritos y
consideraciones de balanza del poder, y
la agenda positiva, centrada en una interdependencia econmica creciente en
una perspectiva de futuro. El equilibrio
entre ambas agendas fue especialmente
frgil durante el perodo, sucedindose
permanentemente ciclos de acercamiento y distanciamiento.
En el mbito de los temas ms
histricos, se logr resolver en 1999
los puntos pendientes en el Tratado de
1929 entre Chile y Per y su protocolo
complementario, consistentes en la
construccin en la baha de Arica, para
el servicio del Per, de un malecn de

atraque, una oficina para la Aduana

peruana y una estacin para el ferrocarril a Tacna. Aunque este logro fue
presentado en ambos pases como el
ltimo tema pendiente en el mbito
territorial y como una especie de cierre
histrico de las tensiones que haban
existido entre ambos pases desde la
poca de la Guerra del Pacfico en el
siglo XIX, el ao 2008 Per present
una demanda contra Chile ante la Corte
Internacional de Justicia reclamando
una delimitacin martima que Chile
consideraba plenamente establecida
desde comienzos de los aos cincuentao, cuando ambos pases, junto a
Ecuador, proclamaron su soberana y
jurisdiccin sobre sendas zonas martimas de 200 millas marinas. Aunque
Per recalc la necesidad de mantener
este caso judicial en una cuerda separada respecto de la relacin bilateral
general, a Chile no le fue indiferente
haber sido llevado por primera vez en
su historia a la Corte de La Haya para
dirimir un asunto que estimaba y sigue
estimando plenamente resuelto.
Pese a ello, la relacin econmica
entre ambos pases se potenci significativamente durante las ltimas dcadas. La recuperacin de la economa
peruana y el proceso de privatizaciones
que se desarroll durante los ltimos
aos generaron nuevas y grandes
oportunidades para los vnculos econmicos bilaterales. El comercio entre
los dos pases creci considerablemente.
Tambin se observ un creciente flujo
migratorio desde Per hacia Chile, el
que fue acogido muy razonablemente

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

por la sociedad chilena y cuyo sector

informal se vio beneficiado por sucesivas regularizaciones. El pas vecino se
convirti igualmente en un destino muy
importante de las inversiones chilenas
en el extranjero. Las frecuencias areas
y el turismo entre ambos pases se intensificaron. Chile y Per suscribieron
en 1998 un acuerdo de libre comercio,
que recientemente fue profundizado.

2. La poltica
latinoamericana: la
dificil bsqueda de un
regionalismo renovado
Hasta la dcada de 1970, Chile exhiba una larga trayectoria en el campo
de la integracin latinoamericana y
desempeaba un papel de liderazgo
en iniciativas como el propio Pacto
Andino. Sin embargo, la evaluacin
de estas experiencias, los problemas
polticos que afectaron al pas durante
los aos setenta y ochenta, las caractersticas del modelo econmico y los
cambios que se haban producido en el
entorno regional y mundial, llevaron a
una modificacin de las concepciones
tradicionales frente a la integracin
latinoamericana.
Por cierto, Chile continu manteniendo relaciones estrechas con el resto
de la regin, que no se limitaron tan
solo al plano comercial. La participacin de los pases latinoamericanos en
el comercio exterior chileno se mantuvo
relativamente estable durante las dcadas de la Concertacin. Como los prin-

cipales mercado para las exportaciones

estn fuera de la regin, la balanza
comercial con Amrica Latina ha sido
tradicionalmente deficitaria para Chile.
Adems, la regin empez a representar un mercado fundamental para las
exportaciones chilenas de mayor valor
agregado, tendencia que naturalmente
ha estado condicionada a los ciclos
econmicos de Amrica Latina.
A partir de 1990 Chile negoci una
cadena de acuerdos orientados hacia la
creacin de espacios de libre comercio,
la promocin de la integracin fsica
y energtica y el desarrollo de nuevas
formas de cooperacin regional. Se trat
de avanzar sostenidamente en la lnea de
estos acuerdos, pero teniendo muy en
claro que la apertura comercial chilena
al mundo era irrenunciable y que el pas
no poda asumir opciones de integracin
que significaran elevar los aranceles del
pas u obstaculizar la negociacin de
acuerdos comerciales con otras regiones.
En trminos ms generales, se
consider que la integracin regional
no deba ser solo el producto de la
voluntad poltica ni orientarse hacia el
logro de metas muy ambiciosas que en
definitiva no podran cumplirse. Por
el contrario, ella requera de flujos de
comercio de bienes y servicios verdaderamente significativos, de la adopcin
de polticas econmicas compatibles,
de la estabilidad econmica de los
socios, de la disposicin a someterse
a mecanismos y disciplinas colectivas
y de una conviccin profunda de que
los esquemas de integracin deban
estimular la competitividad.

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Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

Chile busc, con xito variable,

alianzas estratgicas para participar
en el sistema internacional en mejores
condiciones de competitividad y de
presencia mundial. Este nfasis regional
se reflej en la negociacin de ambiciosos acuerdos de libre comercio o de
asociacin estratgica, con pases como
Mxico, Amrica Central, Colombia,
Ecuador y Per. Esta poltica tambin
se orient hacia agrupaciones subregionales como mercosur, espacio de concertacin de gran relevancia econmica
y poltica para Chile, y la Comunidad
Andina, proyecto de integracin en que
Chile haba sido socio fundador.
Aparte de los pases vecinos, dos
naciones latinoamericanas ocuparon
un lugar fundamental en la redefinicin de la poltica latinoamericana de
Chile. La primera fue Brasil, que haba
ocupado tradicionalmente un lugar
de gran importancia en las relaciones
internacionales de Chile, tanto en trminos polticos como econmicos. Esa
relevancia se vio confirmada durante
las ltimas dcadas. En el mbito econmico, Brasil se situ entre los principales socios comerciales de Chile y se
convirti en un destino muy atrayente
para sus inversiones en el extranjero.
En los ltimos aos, diversos grupos
econmicos brasileos han empezado
a invertir en el mercado chileno. En
el mbito poltico se estructur un
nuevo entendimiento bilateral, que se
vio estimulado por las fuertes coincidencias que se observaron entre las
administraciones Lagos y Cardoso y
Bachelet y Lula.

Por su parte, Chile y Mxico consolidaron una importante relacin bilateral.

A ello contribuy un tratado de libre
comercio de ltima generacin, el dinamismo de ambas economas, la existencia
de importantes coincidencias de poltica
exterior entre ambos pases y polticas
comerciales aperturistas y activas.
A partir de los aos noventa, Chile
comenz a desarrollar programas de
cooperacin horizontal con los pases
de Amrica Central y el Caribe. La
Agencia de Cooperacin Internacional de Chile (agci) se convirti en el
instrumento para llevar a cabo esta
poltica, aunque en sus inicios ella puso
mucho ms acento en la recepcin que
en el otorgamiento de cooperacin
internacional. Dotados de recursos
obviamente modestos, los programas
de cooperacin horizontal lograron
cierta visibilidad y generaron un estrechamiento notable de los vnculos con
Amrica Central y el Caribe.
En el plano regional, Chile particip
activamente en el Grupo de Ro, volviendo a ocupar, por segunda vez en el
perodo en comento, su Secretara Pro
Tempore a partir de febrero de 2010,
apoyando su papel de interlocucin con
el resto del mundo y respetando la creciente diversidad de sus miembros. Pero
lo ms novedoso durante el perodo
consisti en la activa participacin que
le cupo a Chile en el establecimiento de
la Unin de Naciones Suramericanas
(unasur), cuya institucionalidad se fue
estableciendo a partir de 2005 en un
proceso complejo en que se tuvieron
que conciliar posiciones muy diferen-

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

tes de los pases, desde el activismo

revolucionario de Venezuela hasta las
reticencias de Colombia, en un contexto
marcado por varias disputas bilaterales
y concepciones antagnicas en materia de integracin regional y modelos
polticos y econmicos. As, mientras
algunos pases seguan concibiendo la
integracin como un proceso gradual
con una vertiente comercial de liberalizacin y otra poltica de concertacin,
otros vean a unasur como una unin
eminentemente poltica, con una cierta
cesin de soberana pero dejando de
lado cualquier esquema de liberalizacin. Chile, que favoreca un enfoque
ms gradual, termin ocupando la
Secretara Pro Tempore de unasur
durante los aos 2008 y parte de 2009.
En esa calidad, aport a la creacin
de una institucionalidad basada en
el consenso y destinada a generar un
espacio flexible de integracin en lo
poltico, social, cultural y econmico,
otorgando prioridad al dilogo poltico,
las polticas sociales, la educacin, la
energa, la infraestructura, la defensa,
el medio ambiente y el financiamiento.
La Secretara chilena, a travs de la
propia Presidenta Bachelet, tambin
tuvo un papel activo de mediacin en
la crisis poltica que afect a Bolivia el
ao 2008.
Chile tambin particip en la Cumbre de Amrica Latina y Caribe (calc),
concebida como un nuevo espacio
poltico destinado a contribuir a la integracin regional entre todos los Estados
de Amrica Latina y el Caribe. En la
medida en que la membresa del Grupo

de Ro se fue ampliando hasta aproximarse a aquella del calc, la diplomacia

chilena favoreci una imbricacin entre
ambas iniciativas, dentro de un marco
de flexibilidad y gradualidad, evitando
una institucionalizacin prematura.
Algunos pases de la regin no compartieron ese enfoque, favoreciendo
la creacin de una nueva institucin,
cuya relacin con la Organizacin de
los Estados Americanos (oea), entidad
con ms de un siglo de historia y dotada
de una institucionalidad muy robusta,
no ha sido precisada. Algunos pases
ven en esa nueva estructura una alternativa frente a una Organizacin en la
que participa Estados Unidos. Otros
parecen ver el nuevo proyecto como
un complemento a la oea. Sea como
fuere, esta nueva creatividad institucional todava no parece cristalizarse. Por
lo mismo, la poltica exterior chilena
ha seguido esta tendencia con cierta
prudencia, manifestando su apoyo a
todos los mecanismos de concertacin
regional, pero expresando sus reservas
sobre la creacin de nuevas entidades,
ms all de unasur.
Los gobiernos de la Concertacin
impulsaron una poltica prudente y
gradual de acuerdos en materia de
seguridad regional, que inclua pasos progresivos, antes que esquemas
demasiado amplios, ambiciosos o
abstractos que no parecan viables. En
consecuencia, Chile contribuy activamente, junto a Argentina y Brasil, a la
reforma del Tratado de Tlatelolco para
la proscripcin de las armas nucleares
en la regin. Gracias a esta reforma, en

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Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

enero de 1994 Chile se incorpor plenamente al rgimen establecido en este

importante e innovador instrumento.
Tambin suscribi acuerdos regionales y globales para la proscripcin de
armas de destruccin masiva. Pasos
como estos no solo contribuan a crear
un entorno ms estable y seguro en la
regin, sino que adems respondan a la
creciente preocupacin mundial por el
problema de la proliferacin nuclear y
de otras armas de destruccin en masa.

3. Ms all de amrica
latina: amrica del norte,
europa y asia pacfico
En las ltimas dos dcadas, Chile logr
consolidar sus relaciones con los principales socios polticos y econmicos
ms all de la regin latinoamericana.
De hecho, la firma de acuerdos econmicos y el establecimiento de marcos
permanentes de relacionamiento con
Estados Unidos, Canad, la Unin
Europea y el Asia Pacfico representan
uno de los grandes legados de poltica
exterior de la Concertacin. Se trata
de un logro no menor, considerando
que Chile destina ms del 75% de sus
exportaciones a los mercados extrarregionales y que ms del 90% de su
inversin extranjera procede de estos.
En el mbito poltico, la Concertacin
puso fin al aislamiento que gran parte
de la comunidad internacional impuso
al rgimen militar que gobern el pas
entre 1973 y 1990. El resultado de este
esfuerzo fue una insercin global y un

protagonismo internacional que no se

correspondi con el peso econmico,
estratgico y demogrfico del pas. A
ello contribuy tambin el xito de un
proceso de transicin que inicialmente
se vea difcil y lleno de hipotecas autoritarias y de un modelo econmico
que logr tasas notables de crecimiento
para lo que haba sido la historia econmica del pas.
Como no poda ser de otra manera,
Estados Unidos ocup un lugar importante en el diseo de la poltica exterior
de la Concertacin, aunque sera exagerado decir que fue uno de sus elementos
definitorios. Ms bien, a diferencia de
algunos pases de la regin, Chile no
defini su poltica exterior en funcin
de los Estados Unidos. No busc una
alianza con la gran potencia ni tampoco consider necesario sumarse a sus
antagonistas y detractores en la regin.
Ms bien, el objetivo fue desarrollar
una relacin estable y madura basada
en intereses compartidos.
Cuando asumi el nuevo gobierno
democrtico, por primera vez en ms
de veinte aos se presentaba la posibilidad de establecer unas relaciones
normales y maduras, que superaran los
desencuentros y tensiones del pasado y
que a su vez pudieran conjugarse con
las restantes prioridades de la poltica
exterior. Fue as como, despus de una
larga espera, el ao 2004 Chile logr
finalmente firmar su Tratado de Libre
Comercio (tlc) con Estados Unidos, el
segundo suscrito por la gran potencia
con un pas latinoamericano. Desde los
inicios de la transicin democrtica este

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

acuerdo haba sido visto, quizs exageradamente, como un elemento clave

para la insercin global del pas, pero
esta meta se hizo esquiva durante muchos aos debido a las dificultades de
la poltica comercial de Washington. La
larga espera fue aprovechada mediante
un proceso de aprendizaje que culmin
con la negociacin del primer tratado
de libre comercio de ltima generacin,
firmado con Canad en 1996, pas con
el cual se alcanz una gran sintona
tanto econmica como poltica.
La nueva relacin con los Estados
Unidos tambin incluy un alto nivel
de dilogo poltico, que tuvo su prueba
de fuego el ao 2003, cuando el Presidente Lagos opt por no apoyar a los
Estados Unidos en su bsqueda de una
legitimacin para la segunda guerra
de Irak en el Consejo de Seguridad de
las Naciones Unidas. El incordio se
produjo poco antes de la conclusin
de la negociacin del ansiado tlc y al
final solo se tradujo en una ceremonia
de firma menos solemne. Este episodio
comprob la madurez que haba alcanzado la relacin bilateral chilenoestadounidense. En los ltimos aos,
esta se ha orientado hacia la bsqueda
de alianzas para la innovacin y el desarrollo del capital humano, centradas
no solo a nivel federal en los Estados
Unidos sino que tambin en estados
como California.
Un acervo histrico particularmente
rico, una intensa corriente de afinidad
poltica y la persistencia de considerables intereses econmicos hicieron que
Europa occidental y, en especial, los pa-

ses que integran la Unin Europea (ue)

se mantuvieran durante las ltimas dcadas como uno de los ejes principales
de las relaciones internacionales de Chile. Desde la perspectiva chilena, Europa
siempre haba ejercido una atraccin
especial sobre un amplio espectro de
los crculos polticos e intelectuales del
pas. Los modelos y doctrinas europeas
sirvieron como fuente de inspiracin
de numerosos partidos y corrientes
polticas nacionales y los desarrollos
institucionales del Viejo Continente invariablemente han despertado el inters
de polticos y acadmicos. El hecho de
que el espectro poltico chileno tuviera
tradicionalmente una configuracin
cercana a la europea condujo al establecimiento de vnculos significativos entre
los partidos y las principales corrientes
polticas europeas.
Bsicamente, la estrategia chilena
apunt a aprovechar el activo comn
de las relaciones mutuas de una mejor
manera, transformando la afinidad
que exista especialmente en el mbito
poltico en un vnculo ms estrecho
y mejorado cualitativa y cuantitativamente. En una etapa en que la ue
se profundizaba y reconsideraba sus
vnculos con los pases que formaban
su entorno ms cercano, Chile logr
negociar un Acuerdo de Asociacin
con la ue que descansa en un pilar
econmico, que comprende un tlc,
un pilar de dilogo poltico y otro de
cooperacin. El acuerdo fue firmado el
ao 2002, proporcionando un marco
slido y estable para el desarrollo de
las relaciones con esa agrupacin. Esta

164

Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

experiencia fue complementada mediante iniciativas bilaterales con pases

como Alemania, Francia, Espaa, Italia
y otros. El acuerdo con la ue sirvi
tambin de referente para posteriores
negociaciones con los pases de la Asociacin de Libre Comercio Europea
(efta, en ingls) y Turqua.
En la actualidad, los esfuerzos respecto de la ue apuntan a ampliar las
bases de cooperacin hacia materias
como la innovacin, la ciencia y tecnologa, el capital humano y las energas
renovables, bajo el concepto de una
Asociacin para el Desarrollo y la
Innovacin.
Aunque hay antecedentes histricos
que demuestran la existencia de un inters precoz de Chile en la Cuenca del
Pacfico, histricamente Chile tendi
a mirar ms hacia el resto de Amrica
Latina, Amrica del Norte y Europa.
Pero a partir de los aos setenta se
empez a perfilar un esfuerzo para
relacionar al pas ms estrechamente
con la Cuenca del Pacfico, apoyado en
una realidad geogrfica indesmentible,
la ubicacin estratgica del pas en el
Pacfico Sudeste, la proyeccin que
daba la Isla de Pascua y la existencia
de vnculos comerciales de larga data
con Japn y crecientemente, la Repblica Popular China. Los gobiernos de
la Concertacin no desaprovecharon
este esfuerzo. Pese a que las prioridades
iniciales estaban ms orientadas hacia
las Amricas y Europa, muy pronto
se tom conciencia de la relevancia
econmica y poltica de la Cuenca del
Pacfico en el nuevo sistema internacio-

nal. Los intercambios polticos de alto

nivel aumentaron, Asia se convirti en
el principal mercado para las exportaciones chilenas, superando a Estados
Unidos, la ue y Amrica Latina y las
representaciones diplomticas y comerciales se expandieron.
En consonancia con ese inters, Chile despleg una ofensiva diplomtica
para obtener su incorporacin al prestigioso foro apec, entidad gubernamental
del ms alto nivel considerada como el
ncleo de la organizacin regional ms
importante del rea.
Pero la poltica hacia el Asia-Pacfico
no se limit al mbito multilateral y
econmico. Tambin se desarroll un
esfuerzo importante para consolidar
los vnculos bilaterales. Para ello, haba
que tomar en cuenta que el Asia-Pacfico
esconda una fuerte diversidad econmica, poltica y cultural, incluyendo
pases altamente desarrollados y pases
en desarrollo; democracias avanzadas,
regmenes autoritarios y sistemas de
partido nico; antiguas civilizaciones
y culturas de races claramente occidentales. De esta manera, se mantuvo
un enfoque diferenciado hacia el rea,
que implic consolidar las relaciones
tradicionales que mantena el pas con
potencias como Japn, aprovechar el
potencial de la vinculacin con la Repblica Popular China, que se convirti en
el primer mercado para las exportaciones chilenas, desarrollar fuertemente las
relaciones con una potencia emergente
como Corea, que se haba transformado en unos pocos aos en un relevante
socio comercial de Chile. Con estos tres

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

pases Chile logr negociar tratados de

libre comercio. El mismo objetivo fue
planteado respecto de India, otro gran
socio asitico, habindose negociado un
acuerdo de alcance parcial a la espera de
nuevas definiciones de poltica comercial en Delhi. Por otra parte, el progreso
de las economas de la asean, unido al
avance de esta entidad regional, hizo
que se prestara atencin especial a las
relaciones con sus integrantes, destacndose especialmente el caso de Singapur,
pas asociado a Chile mediante un tlc,
y las crecientes relaciones con Indonesia,
Malasia, Tailandia y Vietnam. Tambin se potenciaron las relaciones con
Australia y Nueva Zelandia mediante
sendos acuerdos de libre comercio. Cabe
agregar que ambos pases son vistos
como like-minded, en consideracin
a las coincidencias que se observaron
con ellos en el mbito de las polticas
pblicas, y como socios naturales en la
bsqueda de asociaciones productivas
innovadoras.
El buen estado de las relaciones
de Chile con el mundo desarrollado
facilit tambin su incorporacin, a
partir del ao 2010, a la Organizacin
para la Cooperacin y el Desarrollo
Econmicos (ocde), luego de una serie
de negociaciones y exigentes exmenes
de polticas pblicas.

4. Multilateralismo: las
responsabilidades globales
La participacin en el sistema multilateral siempre represent un aspecto

fundamental de la poltica exterior y

de la insercin de Chile en el mundo.
Asumiendo que el pas no poda pretender modificar por s solo una situacin
regional o global desfavorable para sus
intereses nacionales, la poltica exterior
privilegi la accin de las organizaciones internacionales y los mecanismos
colectivos para resolver los problemas
regionales o globales que interesaban a
Chile. En su calidad de pas dotado de
una economa relativamente pequea
y en desarrollo, Chile haba depositado grandes expectativas en la poltica
multilateral, transformndose en un
miembro particularmente activo de
diversas organizaciones regionales y
globales, aportando una visin propia e
ideas creativas. El hecho de que esta tradicin haya contenido visiones un tanto
utpicas no impidi alcanzar objetivos
de gran utilidad para el pas, incluyendo
la extensin de su frontera martima, la
proteccin de sus intereses antrticos
o un flujo de recursos de cooperacin
tcnica que, en su da, asumi mucha
relevancia. Esta tradicin histrica
se reafirm durante las dcadas de la
Concertacin.
Una serie de asuntos que preocupaban a Chile necesitaban de tratamiento
multilateral, tanto ms en una etapa
en que se modificaban los regmenes
internacionales en reas tan cruciales
como la paz y la seguridad, la defensa
de la democracia y de los derechos humanos, el comercio, la proteccin del
medio ambiente, el cambio climtico,
la lucha contra el narcotrfico, el terrorismo, la cooperacin para el desarrollo

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Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

econmico y social y la contencin

de las grandes crisis financieras. En
varios casos, el multilateralismo se vio
reforzado por la participacin directa
de la sociedad civil chilena en los foros
internacionales, que constituye una
expresin poco reconocida de la propia
globalizacin, que dista mucho de ser
un fenmeno meramente econmico.
Es cierto que las expectativas que se
depositaron inicialmente en la emergencia de un nuevo multilateralismo no se
vieron cumplidas en toda su extensin.
Pero tambin es cierto que se inici
un importante proceso de reformas y
renovacin en esta rea, en el que Chile
pudo participar. Chile apoy el papel
que asumieron las Naciones Unidas en
materia de prevencin y contencin de
conflictos internacionales, participando
en las operaciones de paz en IrakKuwait, El Salvador, Camboya, BosniaHerzegovina (luego traspasada a la ue),
Timor Oriental, y, en lo que represent
un salto cualitativo en consideracin
al esfuerzo involucrado, Hait, en este
ltimo caso en una accin conjunta
con un nmero creciente de pases latinoamericanos. En un marco distinto,
Chile tambin particip en la Misin de
Observadores Militares Ecuador-Per,
que contribuy a resolver un conflicto
blico ocurrido en los aos noventa
entre ambos pases.
La poltica exterior tambin puso
gran nfasis en la incorporacin del
pas en los regmenes internacionales
vigentes o en proceso de negociacin
en materia de desarme y proscripcin
de armas de destruccin en masa. Chile

particip activamente en el establecimiento de la Organizacin Internacional para la Prohibicin de las Armas

Qumicas, adoptando las medidas internas necesarias para dar cumplimiento a
los exigentes compromisos contenidos
en la Convencin que le dio origen.
En 1995 el pas adhiri finalmente al
Tratado de No Proliferacin Nuclear,
poniendo fin a una postura doctrinaria
que rechazaba este acuerdo debido a
que sus efectos no eran aplicables a
las potencias nucleares. Esta reticencia
fue observada inicialmente por varios
pases de la regin y del resto del mundo, pero con el tiempo se fue haciendo
ms excepcional y contradictoria, ya
que Chile comparta fuertemente el
inters de evitar la emergencia de nuevas potencias nucleares en el mundo.
Asimismo, en 1996 Chile se convirti
en uno de los primeros firmantes del
Tratado de Proscripcin Total de los
Ensayos Nucleares. Ese mismo ao,
Chile ingres, junto a otras naciones, a
la Conferencia de Desarme. En 1997, el
pas fue uno de los firmantes originarios
de la Convencin para la Proscripcin
de las Minas Antipersonales, uno de
los instrumentos de desarme ms innovadores y publicitados de los ltimos
aos. Esta decisin implic asumir el
compromiso de remover estas armas
de regiones fronterizas, con todos los
costos que ello implicaba. Igualmente, Chile respaldo las iniciativas para
perfeccionar los regmenes de salvaguardias contemplados en los acuerdos
relacionados con la no proliferacin y el
desarme nuclear, firmando por ejemplo

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

el Protocolo Adicional al Rgimen de

Salvaguardias de la Organizacin Internacional de Energa Atmica (oiea).
En suma, en unos pocos aos Chile no
solo dej de ser un pas dscolo en materia de regmenes globales de desarme
y desnuclearizacin, sino que se ubic
entre los pases de vanguardia en este
mbito.
La poltica multilateral de Chile
sigui orientndose hacia su territorio
antrtico y los espacios martimos y
areos en que ejerce soberana o cuya
adecuada proteccin le ha afectado directamente. En el caso del sistema del
Tratado Antrtico, cabe hacer especial
mencin al Protocolo de Madrid, firmado en octubre de 1991, que constituye
una importante fuente de compromisos, ya que su normativa estipula que
toda actividad en el continente blanco
deber someterse a una evaluacin de
impacto ambiental, lo que ha determinado un costo adicional en el accionar
en el continente helado.
En materia martima, Chile ratific
en 1997 la Convencin de las Naciones
Unidas sobre el Derecho del Mar, culminando as un esfuerzo diplomtico
que se haba iniciado en 1947 y en el
que haban participado todos los gobiernos que tuvo el pas. El instrumento
represent uno de los ejemplos ms
claros de la emergencia de un nuevo
rgimen internacional en el que Chile
y otros pases medianos y pequeos
pudieron hacer un aporte decisivo.
Pero el instrumento tuvo tambin sus
limitaciones. Una de ellas se refiere a la
regulacin de las especies transzonales

y altamente migratorias que se hallan

ms all de las 200 millas marinas y
que no estn debidamente cauteladas
en la normativa internacional. Este
problema ha requerido de una atencin especial, en consideracin a la
importancia econmica que asume la
pesca en el pas. De all que Chile haya
negociado activamente la constitucin
de una organizacin regional de pesca
en el Pacfico Sur y haya buscado, con
xito limitado, la adopcin de medidas
provisionales para controlar la sobreexplotacin de varias especies en el rea,
especialmente por los pesqueros de
aguas distantes. Asimismo, ha intentado
buscar acuerdos concretos con otros
pases en esta materia, principalmente
en el marco de la Comisin Permanente
del Pacfico Sur.
La poltica multilateral debi enfrentar un nuevo desafo en el mbito de la
proteccin del medio ambiente, tema que
ha entrado de lleno en la agenda internacional. Las cuestiones medioambientales
cubren un espectro amplsimo de nuestra
proyeccin internacional, que incluye el
cambio climtico, las polticas martima
y antrtica, las negociaciones econmicas
internacionales, las exportaciones de
commodities, el transporte de sustancias
txicas y potencialmente peligrosas y de
cargas nucleares, el depsito de desechos,
las inversiones extranjeras, las obras pblicas y la poltica forestal. Ella tambin
est muy ligada a la defensa de los pueblos indgenas, tema extraordinariamente
complejo que tambin se ha empezado
a plantear de manera incipiente en las
relaciones exteriores de Chile.

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Alberto Van Klaveren La poltica exterior de Chile...

Chile particip con intensidad en

los principales foros medioambientales,
como lo fue la histrica Conferencia
Cumbre sobre Medio Ambiente y Desarrollo, celebrada en Ro de Janeiro
en 1992, o las Cumbres sobre Cambio
Climtico, celebradas en Kyoto en
1998 o en Copenhague el 2009. No fue
fcil conciliar en estos foros la legtima
preocupacin y la urgente bsqueda de
medidas para enfrentar estos desafos
con las necesidades del crecimiento
econmico y energa y la asuncin y
distribucin de los enormes costos involucrados en estos esfuerzos.

5. Conclusiones
Las prioridades reseadas no agotaron
necesariamente la poltica exterior
de los gobiernos de la Concertacin.
Chile mantuvo tambin su presencia
en pases seleccionados de otras reas
del mundo Medio Oriente, Magreb,
Rusia, frica Austral y se ocup de
un sinnmero de temas en los foros e
instituciones ms diversas. Sin embargo, tambin se esforz en jerarquizar
crecientemente sus prioridades, tarea
nada fcil para la poltica exterior
de un Estado relativamente pequeo,
que se ve constantemente sometido al
juego de factores y verdaderos lobbys
externos e internos que se movilizan en
favor de intereses de poltica exterior
extraordinariamente diversos.
La intensa actividad internacional
que despleg el pas requiri de la adaptacin de los instrumentos de la poltica

exterior. Esta necesidad pareca patente

en la Cancillera, pero tambin se extenda a otras reas del gobierno e incluso
del sector privado. Los gobiernos de la
Concertacin adoptaron un enfoque
gradualista para adaptar y fortalecer
los instrumentos de la poltica exterior,
procurando hacerlos ms efectivos, modernos e integrados. Este objetivo implic la introduccin de transformaciones
en la institucionalidad de la poltica
exterior. Concretamente, requiri de
una Cancillera organizada de acuerdo
a reas geogrficas y grandes temas
funcionales que superara la tradicional
divisin entre asuntos polticos y econmicos, dotada de personal diplomtico
y profesional calificado y de mtodos
de gestin innovadores. En la prctica,
sin embargo, se pudo hacer una reestructuracin parcial dentro del marco
legal existente, que implic la creacin
de nuevas unidades y la supresin de
otras, una cierta racionalizacin de la
gestin presupuestaria, el desarrollo de
programas de capacitacin, la creacin
de equipos negociadores altamente profesionalizados en la Direccin General
de Relaciones Econmicas Internacionales, la renovacin de la agencia de
promocin de exportaciones (ProChile)
y el establecimiento y posterior vinculacin a la Cancillera de la agci. Es
obvio que qued mucho por hacer y que
hicieron falta cambios ms profundos.
Pero tambin es importante evaluar lo
que se hizo. Hoy parece casi natural que
el pas haya estado embarcado durante
veinte aos en un proceso constante de
negociaciones econmicas internacio-

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Estudios Internacionales 169 (2011) Universidad de Chile

nales, pero es importante recordar que

los equipos que las condujeron no existan al comienzo de los aos noventa.
Se trat de una profesionalizacin de
la gestin externa que normalmente se
pasa por alto. Por su parte, el Servicio
Exterior exhibi un nivel de profesionalismo plenamente comparable al de
las Cancilleras ms establecidas de la
regin y se vio complementado por
el concurso de algunos especialistas
dotados de una indiscutible versacin
en los temas de la poltica exterior, que
haban estado marginados de la Cancillera durante el perodo autoritario
que vivi el pas.
Por cierto, se pudo innovar ms. Pero
es importante tener en cuenta que las
urgencias de la poltica exterior fueron
otras. Adems, una reforma de la Cancillera necesitaba tambin de un referente
ms general en todo el sector pblico.
Sin embargo, la reforma del Estado chileno qued pendiente y probablemente
significaba abrir un frente conflictivo
dentro de una transicin democrtica
inicialmente compleja. Por ltimo, las
reformas son propensas a conflictos
polticos, gremiales y corporativos. Chile
no fue una excepcin en esa materia.
En general, la poltica exterior
de los gobiernos de la Concertacin
aport un balance favorable. Esa es
tambin la percepcin de la opinin
pblica que virtualmente en todas las
encuestas evalu de manera especial-

mente positiva las relaciones exteriores

del pas, haciendo de ellas una de las
polticas pblicas que ms aprobacin
suscitaron. Es importante agregar que
esta evaluacin no deriv de uno o dos
hitos especficos, sino ms bien de una
labor general. Por cierto, el balance no
es igualmente favorable en todos los
campos. La poltica vecinal se enfrent a limitaciones objetivas y la agenda
histrica sigui ms abierta de lo que se
podra haber previsto. Las relaciones
con Amrica Latina se vieron limitadas
por polarizaciones ideolgicas regionales de las que en todo caso Chile
procur marginarse.
La poltica exterior proyecta valores
y es, en buena medida, un reflejo de
la poltica interna. Pero ella tambin
cumple una funcin esencial de adaptacin a las cambiantes condiciones que
caracterizan al sistema internacional. El
balance que aportan estos veinte aos
comprueba que el pas logr adaptarse
a su nuevo contexto externo y que
fue este contexto el que proporcion
la principal fuente de cambios de la
poltica exterior. Ella respondi ms
a los estmulos externos que a las necesidades de la poltica interna o las
caractersticas de un determinado gobierno. Por lo mismo, es probable que
gran parte de las tendencias centrales
reseadas en este trabajo se mantengan
bajo un gobierno de cuo distinto como
el que asumi en marzo del 2010.

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