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Artigo

A COMPETNCIA NO ART. 2 DA LEI DE AO PBLICA COMPETNCIA

TERRITORIAL ABSOLUTA OU COMPETNCIA TERRITORIAL FUNCIONAL?
MARA CARVALHO LUZ
Advogada
Integrante da Rede Nacional dos Advogados e Advogadas Populares RENAP
RESUMO: Este trabalho faz uma reflexo sobre o critrio determinativo da
competncia no art. 2 da Lei n. 7.347/85, que trata da Ao Civil Pblica, cujos
aspectos polmicos podem levar a interpretaes passveis de tornar a referida Lei
menos efetiva como instrumento processual na construo da justia social. Enfoca o
fato de que o art. 2 da Lei 7.347/85 aproximou critrios que normalmente conduzem
a competncias de natureza diversa, pois tanto estabelece a competncia territorial
especial (CPC, art.100, V, a), como afirma que o juiz ter competncia funcional para
processar e julgar a causa. Termina por concluir que o art. 2 da Lei de Ao Civil
Pblica estabelece uma regra especial de competncia, na medida em que veicula
tanto o critrio territorial como o funcional, mas esse fato no resultar em polmica
se houver clareza sobre a prevalncia do critrio absoluto sobre o critrio relativo.
Portanto, para que se concretize o esprito da Lei n. 7.347/85 e a verdade processual
seja alcanada em grau mximo, h que se levar em conta tanto o critrio territorial
quanto o critrio funcional.
PALAVRAS-CHAVE: poder jurisdicional; ao coletiva; Ao Civil Pblica; justia
social.
ABSTRACT: This study briefly and reflectively describes the Brazilian jurisdiction
power of class actions according to article 2nd of the Public Civil Action Act (Law
n 7.347, of July 24th, 1985). The aim of this text is to clarify the criterions of the
jurisdiction power of Brazilian class actions in order to achieve social justice. The
article 2nd of the Public Civil Action Act approached criterions that apparently are
incompatible due to their different nature: the jurisdiction power of class actions
as the district court in which the event occurred and the second is the functional
jurisdiction power of the judge. This study concludes that the article 2 of the Public
Civil Action Act establishes an especial rule of the jurisdiction power of class action
since it weights the same importance to both criterions. Thus, in order for the class

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actions to effective contribute to the achievement of social justice in Brazil, it is of the

utmost importance to consider both criteria.
KEY WORDS: Brazilian jurisdiction power; class action; social justice.
SUMRIO: 1. Introduo. 2. A competncia na Lei de Ao Civil Pblica (art.2):
aspectos polmicos sobre o critrio determinativo adotado. 3. Concluso. 4.
Referncias bibliogrficas.
1. Introduo
A Lei n 7.347/85, que disciplina a ao civil pblica, um dos instrumentos
processuais mais legtimos para a efetivao da justia social, no Brasil, e representa
mais que um conjunto de tcnicas processuais. uma ao de ndole constitucional
e, apesar de ter natureza cvel (no penal), no se pode afirmar que o Cdigo de
Processo Civil se aplique a ela diretamente, pois os princpios regentes do processo
individual no so adequados para resolver as lides coletivas. Assim, h que se fazer
uma releitura dos institutos processuais clssicos ao estudar a referida lei. Nesse
sentido, o presente texto visa a buscar o alcance da mxima efetividade do art. 2 da
Lei da Ao Civil Pblica: [...] as aes previstas, nesta Lei, sero propostas no foro
do local onde ocorrer o dano, cujo juzo ter competncia funcional para processar
e julgar a causa.
A competncia do foro do local onde ocorreu ou deva ocorrer o dano. firmada
tal competncia a partir da proximidade do juiz em relao ao impacto do dano ou
de sua ameaa, tendo em vista que esse magistrado possui melhores condies de
exercer a funo jurisdicional no caso concreto, alm de possuir melhores chances
em obter um conhecimento maior dos fatos e uma maior facilidade na coleta e
obteno das provas necessrias.
2. A competncia na Lei de Ao Civil Pblica (art. 2) aspectos polmicos
sobre o critrio determinativo adotado
A Lei da Ao Civil Pblica utilizou-se de um critrio composto para a fixao da
competncia o territorial e o funcional. Aparentemente, tem-se a impresso de
que eles se colidem, pois o local do dano conduz competncia relativa, que
prorrogvel, fundada em critrio territorial e estabelecida em face do interesse das
partes; enquanto a competncia funcional conduz competncia absoluta, que
improrrogvel e inderrogvel, sendo fixada em razo de ordem pblica, para priorizar
a higidez do prprio processo.
Almeida (2007, p. 84) esclarece que o art. 2 da Lei de Ao Civil Pblica criou
uma regra especial de competncia baseada em dois critrios: um relativo, que o

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territorial (foro do local onde ocorreu o dano competncia do foro) e outro absoluto,
tendo em vista que estabelece que o respectivo juzo ter competncia funcional
(competncia de juzo) para processar e julgar a causa. Assevera ainda que, em
razo da existncia desses dois critrios, prevalece o absoluto, que trata do critrio
funcional, e que, apesar de o art. 2 da Lei de Ao Civil Pblica mencionar somente
o local do dano, quando a ao civil pblica for preventiva (v.g., pedido de tutela
inibitria para evitar que uma empresa funcione sem licenciamento ambiental), a
competncia ser a do juzo do local onde ocorrer ameaa do dano.
Almeida (2007) conclui que a regra de competncia prevista no art. 2 da Lei de Ao
Civil Pblica tem aplicabilidade tanto ao civil pblica de conhecimento quanto
ao civil pblica cautelar, aplicando-se tambm ao civil pblica de execuo
fundada em ttulo executivo extrajudicial (termo de ajustamento de conduta).
Acrescenta que, se se tratar de efetivao de deciso judicial (execuo de multa,
condenao em dinheiro, fixaes de obrigaes de fazer ou no fazer ou de dar
coisa certa ou incerta), a competncia dever seguir, em regra, o disposto no art.
475-P do CPC. Compartilha o mesmo entendimento Souza (2003) ao afirmar que a
competncia das aes cautelares, previstas no art. 2 da Lei da Ao Civil Pblica
ser firmada tambm pelo critrio territorial-funcional.
Mancuso (2007, p. 65-84) sustenta que o art. 2 da Lei n 7.347/85 cuida de
competncia de natureza absoluta, improrrogvel por vontade das partes. Assim,
as decises proferidas por juiz absolutamente incompetente sero nulas, por fora
do art. 113, 2, do CPC, e a sentena estar sujeita resciso por meio de ao
rescisria, nos termos do art. 485, II, do CPC. A incompetncia prevista nesse artigo
dever ser alegada em preliminar de contestao, de acordo com o art. 301, II, do
CPC, mas poder ser reconhecida a qualquer tempo e grau de jurisdio, devendo
o juiz ou tribunal pronunci-la de ofcio, por fora do disposto nos arts. 301, 4, c/c
art. 267, IV e 3, do CPC.
O Superior Tribunal de Justia j teve oportunidade de se manifestar a respeito da
referida competncia e entendeu que o critrio de competncia do art. 2 da Lei
n 7.347/85 efetivamente territorial funcional (STJ, CComp 19.126/RJ, Rel. Min.
Garcia Vieira). O Tribunal de Justia de So Paulo tambm j se manifestou sobre
o assunto e decidiu que a competncia da Lei de Ao Civil Pblica, em seu art.
2, para o processamento e julgamento da ao civil pblica, do foro do local
do dano, que de natureza absoluta (funcional), no podendo tal competncia ser
modificada por conexo com outra causa (RJTJSP 133/151). Em virtude da adoo
pelo legislador ptrio desse critrio composto de competncia no art. 2 da Lei da
Ao Civil Pblica, crticas doutrinrias surgiram, como as de Mazzilli (1995), as de
Carvalho Filho (1995), as de Rodrigues (2006), as de Didier Junior e as de Zaneti
Junior (2007).
Para Mazzilli (1995, p. 239), o legislador confundiu os critrios de competncia e
usou a expresso funcional em vez de absoluta, pois a Lei n 7.347/85 no leva em
considerao a especializao do magistrado nem a diviso do trabalho. Alm disso,

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no h distribuio do poder jurisdicional de acordo com as fases do processo, do

objeto do pedido ou dos graus de jurisdio. No h previso alguma de competncia
funcional, nem a horizontal nem a vertical. Ele entende que a competncia funcional
significa a atuao de vrios rgos do Poder Judicirio dentro de um mesmo
processo, sendo uma competncia territorial absoluta ex vi legis. Almeida (2007,
p. 82) esclarece que, nesse entendimento, no lugar do vocbulo funcional, a leitura
adequada seria absoluta.
J Carvalho Filho (1995) afirma que a expresso competncia funcional tem sentido
tcnico para a Teoria Geral do Processo, significando a repartio da funo
jurisdicional entre rgos jurisdicionais diversos. Conclui que a parte final do art. 2
da Lei n 7.347/85 de todo dispensvel, pois, se a lei confere a competncia ao
juiz do local do dano, j estaria automaticamente conferindo competncia funcional
tambm ao juiz a quem coubesse o processamento e o julgamento da causa.
Conforme preceitua Rodrigues (2006), a competncia do art. 2 da Lei de Ao Civil
Pblica territorial com regime jurdico cogente, de ordem pblica. Tal competncia
seria uma exceo regra de competncia territorial, que normalmente tem regime
jurdico dispositivo, semelhante quela prevista no art. 95 do CPC, em que inclui a
competncia do foro rei sitae, no captulo referente competncia territorial. Com
isso, bastaria o legislador ter dito, como no art. 209 do Estatuto da Criana e do
Adolescente, que a competncia do local do dano, s que de natureza absoluta.
Didier Junior e Zaneti Junior (2007) entendem que o art. 2 da Lei de Ao Civil
Pblica cuida de competncia territorial cujo desrespeito implica incompetncia
absoluta (excepcional luz do art. 111 do CPC), semelhante ao regime do foro da
situao da coisa, para as aes reais imobilirias previstas na parte final do art. 95
do CPC, ao art. 209 do Estatuto da Criana e do Adolescente e ao art. 80 do Estatuto
do Idoso.
Discordamos da posio defendida por esses eminentes juristas. Inicialmente,
cumpre registrar que o conceito de competncia funcional veiculado por Mazzilli e
por Carvalho Filho revela apenas uma de suas facetas, que aquela inerente
diviso de funes a serem exercidas por mais de um rgo jurisdicional dentro
do mesmo processo. No mesmo sentido, o entendimento de Souza (2003), ao
dispor que a competncia funcional, conforme linha de pensamento de Chiovenda,
alm de representar a atuao de mais de um rgo jurisdicional em um mesmo
processo, diz respeito tambm s situaes em que se leva em considerao a
prpria natureza de determinada causa, em que a competncia atribuda a certo
juzo que esteja em melhores condies de julg-la, como o caso do art. 2 da Lei
de Ao Civil Pblica e do art. 95, segunda parte, do CPC.
Ademais, se fosse adotado o argumento de Carvalho Filho (1995), de Rodrigues
(2006), Didier Junior e Zaneti Junior (2007), de que bastaria a fixao do critrio
territorial, o interesse pblico estaria gravemente ferido. Afinal, em razo desse
interesse que a regra de competncia absoluta deve ser utilizada. No mesmo sentido,
segue a prpria Exposio de Motivos do Ministro da Justia, de 04/02/1985, ao

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projeto que resultou na Lei n 7.347/85, ao esclarecer que se deu competncia em

questo natureza absoluta, j que funcional, para no permitir a eleio de foro ou a
sua derrogao pela no-apresentao de exceo declinatria, tendo esse critrio
sido conveniente ao interesse pblico.
Moreira (2005) registra que o conceito de competncia funcional oriundo da
doutrina processual alem de fins do sculo XIX, sendo um de seus precursores
Wach (1885). Esclarece que a competncia funcional representa a cooperao de
diversos rgos numa mesma causa e significa a repartio de diversas funes
jurisdicionais na mesma causa entre diferentes rgos judiciais, de modo a limitar as
funes de um rgo em relao aos outros que possam atuar na mesma causa.
Em 1905, Chiovenda, citado por Barbosa Moreira (2005), introduziu na doutrina
italiana o conceito de competncia funcional, mantendo-se fiel, at ento, concepo
alem. Todavia, posteriormente, passou a sustentar que a competncia funcional
tambm poderia ocorrer quando se atribusse certa causa ao juzo de determinado
territrio pelo fato de que a prestao jurisdicional exercida por aquele juzo seria
mais fcil e eficaz. Chiovenda defendia que a competncia funcional se aproximava,
de um lado, da competncia por matria e, de outro, da competncia territorial, de
modo que a competncia seria sempre absoluta e improrrogvel, residindo a sua
caracterstica e a importncia prtica da categoria.
Barbosa Moreira (2005) esclarece que, no Brasil, h defensores da doutrina tedesca
e da doutrina chiovendiana. Acrescenta ainda um terceiro entendimento, no sentido
de que a hiptese de competncia funcional tambm ocorreria quando houvesse
a atuao de um s rgo jurisdicional em mais de um processo interligado,
simultneo ou subseqente. Afirma que o critrio adotado pelo art. 2 da Lei de Ao
Civil Pblica o da doutrina de Chiovenda, em que a finalidade do legislador foi
certamente a de excluir a possibilidade de modificao de competncia em sede de
ao civil pblica pela vontade das partes. Aplica-se, no caso, o regime do art. 113
do CPC, em que a incompetncia deve ser declarada de ofcio e pode ser alegada
a qualquer tempo, independentemente de exceo. Barbosa Moreira (2005) conclui
que est ao alcance do legislador contribuir para a decifrao do enigma do que
seria competncia funcional. E uma contribuio decisiva para isso seria adotar um
conceito unvoco desse tipo de competncia, abstendo-se de usar o nomen iuris
para designar fenmenos que nele no se enquadrem.
Marinoni e Arenhart (2007), ao contrrio do defendido por Rodrigues (2006), Didier
Junior e Zaneti Junior (2007), ressaltam que as hipteses previstas de competncia
territorial absoluta no Cdigo de Processo Civil, como nos casos do art. 95 e do
art. 112, pargrafo nico, tratam de competncia territorial funcional, partindo-se da
premissa de que ela estabelecida em virtude da funo do magistrado, a qual seria
melhor exercida diante de determinados litgios. No mesmo sentido, Enrico Tlio
Liebman, citado por esses autores, discute essa questo. Ou seja, tal competncia
no simplesmente territorial com regime jurdico cogente, mas uma competncia
territorial funcional.

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3. Concluso
Portanto, em cumprimento ao princpio da mxima efetividade do processo coletivo,
conclumos que o art. 2 da Lei de Ao Civil Pblica cuida de regra especial de
competncia, na medida em que trabalha com o critrio territorial e o critrio funcional,
ressaltando que o critrio absoluto prevalece sobre o relativo, pois a competncia no
pode ser alterada por vontade das partes, como bem explicou Almeida (2007). Isso
significa que, para que a verdade processual seja alcanada em seu grau mximo
de probabilidade sobre os fatos alegados na demanda coletiva, h que se levar em
conta tanto o critrio territorial quanto o critrio funcional.
4. Referncias bibliogrficas
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