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LE LOBBYING:
OUTIL
DMOCRATIQUE
Anthony ESCURAT
www.fondapol.org
Le lobbying:
outil dmocratique
Anthony ESCURAT
rsum
Le lobbying:
outil dmocratique
Anthony ESCURAT
Doctorant en science politique lInstitut dtudes politiques dAix-en-Provence
Une nation ne peut se maintenir que si, entre ltat et les particuliers,
sintercale toute une srie de groupes secondaires.
mile Durkheim
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Bien que rhabilites par Necker quelques mois plus tard, elles nen furent
pas moins corsetes par la puissance publique travers une troite tutelle
juridique et fiscale16.
Ce rejet des organisations de dfense dintrts fut perptu par les tenants de
la Rvolution, influenant ensuite la construction de ltat franais moderne.
En raction lAncien Rgime, la Rpublique sdifie en effet sur le double
postulat de la volont gnrale et de la souverainet nationale. Creusets du
modle rpublicain, ces deux principes, rigs en totems par lAssemble
nationale constituante, saccommodent mal de la prsence des lobbies dans
lespace public. Ds lors, portant le sceau de la pense rousseauiste, larticle
6 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen du 26 aot 1789
laffirme sans ambages: La loi est lexpression de la volont gnrale.
Dans ce sillage, la Constitution du 3 septembre 1791 abolit dans son
prambule les institutions qui blessaient lgalit et la libert des droits
et indique que, dornavant, il ny a plus ni jurandes, ni corporations de
professions, arts et mtiers.
La mme anne, transposant dans la loi cet anathme constitutionnel, le
dcret dAllard et la loi Le Chapelier interdisent leur tour la constitution de
corporations de mtiers et les coalitions douvriers ou de chefs dentreprise
afin quaucun intrt intermdiaire ne puisse interfrer entre ltat et le
citoyen17. Il ny a plus de corporations dans ltat; il ny a plus que lintrt
particulier de chaque individu et lintrt gnral. Il nest permis personne
dinspirer un intrt intermdiaire, de les sparer de la chose publique par un
intrt de corporation18, justifiait Le Chapelier en 1791.
Au sortir de la Rvolution, la construction de ltat franais moderne,
obissant toujours lesprit du contrat social de Rousseau, est alors
marque par une profonde dfiance morale et une vive rprobation judiciaire
lgard de toute manifestation dintrts particuliers dans lespace politique.
Autrement dit, au nom de la volont gnrale et au motif que rien ne doit
sparer les citoyens de la chose publique, la Rpublique choisit travers un
cortge de textes lgislatifs de proscrire toute formation dassociations et de
syndicats, officiellement dclars hors la loi19.
Nanmoins, la pense rousseauiste tout comme le cadre rglementaire
quelle a inspir ne rsisteront pas longtemps la confrontation avec le rel.
16. Ibid.
17. Ibid.
18. Sance de lAssemble nationale du 14 juin 1791, in Archives parlementaires de 1787 1860, 1re srie,
t. XXVII, Paul Dupont, 1887, p. 210.
19. Emiliano Grossman, Un cadre rglementaire pour le lobbying, Constructif, no 22, mars 2009 (revue en
ligne sur www.constructif.fr).
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Il scoulera en effet moins dun sicle avant que linterdiction des corps
intermdiaires soit finalement battue en brche. Elle est ainsi leve en 1884 par
la loi Waldeck-Rousseau relative la cration des syndicats professionnels,
puis par la loi du 1er juillet 1901 autorisant la cration dassociations. En
ralit, ces deux textes lgalisent une pratique dj largement rpandue dans
lHexagone. En dpit de son interdiction, le mouvement syndical sest en
effet fortement dvelopp au cours de la seconde moiti du XIXe sicle:
on recensait dj plus de 500 corporations en 1881 et des congrs ouvriers
staient runis successivement Paris, Lyon et Marseille quelques annes
auparavant. Noffrant finalement quun cadre lgal un tat de fait latent,
la loi Waldeck-Rousseau dispose ds lors que les syndicats ou associations
professionnelles [] pourront se constituer librement sans lautorisation du
Gouvernement20. Une rupture la suite de laquelle se structurent aussitt
de nombreux syndicats, dont la CGT ds 1895.
Un demi-sicle plus tard, le rgime de Vichy dissout les organisations
professionnelles patronales ou ouvrires et cre en lieu et place les
corporations obligatoires uniques, auxquelles sajoutent nombre dordres
professionnels (experts-comptables, mdecins, vtrinaires) toujours en
vigueur aujourdhui, mais quil soumet la stricte tutelle de ltat. Bien
que, ds 1945, le gouvernement provisoire dcide de desserrer cet tau en
rintroduisant lautorisation des associations et en revenant aux lois de 1884
et de 1901, cet hritage laissera des traces, contribuant alimenter limage
ngative accole aux corps intermdiaires21.
Dans ce contexte, en raction, la IVe Rpublique fait preuve dune plus
grande mansutude leur gard. Elle se caractrise ainsi par la forte monte
en puissance des groupes dintrt culminant, selon Jean Garrigues, avec
les manifestations des bouilleurs de cru et le mouvement poujadiste qui
dfendait essentiellement les petits artisans et commerants22. Leur
influence atteint un degr tel que les chambres dagriculture parviennent,
par exemple, faire lire en 1951 une cinquantaine de reprsentants
lAssemble nationale, leur permettant ainsi de constituer leur propre groupe
parlementaire23. Dans ce contexte, Frank Wilson avance qu cette poque
certains lobbies disposaient dun pouvoir quivalent sinon suprieur
celui des partis24.
20. Loi relative la cration des syndicats professionnels, 21 mars 1884, art. 2 (www.ihs.cgt.fr/IMG/pdf/
loi_1884.pdf)
21. Cdric Polre, op. cit., p. 8-9.
22. Jean Garrigues, Lobbying et groupes de pression en dmocratie, Territoires, no 520, septembre 2011,
p. 50.
23. Frank L. Wilson, Les groupes dintrt sous la Cinquime Rpublique. Test de trois modles thoriques de
linteraction entre groupes et gouvernement, Revue franaise de science politique, vol. 33, no 2, avril 1983,
p. 220-254.
24. Henry Ehrmann, cit par Frank L. Wilson, ibid., p. 247.
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Lintgration europenne
27. Centre des hautes tudes du ministre de lIntrieur, Le Lobbying public auprs du Parlement europen,
fiche de synthse, 30 mars 2015, p. 1.
28. Hlne Michel, La socit civile dans la gouvernance europenne. lments pour une sociologie dune
catgorie politique, Actes de la recherche en sciences sociales, no 166-167, mars 2007, p. 30-37.
29. Emiliano Grossman, Les groupes dintrt conomiques face lintgration europenne: le cas du
secteur bancaire, Revue franaise de science politique, vol. 53, no 5, mai 2003, p. 737-760.
30. Ibid., p. 737.
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La mutation de l'tat
La seconde dynamique luvre est quant elle endogne. Face
lessor de la mondialisation, pris dans ltau de la monte en puissance
dacteurs politiques supranationaux (Union europenne) et infranationaux
(collectivits locales), ltat fait depuis plusieurs annes lobjet dune vaste
transformation. Corollaire de lmiettement des centres de prise de dcision,
cette mutation se traduit dans les faits par un rtrcissement progressif du
champ de comptences de la puissance tatique symbolis entre autres par
un net retrait de la sphre conomique44.
En effet, au cours des dernires dcennies, ltat a abandonn bon nombre
de ses prrogatives au profit notamment de lUnion europenne (politique
montaire, rglementation commerciale), et des collectivits locales
(transports, formation professionnelle, dveloppement conomique). ce
partage vertical des comptences sajoute, de manire horizontale, lmergence
des autorits administratives indpendantes qui interviennent dans des
domaines aussi varis que laudiovisuel (Conseil suprieur de laudiovisuel),
la concurrence (Autorit de la concurrence), les marchs financiers (Autorit
des marchs financiers) ou le nuclaire (Autorit de sret nuclaire).
Sur le plan conomique, depuis plus de trente ans et au nom de la rforme
de ltat, terme vaste et assez flou45 employ par les gouvernements de
gauche comme de droite, le modle dirigiste franais a t pas pas dtricot,
sonnant le glas de lhyper-interventionnisme qui le caractrisait jusqualors.
Ainsi, des privatisations du tournant de 1983 puis de la priode Jospin en
passant par les politiques de drglementations amorces durant les annes
1990 jusqu lessor des partenariats public-priv et linstauration des
dlgations de service public au dbut des annes 2000, la mainmise de ltat
sur lconomie sest peu peu effrite. Une rosion qui, en dcloisonnant les
44. Emiliano Grossman et Sabine Saurugger, Les groupes dintrt franais: entre exception franaise,
lEurope et le monde, Revue internationale de politique compare, vol. 11, no 4, octobre 2004, p. 507-529.
45. Ibid., p. 514.
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Lencadrement du lobbying
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Qubec
Union europenne
Face au vent de critiques dont la culture pro-lobbying des institutions
communautaires a t la cible au dbut des annes 1990, le Parlement
europen a cr en 1995 un registre des reprsentants dintrt accompagn
dun code de bonne conduite55. En parallle, la suite des prconisations
mises par le rapport Nordmann, les eurodputs se sont vu contraints
de dclarer leurs sources de revenus ainsi que leurs diffrentes affiliations
professionnelles56.
52. Ibid., p. 70.
53. Ibid.
54. Ibid., p. 149.
55. Service de recherche du Parlement europen, Registre de transparence de lUE, Briefing, dcembre 2014
(www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2014/542170/EPRS_BRI(2014)542170_FR.pdf).
56. Cornelia Woll, LInitiative europenne pour la transparence: quelle rglementation pour le lobbying
Bruxelles?, Centre de recherches internationales (Ceri), Sciences Po/CNRS, mai 2007 ((www.sciencespo.fr/
ceri/sites/sciencespo.fr.ceri/files/art_cw.pdf).
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74. Mourad Attara, Lutilisation de la communication et de linformation dans les dmarches de lobbying des
entreprises: enjeux managriaux et socitaux, Revue franaise du marketing, no 211, fvrier 2007, p. 65-92.
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Proposition no 1
Charger la Haute Autorit pour la transparence de la vie publique (HATVP)
en lien avec les diffrentes institutions publiques concernes dune mission
de surveillance et de contrle des activits de lobbying et nommer, au sein
de son collge, un vice-prsident ddi sur le modle du commissaire au
lobbyisme qubcois. Dans cette optique, renforcer les missions assignes
la Haute Autorit en matire de relations entre titulaires de la charge
publique et reprsentants dintrt, et faire de celle-ci lorgane rfrent pour
lensemble des acteurs parties prenantes.
Proposition no 2
Compte tenu du renforcement du rle des commissions parlementaires,
rendre obligatoire la publication par chacune des commissions de lAssemble
nationale et du Snat dun rapport annuel sur le lobbying, faisant notamment
tat de lensemble des organisations ou personnalits auditionnes lors de
lexamen des textes lgislatifs.
Proposition no 3
La grande majorit des textes de loi examins par le Parlement tant de
linitiative du pouvoir excutif, tendre lempreinte normative rcemment
mise en place par lAssemble nationale au gouvernement en rendant
obligatoire la publication par celui-ci des organisations ou personnalits
consultes lors de la prparation des projets de loi75.
75. Inciter galement le Snat qui en est aujourdhui dpourvu se doter de lempreinte normative
mise en place par lAssemble nationale.
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Proposition no 4
Dans le sillage de lextension de lempreinte normative au gouvernement,
crer un registre des reprsentants dintrt et tablir un rglement
intrieur en matire de lobbying au sein des cabinets ministriels, des
autorits administratives indpendantes et dune partie des directions des
administrations centrales des ministres. Rendre obligatoire la publication
annuelle dun rapport mentionnant les organisations ou personnalits
consultes par ces diffrents organes publics.
Proposition no 6
Sur le modle du dispositif mis en place par la Commission europenne
et les tats-Unis, imposer aux reprsentants dintrt accrdits auprs
des diffrentes institutions publiques (Parlement, autorits administratives
indpendantes, collectivits locales) de dclarer de bonne foi les dpenses
engages pour leurs activits dinfluence, tous types de financements publics
perus ainsi que, dans le cadre de cabinets spcialiss, la liste des clients pour
lesquels ils oprent.
Proposition no 5
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conomie de la connaissance
Idriss J. Aberkane, mai 2015, 48 pages
ducation et islam
Mustapha Cherif, mars 2015, 44 pages
Mmoires venir
Dominique Reyni, janvier 2015, enqute ralise en partenariat
avec la Fondation pour la Mmoire de la Shoah, 156 pages
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Valeurs partages
Dominique Reyni (dir.), PUF,mars2012, 362pages
La responsabilit
Alain-Grard Slama,novembre2011, 32pages
La jeunesse du monde
Dominique Reyni (dir.), ditions Lignes de Repres,septembre2011, 132pages
La libert religieuse
Henri Madelin,septembre2011, 36pages
cologie et libralisme
Corine Pelluchon,aot2011, 40pages
La fraternit
Paul Thibaud,juin2011, 36pages
Lengagement
Dominique Schnapper,juin2011, 32pages
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Administration 2.0
Thierry Weibel,janvier2011, 48pages
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LE LOBBYING:
OUTIL DMOCRATIQUE
Par Anthony Escurat
En France, la seule vocation du terme lobbying conduit gnralement susciter
la suspicion. Dans linconscient collectif, sa pratique nuirait gravement la sant
dmocratique. Elle est pourtant monnaie courante et pleinement assume dans une
grande partie des pays occidentaux. Loin de se cantonner la simple caricature dune
activit occulte agissant aux frontires de la lgalit, le lobbying souvent mal compris et
mal dfini constitue au contraire une dmarche susceptible dtre bnfique la prise
de dcision politique, condition quil soit rgul.
Malgr le rejet dont il fait lobjet dans lHexagone, le lobbying ny est pourtant ni un
phnomne rcent, ni un phnomne exceptionnel. Dsormais omniprsent dans
lespace public, il est aujourdhui en pleine expansion. Ds lors, lexception franaise
en la matire rside en fin de compte davantage dans un rejet dordre moral que dans
la critique dune pratique qui, dans les faits, savre tre une ralit laquelle la France
sest manifestement bien accommode. Sans dresser une apologie nave du lobbying
ni, linverse, lobserver avec les seules lunettes de la dfiance, cette note se fixe pour
objectif de lever le voile sur une activit inhrente au jeu politique. Dit autrement, au-del
dun travail de ddiabolisation quelle entend galement mener, cest une rupture avec
lhypocrisie franaise en la matire dont il est ici question.
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