El Impacto del Poder de Decreto Presidencial sobre el Comportamiento Legislativo*

Alejandro Bonvecchi (UTDT) y Javier Zelaznik (UTDT)

El rgimen presidencial argentino confiere al Poder Ejecutivo la capacidad para

legislar de manera unilateral a travs de decretos. Esta capacidad, legalmente restringida
a situaciones de necesidad y urgencia, ha sido utilizada de manera tan reiterada en la
actual etapa democrtica que ha devenido una herramienta ordinaria de de toma de
decisiones. El diseo institucional argentino prev varios tipos de respuesta por parte del
Congreso ante la emisin de decretos que sustituyen su poder de crear normas de carcter
legislativo: aprobacin explcita, aprobacin tcita, modificacin y rechazo. No obstante
ello, los legisladores han respondido al crecientemente frecuente uso de decretos de
necesidad y urgencia (DNUs) por parte del Ejecutivo con el silencio: la abrumadora
mayora de los decretos emitidos por los presidentes desde 1983 ha sido aprobada de
manera tcita por el Congreso al abstenerse de ratificarlos, derogarlos o modificarlos.
Este trabajo forma parte de un proyecto ms amplio que investiga la relacin entre el
uso de decretos de necesidad y urgencia, el tipo de control que ejerce el Congreso, y las
estrategias de intervencin en el proceso legislativo ordinario por parte del Ejecutivo y
los legisladores. En este artculo se presentan las caractersticas institucionales del poder
decreto en general y de sus particularidades en el caso argentino, y trata de dar cuenta de
la forma en que el poder ejecutivo y el poder legislativo utilizan los recursos a su
disposicin: elevada frecuencia de utilizacin de los decretos de necesidad y urgencia por
parte de los presidentes e igualmente elevada frecuencia de aprobacin tcita de los
mismos por parte del Congreso. El anlisis de los decretos emitidos y de la respuesta
legislativa a ellos muestra que tanto el comportamiento de los presidentes como el de los
legisladores es consistente con los incentivos correspondientes al formato institucional
del poder de decreto.
Para desplegar este argumento el trabajo se organiza en cuatro secciones. La primera
presenta la herramienta de los decretos, en general, y de los decretos de necesidad y
urgencia en particular, haciendo referencia a la forma en que la ciencia poltica ha
*

Artculo publicado en Mustapic, Ana Mara, Alejandro Bonvecchi y Javier Zelaznik (eds.) Los
legisladores en el Congreso Argetino. Prcticas y Estrategias, Buenos Aires, Instituto Torcuato Di Tella,
2012.

intentado dar cuenta de su uso. La segunda seccin describe el formato institucional del
poder de decreto presidencial en Argentina sealando las variaciones institucionales
experimentadas especialmente durante el actual perodo democrtico iniciado en 1983.
La tercera seccin analiza la poltica de emisin de DNU y la respuesta del Congreso en
ese perodo, con especial atencin en la etapa abierta en 1989, cuando los DNU se
convierten en un instrumento ordinario de toma de decisin. La cuarta seccin explora
posibles determinantes de los patrones de emisin de DNU y respuesta legislativa
previamente identificados. Las conclusiones recapitulan los hallazgos y plantean futuras
lneas de investigacin.

El poder de decreto como herramienta de gobierno

Los presidentes en Argentina estn provistos de una amplia variedad de instrumentos
institucionales, reactivos y proactivos, que les permiten, en diferente grado, y con
diferentes consecuencias, intervenir en el proceso de formacin de normas de carcter
legislativo. El poder de decreto es uno de los poderes proactivos ms importantes con los
que puede contar un Presidente pues le permite modificar el status quo legislativo de
manera unilateral y sin autorizacin ni notificacin previa al Congreso.
Como instrumento legal, el poder de decreto ha sido recientemente incorporado al
orden constitucional en Argentina y otros pases latinoamericanos.1 No hay consenso
terico dentro de la ciencia poltica acerca de los motivos que han llevado al surgimiento
de este instrumento decisorio. Para las perspectivas culturalistas, el poder de decreto no
es ms que la traduccin institucional de la tradicional cultura poltica caudillista, propia
de Latinoamrica; para algunas perspectivas institucionalistas, el poder de decreto es el
desarrollo lgico de la concentracin de poder institucional que caracteriza a los sistemas
presidenciales; para las perspectivas que focalizan en los procesos de reforma econmica
pro-mercado, el poder de decreto es consecuencia de la necesidad de desarrollar
instrumentos de toma de decisin que aslen al ejecutivo de demandas sociales y polticas
para poder llevar adelante sin distorsiones las medidas econmicas; para las perspectivas
1

En contextos democrticos, o de transicin a la democracia, el poder de decreto fue incorporado a las

Constituciones de Per en 1980, Nicaragua en 1987 (aunque fue eliminado en la reforma de 1995), Brasil
en 1988, Colombia en 1991, y Argentina en 1994. Tngase en cuenta que en Argentina, como se sealar
ms adelante, se hacia uso de los DNU antes de su incorporacin al marco normativo, sobre una base paraconstitucional (Riggs, 1988).

basadas en la accin racional el poder de decreto es introducido al marco normativo por

presidentes que buscan concentrar su poder y/o Congresos ineficaces que prefieren
delegar poderes en el Ejecutivo anticipando problemas futuros en sus procesos decisorios
internos (Carey y Shugart, 1998b).
Los DNU son slo uno de los diferentes tipos de decreto a disposicin de los
presidentes. Al respecto, es til distinguir entre cuatro tipos de decretos: a) autnomos, b)
reglamentarios, c) delegados y d) de necesidad y urgencia. Los decretos autnomos son
los que le permiten al Presidente regular materias propias de la rama ejecutiva del estado,
en funcin de sus atribuciones constitucionales, y que en el caso argentino estn basados
en el artculo 99, inciso 1 de la Constitucin Nacional. Ms all de la importancia de
estos decretos para el funcionamiento del gobierno, ellos no le proveen al Presidente
capacidad de intervencin en el proceso de creacin de normas de carcter legislativo.
Los decretos reglamentarios son aquellos mediante los cuales se implementa la
legislacin aprobada por el Congreso, establecidos en Argentina por el artculo 99, inciso
2 de la Constitucin Nacional. El poder de reglamentar leyes suele estar asociado a una
baja influencia en el proceso de creacin normativa, ya que su mbito especfico es el de
la ejecucin de normas. La Constitucin Argentina indica, en el artculo recin citado,
que la emisin de estos decretos no debe alterar el espritu de la ley con excepciones
reglamentarias. A pesar de esta restriccin, el poder de reglamentar leyes concede al
Presidente un instrumento importante. En primer lugar, porque el Presidente puede
abstenerse de reglamentar las leyes, o puede hacerlo de manera parcial, con lo cual, est
en condiciones de evitar cambios no deseados al status quo. Por ejemplo, la ley 23.554 de
Defensa Nacional sancionada en 1988 fue reglamentada recin en Junio de 2006, 18 aos
ms tarde. En un caso menos extremo, la ley 26.331 de Presupuestos Mnimos para la
proteccin de Bosques Nativos fue sancionada en noviembre de 2007 y su
reglamentacin se efectu en febrero de 2009, ms de un ao despus.
En segundo lugar, porque la reglamentacin puede ir en algunos casos, ms all
de las disposiciones de ley, incluso modificando la normativa que, supuestamente, slo
estara reglamentando para su ejecucin. En tercer lugar, porque el Presidente puede
interpretar de manera particular, favorable a su propia posicin, disposiciones de la ley
formuladas de manera vaga o ambigua. Tal como proponen los estudios sobre delegacin

de poderes legislativos al Ejecutivo en sistemas presidenciales, el grado de intervencin

del Presidente en la creacin normativa aumenta cuando la ley que debe reglamentar est
formulada de manera muy amplia, pues ello deja en manos del poder reglamentador la
determinacin de las caractersticas ms especficas de la norma, lo cual de hecho suele
constituir una forma de delegacin tcita por parte del Congreso (Epstein y OHalloran,
1999).
Los decretos delegados le permiten al Presidente crear normas de carcter
legislativo siempre y cuando el Congreso lo haya habilitado a tal efecto. Esa habilitacin
puede ser ms o menos amplia, y los mecanismos para rendir cuenta de esa delegacin
ms o menos especficos. El artculo 76 de la Constitucin Argentina estipula al respecto
que Se prohbe la delegacin legislativa en el Poder Ejecutivo, salvo en materias
determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su
ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca, con lo cual
establece limitaciones en funcin de materia, y tiempo de uso de los poderes. Los
decretos delegados son un instrumento importante para que el Ejecutivo pueda crear de
manera directa normas de carcter legislativo, especialmente si, como en el caso
argentino, las habilitaciones suelen renovarse de manera recurrente.
Los DNU permiten al Ejecutivo emitir normas de carcter legislativo que alteren de
manera inmediata el status quo sin necesidad de contar con delegacin previa del
Congreso. La extensin de este poder depende, en gran medida, de su formato
institucional. Sin lugar a dudas, un presidente con DNU es ms fuerte que uno que carece
de ellos, pero algunos aspectos del proceso poltico de emisin y control de los decretos
son decisivos para evaluar la extensin del poder asociado con este instrumento: a) el tipo
de tratamiento legislativo que pueden tener los DNU, b) el tipo de aprobacin legislativa
a que estn sujetos, c) la capacidad presidencial de vetar las decisiones del Congreso
sobre los decretos y d) las limitaciones temticas a la emisin de DNUs (Negretto, 2002).
En primer lugar, el tratamiento de los decretos puede ser a libro cerrado o a libro
abierto. Es a libro cerrado cuando el Congreso slo puede aprobar o rechazar el decreto,
mientras que es a libro abierto cuando el Congreso est en condiciones de aprobar el
decreto con modificaciones o de manera parcial. Desde ya, la aprobacin a libro abierto
aumenta el poder del Congreso y reduce el del Presidente.

En segundo lugar, la aprobacin del decreto puede ser explcita o tcita. Es explcita
cuando la vigencia del decreto depende de que el Congreso (ambas cmaras en caso de
legislativos bicamerales) lo apruebe explcitamente, con lo cual pierde su validez en caso
contrario. As funciona el mecanismo en Brasil, donde el presidente tiene la capacidad de
emitir Medidas Provisorias (MP). Las MPs le permiten al presidente crear normas de
carcter legislativo, sin contar con la delegacin previa del Congreso, que modifican de
manera inmediata el status quo, pero que tienen vigencia por un perodo delimitado.2 Si
ambas cmaras del Congreso no votan a favor del decreto en ese lapso, ste pierde
vigencia. Por el contrario, la aprobacin tcita o implcita significa que el decreto
conserva su validez a menos que el Congreso (ambas cmaras en el caso de legislativos
bicamerales) vote en contra del decreto. En esencia, la diferencia reside en la forma en
que se interpreta el silencio legislativo: en el caso de la aprobacin explcita el silencio
deroga al decreto; en el caso de la aprobacin tcita el silencio preserva el decreto (no
est aprobado, pero tiene validez). Mientras la aprobacin explcita aumenta el poder del
Congreso respecto del Presidente, la aprobacin tcita aumenta el del Presidente respecto
del Congreso, pues el Ejecutivo puede contar con la vigencia del decreto aun ante la
inaccin del Legislativo.
En tercer lugar, el ejecutivo puede tener la capacidad de vetar una decisin del
Congreso en contra de los DNU, o carecer de ella. Desde ya, conferir al Presidente la
atribucin de vetar las decisiones legislativas sobre los DNU implica otorgarle un gran
poder sobre el proceso legislativo. Sin embargo, la utilidad del veto depende de la
capacidad presidencial de mantenerlo en contra de la insistencia del Congreso, lo cual
est determinado en gran medida por el tipo de veto y por el tamao del contingente
legislativo del presidente. El veto puede ser fuerte o dbil, segn cul sea el tamao de la
mayora requerida para que el Congreso insista con la ley vetada por el presidente.
Cuando se requieren mayoras especiales, tales como 2/3 de los legisladores presentes en
cada cmara (como es el caso de Argentina), el veto es fuerte; cuando se requieren
mayoras simples o sobre la totalidad de los miembros, el veto es dbil, ya que resulta
ms sencillo para el Congreso insistir con la ley original. Sin embargo, la posibilidad de

En la Constitucin de 1988 el lmite para la vigencia de las MPs sin aprobacin legislativa era de 30 das,
aunque posteriormente fue extendido en sucesivas reformas constitucionales.

mantener efectivamente el veto depende del apoyo legislativo del presidente, de manera
tal que, aun en caso de veto fuerte, el presidente necesita el apoyo de al menos 1/3 de los
legisladores en alguna de las cmaras (en Congresos bicamerales) para poder mantener el
veto y salvar al decreto del rechazo legislativo.
Finalmente, la extensin del poder de los DNU depende de las restricciones
respecto de las reas de poltica pblica en que pueden ser emitidos. Los decretos son
particularmente poderosos cuando pueden ser emitidos sobre cualquier temtica, como
era el caso en Argentina hasta su incorporacin al texto constitucional en 1994, aunque
en la mayora de los rdenes constitucionales suele limitarse a reas especficas. Hay
dos formas de limitar temticamente la emisin de los DNU. La primera es
estableciendo un rea especfica en la cual puede ser emitidos. Por ejemplo, dictar
decretos ejecutivos con fuerza de ley en materia de carcter fiscal y administrativo
(Art. 150. inc. 4, Constitucin de Nicaragua, 1987, derogado en 1995) o en materia
econmica financiera (art. 118, inc. 19, Constitucin de Per, 1993 y reformas). La
segunda forma de restriccin consiste en delimitar un conjunto de reas en las cuales no
se pueden emitir decretos dejando el resto habilitado, como en los casos de Argentina
(Constitucin de 1853/1994) y Brasil (Constitucin de 1988, y modificaciones).3
Cmo interpretar el uso de los DNU? Dentro de la literatura hay dos perspectivas
para interpretar y dar cuenta de la emisin de decretos de necesidad y urgencia por parte
del Presidente, as como del tipo de respuesta a ellos por parte del Congreso: la
perspectiva de la usurpacin y la perspectiva de la delegacin. Desde la perspectiva de la
usurpacin, los DNU son vistos como una accin unilateral del Poder Ejecutivo que
invade atribuciones propias del Poder Legislativo. Esta perspectiva sostiene que los DNU
deberan ser utilizados nicamente en casos en que estuvieran acreditadas la urgencia y la
necesidad de saltear el trmite legislativo ordinario, lo cual debera ocurrir ms
frecuentemente cuando el presidente carece de una mayora en el Congreso. Por ejemplo,
Cox y Morgenstern (2001, 378-379) sealan que cuando el presidente es polticamente
dbil, es tpico que recurra con mayor frecuencia a sus poderes unilaterales; cuando es
ms fuerte, recurrir a esos poderes con menor frecuencia. La teora de la delegacin
3

La Constitucin de 1988 en Brasil no estableca limitaciones respecto de reas de poltica pblica para la
emisin de MPs, las cuales fueron introducidas en reformas posteriores (Art. 62, Constitucin de Brasil de
1988 y sus modificaciones)

(Carey y Shugart, 1998a), por el contrario, ve a los DNU como un caso de delegacin
tcita por parte de la mayora del Congreso, o de al menos una de sus cmaras (en caso de
Congresos bicamerales). Si ello fuese cierto, debera observarse que los presidentes
emiten DNU cuando cuentan con el apoyo de contingentes legislativos ms amplios,
dado que el temor por parte del Congreso de perder control en la delegacin debera ser
menor cuando las preferencias del Presidente y del Congreso tienden a coincidir. Ambas
perspectivas tambin divergen sobre cul debera ser la reaccin del Poder Legislativo
ante la emisin de los DNU. En casos donde, como en Argentina, el formato institucional
del instrumento prev la aprobacin tcita, la perspectiva de la delegacin predice que la
respuesta del Congreso debera ser la aprobacin tcita, mientras que para la perspectiva
de la usurpacin la respuesta tpica debera ser el rechazo explcito.
Si bien las teoras de la usurpacin y la delegacin difieren respecto del tipo de apoyo
legislativo que debe tener el Presidente para que sea ms probable el uso de los DNU,
la literatura ha coincidido en resaltar la importancia del formato institucional de los
decretos. Por ejemplo, Carey y Shugart (1998a, 18), han sealado que el decreto
ejecutivo combinado con el veto establecen el potencial para que el ejecutivo acte en
contra de las preferencias de las mayoras legislativas, mientras que Negretto (2002,
385) ha sostenido que el nico caso en que el Ejecutivo podra literalmente imponer
sus preferencias sobre una mayora legislativa de oposicin seria aquel en el cual
concurrieran dos condiciones: 1) que la aprobacin tcita bastase para que el decreto
permaneciera como ley a futuro, y 2) que el veto del Ejecutivo no pueda ser superado
por la mayora opositora en la legislatura. Cuando estas condiciones estn presentes, el
poder constitucional de decreto podra efectivamente otorgar al Ejecutivo una
influencia predominante sobre la poltica legislativa, incluso cuando su partido en la
legislatura mantiene apenas una minora de escaos. La prxima seccin analiza las
caractersticas institucionales del poder de decreto en Argentina.

El poder de decreto en Argentina I: el formato institucional

El poder de decreto es el mayor poder proactivo a disposicin del Presidente en el
diseo institucional argentino. Hasta la reforma constitucional de 1994 fue un
instrumento para-constitucional, que oper desde 1990 con la cobertura normativa de

un fallo de la Corte Suprema de Justicia. Como respuesta a lo que fue considerado

como uso y abuso de esta herramienta (Ferreira Rubio y Goretti, 1996), los DNU
fueron incorporados al texto constitucional argentino en la reforma de 1994. Tanto las
condiciones de su utilizacin como la frecuencia de su uso han variado, pues, en la
historia institucional argentina, pero esa variacin ha sido acompaada por la
persistencia de un rasgo institucional decisivo: la posibilidad de aprobacin tcita de
los decretos por parte del Congreso. Esta seccin describe los cambios en la naturaleza
del poder de decreto enfocando las alternativas institucionales previstas para la
respuesta del Congreso ante la emisin de disposiciones legislativas por el Ejecutivo.
Es posible distinguir cuatro perodos en la utilizacin del poder de decreto. En el
primer perodo, desde la organizacin nacional hasta la asuncin del presidente Carlos
Menem en julio de 1989, los DNU fueron una herramienta para-constitucional,
escasamente utilizada, y efectivamente restringida a dar respuesta a situaciones
excepcionales. En todos los perodos constitucionales entre 1853 y 1989 se emitieron
cerca de 25 DNUs, segn clculos de Ferreira Rubio y Goretti (1996), 10 de los cuales
fueron dictados por el presidente Ral Alfonsn (1983-1989). Ello contrasta con los 756
DNUs emitidos en los 22 aos comprendidos entre julio de 1989 y diciembre de 2011.
En el segundo perodo, desde la asuncin de Menem a la reforma constitucional de
1994, los DNUs empezaron a ser utilizados como un recurso institucional ordinario en el
proceso de toma de decisiones. Aunque continuaron siendo instrumentos paraconstitucionales, su emisin fue convalidada judicialmente por la Corte Suprema en un
fallo que reconoci al Poder Ejecutivo la capacidad de establecer las circunstancias
necesarias y urgentes que justificaran la emisin de este tipo de decreto, pero que
tambin limit el poder presidencial exigiendo la remisin de los DNUs al Congreso para
habilitar su control parlamentario.4
En estos dos perodos el poder de decreto fue prcticamente ilimitado en cuanto a la
amplitud temtica, y la capacidad de los legisladores para oponerse a su utilizacin fue,
en la prctica, extremadamente reducida. El poder de decreto fue ilimitado en virtud de
su carcter para-constitucional, ya que no haba marco normativo que impusiera

Caso Peralta, Luis c/Estado Nacional, Ministerio de Economa-Banco Central, Corte Suprema de Justicia
de la Nacin, 27/12/1990

restricciones a las materias en que el Ejecutivo poda dictar DNUs. stos operaron,
entonces, como herramientas de la voluntad del Presidente, quien de hecho poda
dictarlos casi sin restricciones, por los motivos que considerara necesarios, en las
circunstancias que juzgara pertinentes, y sobre las materias que dispusiera. An as, los
dos perodos difieren respecto de la definicin del tipo de situacin ante la cual podan
utilizarse los DNU: mientras en el primero los decretos fueron principalmente un
instrumento para hacer frente a situaciones extraordinarias, a partir de 1989 se
convirtieron en un instrumento ordinario y recurrente.
La capacidad de los legisladores para oponerse a los DNUs entre 1853 y 1994 estuvo
limitada por su circunscripcin al proceso legislativo ordinario. Reconocido de facto el
carcter legislativo de estos decretos, los legisladores slo podan reaccionar a su emisin
tratndolos como a cualquier ley. Tal como frente a las leyes vigentes, los legisladores
pueden,

mediante

otra

ley,

modificar,

derogar,

ratificar

explcitamente,

alternativamente, permanecer en silencio ante la emisin de un DNU. Sin embargo, en

Argentina el Ejecutivo cuenta con poder de veto fuerte y, en el perodo analizado, el
partido de los presidentes siempre cont con al menos un tercio de los legisladores en al
menos una de la Cmaras de Congreso. De all que los legisladores podan, por ley,
modificar un DNU de manera total o parcial, o derogarlo; pero en tanto tal
pronunciamiento se expresaba mediante ley, poda ser objetado por el Ejecutivo a travs
del veto. Por el contrario, el mero silencio convalidaba a los DNU.
El tercer perodo est marcado por la incorporacin de los DNU a la Constitucin en
la reforma de 1994 y contina hasta la reglamentacin del control parlamentario de los
mismos en 2006. En contraste con el perodo anterior, la incorporacin al texto
constitucional confiri a los decretos una legitimidad ms amplia, a la vez que implic la
especificacin de ciertas restricciones a su uso, cuya efectividad fue relativa. Tres fueron
las restricciones introducidas: 1) se explicit la reserva de su utilizacin a situacin de
necesidad y urgencia; 2) se prohibi la emisin de DNUs en cuatro reas de poltica
pblica: legislacin tributaria, penal, electoral y de partidos polticos; y 3) se dispuso un
mecanismo para el control parlamentario de los DNU, pero se difiri su reglamentacin a
una ley del Congreso. El artculo 99, inciso 3, prrafos 2, 3 y 4 de la Constitucin
reformada establece que:

El Poder Ejecutivo no podr en ningn caso bajo pena de nulidad absoluta e

insanable, emitir disposiciones de carcter legislativo.
Solamente cuando circunstancias excepcionales hicieran imposible seguir los
trmites ordinarios previstos por esta Constitucin para la sancin de las leyes, y
no se trate de normas que regulen materia penal, tributaria, electoral o el
rgimen de los partidos polticos, podr dictar decretos por razones de necesidad
y urgencia, los que sern decididos en acuerdo general de ministros que debern
refrendarlos, conjuntamente con el jefe de gabinete de ministros.
El jefe de gabinete de ministros personalmente y dentro de los diez das
someter la medida a consideracin de la Comisin Bicameral Permanente, cuya
composicin deber respetar la proporcin de las representaciones polticas de
cada Cmara. Esta comisin elevar su despacho en un plazo de diez das al
plenario de cada Cmara para su expreso tratamiento, el que de inmediato
considerarn las Cmaras. Una ley especial sancionada con la mayora absoluta
de la totalidad de los miembros de cada Cmara regular el trmite y los
alcances de la intervencin del Congreso.
Estas restricciones no limitaron efectivamente el uso de los DNU porque no
circunscribieron de manera precisa los requisitos para la emisin de estos decretos ni
instituyeron efectivamente herramientas que ampliaran las capacidades institucionales de
los legisladores para oponer su voluntad a la del Ejecutivo.5 Los requisitos para la
emisin de DNUs permanecieron imprecisos en un punto crucial: la definicin de las
situaciones de necesidad y urgencia. La Corte Suprema, en fallos de 1998 y 2010, ha
argumentado que por esta expresin debe entenderse la imposibilidad de reunir al
Congreso, y ha rechazado de manera explcita la posibilidad por parte del Ejecutivo de
optar entre el trmite legislativo ordinario y la emisin de decretos. Sin embargo, todos
los presidentes desde 1994 han interpretado la ambigedad del texto constitucional como
una autorizacin implcita, y han definido las circunstancias excepcionales que
legitimaran la emisin de DNUs por medio de su simple mencin en cualquier situacin
en que consideraran pertinente evitar el trmite ordinario de las leyes.

Slo la limitacin temtica se convirti de manera inmediata en una restriccin operativa, aunque en
algunas oportunidades los presidentes sobrepasaron esta limitacin (por ejemplo, en el decreto 863/98).

10

La reforma constitucional tampoco ampli las capacidades de los legisladores para

controlar los decretos presidenciales porque difiri su puesta en vigencia a la sancin de
una ley especial por parte del Congreso. La Constitucin se limit a establecer la creacin
de una Comisin Bicameral Permanente especializada en la discusin de estos decretos, a
especificar su composicin (proporcional a la composicin de las cmaras), y a estipular
un plazo de diez das para la remisin de dictmenes sobre cada decreto al plenario de las
cmaras. Sin embargo, el Congreso tard 12 aos en reglamentar el mecanismo, por lo
cual entre 1994 y 2006, las capacidades de respuesta de los legisladores a la emisin de
decretos continuaron siendo las mismas de los perodos anteriores.
En el cuarto perodo, iniciado en 2006 con la reglamentacin del control legislativo
de los DNUs por medio de la ley 26.122, se han restringido las capacidades de los
legisladores para intervenir sobre el contenido de los DNU pero se ha ampliado su poder
para rechazar la emisin de estos decretos. De acuerdo con la ley, el Congreso slo puede
expedirse sobre los DNU mediante votacin a libro cerrado: los DNU se aprueban o se
rechazan, pero no pueden ser modificados como un proyecto de ley ordinario.6 Por otra
parte, la decisin legislativa sobre los DNU no est sujeta al veto presidencial, ya que
ahora el Congreso se expide sobre la validez de los decretos mediante resoluciones, y
slo las leyes pueden vetarse. A pesar de que el texto de la ley asegura introducir un
tercer cambio importante, la adopcin de un mecanismo de aprobacin tcita de los
decretos, el mecanismo efectivamente establecido sigue siendo de aprobacin tcita en
que no se prev un plazo de expiracin del decreto en caso de silencio legislativo.
Las dos modificaciones introducidas por la ley 26.122 operan en sentido divergente
respecto del poder relativo del Presidente y el Congreso en el uso y control de los DNU.
Por un lado, la votacin a libro cerrado limita el poder del Congreso y, correlativamente,
aumenta el del Presidente, en la medida en que aquel carece de instrumentos
institucionales para reaccionar ante un eventual rechazo legislativo del DNU. Sin
embargo, ello exige al Ejecutivo contar con la habilidad y prudencia suficientes como
para emitir decretos cuyo contenido sustantivo no d lugar a la formacin de una mayora
legislativa que prefiera al status quo antes que la modificacin introducida por el DNU.

A pesar de ello, la misma ley preserva la facultad del Congreso de introducir modificaciones a los
decretos mediante ley. Sin embargo, tales modificaciones se encuentran sujetas al veto presidencial.

11

Por otro lado, la imposibilidad de vetar la resolucin legislativa sobre el decreto fortalece
la posicin del Congreso frente al Presidente, especialmente en el caso de presidentes
minoritarios (Carey y Shugart, 1998a; Negretto, 2002). Antes de la sancin de la ley
26.122, el rechazo a los DNU se haca mediante la sancin de una ley. En la medida en
que el Presidente conservase el apoyo legislativo de al menos un tercio en una cmara,
suficiente para sostener un veto, poda mantenerse la vigencia de su decreto vetando la
ley que lo derogaba. As, el Presidente poda mantener un DNU an en contra de la
voluntad expresada por la mayora en ambas cmaras, contando slo con el apoyo de un
tercio de los legisladores en al menos una de las cmaras. Bajo la ley 26.122, sin
embargo, la respuesta del Congreso a los DNU no tiene lugar mediante la forma de ley,
sino mediante resolucin de cada una de las Cmaras, un instrumento que no puede ser
vetado. Si una sola cmara lo aprueba o permanece en silencio, el decreto mantiene su
vigencia independientemente del rechazo de la otra cmara (Bonvecchi y Zelaznik,
2006).7 Es por eso que para sostener un DNU ahora el Ejecutivo necesita el apoyo de la
mayora simple (explcita o tcita) en al menos una de las cmaras. El cuadro 1 resume
las caractersticas del poder de decreto en cada uno de los cuatro perodos mencionados.
Cuadro 1 Caractersticas de los DNU en Argentina, por perodo (1983-2011)
Perodo I:
Perodo II:
Perodo III:
Perodo IV:
1983-1989
1989-1994
1994-2006
2006-2011
Tipo de legalidad
ParaParaConstitucional Constitucional
constitucional
constitucional
Tipo de instrumento

Extraordinario

Ordinario

Ordinario

Ordinario

Tipo de tratamiento

Libro abierto

Libro abierto

Libro abierto

Libro cerrado*

Tipo de Aprobacin

Tcita

Tcita

Tcita

Tcita

Veto Presidencial

Si

Si

Si

No*

Limitaciones por
materia

No

No

Si

Si

* En sentido estricto, la ley no excluye la posibilidad de tratamiento a libro abierto, aunque lo sujeta en ese
caso al veto presidencial.
7

Lo aqu sealado respecto de presidentes minoritarios es tambin aplicable cuando la faccionalizacin de

un partido de gobierno con mayora legislativa es lo suficientemente elevado como para poner en riesgo la
sancin de las iniciativas preferidas por el Presidente (Epstein y OHalloran, 1999).

12

La descripcin anterior, resumida en el cuadro, refleja la variacin que ha tenido el

formato institucional de los DNU. El elemento central de continuidad a lo largo de los
diferentes perodos es la posibilidad de aprobacin tcita por parte del Congreso, lo cual,
como se ha sealado, fortalece el poder presidencial. En trminos institucionales, la
variacin est relacionada con la ampliacin de la legitimidad de los decretos y de las
restricciones sobre la capacidad presidencial de emitirlos. La legitimidad de los decretos
se ha ampliado debido a su incorporacin al texto constitucional, y por la reglamentacin
del artculo que se refiere a su control legislativo; las restricciones se han ampliado al
ponerse lmites temticos para su emisin, y al quitrsele al Ejecutivo la posibilidad de
vetar la resolucin del Congreso respecto de los DNUs.
La combinacin de la aprobacin tcita de los DNU con la capacidad de vetar la
resolucin del Congreso establece un contexto normativo apto para que el Ejecutivo
gobierne por decreto en contra de las preferencias de las mayoras legislativas (Carey y
Shugart, 1998a, Negretto, 2002). Esa es, precisamente, la combinacin que caracteriz al
rgimen de DNU argentino hasta la aprobacin en 2006 del mecanismo de control
legislativo de los decretos. De esa manera, la reglamentacin del texto constitucional
transform el poder de decreto de un mecanismo que habilitaba la usurpacin de poderes
legislativos (el presidente poda gobernar sobre el rechazo de ambas cmaras) a otro
mecanismo que requiere, por lo menos, la delegacin tcita del Congreso, o, ms
precisamente, de una de sus cmaras.

El poder de decreto en Argentina II: patrones de emisin del Ejecutivo y de

respuesta del Congreso
Aunque diseados para usarse de manera excepcional, los decretos de necesidad
y urgencia constituyen en el actual perodo democrtico un instrumento normal de toma
de decisiones por parte del Presidente. El Cuadro 2 presenta informacin sobre la
frecuencia de su utilizacin: el total de decretos emitidos por presidencia, la cantidad
mensual promedio de decretos emitidos por cada presidente, y el ndice de Uso de

13

Decreto (IUD).8 El IUD calcula la proporcin de decretos emitidos por cada presidente
respecto de la totalidad de normas de carcter legislativo impulsadas por el presidente
(proyectos de ley y decretos). Este ndice vara entre 1 y 0. Un valor alto del IUD indica
que el presidente prefiere utilizar decretos antes que proyectos de ley como va para
producir un impacto legislativo; cuanto menor es el ndice, mayor es la utilizacin de la
va legislativa que la del decreto.

Cuadro 2- Decretos de Necesidad y Urgencia por Presidente, 1983-2011

Presidentes
DNU (N) DNU (por mes) IUD
Alfonsn 1983-1989
10
0,1
0,02
Menem 1989-1999
274
2,2
0,20
De la Ra 1999-2001
62
2,6
0,28
Duhalde 2002-2003
155
9,1
0,57
Kirchner 2003-2007
236
4,4
0,41
Fernndez de Kirchner 2007- 2011
29
0,7
0,12
Fuente: para los decretos emitidos entre el 10-12-1983 y el 24-08-1994, Ferreira Rubio y Goretti (1996).
De este perodo se excluyen 170 decretos que pueden ser considerados como de necesidad de urgencia por
su contenido, pero no fueron emitidos como tales (los que Ferreira Rubio y Goretti denominan decretos no
reconocidos). Para los decretos emitidos del 24-08-1994 hasta el 10-12-2011, elaboracin propia a partir
de informacin provista por la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin. En el caso de Menem, 167
decretos corresponden a su primer gobierno, mientras que 107 corresponde al segundo. No se incluyen los
6 DNUs emitidos durante la presidencia provisional de Adolfo Rodrguez Sa.
IUD: el ndice de Uso de Decreto fue elaborado a partir de informacin provista por la Honorable Cmara
de Diputados de la Nacin.

Como puede notarse, los DNU han sido utilizados, en distinta medida, por todos
los gobiernos. El gobierno de Alfonsn es el que menor uso ha hecho de este tipo de
decreto, aunque debe tenerse en cuenta que durante su presidencia el instrumento no
estaba incorporado en la Constitucin, ni operaba como un instrumento ordinario de toma
de decisin. En funcin de estas dimensiones, el gobierno peronista de Cristina
Fernndez de Kirchner se caracteriza por tener el menor grado de incidencia en la
produccin de DNU del perodo, cualquiera sea la medida que se analice. De la Ra y
Menem son los otros dos presidentes cuyos IUD estn muy por debajo de 0,5, lo que
significa que ambos tuvieron una mayor predisposicin a enviar proyectos de ley al
Congreso que a emitir decretos. Eduardo Duhalde y Nstor Kirchner, en ese orden, son
los dos presidentes que han recurrido ms frecuentemente a los decretos de necesidad y
8

El ndice de Uso de Decreto (Decree Reliance Ratio) ha sido propuesto por Pereira, Power y Renno
(2005, 185), y constituye la inversa del ndice de Iniciativa Legislativa Standard (Index of Standard
Legislative Initiatives) elaborado por Amorim Neto, Cox y McCubbins (2003).

14

urgencia. Duhalde es el nico presidente cuyo IUD se encuentra por encima de 0,5, lo
que indica que la cantidad de decretos emitidos durante su gobierno es mayor que la de
proyectos de ley enviados al Congreso.
Del cuadro 2 pueden extraerse tres contrastes importantes. El primero es que a
pesar de su identificacin con el decretismo como forma de gobierno (Ferreira Rubio y
Goretti, 1996), los indicadores correspondientes al gobierno de Menem muestran valores
comparativamente bajos: la emisin de decretos por mes es menor a la de De la Ra,
Duhalde y Kirchner, y el IUD es casi tan bajo como el de Cristina Fernndez de Kirchner.
El segundo es que, si bien la cantidad de decretos por mes emitidos por Duhalde duplica
la de Kirchner, las diferencias se reducen cuando se compara el IUD de cada uno. En
tercer lugar, como ya se seal, todos los indicadores del cuadro caen abruptamente
durante el gobierno de Fernndez de Kirchner, a pesar de que a esa altura los DNU eran
un instrumento constitucional, estaban establecidos como un mecanismo ordinario de
toma de decisin, y las administraciones previas haban hecho de ellos un uso extendido.9
Cmo ha respondido el Congreso ante el uso de DNUs? El cuadro 3 muestra las
respuestas en cuatro categoras: aprobacin, derogacin explcita, modificacin y
silencio.

Cuadro 3- Respuesta del Congreso a los DNU, 1994-2011

N
%
Silencio
489
81,6
Aprobacin explcita
65
10,9
Modificacin
34
5,7
Derogacin
11
1,8
Total
599
100
Fuente: elaboracin de los autores sobre datos de la Comisin Bicameral de Trmite Legislativo y la
Direccin de Informacin Parlamentaria de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.

La respuesta predominante del Congreso a la emisin de DNUs por parte del

Ejecutivo ha sido el silencio. La informacin del cuadro 3 es consistente con la provista
por otros estudios sobre DNU que han focalizado en diferentes perodos. Ferreira Rubio y
Goretti (1996) obtienen resultados similares al analizar la primera presidencia de Menem
9

Tngase en cuenta, sin embargo, que la administracin Fernndez de Kirchner cont con amplias
delegaciones legislativas que le permitieron intervenir en la toma de decisin con otros instrumentos que
tienen un efecto homlogo: los decretos delegados.

15

hasta agosto de 1994 (cuando comienza el tercer periodo segn nuestra caracterizacin,
ver cuadro 1), al igual que Negretto (2002) cuyo estudio focaliza en el perodo 19831999. El silencio es, segn todas las investigaciones, la repuesta legislativa predominante,
lo cual en el sistema institucional argentino preserva la validez del decreto, dado el
mecanismo tcito de aprobacin. La proporcin de decretos respecto de los cuales el
Congreso ha expresado explcitamente su aprobacin o rechazo no llega al 15% del total
durante el perodo democrtico iniciado en agosto de 1994, con la constitucionalizacin
de los decretos. La siguiente seccin explora algunas explicaciones posibles para los
patrones de emisin y respuesta a los DNU aqu identificados.

El poder de decreto en Argentina III: explicaciones posibles

La literatura sobre el uso de decretos legislativos ha propuesto distintas variables
explicativas de su variacin. Aqu se analiza, para el caso argentino, el comportamiento
de cinco variables: tres relacionadas con el poder presidencial (partidario, de popularidad
e institucional), una vinculada con caractersticas del contexto de uso de los decretos, y
otra derivada del funcionamiento del proceso legislativo. En primer trmino se explora la
relacin de estas variables con la emisin de DNUs y, luego, con la respuesta del
Congreso a esa emisin.
La utilizacin de los DNU ha sido asociada al poder partidario presidencial,
medido como el tamao del apoyo legislativo del Presidente. El indicador que se suele
utilizar para ello es el tamao del contingente legislativo del partido del Presidente, o de
los partidos que tienen cargos ministeriales en el caso de gobiernos de coalicin. Como se
ha sealado al delinear la distincin entre las teoras de la delegacin y de la usurpacin,
sin embargo, algunos autores prevn que esta variable debera afectar positivamente la
emisin de decretos (esto es, cuanto mayor es el apoyo del gobierno en el Congreso
mayor debera ser la probabilidad de que use DNU), mientras que otros prevn un
impacto negativo sobre esa emisin (esto es, cuanto menor es el apoyo del gobierno en el
Congreso mayor debera ser la probabilidad de que use DNU).
El poder de popularidad del presidente hace referencia al apoyo que ste tenga
entre la poblacin, lo cual suele ser medido a partir de informacin construida con datos
de encuestas de opinin. Tambin a este respecto, la teora de la usurpacin y la teora de

16

la delegacin divergen sobre cul debera ser su impacto sobre el uso de los DNU, en el
mismo sentido que a propsito del apoyo partidario.
El poder institucional se refiere al formato institucional de los DNU. Como se ha
sealado anteriormente, en Argentina es posible identificar cuatro perodos en la
utilizacin de DNU que implican diferencias en el poder legislativo conferido al
Ejecutivo. Aunque esta seccin se enfoca en los decretos emitidos durante los ltimos dos
perodos, tras su constitucionalizacin en 1994, la distincin entre ellos es importante en
trminos institucionales, ya que implican la diferencia entre un presidente que puede
mantener sus decretos an en contra de la voluntad de ambas Cmaras del Congreso y
uno que necesita el apoyo tcito de al menos una de las Cmaras para imponer su
voluntad. Ntese, sin embargo, que el impacto de esta variable institucional depende, en
parte, del poder partidario de cada presidente. Por ello se la analiza aqu tambin a travs
del indicador de poder partidario.
La variable contextual ms importante tpicamente analizada en la literatura es el
desempeo global de la economa. En la medida en que los DNU han sido concebidos
como un mecanismo de necesidad y urgencia para dar cuenta de situaciones crticas y
agudas que requieren de una accin inmediata, el estado de la economa medida por la
evolucin del crecimiento econmico suele ser una forma adecuada, aunque indirecta, de
estimar el grado en que efectivamente los decretos son utilizados de forma excepcional o
constituyen un mecanismo ordinario de toma de decisin.
El cuadro 4 muestra la informacin sobre la emisin de los DNU y las variables
indicadas anteriormente, en base anual, para todos los presidentes a partir de agosto de
1994, cuando entra en vigencia la constitucionalizacin de los decretos.
El cuadro muestra que la utilizacin de los DNU persiste a travs de una gran
variedad de marcos institucionales y de contextos polticos y econmicos: en gobiernos
peronistas y radicales; en gobiernos elegidos por el pueblo y por el Congreso; en perodos
en que el Ejecutivo tena una mayora legislativa y cuando carencia de ella;10 en perodos
de alta aprobacin popular del presidente y en perodos de baja aprobacin; en momentos
10

Es de notar, sin embargo, que 17 de los 29 decretos de Cristina Fernndez Kirchner fueron emitidos
despus de que la oposicin tomara el control de la mayora de la Cmara de Diputados en siembre de
2009, y otros 9 fueron emitidos durante el ao 2009, cuando el Frente para la Victoria ya haba perdido su
mayora debido a defecciones de varios de sus legisladores.

17

de decadencia econmica, de crisis profunda y de opulencia; en pocas donde los

presidentes propusieron agendas centradas en el mercado y cuando promovieron agendas
estatistas; mientras el Ejecutivo tuvo el poder de vetar la respuesta legislativa a los DNU
y cuando carece de ese poder.

Cuadro 4- Decretos de Necesidad y Urgencia por Presidente y ao, 1983-2011

Presidente

Ao

Carlos Menem

1995
1996
1997
1998
1999
1999
2000
2001
2002
2003
2003
2004
2005
2006
2007
2007
2008
2009
2010
2011

Fernando de la Ra

Eduardo Duhalde
Nstor Kirchner

Cristina Fernndez de
Kirchner

Bancas del
ndice
Gobierno en
Variacin
DNU de Uso
Aprobacin
Cmara de
interanual
(N)
de
presidencial
Diputados
PBI
Decretos
(%)
8
0,08
49,4
47,5
-2,8
11
51,4
27,0
5,5
0,11
26
51,4
22,5
8,1
0,17
26
46,3
22,2
3,9
0,21
40
46,3
21,3
-3,4
0,37
8
0,29
46,3
72,0
-3,4
25
0,28
46,3
41,5
-0,8
29
0,23
48,4
17,3
-4,4
107
0,51
45,5
10,4
-10,9
48
0,68
37,0
17,8
8,8
48
0,41
44,4
81,0
8,8
64
0,45
50,2
71,4
9,0
43,6
75,0
9,2
46
0,44
58
0,45
52,9
76,4
8,5
20
0,20
52,9
70,1
8,7
0
0,00
50,1
58,0
8,7
3
0,05
50,1
39,0
6,8
10
0,13
45,9
31,5
0,9
10
0,22
33,5
46,5
9,2
6
0,19
33,5
58,0
8,0

Fuente: Los datos sobre DNU y porcentajes de bancas se basan en informacin provista por la Direccin de
Informacin Parlamentaria; los datos de popularidad presidencial se basan en promedios anuales de
informacin cedida por IPSOS-Mora y Araujo; los datos de variacin en el PBI provienen del INDEC.
Nota: en 1995 se incluye un decreto emitido el 27/12/1994. Para el caso del gobierno de De la Ra, las
bancas del gobierno incluyen a la UCR, Frepaso, y a partir de mayo de 2001, Accin para la Repblica.

La frecuencia del uso de los DNU aparece en principio como consistente con la
configuracin institucional y partidaria existente durante el perodo. Recurdese que entre
1983 y 2006 el mecanismo de los decretos de necesidad de urgencia combinaba
aprobacin tcita con veto presidencial, lo cual habilita la posibilidad de gobernar va

18

decretos an en contra la voluntad de la mayora de ambas Cmaras del Congreso.

Tngase adicionalmente en cuenta que todos los presidentes argentinos entre 1983 y 2011
han contado con al menos un tercio de los legisladores en una cmara, lo cual les permite
mantener sus vetos, y que la mayora de ellos ha contado con un porcentaje no menor al
45% de las bancas de la Cmara de Diputados, lo cual suele ser considerado como un
equivalente funcional a un apoyo mayoritario. Esa combinacin de elementos
institucionales y partidarios convierte al mecanismo de decreto en un instrumento
invulnerable. No existiran, pues, en principio, incentivos para no utilizar DNUs. La
expectativa terica es, entonces, que los presidentes emitan DNUs, y que lo hagan con
mayor frecuencia cuando se verifique la citada combinacin de incentivos institucionales
y partidarios.
Sin embargo, los anlisis preliminares realizados sobre la base de los datos del
cuadro 4 no muestran patrones empricos consistentes con esas expectativas. La nica
correlacin estadsticamente significativa es la existente entre el IUD y la tasa de
crecimiento (retrasada un perodo), que arroj un coeficiente no especialmente alto de 0,54, significativo al nivel de 0,01 de un test bilateral. Ello sugiere que la economa
importa: la disminucin en la tasa de crecimiento econmico aumenta la proporcin de
decretos emitidos respecto de las iniciativas de ley iniciadas por el Presidente. En
cambio, la correlacin con la popularidad presidencial es de slo 0,03, y con el
contingente legislativo es de -0,29 (en este ltimo caso el signo corresponde a las
expectativas tericas de la perspectiva de la usurpacin).11
La quinta explicacin explorada en este trabajo sostiene que la utilizacin de los
DNU se relaciona con el tipo de agenda que el Ejecutivo est tratando de llevar adelante.
Importantes estudios sobre el funcionamiento del presidencialismo han argumentado que
la diferente naturaleza del Ejecutivo y del Legislativo induce la existencia de agendas

11

Tngase en cuenta que hay poca variabilidad respecto del apoyo legislativo, ya que la mayora de los
aos el presidente cuenta con al menos una cuasi-mayora, es decir, con al menos el 45% de las bancas. En
el cuadro, sin embargo, el contingente legislativo de Duhalde est calculado sobe la base de las bancas de
los legisladores del Partido Justicialista alineados con el gobierno, lo cual excluye aquellos no alineados,
pero tambin excluye a los legisladores de la U.C.R, partido que ocup posiciones ministeriales durante
todo el gobierno de Duhalde. Asimismo, debe tenerse en cuenta que el contingente legislativo ha sido
calculado exclusivamente sobre la base de la bancas en la Cmara de Diputados, lo cual es importante
respecto del gobierno de De la Ra, cuya coalicin de gobierno estaba cerca del 50% de las bancas en la
Cmara Baja mientras que el senado estaba controlado por una mayora del principal partido opositor.

19

diferentes en cada poder (Shugart y Carey, 1992). El Ejecutivo, elegido por el conjunto
del electorado de la nacin y responsable ante l y, eventualmente, ante la mayora
calificada del Congreso en caso de juicio poltico, tiene incentivos a concentrar su agenda
en iniciativas de alcance nacional, que regulen asuntos de inters para todos los distritos y
sectores socioeconmicos que componen el pas. El Legislativo, en cambio, compuesto
por representantes elegidos en cada uno de los distritos subnacionales y responsable ante
los electores de esos distritos, tiene ms bien incentivos a concentrar su agenda en
iniciativas de carcter local o sectorial.
Bonvecchi y Mustapic (2009) encontraron evidencia de esta doble agenda del
Ejecutivo y el Legislativo en Argentina entre 1999 y 2007. Su estudio ha mostrado que
para el perodo 1999-2007 existe una divisin del trabajo legislativo en la cual el
Presidente se focaliza predominantemente en iniciativas legislativas de alcance nacional,
mientras los legisladores lo hacen en materias de alcance predominantemente particular
(local o sectorial), y las instancias de conflicto entre poderes tienen lugar cuando las
agendas se entrecruzan. Siguiendo esa lnea, podra argumentarse que los Presidentes
utilizan los DNU para avanzar iniciativas de alcance particular, minimizando por ese
medio la probabilidad de entrar en conflicto con los legisladores a travs de proyectos de
ley que invadan su dominio reservado.
Sin embargo, una comparacin entre el alcance de las iniciativas legislativas del
Presidente y los DNU emitidos entre 1995 y 2011 revela que la hiptesis referida no
encuentra apoyo emprico.12 En ese perodo, la proporcin de leyes sobre temas de
alcance nacional en el conjunto de la legislacin relevante impulsada por el Ejecutivo en
el Congreso es de 88% mientras slo el 13% de los proyectos de ley iniciados por el
Ejecutivo y sancionados por el Congreso corresponde a temas de alcance local.13 Durante
el mismo perodo, el 73% de los DNU versaron sobre temticas de alcance

12

Bonvecchi y Mustapic (2009) definen como proyecto sobre tema nacional a toda aquella iniciativa de
poltica pblica o cambio legislativo de alcance general para todos los habitantes del pas o para actores
econmicos o sociales con presencia en el conjunto del territorio, y como proyecto sobre tema local o
sectorial a toda aquella iniciativa orientada a satisfacer intereses de gobiernos o actores econmicos o
sociales de niveles provinciales o municipales.
13
Legislacin relevante incluye todos los proyectos de ley enviados por el Ejecutivo excepto las
ratificaciones de tratados internacionales, que se aprueban a libro cerrado, los pedidos de autorizacin para
ingreso o salida de tropas y viajes presidenciales, las transferencias de inmuebles y terrenos fiscales, y las
condecoraciones y homenajes.

20

principalmente nacional mientras slo el 27% tuvo alcance particular. Esta comparacin
muestra que la agenda es sustancialmente la misma. As como la mayora de los decretos
emitidos por el Ejecutivo se ocupa de temas de alcance nacional, tambin se ocupa de
temas nacionales la mayora de los proyectos de ley impulsados por el Ejecutivo hasta su
sancin por el Congreso. Estos datos muestran que el Ejecutivo ha presentado una agenda
legislativa consistente en el actual perodo democrtico: sea por ley o por decreto, las
iniciativas presidenciales se ocupan de temas nacionales; los temas de alcance local, en
cambio, quedan en mayor medida librados a la decisin de los legisladores.
Aunque la cantidad de decretos rechazados o modificados es escasa, cabe de
todos modos explorar los motivos de tal reaccin por parte del Congreso. El anlisis de la
relacin entre las variables explicativas propuestas por la literatura y las respuestas
legislativas a la emisin de decretos de necesidad y urgencia muestra que el impacto del
contingente legislativo, popularidad, y crecimiento econmico es insignificante: en todos
los casos la respuesta dominante del Congreso es el silencio. Una exploracin particular
merecen las otras dos hiptesis: la relacionada con la estructura institucional del rgimen
de DNU, y la relacionada con la doble agenda.
La reglamentacin del control legislativo de los DNU introducida en 2006 debera
haber incrementado la tasa de aprobacin de este tipo de decreto y reducido su tasa de
modificacin. Mientras el mecanismo vigente hasta la reforma requera que el Presidente
girase los decretos al Congreso, quien por medio de una ley tena la facultad de expedirse
sobre el DNU (aprobndolo, rechazndolo o modificndolo), el nuevo mecanismo exige
que dentro de los diez das de recibido el decreto, la Comisin Bicameral se expida sobre
su validez y que, transcurrido ese lapso las cmaras se aboquen de inmediato al
tratamiento de los decretos para aprobarlos o rechazarlos de manera explcita aun
cuando la Comisin no se hubiese expedido al respecto. Esto ltimo punto implica la
imposibilidad de cajonear el decreto en la Comisin para evitar el tratamiento por parte
de la Cmaras, y debera por ende haber aumentado la tasa de aprobacin de DNU. Pero
recurdese sin embargo que, ms all de lo que especifica la letra de la ley, el
procedimiento de aprobacin sigue siendo tcito, lo cual constituye un incentivo para que

21

el silencio siga siendo la respuesta legislativa ms recurrente a los DNU. 14 Por otra parte,
la tasa de modificacin de los DNU debera haber sido menor tras la reglamentacin de
2006 a causa de la incorporacin del mecanismo de aprobacin a libro cerrado. El cuadro
5 muestra los resultados para los decretos emitidos antes y despus de la puesta en
funcionamiento, en noviembre de 2006, del control legislativo creado por la ley 26.122.15

Cuadro 5- Respuestas del Congreso a los DNU, 1994-2011

Decretos emitidos antes Decretos emitidos despus
de la constitucin de la
de la constitucin de la
Comisin Bicameral
Comisin Bicameral
N
%
N
%
Silencio
454
83,9
35
60,3

Total

N
489

%
81,6

Aprobados
explcitamente
Modificados

42

7,8

23

39,7

65

10,9

34

6,3

0,0

34

5,7

Derogados
Explcitamente

11

2,0

0,0

11

1,8

Total

541

100,0

58

100,0

599

100

Fuente: elaboracin de los autores sobre datos de la Comisin Bicameral de Trmite Legislativo y la
Direccin de Informacin Parlamentaria de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.
Nota: incluye todos los decretos emitidos desde agosto de 1994 a julio de 2011.

El Cuadro 5 muestra que el silencio fue la respuesta ms frecuente del Congreso a

la emisin de DNU tanto antes como despus de la reglamentacin de su control
legislativo, aunque luego de sta ha aumentado considerablemente la proporcin de
decretos aprobados de manera explcita, que pas del 8% al 40%.16 Todas las
aprobaciones explcitas del primer perodo tuvieron lugar por medio de leyes, mientras
que en el segundo perodo ocurrieron a travs de resoluciones de cada una de las cmaras.
14

Ntese que el silencio legislativo se obtiene no slo cuando ninguna de las cmaras se expide, o cuando
uno de ellas lo hace (a favor o en contra) mientras que la otra no se expide, sino tambin cuando ambas se
expiden pero con resoluciones opuestas, una a favor y la otra en contra del decreto.
15
Tngase en cuenta que la Comisin Bicameral se aboc a examinar y decidir sobre todos los decretos
emitidos durante el perodo aqu analizado, muchos de los cuales fueron aprobados explcitamente por
ambas Cmaras. Aqu slo se tiene en cuenta el resultado respecto de los decretos emitidos a partir de la
fecha de constitucin de la Comisin Bicameral.
16
A fines de 2011, una importante proporcin de los decretos emitidos durante el gobierno de Cristina
Fernndez de Kirchner han sido aprobada de manera explcita por la Cmara de Diputados, y se encuentra
pendiente su tratamiento en la otra cmara.

22

Dado que el mecanismo implic el pasaje de un tratamiento a libro abierto a otro a libro
cerrado, resulta menos curiosa la cada en la tasa de modificaciones, la que de todos
modos era baja an antes de la reglamentacin de 2006.17 Algo similar ocurre con las
derogaciones: ningn decreto emitido despus de la reglamentacin de 2006 fue
rechazado, aunque son escasos en general los decretos rechazados a lo largo de todo el
perodo.18 Si bien el nuevo sistema ha estado en funcionamiento por un lapso menor que
el anterior, la evidencia parece mostrar que el cambio institucional efectivamente ha
tenido un impacto en la forma de reaccin por parte de los legisladores.
El tema de los decretos es una variable relevante en la definicin de la respuesta
legislativa en tanto puede indicar la existencia de conflictos de agenda entre el Presidente
y el Congreso. Resulta, pues, plausible esperar que los legisladores modifiquen o
deroguen decretos cuyos temas planteen conflicto o competencia con iniciativas propias
de su agenda legislativa de inters particular, local o sectorial, y en cambio aprueben de
manera explcita o tcita decretos cuyos temas sean propios de la agenda presidencial, de
alcance nacional. El cuadro 6 presenta informacin al respecto.

Cuadro 6- Respuestas del Congreso a los DNU por Tema, 1994-2011

Respuesta del
Decretos de tema con
Decretos de tema con
Total
Congreso
alcance nacional
alcance particular
N
%
N
%
N
%
Silencio
368
86,8
136
81,0
504
85,1
Aprobados
explcitamente
Modificados

28

6,6

15

8,9

43

7,3

20

4,7

14

8,3

34

5,7

Derogados
Explcitamente

1,9

1,8

11

1,9

424

100,0

168

100,0

592

100

Emitidos

Fuente: elaboracin de los autores sobre datos de la Comisin Bicameral de Trmite Legislativo y la
Direccin de Informacin Parlamentaria de la Honorable Cmara de Diputados de la Nacin.
Nota: incluye todos los decretos emitidos desde agosto de 1994 a diciembre de 2011, con excepcin de 7
decretos que no fueron clasificados dada la ambigedad de su temtica.
17

Trece de los decretos fueron modificados despus de noviembre de 2006, aun cuando fueron emitidos
anteriormente.
18
Cinco de los 11 decretos derogados lo fueron despus de noviembre de 2006. Ello incluye dos decretos
de Menem, uno de De la Ra y dos de Duhalde.

23

El cuadro muestra que el silencio es la respuesta ms frecuente del Congreso a

decretos con temtica de los distintos alcances, y que no existen diferencias en cuanto a
los decretos derogados. Las diferencias pueden encontrarse respecto de los decretos
aprobados explcitamente y modificados, que son respuestas ms frecuentes cuando se
trata de decretos de alcance particular que para decretos de alcance nacional, aunque hay
pocos casos y las diferencias son demasiado pequeas como para extraer conclusiones
significativas.
Un anlisis pormenorizado de cada decreto pone en cuestin la medida en que
aprobaciones explcitas, modificaciones y rechazos realmente evidencien intentos de
control de los DNU por parte del Congreso. Los 11 decretos rechazados corresponden a
los gobiernos de Menem (5 decretos), De la Ra (4 decretos) y Duhalde (2 decretos). De
ellos, slo cuatro decretos fueron rechazados mientras el presidente que los emiti estaba
en el gobierno: los decretos 770/96 y 773/96, emitidos por Menem en julio de 1996 y
derogados en octubre de ese mismo ao por las leyes 24.714 y 24.700, respectivamente; y
los decretos 430/01 y 896/01 emitidos por De la Ra en mayo y julio de 2001,
respectivamente, y derogados por la ley 25.453 en julio de 2001.
Aun en estos casos, la accin del Congreso parece ser ms un acompaamiento al
Presidente que un control sobre el poder de decreto. Un ejemplo al respecto lo
constituyen los dos decretos de De la Ra recin mencionados. El decreto 430/01 fue
emitido en mayo de 2001, pero fue derogado a su vez por otro el decreto 896/01, dos
meses ms tarde. Veinte das despus de este segundo decreto, la ley 25.453 (de iniciativa
del Poder Ejecutivo) derog ambos decretos, pero en su texto reprodujo con algunas
modificaciones el segundo de los decretos. De esta manera, lo que en trminos formales
aparece como derogacin de dos decretos es, de manera sustantiva, la modificacin de
uno de ellos.
Los otros siete decretos fueron derogados entre 2 y 11 aos despus de ser
emitidos, lo cual indica que ms que un ejercicio de control legislativo se trata de
cambios en las preferencias polticas o de la conversin en los decretos en leyes. Por
ejemplo, en octubre de 2009, la Ley de Servicios de Comunicacin Audiovisual derog

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los decretos 1062/98 y 1005/99 emitidos por Menem y los decretos 2368/02 y 1214/03
emitidos por Duhalde entre seis y once aos antes.
Algo similar ocurre con los decretos aprobados: 26 de los 43 DNU aprobados de
manera explcita por el Congreso haban sido incluidos, a tales efectos, en las cinco leyes
de presupuesto aprobadas entre fines de 2002 y fines de 2006. De nuevo, ms que un
ejercicio de un control autnomo por parte del Congreso se trata de una iniciativa del
Ejecutivo destinada a darle mayor legitimidad y estabilidad a las polticas introducidas de
manera unilateral.

Conclusiones
A pesar de tratarse de un instrumento de toma de decisin nominalmente
excepcional, los decretos de necesidad y urgencia se han convertido en una herramienta
de intervencin ordinaria del Ejecutivo en el proceso poltico. Las caractersticas
institucionales de este instrumento (la aprobacin tcita, y la capacidad de veto del
Ejecutivo contra modificaciones o derogaciones del Congreso hasta 2006) y las
configuraciones partidarias de Argentina (contingentes legislativos gubernamentales
amplios, sino mayoritarios) promueven el uso de DNU por parte de los presidentes,
quienes, con algunas variaciones, han hecho uso profuso de ellos. En este sentido resalta
la baja frecuencia de su utilizacin durante el gobierno de Cristina Fernndez de
Kirchner. A pesar de esas variaciones, hay indicios de que efectivamente los presidentes
haran uso de los DNU ms frecuentemente que de proyectos de ley en situaciones de
crisis econmica. Se ha observado tambin que el uso de los DNU es el mismo que el de
los proyectos de ley iniciados por el Ejecutivo: avanzar polticas de alcance general, antes
que local o sectorial. Dada las caractersticas institucionales y partidarias sealadas
anteriormente, no resulta sorprendente que la respuesta del Congreso al uso de los
decretos por parte del Ejecutivo haya sido el silencio.
Estos hallazgos ponen en cuestin el supuesto central de la perspectiva de la
usurpacin: la idea de que el uso de los decretos de necesidad y urgencia es un indicador
de debilidad poltica respecto del Congreso, compensada por la fortaleza institucional del
poder presidencial. Si este uso es consistente con los incentivos institucionales y las
configuraciones de poder partidario, entonces la frecuencia de emisin de DNUs no

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constituye una manifestacin asertiva de poder presidencial sino un emergente natural del
conjunto de reglas y distribucin de fuerzas que hace a ese poder. Puesto de otro modo: si
los patrones de emisin de decretos y de respuesta legislativa a esa emisin son
consistentes con las reglas y el poder partidario, entonces el uso de decretos no equivale a
decretismo ni a gobierno unilateral del Ejecutivo. Los presidentes no usurparan,
entonces, facultades propias del Congreso; recogeran, ms bien, la posta pasada por la
delegacin, siquiera implcita, de poder al Ejecutivo por parte de los legisladores.
Ello, sin embargo, abre una lnea de investigacin hasta ahora no recorrida: la
conexin entre el uso de DNUs y el contenido sustantivo de los proyectos de ley en
trmite dentro del Congreso. Emiten los presidentes sus decretos para obturar el avance
de proyectos de ley impulsados por legisladores sobre temas de dominio reservado del
Ejecutivo? O son los proyectos de alcance nacional presentados por legisladores
reacciones a los cambios legislativos introducidos unilateralmente por los decretos
presidenciales? La construccin e investigacin de indicadores empricos de estas
conexiones pueden ofrecer medidas sustantivas aptas para demarcar, con fundamento
ms preciso, las instancias en que el Ejecutivo avanza sobre el dominio reservado del
Legislativo de aquellas en que el Congreso lo hace sobre el mbito propio del Presidente.

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