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A PARTICIPAO PBLICA NO SISTEMA DE GESTO TERRITORIAL


ESCALA MUNICIPAL1
Jos Lus Crespo2
Esta comunicao analisa o modo como a participao pblica est contemplada no sistema
de gesto do territrio em Portugal de uma forma geral, e escala local em particular. O
objectivo principal aferir em que medida as caractersticas do sistema de gesto e as
alteraes nele verificadas ao longo do tempo condicionaram o papel da participao pblica
no Ordenamento do Territrio e no Urbanismo.
Nesse sentido, procura-se mostrar que: (i) o sistema de gesto territorial em vigor at 1998/99
valorizou muito pouco a participao pblica na elaborao dos planos municipais, apesar das
transformaes polticas e sociais associadas ao 25 de Abril de 1974; (ii) as mudanas
introduzidas em 1998/99 no sistema de gesto territorial valorizaram a participao pblica,
ao alargar o nmero das situaes e o perodo em que ela pode decorrer, entre outros aspectos.
Palavras Chave: Sistema de Gesto Territorial, participao pblica, planos municipais.

1. Os tipos de sistemas de gesto territorial


A principal funo do sistema de gesto territorial, em qualquer dos trs tipos considerados,
a elaborao de planos e programas de aco, com a respectiva regulamentao. Todavia,
outras funes, associadas actividade da gesto territorial, so por vezes contempladas e
podem contribuir para o ordenamento do territrio, nomeadamente: estudos, estabelecimento
de comunicao entre actores sociais locais, programas de aco, definio e aplicao de
regulamentos, entre outros (Silva, 2000; Crespo, 2003).
Podemos considerar trs tipos de sistemas de gesto territorial: o sistema top-down ou
centralizado, o sistema bottom-up ou descentralizado e o sistema misto ou de autonomia
limitada (Silva, 2000).

Parte desta comunicao provm da dissertao de mestrado em Geografia Humana e Planeamento Regional e
Local Participao Pblica no Planeamento Municipal. rea Metropolitana de Lisboa, 1990-2000, apresentada
em 2003 Universidade de Lisboa, Faculdade de Letras.

Mestre em Geografia Humana e Planeamento Regional e Local, Assistente do Departamento de Cincias


Sociais da Faculdade de Arquitectura UTL, Rua Prof. Cid dos Santos Plo Universitrio Alto da Ajuda
1349 055 Lisboa, jcrespo@fa.utl.pt

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No sistema top-down ou centralizado o Governo determina as orientaes fundamentais sobre
a organizao do territrio e os nveis regional e municipal executam-nas. Mesmo no
existindo um Plano Nacional h polticas e orientaes definidas ao nvel nacional que
afectam a escala regional e local. Como exemplos disso temos as condicionantes do tipo
Reserva Agrcola Nacional (RAN) e Reserva Ecolgica Nacional (REN), o Plano Rodovirio
Nacional (PRN), os planos referentes conservao da natureza e, tambm, as reas elegveis
em sistemas de incentivos regionais (Silva, 2000; Crespo, 2003).
No sistema bottom-up o municpio dispe de um amplo grau de autonomia face ao nvel
central, na elaborao dos planos e na sua gesto, uma vez aprovado e ratificado pelo
Governo. No entanto, o Governo pode intervir em caso de conflito, mas a gesto corrente
compete por inteiro ao municpio.
No sistema misto, nenhum dos dois nveis administrativos parece predominar, pois a maioria
das decises so tomadas em parceria. Ao Governo compete verificar a conformidade dos
planos locais com orientaes nacionais e a compatibilizao entre eles. O sistema de gesto
territorial definido em 1998/99, em Portugal, apresenta caractersticas que fazem dele, um
sistema deste tipo (Silva, 2000; Crespo, 2003).
Figura 1 O sistema de gesto territorial em Portugal e suas inter-relaes

Unio Europeia

Nvel nacional

Organismos de gesto
pblica indirecta

Nvel regional

Outros Planos,
Programas e Estudos

Nvel municipal

Desenvolvimento,
Ordenamento do Territrio e
do Urbanismo

Fonte: Extrado de Silva, 2000:21

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A partir de 1998/99, o sistema de gesto territorial que tem, como se disse, caractersticas de
um sistema misto de autonomia limitada, passou a estar estruturado da seguinte forma: trs
nveis geogrficos (nacional, regional e municipal), ou quatro se considerarmos tambm um
nvel supranacional (europeu), articulados entre si (Silva, 2000).

2. Gesto do territrio escala municipal


Em 19823 foi regulamentada, pela primeira vez, uma figura de plano de ocupao do solo de
todo o territrio municipal, o Plano Director Municipal (PDM). A primeira Lei das
Autarquias Locais4 tinha definido como uma das atribuies do municpio a elaborao deste
tipo de plano. Assim, s figuras de plano introduzidas em 19715 juntou-se a do PDM
constituindo, em conjunto, a primeira gerao de Planos Municipais de Ordenamento do
Territrio (PMOT) (Abrunhosa, 1995; Portas, 1995; Silva, 1993; 2001; Pereira, 1997; Crespo,
2003).
O Decreto-Lei n. 69/90, de 2 de Maro, clarificou o enquadramento dos PMOT6 e tornou
mais clere o processo de elaborao, tendo sido mais tarde alterado7, pois existia falta de
articulao entre os trs tipos de planos de mbito municipal. Neste segunda gerao de
planos municipais simplificaram-se especificaes tcnicas, associadas ao regime de 1982,
para que o respectivo contedo correspondesse apenas ao que fosse necessrio (Silva
2001:31). Para que o pas tivesse uma ampla cobertura de PDM foi preciso que se impusesse
um prazo para a sua concluso, pois da resultavam um conjunto de aspectos negativos para
os infractores: impossibilidade de uma candidatura a fundos estruturais e a contratosprograma e, tambm, o impedimento de recorrer a processos de expropriaes por utilidade
pblica. A estes aspectos devemos associar as simplificaes do contedo e do respectivo
processo de elaborao para que um nmero elevado de PDM fosse ratificado e publicado
(Pereira, 1997) 8.

Decreto-Lei n. 208/82, de 26 de Maio; Portaria 989/82, de 21 de Outubro; Decreto Regulamentar 91/82, de 29


de Novembro.
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Lei 79/77, de 25 de Outubro.

Plano Geral de Urbanizao (PGU), Plano Parcial de Urbanizao (PPU) e Plano de Pormenor (PP).

Planos Directores Municipais, Planos de Urbanizao e Planos de Pormenor.

Pelos Decreto-Lei n. 211/92, de 8 de Outubro e pelo Decreto-Lei n. 155/97, de 24 de Junho.

Com a entrada em vigor do DL 69/90, o nmero de PDM em elaborao passou rapidamente para 269. O
nmero de ratificados, em Outubro de 1997 era de 250. Em 31 de Dezembro de 2000 somente 5 no tinham
ainda um PDM eficaz (Silva, 2001).

4
Com a Lei de Bases da Poltica de Ordenamento do Territrio e de Urbanismo (Lei 48/98),
regulamentada pelo Decreto-Lei 380/99, podemos considerar, ter tido incio uma terceira
gerao de planos municipais. O novo regime jurdico tem um carcter mais flexvel, mais
explcito na definio da hierarquia de cada instrumento de gesto territorial, em que os de
mbito local devem decorrer dos de natureza estratgica e de mbito superior (Silva, 2001).
No regime de 1998/99, o processo de planeamento dos PMOT contempla duas fases:
elaborao, desde a deliberao at aprovao do plano pela assembleia municipal; uma
segunda fase que inclui a ratificao, o registo e a publicao. O novo regime introduziu
algumas alteraes no sentido da reduo do tempo que as entidades da administrao central
tm para se pronunciar e, por outro lado, no sentido do aumento do tempo disponvel para a
participao pblica, que , neste caso, inferior ao que estava previsto no regime de 1982. No
entanto, os interessados podem emitir opinies em qualquer fase, a partir logo da deciso de
elaborao do PDM. A ratificao dos PMOT uma competncia do Governo. A ratificao
pode ser parcial. Depois de ratificado, o PMOT registado na Direco Geral do
Ordenamento do Territrio e Desenvolvimento Urbano (DGOTDU) e o seu regulamento e
planta de sntese enviado para publicao no Dirio da Repblica.
A imposio de um contedo tcnico nico a todos os PDM, em 1982, sem atender s
caractersticas locais diferenciadas, constituiu uma dificuldade na elaborao dos planos. Com
a flexibilidade introduzida pelos regimes de 1990 e 1999 foi possvel adoptar diferentes
metodologias, o que podemos classificar como um aspecto positivo para enquadrar as
especificidades locais (Silva, 2001; Crespo, 2003).

3. Um sistema centralizado com participao ausente (1934-1982)


O sistema de gesto territorial centralizado era o sistema vigente antes do 25 de Abril de
1974, em Portugal, apesar de alguns aspectos terem continuado em vigor no sistema de gesto
territorial que esteve em vigor at 1998/99.

3.1. A participao pblica nos planos de urbanizao (1934-1974)


Durante a vigncia dos planos de urbanizao, a participao pblica e o envolvimento das
pessoas e grupos nos processos de planeamento local, estavam consagrados atravs do
inqurito pblico, na legislao sobre os planos de urbanizao de 1934 (obrigatrio), dos

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planos gerais de urbanizao e planos parciais de urbanizao de 1944 (no obrigatrio) e dos
planos gerais de urbanizao, planos parciais de urbanizao e planos de pormenor de 1971
(obrigatrio) (Crespo, 2003).

Quadro 1 A participao pblica nos Planos de Urbanizao


DL 24:802/34

DL 33:291/44

DL 560/71

Procedimentos

- Inqurito pblico

- Inqurito pblico

- Inqurito pblico

Intervenientes

Fase do processo

- Aps elaborao do plano e

- Aps elaborao do plano e

- Aps elaborao do plano e

de planeamento

antes da aprovao

antes da aprovao

antes da aprovao

- Indicao perodo do inqurito

inqurito pblico;

pblico;

inqurito pblico;

- Local de exposio

- Local de exposio

- Local de exposio

Contedo

Durao

- 30 dias

- 30 dias

- 30 dias

Publicitao

- Por edital afixados nas

- Por edital afixados nos lugares

- Por edital nos locais de

formas e lugares do costume

e na forma do costume

estilo e num jornal concelhio

Actos
documentos

ou

Indicao

perodo

do

Indicao

perodo

do

ou regional
Carcter

- Obrigatrio

- Facultativo

- Obrigatrio

Fonte: Decreto-Lei n. 24:802/34, de 21 de Dezembro; Decreto-Lei n. 33:921/44, de 5 de Setembro; Decreto-Lei n. 560/71,


de 17 de Dezembro.

O regulamento de 1944 retirou em termos formais a participao da populao no


planeamento, pois a realizao do inqurito pblico deixou de ser obrigatria. A via utilizada
para as pessoas mostrarem o seu descontentamento passou a ser atravs da imprensa. Lobo
(1995:223) refere, a propsito de uma reaco ao Plano de Setbal (1947), que A populao,
informada e consciente dos valores que pretende defender, utiliza os meios ao seu alcance
para defender o centro histrico, o patrimnio natural da rea envolvente da cidade, o seu
direito fruio de vistas panormicas e a boa integrao dos equipamentos na
comunidade. Esta reaco realizou-se atravs da imprensa local e nacional.
Num outro caso, Plano da Praia da Rocha, o descontentamento da populao prevaleceu sobre
um parecer favorvel ao Plano. O Plano foi reprovado pelo Ministro em virtude de uma
reaco da populao que foi veemente e eficaz. Apesar de apenas estar equacionado o
inqurito pblico para divulgar os planos, alguns urbanistas da poca consideravam
indispensvel que a execuo dos planos deveria ter alicerado uma ampla divulgao do

6
mesmo9. Por outro lado, alguns municpios sentiam essa mesma necessidade, apesar de
facultativo, de publicar e difundir os planos com um acompanhamento de textos explicativos
ou na imprensa regional10.
A problemtica da participao foi de novo equacionada a propsito da execuo dos
esquemas de desenvolvimento de nvel regional inseridos no III Plano de Fomento. Nesse
documento as orientaes que enquadravam os objectivos apontados11 deveriam ter em conta
as aspiraes locais. Para fazer face a determinados problemas especficos em determinadas
reas poderiam ser criados rgos especiais. Esses rgos eram as comisses consultivas
regionais, criadas no mbito do III Plano de Fomento, que visavam assegurar, numa primeira
fase, a coordenao e a participao ao nvel regional (Crespo, 2003).
Relativamente participao das pessoas no processo de planeamento urbanstico, um grupo
de tcnicos da Diviso de Planeamento da poca (1970) teve a incumbncia da elaborao de
um estudo regional da Madeira (Faria, 1978). As preocupaes da resultantes incidiram na
criao de formas de participao activa no processo de planeamento por parte das populaes
interessadas. Neste contexto, em Maio de 1971, o ento Subdirector Geral, citado por Faria
(1978), refere que a ausncia de participao das entidades pblicas e privadas no processo de
planeamento, desde a concepo at aprovao dos planos era um ponto fraco das actuaes
e intervenes no domnio do planeamento. J na poca se reconhecia o no envolvimento da
populao no processo de planeamento, a no adeso s decises da resultantes, a no
colaborao na execuo, o que impedia o surgimento de iniciativas individuais e colectivas.
A participao da populao, num sentido lato, passou na dcada de sessenta a ser entendida
como o envolvimento do pblico na formulao de polticas e propostas de planeamento. At
a, fortes restries ao nvel da responsabilidade da formulao do plano, por ser da
competncia da Autarquia, fizeram com que no existisse uma verdadeira participao pois a
populao no tinha oportunidade de desempenhar um papel activo no processo de elaborao
do plano. Outro aspecto a considerar, como impeditivo da participao, era o elevado grau de
especializao tcnica requerida para a elaborao dos planos (Lobo, 1995, Crespo, 2003).

Foi o caso do Plano da Figueira da Foz (Lobo, 1995).

10

Aconteceu em Coimbra com o Plano de Embelezamento, Regularizao e Extenso; no Porto com o Plano
Regulador; no Plano de Urbanizao da Costa da Caparica (1947); no Plano a Sul da Avenida Alferes Malheiro;
e nos Planos para as Praias da Rocha e do Cabedelo (Lobo, 1995).
11

Quanto harmonizao do crescimento escala regional que era pretendido.

7
O inqurito pblico passou a ser obrigatrio e apareceu pela primeira vez mencionado a
publicitao do mesmo num jornal concelhio ou regional. Faria (1978), a propsito da
legislao de 1971, refere que deveria existir o reconhecimento e a consagrao legal do
direito de participao da populao nos processos de planeamento, para assim permitir
acabar com o inqurito pblico, pois na prtica este s atingia os proprietrios e os visados
directamente pelos planos.

3.2. A participao no formal num perodo de transio (1975-1982)


A participao das pessoas no seu quadro de vida passou a ter uma nova importncia aps o
25 de Abril de 1974. Com as profundas alteraes polticas e sociais trazidas pelo 25 de Abril
de 1974, assistiu-se forte mobilizao e participao dos moradores, em detrimento da
interveno pblica/institucional. Neste contexto, deve-se referir a experincia feita pelo
Gabinete de Planeamento de Setbal que, entre 1975 e 1976, atravs de vrias organizaes
de moradores, surgidas aps a Revoluo de Abril, conseguiu iniciar um processo de
participao da populao pelo esforo conjunto na deteco de carncias existentes ao nvel
do bairro e na definio das principais metas a atingir e nas suas prioridades (Faria, 1978).
Outro exemplo o SAAL Servio de Apoio Ambulatrio Local12. O programa SAAL foi
desenvolvido atravs de uma intensa discusso entre cidados e tcnicos, em reunies que
muitas vezes aconteciam na rua o que dinamizava o processo (Reis e Passos, 1991; Sustelo,
2003). As associaes de moradores surgidas em muitos bairros degradados e em que se
destacaram lderes locais, bem como as cooperativas de habitao, so outros exemplos de
participao pblica intensa em questes de Urbanismo (Mendes, 1980; Reis e Passos, 1991).
A Constituio da Repblica Portuguesa, de 1976, contm diversas referncias explcitas
participao pblica. Por exemplo, proclama que Incumbe ao Estado incentivar e apoiar as
iniciativas das comunidades locais e das populaes tendentes a resolver os respectivos
problemas habitacionais e fomentar a autoconstruo e a criao de cooperativas de
habitao (artigo 65, n 2), e que a elaborao do Plano coordenado por um Conselho
Nacional do Plano e nele devem participar as populaes atravs das autarquias e
comunidades locais (artigo 94, n 2). Por outro lado, garante a participao dos interessados
na elaborao dos instrumentos de planeamento fsico do territrio13 (art 65., n. 5), o ()
12

Despacho do Secretrio de Estado da Habitao de 31 de Julho de 1974

13

Inserido na ltima reviso constitucional de 1997.

8
direito de ser informado pela administrao, sempre que o requeiram (), atravs do n. 1
ou no () direito de acesso aos arquivos administrativos (), consagrado no n. 2 e,
ainda, neste nmero do referido artigo, () no direito de impugnar as normas
administrativas com eficcia externa lesivas dos seus direitos.

4. Um sistema misto com participao discreta (1982-1999)


O sistema de gesto territorial em vigor neste perodo tem caractersticas de um sistema
misto, apesar de ter herdado alguns elementos de um sistema centralizado que vigorou no
perodo anteriormente analisado.
Neste perodo, para Silva (2000), o sistema de gesto territorial ficou caracterizado por: i)
uma disperso legislativa; ii) uma desarticulao dos instrumentos de planeamento; iii) uma
descoordenao entre os vrios nveis da administrao pblica; iv) um reduzido nmero de
planos municipais concludos; v) a falta de uma orientao escala regional.
A nova figura do plano director municipal, introduzida pela Lei n. 79/77, de 25 de Outubro,
regulamentada pelo DL 208/82, imps a obrigatoriedade do projecto final do plano ser sujeito
a inqurito pblico para depois ser apresentado aprovao da assembleia municipal. O
perodo do inqurito pblico no podia ser inferior a 120 dias e seria aberto atravs de avisos
a publicar no Dirio da Repblica, 2 srie, em dois dos jornais mais lidos no concelho e
atravs de editais nos locais do estilo. Nesses avisos deveria constar o prazo do inqurito,
assim como os locais de exposio (exame) e divulgao do projecto do plano (sede concelho
e nas das freguesias), bem como o local de entrega das exposies e de outras formas de
participao das populaes.
Para que os cidados pudessem participar no processo de planeamento territorial ele teria de
existir, formalizando-se o processo de elaborao. A prtica neste enquadramento foi o de
evitar a formalizao e a publicitao dos processos de planeamento territorial escala local
at uma fase j relativamente avanada do desenvolvimento do plano e, em casos extremos,
at muito perto da exposio e inqurito pblico da proposta do plano. Os cidados viam-se
confrontados com um produto acabado, que dificilmente estariam habilitados a contestar para
alm dos aspectos pontuais que conhecessem melhor (Campos, 2000).
O Decreto-Lei n. 69/90, de 2 de Maro definia no seu prembulo () a interveno no
processo, das populaes interessadas, atravs do inqurito pblico agora devidamente
esclarecido e assegura-se a todos os muncipes o acesso () a qualquer momento,

9
formalizando assim a transparncia (). O inqurito pblico consistia na recolha de
observaes sobre as disposies do Plano Director Municipal, na sequncia da exposio
deste em locais acessveis ao pblico (sede de municpio, juntas de freguesia a que respeita,
etc.). O inqurito era aberto atravs de editais nos locais de estilo e mediante aviso publicado
em dois dos jornais mais lidos do concelho, um dos quais de mbito nacional. Foram
realizadas por vezes reunies pblicas integradas nos processos de inqurito pblico dos
PDM. Na maioria dos casos, estas reunies tiveram apenas o objectivo de apresentar o Plano
e a justificao das opes tomadas, mais do que a solicitao de opinies que pudessem
influenciar a deciso.
Quadro 2 A participao pblica nos PDM
DL 208/82
- Inqurito pblico

DL 69/90
- Inqurito pblico

DL 380/99
- Sugestes sobre elaborao

- Populao

- Populao interessada

- Discusso pblica
- Todos os interessados

- Aps elaborao do
projecto final do plano e
antes da aprovao

- Aps elaborao do plano


municipal
e
antes
da
aprovao

- Indicao perodo do
inqurito pblico;
- Local de exposio
pblica;
- Peas principais do
plano
podem
ser
adquiridas

- Indicao perodo do
inqurito pblico*;
-Locais
de
exposio
acessveis ao pblico (sede
municpio e das juntas de
freguesia);
Formas
diversas
de
apresentao da participao
- Recolha de observaes ou
sugestes
sobre
as
disposies
dos
planos
municipais

Procedimentos
Intervenientes
Fase do processo de
planeamento

Actos ou documentos

Exposies
dos
interessados e demais
formas de participao*
Contedo

Durao

Publicitao

- 120 dias fixado com


pelo menos 15 dias
antecedncia
- Aberto mediante aviso
no Dirio da Repblica,
2 srie, em 2 jornais
mais lidos no concelho e
por editais
- Obrigatrio

- 30 dias
- Aberto atravs de editais e
mediante aviso publicado em
2 dos jornais mais lidos no
concelho, sendo um de
mbito nacional
- Obrigatrio

- Todos os interessados
- Elaborao do plano
- Aps concertao e antes da proposta final do
PDM
- Fase elaborao com a formulao de
sugestes autarquia e comisso mista de
coordenao.
- Indicao do perodo de discusso pblica;
- Sesses pblicas;
- Local de exposio/consulta dos documentos
do plano;
- Sugestes;
- Apresentao de informaes
- Reclamaes;
- Observaes;
- Sugestes;
- Esclarecimento directo pelos tcnicos;
- Respostas por escrito, pela Cmara
Municipal, em certas situaes
- 30 dias
- 60 dias
- Divulgao pela cmara municipal atravs de
avisos
- Aviso publicado no Dirio da Repblica e a
divulgar atravs dos meios de comunicao
- Obrigatrio

Carcter
- Obrigatrio

* No DR n. 91/82, de 29 de Novembro referida uma comunicao obrigatria queles cujas observaes/reclamaes no


tenham sido atendidas na elaborao.
Fonte: DL n. 208/82, de 26 de Maio; DL n. 69/90, de 2 de Maro e DL n. 380/99, de 22 de Setembro.

Para Loureno, Craveiro e Antunes (1997; 1998) a fase de inqurito pblico nos PDM , em
regra, monopolizada pela Cmara Municipal que divulga os documentos exigidos para a

10
recolha formalizada e individualizada de reclamaes ou sugestes de muncipes, o que pode
ser visto como uma forma apenas de organizar o consentimento dos muncipes, uma vez que a
confrontao directa de argumentos, a favor ou contra o plano, no permitida. Para Joye
(1999) o inqurito pblico tem um efeito circunscrito e localizado, tocando uma categoria
precisa de destinatrios.
Desta forma, ao basear-se em reclamaes escritas espacialmente identificadas em termos de
parcelas cadastradas, o legislador favoreceu um tipo de interveno individual que,
juntamente com as limitaes induzidas pela fase tardia em que se realizava o Inqurito
pblico, condicionou em muito o impacte da participao pblica na proposta final do plano
e, atravs dele, na organizao do territrio. A fase do processo de planeamento onde se
insere a participao pblica importante, na medida em que quanto mais tardio o
envolvimento de pessoas e grupos pior porque a informao fica menos disseminada e os
tcnicos tm ideias mais cristalizadas (Crespo, 2003).
Crespo (2003), no estudo realizado com base na participao pblica nos inquritos pblicos
dos planos directores nos municpios da rea Metropolitana de Lisboa, concluiu que a
participao , em parte, condicionada pelas caractersticas individuais. Os participantes eram,
na sua maioria, do sexo masculino, proprietrios, residentes no municpio e participaram a
ttulo individual. As suas motivaes e os contedos das suas propostas centraram-se,
sobretudo, em questes de mbito local, espacialmente identificadas em termos de parcelas
cadastradas, com uma relao estreita com interesses particulares e com a definio de usos
aos terrenos (alteraes de um determinado uso para urbanizvel). A maioria dos participantes
possua uma profisso14 associada a um nvel de instruo elevado (licenciatura), enquanto
que a menor incidncia de participantes esteve nas profisses de trabalhadores de produo
industrial e artesos e no qualificados. A familiaridade com o planeamento e com os planos e
o pertencer a grupos apoiados por especialistas explica, em parte, o diferente efeito dos
comentrios feitos aos planos.
O procedimento previsto para a participao pblica, o inqurito pblico, baseando-se em
participaes escritas, favoreceu um determinado tipo de participantes. O enquadramento
legislativo induz prtica da participao com determinadas caractersticas: ao nvel dos
participantes, das motivaes e do tipo de alteraes que foram incorporadas no plano e na
deciso final sobre o territrio.

14

Com base no caso de Sesimbra

11
A atitude geral da populao residente nos municpios da rea Metropolitana de Lisboa foi
tendencialmente passiva, revelando, em regra, uma fraca propenso para participar na
conduo dos assuntos da comunidade, o que em parte justifica os nveis de participao
verificados nos processos de planeamento analisados. Este quadro geral exige que se tomem
medidas de reforma destes mecanismos, o que em parte j foi contemplado na actual estrutura
do sistema de gesto territorial (Crespo, 2003).

5. Um sistema misto com participao reforada (ps-1999)


O novo sistema de gesto territorial institudo em 1998/99 consagra o direito informao,
em que todos os interessados tm o direito a ser informados sobre a elaborao, aprovao,
acompanhamento, execuo e avaliao dos instrumentos de gesto territorial. O direito
participao preconiza que todos os cidados bem como as associaes representativas dos
interesses econmicos, sociais, culturais e ambientais tm o direito de participar na
elaborao, alterao, reviso, execuo e avaliao dos instrumentos de gesto territorial.
Ao contrrio do inqurito pblico, onde existia um momento definido para as pessoas e
grupos participarem, a participao nos Planos Municipais de Ordenamento do Territrio
contnua ao longo de todo o processo.
O perodo de consulta pblica diferente nos vrios regimes: 120 dias (1982), 30 dias (1990)
e 60 dias (1999). Este ltimo mais explcito no que respeita ao esclarecimento de dvidas e
s objeces colocadas durante o perodo de discusso pblica (Silva, 2001). A Cmara
Municipal, aps ponderao, fica obrigada a responder, fundamentadamente, por escrito, s
reclamaes, observaes, sugestes e pedidos de esclarecimento. A mesma pode ainda,
quando necessrio e conveniente, promover o esclarecimento directo dos interessados atravs
dos tcnicos (Oliveira, 2000).
Mais recentemente, tem-se experimentado, no caso dos PDM, formas de divulgao pblica
diversificadas, por exemplo com o recurso exposio informatizada (multimdia) dos seus
objectivos estratgicos e dos zonamentos previstos para diversos tipos de actividades.
Um nmero significativo de municpios passa actualmente pelo processo de reviso dos seus
planos. Os processos participativos nesses planos, na sua maioria, ainda no esto concludos.

12
No entanto, os dados disponveis15 sugerem que os nveis de participao continuam a ser
fracos.
As garantias dos particulares foram reforadas pelo Decreto-Lei 380/9916 com o
reconhecimento, aos interessados, de um conjunto de garantias previstas no Cdigo do
Procedimento Administrativo e no regime de participao procedimental: a) o direito de
aco popular; b) o direito de apresentao de queixa ao Provedor de Justia; c) O direito
de apresentao de queixa ao Ministrio Pblico. Tambm a consulta directa aos cidados
eleitores, ao nvel local, sobre matria exclusiva da competncia dos rgos autrquicos, est
contemplada na Lei 49/90, de 24 de Agosto. A Lei Orgnica 4/2000, de 24 de Agosto,
estabelece o Regime Jurdico do Referendo Local17. No entanto, talvez pela falta de tradio,
raramente foram utilizadas.

Concluses
A histria do planeamento municipal em Portugal revela, como uma das suas caractersticas
fundamentais ao longo de todo o Sculo XX, um fraco envolvimento directo da populao e
de outros agentes urbanos na definio dos planos territoriais, no obstante alguns episdios
de participao activa, limitados no tempo e no espao. Se at 1974 essa situao se ficou a
dever, sobretudo, s caractersticas do regime poltico vigente, aps a Revoluo de Abril os
traos de continuidade que se identificam neste domnio devem-se muito, por um lado,
ausncia de uma cultura tcnica que veja o planeamento sobretudo como uma actividade
comunicacional e menos como uma traduo prtica do modelo racionalista dominante na
teoria do planeamento at dcada de 70 e, por outro lado, ao dfice de cidadania existente na
populao portuguesa, designadamente o seu baixo nvel de exigncia em relao
administrao pblica.
Apesar dos elementos de continuidade, houve mudanas significativas entre os regimes
jurdicos do planeamento municipal referidos. A incluso da participao pblica no processo
de planeamento municipal passou de um acto pontual (at 1998/1999) para um processo
contnuo, bem como de formas incipientes de comunicao para outras mais sofisticadas e
mais eficazes. Apesar das diferenas, os elementos disponveis sobre a prtica dos regimes
15

Notcias vindas a pblico pelos rgos de comunicao, principalmente jornais.

16

Art 7, no mbito dos instrumentos de gesto territorial.

17

Noutros pases o referendo local tem sido utilizado para decises sectoriais com interesse para o conjunto dos
habitantes, tratando questes econmicas, culturais e de educao (Joye, 1999).

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sugerem que os nveis de participao continuam a ser fracos, no obstante o facto de s
muito recentemente se estar a aplicar as regras do novo regime.
As mudanas verificadas ao longo das ltimas dcadas no conceito de participao pblica se
reflectiram no modo como esta percepcionada e valorizada no processo de planeamento
municipal. O elemento determinante talvez seja o facto de a participao pblica ter deixado
de ser uma mera formalidade e ter deixado de ter um interesse exclusivamente instrumental
para passar a ser valorada como uma dimenso essencial do prprio desenvolvimento social e
uma condio de sobrevivncia do sistema poltico.
A existncia de mecanismos formais para a participao pblica, no sistema de gesto
territorial, s por si no suficiente para garantir que os interesses ou as preferncias da
populao e dos outros actores urbanos sero considerados pelos responsveis municipais no
momento da elaborao dos planos territoriais. necessrio que a populao esteja motivada
para intervir nos assuntos pblicos.
Outra concluso que o envolvimento das pessoas e grupos nos processos de planeamento
deve situar-se numa fase inicial do processo. Isso benfico pelo facto de se tratarem
questes mais gerais e, consequentemente, existir uma maior probabilidade de influenciar o
plano final. Em vrios estudos consultados, concluiu-se que quanto mais tardio o
envolvimento das pessoas e grupos no processo de planeamento, menor o efeito dos
comentrios no plano final. Numa fase avanada da elaborao do plano as questes so mais
especficas, de mais difcil apreenso pelo pblico em geral, as ideias dos especialistas esto
mais cristalizadas, logo menos propensas a alteraes, o que constitui factor que limita a
capacidade de influenciar as opes estratgicas e o contedo formal do plano.
Em suma, necessrio criar ou desenvolver uma cultura tcnica e administrativa geradora de
uma ambiente organizacional favorvel incorporao dos residentes e dos outros agentes
urbanos no processo de deciso municipal.
semelhana do que se verifica com os mecanismos formais previstos no sistema de gesto
territorial tambm nas outras formas de participao existentes fora do sistema se verifica uma
utilizao muito escassa por parte da populao para, atravs delas, interferir na elaborao
dos planos municipais e na organizao do territrio. Neste caso os responsveis polticos e os
tcnicos podem influenciar a participao, quer pelas tcnicas usadas para fomentar a
participao, quer pela importncia dada aos contributos obtidos por essa via.

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Por ltimo, se considerarmos o planeamento territorial como uma actividade essencialmente
comunicacional entre os diversos stakeholders presentes no processo urbano, a participao
pblica na elaborao dos planos municipais de ordenamento do territrio deve ser vista,
sobretudo, como uma componente de um modelo de tomada de deciso que atravessa toda a
organizao municipal e em que o envolvimento dos stakeholders, a ttulo individual ou em
grupo, assumido como uma condio estruturante. Por conseguinte, na sua forma mais
simples, a participao na elaborao do plano municipal ser, nesta perspectiva, apenas mais
um acto numa prtica mais ampla de participao nas decises. Trata-se, sobretudo, de definir
uma soluo ou contribuir para a construo de alternativas sobre as quais recair,
subsequentemente, a deciso do poder poltico legitimamente eleito.

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CMARA MUNICIPAL DE CASCAIS Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE LISBOA Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE LOURES Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE MAFRA Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE MOITA Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE MONTIJO Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE OEIRAS Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE PALMELA Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE SEIXAL Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE SESIMBRA Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE SETBAL Inqurito Pblico.
CMARA MUNICIPAL DE SINTRA Inqurito Pblico.

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