Marco Terico

La disposicin y usos de la informacin pblica son actualmente elementos necesarios

para analizar el rol de los ciudadanos en relacin a los asuntos pblicos, sobre todo
los afines a las polticas y programas de gobierno.
Los fenmenos, conceptos y problemticas relacionadas al acceso y disposicin de la
informacin pblica, deben ser estudiados teniendo en cuenta trminos tales como el
de participacin ciudadana, responsabilizacin o accountability y control ciudadano.
Slo de esta manera obtendremos una perspectiva que contemple en su totalidad el
rol de los ciudadanos al momento de evaluar la gestin de sus gobernantes, como as
tambin otras formas de participacin.
Esto se debe a que, en los ltimos aos, tanto en toda Amrica Latina como en
Argentina en particular, se han generado diferentes mecanismos que incentivan la
participacin de los ciudadanos en distintos mbitos y niveles de gobierno. Muchos de
ellos relacionados al control y evaluacin de la gestin y administracin pblica. stos
surgen a partir de iniciativas de parte de la sociedad o de los gobiernos, pero en
ambos casos las caractersticas de la informacin que se brinda es primordial para
mantener y mejorar estos mecanismos.
El factor comn de estas nuevas experiencias, tales como auditoras ciudadanas,
presupuestos participativos, y distintas formas de encuentro entre ciudadanos y
gobierno, es el aumento de la injerencia de los individuos en los asuntos pblicos, sea
por el simple conocimiento de la informacin pblica, como por formas mas activas de
involucramiento.
Estas herramientas de participacin son fundamentales en el transcurso de los
mandatos de los funcionarios, pudiendo los ciudadanos ejercer su derecho de evaluar
la gestin de sus representantes a lo largo de las gestiones, no slo al momento de
votar.
En un marco de creciente valoracin del sistema democrtico como forma de
gobierno, los ciudadanos han intensificado, en los ltimos aos, las demandas al
Estado para lograr una mayor transparencia en el sector pblico, la rendicin de
cuentas de sus responsables y la participacin mas activa en la definicin y ejecucin
de aquellas polticas que modelan y afectan sus vidas. Esperan que sus voces sean

escuchadas, que se respondan sus expectativas y que se consideren sus puntos de

vista cuando se toman decisiones.1
Los ciudadanos, de manera individual u organizada, exigen cada vez mas ser parte de
los distintos programas y polticas de gobierno, tanto como partcipes directos en la
planificacin y ejecucin de los mismos, como as tambin a travs de diferentes
experiencias de control ciudadano a lo largo y al final de ellos.
Hay una estrecha vinculacin entre rendicin de cuentas, transparencia de las
gestiones de gobierno y participacin ciudadana, crendose nuevos espacios de
accin de la sociedad civil, los cuales generan responsabilidades en los funcionarios
de gobierno, todas ellas relacionadas con la disposicin y acceso a la informacin
pblica.
Existe entonces un cambio en la percepcin y valoracin del sistema democrtico que
nos remite al concepto de ciudadana activa, el cual adquiere cada vez ms
dinamismo y complejidad, contemplando en s no slo a los derechos de los
individuos, sino de grupos, movimientos y organizaciones sociales. los grupos que
pertenecen a minoras (tnicas, sexuales, religiosas) exigen ser reconocidos por la
sociedad y el Estado en cuanto al respeto de sus derechos para que sean
considerados en la formulacin de las polticas pblicas a fin de que materialicen sus
demandas2.
Es claro que la representacin debe ser complementada con otros mecanismos, ya
que ella por si sola no logra materializar de forma directa demandas para que se
traduzcan en polticas pblicas. Existe una necesidad de profundizar la Democracia,
ya que las instituciones de un sistema poltico diseadas en los siglos XVIII y XIX son
limitadas frente a los desafos actuales, donde las demandas de la ciudadana son
complejas y heterogneas, representando distintos grupos e intereses.3

Programa Carta Compromiso con el Ciudadano Participacin ciudadana en los organismos

de la Administracin Pblica. Pg. 4.
2

Gonzalez Nila Leal Democracia y formas de Ciudadana: estrategias desde la sociedad civil

Pg. 2.

Levy Evelyn Control Social y Control de Resultados en Bresser Pereira Luiz Carlos y Cunill

Grau Nuria Lo Pblico no estatal en la Reforma del Estado Pg. 385.

Este proceso depende de la reactivacin de la esfera pblica, donde los individuos

pueden actuar colectivamente e involucrarse en asuntos que afectan a la comunidad
poltica.
Por ello, la construccin de ciudadana, el impulso de experiencias de ciudadana
activa, contribuye a que la Democracia deje de ser percibida slo como una cuestin
de procedimientos, donde los ciudadanos son parte de variadas formas de
participacin y evaluacin.
Estos cambios deben contemplarse al momento de planificar, ejecutar y evaluar
polticas pblicas. Y sobre todo, la disposicin, acceso y uso de la informacin pblica
debe adecuarse a este nuevo contexto, donde existen cada vez mas posibilidades y
medios de comunicacin e interaccin entre la ciudadana y sus gobiernos.
Experiencias elaboradas como los presupuestos participativos en los Municipios, hasta
la realizacin de talleres y foros virtuales en organismos de control son parte de este
proceso.
Al referirnos a la participacin y control de los ciudadanos en relacin a los asuntos
pblicos, debemos hablar de accountability, ya que es entendido como la obligacin de
los funcionarios, de todos los niveles, de rendir cuentas hacia la sociedad a lo largo de
sus mandatos.
Es un trmino relacionado al control y a la participacin ciudadana. El reconocimiento
de la necesidad del Estado de ejercer el poder poltico a travs de una accin
combinada con la sociedad civil remite al eslabn que une a ambos elementos, que es
la accountability, la obligacin de rendir cuentas y asumir responsabilidades ante los
ciudadanos, impuesta a aquellos que detentan el poder.4
Rendir cuentas a los ciudadanos implica necesariamente una relacin con la
ciudadana, como veremos posteriormente, la misma puede desarrollarse de
diferentes formas y en distintos niveles.
La rendicin de cuentas es un aspecto fundamental para la gobernabilidad de los
pases -entendida como la capacidad de los gobiernos para usar eficazmente los
recursos pblicos en la satisfaccin de las necesidades comunes-, y constituye un
principio de la vida pblica, mediante el cual los funcionarios depositarios de la
voluntad del pueblo estn obligados a informar, justificar y responsabilizarse

Idem. Pg. 388.

pblicamente por sus actuaciones. Se constituye por mecanismos polticos, sociales y

jurdicos de control vinculados en forma de redes de intercambio.5
Los mecanismos de rendicin de cuentas slidos y efectivos son cruciales para
generar confianza social. La existencia de estos canales permite el sealamiento de
comportamientos o polticas inadecuadas sin tener que esperar un veredicto electoral,
ofreciendo a la ciudadana una opcin superadora. La credibilidad mejora
considerablemente no slo la eficacia de las polticas y programas de gobierno, sino
sobre todo su impacto en la sociedad.
Entonces, para que la rendicin de cuentas sea efectiva se requiere el involucramiento
cada vez mayor de los ciudadanos, como as tambin variadas y confiables fuentes de
informacin pblica, ambas condiciones necesarias para sostener sistemas de
rendicin de cuentas a lo largo de distintas gestiones.
Los organismos y entes de control son primordiales en este proceso, ya que son
centrales dentro las formas de control tradicionales y de accountabilty horizontal. Sin
embargo, tambin deben tener un rol central en el acceso a la informacin de la
ciudadana y en posteriores acciones relacionadas a la participacin ciudadana, ya
que a travs de ellos se fiscalizan y evalan aspectos claves de las gestiones de
gobierno y de la administracin pblica nacional y provincial.
En este sentido, las Entidades de Fiscalizacin Superior juegan un papel clave e
ineludible en el proceso de rendicin de cuentas, y tienen un papel fundamental en la
construccin del conocimiento ciudadano de lo que los gobernantes han hecho con el
mandato que la sociedad les dio para la efectiva utilizacin de los fondos pblicos,
adems de la legitimacin de la accin pblica. 6
Antes de continuar ahondando acerca del rol de los organismos de control en relacin
a la participacin y al control, debemos diferenciar los organismos de control interno de
los externos. En el caso de los internos, el control se realiza dentro de la misma
jurisdiccin del poder u organismo; ste puede ser un control jerrquico, financiero,
patrimonial o de gestin.
Por otro lado, los rganos de control externo son los que realizan controles en otros
organismos diferentes a su propia jurisdiccin. Tal es el caso del control que ejerce por
ejemplo el Poder Legislativo sobre el Poder Ejecutivo, a travs de la aprobacin o no
5

Declaracin de Asuncin Principios sobre Rendicin de Cuentas. Pg. 1

dem.

de diversas leyes, una de las ms importantes el presupuesto nacional; otro ejemplo

de importancia es el control de los concejos deliberantes municipales sobre el
Intendente municipal.
Estas entidades ejercen entonces diferentes tipos de control legales, financieros,
patrimonial, econmico, etc.- tanto internos como externos, hacia la administracin
pblica centralizada y descentralizada, por lo que la informacin recabada por los
mismos debe ser puesta a disposicin de la ciudadana de manera sencilla y confiable,
consolidando los procesos de rendicin de cuentas y alentando diferentes formas de
involucramiento y participacin ciudadana.
Por lo tanto, existe una relacin de importancia entre los organismos de control o
fiscalizadores, la rendicin de cuentas de los funcionarios y la participacin ciudadana.
Por ello, debemos analizar a la luz de estos conceptos la situacin de los organismos
de control tanto nacionales y provinciales.
La responsabilizacin se encuentra entonces relacionada a la transparencia de la
administracin pbica, pero tambin al rol de los ciudadanos en la gestin de gobierno.
Incluye tanto controles horizontales como verticales.
Dentro de las formas de control verticales nos encontramos con el control social o
ciudadano, por lo que es correcto hablar de accountability social. La misma es un
mecanismo de control no electoral, basado en distintas acciones de los sujetos de la
sociedad civil, tanto a nivel individual como asociativo. Las acciones de estos actores
tienen por objeto monitorear el comportamiento de los funcionarios pblicos, exponer y
denunciar actos ilegales de los mismos, y activar la operacin de agencias
horizontales de control.7
De esta forma, el control social es una forma de participacin ciudadana a travs de la
cual la ciudadana, individualmente o a travs de iniciativas de grupos o colectivos,
ejerce una funcin crtica sobre el comportamiento de los agentes pblicos, estatales y
no estatales, con el propsito de incrementar la responsabilidad y la integridad en el
manejo de los asuntos pblicos.8
Sin embargo, esta es una forma de participacin particular, donde prima la evaluacin
por parte de los ciudadanos, de una manera sistemtica y planificada. Algunos de
estos mecanismos son las auditoras ciudadanas y los presupuestos participativos.
7

Smulovitz Catalina Judicializacin y Accountability social en Argentina. Pg. 3.

Velsquez, Fabio E. El Control Social de la Gestin Pblica Municipal: Notas sobre la

experiencia Colombiana Pg. 2.

Debemos destacar que la informacin proporcionada por los gobiernos, de manera

sistematizada y constante es primordial para la continuidad y calidad de estos
mecanismos.
En ellos se propone la participacin inmediata de la sociedad en el control del Estado.
Sin embargo, la participacin ciudadana puede darse de diferentes formas y niveles, y
la informacin que se brinda tiene siempre un papel de importancia.
Por lo tanto, debemos definir la participacin ciudadana de una manera amplia, como
la expresin de la capacidad que tienen los ciudadanos de intervenir de muy
diversas formas y grados- en una amplia serie de asuntos pblicos, especialmente en
las decisiones que modelan las polticas de Estado y en la gestin, evaluacin y
control de las organizaciones de la Administracin Pblica que producen los bienes y
servicios destinados a cumplir con las polticas establecidas9.
Es un proceso, que sin ser rgido puede atravesar diferentes etapas, las cuales
siempre estn relacionadas con la informacin pblica. Es as que,

pueden

resumirse en compartir informacin, consultar y promover la participacin activa.10

Aunque compartir informacin es el primer paso en el proceso de participacin, el
compromiso de informar no conlleva necesariamente la obligacin de aceptar aportes
y alterar el proceso de toma de decisiones, aunque si ofrece la base para los mismos,
y genera determinados compromisos, con su propia rendicin de cuentas. La consulta
va ms all e implica que las opiniones de los ciudadanos deben ser deliberadamente
solicitadas y ser tomadas en cuenta en alguna de las etapas de la implementacin de
las polticas pblicas. Finalmente, las formas de participacin activa indican un mayor
grado de transferencia de responsabilidades y de ejercicio de poder por parte de los
ciudadanos.11
Es decir, las distintas formas de participacin de los ciudadanos en los asuntos
pblicos se encuentran relacionadas con la formulacin, implementacin y evaluacin
de las polticas pblicas en los diferentes niveles de gobierno.
Aportando variados puntos de vista, desde el diagnstico de la situacin a abordar y la
planificacin de las polticas, hasta en las instancias de evaluacin al final y durante el
proceso de las mismas. Se brinda la posibilidad de poder realizar un diagnstico mas
9

Programa Carta Compromiso con el Ciudadano Participacin ciudadana en los organismos

de la Administracin Pblica. Pg.5.
10

Op. Cit. Pg. 12.

11

dem. Pg. 13.

profundo frente a determinadas problemticas, obteniendo una visin mas completa,

mejorando as la asignacin de recursos y el impacto social.
Adems, es importante destacar que la participacin de la sociedad civil de manera
individual u organizada genera principalmente consenso y gobernabilidad para
sostener polticas, programas o proyectos en el largo plazo.
Lo que vara en el avance de las mencionadas etapas de la participacin es, ni ms ni
menos, el grado de transferencia del control y la responsabilidad por parte de los
ciudadanos. Asimismo, la informacin pblica ocupa un lugar central, dependiendo no
slo de su disposicin, sino de su contenido y de los medios que se utilizan.
Podemos distinguir entonces tres niveles de participacin: un nivel de informacin -en
el que hay una relacin unilateral del Estado a la sociedad sin generar
retroalimentacin-; un nivel de concertacin -en que a travs de la negociacin se
puede llegar a un acuerdo entre la sociedad civil y el Estado para tareas y objetivos
definidos; y un nivel de cogestin que implica una prctica del Estado en que
comparte la toma de decisiones y las responsabilidades con la sociedad civil,
tratndose de un proceso institucionalizado-.12
Las formas de comunicacin moderna tales como pginas web, redes sociales y blogs,
deben contemplarse al momento de dar a conocer informacin de los organismos
pblicos, ya que las mismas permiten no slo que los ciudadanos se mantengan
informados, sino que adems pueda producirse una devolucin y desencadenar
acciones de participacin ciudadana con la sociedad civil.
El concepto que relaciona la disposicin de la informacin pblica con posteriores
acciones de participacin ciudadana es el de publificacin, contemplando el fenmeno
de la participacin ciudadana en relacin a los usos y medios de la informacin pblica
de los entes estatales.
Segn la Real Academia Espaola, publificar es dar carcter pblico o social a algo
individual o privado. Tambin podemos referirnos a la misma como
representaciones de intereses colectivos en la escena pblica13.
Sin embargo, la definicin ms completa y acorde a nuestra investigacin es la
siguiente: llevar al conocimiento de la sociedad informacin concreta referida a la
12

Giomi, Claudio y Nanzer, Federico La gestin local asociada en la construccin de un nuevo

concepto de lo pblico. Pg. 8.
13

Zampini Roberto La Sociedad Civil Organizada: revisando conceptos para su comprensin.

Pg. 11.

administracin pblica.

Pero no simplemente como dato fro, como podra ser la

publicidad de los actos de gobierno, sino de una manera que estimule el proceso de
accountability vertical14. En otras palabras, hacer partcipes a los ciudadanos de
proceso de control del Estado.
De esta manera, tomamos el acto de la publicacin como formal, mientras que la
publificacin indica una accin proactiva con el propsito de generar resonancia social,
es un escenario posterior. Este concepto es claramente mas adecuado en un contexto
de crecientes y variadas experiencias de participacin ciudadana, sobre todo las que
son alentadas por el Estado.
Prcticas tales como la realizacin de foros, auditoras ciudadanas, talleres,
encuentros e incluso investigaciones en conjunto con las organizaciones de la
sociedad civil y la ciudadana en general son ejemplos de este fenmeno.
El acceso a la informacin pblica y el deber del Estado de facilitar dicha informacin
de manera sencilla pero confiable, es ya un derecho consagrado en distintas
convenciones de organismos nacionales e internacionales.
En este sentido, la Relatora para la Libertad de Expresin, de la Comisin
Interamericana de Derechos Humanos produjo en el ao 2000 una declaracin
conocida como Principios de Lima, en relacin al acceso a la informacin pblica
expresa:
El acceso a la informacin en poder del Estado es un derecho fundamental de los
individuos. Los Estados estn obligados a garantizar el ejercicio de este derecho. Este
principio slo admite limitaciones excepcionales que deben estar establecidas
previamente por la ley para el caso que exista un problema real e inminente que
amenace la seguridad nacional en sociedades democrticas.
Sin embargo, el nuevo desafo es estar a la altura de las nuevas demandas de la
ciudadana, la cual no slo busca informarse de manera adecuada, sino ser parte de la
planificacin y evaluacin de los programas y polticas de Estado.
Si bien el concepto de publificacin es reciente, es muy apropiado para estudiar el
fenmeno de la participacin ciudadana en relacin a la informacin pblica, y es de
gran importancia para el estudio de los entes de control en nuestro pas. Asimismo, es
un concepto que contempla el fenmeno del poder de manera amplia.

14

Despouy, Leandro El control pblico en la Argentina. Realidades y perspectivas. Pg. 16.

Se propone el empoderamiento de la informacin pblica de parte de los individuos.

Si el poder significa control, el empoderamiento, por tanto, es el proceso de ganar
control.15 Es un proceso a travs del cual el poder, como la capacidad de controlar o
influenciar al otro, cambia a favor de quien no posea la capacidad o autoridad para
hacerlo.
El acceso y usos de la informacin pblica otorgan a los ciudadanos la capacidad y el
poder de participar a lo largo de las gestiones de gobierno.
Los ciudadanos deben tener no slo la posibilidad de acceder a la informacin de los
organismos y entes gubernamentales, sino contar con herramientas que permitan
acciones a partir de ellas, tanto de participacin como de evaluacin, slo de esta
forma hay un proceso real de empoderamiento, de apropiacin de la informacin.
Para que el empoderamiento de la informacin, de parte de los ciudadanos, sea
efectivo, sistematizado y sobre todo sostenido en el tiempo, necesita ser contemplado
como poltica pblica, por lo que analizaremos la concepcin de Gobierno Abierto.
Podemos definir al mismo como "...la forma de relacin entre la administracin pblica
y los ciudadanos, que se caracteriza por el establecimiento de canales de
comunicacin y contacto directo entre ellos." 16. Sin embargo, podemos ir ms lejos y
concebir al Gobierno Abierto como un concepto que agrupa los conceptos de
transparencia, participacin y colaboracin de los ciudadanos en las polticas pblicas
en donde la informacin y datos gubernamentales juegan un rol esencial.17
De acuerdo a diversos autores, el Gobierno Abierto afianza la Democracia, ya que a
travs de distintas tecnologas de la informacin y la comunicacin, permite la
participacin de los ciudadanos en deliberacin polticas, sin la necesidad de ser parte
de un cuerpo poltico en particular. Herramientas como internet, con todas sus redes y
posibilidades, permiten una interaccin entre los ciudadanos y el gobierno, todo ello
con costos asumibles para el Estado en sus distintos niveles.
Las distintas concepciones y definiciones de Gobierno Abierto ponen su nfasis en
aspectos tales como la mejora en la eficiencia de las polticas pblicas a travs del
involucramiento de los ciudadanos en la regulacin y evaluacin; otros en la relacin
15

Sen Gita El empoderamiento como un enfoque a la pobreza. Pg. 1.

16

www.opengoverment.com.ar

17

Insulza Miguel, Prlogo de La Promesa del Gobierno Abierto. Pg. 9.

entre rendicin de cuentas y transparencia; e incluso en su rol como promotor del

civismo y la participacin ciudadana. Todo ello vara sustancialmente en relacin a los
diversos pases que adhieren al mismo, algunos desde hace aos como Suecia, otros
ms recientes como Mxico y desde el 2009 en Estados Unidos.
Por ltimo, en relacin a este concepto es importante remarcar los tres principios que,
segn Freedom of Information Act rigen el Gobierno Abierto en Estados Unidos, los
mismos son: a) Transparencia en la forma de administrar fondos pblicos; b)
participacin activa de los ciudadanos en las propuestas y elaboraciones de leyes y
polticas; y c) colaboracin entre gobierno, ciudadanos, comunidades, ONGs, partidos
polticos y empresas.
Destacamos el lugar que en estos principios se da a la colaboracin, entendida como
fundamental para generar consensos a partir de la informacin pblica y las acciones
que de ella se desprenden, aportando a mejorar el impacto de polticas y programas,
como as tambin a sostener determinadas polticas en el tiempo.
Asimismo, nos plantea la necesidad de analizar no slo la injerencia y participacin de
los ciudadanos, tanto de forma individual como colectivamente, sino tambin el rol del
sector privado en relacin a los organismos estatales, principalmente en relacin a los
entes de control.
Para finalizar, el acceso a la informacin pblica no slo es un derecho consagrado,
sino una condicin fundamental para lograr la participacin de los ciudadanos en la
esfera pblica, entendiendo que la misma mejora considerablemente no slo la
transparencia de la administracin pblica, sino tambin la calidad de las polticas
pblicas.

10