Tt. II.

Las partes

Art. 19

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1. Legitimacin activa
Artculo 19.

1. Estn legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a) Las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho
o inters legtimo.
b) Las corporaciones, asociaciones, sindicatos y grupos y
entidades a que se reere el art. 18 que resulten afectados o
estn legalmente habilitados para la defensa de los derechos
e intereses legtimos colectivos.
c) La Administracin del Estado, cuando ostente un derecho o inters legtimo, para impugnar los actos y disposiciones de la Administracin de las Comunidades Autnomas y
de los Organismos pblicos vinculados a stas, as como los
de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto
en la legislacin de rgimen local, y los de cualquier otra
entidad pblica no sometida a su scalizacin.
d) La Administracin de las Comunidades Autnomas,
para impugnar los actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de la Administracin del
Estado y de cualquier otra Administracin u Organismo
pblico, as como los de las Entidades locales, de conformidad con lo dispuesto en la legislacin de rgimen local.
e) Las Entidades locales territoriales, para impugnar los
actos y disposiciones que afecten al mbito de su autonoma, emanados de las Administraciones del Estado y de las
Comunidades Autnomas, as como los de Organismos pblicos con personalidad jurdica propia vinculados a una y
otras o los de otras Entidades locales.
f) El Ministerio Fiscal para intervenir en los procesos que
determine la Ley.
g) Las Entidades de Derecho pblico con personalidad jurdica propia vinculadas o dependientes de cualquiera de
las Administraciones pblicas para impugnar los actos o
disposiciones que afecten al mbito de sus nes.
h) Cualquier ciudadano, en ejercicio de la accin popular,
en los casos expresamente previstos por las Leyes.
i) Para la defensa del derecho de igualdad de trato entre
mujeres y hombres, adems de los afectados, y siempre con
su autorizacin, estarn tambin legitimados los sindicatos
y las asociaciones legalmente constituidas cuyo n primordial sea la defensa de la igualdad de trato entre mujeres y
hombres, respecto de sus aliados y asociados, respectivamente.
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Cap. II. Legitimacin

Art. 19

Cuando los afectados sean una pluralidad de personas indeterminada o de difcil determinacin, la legitimacin para
demandar en juicio la defensa de estos intereses difusos corresponder exclusivamente a los organismos pblicos con
competencia en la materia, a los sindicatos ms representativos y a las asociaciones de mbito estatal cuyo n primordial sea la igualdad entre mujeres y hombres, sin perjuicio,
si los afectados estuvieran determinados, de su propia legitimacin procesal.
La persona acosada ser la nica legitimada en los litigios
sobre acoso sexual y acoso por razn de sexo.
2. La Administracin autora de un acto est legitimada
para impugnarlo ante este orden jurisdiccional, previa su
declaracin de lesividad para el inters pblico en los trminos establecidos por la Ley.
3. El ejercicio de acciones por los vecinos en nombre e inters de las Entidades locales se rige por lo dispuesto en la
legislacin de rgimen local.
(Apartado i, introducido por Ley 3/2007, de 22 de marzo, de Igualdad efectiva de mujeres y hombres)
Como puede advertirse, el precepto se reere a quienes estn legitimados activamente para impugnar en sede jurisdiccional la actuacin, inactividad o va de hecho
de las Administraciones Pblicas, sujeta a Derecho administrativo, o las disposiciones
generales con rango inferior a ley.
La Exposicin de Motivos de la vigente Ley de la Jurisdiccin (Ley 29/98, de 13
de julio), respecto de la regulacin de la legitimacin activa, declara: nadie, persona
fsica o jurdica, privada o pblica, que tenga capacidad jurdica suciente y sea
titular de un inters legtimo que tutelar, concepto comprensivo de los derechos subjetivos pero ms amplio, pueda verse privado del acceso a la Justicia.
Sobre esta base, que ya se deduce de la Constitucin, las novedades de la Ley
tienen un carcter esencialmente tcnico. Las ms signicativas se incorporan en
los preceptos que regulan la legitimacin. En cuanto a la activa, se han reducido
a sistema todas las normas generales o especiales que pueden considerarse vigentes y conformes con el criterio elegido. El enunciado de supuestos da idea, en
cualquier caso, de la evolucin que ha experimentado el recurso contencioso-administrativo, hoy en da instrumento til para una pluralidad de nes: la defensa
del inters personal, la de los intereses colectivos y cualesquiera otros legtimos,
incluidos los de naturaleza poltica, mecanismo de control de legalidad de las
Administraciones inferiores, instrumento de defensa de su autonoma, cauce para
la defensa de derechos y libertades encomendados a ciertas instituciones pblicas
y para la del inters objetivo de la ley en los supuestos legales de accin popular,
entre otros.
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Tt. II. Las partes

Art. 19

220

a) Legitimacin individual
El art. 19.1.a) reconoce legitimacin activa tanto para la impugnacin de actos
como de disposiciones a las personas fsicas o jurdicas que ostenten un derecho o
inters legtimo individual.
Como dice la Sentencia de la Seccin Segunda de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de 18 de marzo de 2000, gura en primer lugar la legitimacin nacida de la
titularidad de un derecho subjetivo que, pese a la progresiva ampliacin del instituto,
contina siendo la legitimacin urea. Por mucho que avancen los reconocimientos
de otro tipo de legitimaciones, sta se mantendr siempre como el prototipo de la
gura.
Junto a ella se encuentra la legitimacin de la persona, fsica o jurdica, que ostente un inters legtimo en la demanda.
Este concepto jurdico inters legitimador ha experimentado una evolucin en
el seno del proceso contencioso-administrativo, que ha sido analizada por diversas
Sentencias del Tribunal Supremo, por todas, Sentencia de la Seccin Sexta de su Sala
Tercera, de 12 de febrero de 2002: La jurisprudencia de esta Sala, en sentencias de
dos de julio de mil novecientos ochenta y cinco, cuatro de julio de mil novecientos
ochenta y seis, treinta de abril de mil novecientos ochenta y ocho, veinticuatro de
junio de mil novecientos noventa y cuatro y veintisis de julio de mil novecientos
noventa y seis, ha venido aplicando, en base al artculo 24.1 de la Constitucin, un
concepto amplio de legitimacin procesal, superando as el concepto de inters directo empleado por el artculo 28.1.a) de la Ley de la Jurisdiccin de 1956, si bien,
como precisan las sentencias de diez de mayo de mil novecientos ochenta y tres, nueve
de octubre de mil novecientos ochenta y cuatro y ocho de julio de mil novecientos
ochenta y seis, el simple inters por la legalidad no constituye el sustrato jurdico de
la legitimacin, salvo que de la ilegalidad denunciada se siga un subjetivo perjuicio,
ya que, excepto en los casos de accin popular, en que se objetiva la legitimacin
activa para que una persona pueda ser parte actora ante los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo, se precisa que, adems de gozar de capacidad de obrar,
ostente un inters en la anulacin del acto o disposicin recurrida.
La sentencia de trece de septiembre de dos mil exige para reconocer la legitimacin de los recurrentes que stos obtengan de la estimacin del recurso algn
benecio o ventaja, sea ste de carcter material o moral; criterio raticado por las
sentencias de veintiocho de enero, y veinticuatro de febrero y veintids de mayo de
dos mil, y ms recientemente en las sentencias de veinticuatro de febrero y veintids
de mayo de dos mil y treinta y uno de enero y doce de marzo de dos mil uno....
Y en Sentencia de su Seccin Tercera, de 11 de octubre de 2004, se dice: ...
como hemos declarado de forma tan reiterada que excusa de cualquier cita concreta,
la respuesta al problema de la legitimacin debe ser casustica, de modo que no es
aconsejable ni una armacin ni una negacin indiferenciada para todos los casos,
entendindose que su existencia viene ligada a un inters legtimo de parte, a cuya
satisfaccin sirva el proceso, lo que de partida ha de situar el anlisis en la bsqueda
de ese inters.
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Cap. II. Legitimacin

Art. 19

Y, tambin, reiteradamente hemos dicho que la matriz de la legitimacin radica

en la utilidad que obtendra el actor si prosperase su pretensin, bien por recibir un
benecio, bien por dejar de sufrir un perjuicio efectivo, de carcter material o jurdico, derivado inmediatamente del acto o disposicin recurridos, porque aunque no
sea suciente un mero inters por la legalidad ni estar basado en motivos extrajurdicos susceptibles de satisfacer apetencias, deseos o gustos personales, alejados del
inters autnticamente legitimador objeto de proteccin legal, s se han reconocido
como incluibles en ese concepto de inters legitimador benecios tales como los
morales, los de vecindad, los competitivos o profesionales.
Partiendo, pues, de esta premisa, el titular de un derecho o quien ostenta ese
inters legtimo en la anulacin de la actuacin administrativa o de la disposicin
impugnada podr pretender del Tribunal tanto su anulacin (pretensin de anulacin),
como la condena de la Administracin a realizar cuanto sea necesario para el pleno
restablecimiento del orden jurdico perturbado (pretensin de plena jurisdiccin).
Mencin especial merece, a la vista de los ltimos pronunciamientos jurisprudenciales, la legitimacin activa en el incidente de ejecucin forzosa de una sentencia
estimatoria.
El art. 104.2 LJCA dispone: Transcurridos dos meses a partir de la comunicacin de la sentencia o el plazo jado en sta para el cumplimiento del fallo conforme
al art. 71.1.c), cualquiera de las partes y personas afectadas podr instar su ejecucin forzosa.
Los afectados de los que habla el precepto no pueden ser otros, en mi opinin,
que aquellos a quienes benecia o perjudica directamente la sentencia a ejecutar siempre y cuando no hayan intervenido en el proceso por causas ajenas a su voluntad.
En este sentido hay que recordar la Sentencia 4/85, de 18 de enero, del Tribunal
Constitucional, que, ante el intento de personacin, en el incidente de ejecucin forzosa, de unos propietarios de un edicio cuya licencia haba sido anulada por la Sala
de lo Contencioso-Administrativo de Bilbao y cuya demolicin haba sido tambin
ordenada en la propia Sentencia, interpretando el concepto de parte interesada
al que aluda el antecitado art. 110.1 de la LJCA de 1956 (sustancialmente idntico al
que estamos comentando), distinto del de parte litigante, entiende que esa personacin sobrevenida en el proceso de ejecucin de quienes no fueron litigantes en el proceso principal ha de ser permitida siempre, como aqu sucede, no hayan podido serlo
en ste y aleguen un derecho o inters legtimo y personal que pueda verse afectado
por la ejecucin que trata de llevarse a efecto.
Sin embargo, recientemente, la Sala Tercera del Tribunal Supremo han realizado
una interpretacin expansiva de este concepto de interesado a efectos del precitado
art. 104.2.
As, en Sentencia de la su Seccin Tercera de 12 de enero del presente ao 2005,
Fundamento de Derecho Sexto se dice: Los vecinos de un lugar en el que se ha levantado una edicacin que constituye una implacable pantalla absolutamente disonante con el entorno paisajstico e incluso con la propia entidad y caractersticas de
la mayora de las casas-vivienda sitas en sus proximidades, presentndose como un
caso palmario de infraccin del artculo 73 de la Ley del Suelo de 1976, son, claro es,
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Tt. II. Las partes

222

personas afectadas por tal edicacin ilegal; personas a las que el artculo 104.2 de
la Ley de la Jurisdiccin atribuye, aun cuando no hubieran sido parte en el proceso
declarativo, la facultad de instar la ejecucin forzosa de la sentencia que exige, para
su cabal cumplimiento, bien el derribo de dicha edicacin, bien su acomodacin, si
llegara a ser posible, a lo que ese artculo 73 demanda. El derecho de esos vecinos a
disfrutar de un medio ambiente adecuado est, directsimamente, concernido.
Pero es que, adems, dichas personas estaran tambin legitimadas como consecuencia del carcter pblico que nuestro ordenamiento jurdico atribuye a la accin
para exigir la observancia de la legislacin urbanstica (artculos 235 de la Ley del
Suelo de 1976 y 304 de la de 1992). La mencin que aquel artculo 104.2 de la Ley de
la Jurisdiccin hace de las partes y personas afectadas, circunscribiendo a unas
y otras la facultad de instar la ejecucin forzosa, no se opone a la conclusin que
acabamos de adelantar, pues la misma razn jurdica que lleva a otorgar legitimacin
a todos para exigir un pronunciamiento jurisdiccional que, en la fase declarativa
del proceso, ordene la observancia de aquella legislacin, existe, permanece, para
otorgar esa misma legitimacin ya en la fase ejecutiva, para exigir la efectiva, la
real observancia de la norma o normas de esa legislacin cuya infraccin ya se ha
declarado.
En esta misma lnea se ha pronunciado el Pleno de la Sala si bien con el Voto
Particular de varios de sus Magistrados en reciente Sentencia de 7 de junio de 2005,
en la que se reconoce legitimacin activa para instar la ejecucin forzosa de una sentencia, a n de proceder a la demolicin de unas obras amparadas en una licencia
que haba sido declarada nula. Su Fundamento Dcimo dispone: procede precisar
ahora que ha de entenderse por personas afectadas. Para ello, debe ser punto de
partida la observacin de que el legislador, o mejor dicho, las normas que hemos de
interpretar, constituidas bsicamente por los ya citados artculos 72.2, 104.2 y 109.1
de la LJ, emplean un verbo, afectar, cuyo signicado en nuestra lengua no es otro, en
la acepcin que aqu interesa, que el de menoscabar, perjudicar o daar. Debe serlo,
tambin, la observacin de que ninguna de esas normas aaden a la exigencia de que
la persona est afectada algn otro requisito o presupuesto; en concreto, no aaden
el requisito o presupuesto de que la persona afectada no hubiera podido ser parte en
el proceso declarativo o de conocimiento; y no lo aaden pese a que los dos ltimos
artculos se reeren a las personas afectadas inmediatamente despus de referirse
a las partes, lo que inclina a pensar que un requisito o presupuesto como el que
acabamos de indicar s hubiera sido introducido en ellos si en su espritu estuviera
presente la idea de que las personas afectadas lo fueran no todas, sino slo, excepcionalmente, las que no hubieran podido ser parte procesal;... Igualmente, debe observarse que el nico lmite temporal que imponen los preceptos que estamos analizando
para que quepa la actuacin procesal de las personas afectadas lo es el que menciona
el ltimo de estos artculos, esto es, mientras no conste en autos la total ejecucin
de la sentencia; lo cual conduce a entender y slo en este sentido analizamos aqu
la expresin entrecomillada que la actuacin procesal de las personas afectadas
cabe aunque ya antes se hubiera iniciado, sin su presencia, la fase de ejecucin de la
sentencia. Y debe observarse, nalmente, que el espritu que anim al legislador de
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Cap. II. Legitimacin

Art. 19

1998 cuando redact las normas reguladoras de la ejecucin de sentencias en este

orden jurisdiccional contencioso-administrativo no fue uno que pida interpretaciones
restrictivas de esas normas, sino uno favorable, al menos, a su interpretacin declarativa, esto es, a una interpretacin que les otorgue un signicado no menor que el
propio de las palabras con que se expresan; buena prueba de ello es el inicio y nal
del prrafo primero del punto 3 del apartado VI de la Exposicin de Motivos de la
LJ, en donde se lee lo siguiente: La Ley ha realizado un importante esfuerzo para
incrementar las garantas de ejecucin de las sentencias... La negativa, expresa o
implcita, a cumplir una resolucin judicial constituye un atentado a la Constitucin
frente al que no caben excusas.
Y, en relacin a la antecitada STC 4/85, arma: en ella ya se niega que en la derogada Ley de la Jurisdiccin hubiera de modo necesario una simetra o equivalencia
entre los trminos parte interesada en la ejecucin, de un lado, y parte litigante
en el proceso principal o que pudo haber sido tal parte litigante, de otro; negndose,
adems, que tal simetra la requiera una adecuada inteligencia de los intereses en
juego en uno y otro tipo de proceso, principal y de ejecucin. Pero en todo caso, su
armacin se cie a que es el derecho a la tutela judicial efectiva consagrado en el
artculo 24.1 de la Constitucin el que resulta vulnerado si no se permite la personacin en el proceso de ejecucin de quien, ostentando un derecho o inters legtimo
que puede resultar afectado, no pudo ser parte en el proceso declarativo; lo cual no
equivale a armar que aquella Ley requiriera esto ltimo para que una persona
afectada pudiera ser admitida en el proceso de ejecucin.
Discrepando de la posicin mayoritaria, el Voto particular (suscrito por doce Magistrados) arma: entendemos que los afectados de los que habla el precepto no
pueden ser otros que aquellos a quienes benecia o perjudica directamente la sentencia a ejecutar, pero siempre y cuando no hayan intervenido en el proceso por causas
ajenas a su voluntad.
En este sentido hay que recordar la sentencia del Tribunal Constitucional 4/1985,
de 18 de enero, que reconoce la legitimacin de una persona que no pudo ser parte
en el proceso principal pero que tena un derecho o inters legtimo que poda verse
afectado por la ejecucin de la sentencia.
Permitir, como ha decidido la sentencia, la personacin como ejecutante a quienes estaban legitimados desde un principio para el ejercicio oportuno de las pretensiones que ahora intentan sean actuadas por va de ejecucin, y no lo hicieron
oportunamente por simple pasividad o abandono de sus intereses, supone una inaplicacin de presupuestos procesales esenciales, exigidos por el legislador, tales como
los plazos para recurrir y la falta de agotamiento de la va administrativa, desconocindose, adems, la doctrina del acto consentido y rme, que es bsico en el ordenamiento jurdico administrativo y en las relaciones Administracin-administrado, y
que descansa en otro principio fundamental, tal como es el de seguridad jurdica,
y, contina Por otra parte, admitir la personacin en este caso, en trminos tan
amplios, y en los que es posible la accin pblica, implicara reconocer legitimacin
para solicitar la ejecucin no slo a la parte que inst el proceso declarativo, sino a
cualquier ciudadano en tanto en cuanto tenga inters porque la actuacin de la Ad EL CONSULTOR DE LOS AYUNTAMIENTOS

Art. 19

Tt. II. Las partes

224

ministracin se adecue al ordenamiento, lo que supondra crear una accin pblica

en fase de ejecucin cuando sta en materia urbanstica slo est prevista para exigir
ante los rganos de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativo, en un proceso, la
observancia de la legislacin urbanstica y de los Planes, Proyectos, Normas y Ordenanzas, y todo ello durante el plazo de duracin de las obras y cuatro aos ms,
segn dispone el art. 304.2 del Texto Refundido de la Ley sobre Rgimen del Suelo y
Ordenacin Urbana, aprobado por Real Decreto 1/92... En consecuencia, una cosa
es que la jurisprudencia constitucional admita la personacin en fase de ejecucin de
quien est afectado por una sentencia dictada en un proceso en el que no intervino y
otra cosa es que se admita la gura de personacin extempornea a quien, en todo
momento, tuvo conocimiento de la existencia del proceso, puesto que seguir esta ltima tendencia..., supone apartarse de una reiterada doctrina jurisprudencial.
b) Legitimacin para la defensa de derechos e intereses colectivos y difusos
El apartado 1.b) del art. 19 LJCA otorga legitimacin activa para la defensa de
los derechos e intereses legtimos colectivos, distintos de los intereses difusos, a los
entes, asociaciones o corporaciones representativas o depositarias de los intereses de
grupos profesionales y econmicos: Colegios Profesionales, Cmaras de Comercio,
Sindicatos..., teniendo legitimacin para la defensa de los intereses colectivos que
representan, ya sean la de todos o parte de sus miembros, pero carecen de legitimacin directa salvo que estatutariamente o por Ley se les confe, supuesto en el
que estaremos ante una legitimacin indirecta por sustitucin para la defensa de los
intereses particulares de sus miembros. En denitiva, la legitimacin para la defensa
de derechos colectivos queda residenciada en entes, asociaciones o corporaciones,
especcas, representativas de intereses colectivos.
Respecto de la legitimacin de los Sindicatos, sta queda vinculada, como recuerda la STS, Seccin Segunda, de 18 de marzo de 2000, ... a los intereses colectivos
de los trabajadores,... esa capacidad abstracta del Sindicato tiene que concretarse,
en cada caso, mediante un vnculo o conexin entre la organizacin que acciona y la
pretensin ejercitada. La funcin constitucionalmente atribuida a los sindicatos
no alcanza a transformarlos en guardianes abstractos de la legalidad, cualesquiera
que sean las circunstancias en que sta pretenda hacerse valer, se dijo ya en la STC
210/1994, fundamento jurdico 4. En suma, la legitimacin de los sindicatos en el
mbito de lo contencioso-administrativo, en cuanto aptitud para ser parte en un
proceso concreto, o legitimatio ad causam, ha de localizarse en la nocin de inters
profesional o econmico del propio Sindicato, lo que constituye un inters legtimo
de ste, o en intereses colectivos por l representados.
Las Juntas de Personal slo tienen legitimacin procesal circunscrita al mbito de
las funciones que tienen conadas por el art. 9 de la Ley 9/87, de 12 de junio (Sentencia Seccin Sptima de la Sala Tercera de 14 de junio de 2004).
Junto a los intereses colectivos estn los llamados intereses difusos (reconocidos
en el art. 7.3 de la LOPJ como aptos para generar un ttulo legitimador) que no tienen
depositarios concretos. Son intereses generales que, en principio, afectan a todos los
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Cap. II. Legitimacin

Art. 19

ciudadanos y que, por su inters prevalente, han obtenido reconocimiento pblico,

plasmado en algn instrumento jurdico, que puede ser del ms variado signo, desde
un acuerdo municipal hasta una norma constitucional (STS 18 de marzo de 2000), especcamente contemplados en el ltimo prrafo del art. 18 de la LJCA y 6.1.7 de la
LEC y que no deben confundirse con la legitimacin que nace, excepcionalmente, de
la accin popular, que corresponde a cualquier ciudadano y que debe ser reconocida
expresamente por la Ley o de una accin de alcance general como reconoce la STEDH 4/81, de 22 de octubre (asunto Dudgeon contra Reino Unido) (Sentencia Pleno
Tribunal Supremo de 31 de mayo de 2006).
Precisamente, y en relacin con los intereses difusos como ttulo legitimador bastante, la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 1 de octubre de 1997 armaba: Tanto
la jurisprudencia como la doctrina cientca, se han detenido en precisar cmo debe
ser entendido el concepto de inters directo, al que se reere el artculo 28.1.a) de la
Ley Jurisdiccional. Y es evidente que sobre tan importante cuestin, se aprecia una
clara y evidente evolucin en la jurisprudencia y en la doctrina cientca. La evolucin jurisprudencial y doctrinal sobre el concepto de legitimacin en el mbito de la
jurisdiccin contencioso-administrativa, obliga a distinguir y precisar los siguientes
conceptos: inters legtimo; inters directo; intereses colectivos a difusos, y el mero
inters por la legalidad. A travs de los conceptos inters legtimo e inters directo,
se garantiza una utilidad sustancial al interesado: y es que frente a las potestades
administrativas, el administrado es titular de una esfera jurdica cuyo contenido no
es otro que un conjunto de utilidades e travs de las que se satisface el inters propio
(derechos subjetivos).
Pero junto a ello, hay que situar los intereses colectivos o difusos, que caen dentro
del mbito del derecho a la tutela judicial efectiva: por esta va se ampla el concepto
de inters directo, pero sin que dentro de dicho concepto quepa incluir a quien se
limita a actuar en defensa de la legalidad (SSTS, entre otras de fechas, 14 julio 1988,
7 febrero 1989, 12 junio 1989 y 19 julio 1991). La Sentencia de esta Sala de fecha 31
mayo 1990, precis que no puede confundirse el inters directo con el mero inters
de la legalidad, que slo legitima en aquellos campos de la actuacin administrativa
en que por ley est reconocida la accin pblica, criterio recientemente reiterado por
la STS de 13-11-2000.
En el presente caso, es evidente que no concurre inters directo o legtimo en la
recurrente, pues de la estimacin del recurso no resultara un benecio que ample la
esfera de sus derechos.
Y en la Sentencia de su Seccin Cuarta de 19 de mayo de 2000 se dijo:
Esta Sala ha tenido ocasin de establecer reiterada doctrina sobre la
interpretacin que haba de darse al mencionado artculo 28.a) LJCA, en relacin
con los artculos 7.3 y 11.3 LOPJ, que ha de estar orientada en todo caso por los
postulados que derivan del derecho a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses
legtimos, en lo que se reere a su contenido normal consistente en la obtencin de un
pronunciamiento judicial, fundado en derecho, sobre el fondo del proceso, lo que ha
supuesto un entendimiento expansivo del concepto de legitimacin que puede resumirse
en los siguientes trminos:

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Art. 19

Tt. II. Las partes

226

a) El ms restringido concepto de inters directo del artculo 28.a) LJCA debe ser
sustituido por el ms amplio de inters legtimo; aunque sigue siendo una exigencia
indeclinable la existencia de un inters como base de la legitimacin. Como decamos
en nuestra sentencia de 15 de diciembre de 1993, aludiendo a la doctrina del Tribunal
Constitucional sobre la ampliacin del inters tutelable, en cuanto presupuesto de la
legitimacin, el mismo Tribunal Constitucional ha precisado que la expresin inters
legtimo, utilizada en el artculo 24.1 de la Norma Fundamental, aun cuando sea un
concepto diferente y ms amplio que el de inters directo, ha de entenderse referida a un
inters en sentido propio, cualicado o especco (cfr. sentencia del Tribunal Constitucional
257/1989, de 22 de diciembre, lo que en el mbito de esta Sala del Tribunal Supremo ha
llevado a insistir que la relacin unvoca entre el sujeto y el objeto de la pretensin (acto
impugnado), con la que se dene la legitimacin activa, comporta el que su anulacin
produzca de modo inmediato un efecto positivo (benecio) o evitacin de un efecto negativo
(perjuicio) actual o futuro, pero cierto (sentencia de este Tribunal Supremo de 1 de octubre
de 1990, y presupone, por tanto, que la resolucin administrativa pueda repercutir, directa
o indirectamente, pero de modo efectivo y acreditado, es decir, no meramente hipottico,
potencial y futuro, en la correspondiente esfera jurdica de quien alega su legitimacin, y, en
todo caso, ha de ser cierto y concreto, sin que baste, por tanto, su mera invocacin abstracta
y general o la mera posibilidad de su acaecimiento (SSTS de 4 de febrero de 1991, de 17 de
marzo y 30 de junio de 1995 y 12 de febrero de 1996, 9 de junio de 1997 y 8 de febrero de
1999, entre otras muchas; SSTC 60/1982, 62/1983, 257/1988, 97/1991, 195/1992, 143/1994
y ATC 327/1997). La vigente Ley Jurisdiccional art. 19.1.a), siguiendo las mencionadas
pautas jurisprudenciales y ya sin distinguir entre impugnacin de actos actuacin y
disposiciones, reconoce legitimacin a las personas fsicas o jurdicas que ostenten
un derecho o inters legtimo y, al propio tiempo, a las corporaciones, asociaciones,
sindicatos y grupos o entidades a que se reere el art. 18 grupos de afectados, uniones sin
personalidad o patrimonios independientes o autnomos al margen de su integracin en las
estructuras formales de las personas jurdicas que resulten afectados o estn legalmente
habilitados para la defensa de los derechos e intereses legtimos colectivos.
b) Pese a esta amplitud, el concepto de inters legtimo no puede ser asimilado
al de inters en la legalidad, que hara equiparable la legitimacin en el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo a la legitimacin popular, que slo en los
casos expresamente contemplados en la Ley es admisible, conforme actualmente
determina el art. 19.1.h) de la vigente Ley Jurisdiccional. Al respecto, esta Sala, en
auto de 21 de noviembre de 1997, declar la IMPOSIBILIDAD DE RECONOCER
ESE INTERS LEGITIMADOR CUANDO RESULTABA NICAMENTE DE UNA
AUTOATRIBUCIN ESTATUTARIA, por cuanto aceptar tal posibilidad equivaldra
a admitir como legitimada a cualquier asociacin que se constituyera con el objeto
de impugnar disposiciones de carcter general o determinadas clases de actos
administrativos. Es necesario traer aqu a colacin el requisito de que la ventaja o
perjuicio en que se materialice el inters legitimador sea concreto, es decir, que
cualquiera que sea su naturaleza material o moral, afecte o haya de afectar de forma
necesaria a la esfera jurdica del sujeto de quien se predique su condicin de legitimado.
Con palabras del Tribunal Constitucional Auto nm. 327/1997, de 1 de octubre es
preciso que la anulacin pretendida produzca automticamente un efecto positivo
(benecio) o negativo (perjuicio), actual o futuro pero cierto en el recurrente.
c) Es cierto que debe mantenerse un criterio interpretativo de los requisitos de
admisibilidad del recurso contencioso-administrativo acorde al principio pro actione,

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Cap. II. Legitimacin

Art. 19

de manera no formalista y de forma favorable a la produccin del efecto perseguido por

el derecho fundamental a la tutela judicial efectiva de derechos e intereses legtimos sin
indefensin a que responde el art. 24.1 de la Constitucin; pero ha de aadirse que una cosa
es que una Asociacin, constituida para la defensa de cualesquiera intereses o para el logro
de cualesquiera nalidades no delictivas, sin ms lmites que los especicados en el art.
22 de la Constitucin, resulte legitimada plenamente para impugnar actos administrativos
cuando esos intereses resulten afectados o, a juicio del propio ente, deban ser defendidos, tal
y como se inere, con toda claridad, del art. 19.1, aps. a) y b), de la Ley de esta Jurisdiccin
actualmente y otra bien diferente que tal legitimacin indiferenciadamente sobre la base de
perseguir nes genricos de carcter reivindicativos o informativos respecto de la actuacin
de las Administraciones pblicas o la prestacin de los servicios pblicos.
d) Otro de los ejes sobre los que se ha producido la expansin del concepto de la
legitimacin activa ha sido la acentuacin de la presin de intereses colectivos o de grupo,
como reeja la regulacin que hoy hace la Ley de la Jurisdiccin 29/1998, de 13 de julio,
acogiendo la evolucin iniciada por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y continuada
por el Tribunal Constitucional. Pero tambin en este aspecto la ampliacin experimentada
tiene sus lmites. Y as resulta en cuanto a los intereses colectivos que su diferencia con los
intereses difusos reconocidos por el art. 7 de la LOPJ, como aptos tambin para generar
un ttulo legitimador se encuentra en que se residencian en los entes, asociaciones o
corporaciones representativas que son depositarias de especcos y determinados intereses
colectivos. A diferencia de stos, los intereses difusos no tienen depositarios concretos. Son
intereses generales que en principio afectan a todos los ciudadanos y que, por su inters
prevalente, han obtenido reconocimiento pblico, plasmado en algn instrumento jurdico
del ms variado signo, incluso en normas constitucionales, y que no debe confundirse con la
legitimacin que nace excepcionalmente de la accin popular, que corresponde a cualquier
ciudadano y que debe ser reconocida expresamente por la Ley.

La Seccin Tercera, en Sentencia de 9 de junio de 2000, realiza una interpretacin expansiva al aceptar como posible la modalidad del ejercicio individual y no
solo colectivo, justicada por el hecho de que el ciudadano que ejercita la defensa de
un inters difuso est en ocasiones defendiendo su propio crculo vital afectado, al
proyectarse aqul inters sobre su esfera personal, lo que, de alguna forma, puede
aproximarse al ejercicio de una accin popular, excluida de este orden jurisdiccional,
salvo cuando una Ley la admita expresamente.
En todo caso, y especialmente en la legitimacin para la defensa de intereses difusos, existen posiciones discrepantes en el seno del propio Tribunal Supremo, como
se evidencia en el Voto Particular, suscrito por cuatro Magistrados, a la Sentencia del
Pleno, ms arriba aludida, de 31 de mayo de 2006, si bien, considero que el concepto,
amplsimo, de legitimacin que en ste se postula supone de facto dar carta de naturaleza a la accin popular.
c) Legitimacin derivada de los intereses pblicos
Los apartados 1.c), d), e), f) y g) del art. 19 reconocen legitimacin a las Administraciones de toda ndole y a los entes pblicos, legitimacin derivada de los llamados
intereses pblicos.
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Art. 19

Tt. II. Las partes

228

La legitimacin activa de la Administracin General del Estado [apartado c)] queda

condicionada a la titularidad de un derecho o inters legtimo, por lo que resulta transplantable todo cuanto se ha dicho en relacin con el apartado 1.a) del precepto.
La Administracin Autonmica tiene legitimacin activa para impugnar en sede
contencioso-administrativa los actos y disposiciones emanadas de cualquier otra Administracin o Ente pblico slo en la medida que afecten a su autonoma, aunque no
invadan formalmente el mbito estricto de sus competencias, reenviando, cuando el acto
o disposicin recurrido dimane de una Entidad Local, a la legislacin de rgimen local.
Las Entidades Locales territoriales gozan, en idnticos trminos cuando su esfera
de autonoma se vea afectada, de legitimacin activa frente a los actos y disposiciones
de la Administracin del Estado, Administraciones Autonmicas, Organismos pblicos
estatales o autonmicos y de otras Entidades locales y las Entidades locales menores
gozan tambin de legitimacin para el ejercicio de acciones en defensa de sus competencias.
El Ministerio Fiscal, en los supuestos legalmente previstos. Sin embargo y en el
mbito del proceso contencioso-administrativo, no ostenta legitimacin activa, pues el
art. 3.12 de su Estatuto Orgnico (Ley 50/81, en la modicacin operada por la Ley
14/03), si bien le otorga legitimacin activa en el amparo constitucional, su apartado
11 se limita a otorgarle la funcin de intervenir en los procesos judiciales de amparo,
siendo su posicin procesal en este Orden Jurisdiccional la de parte demandada (arts.
114 y ss. LJCA).
El apartado 1.g) legitimacin activa de los Entes integrantes de la Administracin Institucional ha de cohonestarse con el art. 20.c), pues aunque tienen reconocida
legitimacin activa para impugnar actos y disposiciones que afecten al mbito de sus
nes, el referido art. 20.c) les prohbe interponer el recurso frente a actuaciones de la
Administracin Pblica de la que dependan o a la que estn vinculados, salvo que el
inters que pretendan hacer valer en el proceso sea diferenciable del que representa la
Administracin pblica matriz y accesorio a los nes de aqulla.
El art. 19.2 contempla la legitimacin activa de las Administraciones Pblicas
para impugnar sus propios actos favorables para los interesados cuando adolecen de
un vicio de anulabilidad si el acto incurre en vicio de nulidad cabe la revisin de
ocio por el propio rgano (art. 102.1.2 Ley 30/92), y si los actos fueran de gravamen
o desfavorables cabe su revocacin de ocio en cualquier momento (art. 105.1 Ley
30/92), previa su declaracin de lesividad para el inters pblico siempre que no
hayan transcurrido cuatro aos desde la fecha en la que se dictaron.
d) Legitimacin activa popular
Y, como cierre, la legitimacin nacida excepcionalmente de la accin popular,
que corresponder a cualquier ciudadano, nica y exclusivamente, cuando sea expresamente reconocida por la Ley.
En el mbito administrativo, la accin popular est prevista en diversas leyes sectoriales en materia urbanstica, medioambiental o cultural (art. 304 del Real Decreto
Legislativo 1/92, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley
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229

Cap. II. Legitimacin

Art. 20

sobre Rgimen del Suelo y Ordenacin Urbana; art. 109 Ley 22/88, de 22 de julio, de
Costas; art. 8.2 Ley 6/85, de 25 de junio, del Patrimonio Histrico Espaol).
El art. 19.3 (en relacin con el art. 68.2.3 de la Ley 17/85, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Rgimen Local), contempla un supuesto de legitimacin
activa ex lege por sustitucin: la accin vecinal, a travs de la cual cualquier
vecino que se hallare en pleno goce de sus derechos civiles y polticos podr
requerir su ejercicio a la entidad interesada. Este requerimiento, del que se dar
conocimiento a quienes pudiesen resultar afectados por las correspondientes acciones, suspender el plazo para el ejercicio de las mismas por un trmino de
treinta das hbiles.
3. Si en el plazo de esos treinta das la entidad no acordara el ejercicio de las
acciones solicitadas, los vecinos podrn ejercitar dicha accin en nombre e inters
de la entidad local.
Prohibiciones

Artculo 20.

No pueden interponer recurso contencioso-administrativo

contra la actividad de una Administracin pblica:
a) Los rganos de la misma y los miembros de sus rganos
colegiados, salvo que una Ley lo autorice expresamente.
b) Los particulares cuando obren por delegacin o como
meros agentes o mandatarios de ella.
c) Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn vinculadas al Estado, las Comunidades Autnomas o las Entidades locales, respecto de la actividad de la
Administracin de la que dependan. Se exceptan aquellos
a los que por Ley se haya dotado de un estatuto especco de
autonoma respecto de dicha Administracin.

Este precepto contiene una serie de prohibiciones para interponer recurso contencioso-administrativo a quienes, en principio, gozan de legitimacin activa.
El primer apartado impide a los rganos de una Administracin Pblica impugnar
una actividad de sta. Dos, entiendo, son los fundamentos de esta prohibicin: 1) Falta de personalidad jurdica de los rganos administrativos en razn de que es el ente
pblico personicado en el que se integran el nico que tienen personalidad jurdica;
2) Admitir la posibilidad prohibida en el precepto supondra una vulneracin de la
doctrina de los actos propios que rige en el mbito administrativo.
Esta prohibicin, sin embargo, no alcanza a las personas fsicas titulares del rgano que podrn impugnar las decisiones de la Administracin Pblica a la que pertenecen, siempre que su inters legitimador no sea el inters objetivo por la legalidad,
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