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Titulo: FEDERALISMO BRASILEIRO

Cludia Luiz Loureno1


SUMRIO: 1. INTRODUO; 2. ESTADO E FEDERAO; 3. A FEDERAO NO DIREITO
POSITIVO BRASILEIRO; 4. AS ENTIDADES FEDERATIVAS; 4.1. A UNIO; 4.2. OS ESTADOSMEMBROS; 4.3. OS MUNICPIOS; 4.4. O DISTRITO FEDERAL; 5. CONCLUSO; 6.
BIBLIOGRAFIA.

1. INTRODUO
Um Estado no se d a conhecer pela soma ou a justaposio de conhecimentos
parcelares que sobre ele possam ser produzidos. Ele uma realidade processual que
dificulta a identificao das zonas limites de sua prpria atuao. Em cada sociedade ele se
constitui por uma multiplicidade de combinaes de foras especficas daquele contexto.
Mas a concepo de Estado recorre sempre a determinados modelos, a formas explicativas
de uma realidade emprica bastante complexa, tendo em vista que ele uma sntese de
inmeras determinaes sociais, relaes difusas que s por um processo sucessivo de
abstraes pode ser tornado autnomo, retornando-se a partir da ao concreto para sua
compreenso. No real concreto tudo se relaciona.2
Na regulao da sociedade, o Estado aparece como expresso da vontade geral,
a instituio que pretende exercer o monoplio da violncia legtima (Weber, 1972)3.
Atravs da criao e utilizao de normas, ele imprime a coero a dimenso da
racionalidade, tendo como tarefa fazer cumprir um mnimo tico nas relaes entre os
indivduos, sendo um locus de integrao das vontades particulares. O princpio do Estado se
encontra justamente no monoplio da proteo jurdica e na distribuio do direito. O
direito sem o Estado torna-se incuo; por outro lado, o Estado sem o direito torna-se uma
estrutura arbitrria de poder.
Na instituio do Estado temos dois pressupostos, fora e razo. Fora, na
medida em que implica a criao de um poder que imponha uma vontade de real alcance
coercitivo; e razo que capaz de elaborar racionalmente a legitimidade do Estado. O poder
simblico do Estado, entretanto, s eficaz na medida em que ele se organiza e se aparelha
de forma coercitiva, pois s assim assume a onipotncia, oniscincia e a onipresena.
Nesse contexto o Estado ir se aparelhar de forma a atingir a satisfao do
interesse pblico, o fazendo de forma centralizadora ou descentralizadora, conforme seu
interesse. O federalismo vem se afirmar essencialmente como um modelo de
descentralizao estatal, construdo a partir da teoria bem como pelo resultado emprico de
observaes de experincias reais. Acredita-se que sua eficcia se encontra vinculada a um
1

Advogada. Professora Efetiva da PUC-Gois Especialista em Docncia Universitria pela PUC-Gois. Especialista
em Direito Penal pela UFG. Mestre em Direito Cincias Penais - pela UFG. Doutoranda em Psicologia pela
PUC-Gois. e-mail: claudialuiz.epj@gmail.com.
2
Cf. POGGI, Gianfranco. A evoluo do Estado moderno. Rio de Janeiro, Zahar, 1981.
3
WEBER, Max. Cincia e Poltica: duas vocaes. So Paulo: Cultrix, 1972.

sistema bem estabelecido de diviso de poderes, visto que a mais insignificante das
confuses em tal mbito afetar a funcionalidade federal.
2. ESTADO E FEDERAO
A federao tida como soluo normal para a unio, em uma s potncia mais
forte, de estados que dificilmente se sustentariam sozinhos. Tal realidade vista mundo
afora. Por outro lado, tambm instrumento artificial que visa facilitar o governo que tenha
territrio continental ou para satisfao de aspiraes locais, sendo este ltimo o caso
brasileiro.
O Brasil reveste-se de uma federao imperfeita ou fictcia, uma vez que era um
estado unitrio sob forma monrquica, descentralizado atravs de provncias que somente
com a proclamao da Repblica, em 1889, transformaram-se em Federao, surgindo assim
os estados membros. Desta forma, a criao brasileira foi nada mais que uma maneira
constitucional de descentralizar o Poder poltico.
Apesar da deturpao do sentido do termo federao, esta se mostra como
sustentculo de nosso estado e da prpria constituio. Sua origem remonta aos EUA e foi
muito bem importada por diversos pases, como forma de organizao de poderes dentro
dos estados.
Ao organizar os poderes do estado brasileiro, aplica sensvel forma de repartio
de competncia entre a Unio, Estados membros e Municpios, esculpindo na Constituio
de 1988 o pacto federativo.
Assim, podemos dizer que o cidado sofre influncias de trs esferas de atuao:
uma local, uma regional e outra federal. A est o grande enfoque da federao que
demonstra uma forte descentralizao poltica e a plena harmonia entre os entes
federativos.
Caso ocorra a quebra dessa harmonia, com supostas divergncias, o Poder
Judicirio, representado no Brasil pelo rgo de cpula o Supremo Tribunal Federal,
competente para dirimir essas questes, pois recebeu a incumbncia constitucional de
guardio da federao.
O estado visto como uma federao dotado de soberania, ou seja, no deve
obedincia jurdica a nenhum outro estado. juridicamente ilimitado. S encontra limite em
outra soberania estatal.
A federao soberana, e os entes federativos so autnomos, com suas
competncias delimitadas pelo direito. Na lio de Celso Ribeiro Bastos: " O estado federal
soberano do ponto de vista do direito internacional ao passo que os diversos estados
membros so autnomos do ponto de vista do direito interno".
Ponto importante a relao entre federao e democracia. Por se tratar de
uma descentralizao poltica, mais perto estaro as decises dos jurisdicionados,
aumentando a probalidade de que estas sejam mais democrticas. Da a perfeita concluso
de que, quanto mais autoritrio o governo, mais centralizado ele o ser.
Como j foi dito, a federao exige repartio de poder (ou competncias) entre
o estado central e os estados membros. Assim, so previamente determinados, na prpria
Constituio, os poderes de cada um. No entanto, os estudiosos da matria, tendo como
anlise, a federao americana, detectaram que alm dos poderes enunciados,
indispensvel ao poder central ou Unio os poderes implcitos, os quais so instrumentos
de viabilizao dos objetivos dos ditos enunciados.

3. A FEDERAO NO DIREITO POSITIVO BRASILEIRO


A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil,
conforme o art. 18 da Constituio de 1988, compreende a Unio, os Estados-membros, os
Municpios e o Distrito Federal. Esta classificao seria perfeita se o constituinte no tivesse
includo os municpios como entidade federativa.
H divergncia doutrinria a respeito de o municpio ter ou no natureza de
ente federativo. Jos Afonso da Silva rduo defensor de que o municpio no se enquadra
na Federao dizendo: " No existe federao de municpios. Existe Federao de Estados".
Neste sentido, os autores justificam que, como os municpios no possuem representao
no Senado Federal, um Poder Judicirio Prprio e at territrio (uma vez que integram os
Estados), no se caracterizam como entes federativos.
Por outro lado, o mestre Celso Ribeiro Bastos, arrimado em Hely Lopes Meireles
demonstra que o municpio, devido a importncia que destaca na federao, tem,
certamente, natureza de ente federativo.
Partilhamos das idias d e Celso Ribeiro Bastos, bastando apenas a verificar o
art. 18 da Constituio Brasileira para perceber que o Municpio entidade federativa.
Assim, o Municpio que tem autonomia constitucional, no deve de ser excludo da
Federao. Portanto, vlido o que prescreve a lei.
Feitas estas consideraes, veremos que entre os entes federativos deve existir
uma repartio de competncias, com a finalidade de garantir a harmonia e o pacto
federativo.
O Brasil adota o princpio da predominncia do interesse, segundo a qual Unio
cabe aquelas matrias de interesse geral, nacional, ao passo que aos Estados-membros
cabero as matrias e assuntos de predominante interesse regional, e aos municpios
concernem os assuntos de interesse local.
Em relao ao Distrito Federal, por disposio constitucional (art.321),
acumulam-se, em regra, as competncias estaduais e municipais, com exceo prevista no
art. 22, XVII, da Constituio.
Assim, o legislador constituinte estabeleceu os seguintes pontos bsicos de
repartio de competncias:
1) Reserva de campos especficos de competncia administrativa e legislativa: a
Unio e os Municpios com poderes enumerados e os Estados-membros com poderes
remanescentes e o Distrito Federal com poderes estaduais a municipais;
2) a possibilidade de delegao (art. 22, pargrafo nico da Constituio);
3) reas comuns de atuao administrativa paralela;
4) reas de atuao legislativa concorrente.
4. AS ENTIDADES FEDERATIVAS
4.1. A UNIO
A Unio pode ser vista por dois ngulos: diante do Estado estrangeiro, onde se
manifesta como estado unitrio, exercendo soberania e representao de uma Nao; ou
internamente, como componente da Federao, dotada de autonomia constitucional, ao
lado dos Estados-membros, Municpios e Distrito Federal.
Seja como for analisada, a Unio ter natureza Jurdica de Direito Pblico com
capacidade poltica.
As competncias deste ente federativo esto definidas na prpria Constituio, e
classificam-se em legislativas e administrativas.

A competncia administrativa compreende atos tanto de poder legislativo como


do executivo, que a Unio dever exercer diretamente (art.21 da CF-88) ou de forma
concorrente com os demais entes federativos (art.23 da CF-88).
O mesmo acontece com relao competncia legislativa. Unio reservada
matria privativa para legislar (art.22 CF-88), ao lado de competncia legislativa concorrente
com os Estados-membros e Distrito Federal (art.24 CF-88). Observe-se a excluso dos
Municpios do campo da competncia legislativa concorrente.
No tocante a matria privativa da Unio, a Constituio prev a possibilidade de
delegao em favor dos Estados-membros. Entretanto como diz Celso Ribeiro Bastos: Tratase de ".... uma concesso hipcrita, falsa, tentar manter a aparncia de uma competncia
estadual que no existe".
Desta forma, irreal a delegao, uma vez que, para efetivao deste instituto,
necessrio a edio de Lei Complementar e tal delegao limitar-se- a questes especficas,
tornando um obstculo quase intransponvel para sua efetivao.
Outros dispositivos constitucionais estimulam competncia e autonomia aos
entes federativos. No entanto, tudo ledo engano. A Unio, atravs de estratagemas legais
simula tal liberdade. O que ocorre de fato a crescente centralizao de atribuies na
Unio, em detrimento dos outros entes. A Federao vista s avessas.
salutar acrescentar que, com a Emenda Constitucional n. 19, novas
competncias foram deferidas Unio no que concerne administrao de segurana
pblica e quanto a matria de licitao e contratos. Apesar de serem modificaes
superficiais, sem qualquer efeito constitucional relevante, demonstra o descaso com os
demais componentes da federao, pois em nada foram modificadas suas atribuies com a
referida emenda.
4.2. OS ESTADOS-MEMBROS
Muito bem sintetiza o mestre Celso Ribeiro Bastos:
" Os Estados-membros so organizaes jurdicas das coletividades regionais
para o exerccio, em carter autnomo, da parcela de soberania que lhes deferida pela
Constituio Federal".
Quanto competncia desta entidade, mister anlise do art. 25 e seu
pargrafo primeiro. Tal dispositivo estabelece a competncia legislativa remanescente ou
reservada, ou seja, os Estados-membros podero legislar sobre todas as matrias que no
estiverem vedadas implicitamente ou explicitamente pela Constituio.
Outros dispositivos constitucionais estabelecem competncias concorrentes e
suplementares aos Estados-membros.
Em sntese, quase nada sobra aos Estados-membros no tocante competncia
legislativa, entretanto, quanto matria administrativa, estes ainda possuem certa
liberdade.
Apesar deste panorama desanimador com relao s entidades federativas, os
Estados-membros possuem certa autonomia, caracterizada pela trplice capacidade de autoorganizao e normatizao prpria, autogoverno e auto-administrao.
Corroborando a potencialidade do Estados-membros a Constituio Federal lhe
conferiu a possibilidade de interveno nos municpios. Assim como na interveno federal
da Unio nos Estados, tal possibilidade excepcionalssima, pois fere o pacto federativo,
retirando momentaneamente a autonomia constitucional dos municpios.

Assim, o Estado-membro no intervir nos Municpios, exceto em situaes


especiais ditadas pela Carta Magna ( art. 35 CF-88).
A interveno se operacionaliza atravs de Decreto do Governador do Estado
que indicar o prazo, as condies de execuo e, se necessrio, a nomeao de um
interventor.
Este Decreto ser submetido apreciao da Assemblia Legislativa Estadual em
24 horas; se esta no estiver em funcionamento, ser reunida extraordinariamente.
Se o Decreto apenas suspender o ato impugnado no haver necessidade de
apreciao por parte da Assemblia Legislativa.
Acabando a interveno, se no houver impedimento legal, as autoridades
devero retornar a seus antigos cargos.
4.3. OS MUNICPIOS
Sanadas as controvrsias quanto natureza jurdica do municpio, encontramos
este como Pessoa Jurdica de Direito Pblico Interno, com determinada autonomia
configurada atravs de autogoverno e auto-administrao. A primeira cristalizada por
Poderes prprios, como o Executivo (Prefeito) e Legislativo (Vereadores); e a segunda pelo
exerccio de competncias, como por exemplo, administrativas e tributrias.
Quanto competncia, podemos destacar o chamado "interesse local" como
forma de delimitao da mesma, apesar de muito pouco precisa sua definio pela
Constituio. Alm desta competncia legislativa exclusiva, o municpio pode legislar de
forma suplementar (art.30, II CF-88), e possui competncia administrativa prpria(art.30 CF88), alm da competncia administrativa comum (art. 23 CF-88).
A Emenda Constitucional n. 15/96 estabeleceu novas regras a serem
respeitadas pelo Estados-membros no tocante criao de novos municpios.
Neste sentido, fato importante a necessidade de consulta prvia s populaes
dos municpios diretamente interessados, mediante plebiscito. Se a aprovao for por
maioria absoluta, a proposta encaminhada para a Assemblia Legislativa Estadual, para
efetivar a criao, por meio de lei ordinria.
A criao do municpio feita pelo desmembramento de parte de outro
municpio ou pela fuso de dois ou mais j existentes.
Como qualquer entidade federativa, o Municpio sofre fiscalizao financeira e
oramentria. Sua viabilizao se d por controle externo pela Cmara dos Vereadores, com
auxlio dos Tribunais de Contas, ou at mesmo pelos prprios cidados; e por controle
interno da administrao, que, com base na Lei n. 4320/64, analisa a legalidade, a
fidelidade e a execuo de seus atos administrativos.
4.4. O DISTRITO FEDERAL
A Constituio Federal de 1988 garante ao Distrito Federal a natureza de ente
federativo autnomo, pois dotado da trplice capacidade de auto-organizao,
autogoverno, e auto-administrao.
O Distrito Federal se auto organizar por Lei Orgnica e possui eleies para
Governador e Deputados.
Quanto competncia, est localizado em uma faixa intermediria, pois com
relao competncia legislativa possui aquelas atribudas aos Estados-membros e tambm
aos Municpios. No entanto, no que concerne as competncias administrativas, exerce-as
livremente, sem qualquer interferncia da Unio.

5. CONCLUSO
A evoluo do federalismo fez com ele vestisse nova roupagem, poderamos
afirmar at que ele passa por um estgio de transio. A velha concepo dualista e
centrfuga fora substituda por uma concepo cooperativista intensificando cada vez mais
as relaes inter-governamentais. Mesmo com essa evoluo busca-se um novo federalismo
que venha atender as necessidades e realidade de um mundo globalizado.
Faz-se necessria uma reavaliao das competncias de cada ente federativo,
uma redistribuio a fim de que seja aprimorada a relao interna e consequentemente a
externa. A eficcia do sistema federativo ser maior quando melhor estiver estabelecida
uma diviso de poderes, no intuito de promover a necessria funcionalidade estatal.
6. BIBLIOGRAFIA
BARACHO, Alfredo de Oliveira. Teoria Geral do Federalismo. Belo Horizonte: Editora:
FUMARC, 1982.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Direito Constitucional. 17 edio. So Paulo: Saraiva,
1996.
._____________. Por uma nova Federao. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1995.
CAETANO, Marcello. Manual de Cincia Poltica e Direito Constitucional. Tomo I. Coimbra:
Livraria Almedina, 1996.
CANOTILHO, Joaquim Jos Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Editora Livraria
Almedina, 1993.
DINIZ, Maria Helena. Norma constitucional e seus efeitos. So Paulo: Saraiva, 1989.
LOPES, Maurcio Antnio Ribeiro. Comentrios Reforma Administrativa. So Paulo, Revista
dos Tribunais, 1998.
MEIRELES, Hely Lopes. Direito municipal Brasileiro. 6 edio. So Paulo: Malheiros
Editores,
1993.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 5 edio, So Paulo: Atlas, 1999.
POGGI, Gianfranco. A evoluo do Estado moderno. Rio de Janeiro: Zahar, 1981.
SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional Positivo. So Paulo: Malheiros, 13 ed.,
1997.
WEBER, Max. Cincia e Poltica: duas vocaes. So Paulo: Cultrix, 1972.