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PORTAIS MUNICIPAIS E
PROMOO DA CIDADANIA:
CONSTRUO DE MODELO DE AVALIAO E
VERIFICAO DE LIMITES E POSSIBILIDADES

Banca examinadora
Prof. Or. Norberto A. Torres (orientador)
Prof. Or. Clvis Bueno de Azevedo
Prof. Or. Ladislau Oowbor
Prof. Or. Peter K. Spink
Prof. Or. Roberto Grun

FUNDAO GETLIO VARGAS


\

ESCOLA DE ADMINISTRAO DE EMPRESAS DE SO PAULO

JOS CARLOS VAZ

LIMITES E POSSIBILIDADES DO USO DE


PORTAIS MUNICIPAIS PARA PROMOO DA
CIDADANIA: A CONSTRUO DE UM
MODELO DE ANLISE E AVALIAO

Tese apresentada ao Curso de Doutorado


em

Administrao

FGVIEAESP -

de

rea

Empresas

da

de Concentrao:

Sistemas de Informao,

como requisito

para obteno do ttulo de doutor em


Administrao.
Orientador:

Torres

FGV

Funda.o Getulio Vargas


Escola de Administrao

<11! Empresa", de So Paulo


Billllowca

'

1200301275

SO PAULO

2003

Prof.

Dr.

Norberto

A.

V AZ, Jos Carlos. Portais Municipais e Promoo da cidadania: Construo de


modelo de avaliao e Verificao de limites e possibilidades. So Paulo: EAESPIFGV,
2003, 491

pginas (Tese de doutorado apresentada ao Curso de Doutorado em

Administrao de Empresas da EAESPIFGV,

rea de Concentrao: Sistemas de

Infomao).

Resumo: Trata dos limites e possibilidades de promoo da cidadania por portais


municipais. Constri um Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais
(MAAP-M) com o intuito de analisar e avaliar de forma abrangente e multidimensional
portais municipais em termos de sua contribuio promoo da cidadania. Aplica o
modelo ao caso do portal do municpio de So Paulo. Realiza uma pesquisa exploratria
com municpios brasileiros sobre servios e informaes oferecidos pelos portais.
Caracteriza sua utilizao e apresenta limites e possibilidades desta para a promoo da
cidadania. A pesquisa conclui pela aplicabilidade do modelo e pela possibilidade dos
portais municipais serem utilizados para promoo da cidadania, mas sob efeito de
condicionantes tecnolgicos e no-tecnolgicos.

Palavras-chave: Internet; Portais; Portais Municipais; Governo Local; So Paulo


(prefeitura);
Cidadania.

Atendimento ao Cidado; Incluso Digital; Governo Eletrnico;

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DEDICATRIA

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Ao Cabral, que no se interessa por estas coisas.

AGRADECIMENTOS
o bom de se fazer uma tese que, por uma combinao de sentimentos

como solidariedade e pena, todo mundo ajuda:


Com tantos ajudando, eventualmente algum nome pode no ter sido citado
nestas pginas, mas isto no diminui minha gratido.
Fbio Alher mostrou que um amigo admirvel, Vagner Diniz fez com
que tudo comeasse, na famlia todos tiveram pacincia.
Davison Balduino e Lucimara Morais Lima merecem um agradecimento
especial pela ajuda inestimvel que deram, especialmente no fechamento do
trabalho.
Por gentilezas, indicaes, sugestes e auxlios de toda ordem agradeo a
Alejandra Meraz Velasco, Janaina Valria de Mattos, Ana Paula F. Macedo
Soares, Evelyn Levy (que leu e criticou o primeiro esboo do projeto), Ladislau
Dowbor, Anastcio Pereira Lima, Fbio Madeira, Alberto Teixeira, Gisele M.
Ribeiro, Marcelo Rocha da Silva, Maria Alexandra Viegas Cortez da Cunha,
Roberto Grum, Clvis Bueno de Azevedo, Sylvia Cadena, Todd Laporte e Dam
Remenyi.
Na Prefeitura de So Paulo, agradecimentos sinceros a

Helena Kerr do

Amaral, Srgio Amadeu da Silveira e Marcelo Sales Hargreaves pela enorme


colaborao.
Meu obrigado ao reitor da UniABC - Universidade do Grande ABC, Prof.
Azurem Ferreira Pinto, pelo apoio no momento certo. Tambm sou grato Profa.
Lucinei A. de Britto e a Lilian Baptista pela ajuda valiosa de muitas formas.
Torno pblico meu agradecimento CAPES pela bolsa de estudos
concedida.
Aos amigos e companheiros do Instituto Plis agradeo pela colaborao e
apoio. Um agradecimento especial a Ruth Simo Paulino, Jorge Kayano, Eduardo
L. Caldas, Silvio Caccia Bava, Veronika Paulics e Zuleika Arashiro.

viagem e estadia Minha sincera gratido ao professor Peter K. Spink, da EAESPIFGV,


por ter possibilitado que isto ocorresse. A ele meu agradecimento tambm pelo apoio e
motivao, e pelas inmeras oportunidades de aprendizagem que tem criado para
beneficiar muitos.
De minha

estada em Austin fica o agradecimento aos professores

Gary

Chapman, Robert Wilson e Joe Potter. Tambm agradeo a Francis Fisher, Sue
Beckwidth, Helosa Buarque de Almeida e Richard Pelton entre vrios outros que com
suas grandes e pequenas gentilezas auxiliaram-me. A hospitalidade e acolhida de
Pamela Rogers foi inesquecvel.
A ENAP - Escola Nacional de Administrao Pblica deu-me a oportunidade de
realizar pesquisas e outras atividades que contriburam para a realizao desta tese.
Agradeo por isso a Regina S. Pacheco, Vera Petrucci, Carlos A. Morales, Marco Acco,
Marianne Nassuno, Danielly Ramos e a muitos funcionrios que sempre me atenderam
com cordialidade e gentileza.
Na EAESPIFGV devo agradecer aos professores Fernando Meirelles, Marcos
Fernandes Gonalves da Silva, Maria Rita Durand, Marta Farah e Pierre Ehrlich.
Ao

professor Norberto Torres endereo minha gratido no somente pela

orientao e valiosas sugestes e

indicaes de pesquisa: seu apoio,

pacincia,

encorajamento e disposio para ajudar foram indispensveis para a realizao deste


trabalho. Mas tambm foram exemplos de solidariedade e respeito humano mais
perenes que qualquer tese.

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suMRIo
CAPTULO 1
1.1

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i,

I
!

I
,

INTRODUO ...................................................... 13

VISO GERAL DA PESQUISA

....................................................

1.2

JUSTIFICATIVA DA ESCOLHA DO TEMA

1.3

CONfEDO DO TRABALHO

CAPTULO 2

. ............... .

......................

....................................................

MLTIPLAS DIMENSES. ............................................................................. 25


2.1

O CENRIO DA ADMINlSlRAO PBLICA BRASILEIRA:

ENTRE

CIDADO

I
I

paradigmas

...

I
j

fi
II

27

2.1.2 Foco no cidado

I
I

27

2.1.1 Dcada de 1990: Emergncia de novas temticas e

20

INTERNET PARA O ATENDIMENTO AO CIDADO E SUAS

TENTATJVAS DE REFORMA, EMERGE A PRESTAO DE SERVIOS COM FOCO NO

18

CONTEXTUALIZAO DA UTILIZAO DA

,
!

15

. ........................................................ . .......

32

2.1.3 Ofoco no cidado e a reoganizao dos servios de


atendimento

35

2.1.4 Os riscos dofoco no cidado e a substituio do cidado pelo


40

cliente

2.1.5 A importncia da tecnologia da informao na orientao ao


cidado
2.2

42
O CENRIO DA TECNOLOGIA DA INFORMAO

..................

45

2.2.1 Tendncias gerais da Tecnologia da Informao: integrao


e convergncia

.............................................................................................

45

2.2.2 Internet como integradora das tendncias de evoluo da


Tecnologia da Iriformao
2.2.2.1

. ..........................................................................

50

A integrao de aplicaes baseadas na Internet com

sistemas e dados pr-existentes

. ................................ ..............................

54

2.2.3 De Websites a Portais: tendncias para evoluo da


prestao de servios na Internet

........

. .. . .. . ........................ . .........................

55

2.2.4 A construo das bases tecnolgicas da evoluo dos portais:


61
desafios tecnolgicos e disputas por mercado
..............

. ......................... . .....

2.2.4.1

Portlets

2.2.4.2

Web Services e e-Services

........

..................................................................

........................

....................

61
62

2.2.5 Novas tecnologias e novosfocos de avaliao . .. . ... . ... . ... 66


.

2.3

. ..

A EXPANSO DO USO DA INTERNET PELO SETOR PBLICO E O

GOVERNO ELETRNICO

............................................................................

67

2.3.1 Estgios de desenvolvimento do governo eletrnico e o caso


70
brasileiro
2.3.2 Limites para a implementao do governo eletrnico.......... 73
2.3.3 O conceito inacabado de Governo Eletrnico.... .
.

2.3.3.1

.....

.. . .
.

..

75

Governo eletrnico e uso de portais municipais: uma

defInio de trabalho

...................

.........

.........................................

.........

79

2.3.4 Governo Eletrnico e uso da internetpelos Municpios .. ... 80


.

2.3.4.1

Evoluo do uso de portais municipais para o

atendimento ao cidado pelos municpios brasileiros (1995-2002) .......... 81


2.4

TECNOLOGIA DA INFORMAO E CIDADANIA

..........................

89

2.4.1 Cidadania e Direitos. .. . .. .... .. . . .. .. . ..... ...... .... ...... .. 89


2.4.2 A disseminao da Tecnologia da Informao e da Internet e
..

..

..

..

suas implicaes sociais: entre possibilidades e ameaas ..

...... ..... ..... . ... 92


.

2.4.2.1

Participao poltica e controle social dos governos

2.4.2.2

Internet e desigualdades sociais

.....

.....................................

94
97

2.4.3 Excluso digital.............. ... ......... .. . .. ..... .. .... . ... .. ... ........ 99
2.4.4 Potencial de impacto nos direitos de cidadania da utilizao
.

..

de portais ou websites municipais para atendimento ao cidado


CAPTULO 3

.... . .... . . 103


.

ANLISE E AVALIAO DE PORTAIS

MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL REFERENCIAL EM UMA


PERSPECTIVA MULTIDISCIPLINAR

.......................................................

3.1

A MULTIDIMENSIONALIDADE DOS PORTAIS MUNICIPAIS

3.2

O REFERENCIAL DA AVALIAO DE POLTICAS PBLICAS

........

.....

110
112
116

3.2.1 Avaliao dos efeitos das polticas pblicas: impactos e


resultados
122
3.3

O REFERENCIAL DA AVALIAO DO USO DA TECNOLOGIA DA

INFORMAO E DE PORTAIS

................................................................

130

3.3.1 Primeiros esforos de avaliao de websites: ofoco nas


interfaces

131

3.3.2 A avaliao de usabilidade: o desafio da adequao das


interfaces s demandas dos usurios.........

................................ ........... ..... 134

3.3.3 Para alm das interfaces: a contribuio da avaliao da


eficcia do uso da tecnologia da informao ..............

...... ........... .. .......... 140


.

3.3.4 Avaliao de portais governamentais e municipais .......... . 144


3.3.5 Novas tecnologias e novosfocos de avaliao ......... ......... 152
.

CAPTULO 4
4.1

METODOLOGIA

...................................................

OBJETNOS E OBJETO DO TRABALHO

..

.......

................

............

158

. 159

4.1.1 Problematizao e estabelecimento da hiptese de pesquisa


161
4.2

Locus E FOCUS DA PESQUISA: DEFINIO DO CAMPO E

MULTIDISCIPLINARIDADE

4.3

........................................................................

SELEO DA ESTRATGIA DE PESQUISA

................................

166
170

4.3.1 A opo pela pesquisa qualitativa .... ...... ........... .. ........... . 170
.

4.3.2 A interao entre dados e anlises ... . ......................... ... .. 174


.

4.3.2.1

Hiptese de pesquisa .

4.3.2.2

Questes estruturadoras da pesquisa......... ................... 175

...

.............................

..

....

. ..

.....

..

175

4.3.3 Etapas do trabalho. . ......... ............... .... . ......... .. ........ ... 176
.

4.4

CONSTRUO E APLICAO DE MODELO DE ANLISE,

CLASSIFICAO E AvALIAO

4.5

..................................................................

COLETA E TRATAMENTO DOS DADOS

....................................

180
182

4.5.1 Primeiro nvel: observao preliminar de portais websites


municipais

182

4.5.1.1

Seleo dos portais e municpios a pesquisar .............. 183

4.5.1.2

Procedimentos de coleta e tratamento dos dados ......... 184

4.5.2 Segundo nvel: Pesquisa exploratria para elaborao de


viso panormica das experincias .............. ............ .................. .............. 184
.

4.5.2.1

Seleo dos portais e municpios a pesquisar .............. 185

4.5.2.2

Procedimentos de coleta e tratamento dos dados ......... 189

4.5.3 Terceiro nvel: Estudo de caso.................... ............ ......... 189


.

4.5.3.1

Seleo do caso a pesquisar ........................................ 190

4.5.3.2

Procedimentos de coleta e tratamento dos dados......... 192

4.5.4 Validade e confiabilidade

.........................

.....................

. 192
...

4.5.4.1

Validade da construo................................................ 193

4.5.4.2

Validade intema ........................................................... 194

4.5.4.3

Validade externa .......................................................... 194

4.5.4.4

Confiabi1idade do estudo ............................................. 195

CAPTULO 5

O MODELO DE ANLISE E AVALIAO DE

PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP-M)

...........................................................

PRINCPIOS, ESTRUTURA E DO MODELO DE AVALIAO ...........

5.1

197
199

5.1.1 Pressupostos referentes relao entre cidadania e


atendimento ao cidado

..............................................................................

200

5.1.2 A importncia do contexto e a relatividade da avaliao 200


..

5.1.3 Relaes de causalidade e efeitos do emprego dos


instrumentos de polticas pblicas

..............................................................

5.1.4 Concentrao na eficcia dos portais municipais

..............

201
202

5.1.5 Estrutura do modelo de anlise e avaliao dos portais


municipais
5.2

203
AVALIAo DO CONTEXTO - IDENTIFICAO DOS

CONDICIONANTES AMBIENTAIS, ORGANIZACIONAIS E POLTICOS ..............

5.2.1 Condicionantes ambientais

...................................

. .
...

........

. 207

5.2.1.1

Condicionantes ambientais gerais ................................ 209

5.2.1.2

Condicionantes ambientais especficos........................ 211

5.2.2 Condicionantes organizacionais .


5.2.3 Condicionantes polticos e estratgicos

. . ..............

.......................

.....................

5.3

..... 205

........

222

5.2.3.1

Condicionantes polticos e estratgi cos gerais ............. 225

5.2.3.2

Condicionantes polticos e estratgicos especficos..... 228

FUNCIONALIDADES E PADRES DE USO ....................................

5.3.1 Anlise do contedo ofertado

.......

.....................................

5.3.2 Anlise de caractersticasfoncionais e de desenho


5.3.3 Anlise dos padres de acesso

............

............................................

5.4

213

236

238
244
249

EFEITOS DA UTILIZAO DE PORTAIS MUNICIPAIS NO

ATENDIMENTO AO CIDADO ........................................................................ ....

254

5.4.1 Impacto dos portais municipais na transformao da


262

cidadania

5.4.2 Resultados dos portais municipais na mudana dos padres


de produo e consumo dos servios ...
CAPTULO 6

........

............ .
.

......

.. . . . .......... . . 266
..

.. .

..

...

APRESENTAO, TRATAMENTO E

DISCUSSO DOS DADOS COLETADOS: EXPERINCIAS


BRASILEIRAS DE UTILIZAO DE PORTAIS MUNICIPAIS E
ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE SO PAULO. ..................,.................................................. 271
6.1

RESULTADOS DA PRIMEIRA ETAPA DO LEVANTAMENTO DE

DADOS: PESQUISA EXPLORATRIA PARA A CONSTRUO DE UMA VISO


REFERENCIAL DA UTILIZAO DA INTERNET PELOS MUNICPIOS BRASILEIROS
PARA O ATENDIMENTO AO CIDADO

.......................................................

274

6.1.1 Componentes da oferta bsica de servios e informaes . 274


6.1.2 Uma viso panormica da utilizao da Internetpara o
atendimento ao cidado nos municipios brasileiros............
6.1.2.1

. . .... ........ 276

.... ...

Os dados levantados: viso panormica da utilizao da

Internet para o atendimento ao cidado nos municpios brasileiros

6.1.3 Consideraes adicionais . ............ .


..

6.2

RESULTADOS DA SEGUNDA ETAPA

....

..

. .............
..

.......

...........

DO LEVANTAMENTO

277

299

DE

DADOS: ESTUDO DO CASO DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA DO


MUNICPIO DE SO PAULO

................................................................

6.2.1 Fichamento do caso ..... .


..

........

............... .
.

........

303

.. .......... .. . 303
.

..

6.2.1.1

Misso do portal, como declarada pelos responsveis. 303

6.2.1.2

Dirigentes pblicos responsveis pelo portal municipal.


304

6.2.1.3
municipal.

rgos responsveis e envolvidos na operao do portal


304

6.2.1.4

A poltica de tecnologia da informao da prefeitura 306

6.2.1.5

Histrico, evoluo e estratgias de implantao do portal

municipal.
6.2.1.6

..

307
Recursos envolvidos no desenvolvimento e manuteno.
316

6.2.1.7

Tecnologias empregadas

6.2.1.8

Principais dificuldades enfrentadas

.. . . . . .. .. .. ...

.....

..

..

..

..

..

. .. . 318

.....

.. .. ... . ..

.....

..

...

. 319

.........

6.2.2 Identificao e anlise dos condicionantes ambientais,


organizacionais, polticos e estratgicos do caso em estudo . .
...

6.2.2.1

Condicionantes ambientais

6.2.2.2

Condicionantes organizacionais. . . .... ..

6.2.2.3

Condicionantes polticos e estratgicos ..

. .

...

...

.. . .

.....

..

..

..

.. .

.. ...

.......

6.2.3 Anlise dafoncionalidades e padres de uso

..

........

..........

.. ..

......

..

...

...

............ ...

6.2.3.2

Anlise de caractersticas funcionais e de desenho

..

... .

.......

6.2.4 Anlise dos padres de acesso

. .

....................

. . . . . . 340

.....

Anlise do contedo ofertado

. .. .

327

. 334

......

6.2.3.1

.....

326

...

....

345

. . . . 345

....

.....

...

. 371

....

..............

379

6.2.5 Avaliao dos resultados e impactos da utilizao ............ 384


6.2.5.1

Identificao dos impactos e resultados . .

6.2.5.2

Caracterizao dos impactos e resultados

..

CAPTULO 7
7.1

CONCLUSES

...................

....

....

385

. 392

.........

........................................

397

UTILIDADE E VIABILIDADE DO MODELO DE ANLISE E AVALIAO

DE PORTAIS MUNICIPAIS CONSTRUDO

(MAAP-M) .......................................... 401

7.1.1 A aplicao do modelo no caso estudado


. . 402
7.1.2 Aspectos positivos e condies de aplicabilidade do modelo
...................... ...

405
7.1.3 Possibilidades de aperfeioamento do modelo MAAP-M 408
..

7.2

POSSIBILIDADES E LIMITES DO USO DE PORTAIS MUNICIPAIS PARA

O ATENDIMENTO AO CIDADO EM UMA PERSPECTIVA DE PROMOO DA


CIDADANIA

411

7.2.1 Possibilidades de promoo da cidadania atravs dos portais


municipais

412

7.2.2 Limites e restries promoo da cidadania atravs dos


portais municipais

.................................................................. ' "

7.2.3 Desafios e perspectivas


7.3

CONSIDERAES FINAIS

......

..

..........

.............

.................. 417
.

....... ..........

....................................................

423
427

7.3.1 Limitaes do trabalho e possibilidades de desenvolvimentos


427
futuros
7.3.2 Contribuies deste trabalho

. ..

..........

. ..

.......

.................

. . 429
.

--------

ABSTRACT

--

........................................................................................

REFERNCIAS BillUOGRFICAS

................................................

433
434

ANEXO A - ROTEIRO PARA LEVANTAMENTO DE


INFORMAES PARA AVALIAO DE USO DE PORTAL MUNICIPAL
PARA O ATENDIMENTO AO CIDAD O

..........................

......

................

458

ANEXO B - MAPA DO PORTAL DA PREFEITURA DO


MUNICPIO DE SO PAULO

......................................................................

472

ANEXO C - PROTOCOLO DE CRIAO, MANUTENO E


ATUALIZAO DOS SITES DA ADMINSITRAO PBLICA
MUNICIPAL DE SO PAULO NA INTERNET

........................................

475

ANEXO D - SERVIOS DISPON VEIS NO SERVIO DE


ATENDIMENTO AO CIDADO DO PORTAL PREFEITURA.sP, DA
PREFEITURA MUNICIPAL DE SO PAULO

............................................

479

ANEXO E - MUNICPIOS PESQUISADOS NA FASE DE


OBSERVA O PRELIMINAR

..............................................................

.....

489

13

CAPTULO 1

INTRODUO

14

Captulo 1

Introduo

No simples conduzir uma pesquisa em que o prprio objeto de estudo muda


de nome (e de conceito) ao longo da realizao da pesquisa.

tema que despertou o

interesse do pesquisador foram as homepages de prefeituras. Nos primeiros dias de


trabalho, ainda na fase de aproximao ao tema, a pesquisa j versava sobre websites
municipais.

poca de sua concluso, o avano da tecnologia da informao e o

adensamento do uso da Internet pelos municpios vai transformando-os em portais.


Por trs dessa mudana, encontra-se um conjunto de fenmenos sociais
complexos e interligados: evoluo da tecnologia de conectividade e integrao de
sistemas, dados e aplicaes, evoluo da tecnologia de portais, ampliao da base de
usurios da Internet sem modificao do quadro de excluso digital a que se submete a
maior parte das pessoas, aprendizado organizaconal e social quanto ao uso da Internet,
mudanas nas prticas de gesto e de trabalho nas organizaes pblicas, demandas dos
cidados quanto a novos padres de qualidade de servios e transformaes culturais.
Com isso, o que um dia foi pensado como estudo das homepages municipais,
torna-se um trabalho a exigir uma abordagem multidimensional e integrada: h se falar
de tecnologia da informao, de transformao na gesto pblica, de atendimento ao
cidado, de organizaes pblicas, de processos sociais e culturais e de direitos e
cidadania.
Esse tipo de fenmeno pode tambm ser estudado luz do processo de Reforma
do Estado, colocado em discusso nos vrios nveis de governo, inclusive o municipal.
LAFORE

(1992, p. 72) observa que "o tema da modernizao do servio pblico

apoiou-se fortemente sobre uma vontade de melhor conhecer e melhor servir o


cidado." Para o mesmo autor, foi "em nome de uma melhor prestao de servios ao
cidado que os mtodos do setor privado foram introduzidos no setor pblico:
comunicao, introduo de novos mtodos de trabalho, projetos de servio, avaliao
etc."
Do ponto de vista da tecnologia da informao, os ltimos anos tm propiciado
um desenvolvimento bastante expressivo. A convergncia entre estas duas tendncias

15
pode produzir inovaes significativas na relao entre governos e cidados, trazendo
consequncias positivas para a promoo da cidadania.

1.1

Viso geral da pesquisa

atendimento ao cidado tomou-se objeto de ateno de governos brasileiros

nos ltimos anos. Uma combinao entre oferta e demanda trouxe luz, nos vrios
nveis de governo, experincias que se valeram de novas tecnologias ou

de

instrumentos tradicionais e que passaram a se incorporar ao cotidiano dos cidados.


Essa emergncia de novas experincias passa a exigir que, do ponto de vista da
produo de conhecimento, tal fenmeno receba tambm uma nova ateno.

Esta

pesquisa pretende colaborar nessa tarefa sob o ngulo dos aportes que a tecnologia da
informao pode trazer ao atendimento

ao

cidado, concentrando sua ateno no uso da

Internet pelos governos municipais brasileiros.


No tocante a isto, importante salientar duas concepces bsicas que orientam
todo o estudo:
A

primeira concepo liga-se ao entendimento de que a cidadania fruto da

relao entre Estado e sociedade e, portanto, no pode ser simplesmente outorgada


pelo Estado. Isto significa que o governo municipal, atravs do uso de um website
municipal para o atendimento ao cidado, no confere cidadania, mas pode contribuir
para o seu avano, considerando-se que a construo da cidadania um processo de
permanente renovao e ampliao de

suas frentes e possibilidades (OLIVEIRA,

2000).
A outra concepo referencial em que se funda este trabalho decorrente da
anterior, e diz respeito indissociabilidade entre atendimento ao cidado e
cidadania. Os dois temas no podem ser tratados em separado porque o atendimento ao
cidado prestado pelas organizaes pblicas

no deixa de ser uma forma de

relacionamento entre o Estado, atravs de um de seus entes, e a sociedade, ainda que


atingindo apenas um nico indivduo POLITT (1990).

16
o objetivo desta pesquisa foi construir um modelo de anlise e avaliao de
portais municipais para o atendimento ao cidado, voltado para a identificao de
resultados e impactos potenciais e efetivos sobre a promoo da cidadania Atravs de
sua aplicao em um caso selecionado, combinada a outros recursos de investigao
(pesquisa exploratria e reviso de literatura), objetivou-se tambm identificar os
limites e possibilidades da utilizao de portais municipais na promoo da cidadania.
Portais podem ser conceituados como instrumentos abrangentes e articulados de
presena de organizaes na Internet. Os portais concentram e subordinam a si o acesso
a um conjunto esttico ou dinmico de contedos com algum vinculo entre si. Segundo
CUNHA (2000, p. 77), "um portal uma porta de entrada na rede, a partir do qual os
usurios determinam seus passos na

Web. [ . ] Existem portais que oferecem servios e


.

contedos genricos, outros especializaram-se em mquinas ou mecanismos de busca de

informaes e outros ainda so centrados em um contedo particular, como servios


pblicos."
A hiptese de pesquisa que fundamentou o trabalho foi:
o

uso de portais municipais no atendimento ao cidado contribui

positivamente para a promoo da cidadania, com essa contribuio sujeita a


condicionantes e restries de ordem tecnolgica, poltica, social e organizacional
A investigao foi orientada pelas seguintes questes estruturadoras:

que

significa

promover

cidadania

atravs

de

portais

municipais?

Como avaliar a contribuio cidadania gerada pela oferta de

servios e informaes atravs de um portal?

Qual o real alcance de cada possibilidade de utilizao dos

portais municipais para a promoo da cidadania? Que servios podem ser


prestados, que tipo de informao pode ser oferecida?

Quais so os limites, restries

dos portais na promoo da cidadania?

e condicionantes para a eficcia

17
A construo do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP
M) aparece como a primeira contribuio desta pesquisa. O MAAP-M

presta-se

especialmente a avaliaes de eficcia organizacional e de termo mais longo. Por conta


de sua capacidade de explicao da influncia dos componentes e condicionantes do
portal sobre seu desempenho, o modelo pode ser utilizado como elemento de avaliao
para subsidiar intervenes. Sua estrutura modular e flexvel, sendo possvel destinar
diferentes graus de ateno aos seus componentes, de acordo com as caractersticas do
caso estudado.
A pesquisa tambm oferece uma caracterizao do uso de portais por municpios
brasileiros para o atendimento ao cidado, sob o ponto de vista da promoo da
cidadania, elaborada com base em uma pesquisa exploratria com mtodo de
observao direta. Essa caracterizacv fornece uma viso panormica

das aplicacw

utilizadas pelos municpios.


O estudo do caso do portal

Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So

Paulo, teve como objetivo central ilustrar e validar o mpm. Adicionalmente, teve
tambm o objetivo de

aprofundar

e complementar os resultados da pesquisa

exploratria realizada.
Pode-se destacar o estudo de caso como uma contribuio em si ao estudo do
tema e ao estudo do governo do municpio, pela importncia do registro da experincia
que apresenta e as reflexes sobre seus resultados e dificuldades.
Com bases nesses dados, foi possvel chegar concluso de que os portais
municipais podem contribuir para a promoo da cidadania, mas a efetividade de seu
impacto depende de uma complexa srie de condicionantes e caractersticas dos portais.
Os limites, restries

e condicionantes para adoo dessas tecnologias foram

classificados e analisados em suas interaes. No se restringiu a anlise aos limites


especficos das aplicaes, mas limites mais gerais, com capacidade de intervir
diretamente sobre os padres de produo e consumo dos servios de atendimento ao
cidado

atravs

da

Internet.

18

1.2

Justificativa da escolha do tema

Desde

os

pnmerros

momentos

da

World Wide Web comercial foram

identificados potenciais para a promoo da cidadania por portais brasileiros (VAZ,


1995).

Mesmo que tenha havido otimismo exagerado em alguns casos,

no se pode

refutar essas possibilidades. Entretanto, a literatura de avaliao de portais pblicos e a


literatura sobre utilizao da Internet por municpios dedica pouca ateno aos nveis de
efetividade dos portais. De modo geral, os autores dedicam-se a apresentar os beneficios
tericos da utilizacv da Internet ou casos de sucesso para

benchmarldng. Reflexes

criticas sobre experincias de utilizacv de portais por governos municipais so raras.


Tambm h carncia de instrumentos de avaliacv voltados eficcia dos portais: o
paradigma de

que avaliar um portal atribuir pontos a quesitos de funcionalidade e

padres de uso, especialmente de usabilidade, permanece forte.


Com isso, abundncia de retrica soma-se a carncia de informaes teis. A
avaliacv baseada na idia de usabilidade peca pela incapacidade de aprofundar-se nas
dinmicas

sociais,

organizacionais

polticas

que

presidem

planejamento,

implementao e operao de portais municipais. As informaes por elas produzidas


tendem a ser mais teis aos escales intermedirios (gerentes de comunicao, gerentes
de tecnologia da informao) que direo estratgica da prefeitura
das avaliacw realizadas geralmente no alcana os

A profundidade

fatores que realmente direcionam

o desempenho dos portais municipais, pois esses s podem ser detectados atravs de
avaliacw estruturadas, flexveis, abrangentes e multidimensionais.
Esse quadro motivou o desenho da pesquisa aqui apresentada. Para avanar no
conhecimento sobre a promoo efetiva da cidadana atravs de portais municipais,
novos mtodos de avaliao precisam ser elaborados. Alm disso,

novas avaliacw

precisam ser realizadas para identificar os limites e possibilidades do uso de portais


municipais para atendimento ao cidado, sob a pena de que grandes somas podem ser
investidas

pelas

correspondentes.

prefeituras

sem

retornos

econmicos,

polticos

sociais

19
A escolha do tema, alm da sua importncia intrnseca, tambm encontra
motivaes no interesse pessoal do pesquisador que, nos ltimos anos, produziu e
apresentou diversos

trabalhos

ligados administrao municipal no campo da

tecnologia da informao e da

promoo da cidadania, participou do Comit

Consultivo do CONIP - Congresso Nacional de Informtica Pblica e do jri do Prmio


"Cidadania na Internet", categoria websites municipais (em

1998, 1999 e 2000).

Tambm participou de pesquisas promovidas pela Escola Nacional de Administrao


!
Pblica sobre sistemas de atendimento ao cidado .

ENAP (2001b).

20

1.3

Contedo do trabalho

o emprego de Internet pelas prefeituras para o atendimento ao cidado significa

um problema de ordem tecnolgica, administrativo-organizacional e poltica. Para


explorar os mltiplos aspectos envolvidos foi necessrio retomar o conhecimento
produzido sobre as diversas dimenses do problema, de forma a contextualiz-lo.
o Captulo 2 apresenta essa contextualizao da utilizao da Internet para o

atendimento ao cidado. Empreendeu-se uma reviso de literatura sobre vrios temas:


tendncias da administrao pblica, orientao para o cidado no atendimento,
tendncias da tecnologia da informao, tendncias da tecnologia de portais, direitos de
cidadania, questes sociais ligadas disseminao da Internet, governo eletrnico e
utilizao da Internet por governos, com destaque para os governos municipais. Esse
captulo no apenas fornece a reviso bibliogrfica geral do trabalho, como avana
criticamente na contextualizao e conceituao.
o captulo inicia pela discusso das principais tendncias presentes no cenrio

da administrao pblica a partir da dcada de 1990 no BrasiL A orientao para o


cidado na organizao do Estado e na prestao de servios pblicos emerge nesse
perodo para o centro das discusses e influencia processos de mudana nos rgos
pblicos, alm de trazer novos referenciais para a gesto pblica. Materializar esta
orientao, no entanto, implica mudanas

nas

estruturas mentais e

nas

prticas de

trabalho vigentes no servio pblico. As evolues deste campo exigem mudanas nos
processos de trabalho que dependem da

utilizao intensiva da tecnologia da

informao.
A tecnologia da informao surge como ferramenta indispensvel, o que
justificou que se apontasse as principais tendncias

na

sua evoluo, em especial no

que diz respeito ao uso da Internet nos processos de negcio e sua integrao aos
sistemas, bases de dados e aplicaes.
A contextualizao continua pela discusso das principais caractersticas dda
utilizao da Internet pelo setor pblico para o atendimento ao cidados. Destaca-se o
chamado "governo eletrnico", termo que foi associado

utilizao intensiva dos

recursos da Internet na prestao de servios pblicos. Discutem-se as principais

21

barreiras efetivao do governo eletrnico, tal como colocadas pela literatura, e a


evoluo dessas idias e prticas no Brasil.
Aps explorar

as conceituaes de governo eletrnico propostas na literatura

sobre o tema discute-se sua utilizao como recurso conceitual, sendo


constatar que se trata de uma conceituao ainda no consolidada. Face

possvel

s restries

encontradas com relao ao termo governo eletrnico, considerou-se mais adequado


identificar o objeto do trabalho como a utilizao de portais, em nvel municipal, para
atendimento ao cidado, do ponto de vista da promoo da cidadania, buscando-se na
literatura as principais possibilidades de aplicaes dos portais municipais, inclusive
trazendo informaes sobre a sua evoluo no Brasil.
Como o

objetivo deste trabalho passa pelo entendimento dos limites e

possibilidades de promoo da cidadania atravs do uso da Internet pelos governos


municipais foi preciso identificar diversas dimenses de relacionamento entre a Internet
e a cidadania.

A contextualizao encerra-se com a discusso das relaes entre

cidadania e portais municipais, sob o ponto de vista do atendimento ao cidado, com a


compreenso das relaes entre Internet e cidadania. So identificados os principais
questionamentos utilizao da Internet e elabora-se uma tipologa dos efeitos do uso
de Internet para o atendimento ao cidado sobre os direitos e as relaes de cidadania, a
partir das reflexes de MARSHALL (1967) e BOBBIO (1992).
o Captulo

apresenta um marco conceitual referencial para a anlise e

avaliao de portais municipais, dentro da perspectiva multidisciplinar adotada.


Constitui-se na reviso bibliogrfica mais especfica, aps a reviso bibliogrfica de
contextualizao e conceituao apresentada no captulo anterior.
A anlise das caractersticas e a avaliao da contribuio dos portais municipais
promoo da cidadania atravs do atendimento ao cidado exige o concurso de
conhecimento produzido em distintos campos. Trata-se de um fenmeno tecnolgco,
organizacional e poltico. Seu desempenho condicionado por uma extensa lista de
fatores, ambientais, organizacionais, e polticos e tecnolgicos.
A abordagem empregada partiu da formulao mais geral no campo da avaliao
das polticas pblicas, com a identificao

na

literatura das categorias centrais de

avaliao (impactos e resultados) e sua reconstruo para efeito da presente pesquisa,

22

tarefa esta que orientou a reviso da literatura de avaliao de aplicaes da tecnologia


da informao e de portais ou websites. Com isto, o referencial produzido manteve seu
foco nas categorias de avaliao que apontam para a contribuio dos portais para a
promoo da cidadania atravs do atendimento

ao

cidado, o que significou elaborar

uma crtica da avaliao de portais ou websites baseada em indicadores quantitativos de


usabilidade e padres visuais, por inadequada ao foco na eficcia organizacional e na
integrao de processos imposto pelos desenvolvimentos da tecnologia de portais.
No Captulo

4 o objetivo, o objeto e a hiptese de pesquisa so definidos em

funo da problematizao do problema. As questes estruturadoras da pesquisa so


levantadas.
Nesse captulo expem-se as principais decises metodolgicas enfrentadas para
o

desenho

da

estratgia

de

pesquisa. Ddiscute-se

deciso

pelo locus

em

Administrao Pblica e focus na prestao de servios e atendimento ao cidado. A


opo por uma metodologia de base qualitativa explanada e a fundamentao
metodolgica em aspectos da grounded theory explicitada. Cada uma das etapas de
trabalho exposta: justifica-se a construo e apresenta-se os fundamentos, alicerados
na crtica aos procedimentos tradicionais de avaliao de portais ou websites com base
na usabilidade e aspectos visuais. A

coleta de dados compe-se de trs nveis:

observao preliminar de portais ou websites municipais, pesquisa exploratria sobre a


utilizao de portais municipais para o atendimento ao

cidado e estudo do caso do

portal Prefeitura.sp, da Prefeitura Municipal de So Paulo. Para cada uma delas faz-se a
apresentao da justificativa de sua presena

na

estratgia de pesquisa, a exposio dos

critrios e procedimentos de seleo de casos a estudar e dos procedimentos de coleta e


tratamento dos dados. O captulo tambm discute as questes ligadas validade e
confiabilidade da pesquisa.
O Captulo 5 apresenta o Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais

(MAAP-M),

desenvolvido para atender um dos objetivos centrais da pesquisa. O

modelo de anlise e avaliao desenvolvido incorpora a base conceitual apresentada nos


itens anteriores, combinando recursos da avaliao de polticas pblicas e seus
instrumentos e da avaliao tcnica de portais ou websites em funo dos objetivos do
trabalho e das questes orientadoras da pesquisa.

23
o Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) orienta-se
para a identificao de impactos e resultados da utilizao de portais no atendimento ao
cidado e

modelo busca compreender no somente estes efeitos da aplicao da

tecnologia, mas tambm o comportamento de seus principais fatores condicionantes.


Ou seja, por agrupar instrumental analtico e avaliativo,

o modelo no somente

contribui para a identificao dos efeitos do uso dos portais ou websites em distintos
niveis,

chegando aos impactos na promoo da cidadania, como tambm explora as

relaes de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu desempenho.

portanto, um modelo voltado para a eficcia organizacional com poder de diagnstico e


identificao de fatores de sucesso e de fatores limitadores do desempenho.
Estas caractersticas do modelo desenvolvido conferem-lhe o carter de produto
destacado desta pesquisa. Apesar de concebido como instrumento para a identificao
de limites e possibilidades do uso de portais ou websites municipais para o atendimento
ao cidado com vistas promoo da cidadania, o MAAP-M em si pode ser visto como
uma contribuio adicional que pode ser utilizada em outras investigaes acadmicas
ou mesmo por gestores pblicos interessados em avaliar a utilizao da internet pelas
prefeituras.
Ao Captulo

6 coube a apresentao dos dados coletados e tratados, compostos

por uma viso panormica do uso de portais ou websites municipais no atendimento

ao

cidado em municpios brasileiros. Nessa viso panormica, que utilizou como amostras
municpios com maior probabilidade de utilizao de inovaes, foi possvel identificar
uma oferta bsica

de

servios compartilhada pelos

municpios com uso mais

consolidado. Identificaram-se, tambm, possibilidades de utilizao da tecnologia de


forma a contribuir positivamente para a cidadania.
O mesmo captulo
Municpio de So Paulo.

traz o estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do


O estudo de caso foi desenhado para

ilustrar e validar

aplicao do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M),e para


aprofundar os resultados da pesquisa exploratria, ampliando o entendimento da
compreenso das possibilidades e limites de promoo da cidadania por meio da
utilizao da Internet pelas prefeituras municipais.

24
o stimo ltimo captulo oferece as concluses da pesquisa. Nele discutida a
validade do modelo de anlise e avaliao desenvolvido e
conclusiva uma avaliao

apresentada de forma

das possibilidades e limites da promoo da cidadania pela

utilizao da Internet no atendimento ao cidado, utilizando-se concluses do estudo de


caso e da pesquisa exploratria.

25

CAPTUL02

UTILIZAO
ATENDIMENTO

DA

CONTEXTUALIZAO
DA

INTERNET

AO

MLTIPLAS DIMENSES.

CIDADO

PARA
E

SUAS

26

Captulo 2

Contextualizao da utilizao da internet para o

atendimento ao cidado e suas mltiplas dimenses.


Para explorar o conjunto de questes construdas no captulo anterior a partir da
formulao de hipteses de pesquisa, foi necessrio retomar o conhecimento produzido
sobre as diversas dimenses do problema, de forma a contextualiz-lo. O emprego de
Internet pelas prefeituras para o atendimento ao cidado, como j visto, significa um
problema de ordem tecnolgica, administrativo-organizacional e poltica.
Este captulo pretende dar conta do entendimento multidisciplinar do objeto da
pesquisa, fornecendo uma contextualizao e conceituao bsica.

Para isto, foi

empreendida uma reviso de literatura sobre vrios temas: tendncias da administrao


pblica, orientao para o cidado no atendimento, tendncias da tecnologia da
informao, tendncias na tecnologia de portais, direitos de cidadania, questes sociais
ligadas disseminao da Internet e utilizao da Internet por governos, com destaque
para os governos municipais. Este captulo configura-se, portanto, como a reviso
bibliogrfica geral do trabalho, mas vai alm disto ao avanar na contextualizao e
conceituao.
O captulo inicia-se por uma seo que traz a discusso das principais tendncias

presentes no

cenrio da administrao pblica a partir da dcada de 1990 no Brasil. A

"orientao para o cidado" na organizao do Estado e

na

prestao de servios

pblicos emerge nesse perodo para o centro das discusses e influencia processos de
mudana nos rgos pblicos, alm de trazer novos referenciais para a gesto pblica.
Esses novos referenciais de operao dos servios pblicos exigem mudanas
nos processos de trabalho que tendem a exigir o emprego intensivo de recursos de
informtica. Neste captulo, em sua segunda seo, tambm se identificam as tendncias
centrais da tecnologia da informao e, mais especificamente, de uso de portais.
Especial ateno dedicada integrao de sistemas, bases de dados e aplicaes, vital
para o fornecimento de servios atravs da Internet.
Outra seo apresenta as principais caractersticas do chamado "Governo
Eletrnico", termo que passou a definir a utilizao intensiva dos recursos da Internet na
prestao de servios pblicos. Aps estabelecer as distines necessrias sua

27
utilizao como recurso conceitual, exploram-se as possibilidades propostas na
literatura sobre o tema, com destaque para o nvel municipal.
Construir conhecimento sobre o problema exige, ainda, a compreenso das
relaes entre Internet e cidadania Em virtude dessa necessidade, neste captulo se
mapeia os principais questionamentos utilizao da Internet e, por fim, a partir das
reflexes de MARSHALL (1967), constri-se uma tipologia dos efeitos do uso de
Internet para o atendimento ao cidado sobre os direitos e as relaes de cidadania.

2.1

O cenrio da Administrao Pblica Brasileira: entre tentativas

de reforma, emerge a prestao de servios com foco no cidado

Nesta seo explorada uma dimenso fundamentaI para a compreenso do


quadro em que se insere o problema estudado: o cenrio da administrao pblica a
partir da dcada de 1990, caracterizado pela emergncia de novas temticas e
paradigmas. Neste movimento, ganhou fora especial a orientao ao cidado na
prestao de servios pblicos.

Materializar esta orientao, no entanto, implica

mudanas nas estruturas mentais e nas prticas de trabalho vigentes no servio pblico.
E requer a utilizao intensiva da tecnologia da informao.

2.1.1

Dcada de 1990: Emergncia de novas temticas e paradigmas


As ltimas dcadas do sculo XX apresentaram mudanas nos paradigmas da

Administrao Pblica (MEZZOMO KEINERT, 1998), com a emergncia de um novo


modelo com nfase na eficincia e no controle dos resultados, em substituio
tradicional focalizao no controle das atividades-meionas organizaes burocrticas.
Comumente chamado de Modelo Gerencial (BRESSER PEREIRA, 1996), este
novo modelo traz agenda da gesto pblica novos temas, que ABRUCIO (1997, p. 8)
destaca como sendo: a preocupao com a avaliao de desempenho, o controle sobre
os gastos pblicos e a orientao dos servios pblicos para a satisfao dos cidados.
CAIDEN (1991) destaca o aumento da produtividade, a ampliao da capacidade de
resposta do setor pblico, a criao de mecanismos de controle e a reestruturao das

28
organizaes pblicas. CLAD (1999, p. 129) tambm aponta como "ingredientes
bsicos" desse novo paradigma a eficincia, a democratizao do servio pblico, o
aumento da autonomia gerencial, a reduo dos nveis hierrquicos e o desenvolvimento
de mecanismos de transparncia da administrao pblica. TROSA (2001) destaca a
orientao para resultados, contrapondo-se orientao para os controles, como
diferencial desse novo modelo.
No Brasil, esse movimento encontra maior eco nos primeiros anos do governo
de Fernando Henrique Cardoso, no perodo compreendido entre 1995 e 1998. Durante a
gesto de Luiz Carlos Bresser Pereira frente do

Ministrio da Administrao e

Reforma do Estado, uma srie de iniciativas do governo federal implantam proposies


do chamado "Modelo Gerencial", como tambm disseminam seus princpios entre a
opinio pblica e os servidores federais.

A partir de 1999, a extino do citado

ministrio materializa a retirada da "Reforma do Estado" da agenda prioritria do


governo federal (CUNHA, 20001'. Entretanto, temas como redesenho de processos, foco
no cidado, orientao gerencial para resultados, flexibilizao das estruturas estatais e
parcerias pblico-privado, entre outros, mantiveram-se nas discusses sobre a
administrao pblica no Brasil.
Essas mudanas no pensamento em Administrao Pblica no ocorreram por
acaso, nem se tratam de um fenmeno brasileiro. SOARES (2002, p. 86) aponta que
"o desenvolvimento do modelo gerencial de administrao foi inspirado

na

iniciativa privada, apresentando ainda muitos elementos dessa forma

de gesto ".
De fato, o perodo compreendido pelas dcadas de 1980 e 1990 foi marcado pelo
florescimento de uma profuso de experincias de novas tcnicas de gesto no setor
privado. As mudanas que pautaram os estudos e tambm a prtica da administrao de
empresas no perodo destinaram-se a adaptar a gesto empresarial a um novo ambiente
caracterizado pelo acirramento da competitividade internacional, pela concentrao da
competio em grandes conglomerados transnacionais e pela profunda transformao

"Para um balano desse processo, ver a obra organizada por BRESSER PEREIRA e SPINK (2001).

29

motivada pela disseminao da Tecnologia da Informao no campo da produo de


bens e servios e na gesto

das empresas (TAPSCOTT, 1 999). Novos temas emergiram,

sob marcada influncia das transformaes operadas na Administrao de Empresas,


como o tratamento de informaes em grandes volumes e profundidade, a busca da
excelncia no atendimento aos clientes, a reduo de desperdcios e retrabalhos, a
automatizao da produo de bens e servos, a utilizao da internet para a prestao
de servios, a reduo das organizaes ao seu porte "mnimo"'.
COELHO

(2001a, p.

1 3 1 ) destaca, entre as tendncias emergentes nas

organizaes pblicas que caracterizam um novo modelo de organizao do trabalho:

formas mais flexveis e menos regulamentadas de emprego pblico;

maior flexibilidade gerencial;

maior compromsso com desempenho e resultados;

elevados padres de conduta, comportamento e tica profissional;

oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficincias;

associao de remunerao a desempenho;

capacitao de gerentes para liderana de equipes;

postura ativa em relao a parcerias e novos negcios.

FRESNEDA (1998) destaca a relao entre tecnologia da informao e


transformaes radicais nas organizaes pblicas, atingindo estruturas organizacionais,
processos de trabalho e perfil do servidor pblico. A crescente utilizao de recursos
tecnolgicos pelo setor pblico contribui positivamente para a criao de novas
estruturas, com menos niveis hierrquicos, orientadas pelos valores da qualidade,
eficincia, foco no cidado, trabalho colaborativo e horizontalidade.

, Neste tpico em particular, tcnicas como downsizing e reengenharia foram popularizadas e, no senso
comum, tomaram-se sinnimo --note-se que equivocado-- de modernizao gerencial.

30
SOARES (2002) identifica quatro categorias de transformaes interligadas e
com influncias recprocas, que presidiram as aes de transformao das organizaes
pblicas.

mudanas organizacionais;

mudanas nos processos de trabalho;

substituio do aparato tecnolgico; e

mudanas culturais.

Essas tendncias refletiram-se em novas abordagens da administrao que


influenciaram o pensamento sobre Administrao Pblica. K.ETTL (2000) observa que
a emergncia do comrcio eletrnico gerou

nas

empresas transformaes nos modelos

de negcios as quais o setor pblico passou a tentar emular. CAIDEN (1991, p. 88)
defende uma atuao "mais empresarial" dos governos. GUERRERO (2001) defende
que os servios pblicos devem perder sua forma burocrtica e orientar-se para as
prticas mercantis, transformando o cidado em consumidor.
Em paralelo a esse processo de influncia da Administrao de Empresas sobre a
Administrao Pblica, outras influncias manifestaram-se no ambiente deste campo do
conhecimento.
No se pode descartar a influncia dos processos ocorridos ao longo da dcada
de 1980 e primeiros anos da dcada de 1990, nos pases de capitalismo avanado de
tradio anglo-saxnica Marcados por uma orientao neoliberal, especialmente
preocupada com questes de eficincia e reduo de gastos pblicos, os governos desses
pases promoveram profundas reformas nos respectivos aparelhos estatais. Essas
experincias foram decisivas para a construo terica do "modelo gerencial", e suas
prticas e conceitos resistiram a descontinuidades administrativas nos paises de origem,
mantendo-se como orientaes prevalecentes

nas

prticas de governo, sendo

incorporados agenda pblica de diversos outros pases. Tanto as experincias quanto


a produo terica tiveram influncia marcante sobre o processo brasileiro de "Reforma

31
do Estado", que nelas buscou, deliberadamente, um quadro de referncia1, e tambm
sobre o pensamento em Administrao Pblica no pas.
Especialmente ao tratar nas questes ligadas eficincia e reduo de gastos
pblicos, esse modelo encontrou eco no Brasil. Por uma srie de fatores ligados aos
imperativos de ajuste fiscal no Estado brasileiro, surgiu a necessidade de maior
racionalizao no uso dos recursos, tomados mais escassos. Ao mesmo tempo, no
Brasil, o processo de redemocratizao, fortemente impulsionado pela Constituio de
1988, estimulou uma significativa presso da sociedade por transparncia nos governos.
Tambm se pode cogitar que essa mesma redemocratizao tenha alimentado
uma postura de maior demanda da sociedade por melhor qualidade dos servios
pblicos. AFONSO (2002) aponta a emergncia de uma "cobrana local por melhores
servios pblicos". Este fato tambm pode ser ligado ao surgimento

de novas

expectativas quanto qualidade do atendimento aos clientes das empresas privadas, que
no perodo investiram significativamente em melhoria do atendimento. No setor
privado, as dcadas de 1980 e 1990 caracterizam-se por uma preocupao crescente
com a qualidade do atendimento ao cliente, por conta das presses por competitividade.
Com isso, diversas tcnicas de gesto de atendimento foram desenvolvidas no perodo.
Criaram-se as condies para a sua incorporao pelo setor pblico, como tcnicas que
podem ser aplicadas tambm para o atendimento de usurios dos servios pblicos
(ENAP, 2001b). Um outro ngulo desse crescimento da demanda por melhor qualidade
dos servios pblicos apresentado por JONES e THOMPSON (2000), que sustentam
que a padronizao e a rigidez dos servios pblicos providos no modelo burocrtico
tomaram-se inadequados para sociedades crescentemente hererogneas e complexas.
Mais forte no mbito da Unio e dos estados, nas prefeituras esse processo
redundou nas chamadas aes de "modernizao administrativa", voltadas reduo de
custos e aumento da capacidade operativa da administrao municipal. VAZ (2001)

A titulo de exemplo, pode-se mencionar os esforos da ENAP - Escola Nacional de Administrao

Pblica, no perodo 1995-2002, em termos de traduo de publicaes, intercmbio com organismos


governamentais desses pases, promoo de seminrios internacionais com pesquisadores est.rangeiros e
representantes de experincias de reforma nos pases de capitalismo avanado.

32
caracteriza os processos de modernizao administrativa como uma fOlTIla de mudana
organizacional e identifica como principais transfolTIlaes geradas por esses processos
o estabelecimento de novas fOlTIlas de atendimento ao cidado, novos processos e
prticas de trabalho e o surgimento de novas fOlTIlas de tratamento da infolTIlao.

DANIEL (2001), opondo-se viso de Estado minimo defendido pelo discurso


de inspirao neoliberal, prope a modernizao administrativa como caminho para a
construo de um "Estado local forte", capaz de "prestar servios pblicos com
democracia e eficincia, com qualidade e produtividade". Os dois autores citados, em
concepes bastante prximas, apontam que os programas de modernizao
administrativa podem incorporar instrumentos como:

elaborao de indicadores de desempenho da administrao municipal,


tornados pblicos;

instituio de padres de qualidade do atendimento ao cidado;

alteraes na estrutura organizacional;

mudanas no desenho dos processos de trabalho, com foco na fOlTIla de


prestao de servios pblicos;

intervenes voltadas promoo de mudanas na cultura organizacional;

valorizao do servidor pblico e melhoria de suas condies de trabalho;

capacitao profissional dos servidores pblicos; e

incorporao de tecnologia da infolTIlao, especialmente a Internet, aos


processos de trabalho e atendimento ao cidado.

2.1.2

Foco no cidado
Os autores que propem o modelo gerencial de administrao pblica

contrapem-no ao chamado modelo burocrtico. BRESSER PEREIRA (1999) defende


que o modelo gerencial resolve uma limitao do modelo burocrtico: a falta de
focalizao nas necessidades dos cidados-usurios dos servios pblicos. Em sua

33
critica, afIrma que o modelo burocrtico tem um efeito inibidor sobre o processo
decisrio, por sua base na regulamentao intensiva das aes dos agentes pblicos com
vistas garantia da impessoalidade no acesso aos servios. Com isso, o aparato estatal
assume uma postura auto-referida e perde agilidade para atendimento das demandas.
Constitui-se a inverso de propsitos apontada por KETTL (2001), em que a
"mquina pblica" dedica-se a atender prioritariamente os seus interesses e apenas
subsidiariamente os da populao. Ou, dito de outra forma:

"O modelo tradicional de atendimento ao pblico nos rgos


governamentais marcado pela fragmentao e pela falta de conexo
gil e racional entre os diversos servios e informaes. Os vcios
burocrticos e comportamentais foram se acumulando ao longo dos
anos, transformando cada setor da mquina pblica em algo com incio
e fim em si mesmo. Dessa forma, os servios oferecidos no se
apresentam como solues aos problemas dos cidados e, sim, como
solues

administrativas

internas

aos

prprios

setores. "

(pREFEITURA MUNICIPAL DE SANTO ANDR, 2001).


De acordo com FALCO (2000), esta situao vincula-se fragilidade do
controle social sobre o aparato estatal, explicada pela assimetria de informao presente
nas relaes entre governo e sociedade, nas quais esta ltima no dispe de informaes
sufIcientes para efetivar o controle sobre as aes do Estado.
Segundo SOARES (2002, p. 48), a colocao do cidado no centro das aes do
setor pblico a "resposta que o modelo gerencial pretende dar para combater as
distores da administrao auto-referida." A mesma autora prossegue afIrmando que,
com o deslocamento do foco da administrao pblica em direo aos resultados, "o
quesito dos padres de qualidade na proviso dos servios pblicos destacou-se como
um aspecto essencial para as prticas de administrao pblica"

34

o modelo gerencial da administrao pblica, a despeito de suas vrias nuances

e linhas distintas>, consistentemente direciona esforos em termos do atendimento ao


cidado. Cunha-se a expresso "foco no cidado" como sntese de princpios

que

SOARES (2002, p.47) destaca:

velocidade e agilidade de resposta do prestador de servios;

utilizao de sistemas flexveis de atendimento ao cidado, com maiores


condies de atendimento segmentado ou personalizado, em substituio
prestao de servios padronizada;

busca da excelncia dos servios, inclusive com o estabelecimento de


padres e metas de qualidade de atendimento;

manuteno de canais de comunicao com os usurios, e

avaliao da qualidade dos servios prestados.

A adoo do "foco no cidado" funciona como um princpio central de


reorganizao do Estado, segundo os princpios do modelo gerencial. No somente a
prestao de servios em si

reestruturada, mas se pretende que todo o funconamento

do aparelho estatal redirecione-se e mude suas prioridades a partir das demandas


entendidas como aquelas prioritrias dos cidados.

um Estado para o cidado".

Para que o Estado possa desempenhar esse papel,

necessrio acompanhar a

evoluo da satisfao dos usurios dos servios pblicos.

A qualidade entendida

fundamentalmente como sendo aquela percebida pelo usurio do servio (ZEITHALM,


PARASURAMAN

e BERRY, 1 990).

A partir deste postulado, desenvolveu-se o

5 Para uma tipologia de abordagens no mbito do modelo gerencial da Administrao Pblica, ver
FERLIE et aI.

(1 999).

" Apesar do foco deste trabalho ser o nvel municipal de governo, no houve preocupao de se recorrer a
uma bibliografia especfica para este nvel, por duas razes; a concentrao da produo no nvel nacional
ou em trabalhos sem delimitao de abrangncia em termos de nveis de governo e a adequao dessa
produo

necessidades de reflexo do ponto de vista municipal. Para bibliografia especfica ver

LARRETA e STRAFACE (2000).

35
modelo do Service Gap Model (BLYTHE e MARSON, 1999), que busca relacionar a
satisfao dos usurios diferena (gap) entre a expectativa dos usurios sobre os
servios pblicos e o servio efetivamente obtido.

O modelo prope a obteno de

informaes sobre as expectativas dos cidados, a reestruturao das organizaes


pblicas para o atendimento dessas expectativas, a construo de instrumentos de
monitoramento da satisfao dos usurios, a estruturao de um sistema de "feed-back"
e melhoria contnua para a reduo das diferenas entre expectativas e resultados.

2.1.3

O foco no cidado e a reoganizao dos servios de atendimento

A orientao para o cidado levou disseminao de uma srie de instrumentos


de atendimento ao cidado. Esses instrumentos buscam atender s necessidades de
simplificao dos procedimentos, como expresso por OSBORNE e GAEBLER (1994,
p. 210):

"um sistema dirigido ao cliente deve ser "descomplicado " para o


cliente, que no deve ser confrontado com um fabuloso labirinto de
programas fragmentados, (...) e uma infinidade de formulrios para
preencher. O sistema deve ser transparente para que os clientes sejam
capazes de transitar por entre as muitas opes disponveis, sem
necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por
trs de cada uma delas. "
Esses requisitos, evidentemente, encontram suporte na aplicao de recursos de
tecnologia da informao, especialmente naqueles que permitem a integrao dde
processos e o acesso remoto a sistemas e bases de dados. Ainda que se valendo de
intensidades distintas do uso dessas tecnologias, os principais instrumentos de
atendimento ao cidado, de alguma forma a utilizam.

O desenvolvimento de solues de atendimento orientado ao cidado pode ser


classificado em duas categorias, de acordo com o nivel de integrao de processos e o
formato do atendimento oferecido:

atendimento setorial: oferecimento de solues obedecendo a estrutura


setorial existente na administrao pblica (ou uma estrutura j fruto de

36
uma

reviso

organizacional),

redesenho de processos.

incorporando

Neste modelo,

recursos

tecnolgicos

a principal preocupao se

encontra na reviso dos processos com foco nas necessidades do cidado.

inovao concentra-se no back-office, ou seja, na realizao pelas tarefas


pelos rgos pblicos, e requer maior nvel de integrao interna na
execuo de tarefas entre os vrios departamentos de um mesmo rgo, mas
requer menor grau de integrao entre distintos rgos;

atendimento integrado: utilizao de recursos ncos para o atendimento ao


cidado, independentemente da natureza de sua demanda. Neste modelo, o
foco est na reduo do deslocamento e do gasto de tempo do cidado.
inovao

concentra-se

no

modelo

de

contato

do

cidado

com

A
a

administrao pblica, que requer maior integrao entre rgos distintos e


a implantao de estruturas comuns.
Evidentemente, esses dois tipos so tipos bsicos, podendo existir combinaes
entre eles (por exemplo, uma central de atendimento integrado de um rgo especfico,
que integra o atendimento dos vrios departamentos que o constituem).
BENT
integrado

et aI. (1999) desenvolveram uma tipologia para o modelo de atendimento

(single window service). Classificam as possibilidades de atendimento por

esse modelo em trs categorias:

centrais de informao: equipamentos que

promovem

melhorias no

atendimento ao cidado atravs da centralizao da oferta de informao


e orientaes para o acesso a servios pblicos, como guias de servios
na Internet, centrais de atendimento telefnico e centrais de informao
com atendimento presencial.

A utilizao de recursos telefnicos e de

Internet permite que as informaes encontrem-se disponveis inclusive


fora dos horrio comercial ou para cidados com dificuldade de
locomoo ou que se encontrem fora da localidade.
aponta

dependncia

tecnolgicos;

deste

tipo

de

SOARES '(2002),

instrumento

dos

recursos

37

centrais de atendimento nico: facultam aos cidados o acesso a um


conjunto abrangente de
pblico.

servios atravs em um nico equipamento

O atendimento centralizado, reunindo servios de vrios

rgos, vem significar economia de tempo

e deslocamento para os

cidados1; e

centrais

de

atendimento

especfico:

so

centrais

de

atendimento

destinadas a atender uma regio ou tipo de pblico especfico, que por


suas caractersticas (localizao, vulnerabilidade social, concentrao de
demandas) necessitam de procedimentos especiais. Estas centrais podem,
inclusive, operar de maneira itinerante (SOARES e

VAZ, 2000).

SOARES (2002) observa que a utilizao de recursos da tecnologia de


informao imprescindvel para este tipo de atendimento. Da mesma forma, aponta a
necessidade de reorganizao das instituies envolvidas, o que significa que devem
atuar de forma articulada, propiciando uma rede de servios integrada.
Entretanto, essa integrao no automtica, nem simples de ser obtida. Na
verdade, preciso levar em conta que, sob o rtulo de single

window services ou one

stop service shops, ou seja, pontos nicos de atendimento ao cidado-usurio, podem


ser enquadrados servios com muitas diferenas entre si.

A diferena fundamental o

nvel de integrao entre os rgos envolvidos. Este pode se comportar de acordo com a
seguinte escala:

ausncia de integrao: no so utilizadas centrais de atendimento. Cada


rgo organiza o atendimento em suas instalaes, de acordo com seus
processos;

No Brasil, so consideradas experincias relevantes neste campo o SAC - Servios de Atendimento ao

Cidado do Estado da Bahia e o Poupatempo, do Governo do Estado de So Paulo.

38

compartilhamento de instalaes e protocolo: como na categoria anterior,


as organizaes compartilham um espao, nele reproduzindo uma lgica
setorial. Entretanto, existe um protocolo mnimo de atendimento
utilizado por todas as organizaes ou departamentos que compartilham
o equipamento. Este protocolo pode envolver disposio de instalaes,
organizao do atendimento e fluxo de usurios, papelaria e identidade
visual,

padronizao

de mobilirio,

vesturio

de

atendentes

procedimentos de atendimento;

interface nica de atendimento:

as organizaes se relacionam

compartilhando os recursos de contato com o cidado. Este recebe um


atendimento nico, preferencialmente por um nico funcionrio, ficando
a cargo da integrao entre os rgos o encaminhamento da resoluo do
problema do cidado para o rgo competente, utilizando cada um seus
processos individuais; e

integrao de atendimento e processos: No somente a interface nica,


como as organizaes compartilham sistemas e bases de dados, a partir
de processos integrados. Assim, no somente o cidado tem economia de
tempo e deslocamento, como se produzem ganhos de eficincia na
operao dos processos.

Essa mesma catagorizao pode ser aplicada utilizao da Internet para o


atendimento ao cidado atravs da Internet, conforme apresentado no quadro abaixo.

39
Tabela 2.1 Nveis de integrao em centrais de atendimento integrado
-

CATEGORIA

ATENDNTO PRESENCIAL

ATENDNTO PELA INTERNET

Inexistncia

Organizado para cada rgo ou

Cada rgo ou departamento

de

departamento em suas instalaes.

dispe do prprio website, sem


relao com os demais.

integrao.
Compartilha

Realizado em um equipamento

Cada rgo ou departamento

mento de

comum, mas cada rgo ou

dispe do prprio website, mas

instalaes.

departamento organiza seu

compartilham uma pgina inicial

atendimento de acordo com seus

comum.

prprios critrios.
Compartilha

Realizado em um equipamento

Cada rgo ou departamento

mento de

comum, sob responsabilidade de

dispe do prprio website, mas

instalaes e

cada rgo, mas seguindo normas

compartilham uma pgina inicial

protocolo de

comuns.

comum e alguns elementos


visuais e links.

atendimento.

Interface

Realizado em um equipamento

Os websites dos rgos so

nica de

comum, com uma interface nica

componentes de um portal nico,

atendimento.

de atendimento (guich nico),

compartilhando estrutura de

preservando-se os procedimentos

navegaco, padres visuais e uma

internos estruturados

interface nica de atendimento ao

setorialmente.

usurio com baixo nvel de


integrao com as aplicaes
setoriais.

Integrao de

Realizado atravs de interface

O portal municipal dispe de uma

atendimento

nica, estruturado por processos

interface nica de atendimento ao

e processos.

integrados.

cidado que permite alto nivel de .


integrao com os processos de
trabalho e sistemas de
informao.

40

o receiturio da orientao ao cidado no atendimento prope, tambm, que esta

no utilize apenas os recursos da tecnologia da informao, a reorganizao de


processos

a reestruturao dos modelos de atendimento. O investimento na produo

e divulgao da informao sobre os servios vista como elemento indispensvel para


a garantia da efetivao do foco no cidado (OSBORNE e PLASTRICK, 1997; RUA,
1999), uma vez que garante uma resposta a problemas clssicos no acesso aos servios:

desconhecimento do pblico sobre os servios e procedimentos para obt


los, porque as informaes no existem ou so de dificil acesso;

desconhecimento sobre as caracteristicas dos servIos oferecidos e dos


padres de qualidade que podem ser exigidos pelos cidado; e

linguagem cifrada e inacessvel dos rgos pblicos.

O fornecimento de informaes ao cidado sobre os servios pblicos tem como


instrumentos mais presentes

na

literatura os guias de servios pblicos e as cartas de

servios (ENAP, 2001b). Os primeiros so documentos que apresentam em um s


recurso (impresso ou

na

publicado

na

Internet) as informaes necessrias para que os

cidados possam ter acesso aos servios (como endereos e telefones, critrios de
elegibilidade, documentos a apresentar). As segundas so documentos que apresentam
no somente informaes sobre o acesso de servios, como estabelecem padres de
qualidade exigveis, como tempos de espera e atendimento, tempo de soluo de
problemas, nveis de solues de problemas e tipo de atendimento a ser oferecido.
Por

fim, os utores que defendem a

orientao ao cidado recomendam,

tambm, a utilizao de recursos de asculta de opinies e avaliao dos servios pelos


usurios, uma vez que a qualidade dos servios vista em funo das expectativas
destes

e de sua satisfao (pARASURAMAN, 1991; BLYTHE e MARSON, 1999;

DINSDALE e MARSON, 2000).

2.1.4

Os riscos do foco no cidado e a substituio do cidado pelo cliente


A despeito das inovaes geradas pela orientao ao cidado,

todo esse

movimento trouxe, entre seus efeitos, uma reduo do contedo de cidadania atribudo

41
ao usurio de servios pblicos. Transformado em cliente-consumidor, o cidado v o
direito ao acesso ao servio pblico e sua possibilidade de participar de sua gesto
substitudos por uma relao que, se no completa e verdadeiramente presidida pela
lgca de mercado, tenta emul-la. Nesse contexto, como aponta SOARES (2002), os
cidados aparecem como usurios dos servios pblicos, mas no como seus titulares.
Segundo POLITT (1990) o termo cliente ou consumidor, usado pelo modelo
gerencial, parte de um ponto de vista individualizante, que prioriza os direitos
individuais e o mercado em detrimento dos direitos coletivos e da participao na esfera
pblica.

A equiparao (ou reduo) de cidado-usurio a cliente criticada como uma


viso frgil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidado-usurio
como cliente dos servios pblicos significa, em ltima instncia, eleger o mercado
como mediador da cidadania. O exerccio da cidadania passa, no caso dos servios
pblicos, a remeter s prticas, princpios e valores de mercado, o que no
necessariamente se coaduna com o princpio da universalidade dos direitos.
POLITT (1990, p. 1 83) manifesta a inadequao dessa transposio conceitual,
assinalando que:

"no basta tratar os usurios de servios pblicos como meros


consumidores, ignorando a dimenso da cidadania envolvida. Em que
pesem as contribuies do uso de mecanismos do mercado para o
governo, [ .. ] no se pode fazer uma transposio pura e direta de um
setor para o outro. Em outras palavras, a eficincia e a eficcia no
podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no
setorpblico e no setor privado
Por conta disto, o autor

n.

estabeleceu uma distino entre as duas vises:

consumidor de servios pblicos e cidado. Enquanto a relao de consumo uma


relao de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relao
entre o cidado-usurio dos servios pblicos e os rgos provedores dos servios
necessariamente inclui vinculaes que ultrapassam os limites do atendimento

42
individualizado,

como

'justia,

representao,

participao

igualdade

de

oportunidades" (pOLITT, 1 990, p.1 29).


No sem motivo, portanto, que a partir do modelo gerencial tenham surgido
novas abordagens que buscam retomar a cidadania como categoria relevante na
prestao de servios pblicos. ABRUCIO (2001 ) indica que a abordagem denominada
Public Service Orientation surge como nova corrente com esta preocupaco, vendo o
usurio dos servios pblicos como cidado, portanto portador de direitos, no mais
como cliente de servios providos sob lgica que tentava copiar a lgica de mercado.
Segundo o autor, a Public Service Orientation retoma os temas do republicanismo e
democracia a partir da valorizao de conceitos como accountability, transparncia,
participao poltica, eqidade e justia, "questes praticamente ausentes" no modelo.
gerencial puro. Tambm valoriza a participao em nvel local e a descentralizao, no
somente como meio mais eficiente de prestar servios, mas como meios mais eficazes
para capacitar os cidados para a participao nas decises pblicas (HAMBLETON,
1992, p. 1 1, citado por ABRUCIO, 2001, p. 1 90). Ainda segundo Abrucio, a viso do
cidado na Public Service Orientation tem uma conotao coletiva, pensando-se a
cidadania como um conjunto de cidados portadores de direitos e deveres.

2.1.5

A importncia da tecnologia da informao na orientao ao cidado


Quer seja pela influncia das vrias produes do modelo gerencial, quer seja

pelo impacto da Public Service Orientation, ou, ainda, pela absoro de contedos de
mltiplas fontes nesse campo, a introduo do "foco no cidado" como categoria central
de organizao das aes do Estado influenciou o pensamento em adminstrao pblica
e a prtica de gestores pblicos. SOARES (2002) identifica trs grandes categorias de
estratgias de interveno no aparelho de Estado para a adequao das operaes s
necessidades e demandas do cidado-usurio:

reestruturao da "mquina pblica", no sentido de conferir maior agilidade


e qualidade de atendimento;

controle do desempenho pela implantao de padres e indicadores de


desempenho para monitoramento da qualidade do servio pblico;

43

interao e comunicao com o cidado, em termos de fornecimento de


informaes sobre os servios pblicos, participao dos usurios em
processos de avaliao dos servios e criao de mecanismos de asculta.

Fica evidente que estas trs estratgias demandam o emprego de recursos da


tecnologia

da informao, no se podendo deixar de dar valor s novas possibilidades

abertas pelo seu desenvolvimento-(FRESNEDA,


Internet. Autores como HEEKS e DAVIES

1 998) e, mais particularmente, pela

(1999) e JOIA (2002) identificam uma

indissociabilidade entre os processos de reforma do Estado e a intensificao do uso

da

tecnologia da informao pelos governos.


COELHO

(2001 a, p. 1 27) v na expanso dos recursos da tecnologia da

informao a possibilidade de emergncia de um "novo paradigma" para a atuao dos


governos

na

chamada "Era da Informao". O autor (como muitos outros) cede

tentao da pomposidade do ttulo e de seu apelo mais popular do que cientfico, uma
vez que a informao e o conhecimento sempre presidiram a ao das sociedades
humanas, desde tempos imemoriais
dificil dizer que esta uma era

(BURKE e ORNSTEIN, 1 998). Por conta disso,

da informao e as outras no o foram. No a

informao que caracteriza o movimento histrico em questo, mas talvez a


disponibilidade e velocidade da expanso da tecnologia a ela dedicada, o que exigir
distanciamento histrico para ser verificado.
A despeito

desses arroubos de entusiasmo, entretanto, vale registrar as

perspectivas apontadas pelo autor para o futuro dos governos, como "ideal a ser
atingido":

"os governos funcionam

24 horas por dia, divulgando informaes e

prestando servios de maneira mais rpida, com menores custos e


melhor qualidade, promovendo um controle social mais eficiente,
incrementando o compartilhamento de informaes e a integrao de
servios e adotando o uso de transaes eletrnicas de forma
abrangente " (COELHO, 2001a, p. 1 27).
Assim como apontado por SOARES
recursos da tecnologia

(2002), a viso do autor recorre aos

da informao para sua efetivao, especificamente Internet e

44
integrao de dados, sistemas e aplicaes. Em verdade, em que pese a disseminao do
uso de portais ou websites de rgos pblicos, e resultados bem sucedidos na prestao
de servios atravs da Internet, esse quadro ainda est distante de ser completamente
atingido pela administrao pblica brasileira, e isso no exclui o nvel municipal.
Como se constatou na presente pesquisa, fatores extra-tecnolgicos tm uma grande
responsabilidade sobre este relativo atraso. A evoluo da tecnologia de portais, por sua
vez, tambm no superou a totalidade dos desafios colocados materializao dessa
viso.

Depois de haver construdo, nesta seo, um quadro referencial do cenrio da


administrao pblica, com destaque para as questes relativas ao atendimento ao
cidado na prestao de servios e fornecimento de informaes, e mostrado o quanto
as evolues futuras deste campo dependem dos recursos da tecnologia da informao,
oportuno estabelecer um quadro referencial do cenrio da evoluo da tecnologia da
informao, especialmente

das tecnologias de Internet e de integrao de dados,

sistemas e aplicaes rede mundial. Este o centro do contedo da seo seguinte.

45
2.2

O Cenrio da Tecnologia da Informao

cenrio da Administrao Pblica, como

se pode ver, fortemente

condicionado pela tecnologia da informao. A orientao do funcionamento dos


governos para o atendimento ao cidado exige novos processos de trabalho, ampliao
da interao com o cidado e utilizao intensiva de informao.

A tecnologia da

informao surge como ferramenta indispensvel, o que justifica que se aponte as


principais tendncias

na

sua evoluo, em especial no que diz respeito ao uso da

Internet nos processos de negcio e sua integrao com os sistemas, bases de dados e
aplicaes, o que se apresenta nesta seo.

2.2.1

Tendncias gerais da Tecnologia da Informao: integrao e convergncia


Para se caracterizar as tendncias da tecnologia da informao preciso, alm

do tradicional binmio

hardware-software, levar em conta os recursos de comunicao

entre computadores, por se constituirem no ponto mais dinmico de expanso


contempornea da tecnologia.
As tendncias da tecnologia da informao so influenciadas pela perspectiva
de

progressivas

redues

nos

custos

unitrios

de produo

de

equipamentos,

combinadas ao aumento de sua capacidade. A reduo dos custos tem se originado do

dominio crescente sobre a tecnologia, especialmente no campo dos microprocessadores,


assunto j suficientemente abordado pela literatura.

A expanso do mercado e o

desenvolvimento das tecnologias produtivas tm permitido que ganhos de escala


alimentem a reduo de custos. Observa-se que, cada vez mais, os equipamentos
incorporam em seus custos parcelas crescentes de valor intangvel, representado pelos
esforos de pesquisa tecnolgica empreendidos para o desenvolvimento dos produtos.
Assim, registra-se uma tendncia a que o custo de equipamentos passe a ser cada vez
menos relevante no total de investimentos e despesas com a tecnologia da informao. .
Paralelamente reduo de seus custos, os equipamentos sofrem uma grande
expanso de sua capacidade e um aumento de sua portabilidade, permitindo uma
exploso de usos, especialmente naqueles de pequeno porte, alm da transformao nas
arquiteturas, possibilitando a combinao do aumento

das capacidades das estaes de

46
trabalho com a facilidade de acesso, compartilhamento e processamento remoto de
grandes volumes de informao.
o aumento da capacidade dos equipamentos abre espao para o incremento do
potencial dos programas, especialmente com o crescimento de aplicaes orientadas
integrao de processos de trabalho e o crescimento de aplicaes orientadas para
problemas

estratgicos

gerenciais.

Alm

dos

usos

tradicionais

de

sistemas

transacionais, surgem crescentemente aplicaes que procuram responder a demandas


por maior capacidade de anlise e suporte a decises, como a explorao de bases de
dados

(data mining, datawarehouses, datamarts, eRM, business inteligence)

e a

demanda por integrao de sistemas, aplicaes e bases de dados, inclusive sobre a


plataforma da Internet. No se trata de deixar de lado o controle ou a racionalizao do

trabalho por meio do computador, tarefas que popularizaram seu uso e justificaram a

sua

expanso. Na verdade, este tipo de aplicao j se encontra consolidada e os

desenvolvimentos

da

tecnologia

devem

crescentemente

integrar

as

aplicaes

transacionais produo de informaes de suporte deciso.


Outro aspecto importante do desenvolvimento tecnolgico em termos de

software

das

a ampliao

suas capacidades de resoluo de problemas, tomando

transparentes para os usurios um nmero crescente de tarefas, que por meio de


recursos embutidos nas aplicaes, quer por meio de agentes de
orientar os usurios

--e

mesmo decidir em seu nome--

software,

capazes de

na realizao de tarefas

complexas e na busca de informaes.


No campo da comunicao e conectividade vislumbram-se os movimentos mais
importantes, abrindo espao para uma crescente convergncia tecnolgica. A expanso
da infra-estrutura de comunicaes (fibras ticas, conexes de banda larga, satlites
artificiais,

backbones)

cria condies para a integrao de aplicaes atravs da

Internet, com o aumento da capacidade e velocidade de transmisso.

A emergncia de potentes recursos de comunicao permite a disseminao de


redes internas e externas

s organizaes, que se tomam um requisito indispensvel para

a operao inclusive de organizaes de pequeno porte.


Por outro lado, esse crescimento da conectividade e da dependncia das
organizaes

das

redes de computadores leva ao crescimento dos gastos com as

47
rubricas de custos do entorno da tecnologia da informao como segurana, transmisso
de dados e capacitao de recursos humanos.
Essas caractersticas da evoluo da base material da tecnologia da informao
expostas acima so decisivas para a compreenso do cenrio da tecnologia da
informao, no qual se pode destacar trs tendncias principais a afetar as organizaes
e tambm a administrao pblica: a disseminao da Tecnologia da Informao, com a
sua consequente incorporao a todas as dimenses da vida organizacional, o aumento
da conectividade e integrao e a convergncia de vrias tecnologias e dispositivos.

a) Incorporao da Tecnologia da Informao totalidade das operaes das


organizaes
A

disseminao da Tecnologia da Informao, fato evidente que dispensa

maiores comentrios, tem levado a uma popularizao do uso dos recursos disponveis,
com a conseqente expanso do nmero de trabalhadores qualificados para usos
bsicos. Essa ampliao do uso beneficia-se da reduo de custos unitrios verificada
ao longo do tempo e na ampliao de capacidades de velocidade, processamento e
armazenamento. Segundo ALBERTIN (2000, p.

9):

"As mudanas tecnolgicas nas indstrias de computadores e de


telecomunicaes tm aumentado as economias de escala e de escopo, e
tm tido um profundo impacto no foncionamento das empresas. "
o mesmo autor destaca que essas econornas de escala e de escopo perrntiram

um novo patamar de manpulao de informaes, inclusive sob condies de disperso


geogrfica, em

um contexto de

declnio dos custos de processamento que toma

descrescentes os custos unitrios mdios de transaes,das empresas.


DERTOUZOS

(1997), por sua vez aponta o desenvolvimento de interfaces

como um espao de grandes inovaes no uso da tecnologia da informao, com


reduo do nvel de mediao exigido para a utilizao de recursos da tecnologia. Essa
simplificao do uso amplia a base de usurios e gera novas ofertas de servios.
o processo de dissernnao da Tecnologia da Informao atingiu tambm os

governos locais. Segundo FINQUELIEVICH

(1995, p. 107), so trs as mais relevantes

48
motivaes que contriburam para a disseminao da Tecnologia da Informao nas
administraes municipais:

diminuio do tamanho e portabilidade dos equipamentos de informtica,

que os tomaram menos elitistas, possibilitando a descentralizao do uso


e agilidade no tempo de resposta;

a convergncia de tecnologias atravs da informtica e comunicao,


culminando em equipamentos de uso mltiplo; e

a diminuio dos custos da informatizao, acompanhada da evoluo


tecnolgica.

Os

fatores objetivos apresentados acima tm permitido a incorporao pela

sociedade do paradigma da informatizao, ou seja, cada vez mais o uso da Tecnologia


da Informao assumido como elemento fundamental para o funcionamento da
sociedade e da administrao pblica, materializando-se, segundo AFONSO (2002:3)
no surgimento de uma
"demanda por fortes inverses em novas tecnologias de informao e
comunicao, mais abrangente do que apenas usar a Internet, ainda que
este seja o epicentro ".
Entretanto, deve-se salientar que esse processo de incorporao de um
paradigma de uso da tecnologia da informao pela sociedade muitas vezes tratado
pela imprensa, por publicaes no acadmicas e por outros formadores de opinio de
forma excessivamente otimista. CRANE & BODIE (1996) assinalam que as
transformaes organizacionais acarretadas pela Tecnologia da Informao muitas
vezes so imprevisveis e at mesmo contraditrias. ALBERTIN (2000) destaca que a
utilizao da Tecnologia da Informao em si no garante a consecuo dos objetivos
organizacionais, que podem ser sim beneficiados pela sua aplicao estratgica e
sintonizada a estes.

Em outro sentido, DINIZ (1997: 1 1 1), aponta os riscos do

"consumismo tecnolgico". J MEHTA e DARIER (1998, p. 1 1 5) sustentam que a


Internet elitista e excludente, podendo ser vista como um instrumento de "colonizao
eletrnica" que ameaa a segurana dos Estados e a privacidade dos indivduos.

49
b) Aumento da conectividade e integrao
A tendncia ao aumento da conectividade e integrao tem criado condies
para a transformao das prticas de trabalho nos organismos pblicos, em funo da
ampliao da capacidade e velocidade de transmisso de dados, do crescimento do uso
de ferramentas de trabalho em grupo e das possibilidades de integrao de sistemas.
MADNICK, j

em

1 991, apontava para o fato de que a evoluo da Tecnologia da

Informao conduz a uma elevada conectividade, o que possibilita novas formas de


relacionamento inter-organizacional e novos padres de desempenho baseados na
conectividade gerada pela processo de reduo de custos e aumento de produtividade da
Tecnologia da Informao, em combinao com a emergncia de novos recursos, como
a maior acessibilidade a bases de dados, a transformao das interfaces de trabalho ser
humano-mquina e a constituio de potentes redes de comunicao, defmidas por
ALBERTIN (2000:45):
"Uma rede de

comunicao um sistema de

unidades de

processamento independentes compartilhando recursos de hardware,


software e dados para uma comunidade de usurios. "
o

aumento da conectividade possui efeito radical sobre o desenho de processos

de trabalho e a forma como as organizaes interagem com seu meio. MALONE,


YATES & BENJAMIN (1987)" previram que o crescimento da interconexo entre os
sistemas e organizaes no produziria simplesmente incrementos de velocidade e
eficincia sobre os fenmenos conhecidos, mas geraria transformaes fundamentais no
fluxo de bens e servios. De fato, a integrao de processos de trabalho possibilitada
pela integrao de sistemas e bases de dados, especialmente sobre a plataforma da
Internet, extrapola a integrao interna organizao e atinge a integrao externa entre
organizaes diferentes diferentes, modificando as relaes entre as organizaes e
entre elas e seus clientes.
Com a expanso das redes e da interconexo de computadores e dessa mesma
integrao de sistemas, novos padres de interatividade com usurios tm sido obtidos.

Citado por ALBERTIN (2000, p. 13).

50
Com a utilizao de transaes digitais, substituindo antigas formas de funcionamento
de processos e funes da administrao pblica, tornou-se possvel

a realizao

remota de atividades ligadas ao relacionamento com clientes, usurios de servios,


contribuintes e fornecedores.

c) Convergncia tecnolgica
A chamada convergncia tecnolgica uma tendncia derivada do aumento da
conectividade e da expanso das capacidades da Tecnologia da Informao. Com a
popularizao da Internet (ou, melhor dizendo, com a consolidao do protocolo
TCP/IP2

sucessores)

ampliaram-se

as

possibilidades

de

intercomunicao,

interatividade com usurios e de processamento remoto.


Ao mesmo tempo, o desenvolvimento da tecnologia permite a digitalizao de
virtualmente todas as informaes, o que conduz integrao de diversos dispositivos
(telefones fixos e portteis, televisores, pagers e dispositivos eletrnicos inseridos em
aparelhos domsticos, computadores portteis e de mo, coletores de dados, mquinas,
computadores de bordo de automveis ou outros dispositivos conectveis internet).
No campo da administrao pblica ainda no se observam materizalizaes
significativas desta tendncia. Entretanto, pode-se divisar mudanas nos processos de
trabalho que envolvem coleta e transmisso de dados e no fornecimento de informaes
aos cidados. Com o desenvolvimento da tecnologia de comunicao sem fio (wireless),
supe-se que devam expandir-se novas formas de conexo a sistemas de informao
pblicos e mesmo a sistemas transacionais dos governos .

2.2.2

Internet como integradora das tendncias de evoluo da Tecnologia da

Informao
Dentre as tecnologias da informao, sem dvida a Internet a que mais se tem
destacado nos anos recentes. A expanso do padro estabelecido pela Internet como

2 TCPIIP a sigla em ingls para

Transmission Control Pr%

col/In/erne/ Pr%

col.

AFONSO (2000:6)

defme o TCPIIP como mn "conjunto de protocolos universal de transporte e encapsulamento de dados da


Internet". Com a evoluo da Internet, os protocolos e os recursos de transmisso de dados e integrao
de aplicaes ganham importncia e complexidade, como ser visto adiante.

51
referncia para ambientes intermediados por computadores (ALBERTIN, p. 45) implica
a extenso de sua utilizao em diversos novos campos e o florecimento de novas
aplicaes.
A Internet constitui um

ambiente mediado por computador que combina

diversos recursos que podem ser utilizados separadamente ou de maneira integrada. O


correio eletrnico oferece uma forma de comunicao interpessoal gil e barata; quando
utilizado com recursos de comunicao em grupo, como listas de discusso, possibilita
o acesso a um pblico dirigido em uma rea especfica de interesse; tambm possvel
realizar transferncias de arquivos em qualquer formato, incluindo bancos de dados,
documentos texto, documentos gerados por aplicativos, imagens, sons etc.; os chats
oferecem a facilidade de comunicao imediata computador a computador ou mesmo a
discusso simultnea; a tecnologia de hipertexto desenvolvida a partir dos sucessores
do Mosaic permite a utilizao combinada de aplicaes com formato baseado no
conceito de hipertexto, com apresentao de imagens, textos, som, animaes,
formulrios, execuo remota de programas, acesso a bancos de dados, publicaes
online.
ALBERTIN (2001 :45) considera que, sendo a Internet uma infra-estrutura

digital pblica e compartilhada, permite no s fcil e livre acesso, como tambm que
os custos de distribuio de servios sejam ser reduzidos.
A Internet veio

fumar-se como elemento fundamental dessa tendncia de

aumento da conectividade. ALBERTIN (2000:45) a define como:


"uma rede composta por uma srie de redes do tipo local, regional,
nacional e internacional conectadas, utilizando um protocolo do tipo
TCPI/P,

que permite

interoperabilidade

de

equipamentos multi-plataformas e multi-fornecedores. "

ambientes

com

52
A

disseminao da Internet, especialmente a partir do vertiginoso crescimento

das aplicaes baseadas na

World Wide Web

, foi percebida como portadora

de diversos beneficios para as organizaes, como a reduo de custos e despesas,


aumento de produtividade, oportunidade de divulgar e melhorar a sua imagem
institucional e de aumentar a interatividade com seu pblico alvo atravs da realizao
de transaes virtuais. Segundo MOULES

(1997),

a realizao de transaes virtuais

tem como principais potencialidades a possibilidade de reduo de custos e preos, em


termos de economia em instalaes, economia em estoques e economia em pessoal e a
reduo da presso sobre unidades de atendimento a clientes. Para o mesmo autor, a
Internet

pode

construir

relaes

individualizadas

com

clientes,

baseadas

no

atendimento de necessidades particulares, inclusive pela prestao de servios com


acompanhamento

do

processo

por

via

eletrnica.

Por

suas

caractersticas,

convenincia para os clientes tende a firmar-se o valor central das transaes virtuais
possibilitadas pela ampliao dos recursos de conectividade.
o uso da tecnologia baseada no protocolo TCPIIP e seus sucessores no se
restringe, entretanto, relao entre as organizaes e seu ambiente externo. Com o
desenvolvimento da Internet, abriu-se tambm caminho para o desenvolvimento de
redes corporativas internas, utilizando a mesma tecnologia, barata e j bastante
disseminada,. Essa rede interna chamada Intranet.

A Intranet traz beneficios que vo alm da simplificao e melhoria da qualidade


da

troca de correspondncia interna. Utilizando-se o padro de desenvolvimento e

acesso a websites, permite ampliar o acesso a informaes dentro da organizao,


inclusive atravs da informaes no estruturadas. Um volume muito grande de
informaes, oriundas de vrios sistemas, pode ser disponibilizado. Com a emergncia
das tecnologias de portais e o aumento da capacidade de conexo e transmisso de

dados, as intranet crescentemente passaram a utilizar a prpria Internet como plataforma

e os portais passaram a combinar aplicaes de intranet e aplicaes para pblico mais


amplo, como ser visto adiante.

ll!

A World Wide Web caracteriza-se por utilizar-se de uma interface grfica que permite uma utilizao

intuitiva por parte de seus usurios. Ao mesmo tempo, trata-se de um suporte digital multimdia,
incorporando sons, imagens, textos e grficos.

53
Por conta dessas caractersticas pode-se afirmar, ainda com ALBERTIN (2000),
que:
"A Internet a grande facilitadora, ou melhor, considerada como um
ambiente em rede, base e viabilizador da integrao dos outros vrios
ambientes ( .) ALBERTIN (2000, P. 45).
"

Desde seu aparecimento, a Internet despontou como possibilidade de novos


beneficios para as organizaes como:

reduo de custos e despesas;

aumento de produtividade;

aumentar capacidade de vendas e relacionamento com clientes;

divulgar e melhorar a sua imagem institucional ;

estabelecer contato com a tecnologia; e

aumentar a interatividade com seu pblico alvo.

De fato, os desenvolvimentos das aplicaes de tecnologia da informao


baseadas na Internet buscaram, a partir da segunda metade da dcada de 1 990, orientar
se para a materializao desses beneficios. Entretanto, a realizao desse conjunto de
possibilidades depende de crescentes capacidades de integrao de sistemas. Segundo
COELHO (2001b), a expanso da prestao de servios na Internet traz novas
dificuldades para as organizaes, como a compatibilizao de equipamentos e
programas e a incorporao de novos dispositivos alm dos computadores (telefones
fixos e portteis, televisores, pagers e dispositivos eletrnicos inseridos em aparelhos
domsticos, computadores portteis e de mo, mquinas, computadores de bordo de
automveis ou outros conectveis internet), que devero assumir um papel mais
importante no acesso Internet nos prximos anos.

54
2.2.2.1 A integrao de aplicaes baseadas na Internet com sistemas e dados pr
existentes
MURPHY

e STOYANOVA (2002) afIrmam que a evoluo da Internet levou a

uma crescente complexidade, com mltiplas aplicaes, plataformas, bases de dados e


origens de dados. Nos ambientes de uso intensivo da Internet, as demandas expandem
se para a universalizao do acesso a servios e informaes atravs da Internet, o
atendimento demanda por

maiores volumes de dados e maior qualidade de

informao e exigncia de menores tempos para recuperao da informao.


Neste quadro, inevitvel a necessidade de compatibilizao dos recursos e
ambientes, uma vez que a proliferao de novas aplicaes da tecnologia da informao
no se v acompanhada na mesma velocidade pela capacitao dos recursos humanos,
alm de levar superposio de tecnologias por conta da velocidade da inovao.
Ao caminhar para uma utilizao mais intensiva da Internet na realizao de
suas atividades-fIm e atividades-meio, as organizaes enfrentam o problema de
incorporar lgica de funcionamento os heterogneos recursos tecnolgicos j
existentes, inclusive aqueles sistemas desenvolvidos para dar suporte a transaes
inicialmente no realizadas atravs da Internet (legacy systems), como aqueles baseados
em COBOL, C ou assembler, ou as aplicaes mais recentes, desenvolvidas para a
Internet, mas sem aprofundamento em termos de integrao com outros sistemas (web

legacy), como aplicaes em Java e XML (ULRICH, 2000).


A rapidez da obsolescncia das aplicaes , em muitos casos, antieconmica.
TOMKINS e MICHAEL (2002) apontam a importncia do reaproveitamento de
tecnologias, aplicaes e bases de dados existentes (legacy artifacts e legacy models), e
da reutilizao de componentes para a integrao entre sistemas, com ganhos de
agilidade e custos.
Os principais sistemas e bases de dados de uma organizao

signifIcam

investimentos de grande monta, realizados ao longo de vrios anos, nos quais esses
recursos foram sendo aperfeioados, incorporando as definies necessrias ao
funcionamento do negcio.

O abandono de sistemas e bases de dados existentes

implica custos volumosos de substituio, sendo mais indicada a busca de alternativas


para sua reutilizao.

55
DONEGAN

(2002) aponta a necessidade de reconhecer como ativos intelectuais

da organizao as informaes existentes em seus mltiplos sistemas e bases de dados.


Para isso, aponta como necessrias ferramentas de integrao e gerenciamento do seu
contedo, de maneira abrangente e escalvel, valendo-se de arquiteturas abertas e com
possibilidades de fcil agregao de novas funcionalidades.
ULRICH
integrao entre

(2002)

destaca duas ondas alternativas dominantes no processo de

legacy data, legacy applications

e aplicaes baseadas

na

Internet

(web-based applications): middleware e tecnologias semi-invasivas.


A tecnologia

middleware

baseia-se

na

ligao entre a interface do website e os

sistemas existentes na organizao. Do ponto de vista do usurio, a transao se efetiva


atravs do

website,

mas o

transao aos outros

middleware

se encarrega de iniciar o processo ligando a

processos da organizao

em seu processamento normal,

eventualmente usando at mesmo processamento por lotes

(batch).

As tecnologias semi-invasivas so ferramentas que permitem a migrao de telas


de

legacy systems para websites

e possibilitam a esses sistemas ter acesso a essas telas.

Embora esta forma de integrao seja mais aconselhvel que a tecnologia de

middleware,

permanecem

incompatibilidades

entre

os

requisitos

dos

ambientes

baseados na Internet e as caractersticas tcnicas dos sistemas pr-existentes.


Como conseqncia da utilizao dessas tecnologias, ULRICH

(2002)

aponta a

proliferao de sistemas hfbridos, utilizando parcialmente novas e antigas tecnologias, e


incapazes

de

atender

as

necessidades

da

efetiva

utilizao

da

Internet

pelas

organizaes. Por conta disso, o autor destaca a necessidade de desenvolvimento de


novas tecnologias com maior poder de extrao, transformao e reutilizao de dados e
aplicaes j existentes para migrao

para uma arquitetura j

efetivamente

direcionada para a Internet.

2.2.3

De Websites a Portais: tendncias para evoluo da prestao de servios

na Internet
A redefinio da infra-estrutura de aplicaes de tecnologia da informao em
funo do desenvolvimento das tecnologias voltadas Internet um desafio crtico para
as organizaes (MURPHY,

2002).

56
MACNEIL

(2002) sustenta que a utilizao da Internet exige que as aplicaes

sejam baseadas em arquiteturas abertas e crescentemente transacionais, portteis,


distribudas, multi-tarefa, escalveis, seguras e dotadas de recursos de personalizao.
Esta tendncia supe o desenvolvimento de tecnologias voltadas a suporte de processos
especficos do negcio e extrao de dados das bases de dados existentes.
Os desenvolvimentos iniciais de websites concentraram-se nas interfaces
adotadas. Com a evoluo tecnolgica, o foco desviou-se da forma para o contedo e
para as formas de acesso. A arqutetura das aplicaes de comrcio eletrnico e governo
eletrnico passou a se fundar em colees de servios e aplicaes oriundos de diversos
sistemas de informao e outras fontes da organizao, tomados disponiveis atravs de
um portal que promove a integrao (YOCKELSON,
Portais

podem ser entendidos

como

2002).

ambientes

que

tornam disponiveis

informaes e servios contextualmente relevantes para um indivduo, sendo este um


cliente, usurio, um empregado ou parceiro da organizao (YOCKELSON, 2002).
Com isso, a grande tendncia na prestao de servios atravs da Internet a de
expanso da utilizao de portais que agregam informaes e funcionalidades, atuando
como uma ferramenta de unificao de provimento de servios sob recursos de controle
de acessos de usurios, personalizao e interface comum (MANGULIUS,

2002). Com

isso, as organizaes passam a oferecer seus servios atravs de um ponto nico de


acesso remoto, disponivel ininterruptamente e prestando servios atravs de auto
atendimento .
Ao mesmo tempo,

a estruturao e configurao

das pginas de um portal

tomou-se muito mais fcil em relao aos primeiros websites. Com' a utilizao de
ferramentas de construo de
automticas
em funo

templates, possvel criar com facilidade visualizaes

(workplaces) distintas em termos de aparncia e estrutura de navegao,

das especificidades dos pblicos e aplicaes. Cada workplace organiza os

componentes

(porflefs) disponiveis para o usurio em uma nica tela.

RAMPRASAD

(2002) apresenta a evoluo dos portais em duas "geraes". A

primeira gerao superou os websites isolados ao agregar contedos de diferentes


origens

(ou

unidades

organizacionais),

estabelecendo

princpio

do

controle

centralizado sobre contedo descentralizado. Caracterizou-se pelo oferecimento de

57
contedos genricos (notcias, eventos, infonnaes padronizadas), correio eletrnico e
recursos de busca. J a segunda gerao caracteriza-se pela focalizao dos grupos de
usurios e nos processos de negcio e pelo acesso a contedos vinculados a aplicaes
(tanto

aplicaes

desenvolvidas

especificamente para a Internet como aquelas

desenvolvidas para outros ambientes), permitindo o acesso personalizado a transaes e


aplicaes .
As principais tendncias para o desenvolvimento de portais, segundo CA
(2002a) so:

centralizao do acesso: um portal deve ser entendido como um recurso que


funciona como ponto nico de acesso na web a todas as aplicaes e
infonnaes necessrias aos usurios, incluindo: Web Services, Websites,
aplicaes e documentos;

flexibilidade de acesso: o acesso e a utilizao de um portal pelos seus


usurios deve se dar de fonna flexvel, o que significa que diferentes
dispositivos

podem

permitir

acesso

(computadores

pessoais,

computadores de mo, telefones celulares) como tambm o acesso deve ser


personalizado em tennos de apresentao e funcionalidades disponiveis, o
que requer recursos de reconhecimento, classificao e autenticao de
usurios; e

estruturao em canais:

apesar de incorporarem mltiplas aplicaes,

muitas vezes operadas por diferentes unidades de uma mesma organizao,


a estruturao dos portais crescentemente se orienta pela criao de canais,
agrupamentos lgicos de infonnao e aplicaes destinados a atender
categorias de

necessidades dos usurios, em substituio ao critrio

departamental, que reduz o portal a uma soma de websites isolados.


o desafio para a construo de ambientes baseados em portais centra-se,

portanto, na automao dos processos de extrao de infonnao para permitir a


personalizao dos servios, de fonna que a partir da infonnao os usurios possam
realizar transaes mais rapidamente. A personalizao deve levar em conta no s o

58
contedo, mas tambm segurana, processos de negcio, permisses, interface e
reconhecimento de perfis de usurios (YOCKELSON, 2002).
Com o desenvolvimento da tecnologia de portais, outros requisitos tomam-se
importantes. BROWN et a!. (2002) destacam entre as caractersitcas mais importantes
para o

desempenho

de um portal:

facilidade

de

acesso;

recursos

de

busca;

personalizao; segurana; interatiyidade; integrao de aplicaes e integrao de


dados.
BROWN et

ai. (2002) justificam a necessidade de portais para organizaes

cujos negcios sejam compostos de mltiplos servios e tarefas, utilizando sistemas


distintos para seu processamento. Tambm apontam os portais como solues para
organizaes cujos usurios dos websites tenham que buscar informaes e servios em
um grande repertrio, o que toma muito tempo para localizao do que se deseja. Alm
disso, permitem um melhor e mais simplificado gerenciamento tanto dos contedos
estruturados como dos no-estruturados. Nesse sentido, combinam vantagens em termos
de eficincia e eficcia da utilizao da Internet.
BARRY (2002) aponta como fatores-chave do sucesso da implementao dos
portais a facilidade de implementao, a flexibilidade de uso atravs da alta capacidade
de personalizao, a utilizao de componentes padronizados e a arquitetura aberta
voltada integrao. YOCKELSON (2002) aponta a integrao de dados e aplicaes
como o principal ponto de ateno para o planejamento estratgico e implementaes de
portais.
Os portais so normalmente classificados em quatro categorias, de acordo com
seus usurios: empregados, outras organizaes ou consumidores. Comumente essas
categorias so denominadas
e

Business to Employees (E2E), Business to Business (E2B)

Business to Consumer (E2C), respectivamente, alm dos

portais que combinam mais

de uma dessas categorias. Segundo CA (2002b) os portais voltados aos empregados

(B2E)

so os de utilizao mais intensa. Os portais para relacionamento com outras

organizaes

(B2B)

tem uma utilizao menos intensa que os anteriores, e os portais

voltados aos consumidores (B2C) so os de uso mais leve, em termos de utilizao por
usurio/hora.

59
Para YOCKELSON (2002), esta separao entre categorias de usurios devida
ao foco do negcio, no tecnologia, e deve ser substituda por um processo de
convergncia tendo como resultado uma nica interface personalizvel, com predomnio
dos portais multi-uso.
RAMPRASAD (2002) classifica os portais defrnidos como de segunda gerao
em trs tipos:

portas

informacionais:

so

aqueles

voltados

principalmente

ao

fornecimento de informaes, tanto genricas quanto personalizadas;

portais

transacionais:

destinados

ao

processamento

de

transaes

vinculadas aos processos de negcio das organizaes; e

portais colaborativos: voltados realizao de atividades colaborativas


envolvendo distintos parceiros.

o mesmo raciocnio de YOCKELSON (2002), quanto necessidade de


flexibilizar a categorizao dos portais por pblico, pode ser aplicado tambm a esta
categorizao. Na verdade, os tipos de portas de RAMPRASAD (2002) no podem ser
vistos como isolados. Especialmente para organizaes complexas, cujos negcios
sejam compostos de mltiplos servios e tarefas, mais conveniente tomar essa
tipologia no como uma classificao rgida dos
tipologia de

funes dos portais.

tipos de portais,

mas como uma

Partindo dessa conceituao, pode-se, portanto,

identificar essas funes como elementos constitutivos dos portas, singularmente


combinados entre si em funo das especificidades de cada organizao.
Assim, combinando as duas tipologias temos as seguintes classificaes de
funes dos portas:

60

Tabela 2.2 Tipologia de funes dos portais


-

APLICAES
PBLICO

INFORMACIONAIS

TRANSACIONAIS

COLABORATIVAS

Usurios [mais,

Disseminao de

Operaes de

Interao entre

cidados,

informaes

prestao de

organizaes e

consumidores

genricas.

servios e comrcio

pblico-alvo.

(B2C)ll.

Acesso a bases de

eletrnico.

dados.
Empregados (B2E).

Treinamento bsico.

Processos internos.

Trabalho em gmpos

Base de

remotos.

conhecimento

Grupos de

compartilhadas.

aprendizagem.

Acesso a bases de
dados.
Parceiros de

Disseminao de

Transaes

Projetos

negcios (B2B).

informaes

eletrnicas.

compartilhados.

genricas.

Integrao de

Intercmbio de

Base de

sistemas inter-

informaes.

conhecimento

organizacionais.

compartilhadas.

11

As siglas correspondem, respectivamente, aos termos ingleses Business to Consumers, Business to

Employees, Business to Business. Foram apresentadas por serem bastante freqentes na literatura,
inclusive naquela escrita em portugus.

61

2.2.4

A construo das bases tecnolgicas da evoluo dos portais: desafios

tecnolgicos e disputas por mercado

2.2.4.1 Portlels
MARGULIUS (2002) v nos portais a tendncia para se consolidarem como
principal ponto de encontro entre aplicaes, contedo e processos de negcio. Com
isto, tem-se que os principais desafios em termos de integrao de tecnologias e
sistemas de informaes materializam-se em desafios
portais. O autor

para o desenvolvimento dos

d conta de que esses desafios apresentam-se no somente sob a forma

de evoluo tecnolgica, mas tambm de disputa entre abordagens e tecnologias. Essa


disputa tecnolgica no tem aspectos somente tcnicos, mas tambm uma disputa por
mercado travada pelas empresas fornecedoras de solues baseadas nessas tecnologias,
que direcionam seus esforos de pesquisa e desenvolvimento em funo de suas
estratgias de negcio.

O mesmo autor aponta que

o estabelecimento de padres

realmente abertos levaria transformao dos produtos dessas companhias em

commodities,

permitindo

Evidentemente,

esta

entrada

subordinao

de

do

novos

competidores

desenvolvimento

em

tecnolgico

seu mercado.
a

interesses

econmicos no um fenmeno indito no desenvolvimento tecnolgico em geral, e


muito menos no desenvolvimento da tecnologia da informao.
Uma das tecnologias de maior importncia para o desenvolvimento de portais
a utilizao de

portlets.

Portlets so componentes padronizveis que aparecem como

pequenas janelas nas pginas dos portais , conectando os usurios a aplicaes, e tm


papel decisivo na personalizao dos servios e informaes ofertados. Funcionam
como elementos bsicos dos portais, incorporando ampla variedade de contedos,
podendo ser manipulados pelos usurios com facilidade. So estruturados como objetos
modulares que podem ser adicionados

ao

portal como componentes autnomos,

contendo informaes ou aplicaes, desde as mais simples, como um documento de


texto, at

portlets

de contedo dinmico, como dispositivos de acesso a aplicaes

62
integradas como ERP ou CRM, passando por vdeo, udio e lIllagens, captura de
metadados, correio eletrnico, workflow e busca.
o

desenvolvimento de portlets encontra como principal desafio a criao de

condies tcnicas para a interoperabilidade de portlets entre si e com outros recursos


como aplicaes de gerenciamento de relacionamento com clientes (CRM), sistemas
integrados de gesto e portal frameworks, por sua vez tambm freqentemente
incompatveis entre si ou entre produtos da mesma categoria com fornecedores
diferentes. No caso de portal frameworks, por exemplo, importante notar que cada
fornecedor dispe de seus prprios portlets e padres, o que compromete a
interoperabilidade entre eles (MARGULIUS, 2002). Esta caracterstica do mercado
fornecedor de tecnologia para portais leva a um contexto de altos custos de
desenvolvimento de portlets sob tecnologia proprietria o que, por sua vez, cria uma
presso pelo desenvolvimento de padres abertos, que devem popularizar-se nos
prximos anos (COELHO, 2001b).

2.2.4.2

Web Services e e-Services


Para solucionar os problemas de integrao de aplicaes e dados em um

contexto de crescimento da importncia da operao de portais, segundo COELHO


(200Ib), "muitas das empresas de

software

esto a propor uma nova arquitectura

tecnolgica baseada em XML a que chamam de

e-Services,

que tem como objectivo

normalizar e facilitar a troca de informao entre os diversos sistemas atravs da


Internet" .
A tecnologia de

e-Services baseia-se no deenvolvimento do conceito de Web

Services. Sob este rtulo so classificados objetos de software que podem se acoplar na
Internet usando protocolos para executar funes ou processos, produzindo servios
durante o seu uso

(on-the-jly),

por conta do emprego de componentes reutilizveis

padronizados (DIFFUSE PROJECT, 2002).


Os

Web Services/e-Services constituem

um padro de aplicaes para ambientes

Internet que podem interagir dinamicamente com outras aplicaes baseadas na


Internet. As bases tecnolgicas dos

Web Services/e-Services em grande parte se valem

da combinao de vrios recursos tecnolgicos:

63

XML

(Extensible Markup Language):

a linguagem XML

pennite a

descrio e manipulao de dados, assim como sua distribuio em diversos


tipos de dispositivos e plataformas Internet; por suas caracteristicas de
padro aberto, esta tecnologia funciona como interface para mltiplas
aplicaes e servios de mltiplas especificaes com independncia de
plataforma (KLUG, 2002);

SOAP

(Simple

Object Access

Protocol):

protocolo que pennite

encapsulamento de informaes de modo a assegurar interoperabilidade em


plataformas Java e .NET;

WSDL (Web Services Description Language): linguagem em que so


escritos os componentes dos Web Services, caracterizando-se como uma
descritora de interfaces e funes dos servios invocados atravs do
protocolo SOAP; e

UDDI (Universal Description, Discovery & Integration):

sistema de

consulta de meta-dados que funciona como um diretrio de web services,


permitindo a sua localizao por sistemas de busca universal.
A utilizao dessa tecnologia pennite o estabelecimento de ambientes voltados
constituio de relacionamentos eletrnicos dinmicos, baseados em componentes que
so unidades lgicas e de dados que podem ser agregadas a aplicaes (ULRICH,
2001). Assim, as ferramentas

Web Services/e-Services pennitem que se decomponha

aplicaes em componentes modulares reutilizveis de fcil integrao. Ao funcionar


como padres para conectar componentes de aplicaes que operam remotamente, de
maneira independente de quais plataformas sejam utilizadas, possibilitam que usurios
tenham acesso a aplicaes e servios de distintas formas e com distintos dispositivos
(MURPHY, 2002). Com isso, permitem que, a partir da identificao dos pontos de
interface entre organizaes, sistemas e clientes, os

sistemas de informao sejam

acessados e utilizados a partir da Internet de forma a realizarem-se transaes


inteiramente em base virtual (MURPHY e STOYANOVA, 2002), inclusive interligadas
automaticamente, sem necessidade de aes dos usurios ao longo do processo. Trata
se, na verdade, da substituio da automao de tarefas pela automao de processos

64

completos, mesmo que as etapas dos processos estejam em diferentes websites

(da a

importncia de portais integradores), o que pode at mesmo no ser percebido pelo


usurio, visto que obtm o produto final do processo, a despeito de quais tarefas tenham
sido cumpridas para seu fornecimento.
COELHO (2001b) aponta que os beneficios dessas novas tecnologias abarcam a
reduo de tempos e custos, a facilidade de integrao de aplicaes e dados e,
principalmente, uma expressiva mudana do padro de prestao de servios atravs da
Internet, por conta da flexibilidade de utilizao proporcionada por novos nveis de
integrao

de

sistemas.

Esta

flexibilidade

materializa-se

na automatizao

de

procedimentos em geral, oferecidos independentemente em um mesmo portal ou em


distintos portais ou websites. As aplicaes passam a se assentar "sobre composies de
servios, encontrados e efectuados dinamicamente durante a execuo, aquilo a que
chamamos a integrao de servios

'just-in-time ' '',

de acordo com um dirigente da

IBM:l1
Outra companhia atuante na rea de Tecnologia da Informao, a HP, defende
que os

e-Services trazem como vantagens o fato de serem "acoplveis", padronizados e

modulares, permitindo a realizao de vrias transaes de um nico processo e a


incorporao de outros dispositivos alm dos microcomputadores. Os e-Services
trafegam sobre uma infra-estrutura sempre disponvel, e so disponibilizados de forma
simples e personalizada.ll
DIFFUSE

PROJECT

(2002) aponta quatro

consequncias

principais

da

disseminao da tecnologia de e-Services:

software pode ser utilizado e remunerado como um fluxo, ao invs de


pacotes;

II

Cf. entrevista de Manuel Guerrero Revista Redes, Portugal, junho de 200 1 . Disponvel em

http://w.xl.pt/red/060I/aOI-02-00.shtml. Consultado em 3 de janeiro de 2003 .


.Ll

Cf. http://www.hp.com.hr/e-services; consultado em 3 de janeiro de 2003.

65

toma-se possvel obter interoperabilidade automtica

entre

ad hoc

aplicaes;

servios podem ser completamente descentralizados e distribudos pela


Internet e acessados por distintos dispositivos; e

reduo dos custos e obstculos de integrao de sistemas, permitindo a


focalizao no atendimento s tarefas crticas da prestao de servios.

A proliferao de solues pontuais ou especficas aumenta os custos de


desenvolvimento e manuteno de sistemas. A orientao para

Web Services supera a

prestao de servios pontuais atravs da Internet, muitas vezes por distintas unidades
da mesma organizao sem que haja comunicao entre eles, da seu impacto na
configurao de portas. A proviso de

Web Services entendida como uma iniciativa

que atravessa a organizao (ULRlCH, 2001), pela definio de padres e integrao de


dados e aplicaes, gerando novos padres de operao baseados na agregao de
sistemas com altos padres de consistncia, segurana e desempenho, escalabilidade,
capacidade de personalizao e visualizao e integrao de recursos existentes (legacy

integration).

Por conta de suas caractersticas, permite que os custos de integrao

sejam reduzidos, tanto por conta de se basear em uma arquitetura simplificada como por
utilizar padres e componentes reutilizveis, com ganhos de escala nos custos de
desenvolvimento e manuteno. Ao mesmo tempo, a padronizao de componentes
reduz tempos de desenvolvimento de novas aplicaes e toma-as mas confiveis
(ULRlCH, 2001).
As vantagens apontadas, entretanto, no podem ser absolutizadas. ULRlCH
(2001 ) considera que a consolidao deste tipo de padro levar vrios anos, uma vez
que evoluo dos recursos de tecnologia da informao baseia-se no desenvolvimento
"artesanal" de aplicaes desde seu Incio, e que h necessidade de estabelecimento de
novos padres de arquitetura, alm da migrao [mal do conjunto de

applications

para essa nova arquitetura. Da mesma forma, LI

et aI.

legacy

(2002) advertem

que, apesar da evoluo da tecnologia no sentido da constituio de uma plataforma


para realizao de negcios e proviso de servios eletrnicos, ainda no se
materializou completamente uma infra-estrutura para plataformas de e-services
realmente interoperveis e integradas.

66
2.2.5

Novas tecnologias e novos focos de avaliao


A primeira grande mudana na WWW foi a transio das pginas estticas,

caractersticas dos tempos pioneiros, para a utilizao de bancos de dados, com o


aparecimento de recursos dinmicos de oferta de contedos e de personalizao. Com
isso, a utilizao da Internet para fins de prestao de servios recebeu um grande
impulso, ao mesmo tempo que novos padres de uso puderam emergir, com a
disseminao do comrcio eletrnico, primeiras aplicaes de governo eletrnico
inicio da utilizao de portais (DIFFUSE PROJECT, 2002).

Do ponto de vista da

avaliao do uso de portais, passou-se do foco nas caractersticas tcnicas da interface


para a adequao aos usurios e clientes. Vista como um novo meio de realizao de
negcios a ser explorado, o foco de

marketing

(especialmente

distribuio e

planejamento de marketing) dominou a viso de avaliao.


Com as tecnologias de portais, portlets e e-services/Web Services, a evoluo da
Internet manifesta uma clara tendncia

de mudana da orientao, passando de uma

integrao baseada nos dados para uma integrao baseada nos servios (LINTHICUM,
2001).

J no se trata de dominio de um novo canal de distribuio, mas de novas

maneiras de estruturao dos processos organizacionais

a partir

da Internet.

O foco

precisa ser modificado, tornar-se abrangente e dar mais peso para a estratgia
organizacional, dando maior destaque eficcia e aos resultados das operaes.
o

cenrio da administrao pblica aponta a importncia da tecnologia da

informao para a efetivao da orientao ao cidado e melhoria do atendimento ao


cidado, com consequentes ganhos de eficcia e eficincia para os rgos pblicos.
Por conta da importancia da tecnologia da informao nesse processo, esta seo
apresentou as principais tendncias componentes da sua evoluo recente,
especialmente em termos de tecnologia de Internet e sua integrao com sistemas, bases
de dados e aplicaes.
aspectos

do

A seo seguinte complementa esta, ao apontar os principais

chamado

da

utilizao

de

ambientes

mediados

por

computador,

especialmente da Internet, no atendimento ao cidado. Discute-se, tambm, o conceito


de governo eletrnico, caudatrio destas tendncias.

67

2.3

A expanso do uso da Internet pelo setor pblico e o governo

eletrnico

Nesta seo, so abordados os principais aspectos referentes expanso do uso


da tecnologia da infonnao e da Internet pelo setor pblico. O conceito de

eletrnico

governo

apresentado e discutido em tennos gerais, focalizando especialmente o

nvel muncipal, objeto do presente estudo.


A combinao do conjunto de tendncias da tecnologia e da mudana de
paradigmas da Administrao Pblica,

apresentados nos tpicos anteriores, traz

impactos diretos sobre a atuao dos governos. H uma tendncia de

ampliao das

demandas apresentadas pela sociedade aos governos e de aumento do padro de


exigncia e expectativa quanto qualidade dos servios. Com o surgimento de novos
mtodos de produo dos servios, novas fonnas de organzao e novos servios
surgem condies para efetivo crescimento da eficincia e da eficcia das aes
governamentais (COELHO (2001 , p. 1 1 1 )
HEEKS e DAVIES (1 999) destacam que a ecloso dessa diversidade de novos
recursos possibilita transfonnaes profundas nas prticas de governo.

Esses novos

patamares potenciais de eficincia vm ao encontro da implantao de processos com


foco na prestao de servios ao cidado, mais geis e velozes, com alta tecnologia e
fcil monitoramento. Pode-se afinnar, com COELHO (2001 a, p. 1 1 1), que

"os processos de reforma e modernizao da gesto pblica esto


enfrentando um novo desafio, qual seja, o de adaptarem-se crescente
difuso de inovaes tecnolgicas e expanso de um novo paradigma
produtivo associado ao estabelecimento da chamada 'sociedade do
conhecimento ' ".
No sem motivo, portanto, que a dcada de 1990 assistiu ao crescimento do
nmero de aplicaes da Tecnologia da Infonnao Administrao Pblica
atendimento direto ao cidado, destacando-se (RAMOS e VAZ, 1998; VAZ, 200 1):

no

68

utilizao de recursos de ganho de tempo na operao de processos, como


leitura tica, cadastro nico, cartes magnticos, equipamentos em rede,
centrais de atendimento telefnico l4 ;

praas ou centrais de atendimento informatizadas e em rede;

desconcentrao da prestao de servios:

postos

de atendimento regionalizado operando em rede com sistemas

centrais;

prestao de servios atravs da Internet;

fornecimento de informaes atravs da Internet; e

quiosques informatizados para auto-atendimento.

Em outra dimenso, tem-se a ampliao da capacidade de anlise da informao


por parte dos governos. Tecnologias como os sistemas de informao georeferenciadas
(SIG), sistemas de

datawarehouse e minerao de dados permitem uma melhor

identificao de demandas e resultados de polticas pblicas e a operao de sistemas de


informao para acompanhar em profundidade a relao com cidados.
COELHO (2001a, p. 127-128) aponta tambm como decorrncia da expanso da
tecnologia da informao na Administrao Pblica a possibilidade de criao de
"novos modelos de negcio para as organizaes pblicas", a transformao da
burocracia existente em "burocracia digitai", o "surgimento de estruturas de gesto mais
dinmicas e flexveis". HO (2002) observa que o advento da Internet e do chamado
"governo eletrnico" caminha para acarretar mudanas inclusive no nivel local de
governo, em um movimento de perda da importncia dos modelos tradicionais,
baseados na padronizao burocrtica, na departamentalizao e foco nos meios,
substitudos pelo "paradigma do governo eletrnico", caracterizado pelo preocupao

11 Tambm

chamadas, desnecessariamente, de "call centers".

69
com oferecimento de servios aos cidados-usurios e pela formao de redes
colaborativas.
CUNHA (2000, p. 123) destaca o papel da tecnologia na desintermediao da
relao entre governo e cidados:

"Os governos podem utilizar a tecnologia para promover a


desintermediao na relao governo-cidado. Para isso, o governo tem
que redesenhar e integrar os processos de atendimento, sob o risco de
perpetuar processos anacrnicos. Alguns dos processos atuais de
intermediao existem pela complexidade dos processos burocrticos e
agregam valor ao servio pela comodidade fornecida ao solicitante. Por
vezes, representam oportunidades para prticas de corrupo. H, no
entanto, espao para intermedirios informacionais, cuja habilidade
estar em integrar processos governamentais que envolvam diferentes
poderes e esferas de poder, diferentes organizaes governamentais e
ainda outras organizaes e processos da iniciativa privada, por
exemplo clientes efornecedores".
Observando a partir do ngulo da cidadania, FERREIRA e ARAJO (2000)
destacam que o governo eletrnico proporciona uma reduo de custo de cidadania,
entendido como o dispndio de tempo em atividades de aquisio de informao sobre
aes de natureza pblica, no acompanhamento critico dessas aes e na participao
cidad. No consideram, no entanto, que a reduo de outros dispndios de tempo (para
acesso a servios pblicos) tambm significa ganhos de tempo apropriveis pela
cidadania
Assim, v-se que a tecnologia da informao tem sido crescentemente entendida
como um instrumento de apoio administrao pblica, ao permitir o oferecimento de
novos servios aos cidados, ao oferecer condies para ampliao da eficincia e da
eficcia dos servios pblicos, ao melhorar a qualidade dos servios prestados e ao
permitir acesso informao e constituio de novos padres de relacionamento com
cidados e novos espaos para promoo da cidadania. No campo da administrao
pblica, a intensificao do uso e o surgimento de novas aplicaes da tecnologia da
informao levou ao surgimento da idia de

governo eletrnico.

70
2.3.1

Estgios de desenvolvimento do governo eletrnico e o caso brasileiro


Existe uma diferena entre a informatizao da administrao pblica e governo

eletrnico. A expanso e a consolidao da Internet, em paralelo com os movimentos de


mudana na administrao pblica para a incorporao da orientao ao cidado, d um
destaque indito ao cidado nas polticas e projetos de tecnologia da informao nos
governos.
Essa nova situao trouxe condies para uma mudana significativa no uso da
informtica pelos governos.

Por conta disso, REINHARD (1999) prope uma

caracterizao da evoluo do uso da tecnologia da informao na administrao


pblica brasileira, que caminha desde a automao inicial de processos sob a forma de
sistemas isolados at os estgios de "desintermediao da comunicao com o pblico"
e "atendimento integrado ao cidado". Segundo CUNHA (2000), esta ltima etapa,
caracterizada pela integrao de

processos e pela integrao interorganizacional,

encontra-se em construo, mas se encontra ainda distante da prtica da maioria dos


municpios.

autora,

entretanto,

destaca sua inevitabilidade, por conta da

disponibilidade da tecnologia, da demanda dos cidados e pelo surgimento de novos


padres de atendimento a partir da experincia do setor privado.

ONU

ASPA

(2002) propem uma categorizao

de

estgios

do

desenvolvimento do governo eletrnico que leva a um termo semelhante etapa de


atendimento integrado

ao

cidado proposta por RElNHARDT (1999).

categorizao apresentada na tabela 2.3 adiante.

Essa

71

Tabela 2.3 Estgios d o governo eletrnico segundo ONU e ASPAll


-

ESTGIOS

CARACTERSTICAS

Emergente

Estabelecimento de uma presena governamental


oficial na Internet.

Em crescimento

Os websites governamentais ampliam a oferta de


informaes e tomam-se mais dinmicos.

Interativo

Usurios

podem

obter

contatar

formulrios,

funcionrios e dirigentes muruclpaIS e interagir


atravs da Internet.
Transacional

Usurios

podem

fazer

pagamentos

outras

transaes on line.
Integrao generalizada

Integrao

completa

de

servios

eletrnicos

superando as fronteiras administrativas dos rgos.

Fonte: ONU e ASPA (2002, p.

12)

No caso brasileiro, AFONSO (2002) aponta a implantao de aplicaes de


governo eletrnico como prioridade do governo federal, tomando-se, crescentemente,
prioridade tambm dos governos subnacionais. O fornecimento de informaes e a
prestao de servios tm recebido grande ateno no desenvolvimento de novas
aplicaes. Diversos rgos do Governo Federal1& e dos governos estaduais, alm de
numerosos municpios, implantaram algum tipo de atendimento aos cidados utilizando
este recurso, em alguns casos com grande destaque na sociedade, como a utilizao da
Internet pela Secretaria da Receita Federal que , sem dvida, o caso de maior
visibilidade.ll

II A traduo
1&

e adaptao dos termos de responsabilidade do pesquisador.

Ver bttp://www.redegoverno.gov.br para o portal de servios ao cidado do governo federal, que tem

liderado a aplicao da internet no setor pblico brasileiro.


1l

Para descrio e anlise da experincia, ver ENAP (2001a, p. 103-145) e COELHO (200Ia). O

endereo eletrnico da Receita Federal bttp://www.receita.fazenda.gov.br.

72
Em estudo realizado em 200 1 , ONU & ASPA (2002) classificam o Brasil como
um pas com alta capacidade de governo eletrnico. Dentre 1 32 pases listados, o Brasil
situa-se na dcima oitava colocao na classificao do ndice de governo eletrnico
adotado pelos pesquisadores, a frente dos demais paises da Amrica do Sul.
Os governos estaduais e municipais no tm obtido a mesma visibilidade que as
aes do governo federal, mas como prestadores de numerosos servios, encontram-se
em condies de explorar os recursos da tecnologia em questo, com um grande leque
de novas aplicaes surgndo.
AFONSO (2002:5) registra o avano da prestao de servios pela Internet por
rgos estaduais, especialmente no que diz respeito administrao tributria:
"Examinando
americanas,

sites
alm

de

administraes

de

documentos

tributrias
obtidos

em

europias

organizsmos

internacionais, verificou-se que a quantidade e a abrangncia dos


servios oferecidos pelas administraes tributrias brasileiras
maior "
O mesmo autor aponta dados de observao

estruturada de websites de

governos estaduais abrangendo a verificao da implementao de 38 servios


potenciais em setembro de 200 1 . Os resultados so apresentados na Tabela 2.4 a seguir.
Tabela 2.4

Implementao de servios atravs da internet por

governos estaduais brasileiros


QUANTIDADE DE SERVIOS
IMPLEMENTADOS

NMERO DE UNIDADES DA
FEDERAO

At 4

Entre 5 e 1 4

15

Entre 1 5 e 24

Acima de 24

Fonte: AFONSO (2002, p. 6)


Este quadro, entretanto, no pode ser visto com otimismo exagerado. Ainda que
o uso da Internet para o fornecimento de informaes e para a prestao de servios

73
pblicos apresente uma inegvel tendncia ao crescimento, ainda se encontra aqum do
potencial que a tecnologia oferece. CUNHA (2000), em pesquisa sobre o emprego da
Internet pelos 'trs nveis de governo no Brasil, destaca caractersticas dessa
subutilizao;

predomnio do fornecimento de informaes sobre a prestao de servios;

baixo nvel de integrao de processos; e

virtual inexistncia de processos realizados atravs da Internet que integrem


rgos distintos.

A autora observa que os resultados do uso de portais ou websites municipais


esto relacionados ao nvel de integrao entre sistemas e processos, inclusive no nvel
interorganzacional, e assinala que a integrao
"de um lado limitada pelas dificuldades de integrar processos da
administrao pblica isolados e, por outro, pela dificuldade de
integrao dos dados em meio eletrnico, dos sistemas de informao e
das arquiteturas tecnolgicas j existentes em cada estrutura de
governo (CUNHA, 2000, p. 1 1 6).
Com isso, tem-se um quadro em que, devido baixa integrao de processos, as
aplicaes da Internet predominantemente so adaptaes de aplicaes anteriormente
eXistentes, sem um trabalho de redesenbo de processos dando-lhe sustentao
(CUNHA, 2000).

2.3.2

Limites para a implementao do governo eletrnico


A adoo de prticas de governo eletrnco obedece a condicionantes relativos

estrutura social, econmica e poltica dos pases. Estudos apontam como fatores
determinantes para a expanso do governo eletrnco a infra-estrutura de comunicaes,
disposio dos governos e capacitao da fora de trabalho (ONU & ASPA, 2002).
GERMAN (2000) destaca o problema do acesso tecnologia como limitante da
expanso do governo eletrnco. O acesso tecnologia no se resume ao fornecimento

74
de acesso Internet, sendo necessrio qualificar esse acesso (por meio do entendimento
dos tipos de polticas e equipamentos pblicos utilizados, mecanismos de induo ao
uso, financiamento da incluso digital) e outros tipos de acesso a servios pblicos por
meio eletrnico. Como dentro de um mesmo governo o desenvolvimento tecnolgico
pode dar-se de forma bastante desigual, preciso tambm atentar para a excluso digital
interna aos rgos pblicos.
PEARSON (2002) afirma que a transio das prticas tradicionais da
administrao pblica para prticas fundadas no uso intensivo da tecnologia da
informao requer a construo de uma forte infra-estrutura, considerando programas e
equipamentos, intercomunicao e redes, recursos de segurana, capacidade de
armazenamento e gerenciamento de grandes volumes de dados, treinamento e
integrao de sistemas a interfaces centradas no cidado e de fcil acesso.
ONU e ASPA (2002, p. 49) apontam como obstculos implementao do
governo eletrnico as barreiras gerenciais, operacionais, institucionais e quelas ligadas
s polticas e ao planejamento. Entre esses obstculos destacam: custos e recursos de
tecnologia e infra estrutura; falta de capacidade de gerenciamento de

projetos de

tecnologia da informao de larga escala; falta de coordenao e planejamento


estratgico; falta de recursos para prestar servios ininterrruptos; dvidas e resistncias
de altos dirigentes e gerentes; falta de continuidade e deficincias na abrangncia das
polticas e programas; falta de incentivos inovao; ausncia de polticas e diretrizes
para ao; dicotomias culturais e organizacionais; oposio por interesses profissionais
ou corporativos e restries jurdicas inovao.
J FERREIRA e ARAJO (2000) apontam quatro categorias de dificuldades,
focalizando com destaque a divulgao de informaes e a transparncia: dificuldades
de universalizao de acesso; falta de infra-estrutura governamental para sustentar a
interatividade com os cidados, o que compreende no somente a disponibilidade de
recursos tcnicos mas tambm administrativos e gerenciais; falta de regulamentao e
de prticas de simplificao do fornecimento de informao; e qualidade da informao
divulgada.
A noo de governo eletrnico est fortemente vinculada integrao. Os
projetos de governo eletrnico so, forosamente, iniciativas que ampliam o grau de

75
integrao

intragovernamental.

organizao

da

administrao

pblica

em

departamentos estanques e com intercomunicao formal e lenta desestimula prticas de


integrao de processos, sistemas e aplicaes. Resistncias burocrticas e de decisores
pblicos e outros fatores ligados

dinmica poltica interna dos governos podem

alimentar essas barreiras.

2.3.3

O conceito inacabado de Governo Eletrnico


JOIA (2002) aponta que o conceito de governo eletrnico , ainda, um conceito

emergente, e que a literatura ainda no consolidou um conceito, uma vez que o conjunto
de fenmenos abarcados pela conceituao normalmente empregada extremamente
abrangente.

A noo de governo eletrnico popularizou-se entre os anos finais do Sculo XX


e iniciais do Sculo XXI, sem a necessria consolidao do conceito e sem uma clara
definio de sua abrangncia Como conceito emergente, os riscos de sua aplicao
indiscriminada no podem ser ignorados. Mesmo assim, diversos autores empregam o
termo governo eletrnico para diferentes niveis de aplicao da tecnologia da
informao pelos rgos pblicos. De modo geral,
governo eletrnico diretamente

os autores vinculam a noo de

utilizao da Internet ou de outros meios de

interconexo eletrnica pelas organizaes pblicas.

A vinculao do conceito de governo eletrnico utilizao de Internet e a


outras formas de interconexo eletrnica pode ser vista em conceitos como aquele
expresso por COELHO (200 la, p. 1 1 2):

"toda a prestao de servios e iriformaes, de forma eletrnica, para


outros nveis de governo, para empresas e para os cidados, vinte e
quatro horas por dia, sete dias por semana".
Da mesma forma, a definio da OCDE baseia-se no aproveitamento do
potencial de transformao de estruturas e modelos de operao dos governos oferecido
pela Internet e tecnologias a ela relacionadas (OCDE, 2001).

76
IRMC (2001) entende que o termo governo eletrnico refere-se ao uso da
tecnologia da informao, especialmente a tecnologia de Internet e aplicaces
interconectadas para:

facilitar a comunicao e estimular o acesso e fornecimento de


informaes e servios pblicos para cidados, empresas, funcionrios
pblicos e outras entidades governamentais;

ampliar a eficincia, eficcia e desempenho de processos e programas; e

permitir a facilitao e ampliao da participao dos cidados no processo


democrtico.

Esta conceituao associa a idia de governo eletrnico s novas formas de


oferta de informao e servios, mas no a limita a novas ofertas, entendendo que tantos
os novos servios e informaes podem ser oferecidos como os servios correntemente
no fornecidos on tine. Assim, no se trata de operar uma substituio de canais de
tradicionais de distribuio, mas de sua suplementao por um novo canal.

77
A vinculao do termo utilizao da Internet aparece como decorrncia da

popularizao do uso dessa tecnologia entre os governos. Face s possibilidades de


constituio de novos canais de distribuio de servios pblicos atravs de portais ou
websites governamentais, vislumbrou-se o surgimento de uma nova categoria no campo
da utilizao da tecnologia da informao. Observe-se que esta noo emerge

simultaneamente disseminao dos processos da chamada "Reforma do Estado" e no


sem motivo que muitos autores associam os dois fenmenos de maneira definitiva.
JOIA (2002), por exemplo, afirma que:
"Sem dvida alguma, o sucesso de Governo Eletrnico anda pari-passu
com o sucesso da reforma do prprio Estado. Em verdade, so dois
conceitos complementares. "
Entretanto, outros autores apresentam uma conceituao na qual o termo
"governo eletrnico" abraa qualquer utilizao da tecnologia da informao por parte
dos governos. LENK e TRAUNMLLER (2001, citado por JOIA, 2002), claramente
influenciados pela metodologia do Balanced Scorecard (NORTON e KAPLAN, 1997),
apontam quatro perspectivas do governo eletrnico:

perspectiva do cidado: fornecimento de servios eletrnicos do governo


para cidados;

perspectiva de processos: alteraes de processos de trabalho em


organizaes pblicas, ampliando sua eficincia e eficcia;

perspectiva da cooperao: promoo da integrao entre rgos


governamentais e destes com outras organizaes, conferindo agilidade
aos processos decisrios e eliminando-se redundncias; e

perspectiva da gesto do conhecimento: gerenciamento,

a partir de

repositrios adequados, de conhecimento acumulado nos vrios rgos


governamentais.

78

Outros destacam o papel do uso da tecnologia da informao pelos governos


para a promoo da chamada "democracia digital", incorporando sistemas de votao
eletrnica atravs da Internet ou de dispositivos off-line, sistemas de atendimento
telefnico e aplicao de tecnologia da informao a processos (FERREIRA e
ARAJO, 2000).
A definio de ONU e ASPA (2002, p. 54) situa o governo eletrnico no campo
das relaes interorganizacionais, envolvendo a coordenao e implementao de
polticas e a prestao de servios.

Aqui, o Governo Eletrnico diferenciado da

Governana Eletrnica (interao entre cidados, rgos governamentais e autoridades)


e Administrao Eletrnica (atividades organizacionais, gesto do conhecimento e
operao de polticas organizacionais).
As diferentes abordagens compartilham a mesma noo de governo eletrnico
como prestao de servios contnua e remotamente, mas ocultam uma gama de
aplicaes da tecnologia da informao, marcadas por distintos graus de integrao dos
sistemas de informao e de nveis variveis da presena dos recursos da tecnologia da
informao como elementos indissociveis da operao dos processos organizacionais.
Assim, a construo de um conceito consolidado de governo eletrnico exige
algumas operaes conceituais e delimitaes, que podem ser resumidas pelas trs
perguntas abaixo:
a) Para ser governo eletrnico preciso usar a Internet?
Uma primeira necessidade a delimitao dos pontos de contato entre governo
eletrnco e Internet. A literatura no responde com preciso se aplicaes que no
utilizam a Internet devem ser consideradas como aplicaes de governo eletrnico ou
no.
b) Qualquer aplicao que usa a Internet governo eletrnico?
Se qualquer uso da Internet pelos governos puder ser considerado governo
eletrnico, caem por terra definies como as de ONU e ASPA (2002), que separa
governo, administrao e governana eletrnica. Ao mesmo tempo, fica-se com um
conceito genrico a ponto de no ter utilidade, a exemplo do que j existe hoje, sem uma
consolidao do conceito.

79

c) Qualquer provimento de servios por Internet governo eletrnico?


Como decorrncia das questes anteriores, tem-se que preciso responder
pergunta se implantar governo eletrnico resume-se a implantar o provimento de
servios atravs de um portal. A integrao de processos e sistemas est subjacente sob
a forma do questionamento da existncia de um nivel mnimo de integrao de
processos que delimita o que pode ser considerado governo eletrnico.

2.3.3.1

Governo eletrnico e uso de portais municipais: uma definio de trabalho


Viu-se acima que o conceito de governo eletrnico no est completamente

consolidado e,

na

suas formas mais utilizadas, ainda por demais genrico para ser til

como categoria organizadora da realidade. Assim, foi preciso extrair desta noo um
contedo que auxiliasse a estruturao do modelo de anlise e avaliao de portais
municipais, ainda que cobrisse apenas parcialmente a abrangncia que a maioria dos
autores confere ao tema.
A literatura que trabalha com noes mais ampliadas de governo eletrnico
considera um conjunto de diversas possibilidades de uso da tecnologia da informao
pelos governos. Para este trabalho, o foco das atenes concentra-se em um nico
recurso: o uso de portais.
A produo sobre o tema unnime em afinnar que o governo eletrnico pode
ocorrer no nivel local, regional ou nacional, ou seja, em municpios, estados e Unio.
Ainda que haja um marco referencial compartilhado, a natureza e contedo das
aplicaes modifica-se (FERNANDES, 2001). No presente estudo, face a seus objetivos
e objeto, apenas o nivel municipal de governo interessa pesquisa.
A este trabalho, por conta de sua preocupao com o atendimento ao cidado,
interessam apenas parte das categorias de aplicaes expostas por ONU e ASPA (2002)
A dimenso de governo eletrnico responsvel pelo fornecimento de servios e de
informaes de interesse individual. A governana eletrnica a dimenso responsvel
pelas informaes de interesse coletivo e interao do cidado com o governo. O
objeto de interessse a utilizao dos portais municipais para

o atendimento ao

cidado. A chamada "Administrao Eletrnica", compreendendo aplicaes voltadas

80
ao pblico interno e

promoo da eficincia organizacional, no est includo no

escopo deste trabalho.


Os beneficios do governo eletrnico so apontados como apropriveis pelo
governo

(aumento

de ' capacidade

operativa,

ganhos

de

eficincia,

melhor

relacionamento com os cidados). Tambm podem ser vistos a partir de outro ponto de
vista, o do cidado (melhor atendimento, acesso a servios e informaes, condies de
. interagir com governo).

este o ngulo de anlise e avaliao dos portais municipais

aqui adotado.
Por fun, este trabalho no se destina a firmar posio sobre o alcance do
conceito de governo eletrnico e de sua abrangncia. Por sua impreciso, o termo
governo eletrnico

mostrou-se pouco til. Assim, este trabalho opta por associar o

governo eletrnico a uma definio de trabalho mais restrita, porm mais potente em
termos de instrumento conceitual de classificao de aplicaes.

Fala-se sobre a

utilizao de portais, em nvel municipal, para atendimento ao cidado, do ponto de


vista da promoo da cidadania.

2.3.4

Governo Eletrnico e uso da internet pelos Municpios


Por conta

das caractersticas tecnolgicas da Internet, com o acesso ao melO

sendo relativamente independente do porte da organizao, ocorreu uma disseminao


do uso dessa tecnologia relativamente rpida em seus primeiros anos.

BAKER (1 997,

ix) considera a Internet um sistema de transmisso de informaes estruturado em rede


e registra que o crescimento do seu uso fez dela a mais reconhecida das tecnologias
desse tipo, por oferecer aos governos locais um novo canal para a oferta de servios e
informaes.
A utilizao da Internet e de recursos de governo eletrnico apontada como
fonte de impactos positivos nos governos municipais, com o desenvolvimento de novas
ferramentas de gesto, maior disponibilidade de informao, possibilidades de aumento
da eficincia e eficcia das polticas pblicas, novas oportunidades de interatividade
com cidados e novos espaos para promoo da cidadania (VAZ, 1995).
Por outro lado, com a disseminao do uso da Internet e, simultaneamente, com
a disseminao da integrao de sistemas e de redes internas nas prefeituras, novos

81
problemas surgiram, com novas exigncias e necessidade de novos investimentos e,
consequentemente, com a instaurao de novos padres de custo.
Esse movimento faz com que municpios de menor porte e condies financeiras
mais dbeis no tenham condies de arcar com os mesmos custos de municpios de
maior porte (servidores, sistemas de segurana, qualidade do desenvolvimento,
softwares de desenvolvimento etc.). Some-se a isso as prprias dificuldades de acesso
em muitas localidades, por conta dos custos elevados e da fragilidade das redes de
telecomunicaes.

2.3.4.1

Evoluo do uso de portais municipais para o atendimento ao cidado pelos

municpios brasileiros (1995-2002)


A partir do incio da operao comercial da Internet, em meados dos anos

90 do

sculo XX, os municpios inciaram um processo de criao de aplicaes da Internet


para a disseminao de informaes e a prestao de servios.
No Brasil, o uso da Internet ocorreu inicialmente em um nmero reduzido de
municpios, notadamente de grande e mdio porte, configurando-se esse conjunto de
experincias em um leque de

aplicaes de

websites municipais voltadas para o

fornecimento de servios e informaes aos cidados. Nos primeiros sete


adoo da tecnologia, no perodo entre

anos de

1 995 e 2002, as administraes municipais

utilizaram muito pouco a Internet para aplicaes voltadas a facilitar suas relaes com
fornecedores e outros rgos governamentais!!.
A observao do uso dos

websites municipais ao longo desse perodo!2 revela

um processo de homogeneizao dos websites. Ao longo destes anos, a diferenciao de

11

Vale observar que novas aplicaes de governo eletrnico vm se desenvolvendo tambm em outros

campos que no o fornecimento de servios e infonnaes ao cidado, como a introduo de aplicaes


de compras eletrnicas. Estas aplicaes significam um novo estgio do uso da Internet pelos governos,
mas no fazem parte do escopo deste trabalho.
12 O

pesquisador observou websites municipais ao longo deste perodo, inclusive de maneira sistemtica,

atravs de sua participao no comit de seleo do Prmio Cidadania na Internet, promovido pelo

, -

82

contedo entre os websites reduziu-se, indicando um processo de disseminao de


funcionalidades oferecidas. Pode-se considerar que o processo gerou uma oferta bsica
de servios e informaes aos cidados atravs da Internet.
o

contedo dessa oferta bsica pode ser agrupado em categorias, de acordo com

a natureza de seu uso: (a) oferta de informaes de interesse geral, voltadas a demandas
individuais dos usurios dos websites; (b) prestao de servios; (c) oferta de
informaes para controle social dos atos do governo municipal e (d) comunicao
interativa com cidados. Cada uma delas descrita a seguir. Ao fim desta seo, um
quadro sinptico apresentado, obedecendo a esta mesma classificao, juntamente
com descries mais detalhadas, quando necessrio, alm de exemplos de municpios e
uma avaliao da profundidade da oferta:1l!.
a) Oferta de informaes de interesse geral, voltadas a demandas individuais dos
usurios dos websites
Inserem-se nesta categoria as aplicaes dos websites municipais voltadas a
tomar disponveis informaes pblicas de interesse geral, mas que atendem a
necessidades de

municpes ou de organizaes e indivduos que mantenham ou

pretendam manter relaes com o municpio

ou seu .governo. Nesta categoria, o

fornecimento de informaes atende a demandas e interesses ligados aos direitos


individuais.

Foi este o primeiro tipo de aplicao da Internet por municpios a se

difundir. J em 1 995, algumas das aplicaes listadas a seguir aparecem no website do


municpio mineiro de Fruta!, considerado o primeiro website municipal brasileiro21

CONIP - Congresso Nacional de Informtica Pblica. Nesta atividade, o pesquisador teve a oportunidade
de observar a evoluo de dezenas de websites de municpios ao longo do perodo 1 998-2001 .

:1l! A profundidade da oferta do servio ou informao considerada aqui como o nvel de completude do
atendimento da demanda, em termos da participao do portal no atendimento parcial ou total das vrias
fases do processo necessrio para o atendimento da demanda total. Este conceito explorado mais
adiante, no Captulo 5 deste trabalho.
li As

menes a contedos de websites municipais baseiam-se em observao direta do website. Em parte

dos casos, a localizao no tempo refere-se ao ms, semestre ou ano, sem indicao da data especfica da
observao.

, -

83

Inicialmente, surgiram aplicaes como divulgao de infonnaes institucionais e


infonnaes bsicas sobre o municpio,

inclusive aquelas voltadas a atrair

investimentos.lI De fonna contnua, novas infonnaes passaram a ser apresentadas


pelos websites municipais: notcias sobre a cidade e sobre o governo municipal;
diretrios de servios pblicos municipais; diretrios de servios prestados por outros
entes; infonnaes sobre

endereos, horrios,

telefones de reparties pblicas

municipais; procedimentos e documentao exigida para utilizao de servIos


pblicos; legislao municipal; recomendao de outros websites de interesse;
programao cultural, esportiva e de lazer do municpio; cartografia; informaes de
divulgao turistica e econmicall; infonnaes de apoio a visitantes da cidade;
itinerrios e horrios de transporte coletivo; publicaes oficiais da prefeitura; dirio
oficial do municpio; infonnaes relevantes para os moradores e visitantes da cidade
(cotaes de produtos, chegada de navios ao porto,

condies de balneabilidade das

praias etc.); divulgao de concursos pblicos e licitaes, entre outras. No sem


sentido que esta categoria constituiu-se no campo de experimentao para a elaborao
dos websites municipais futuros, permitindo gradual aprendizado e familizarizao de
usurios, tcnicos e dirigentes municipais com a nova tecnologia. Tratou-se de um
caminho natural de adoo da Internet. A simples divulgao de infonnaes gerais
exige apenas atividades de criao e edio de pginas de websites, sem demandar
integrao com os sistemas de infonnao e sem implicar transfonnaes nos processos
de trabalho e desenvolvimento de novos servios. Na verdade, este foi o mesmo
caminho adotado tambm pela maioria das empresas privadas.
b) Prestao de servios
A prestao de servios atravs da Internet vista como alternativa degradao
do atendimento ao cidado pelos rgos pblicos, que, segundo COELHO (2001a, p.
127), caracterizada pela irracionalidade, departamentalismo, corporativismo e arbtrio
da burocracia, e materializada no gasto de tempo do cidado com filas e deslocamentos,
servidores desmotivados e ambientes insalubres.

II Este

foi o primeiro uso dos websites municipais brasileiros. Cf. DINIZ (1997: 1 \ 3).

1J Cf. VAZ (1995).

84
Aps as primeiras experincias de uso dos
divulgao

de infonnaes de interesse

websites municipais, concentradas na

geral, rapidamente

surgiram aplicaes

destinadas a atender necessiddes particulares dos cidados, desta vez transfonnando a


fonna de prestao de servios pblicos. Ainda em 1995,

VAZ (1 995, p.2) identifica

como possibilidades de prestao de servios pblicos:

"solicitaes de execuo de servios, pedido e obteno de


informaes de interesse [particularJ do cidado, marcao de
consultas mdicas, inscrio em cursos e eventos "
Ao longo dos anos subseqentes, vrios novos servios foram introduzidos,
como sistemas de solicitao e acompanhamento
rvores,

limpeza

pblica,

pavimentao

de manuteno urbana (poda de

etc.);

fornecimento

de

infonnaes

personalizadas como acompanhamento do andamento de processos, localizao de


tmulos e infonnaes sobre situao fiscal de contribuintes;

downloads de documentos

e programas gratuitos; emisso de formulrios; emisso de alvars e certides; emisso


de boletos e guias de pagamento de impostos, taxas e contas de gua; clculo de
impostos municipais; registro de reclamaes de consumidores; venda de material de
campanhas comunitrias11 e pagamentos

on line de tributos.

c) Oferta de informaes para controle social dos atos do governo municipal


Ao contrrio da primeira categoria apresentada

(oferta de informaes de

interesse geral, voltadas a demandas individuais dos usurios dos websites),


categoria inserem-se as aplicaes dos
direitos coletivos ligados
pioneira, em

websites

municipais voltadas

garantia de

prtica do controle social sobre os governos. De fonna

1995 a prefeitura de Recife apresentava o andamento das obras pblicas,

inclusive com fotos de sua evoluo no

website municipal1i.

Tambm incluem-se nesta

categoria aplicaes como a divulgao de prestaes de contas,

divulgao de

relatrios financeiros e informaes simplificadas sobre a execuo oramentria.

11 A cidade de Boston, nos EUA, introduziu esta funcionalidade em seu website em


1i Cf.

nesta

VAZ (1995).

1 998.

VAZ

85
(1995) destaca a possibilidade de obteno de resultados positivos em termos de
ampliao da transparncia da gesto:
"Especialmente se a conexo auxiliar a fiscalizao das aes do
governo municipal, permitindo que os cidados acompanhem as aes
da prefeitura e a execuo oramentria, ser possvel reforar a
transparncia da gesto. "
Acrescentam-se s aplicaes includas nesta categoria o acompanhamento de
aes governamentais definidas em prticas participativas como os chamados
oramentos participativos"" e a publicao de informaes em atendimento s exigncias
da Lei de Responsabilidade Fiscal.
d) Comunicao interativa com cidados
Algumas aplicaes surgiram com o intuito de usufruir as possibilidades de
comunicao interativa entre governos e cidados tomadas possveis pela Internet,
como fruns de discusso sobre temas relevantes para o municpioll, conversas on-line
com personalidades e autoridades municipais, enquetes ou pesquisas de opinio,
atendimento a pedido de informaes sobre programas e aes do governo municipal.
VAZ (1995, p. 2) aponta o potencial de uso da Internet para a "identificao de

demandas da sociedade em termos de obras e servios pblicos" e levanta a


possibilidade de sua utilizao em processos participativos de deciso "inclusive para a
definio de prioridades no processo de elaborao do oramento."
Tambm assinala que essa interatividade pode trazer beneficios no campo da
identificao de necessidades de interveno e ganhos polticos para a relao entre
governo e cidados:

:1!i

Os municpios de Porto Alegre e Belo Horizonte foram os municpios brasileiros que fizeram as

primeiras tentativas neste campo.


TI Em

setembro de 1 998 o municpio de Vitria j utilizava sistematicamente este recurso em seu website.

, -

86

"ao utilizar a Internet como instrumento de comunicao com os


cidados, a prefeitura se aproxima destes, ampliando sua capacidade de
diagnstico e a legitimidade de suas aes. "
o

mesmo autor considera tambm

ser possvel utilizar a Internet para a

avaliao dos servios pblicos e recebimento de reclamaes sobre sua prestao,


inclusive como insumo para o trabalho das ouvidorias municipais.
Na Seo 1 .2 deste captulo (Tabela 1.2) foi apresentado um quadro sinttico das
funes dos portais empresariais. Partindo desse quadro e das reflexes acima,
possvel montar quadro assemelhado para a utilizao dos portais municipais.

28 Para infonnaes sobre experincias e fonna de funcionamento de Ouvidorias Municipais, ver VAZ
(2000c).

87
Tabela 2.5

Categorias de

liSO

dos portais municipais, por pblico e

aplicaes
APLICAES
PBLICO

INFORMACIONAIS

TRANSACIONAIS

COLABORATIVAS

Cidados e suas

Disseminao de in-

Solicitao de

Processos colabo-

organizaes

fonnaes genricas.

servios presenciais.

rativos entre orga-

(G2C

Acesso a bases de da-

Prestao de servios

nizaes da socie-

dos para obteno de

virtuais.

dade e governo
municipal.

infonnaes
individualizadas.
Servidores P-

Treinamento bsico.

Operao de proces-

Trabalho em grupos

blicos (G2E)

Bases de conheci-

sos internos.

remotos.

mento compartilbadas.

Grupos de aprendi-

Acesso a bases de da-

zagem.

dos.
Fornecedores e

Disseminao de in-

Transaes eletrni-

Projetos comparti-

Empresas (G2B)

fonnaes genricas.

caso

lbados.

Bases de conheci-

Intercmbio de in-

mento compartilbadas.

fonnaes.

Infonnaes de acesso
a negcios.
Outros Orgos

Governamentais
(G2G)

Bases de conhecimento compartilbadas.

Transaes eletrni-

Projetos comparti-

caso

lbados.

Integrao de siste-

Intercmbio de in-

mas e processos inter-

fonnaes.

organizacionais.

12

As siglas correspondem, respectivamente, aos tennos ingleses Govemment to Citizens, Governrnent to

Employees, Govemment to Business e Govemment to Govemment. Foram apresentadas por serem


bastante freqentes na literatura, inclusive naquela escrita em portugus.

88
Para efeito deste trabalho, apenas a categoria "Cidados e suas organizaes"
considerada, pelos motivos acima expostos. No decorrer da pesquisa, estas aplicaes
foram exploradas em detalhe e exemplificadas, para auxiliar na construo do Modelo
de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) e da avaliao do potencial
dos portais municipais na promoo da cidadania.
Observa-se uma certa convergncia nas conceituaes e avaliaes das
possibilidades de expanso do uso da tecnologia da iriformao e da Internet pelo setor
pblico. Apresentaram-se acima os principais contedos atribudos noo

de

governo eletrnico, e foi possvel constatar que se trata de uma conceituao ainda no
consolidada. Discutiram-se as principais barreiras efetivao do governo eletrnico,
tal como colocadas pela literatura, e a evoluo dessas idias e prticas no Brasil.
Face s restries encontradas com relao ao termo governo eletrnico,
entendeu-se por oportuno identificar o objeto do trabalho como a utilizao de portais,
em nvel municipal, para atendimento ao cidado, do ponto de vista da promoo da
cidadania.
Nesta seo tambm se tratou das principais possibilidades de aplicaes dos
portais municipais, focalizando especialmente o nvel municipal.
A seo seguinte discute as relaes entre cidadania e portais municipais, sob o
ponto de vista do atendimento ao cidado.

89
2.4

Tecnologia da informao e cidadania

Em uma sociedade em que os fluxos de informao tm papel preponderante, as


interfaces tomam-se foras sociais poderosas (BARRETO,

2001).

As conseqncias

d a disseminao da Internet, portanto, alcanam as prticas sociais que interferem sobre


as relaes de cidadania. Uma vez que o objetivo deste trabalho passa pelo
entendimento dos limites e possibilidades de promoo da cidadania atravs do uso da
Internet pelos governos municipais, no basta conhecer as tendncias apontadas acima,
tanto para a administrao pblica como para a tecnologia da informao. Foi preciso,
como apresentado a seguir, identificar diversas dimenses de relacionamento entre a
Internet e a cidadania. As dimenses e propsitos deste trabalho, no entanto, obrigaram
o pesquisador a realizar escolhas, tanto nos temas abordados quanto na literatura
consultada, que reduziram a ateno dedicada a alguns aspectos.
O primeiro tema a merecer ateno foi o entendimento dos elementos
constitutivos da cidadania, fundada na noo

de direitos. Tambm se apresenta nesta

seo as implicaes sociais da expanso do uso da Internet, como vistas pela literatura
No sendo este o objeto da pesquisa, esses processos e condicionantes

no se

constituiram em objeto de estudo detalhado, mas sua existncia no poder ser


desconsiderada. Optou-se por apontar os aspectos que possam vir a ter maior influncia
--

sobre o desempenho dos portais ou websites municipais.


A seo constri, tambm, uma tipologia de efeitos do uso da Internet para o
atendimento ao cidado, em termos de incidncia sobre os direitos e, consequentemente,
sobre as relaes de cidadania no interior da sociedade.

2.4.1

Cidadania e Direitos
A noo de direitos de cidadania (ou de cidado como portador de direitos)

aponta para a demanda por igualdade entre os indivduos. Ou seja, os direitos de


cidadania no so exclusivos de um determinado grupo social,
qualquer

cidado,

mas

pertencem a

no se podendo colocar obstculos fundados em bases tnicas,

culturais, religiosas, de gnero ou de nacionalidade.

90
De acordo com MARSHALL ( 1967), para que a igualdade no exerccio dos
direitos seja alcanada, coloca-se a necessidade de instrumentos que promovam a
garantia de sua efetivao. Tem-se, aqui, demanda e justificativa para a existncia de
instituies pblicas destinadas promoo e salvaguarda dos direitos da cidadania, em
um modus operandi calcado na impessoalidade e no domnio da lei.
Dentro desta viso, o Estado assume um papel determnante na realizao dos
direitos de cidadania. "Em seu sentido amplo, cidadania constitui o fundamento da
primordial frnalidade do Estado democrtico de direito, que possibilitar aos indivduos
habitantes de um pas seu pleno desenvolvimento atravs do alcance de uma igual
dignidade social e econmica" (ROZICKI, 2002).
Assim, os direitos de cidadania s podem existir quando o Estado valida as
normas de cidadania e adota medidas para implement-las. Os direitos de cidadania
devem ser universais, promulgados por lei e garantidos a todos. Pessoas e coletividades
podem possuir seus prprios imperativos morais, costumes ou mesmo direitos
especficos, mas estes s se tomaro direitos de cidadania se forem universalmente
aplicados e garantidos pelo Estado. A cidadania conceme, desse modo, relao entre
Estado e cidado, especialmente no tocante a direitos e obrigaes (JANOSKI, 1 998).
O conceito de cidadania foi desenvolvido por diferentes correntes de
pensamento, mas h relativo consenso em tomo da proposta de Marshall (1 967), que
props a primeira teoria sociolgica de cidadania ao desenvolver os direitos e
obrigaes inerentes condio de cidado.
Centrado na realidade britnica da poca, em especial no conflito entre
capitalismo e igualdade, MARSHALL (1 967) relaciona a noo de cidadania noo de
direitos. Separa o conceito de cidadania em trs partes, ou elementos, a partir de uma
perspectiva histrica. Os trs elementos so o civil, o poltico e o social. A esses
elementos correspondem trs tipos bsicos de direitos de cidadania que podem ser assim
apresentados: direitos civis, direitos polticos e direitos sociais.
O elemento civil associado aos direitos vinculados liberdade individual,
como o direito a ir e vir, o direito opinio, expresso, pensamento e crena, o direito
propriedade e o direito justia. O autor associa sua consolidao ao sculo XVill.

91

A participao no exerccio do poder poltico, entendida como direito do


cidado, o centro do elemento poltico do conceito de cidadania em
Assim,

MARSHALL.

o direito de participar nos processos polticos de deciso de assuntos de

natureza pblica, quer seja como representante ou representado, rncorpora uma


dimenso a mais

cidadania, e sua consolidao nas sociedades ocidentais um tema

central na dinmica do sculo XIX.


o terceiro elemento da anlise do conceito de cidadania do autor o elemento

social. Trata-se, aqui, de ir alm da liberdade individual e da liberdade poltica. Este


elemento faz referncia ao direito a um mnimo de bem-estar econmico e segurana,

participao na herana social e a condies de vida compatveis com os padres que


prevalecem na sociedade como minimamente dignos. O sculo XX, segundo Marshall,

o palco da afirmao desses direitos na histria.

BOBBIO ( 1 992) tambm utiliza uma categorizao dos direitos de acordo com
sua evoluo histrica, destacando um processo no qual se consolidam primeiramente
os direitos de liberdade em relao ao Estado (liberdades individuais), passando-se
depois aos direitos polticos,

que incorporam um olhar positivo sobre a liberdade,

construindo condies de posicionamento autnomo e participativo dos cidados em

relao ao Estado. Posteriormente, afirmaram-se os direitos sociais, responsveis por

expressar novas exigncias e valores como o bem-estar e da igualdade no apenas


formal. A estas trs categorias de direitos, acrescentou-se uma quarta categoria,
chamada de direitos de quarta gerao, nos quais se incluem direitos de acesso coletivo,
ou seja, aqueles cujo destinatrio a generalidade dos cidados ou at mesmo os
animais e a natureza, como o direito ao meio ambiente adequado e

qualidade de vida

(ROZICK1, 2002).
Contrapondo-se ao jusnaturalismo, BOBBIO ( 1 992, p.32) observa que os
direitos, como construes histricas e sociais, "emergem gradualmente das lutas que o
homem trava por sua prpria emancipao e

das transformaes das condies de vida

que essas lutas produzem".


Como construes histricas, os direitos "so o produto no da natureza, mas da
civilizao humana; enquanto direitos histricos, eles so mutveis, ou seja, suscetveis
de transformao e ampliao."

92
Sendo construes histricas e sociais, os direitos no surgem repentinamente.
Constroem-se a partir de lutas sociais, de disputas polticas e econmicas e da superao
das contradies entre a sua simples enunciao e a efetiva realizao. BOBBIO
demonstra que a simples enunciao dos direitos no formato de declaraes pblicas ou
mesmo de leis no implica seu exerccio efetivo por parte dos cidados.
A materialidade dos direitos, portanto, objeto de um processo de disputa no
interior da sociedade e de diferentes segmentos do aparato estatal, no isento de avanos
e recuos. Essa viso gradualista da implementao dos direitos supe a existncia de um
processo de afIrmao dos direitos que envolve diversos atores sociais.
A afIrmao dos direitos d se no plano do discurso e no plano da prtica, no
cotidiano das relaes sociais e na relao entre indivduos, coletividades e Estado.
Assim, pode-se apontar diversos elementos que contribuem para a efetivao
dos direitos: no mbito da sociedade, o debate pblico, a circulao de informaes e a
mobilizao de atores sociais comprometidos com a afIrmao dos direitos em questo
podem funcionar como fatores de convencimento da sociedade e presso sobre os
agentes estatais.
No campo das aes de iniciativa dos governos, cabe destacar as polticas
direcionadas a pblicos especialmente excludos do acesso a direitos, o fornecimento
de informaes aos cidados sobre como aceder a seus direitos e

medidas para

remoo de entraves e facililtao do acesso aos direitos, como novos canais de oferta
de servios e informaes. Estas ltimas formas de ao estatal para a afIrmao e
garantia da efetivao dos direitos so especialmente importantes para o presente
trabalho.

2.4.2

A disseminao da Tecnologia da Informao e da Internet e suas

implicaes sociais: entre possibilidades e ameaas


A importncia do processo de disseminao da tecnologia da informao
inegvel e seus impactos sobre a sociedade fartamente abordados

pela literatura.

LOJKINE (1995, p. 1 1) fala de uma "revoluo informacional", capaz de transformar as


bases da sociedade industrial, anunciando uma "nova civilizao, ps-mercantil".

93
Segundo vrios autores, essa disseminao levou

ao

surgimento de uma "sociedade da

informao" (CASTELLS, 1 989).


Esse fenmeno tem efeitos diretos sobre o entendimento da noo de cidadania
e sobre sua efetivao (e as disputas em torno dela) no interior da sociedade. Segundo
SILVA (200 1) essa "revoluo" centrada na informao tem proporcionado a
emergncia de novas linguagens, novos instrumentos, novas instalaes tecnolgicas
que apresentam grandes beneficios, mas tambm implicam custos sociais significativos.
A informao tem adquirido um renovado valor que, segundo o acesso que se tenha a
ela, pode significar integrao ou dominao, oportunidade ou marginalidade.
A expanso da Internet e sua consolidao como paradigma entre as
possibilidades de ambientes intermediados por computadores, devem ser vistas como
processos que ocorrem

analogamente ao caso de outras tecnologias (BURKE e

ORNSTEIN, 1 998). Assim, seus impactos sociais e polticos esto sujeitos no somente
s suas caractersticas especficas, mas tambm aos demais condicionantes tecnolgicos
e aos processos econmicos, culturais e sociais. Por outro lado, no se pode deixar de
considerar algumas peculiaridades da Internet, especialmente sua capacidade de integrar
diferentes modalidades de comunicao e diferentes tipos de contedo (DIMAGGIO et

ai. , 200 1 , p. 308), sua caracterstica de "rede digital de dados extremamente


descentralizada" (AFONSO, 2000, p. 5), a capacidade de associar o processamento de
informaes com a comunicao e a acessibilidade relativamente elevada ao seu uso.
Estes atributos levam seu potencial de penetrao a diversos aspectos da vida humana,
uma vez que podem ser aplicados a qualquer tipo de organizao e a um largo espectro
de relaes sociais.
Buscando cobrir esse espectro, DIMAGGIO et ai. (2001 ) destacam cmco
grandes domnios de investigao nos impactos sociais da Internet:

transformaes das prticas de participao poltica;

relao entre Internet e desigualdades sociais;

impactos no capital social e relaes interpessoais e comunitrias;

94

mudanas estruturais nas organizaes; e

transformaes culturais e influncia sobre a diversidade cultural.

Para os objetivos deste trabalho, os dois primeiros itens acima so diretamente


relacionados s aes dos governos locais, o que os faz particularmente importantes e
merecedores de ateno especiallQ.

2.4.2.1 Participao poltica e controle social dos governos


DIMAGGIO et ai. (2001 ) situam as principais questes envolvendo a
participao poltica e a Internet no campo de seus impactos na forma como os cidados
relacionam-se com os governos. Trata-se, portanto, de argir se a Internet permitir o
florescimento de uma sociedade mais participativa e atuante no campo poltico e se a
maior disponibilidade e circulao de informaes refletir-se- em cidados melhor
informados e mais crticos.
Os mesmos autores afirmam que, como em outros casos, a literatura sobre os
impactos da Internet sobre a poltica evoluiu por trs estgios: euforia injustificada,
ceticismo abrupto e igualmente inj ustificado e gradual percepo de que efetivamente
esta tem possibilidades muito singulares e politicamente significantes (DIMAGGIO et
aI. , 2001 , p. 3 1 9).
Do ponto de vista das iniciativas da sociedade civil, h um relativo consenso de
que a chamada ciberpoltica (cyberpolitics), ou ativismo cidado pela Internet (HlLL e
HUGUES, 1 998), passada a fase de euforia dos primeiros anos da rede, dificilmente
atinge resultados importantes de maneira isolada, nem promove sozinha ampliao do
grau de democratizao. BRYAN et alo (1998)

destacam a importncia das redes

comunitrias (civic networks) para o fortalecimento do tecido social.


TSGAROUSIANOU ( 1 998) afirma que as iniciativas no campo da sociedade
civil, com a criao de espaos virtuais de debate, mobilizao de atores sociais e

lQ Para as trs dimenses que no so exploradas neste trabalho, DlMAGGIO et aI. (2001) oferecem uma
farta bibliografia.

95
indivduos, articulao de demandas e formao poltica de cidados para a participao
requerem outros esforos dos grupos interessados. O espao virtual,

portanto, no

substitui os demais espaos de relao poltica.


Em termos das aes dos governos para estimular a participao poltica atravs
da Internet, o ponto de partida o entendimento da informao como direito do cidado,
bem pblico e fundamento para o acesso a uma srie de outros direitos (SUCUPIRA,
1997; MALMEGRIN, 1 997), dispondo de um "carter de promotora de uma
'alavancagem' de outros direitos" (VAZ, 2002, p.245). A participao e o controle
social sobre o governo dependem fundamentalmente da circulao de informao.
Entretanto, no se trata unicamente de uma questo de montante de informao
veiculado, mas tambm da forma de sua apresentao, de maneira a atingir um pblico
amplo (SUCUPIRA, 1 997).
O controle social dos atos de governo envolve uma relao que "inclui mas
tambm supera a fiscalizao dos atos e resultados da administrao pblica" (LEVY,
2000, p. 5). DINIZ ( 1997) destaca como possibilidades de controle social atravs da
Internet a disponibilizao de bancos de dados do governo municipal e publicao de
informaes sobre as vrias fases de processos fundamentais na operao da prefeitura,
como

licitaes, coleta de

tributos, execuo oramentria.

O autor destaca a

importncia de utilizar a Internet para explicitar compromissos dos governos com suas
comunidades

pela

abertura

para

controle

social,

exemplificando

com

acompanhamento dos processos de oramento participativo, e mesmo a utilizao da


Internet para participao dos cidados nos processos de tomada de deciso do governo.
O autor, entretanto, tem o cuidado de registrar que a Internet, nestes casos, pode
funcionar como "um canal a mais" na relao do Estado com o cidado.
LAPORTE et ai. (2002) defendem que a Internet pode contribuir para a
emergncia de novos padres de govemana, incrementando as relaes entre cidados
e governos e participao poltica. Segundo os autores, a utilizao da Internet pelos
governos, se orientada para o fornecimento de informaes, permite interatividade
desempenhar um papel significativo nas relaes entre cidados, organizaes da
sociedade civil e governo.

96

Essa viso privilegia a utilizao ativa dos portais governamentais para a


promoo do controle social das polticas e aes dos rgos pblicos a partir da idia
de openness, ou abertura para o fornecimento de informaes, entendida como o
fornecimento livre e universal de informaes para seu pblico-alvo (DEMCHAK et
ai., 2000, p. 7).

WELCH e WONG (2001 , p. 5 1 0) consideram este conceito de

openness como um indicador de "governamental accountability".


Duas categorias so bsicas para a promoo da participao poltica atravs de
portais governamentais, neste enfoque: a transparncia (transparency) e a interatividade
(interactivity). A transparncia definida como a informao que um rgo pblico
apresenta a respeito de si prprio, enquanto interatividade defInida em termos de
convenincia no acesso s informaes disponiveis no website (DEMCHAK et ai.,
2000, p. 9)11.
VAZ (1 997) aponta a possibilidade de aes estruturadas e sistemticas dos

governos municipais no fornecimento de informaes aos cidados. O mesmo autor


levanta a possibilidade de surgirem efeitos multiplicadores, do ponto de vista do
desenvolvimento da cidadania, medida em que se consiga caminhar para uma rede de
informaes da qual os cidados e suas entidades possam participar, obtendo e
compartilhando informaes (VAZ, 2002). Alguns requisitos so vistos como
necessrios: a promoo do acesso dos cidados Internet, a articulao dos principais
sistemas informatizados com os portais e websites municipais e a estruturao da
informao com foco na sua busca pelo cidado. Na mesma direo, DOWBOR (1 997)
levanta a importncia da criao de sistemas locais de informao, partindo do princpio
de que a velocidade da produo de informaes possibilitada pela disseminao da
tecnologia da informao desloca o problema do fornecimento de informaes aos
cidados do acesso s fontes para a participao nos processos de informao, baseados
em sistemas constantemente atualizados.
Para efetivamente promover a participao poltica e controle social, portanto,
requerido um certo nivel de institucionalizao da abertura da organizao pblica ao

11

Demchak e Laporte participaram do desenvolvimento de um mtodo de avaliao de websites

governamentais baseado nesses conceitos (DEMCHAK et aI., 2000), apresentado adiante.

97
fornecimento de informaes, o que justifica a preocupao de DEMCHAK et aI.

(2000) com essa noo.


Para alguns autores, essas possibilidades da Internet, no entanto, mais do que
ampliar a base social da participao, podem apenas complementar e suplementar
tradicionais fontes de informao para controle social e participao, uma vez que os
cidados que utilizam a Internet para participao poltica j o fazem atravs de outros
meios (ROBINSON et al., 2000, citado em DIMAGGIO et a!., 2001).
CUNHA (2000, p. 124) adverte que:

"O uso da rede para facilitar a prtica democrtica depende mais dos
mecanismos de participao existentes do que da tecnologia. J h
tecnologia disponvel, mas a viabilizao depende de vontade poltica e
de interesse do cidado.

Web uma alternativa para governos cuja

agenda de ao contempla o incremento da participao democrtica,


mas o perfil de usurios atual no representativo da populao. "
Dentro desta viso, a tecnologia da informao, e mais precisamente a Internet,
no tem papel determinante na expanso da participao poltica e do controle social,
que caudatria de outros processos sociais mais complexos (TSAGAROUSIANOU,

1 998), que envolvem processos envolvendo mudanas na cultura organizacional das


instituies pblicas, nas prticas da sociedade e na cultura poltica.

2.4.2.2 Internet e desigualdades sociais


Na relao entre Internet e desigualdades sociais surgem questes relativas s
possibilidades de reduo de desigualdades sociais, de sua reproduo atravs da
Internet ou mesmo de sua ampliao, com o surgimento de novas formas de excluso
social.
As avaliaes maIS otimistas entendem que a Internet pode reduzir a
desigualdade pela reduo do custo da informao e pela possibilidade de ampliar as
capacidades e habilidades de trabalho das pessoas, independentemente de seu nvel
social (ANDERSON et al., 1995, citado por DIMAGGIO et al., 2001, p. 3 1 0). Em
contrapartida, pode-se dizer que aqueles que dispe de melhores condies scio-

98
econmicas tendem a antecipar-se na apropriao dos beneficios da Internet, ou valer-se
de uma capacidade de conexo maior para ampliar suas diferenas em relao aos
demais.
Outros defendem que a Internet possibilita a ampliao do acesso aos servios
pblicos e a reduo dos limites impostos pela falta de acesso informao
apropriao de servios pblicos (HO, 2002; COELHO, 2001 a).
Alguns autores, mesmo sem rejeitar o potencial da Internet para a promoo da
cidadania, ressaltam que o conjunto de possibilidades abertas por essa tecnologia pode
ter sua efetivao limitada pelo seu "alto contedo elitizante" (DINIZ, 1997, p. 1 1 1).
CUNHA (2000) conclui que o perfil do cidado usurio de servios eletrnicos
semelhante ao do internauta brasileiro - classe A e B, educao formal de nivel
superior, o que toma o problema do acesso crtico e necessitando de interveno
governamental. Como resultados dessa elitizao, surge o risco de que esta tecnologia
venha a ser apropriada desigualmente por distintos setores da sociedade: "como
qualquer outra tecnologia, a Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de
poder vigente" (DINIZ,1997, p. 1 1 1).
LOJKINE (1995, p. 237) aponta o nsco da proliferao da "desigualdade
informacional", levando setores sociais excluso da apropriao dos beneficios da
"revoluo informacional" por conta de suas dificuldades de acesso tecnologia.
AFONSO (2000) questiona quem so os beneficirios e os controladores da
chamada "nova sociedade" e destaca a importncia de monitorar a propagao da
tecnologia e a reproduo da desigualdade social a ela associada.

SCHILLER (1 996,

1998) adverte para os perigos da inteligao global promover no igualdade de


oportunidades, mas sim mais desigualdade. Para este autor, prevalecem os interesses
dos investidores privados nos desdobramentos do desenvolvimento da Internet. Como
resultados dessa elitizao, surge o risco de que esta tecnologia venha a ser apropriada
desigualmente por distintos setores da sociedade: "como qualquer outra tecnologia, a
Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de poder vigente" (DINIZ,1 997,
p. I I I).

99
Como resultados dessa elitizao, surge o risco de que esta tecnologia venha a
ser apropriada desigualmente por distintos setores da sociedade: "como qualquer outra
tecnologia, a Internet tem servido para legitimar algumas estruturas de poder vigente"

(DINIZ,1 997, p. 1 1 1).


RIFK1N

(2000) levanta a possibilidade de crescente mercantilizao da vida

humana promovida por uma nova forma de capitalismo, baseada na oferta de servios
pagos ofertados no espao virtual constitudo pela Internet. Em posio complementar,
BARBER

(2000) indica a possibilidade de surgimento de um "totalitarismo comercial"

fundamentado na oferta de servios e informaes atravs da Internet.


SILVA
plano

(2001 ) destaca os impactos da tecnologia de informao no somente no

das grandes tendncias sociais, mas tambm aqueles no mbito das condies

materiais de existncia dos indivduos e em suas maneiras subjetivas de absorverem o


fenmeno. Para o autor, o impacto da tecnologia de informao se cristaliza no espao
privado. Observando expectativas quanto ao uso da tecnologia de informao por parte
de indivduos com pouca ou nenhuma condio de acesso a ela, nota que a tecnologia de
informao adquire sentido para os adultos objeto da investigao somente em sua
relao com as possibilidades de estudos de seus filhos. O discurso emerge desde a
excluso atual, mas considera as possibilidades de incluso
da educao. Nesse

sentido,

futura (dos filhos) atravs

a tecnologia de informao - especificamente o

computador - adquire valor simblico. Serve assim como ponto de partida para a
emergncia de um discurso de igualdade, em que no se distingue o valor simblico das
novas tecnologias de seu valor real; e tampouco se fazem distines entre a qualidade
do acesso que tm

s novas tecnologias, comparado com o que tm os setores de

maiores recursos: nas suas representaes, o simples fato de ter acesso a elas faz
desaparecer as diferenas que se expressam em outros mbitos. Desemboca-se assim em
uma lgica perversa: crer que o acesso comum s novas tecnologias gera igualdade.

2.4.3

Excluso digital
GERMAN

(1997, p. 3 1 a 5 1 ) alerta para o risco de uma nova diviso da

sociedade em todos os pases, entre aqueles conectados

Internet e aqueles dela

isolados, constituindo-se, em nvel transcendente e no delimitado pelas fronteiras


nacionas, uma network high society contraposta

information poor society. Segundo o

1 00
Relatrio de Desenvolvimento Humano da ONU de 1 999n, somente trs por cento da
populao mundial possuiam acesso Internet.
Em outra obra (GERMAN, 2000a), o mesmo autor relativiza, inclusive, o papel
de iniciativas de incluso digital baseadas no aumento da presena da populao na
rede. O mesmo autor chama a ateno para a necessidade de "responsabilidade global"
para os riscos potenciais que a expanso do uso e das capacidades da tecnologia de
informao e comunicao. Para o autor, a expanso da Internet traz consigo riscos
como o da perda de privacidade e reduo do sigilo de privacidade de dados. A
excluso digital tratada como um aspecto da excluso social mais ampla, e o simples
aumento do percentual da populao com acesso Internet no significaria promoo da
igualdade social, mas sim levaria o desnvel social para o espao virtual. Ou seja, a
excluso digital deve ser compreendida como um processo associado excluso social,
alimentando e sendo alimentada por ela, fundando-se em obstculos econmicos,
ausncia de infra-estrutura e carncias de educao. Superar estes fatores, no entanto,
no condico suficiente para a popularizao do uso da Internet, pois a oferta de
servios atraentes apontada como necessidade para estimular a sua disseminao.
CUNHA (2000, p. 1 10) observa que no se pode tratar o problema do acesso
Internet no Brasil da mesma forma como este tratado nos Estados Undos. Se l o
problema colocado como tornar vivel o acesso das minorias, no Brasil a questo
como promover o acesso da maioria, vtima da excluso social e da concentrao de
renda, o que signfica a atuao em quatro dimenses:

acesso tecnologia de informao e servios, desde tecnologias bsicas


como o telefone at servios baseados em redes de computadores como os
que a Internet prov;

acesso informao;

acesso a uma conexo fisica; e

n Ver bttp://www.undp.org/hdro/99.btm,

acessado em 20 de outubro de 2000.

101

competncia para o uso, domnio da leitura/escrita e usabilidade.

Em resposta aos desafios da popularizao do acesso Internet, iniciativas do


governo e da sociedade civil tm proliferado, sob o rtulo de incluso digital.
A ao de incluso digital mais freqente a criao de postos de acesso
gratuito Internet e capacitao para uso de tecnologia da informao (telecentros),
operados por organizaes da sociedade, por prefeituras ou por convnios entre ambos.
No campo da sociedade civil, uma das iniciativas pioneiras e mais consolidadas
a do CDI - Comit pela Democratizao da Informtica. Segundo nmeros da prpria
instituio, esta conta com 702 escolas de informtica e cidadania autnomas e auto
sustentveis, em 38 cidades e 1 9 estados brasileiros e j foram capacitados para o uso da
tecnologia da informao 309.668 crianas e jovens33
A iniciativa de telecentros da Prefeitura Municipal de So Paulo, posta em
operao em 200 1 , conta com vinte unidades (sendo uma para pessoas portadoras de
deficincia) e mais de 9 1 mil usurios cadastrados, sendo cerca de 62 mil o nmero de
usurios mensais. O nmero de cidados que j concluiram o curso de informtica
bsica superou a marca dos 23 mil no perodo entre 2001 e 2002.
Entre os usurios dos telecentros, predominam os oriundos dos extratos sociais
empobrecidos, contrariamente aos resultados apresentados pelas pesquisas sobre o perfil
dos usurios da Internet no Brasil. Pode-se dizer que os telecentros no somente
atendem a uma demanda reprimida, como tambm criam demanda, ao incluir cidados
antes excludos do universo de usurios da Internet. Fica evidente

e inegvel a

possibilidade de impacto da oferta deste tipo de servio sobre a promoo da cidadania.


Os telecentros de So Paulo evidenciam as dimenses da carncia de acesso
gerada pela excluso digital, e tambm auxilia a sua caracterizao como parte da
excluso social mais ampla, como se pode ver pelas tabelas abaixo:

li

Cf. Perfil Institucional do COl, disponlvel

em

www.cdi.org.br. Consultado em 20 de dezembro de

2002.

B I B L lOTE C I\ ItM1 L A . B O E D E C K E R

1 02
Tabela 2.6 Renda dos Usurios dos Telecentros da Prefeitura de So Paulo
-

FAIXA DE RENDA
Sem renda

PORCENTUAL DE usuRIos

1 a 2 salrios mnimos
2 a 5 salrios mnimos
5 a 1 0 salrios mnimos
Acima de 1 0 salrios mnimos
Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo, Coordenadoria de Governo Eletrnic
Tabela 2.7 Escolaridade dos Usurios dos Telecentros da Prefeitura de So Paulo
-

FAIXA DE RENDA
Sem escolaridade

PORCENTUAL DE usuRIos

Ensino fundamental incompleto


Ensino fundamental completo
Ensino mdio incompleto
Ensino mdio completo
Superior completo ou incompleto
Fonte: Prefeitura Municipal de So Paulo, Coordenadoria de Governo Eletrnico
Outra iniciativa comum a criao de laboratrios de acesso Internet em
escolas da rede pblica. A prefeitura de Campinas implantou um dos projetos pioneiros,

li

Os dados sobre a utilizao dos telecentros da prefeitura municipal de So Paulo esto disponveis em

http://www.telecentros.sp.gov.br/interna.php?id=516. Consultado em 15 de janeiro de 2003.

103
o Projeto Alfa, constituindo uma rede inteligando as escolas municipais35
em

Internet j

1997.
Vale destacar, tambm, um tipo de iniciativa menos comum: o oferecimento de

acesso gratuito

Internet: a Prefeitura do Recife foi pioneira nesta iniciativa, com a

Rede Cidado, implantada em

1 993 como uma freenet. A Rede Cidado prov acesso

discado gratuito a qualquer cidado36.

preciso, entretanto, olhar cautelosamente

discurso e prticas sobre a incluso

social, evitando-se uma viso rnitificadora do oferecimento do acesso universal


Tecnologia da Informao e

Internet. MALINA (1999) alerta para o risco de que a

ampliao do uso de Internet pelos governos ao invs de reduzir amplie a excluso


digitai, constituindo uma nova forma de prestao de servios que exclui a maioria da
populao.
Alm disso, preciso levar em conta que a excluso digital no fruto apenas
da insuficincia da infra-estrutura, ou das carncias de escolaridade, nem depende
exclusivamente

das variveis econmicas.

Cuidado especial deve ser posto nas

barreiras ao acesso ocultas sob as relaes sociais, como as impostas pelas relaes de
gnero, por exemplo (VAZ e

2.4.4

MATTOS, 2000).

Potencial de impacto nos direitos de cidadania da utilizao de portais ou

websites municipais para atendimento ao cidado


Nas sees precedentes foi apresentada uma reviso dos tpicos centrais das
vrias dimenses do problema da promoo da cidadania atravs do uso da Internet para
atendimento ao cidado pelos governos municipais: o cenrio da administrao pblica,
com especial ateno para o foco no cidado e o atendimento, as tendncias mais
importantes incidindo sobre a tecnologia da informao e a Internet, as aplicaes da

& Para mais

informaes sobre o Projeto Alfa, ver PREFEITURA MUNICIPAL DE CAMPINAS, 1996.

l!i Para mais

informaes sobre a Rede Cidadllo, ver http://www.recife.pe.gov.br/pr/freenet/indexs.php4.

104
Internet na operao de servios e fornecimento de informaes pelos governos e a
dimenso da cidadania, considerando-se os seus mltiplos aspectos e, em especial, a
articulao entre cidadania e direitos.
Sendo a noo de cidadania intimamente ligada conquista, garantia e acesso a
direitos, as possibilidades de

promoo da cidadania atravs do uso de portais

municipais no atendimento aos cidados, em princpio, podem ser entendidas como


aquelas atividades que, de alguma forma, permitem a facilitao do acesso e o exerccio
de direitos. Isto exige a identificao das iniciativas de uso da Internet no atendimento
aos cidados que produzam efeitos sobre o acesso, efetivao e consolidao de direitos.
Partiu-se das reflexes de MARSHALL (1 967) e BOBBlO (1992) acima expostas,
somadas s observaes de websites na fase preliminar de pesquisa e literatura sobre
governo eletrnico, especialmente em nivel municipal, para estabelecer uma tipologia
de cinco tipos de impactosll do uso de portais ou websites municipais no plano dos
direitos da cidadania. Note-se que alguns servios contribuem para a promoo de mais
de um direito.

a) Promoo do direito informao de interesse particular


Enquadram-se nessa categoria as iniciativas que permitam aos cidados obter
informaes de posse do governo municipal que dizem respeito aos interesses dos
cidados, de empresas ou de organizaes. O oferecimento de informaes , em si, um
servio prestado ao cidado e s organizaes.
Esta categoria bastante abrangente, e inclui:

informaes

individualizadas,

ou

seja,

aquelas

que

se

referem

especificamente aos cidados, a seu trabalho ou a seu patrimnio, ou s


organizaes e sua operao, como informaes sobre trmite de processos
e solicitaes e sobre impostos e multas a pagar; e

II

A noo de impacto de politicas pblicas e de seus instrumentos tratada adiante, no captulo 3 deste

trabalho.

105

informaes gerais de interesse particular: aqui, classifica-se um conjunto


numeroso de informaes que, apesar de no serem individualizadas,
atendem a demandas particulares como programao cultural, notcias,
condies de trfego, itinerrios e horrios de transporte coletivo, concursos
pblicos, licitaes, mapas, informaes histricas e demogrficas e
informaes de interesse de setores econmicos locais.

b) Promoo do direito aos servios pblicos


Os servios pblicos so espao privilegiado de afirmao dos direitos sociais, .
uma vez que o Estado por excelncia o agente responsvel pela sua promoo
(BOBBIO, 1 992). Estes direitos, entretanto, nem sempre se encontram plenamente
disponiveis aos cidados: ou a informao a eles inacessvel, ou as formas tradicionais
de seu provimento so pouco eficazes. Nesses casos, a utilizao da Internet pode suprir
deficincias

na

prestao de servios e tambm estimular o acesso a eles, reduzindo as

desigualdades no acesso e removendo obstculos sua efetivao.


BRESSER PEREIRA (1999, p. 65) relaciona o aumento da eficincia, eficcia e
produtividade do setor pblico, gerando a ampliao do acesso aos servios pblicos e
a obteno de altos niveis de qualidade de atendimento aos cidados ao "resgate do
espao pblico como [oeus de expresso da cidadania".
Assim, nesta categoria incluem-se as aes que facilitem o acesso a servios
pblicos, como o oferecimento de servios total ou parcialmente pela internet e a
divulgao de informaes que sejam requisitos para a efetivao de direitos e removam
obstculos de carter social, cultural e geogrfico ao acesso aos servios. Tambm
aqueles servios cujo oferecimento pelo governo municipal representa uma iniciativa
deste na afirmao de direitos no completamente consolidados na sociedade, inserindo
se em um quadro de disputa social pela representao dos direitos e seu alcance.

c) Promoo do direito ao prprio tempo


Ao reduzir tempos gastos pelos cidados em deslocamentos e providncias para
utilizar os servios pblicos, as aplicaes da tecnologia da informao podem ampliar
o acesso

ao

direito a usufrir o prprio tempo com liberdade, para ampliar suas

106

capacidades, dedicar-se a seus interesses pessoais ou trabalhar. Este tipo de efeito tende
a reduzir as desigualdades na apropriao e fruio do espao urbano e, segundo alguns,
pode-se at mesmo pensar em novas formas urbanas geradas pela disseminao da
Internet, inclusive para a prestao de servios pblicos (MITCHELL, 1 997).
CUNHA

(2000, p. 1 1 8), em pesquisa sobre o perfil do usurio dos portais ou

websites governamentais, aponta a percepo, da parte dos usurios, de que este um


recurso caracterizado pela facilidade de uso, ganhos de tempo e economia de recursos.
Na pesquisa, aparece como principal motivo que leva os cidados a utilizar o
atendimento por Internet

o fato de que este

"evita deslocamentos". Destacam-se,

tambm, entre as respostas, as justificativas com base em que " mais rpido", "est
disponvel fora do horrio comercial" e porque permite ao cidado

"no enfrentar

filas". Assim, a promoo deste direito pode ser vista como uma das mais importantes
expectativas dos cidados.
Grande parte das facilidades oferecidas pela Internet em tese devem poder ser
alocadas a esta categoria, porm oportuno notar que resultados parciais podem ser
obtidos, quando apenas parte do servio oferecida atravs da Internet, ou quando este
no oferecido, mas o portal municipal fornece as informaes necessrias para que se
tenha acesso ao servio, economizando ao cidado deslocamentos apenas para obteno
de informaes.

d) Promoo do direito ao controle social do governo


A OCDE

(200 1) destaca o potencial do uso da Internet para a promoo da

transparncia da gesto pblica. A transparncia promove relaes de governana


efetiva, ao permitir o acompanhamento da formulao de polticas e das iniciativas de
governo pelos cidados e suas organizaes. Cria condies para o estabelecimento de
relaes de confiana entre governados e governantes e

d legitimidade s aes destes

ltimos. Por outro lado, exige a existncia de mecanismos de prestao de contas dos
atos governamentais.
Nesta categoria de direitos promovidos pelo uso da Internet incluem-se, as
iniciativas que permitem essa prestao de contas. Portanto, incorpora iniciativas de

107
acesso de cidados a informaes sobre as aes do governo, fundadas na noo de
direito informao pblica (SUCUPIRA, 1 997; MALMEGRlN, 1997) permitindo
lhes acompanhar, avaliar e controlar o desempenho governamental, como, por exemplo:
a publicao de demonstrativos financeiros, relatrios de atividades de rgos pblicos,
planos de governo, andamento de obras e divulgao de licitaes.
e) Promoo do direito participao poltica
Ao contrrio do controle social do governo, que tem um carter basicamente
coletivo, a participao poltica, mesmo que sempre vinculada a dinmicas sociais, se
materializa pela ao individual dos cidados ou de suas organizaes enquanto atores
sociais dotados de projetos prprios (MATUS, 1 996).
Iniciativas de comunicao interativa entre governos municipais e cidados, que
permitam a estes intervir, de alguma forma, na gesto dos servios pblicos e das
polticas pblicas, em tese podem materializar-se e fortalecer o direito participao
poltica no mbito do governo municipal. Incluem-se aqui as possibilidades de
participar em processos de discusso coletivos atravs de recursos de interatividade
presentes nos portais, as possibilidades de opinar sobre projetos do governo e at
mesmo as experincias de votao por meio da Internet, ainda no disseminadas.
Tambm podem ser classificadas nesta categoria as aes de divulgao e
estmulo participao de processos participativos promovidos pelo governo municipal,
como a divulgao de reunies do oramento participativo e as orientaes sobre os
requisitos para participao.
o

quadro abaixo sintetiza essas categorias de direitos que podem sofrer impacto

positivo do uso da Internet para o atendimento ao cidado pelos governos municipais.

108

Tabela 2.7

Atendimento ao cidado pela Internet e promoo de direitos

DIREITOS

INICIATIVAS CORRESPONDENTES

Direito informao de

Fornecimento de informao individualizada.

interesse particular.

Fornecimento de informao geral de interesse


particular.

Direito aos servios pblicos.

Prestao de servios pblicos.


Fornecimento de informao para acesso aos servios
pblicos.

Direito ao prprio tempo.

Prestao de servios pblicos.


Fornecimento de informao

de facilitao de acesso

a servios pblicos.
Direito ao controle social do

Prestao de contas.

governo.

Divulgao de atividades de governo.

Direito

Interao com cdados nos processos de elaborao

participao na

gesto municipal.

e implantao de polticas.
Divulgao de informaes para facilitar o acesso de
cidados a processos participativos.

Nesta seo, a dimenso de cidadania da utilizao da Internet no atendimento


ao cidado foi apresentada e discutida. Limites e possibilidades da utilizao da
Internet foram identificados na literatura existente.

A partir da conceituao de

direitos de MARSHALL (1967) e de BOBBIO (1992) foi elaborada uma tipologia de


efeitos potenciais do emprego de portais ou websites municipais sobre os direitos dos
cidados. Ao se fazer este movimento, preciso manter em mente a advertncia de
OLIVEIRA (2000), citado por KAYANO & CALDAS (2002, p. 300):
"a construo da cidadania e de sua imediata correlata, a democracia, so
interminveis, no sentido de que, no momento mesmo em que aquisies
cdads e democrticas so confIrmadas, recomea o trabalho de
ampliao dos limites j alcanados".

Assim, no se pode adotar uma noo esttica da cidadania, limitada a


contedos pr-definidos. Fruto de uma construo que se d a cada lance da vida

109

social, seu contedo dinmico precisa ser redimensionado a cada momento. Essa
compreenso da relao entre uso da Internet e cidadania compiementa a avaliao
dos cenrios da administrao pblica e da tecnologia da iriformao, apresentados
nas sees anteriores. Como se pode ver, a literatura nas trs reas aponta para o
desenvolvimento das tecnologias de portais e Internet de forma a criar condies para
alterar a dinmica de produo e consumo de servios pblicos em nvel municipal,
atendendo a esforos de orientao do funcionamento dos governos para a focalizao
no cidado. Esse movimento vem a significar mudanas nas relaes de cidadania que
se somam aos demais cmbios sociais instigados pela disseminao do uso da Internet.
Essas mudanas, entretanto, tm graus de materializao bastante distintos. A
despeito da consolidao de uma "oferta bsica " de servios e informaes veiculados
nos portais ou websites municipais, persistem diferenas entre eles e nem todas as
promessas da tecnologia foram ainda cumpridas. O potencial da Internet no ter sido
suficientemente explorado, ou esse pretenso potencial inexplorado no passa de euforia
tecnolgica? Ou, em outra direo, a tecnologia de Internet inadequada para atender
a essas demandas?
Com isto, o problema da avaliao das possibilidades de avano na cidadania
por meio do uso da Internet para o atendimento do cidado assume uma importncia
fundamental.
Concluda esta contextualizao do tema, a pesquisa volta-se para a construo
de um marco conceitual reforencial da avaliao de portais, destinado a subsidiar a
construo de um modelo de avaliao e anlise de portais municipais em termos de
seus impactos sobre a cidadania. Este o objeto do prximo captulo.

1 10

CAPTULO 3

ANLISE

AVALIAO

DE

PORTAIS MUNICIPAIS: MARCO CONCEITUAL


REFERENCIAL

EM

MULTIDISCIPLINAR

UMA

PERSPECTIVA

111

Captulo 3

Anlise e avaliao de portais

municipais:

marco

conceitual referencial em uma perspectiva multidisciplinar

Este captulo apresenta um marco conceitual referencial para a anlise e


avaliao de portais municipais, dentro da perspectiva multidisciplinar que preside esta
investigao.

Constitui-se na reviso bibliogrfica mais especfica, aps a reviso

bibliogrfica de contextualizao e conceituao apresentada no captulo anterior.


Tratando-se de objetos complexos, os portais municipais exigem, para a anlise
de suas caractersticas e avaliao de sua contribuio

promoo da cidadania atravs

do atendimento ao cidado, o concurso de conhecimento produzido em distintos


campos.

Trata-se de um fenmeno tecnolgico, organizacional e poltico. Seu

desempenho

condicionado

por

uma

extensa

lista

de

fatores,

ambientais,

organizacionais, e polticos e tecnolgicos.


Assim, a construo de um marco conceitual referencial necessita dar conta
dessa multiplicidade de fatores envolvidos. Sua estruturao fundou-se em dois campos
centrais:

a avaliao

de polticas pblicas e

seus

instrumentos,

especialmente

concentrada na avaliao de efeitos (impactos e resultados); e a avaliao de recursos de


tecnologia da informao, com concentrao

na

literatura de avaliao de portais em

algumas formulaes clssicas sobre desempenho de sistemas de informao.


o captulo est estruturado de acordo com esses dois campos.

A abordagem

empregada partiu da formulao mais geral no campo da avaliao das polticas


pblicas, com a identificao na literatura das categorias centrais de avaliao (impactos
e resultados) e sua

reconstruo para efeito da presente pesquisa, tarefa esta que

orientou a reviso da literatura de avaliao de aplicaes da tecnologia da informao e


de portais. Com isto,

o referencial produzido manteve seu foco

nas

categorias de

avaliao que apontam para a contribuio dos portais para a promoo da cidadania
atravs do atendimento ao cidado.

1 12
3.1

A multidimensionalidade dos portais municipais

Nesta seo, inicia-se a construo de um marco conceitual referencial para a


avaliao de portais pelo entendimento de sua multidimensionalidade.
BAKER (1997) entende a adoo de websites municipais como uma inovao ao
mesmo tempo tecnolgica e de poltica pblica. A partir desta posio, descortina-se a
possibilidade de entendimento do

portal municipal como um fenmeno multi

dimensional, que envolve tecnologia da informao, organizao dos servios pblicos


e da poltica de atendimento ao cidado e a relao do governo municipal com a
sociedade e os cidados. Portanto, para encetar esforos analticos e avaliativos
imprescindvel estabelecer categorias que delimitem essas mltiplas dimenses.
Primeiramente, um portal ou website municipal pode ser

visto sob sua

dimenso tecnolgica, ou seja, como um tipo especfico de aplicao de um recurso de


tecnologia de informao, sob a forma de um ambiente mediado por computador. A
implantao de um portal municipal uma deciso tecnolgica (BAKER, 1 997, p. 39).
Nesse sentido, em que pesem as especificidades da organizao que o utiliza e dos
usurios de seus servios, um portal municipal sujeita-se aos mesmos requisitos gerais
de utilizao e categorias de desempenho de portais de outras organizaes voltadas
prestao de servios de massa.
Pode-se tambm estudar um portal municipal em sua dimenso organizacional
e de prestao de servios, ou seja, como um recurso que uma prefeitura municipal
enquanto organizao emprega para compor seu sistema de atendimento

ao

cidado

usurio de servios pblicos.


BAKER (1997, p. 3) assinala que a deciso de implementar um website
municipal pode ser considerada uma inovao em termos de poltica pblica que
envolve potenciais mudanas nos mtodos de produo e oferta dos servios pblicos,
atravs de um novo canal de distribuio e comunicao.
o

portal municipal deve ser entendido como um instrumento ---prioritrio ou

no-- da poltica de atendimento ao cidado da prefeitura. Esta pode ser ou no uma


poltica explcita, uma vez que se pode considerar que no ter uma poltica explicitada

1 13
no significa que a organizao no disponha de valores, princpios e diretrizes
norteando sua ao naquele campo, nem que no realize o atendimento ao cidado, uma
vez que, no caso de uma prefeitura, impossvel no ser realizado algum tipo de
atendimento ao cidado.
Indo alm, pode-se dizer que no dispor de uma poltica pblica formulada para
um determinado problema no deixa de ser uma definio poltica do governo: a
incluso de uma temtica na agenda de polticas pblicas reflete a interao do ncleo
dirigente do governo municipal com a complexa teia de atores sociais que intervm na
arena de disputa pela formulao de polticas e pela alocao de recursos pblicos.
Sendo ou no parte de uma poltica de atendimento ao cidado explcita, um
portal municipal, em sentido organizacional, um instrumento de realizao de
atividades defInidas como integrantes do campo de atuao da organizao que o
utiliza. Partindo de tal considerao, faz sentido supor que deva obedecer a padres de
efIcincia e efIccia que justifIquem sua adoo como instrumento de prestao de
servios.
o atendimento ao cidado atravs de um portal municipal precisa, portanto,

contemplar as necessidades e caractersticas do pblico-alvo de forma a estimular sua


escolha como instrumento de atendimento a suas demandas, atendendo a seus critrios
de satisfao. Da mesma forma, vincula-se aos padres de desempenho organizacional,
o que requer sua integrao

s prticas de trabalho, formas organizativas e sistemas

informatizados da prefeitura.

possvel

considerar um portal municipal, ainda, como um meio de interao

entre administrao municipal e cidados, o que signifIca observ-lo em sua

dimenso

poltica, uma vez que a utilizao do portal municipal reflete as prprias escolhas do
governo municipal em termos de promoo de direitos dos cidados, desde os direitos
ligados ao acesso aos servios pblicos at aqueles relacionados ao acesso a informao
e

participao na gesto pblica.


Nesse sentido, os recursos de que dispe e a forma como so oferecidos aos

cidados refletem e materializam os padres de interao desejados e/ou obtidos pelo


governo com os cidados e a sociedade, guardados os limites impostos pelas restries
tecnolgicas, econmicas e sociais.

1 14
Os padres de interao entre governo e cidados e sociedade

no mbito da

utilizao dos portais municipais para o atendimento aos cidados devem ser
considerados de maneira bidirecional, ou seja, no apenas considerando os fluxos de
informao e servios oriundos da prefeitura destinados aos cidados, mas tambm as
possibilidades de expresso e participao dos cidados no processo de formulao,
implementao, gesto, acompanhamento

e avaliao dos servios e das politicas

pblicas.
A forma como as informaes e os servios so oferecidos e apropriados pelos
cidados, seu contedo e sua amplitude, mais que deixar entrever, so parte integrante
da complexa relao entre o governo municipal e a sociedade. Isto significa que os
efeitos da utilizao de um portal municipal alcanam pontos que esto alm do simples
atendimento de demandas individuais.
As trs dimenses aqui estabelecidas no se compreendem como aspectos
estanques e dissociados. No possvel estudar em profundidade um portal ou

website

municipal abrindo mo de uma delas. Tomar um portal ou website municipal apenas em


sua dimenso tecnolgica no o dissocia de outros portais municipais voltados

prestao de servios nem permite compreender seus efeitos do ponto de vista poltico
na relao do governo municipal com a sociedade. Excluir a dimenso tecnolgica, no
entanto, priva o analista de conhecer os reais padres de funcionamento do portal
municipal e torna impossvel o estudo dos padres de consumo dos servios pelos
cidados-usurios, fundamentais para a compreenso dos efeitos efetivos e potenciais de
sua adoo.
A dimenso organizacional e de prestao de servios, enquanto categoria de
anlise dos portais municipais, permite ao pesquisador compreender o portal municipal
em ligao com a poltica de atendimento ao cidado da prefeitura. O estudo dessa
dimenso oferece subsdios para o entendimento do funcionamento do portal municipal
a partir da anlise de seu contedo. As funcionalidades tornadas disponveis pela
tecnologia podem, portanto, receber novos atributos a partir deste ponto de vista. Esses
atributos, estabelecidos em funo dos contedos do
significado sua utilizao.

website municipal, conferem

1 15
A compreenso da dimenso organizacional e de prestao de servios permite a
articulao do portal

em si, em sua dimenso tecnolgica, com os efeitos de sua

utilizao, especialmente

do ponto de vista dos efeitos individualizados, junto aos

cidados-usurios ou a organizaes. Quando associado ao estudo da dimenso poltica


do portal ou

website municipal, torna possvel compreender esses efeitos do ponto de

vista mais amplo, aqueles no necessariamente individualizados.


No se pode deixar de lado a dimenso organizacional e de prestao de servios
porque seu entendimento traz para o esforo de anlise e avaliao importantes
referenciais de contexto organizacional.

Websites no existem de maneira apartada das

organizaes que os criam e so responsveis por sua manuteno, portanto qualquer


trabalho de avaliao no pode ignorar as condicionantes organizacionais.
Da mesma maneira, a dimenso poltica dos portais ou municipais articula-se

demais. No consider-la, mutila qualquer tipo de avaliao de portais municipais, j


que impede o entendimento da apropriao por indivduos e organizaes, em termos
particulares, e pela sociedade, em termos coletivos e difusos, dos benefcios gerados.
Mas o alcance desta dimenso vai adiante. Alm de sua imprescindibilidade para a
avaliao dos efeitos dos portais municipais, utiliz-la como uma das faces do prisma
atravs do qual se os observa, permite compreender os condicionantes polticos que
presidiram e/ou presidem a concepo, implantao e operao do portal municipal.
Analisar e avaliar um portal municipal em sua dimenso poltica rompe com as
possibilidades de estabelecer pretensas neutralidades para o emprego da tecnologia da
informao

e para a adoo

de

instrumentos de

atendimento

ao cidado.

impossibilidade desse tipo de neutralidade, tomada como um pressuposto neste


trabalho, por sua vez, demanda instrumentos de avaliao que considerem a relatividade
38
da avaliao de polticas pblicas e seus instrumentos .
Por conta da existncia dessas distintas dimenses do fenmeno, e de sua
articulao e interdependncia, preciso atentar para o fato de que a construo de uni
modelo de anlise e avaliao do uso de portais municipais para atendimento ao cidado
deve compreender um desenho metodolgico multidimensional. Isto torna clara a

J. Cf.

GARCIA (2001, p. 5). A relatividade da avaliao de pollticas pblicas apresentada adiante.

1 16
necessidade de uma abordagem multidisciplinar, envolvendo conhecimento no campo
da avaliao de polticas pblicas e no campo da avaliao tcnica de websites.
o desenvolvimento do mtodo de avaliao de portais municipais aqui

empreendido foi concentrado no objetivo do trabalho, ou seja, identificar

limites e

possibilidades do emprego deste tipo de tecnologia para o atendimento ao cidado,


identificando sua contribuio para a promoo da cidadania.
Trata-se, sem dvida, de um problema que supera a simples construo de
mtodos de avaliao de desempenho tcnico e disponibilidade de websites, ou de suas
caractersticas de concepo, exigindo o emprego de instrumental de avaliao de
polticas pblicas, especialmente de seus condicionantes e

efeitos. Mais do que

recursos complementares, devem ser estes os recursos centrais do mtodo de avaliao,


servindo-se do conhecimento no campo da avaliao tcnica de websites como
instrumental auxiliar para dar conta de aspectos tecnolgicos do problema.

Nesta seo os portais municipais tiveram sua muldimensionalidade explorada.


Trata-se de fenmenos ao mesmo tempo tecnolgicos, polticos organizacionais e de
prestao de servios. Compreender os desafios de sua avaliao exige a compreenso
dessas mltiplas dimenses. A seguir, apresentada o referencial disponvel no campo
da avaliao de polticas pblicas e seus instrumentos.
3.2

O referencial da avaliao de polticas pblicas

o ponto de partida desta seo o entendimento dos portais municipais como

instrumentos de poltica pblica, inclusive de mais de uma simultaneamente. Este fato,


por si, complexifica de inicio o problema, j que a tarefa de correlacionar mltiplas
polticas

no

trivial.

Como

fenmenos

complexos,

estas

se

intercruzam

indefinidamente.
A literatura de avaliao de polticas pblicas e seus instrumentos bastante

farta, o que obrigou a uma seleo forosamente parcial. Foi dada especial ateno aos
autores que tratam das relaes de causalidade na aplicao das polticas pblicas.

1 17
Ao se refletir sobre avaliao de polticas pblicas e de seus instrumentos ou
componentes1l', no possvel deixar fora de destaque o seu carter aplicado, apontado
por diversos autores. POSAVAC & CAREY (1 992) apresentam uma conceituao de
avaliao baseada na sua contribuio ao desenho, redesenho e gesto das polticas
pblicas. Para esses autores, a avaliao

combina um conjunto de recursos para

determinar a real necessidade das aes e em que grau estas atendem s necessidades
i
que a originaram. tambm importante para verificar se a relao custo-benefcio dos
servios favorvel e se os efeitos secundrios negativos so suportveis.
Este ltimo aspecto tambm defendido por COrrA (1998), quem destaca a
importncia da avaliao em um contexto de restrio de recursos que exige a
racionalizao dos gastos pblicos. Segundo a autora, a eficincia e a eficcia so
"vetores" que devem orientar as avaliaes.
GARCIA (2001 , p. 5), por sua vez,

aponta a relatividade dos sistemas e

mtodos de avaliao das polticas pblicas, afirmando que:

"um sistema de avaliao sempre um produto de uma construo


deliberada com vistas a atender necessidades especficas em um
ambiente institucional particular. Resultar de um esforo coletivo de
tentativa e erro, de aprender fazendo, pois no existem um modelo
universal nem receitas genricas aplicveis a quaisquer situaes. "

U2) Tradicionahnente, a literatura trata de polticas pblicas e de programas e projetos a elas


subordinados. Para efeito desta pesquisa, no se considerou necessrio aprofundar estas distines, j que
o estudo dos referenciais conceituais e metodolgicos da avaliao das polticas pblicas aqui realizado
tem o intuito de instrumentalizar a construo de uma ferramenta especfica para avaliao do uso de
portais municipais para o atendimento ao cidado. Discutir estes conceitos em profundidade, portanto,
uma tarefa que no faz parte do escopo deste trabalho.

Entretanto,

para evitar um enfoque desprovido de

rigor, utilizaram-se os termos "avaliao de polticas pblicas" para a delilmitao do campo do


conhecimento e para tratar de aspectos mais gerais

e "avaliao de polticas pblicas e seus

instrumentos", neste caso buscando considerar todos os possveis subconjuntos ou componentes, quando
se sentiu a necessidade de explicitar esses eventuais subconjuntos ou componentes. Note-se que, neste
trabalho, os portais municipais foram considerados instrumentos de uma poltica de atendimento ao
cidado, explcita ou no.

1 18

Da mesma forma, outros autores oferecem distintos pontos de vista que


corroboram afirmaes deste teor (pINTO, 1986; FIGUEIREDO & FIGUEIREDO,
1 986).

A literatura sobre o assunto tm origens distintas, que no se restringem


produo

acadmica.

Incorpora

contribuies

profissionais envolvidos com uma ou diversas


implementao, operao, gesto e avaliao
produzida

por

demanda

ou

sob

de

pesquisadores

acadmicos

etapas do processo de formulao,

das polticas pblicas. Boa parte dela

vinculos

institucionais

governamentais ou agncias de cooperao internacional.

de

rgos

tcnicos

A produo sobre o terna, por conta disto, v reforado seu carter de saber
eminentemente multidisciplinar, uma vez que seus construtores provm de diversos
meios e trazem com eles influncias desses meios de onde provm e circulam.
Comparando os avaliadores oriundos do "mundo da pesquisa" (acadmicos) e do
"mundo do planejamento", PINTO (1986, p. 88) observa que as trajetrias pessoais e
profissionais dos avaliadores, assim corno sna associao a diferentes tipos de
organizao ou ambientes institucionais, tm influncia decisiva nos resultados

das

avaliaes.
Outros autores ressaltam que a avaliao de uma poltica pblica ou de seus
instrumentos um problema complexo e quase estruturado (MATOS, 1 993;.citado por
GARCIA, 2001). Segundo MORIN (2000, p. 38; citado por GARCIA,2001):

"h complexidade quando elementos diferentes so inseparveis


elementos constitutivos do todo (como o econmico, o poltico, o
sociolgico, o psicolgico, a afetivo, o cultural) e

h um tecido

interdependente-interativo

inter-retroativo

entre

objeto

do

conhecimento e seu contexto, as partes e o todo, o todo e as partes, as


partes entre si. "
Ainda seguindo as idias de GARCIA (2001), v-se que essa complexidade traz
problemas srios para a construo de conhecimento sobre avaliao e tambm para sua
realizao: problemas de tal ordem, complexos e quase-estruturados, no podem ser
facilmente resolvidos a partir de conhecimentos padronizados ou especializados.

1 19
A realizao de boas avaliaes enfrenta obstculos de distintas ordens.
Primeiramente, preciso considerar a relatividade de qualquer processo de avaliao,
apontada acima. Dada essa relatividade, bastante provvel que uma dada avaliao
encontre ecos bastante diferentes, dependendo de quem sejam aqueles que com ela
tomam contato.

Uma segunda dificuldade, apontada por GARCIA (2001 , p. 9), o carter


"sabidamente nebuloso, impreciso, muitas vezes no formalizado" dos "meandros e
desvos

dos

processos

de

formao,

desenho

execuo

das

polticas

governamentais" .
GARCIA (2001 ) tambm aponta como dificuldade o fato de que, muitas vezes,
os programas, polticas e projetos no foram desenhados levando em conta sua posterior
avaliao. Esta circunstncia limita as concluses da avaliao, no sendo possvel
recuperar a situao inicial ou reconstruir o processo de interveno realizado nem
compreender plenamente a evoluo de seu contexto. Como conseqncia, vem a
dificuldade para estabelecer relaes de causalidade entre aes e seus efeitos.
Por sua vez, PINTO (1986) nota que as avaliaes de polticas publicas so
afetadas pela agenda dos decisores governamentais, por si s bastante voltil,
volatilidade esta potencializada pela descontinuidade administrativa.
Essa mesma descontinuidade administrativa tambm acrescenta uma outra
dificuldade a este rol: a mudana de pressupostos e, portanto, de expectativas dos
agentes governamentais quanto s polticas e, portanto, quanto sua avaliao.
A avaliao sempre, portanto, uma operao realizada a partir de um ponto de
vista, de uma dada leitura da realidade e de um corpo de valores que conformam um
conjunto de expectativas quanto aos efeitos da poltica. Esses valores no so valores
predeterminados e imutveis,

mas

dependem dos referenciais adotados pelos

avaliadores da poltica.
Nesse mesmo caminho, ROCHE (2000) reafirma a relatividade da avaliao e
assinala que os julgamentos avaliativos dependem do contexto a partir do qual so
elaborados e dos pressupostos assumidos pelos agentes da avaliao. A avaliao tem
como base

120

"os julgamentos sobre que mudana considerada 'significativa ' para


quem, e por quem; pontos de vista que freqentemente variaro de
acordo com a classe, o sexo, a idade e outros fatores " (ROCHE, 2000,
p. 39).
Face a essa relatividade, tem-se que a avaliao de polticas pblicas e de seus
instrumentos pode servir a diferentes objetivos, simultaneamente ou no (COTTA,
1998). Da mesma forma, diferentes enfoques ou tipos de anlises podem ser
empregados, gerando, inclusive, distintas modalidades de avaliao. Entretanto, estas
diferentes modalidades guardam um forte relacionamento entre si, sendo, muitas vez,
impossvel isolar completamente uma modalidade, ou concentrar a avaliao apenas em
um aspecto enfoque especfico (pOSAVAC & CAREY, 1992).
Igualmente, um processo avaliativo pode enfatizar distintos aspectos das
polticas pblicas ou de seus instrumentos. A literatura menciona1ll diversos aspectos
das polticas pblicas e de seus instrumentos como critrios de avaliao ou mesmo
categorias centrais para distintas abordagens da estruturao de processos de avaliao,
sendo os mais importantes os listados a seguir.
Normalmente os objetivos das polticas so alvo de investigao, mas preciso
ateno quanto ao fato de que nem sempre esto explicitados por seus formuladores. A
literatura, em geral, considera distintos nveis de objetivos (objetivos gerais e
especficos, metas), sua natureza e nvel de consecuo. Segundo COHEN & FRANCO
(1993), citado por COTTA (1998), os objetivos classificam-se em objetivos "de
resultado e de sistema, originais e derivados, gerais e especficos, ncos e mltiplos,
complementares, competitivos e indiferentes, imediatos e mediatos".
A relao custo-beneficio das polticas empregada em busca de concluses
sobre a eficincia e os padres de produtividade da poltica e seus instrumentos, atravs
da anlise de sua eficincia no emprego dos recursos em relao aos efeitos produzidos.
Aqui, so formuladas questes sobre a adequao do volume de recursos aplicados

1!i. Cf. ROCHE (2000), INTRAC (2001), COTTA (1998), AGUILAR & ANDER-EGG (1994),
FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1986), PINTO (1986), POSAVAC & CAREY (1 992), GARCIA
(200 I), entre outros.

121
relevncia do problema, por um lado (dimensionamento da interveno) e consistncia
entre os recursos empregados e os efeitos produzidos (eficincia). COTTA (1998, p.

1 14) adverte para o fato que em muitas intervenes esta avaliao no possvel (ou,
i
poder-se-ia dizer, deve ser relativizada), sendo que os benefcios no podem ser
mensurados quantitativamente ou h outros aspectos, no econmicos, a ser
forosamente considerados (promoo da eqidade,

incluso social, acesso e

preservao de direitos e outros).


o

pblico-alvo da poltica outro critrio especialmente destacado nas

avaliaes. Inclui-se aqui o estudo

dos beneficirios das polticas pblicas,

considerando diversas possibilidades de classificao, com base em variveis


demogrficas, sociais e econmicas. A avaliao das polticas, sob o ponto de vista do
pblico-alvo, envolve questes como o nvel de cobertura da ao em relao ao
pblico-alvo, a adequao da poltica e seus instrumentos ao valores e traos culturais
do pblico, o alcance junto a diferentes segmentos e a relevncia da escolha do pblico
a ser beneficirio.
Tambm bastante destacado pela literatura o estudo dos atores sociais

envolvidos, tomados como aqueles grupos sociais que, de alguma forma, tm relao ou
interesses na poltica pblica e em seus efeitos. Neste caso, o foco da ateno no se
restringe ao pblico-alvo ou beneficirios da poltica. A avaliao de uma poltica com
este foco normalmente abarca a identificao dos atores envolvidos (e tambm daqueles
excluidos) e sua participao nas etapas de formulao, implementao, operao,
gesto e avaliao da poltica pblica, inclusive incorporando a anlise da "intricada
rede de interesses" existente (COTTA, 1 998, p. 109), indispensvel para possibilitar
uma avaliao das relaes entre eles.
o

processo avaliativo tambm pode concentrar-se na avaliao de processo,

focalizando aspectos como a articulao interna da poltica e seus instrumentos, a


validade dos diagnsticos utilizados, a aderncia das aes realizadas aos objetivos, o
cumprimento dos cronogramas de implementao. Segundo COTTA (1998, p. 1 12),
"trata-se do acompanhamento sistemtico da evoluo das metas do programa ou
projeto".

122
Os

efeitos das polticas, por sua vez, so um critrio central para a avaliao de

eficcia das aes. Normalmente, a literatura utiliza termos como eficcia, impactos,
resultados, efetividade, efetividade social e efeitos, muitas vezes com divergncia entre
acepes ou superposio de categorias, havendo variao dos significados de um
mesmo termo, de autor para autor. Neste trabalho, emprega-se o termo "efeito", salvo
quando em citao de outro autor, para designar qualquer tipo de mudana na realidade
total ou parcialmente atribuvel
poltica

pblica.

Ser

poltica pblica ou ao emprego de

demonstrado

adiante

necessidade

de

um instrumento de
estabelecer

uma

categorizao mais precisa, que permita aprofundar a anlise e avaliao dos efeitos.
Identificar os efeitos de uma poltica pblica um dos objetivos mais comuns de
processos de avaliao. Busca-se, ao avaliar os efeitos da poltica, conhecer

sua

capacidade de transformar a realidade. Os efeitos so definidos como desejados ou


indesejados, previstos ou inesperados, primrios ou secundrios, potenciais ou efetivos,
restritos ou ampliados (COTTA, 1 998).
Entretanto, voz comum na literatura a indagao sobre o encadeamento dos
efeitos, o atendimento

necessidades do pblico-alvo,

aderncia aos objetivos da

poltica e ao planejamento de sua interveno e tambm o questionamento sobre a


sustentabilidade dos efeitos no longo prazo. A avaliao dos efeitos, como ser
demonstrado a seguir, a mais importante contribuio da literatura de avaliao de
polticas pblicas

3.2.1

consecuo dos objetivos deste trabalho.

Avaliao dos efeitos das polticas pblicas: impactos e resultados


Atravs da avaliao dos efeitos pode-se estabelecer relaes de causalidade

entre as aes e as transformaes na realidade observadas (COTTA, 1998, p.

1 12).

Os

efeitos das polticas pblicas e da aplicao de seus instrumentos, tal como apresentados
acima, materializam seus limites e possibilidades de interveno. Determinando os
efeitos de uma poltica pblica ou do emprego de um instrumento de poltica pblica,
possvel estabelecer sua capacidade de atender

demandas ou intervir sobre as

situaes-problema em questo. Tambm tornam-se factveis avaliaes sobre a


sustentabilidade das aes e sobre a replicabilidade da poltica em outros contextos.
Pode-se, inclusive, utilizar a avaliao dos efeitos para fixar condies de sucesso e
insucesso de intervenes.

Ou seja, a partir do entendimento dos efeitos das polticas

1 23
pblicas pode-se avaliar

os

limites e possibilidades de

uma

poltica pblica ou do

emprego de um dado instrumento de poltica pblica.


Como decorrncia, em funo dos objetivos deste trabalho, foroso oferecer
destaque especial aos efeitos

das polticas pblicas. Sendo este trabalho voltado para a

identificao de limites e possibilidades da utilizao de portais municipais para o


atendimento ao cidado, a avaliao de efeitos das polfticas a principal contribuio
que a avaliao de polticas pblicas aporta.
Inicialmente, importante distinguir a avaliao de uma poltica da avaliao de
seus efeitos. Na verdade, a avaliao dos efeitos parte da avaliao da poltica. Trata
se da atividade de avaliar as mudanas na realidade

decorrentes da realizao da

poltica ou da aplicao de seus instrumentos.

A categoria "efeitos" entendida aqui como uma categoria suficientemente


genrica para abarcar qualquer tipo de fato que se constitua em mudana em relao

situao anterior e cuja gnese se possa explicar, ao menos parcialmente, por uma
relao de causalidade com a poltica pblica ou instrumento de poltica pblica em
questo.
o nvel de generalidade de uma categoria inversamente proporcional

sua

potncia enquanto instrumento analtico, o que pode vir a reduzir sua aplicabilidade em
processos de avaliao. Evidentemente, a construo de um conjunto de categorias de
anlise extremamente detalhado pode dificultar a avaliao sem necessariamente
adicionar valor significativo.

Por conta disso, os autores que abordam o tema

identificam alguns poucos, mas distintos nveis de classificao dos efeitos das polticas
pblicas,

em geral

fundamentando

a clivagem em

funo de

profundidade das mudanas operadas, sustentabilidade


temporal

das mudanas

atributos como

das mudanas, horizonte

e transformaes sociais, econmicas e culturais operadas,

41
entre outras
Como em geral ocorre na literatura de planejamento estratgico e avaliao de
polticas pblicas, os autores adotam nomenclaturas diferentes para categorias muito

1.1

Cf. ROCHE (2000), INTRAC (2001), COTTA (1998)

124
prximas entre si, ou correspondentes. BARROS (1999, citado por GARCIA, 2001)
destaca os conceitos de "eficcia" e "efetividade social" para avaliao de efeitos de
uma poltica pblica O primeiro termo refere-se aos beneficios mais imediatos das
aes da poltica sobre aqueles beneficirios diretos, enquanto a "efetividade social"
defmida

"nos mesmos moldes da eficcia, mas do ponto de vista mais amplo das

populaes, comunidades ou setores beneficiados."


AGUILAR & ANDER-EGG (1994) utilizam dois nveis para a avaliao da
eficcia das polticas pblicas e seus instrumentos: resultados intermedirios e
resultados fmais.
Da mesma forma, INTRAC (2001, p. 5) tambm estabelece uma hierarquia para
os efeitos, e identifica trs nveis:

resultados: medida do esforo empreendido e das atividades realizadas;

efeito: uso das atividades realizadas e produo de beneficios sustentveis a


longo prazo;

impacto: mudanas efetivas, caracterizadas por diferenas entre a situao


original e aquela no momento da avaliao.

Nesta categorizao, os "efeitos" referem-se aos "resultados mais imediatos"


---note-se que a terminologia adotada causa impreciso e d margem a dvidas-
causados pela interveno, ao passo que os impactos referem-se s "conseqncias ou
produtos finais" da interveno. Os impactos, nesta categorizao, so uma categoria
bastante adequada para esforos avaliativos, uma vez que a eles se pode atribuir um
valor subjetivo ou objetivo (INTRAC, 2001, p. 5).
GARCIA (2001), por sua vez, tambm considera importante a existncia de
distintos nveis, privilegiando a noo de impacto. O autor relaciona a avaliao de
impactos de uma poltica pblica verificao das transformaes da realidade
atribuveis s aes das inciativas governamentais em questo. Essa avaliao coloca
em foco, portanto, o problema das relaes de causalidade.
ROCHE (2000, p. 37) conceitua avaliao de impacto como:

125

"anlise sistemtica das mudanas duradouras ou significativas


-positivas ou negativas, planejadas ou no- nas vidas das pessoas e
ocasionadas por determinada ao ou srie de aes ".
Como decorrncia desta defInio, tem-se que a avaliao de impacto deve
basear-se na anlise do grau de influncia dos resultados de uma interveno sobre a
produo de mudanas nas vidas das pessoas que compem seu pblico-alvo. Na viso
do autor, os impactos no precisam ser, necessariamente, duradouros, uma vez que as
aes podem produzir mudanas na qualidade de vida das pessoas, sufIcientemente
significativas, ainda que no se mantenham eternamente.
FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1 986, p. 57), com uma especial preocupao
em defInir a poltica pblica como ao que no prescinde da ao poltica tanto em sua
fase de formulao, quanto na fase de implementao e avaliao, destacam a
complexidade da avaliao do impacto e sua ligao ntima com a compreenso dos
referenciais e condcionantes da poltica pblica:

"a avaliao dos impactos extremamente complexa, j que no basta


mostrar que ocorreram mudanas, mas preciso mostrar, tambm, que
as mudanas registradas no ocorreriam (total ou parcialmente) sem a
ao poltica. "

importante considerar que os efeitos das polticas vinculam-se no somente s


aes realizadas, mas so condicionados ou determinados pelo ambiente institucional e
poltico. Segundo ROCHE (2001 , p. 40) ao se avaliar os efeitos de uma poltica, os
julgamentos:

"s podem ser feitos para cada situao especifica, o que leva a uma
importante concluso de que a mudana acontece devido a uma
combinao das atividades de determinado projeto ou programa com a
contnua dinmica do contexto no qual as atividades ocorrem ".
O mesmo autor adverte que os modelos de avaliao lineares apresentam, por
conta disto, restries, pois a interao entre diversos aspectos da realidade

126

"pode

resultar no

mesmo

insumo que produz divergentes

possivelmente inesperados resultados com o decorrer do tempo ou em


diferentes locais " (ROCHE, 2000, p. 41).
Destacando a vinculao

lgica entre impactos e resultados, produtos,

atividades e insumos, o autor oferece a noo de encadeamento dos efeitos, atravs da


chamada "cadeia de impacto"-destinada a facilitar o estabelecimento de distines entre
os diferentes nveis dos efeitos: produtos, resultados e impactos (ROCHE, 2000, p. 42).
A figura 3 . 1

abaixo representa uma adaptao de responsabilidade do

pesquisador da Cadeia de Impactos de Polticas Pblicas de Roche.

Figura 3.1 Cadeia de Impactos de Polticas Pblicas (Adaptado


de Roche, 2000, p.43)

Nvel de influncia
sobre mudanas

Impactos

/
Resultados

Produtos

Atividades

Insumos

Importncia do contexto social,


econmico, ambiental, poltico e
organzacional

Os produtos, na verdade, no significam transformaes na realidade, apenas


instrumentos empregados para a promoo destas transformaes no mbito das aes

1 27
estudadas. No caso da avaliao dos portais municipais, o produto o prprio portal
municipal, como instrumento da poltica pblica de atendimento ao cidado.
Os resultados e impactos significam efeitos reais da poltica, ou seja, as
transformaes

de

fato

empreendidas,

em

nvel crescente

de

complexidade

decrescente de concretude.
ROCHE (2000) tambm observa que as variveis de contexto apresentam
crescente influncia na avaliao,
Assim, enquanto

medida que se caminha em direo aos impactos.

o produto facilmente identificvel, o resultado, alm de no to

facilmente identificvel, j fruto de uma interao entre o produto, o pblico


beneficirio e seu contexto. J o impacto apresenta-se como uma interao entre os
resultados obtidos e o contexto, sendo que muitas vezes praticamente impossvel
isolar o impacto da poltica ou de seus instrumentos de outros fatores intervenentes.
COTTA

(1998, p. 1 15) tambm levanta a idia de encadeamento entre efeitos

das polticas pblicas, mencionando que

"a interveno produz certos efoitos no grupo visado, os quais, por sua
vez, repercutem sobre o restante da populao e/ou sobre o ambiente
social.

Ao

diferena entre avaliao de resultados e avaliao de

impacto, portanto, depende eminentemente do escopo da anlise: se o


objetivo inquirir sobre os efoitos de uma interveno sobre a clientela
atendida, ento trata-se de avaliao de resultados; se a inteno
captar os reflexos desta mesma interveno em contexto mais amplo,
ento trata-se de uma avaliao de impacto.

Ou,

dito de outra forma, a

avaliao de resultados visa aferir os resultados intermedirios da


interveno, e a avaliao de impacto, seus resultadosfinais . 42
"

No possvel concordar com a autora quanto aos pr-requisitos para a


realizao de avaliaes de resultados e impactos, vsto que a autora vincula sua
realizao existncia de metas mensurveis:

11 COTIA

(1998: 1 1 5).

"os objetivos da interveno devem estar

128
definidos de maneira a permitir a identificao de metas mensurveis." (COTTA,
1998, p. 1 1 5).
Ocorre que, ao se

avanar na cadeia de impacto proposta, mais difceis e

relativas so as possibilidades de determinao da real contribuio da poltica para


aquelas transformaes significativas operadas sobre a realidade, ou seja, mais
indissociados esto os impactos do contexto. Da a importncia de se propor a noo de
'3
contribuio como forma de qualificar o impacto: se no possvel afirmar
categoricamente que uma dada interveno determinou uma transformao da realidade,
ao menos deve ser possvel buscar evidncias da importncia de sua contribuio para a
mudana em questo. Quanto mais amplo for o impacto, em termos de interferncia
transformadora em processos sociais complexos, mais obstculos podem surgIr para
uma mensurao com base em dados quantitativos ou avaliao com concluses
baseadas no estabelecimento de relaes de determinao. Para produzir essas
evidncias, tende a ser importante valer-se do recurso produo de indicadores
qualitativos.
Por fim, cabe notar que a simplicidade da idia de avaliao de impacto apenas
aparente. Avaliar impactos no uma tarefa trivial: exige trabalho de campo, tempo e
emprego de recursos humanos (GARCIA, 2001).
Em outro ponto de vista, deixar-se levar pela aparente simplicidade da tarefa de
avaliar impactos de polticas pblicas e seus instrumentos pode obstruir a compreenso
de que a avaliao de impactos sujeita-se relatividade das avaliaes, uma vez que
distintos atores sociais podem vir a construir suas prprias explicaes das relaes de
causalidade entre a poltica pblica e as transformaes da realidade verificadas
(INTRAC, 2001, p. 14).
Com base nesta breve reviso da literatura, fica claro que til analisar e avaliar
os efeitos de uma poltica pblica ou do emprego de seus instrumentos valendo-se de
nveis articulados entre si, que permitam resgatar relaes de causalidade entre as aes
realizadas e os efeitos obtidos, sem restringir-se apenas aos aspectos "tcnicos" da

!1

O pesquisador registra as discusses com Ana Luiza Salles Souto e Jorge Kayano, do Instituto Plis,

sobre a noo de contribuio como recurso para a avaliao de impactos.

129
poltica. Alm disso, necessrio fixar ateno especial na definio desses distintos
niveis de avaliao dos efeitos. A terminologia empregada pode dar margem a
dificuldades de compreenso e de comparao de abordagem. O problema, no entanto,
mais complexo, pois como aponta RaCHE (2000, p.9), a distino entre categorias,
embora tenha utilidade, nem sempre suficientemente clara. Cabe, portanto, o
estabelecimento de distines entre as categorias de avaliao dos efeitos e suas
fronteiras, levando em conta que essas fronteiras nem sempre se manifestam
claramente.
Assim, para efeito desta pesqUIsa, optou-se por classificar os efeitos da
utilizao de portais

municipais como instrUInentos de poltica de

atendimento ao

cidado em duas categorias encadeadas de maneira no completamente linear:


resultados e impactos, a partir da conceituao de RaCHE (2000), portanto em ordem
crescente de complexidade,

abrangncia, profundidade, prazo de maturao e de

permanncia e contribuio para transformaes nas condies da cidadania.

Nas pginas acima foram discutidas as referncias conceituais da avaliao de


polticas pblicas e seus instrumentos, buscando estabelecer um marco conceitual
referencial da avaliao de portais municipais. A seo seguinte toma um outro
caminho para complementar esse marco conceitual referencial, discutindo a evoluo
da literatura sobre avaliao de portais, inclusive considerando as tendncias mais
recentes de evoluo da tecnologia, apresentadas em captulo anterior. Tambm
recorre literatura sobre avaliao de eficcia da utilizao da tecnologia da
iriformao, ainda que se detenha menos nesse tema.

130

3.3

O referencial d a avaliao d o uso d a tecnologia d a informao e

de portais

Apesar de,

como visto anteriormente,

os portais munIcIpaIS

devrun ser

compreendidos como instrumentos da poltica de atendimento ao cidado, o que faz


com que o trabalho exija o emprego de referenciais de avaliao de polticas pblicas e
seus instrumentos, no se pode deixar de considerar que este um instrumento de
poltica pblica de cunho marcadrunente tecnolgico, uma vez que se trata da aplicao
de recursos da tecnologia da informao para a prestao de servios e fornecimento de
informaes. Ainda que no seja suficiente isoladrunente, a anlise e avaliao da base
tecnolgica indissocivel do esforo analtico e avaliativo.
A seguir, apresentada uma reviso da contribuio da literatura sobre
planejrunento e avaliao de

websites

ao problema, explorando sua evoluo ao longo

do tempo. Com isto, pode-se ver o quanto a evoluo tecnolgica influenciou as


prescries para desenvolvimento de portais e os critrios e mtodos para sua avaliao.
De um foco eminentemente tcnolgico, cruninhou-se para uma crescente preocupao
com a adequao

caractersticas dos usurios e o atendimento

suas demandas.

Com o desenvolvimento de novas tecnologias de integrao, outras questes aparecem,


e a avaliao de portais novrunente sofre um deslocrunento, aprofundando o movimento
anterior e incorporando crescentes preocupaes estratgicas.
dcada de 1 990 merecia ateno de

designers e

que em meados da

especialistas em informtica, menos de

dez anos depois objeto de preocupao por parte dos decisores pblicos e privados.
Este tpico tambm complementado por uma rpida reviso de algumas
contribuies clssicas da literatura de avaliao de uso de tecnologia da informao e
de seu alinhrunento com a estratgia

das

organizaes, contribuies estas que tomrun a

mesma linha e tambm influencirun a evoluo da produo sobre avaliao de portais.


A escassa literatura sobre avaliao de portais sub-nacionais tambm apresentada, em
seus pontos centrais.

Com base nestas contribuies da literatura e da emergncia de novas


tecnologias com potencial de transformao significativa nos padres de uso da Internet

131

para a prestao de servios, so identificadas algumas diretrizes para a avaliao de


portais municipais, que so aprofundadas no captulo seguinte.

3.3.1

Primeiros esforos de avaliao de websites: o foco nas interfaces


Para tratar de avaliao de portais, preciso levar em conta o que a literatura

afuma a respeito de quais devem ser as caractersticas de um portal que atenda a


requisitos de eficincia e eficcia. A literatura sobre padres de qualidade de websites
bastante farta e tem bastante vinculao com aquela sobre os requisitos mercadolgicos
de sucesso do uso de websites. Na literatura, as obras voltadas a fatores de sucesso para
o "comrcio eletrnico" predominam sobre as obras relativas ao sucesso do "governo
eletrnico" em termos de anterioridade e volume. Essa literatura traz referncias
importantes para qualquer trabalho de avaliao e deve ser considerada.
ABELS

et al. (1 997) levantam o dilema de compatibilizao entre forma e

contedo para a criao de recursos informacionais de efetiva utilidade para seus


usurios. Identificam trs grandes campos que oferecem referncias bsicas para a busca
de soluo para esse dilema:

a contribuio dos profissionais de planejamento e desenvolvimento

de

websites, formando uma literatura de base emprica;

a literatura sobre desenho de interfaces computacionais e

as adaptaes de critrios desenvolvidos para documentos impressos.

a) A literatura de base emprica


A litt,ratura de base emprica fundamenta-se

em princpios extraidos da

experincia de profissionais de planejamento e desenvolvimento

de

websites, e foi

especialmente importante nos primeiros anos da utilizao comercial da World Wide


Web. Sua fundamentao em efetivas avaliaes por parte dos usurios apontada
como frgil, sendo as preferncias e percepes dos profissionais sobre o que seria um
bom website o principal insumo para sua produo (ABELS

et ai. , 1 997, p. 253).

1 32
Os mesmos autores apontam que grande parte de sua ateno dedicada aos
aspectos relacionados

forma, como o uso de imagens, a extenso das pginas e os

tipos de letras a utilizar. A estrutura de navegao tambm privilegiada, com especial


ateno as ligaes entre pginas
DAY

(links).

(1997, p. 109) aponta que esta literatura , em grande parte, maIS

prescritiva que avaliativa, como o trabalho de BLUM


aspectos conjuntamente, como STOVER e
tem enfoque acadmico, fato atribuvel

(1996), ou aborda os dois

ZINK (1996). Nem sempre sua produo


relativamente recente disseminao da

Internet, o que caracteriza a produo sobre sua utilizao como um campo ainda em
construo e pelo carter eminentemente prtico dos profissionais que trabalham com o
desenvolvimento de

websites, no vinculados a ambientes de produo acadmica, em

geral.

b) A literatura sobre interfaces


A literatura sobre desenho de interfaces computacionais anterior produo de
conhecimento sobre avaliao de portais. Seus autores so responsveis por uma
produo que se apia em princpios desenvolvidos pelos estudos sobre a influncia de
fatores humanos no planejamento de interfaces de sistemas de informao e recursos de
tecnologia da informao, que permitiram a construo de conhecimento para desenho
de interfaces computacionais baseadas nas necessidades dos usurios, como em
NISENBAUM

(1994), ADLER e WINOGRAD (1992) e TREU (1994).

A partir desta literatura, diversos autores construram suas obras, como


BORGES

et al.(1996) e SlillM (1 996), incorporando conhecimentos desenvolvidos

para outras aplicaes da tecnologia da informao para o planejamento e avaliao de

websites.
Muitas das contribuies deste campo baseiam-se em pesquisas com usurios,
em geral focalizando testes de usabilidade de aspectos especficos dos
em BELL e TANG

websites, como

(1998). ABELS et aI. (1997) consideram este enfoque mais rigoroso

e melhor fundamentado conceitualmente que a literatura de base emprica.

133

c) A literatura baseada em avaliao de documentos impressos


A terceira abordagem identificada tem enfoque mais forte nos contedos e
recursos de acesso

informao que nos aspectos de desenho e apresentao dos

portais.
A literatura fundamentada nos critrios de avaliao de sistemas de informao
baseados em documentos impressos destaca a possibilidade de aplicao aos
de

websites

fatores tradicionalmente levados em conta nesses sistemas, como critrios de

organizao, confiabilidade das fontes de informao e abrangncia do tratamento da


informao. Alm desses, outros fatores so apontados, como facilidade de utilizao,
recursos de busca de informao e disponibilidade, como em PRATT

et al.(1996) e

RETTIG (1996).
Assim como a literatura de base emprica construda a partir da experincia de
profissionais de

design de websites, ABELS et al.(1997) tambm consideram que boa

parte desta literatura fundamenta-se mais no julgamento dos especialistas em coleta,


armazenamento e recuperao de informaes do que em investigaes.
Preocupados com as limitaes dessas abordagens, ABELS

et aI. (1998, p. 42)

utilizaram pesquisas qualitativas junto a usurios para definir requisitos para o bom
desempenho de um

website, tendo como resultados, em ordem decrescente de

importncia: facilidade de uso, contedo, estrutura, conexes

(links), recursos de busca

e aparncia.
Outros autores organizam de forma diferente critrios correlatos, ou apresentam
vises concentradas em determinados focos, destacando critrios especficos. BAKER

(1997, p. 4), considerando um website municipal essencialmente como um canal de


fornecimento de informaes, assinala a necessidade de basear a implementao nas
necessidades dos usurios.
Os trs campos apontados por ABELS

et al.(1997), descritos acima, fornecem

referncias para o planejamento e avaliao de

websites em termos de orientao para

critrios de qualidade, mas concentram-se especialmente no que diz respeito aos


requisitos que conformam a interface com os usurios, preocupando-se com a facilidade
de uso e aderncia s necessidades de navegao nos websites pelos usurios.

1 34

3.3.2

A avaliao de usabilidade: o desafio da adequao das

interfaces s

demandas dos usurios


Com a difuso do uso da Internet para atividades comerciais e prestao de
servios, DAY (1 997) focaliza sua ateno, como diversos outros autores, na
necessidade de construir mtodos de avaliao e de desenho de websites que tenham
como referncia seus usurios, e assinala a necessidade de ouvir os usurios atravs de
pesquisas e testes.
Surge, portanto, para que esforos avaliativos possam ser conduzidos, a questo
da fixao de padres de qualidade da interface utilizada, presente no somente na
literatura sobre websites, mas tambm naquela referida a outros recursos de atendimento
ao cidado e fornecimento de informaes pblicas.
ROWLEY

importante e

( 1 998) assinala que a qualidade da interface particularmente

influencia a eficcia da realizao de transaes e do emprego dos

recursos de acesso a informaes pelo pblico. Tambm registra que as interfaces dos
ambientes mediados por recursos da tecnologia da informao devem ser capazes de
permitir a interao dos recursos com diferentes tipos de usurios. Devem ser simples o
suficiente para permitir que os usurios as utilizem sem nenhum treinamento, alm das
informaes fornecidas durante a prpria experincia de utilizao, o que eXIge que
sejam interfaces simplificadas e auto-explicativas.
A literatura sobre projeto e avaliao de websites farta em estabelecer forte
relao de influncia das condies de uso dos portais sobre sua capacidade de atrair
usurios, assinalando que a simples oferta de servios no basta, sendo necessrio que
os portais sejam estruturados de forma a facilitar e induzir o seu uso.
HORGAN

( 1 996) aponta que as definies em termos de estruturao de

websites so problemas complexos, por envolverem mltiplas combinaes de tcnica e


arte, exigindo uma viso que vai desde os aspectos tcnicos da computao at a
psicologia Segundo o autor, nenhuma das mltiplas facetas podem ser negligenciadas.
Para

dar conta dessa complexidade, a usabilidade tratada como categoria de

abrangncia mais geral, para o caso dos websites, mas presente como problema anterior
no campo da produo e avaliao de interfaces computacionais.

1 35
Ainda antes da exploso do uso comercial da Internet, NlELSEN (1993) v a
usabilidade como relacionada fundamentalmente a quo bem um usurio pode utilizar
uma funcionalidade provida pelo sistema atravs de uma interface.
o

mesmo autor, posteriormente, adaptou conhecimentos no campo da

usabilidade de interfaces de sistemas para os websites, combinando suas pesquisas


anteriores a sua experincia profissional (N1ELSEN, 1 999) e orientou seu trabalho a
uma perspectiva avaliativa integrada prescritiva, apresentando critrios para o bom
desempenho de websites. Distingue a avaliao de usabilidade em mtodos testes de
usabilidade por usurios e inspees de usabilidade, na qual estes no esto envolvidos.
As inspees de usabilidade podem ser realizadas por avaliadores a partir de quesitos
previamente definidos, sem exigir grandes investimentos em tecnologia ou amostragem
de usurios (pEREIRA JR. e CAPETO, 2000).
A idia central na obra de Nielsen a de que o website deve conformar-se s
reais necessidades do usurio e a suas prticas de utilizao da Internet. Deve-se buscar
objetividade no website, e aplicar apenas os recursos

necessrios para o bom

fornecimento da informao ou da prestao de servios.


44
A obra de Nielsen
ocorre como uma reao s primeiras experincias de
desenvolvimento de websites, nos primeiros anos da World Wide Web, em que os
novos recursos tecnolgicos da interface em surgimento ainda eram explorados tanto
pela comunidade tcnica como por seus usurios. Nesses primeiros anos, o
desenvolvimento de websites era um campo extremamente incipiente e os profissionais
envolvidos vinham de reas distintas como a produo editorial grfica, a televiso ou o
desenvolvimento de sistemas, trazendo as prticas dos meios de origem, o que levou a
um processo de "aprendizado na prtica para aqueles que se aventuram nesse espao
virtual" (BORGES, 1 999).
Nielsen toma a frente do processo que cumpre um papel estruturador e
organizador do conhecimento, deslocando a orientao do projeto de websites da forma
para o contedo e estruturao. Com a popularizao dos portais e o crescimento do seu

11

Jacob Nielsen responsvel por

um

website especfico sobre questes de usabilidade que pode ser

consultado para infonnaes adicionais: http://www.useit.com.

136
uso comercial e governamental, fez-se necessrio esse trabalho de reorientao das
prticas de desenvolvimento de websites, uma vez que muda o perfil dos usurios,
incorporando um nmero crescente de pessoas com baixo nvel de conhecimento e
interesse por tecnologia da informao (BORGES, 1 999).
Os critrios para o bom desempenho de um website que NIELSEN (1 999)
prope, sob o rtulo de usabilidade, podem ser apresentados, de forma resumida, como:

simplicidade: a forma deve subordinar-se ao contedo; o uso de recursos de


edio do texto e recursos adicionais como som, imagens e animaes deve
ficar restrito ao minimo essencial, para evitar no somente a lentido do
acesso (que inibidora da utilizao) como tambm para garantir ao usurio a
suficiente concentrao no contedo;

relevncia do contedo: as informaes e servios oferecidos no website


devem ser realmente teis, e restritas aquilo que realmente importa aos
usurios, com textos concisos e objetivos;

objetividade: o website deve levar o usurio o mais rapidamente possvel


informao ou servio que necessita;

coerncia: o website deve utilizar padres

VISuaIS

e de organizao que

podem ser facilmente captados pelos usurios, permitindo-lhes interagir


intuitivamente com os recursos, o que torna mais simples a utilizao da
interface; e

clareza da organizao da informao: o website deve ter uma estrutura clara


e compreensvel para o usurio, que deve poder deslocar-se pelas diferentes
sees sem perder a noo de localizao.

Esta linha de avaliao de usabilidade fundada na avaliao por indicadores e


listas de verificao de quesitos, com atribuio de notas e indicadores, expandiu-se
significativamente como a consolidao dos portais como instrumentos de comrcio
eletrnico e de prestao de servios pblicos. Segundo PEREIRA

JR.

e CAPETO

(2000), a praticidade e o baixo custo deste tipo de instrumento so determinantes para a


sua adoo e popularizao, que levou, inclusive, ao oferecimento de servios

137
comerciais de avaliao de portais.

Pode-se citar, a ttulo de exemplo, o

WAMMI

Website Analysis and Measurement Inventory (www.wammi.com). que opera a partir


de questionrios submetidos aos usurios; o Bobby, voltado

avaliao de usabilidade e

acessibilidade

(www.watendimento

portadores

de

deficincias

ao

cidadohfITe.comlbobby) e que realiza avaliaes instantneas; e o MCIL

Website

Effectiveness

permite

Review

(www.mcil.co.uk/7-site-review-homepage.htm).

que

avaliaes personalizadas e comparativas a partir de uma lista de verificao padro45


PEREIRA JR. e CAPETO

(2000) desenvolveram, a partir do WAMMI, da obra

de Nielsen e de outros mtodos de avaliao de interfaces de sistemas computacionais


no voltados diretamente para os

websites, uma lista de verificao baseada em

indicadores articulados em onze categorias:

tratamento da informao: maneira como o contedo do

website est

organizado, apresentado e tomado disponvel;

compatibilidade do sistema com o contexto e linguagem do usurio:


clareza, adequao e correo da apresentao das informaes escritas,
incluindo terminologia, smbolos, abreviaes e gramtica;

reconhecimento e orientao no sistema: trata da estruturao da navegao


no

website, avaliando os recursos de navegao, a facilidade de localizao

de sees e informaes e a transparncia da estrutura de navegao;

visibilidade do sistema: diz respeito ao fornecimento de informaes ao


usurio quanto aos arquivos, funcionalidades e informaes disponveis no

website, permitindo ao usurio conhecer os resultados de sua navegao no


website;

consistncia e padres: inclui a consistncia de ttulos e sees, a disposio


dos elementos de interface e dos formatos utilizados;

11

Websites verificados em 14 de dezembro de 2002.

- -- - - ----

------

138

aspectos visuais, esttica, legibilidade e

design: concentra a avaliao das

pginas individualmente, observando itens como

atratibilidade visual,

organizao da disposio das pginas e distino visual entre elementos de


interface, texto e contedo;

flexibilidade e eficincia: avaliao da capacidade do


utilizado

de

maneira

consulta futura,

diferenciada,

velocidade

de

website de ser

incluindo recursos de impresso,

conexo

acesso

informao e

acessibilidade a diferentes verses de programas e equipamentos;

controle e liberdade do usurio: verifica se o usurio tem controle e

website durante a

consentimento sobre todas as aes realizadas pelo


navegao;

preveno de erros e recuperao: considera o quanto o projeto do

website

preocupa-se com evitar a ocorrncia de erros e as aes desencadeadas a


partir da ocorrncia destes, como a emisso de mensagens de erro claras e a
possibilidade de execuo de aes de recuperao;

suporte ao usurio: inclui no somente os servios de suporte automtico


durante a navegao como tambm a possibilidade de contato com a equipe
de manuteno do

website; e

conformidade tcnica: indica a conformidade com padres e diretrizes de


acessibilidade, validao

de

cdigo

mtodos

de

documentao

manuteno.
A contribuio de PEREIRA JR. e CAPETO (2000) bastante ilustrativa desta
linha de trabalho. Estrutura-se em categorias subdivididas em quesitos, sendo que cada
quesito representado por uma pergunta, como no caso de vrios outros mtodos.
Destinado a produzir uma avaliao de baixo custo, sem a perspectiva de ser avaliao
nica, o mtodo desenvolvido atribui pontuaes em gradiente

(O a 4) em funo

crescente do nivel de ocorrncia de cada um dos quesitos estabelecidos para cada uma
das categorias. O resultado fmal sintetizado atravs da apurao da porcentagem de

139
pontos obtidos sobre a pontuao mxima possvel,

construindo-se uma escala de

avaliao qualitativa (de pssimo inferior a timo superior) vinculada ao resultado


quantitativo.

A maior riqueza da avaliao, no entanto, est nos comentrios a cada

quesito de avaliao, orientados para o aperfeioamento do

website.

Ao se tomar

contato com estes comentrios, entretanto, percebe-se que a tentativa de estabelecer


uma metodologia quantitativa esbarra na atribuio de conceitos subjetivos como "bem
indexado" ou "bom trabalho de atualizao", sem a definio do que seria "mal
indexado" ou "um trabalho de atualizao regular".
Poder-se-ia apresentar em detalhe outros mtodos semelhantes de avaliao,
cada um deles utilizando categorizaes distintas e formas de apresentao de
resultados diferenciadas. O mais importante a observar, entretanto, a convergncia
desses mtodos e categorias para algumas recorrncias, como aponta ROBlNSON
(2002), que destaca a multiplicidade de mtodos de avaliao de
pela avaliao baseada em quesitos, desde simples

websites produzida

checklists at websites que oferecem

servios comerciais de avaliao. O autor observa que algumas variveis so


repetidamente mencionadas, como conflabilidade, abrangncia, atualizao, utilidade e
preciso das informaes. Apesar de tambm basear seu mtodo de avaliao em
quesitos e indicadores, declara que no se pode contar com a existncia de indicadores
perfeitos e definitivos para a eficcia de um

website, assinalando a necessidade de

produzir mtodos de avaliao que levem em conta as necessidades dos usurios.

3.3.3

Para alm das interfaces: a contribuio da avaliao da eficcia do uso da

tecnologia da informao
As vises de avaliao de

websites apresentadas acima j incorporam a reflexo

produzida a partir da consolidao dos portais

como instrumento de prestao de

servios e atendimento ao cidado. Concentram-se nas caractersticas e funcionalidades


dos portais. Por outro lado essas vises tm menos a dizer sobre outros aspectos. Para
estes, importante destacar outros campos de produo de conhecimento relevantes.
Pode-se, portanto, acrescentar

lista uma quarta fonte de conhecimento, que a

literatura sobre avaliao e planejamento de sistemas de informao e de recursos de


tecnologia da informao. Sendo ela vastssima, no se prope realizar aqui uma reviso

140

de seu contedo, mas importante registrar alguns pontos bsicos, por sua capacidade
de influenciar a produo de conhecimento sobre avaliao tcnica de portais.
A abordagem dos fatores crticos de sucesso (ROCKART, 1 979) tem uma
influncia significativa na literatura posterior de planejamento e avaliao de sistemas e
recursos de tecnologia da informao. De acordo com TORRES ( 1 995), que utiliza essa
abordagem para identificar fatores crticos de sucesso no planejamento de recursos de
tecnologia da informao, os fatores crticos de sucesso constituem-se em poucos
fatores, de importncia vital para o sucesso da organizao, e esto diretamente ligados
aos processos operacionais.
ALBERTIN (2001)

considera que se pode aplicar essa abordagem no somente

estratgia da organizao, ou sua estratgia de tecnologia da informao, mas tambm


a iniciativas, e

estabelece fatores criticos de sucesso de projetos de tecnologia da

informao.
Pode-se ver a influncia desse conceito na literatura de avaliao de websites, na
qual boa parte dos autores advoga a eleio de um nmero reduzido de fatores como
determinantes do sucesso de um website. A partir dessas contribuies da literatura,
possvel identificar fatores criticos de sucesso da utilizao de portais.
As questes de eficincia e eficcia em tecnologia da informao so outro dos
aspectos mais trabalhados pela literatura. SMITHSON e HIRSCHEIM ( 1 998)
relacionam o crescimento da importncia da eficcia como critrio central de avaliao
evoluo da tecnologia da informao e consequente ampliao dos efeitos desta para
alm da automao de atividades e dos ganhos de produtividade.
Baseando-se em MAGGIOLINl ( 1 98 1),

LAURINDO (2002,

p.33), em

conceituao bastante representativa da produo sobre o assunto, vincula a noo de


eficcia em tecnologia da informao ao desempenho das aplicaes, em termos de
tempo e de uso de recursos e implantao de sistemas ao menor custo possvel e com
melhor uso de recursos. O mesmo autor relaciona a eficcia no uso da tecnologia da
informao implantao de sistemas que melhor se adaptem s necessidades dos
usurios e da organizao, no que tem a concordncia de KUKLA et ai. ( 1 992), que
apresentam como caracteristicas de sucesso de um sistema de informaes sua
eficincia tcnica, facilidade de utilizao, utilidade para os usurios e adaptabilidade a

1 41
mudanas no meio e na organizao. WHITE e MANNING
fatores

(1998) relacionam esses

deciso de utilizao de portais para atendimento de demandas por servios e

informao. Esses critrios so compartilhados amplamente por outros autores.


A preocupao crescente com a avaliao da eficcia do uso da tecnologia da
informao desencadeou duas linhas principais de avaliao. A primeira concentra-se na
avaliao das relaes custo-beneficio dos investimentos em tecnologia da informao
(MAHMOOD,

1 993; FRAMEL, 1993; BYRD e MARSHALL, 1 997), o que nem

sempre fcil, uma vez que os beneficios muitas vezes tm um tempo de maturao que
no chega a ser levado em conta, os impactos podem ser indiretos e no diretamente
mensurveis, problemas apontados por LAURINDO (2002, p.

64-71), que avalia que

"no possvel concluir acerca do desempenho da tecnologia da


informao em relao sua eficcia usando unicamente indicadores
financeiros e de investimento em tecnologia da informao ".
Por conta destas concluses de LAURINDO (2002) e dos prprios objetivos e
hipteses deste trabalho, este no incorpora esse tipo de avaliao. Outros fatores
contribuem para que no se o incorpore, como as restries para identificao de custos
efetivos de servios no mbito da Administrao Pblica; o fato de se buscar aqui
identificar limites e possibilidades para o uso de portais municipais, em uma perspectiva
mais exploratria; e as tendncias de reduo de custos de informtica, o que, em
princpio, levaria

efetivao posterior de possibilidades atualmente antevistas e

inviveis economicamente, mas desde j identificadas como possibilidades (o que j


atende aos objetivos desta investigao). Some-se a isso o

futo de que a mensurao

econmica de impactos na promoo da cidadania tema controverso e, como visto


anteriormente, nem sempre um objetivo realizvel.
A segunda linha de avaliao da eficcia do uso da tecnologia da informao
pelas organizaes privilegia sua contribuio

estratgia. MCFARLAN (1984) destaca

distintas possibilidades de contribuio da tecnologia da informao ao sucesso

das

organizaes, o que traz impacto para os contedos e mtodos de avaliao da eficcia


do uso das aplicaes da tecnologia, em funo de sua influncia na estratgia e no
funcionamento do negcio.

142

o mesmo autor salienta que necessrio levar em conta a evoluo da

tecnologia da informao nesse tipo de avaliao, considerando os impactos presentes e


os impactos futuros da tecnologia da informao no funcionamento

das organizaes.

Assim, quanto mais fortes os impactos presentes ou futuros, maior ateno dever ser
dada

s avaliaes de contribuio da tecnologia para a eficcia da estratgia

Conseqentemente, avaliaes da eficcia da tecnologia da informao estaro mais


prximas de avaliaes da eficcia da estratgia e levaro menos em conta os fatores
relacionados

eficincia organizacional. Essa transio, ainda segundo o autor deve ser

acompanhada por um deslocamento da importncia

das reas de tecnologia da

informao na estrutura organizacional da empresa, em direo ao nvel estratgico.


No sem motivo, portanto, que HENDERSON e VENKATRAMAN ( 1 993),
com

abordagem do

alinhamento

estratgico,

destacam

a relao

de mtua

determinao entre a tecnologia da informao e a estratgia da organzao, o que


exige que os sistemas de informao, processos e infra-estrutura organzacional
articulem-se

estratgia de tecnologia de informao e estratgia de negcio. Com

isso, os autores colocam para a avaliao da utilizao de recursos de tecnologia da


informao a necessidade de considerar sua contribuio
somente como elemento de suporte

eficcia organizacional no

s operaes, mas como instrumento central no

desempenho organizacional, capaz de determinar a estratgia organizacional.


Em linha semelhante, PORTER e MILLAR ( 1985) relacionam positivamente a
importncia

das

organizacional

aplicaes

da tecnologia

da

informao

para

desempenho

intensidade de informao envolvida nos produtos e processos.

A aplicao de elementos destas vises para os portais muncipais pode trazer


beneficios. Ao aplicar

s prefeituras muncipais a classificao empregada por

LAURINDO (2002, p.

36) e baseada nos trabalhos de MCFARLAN ( 1984) e

FERNANDES e KUGLER (1 990), tem-se que as prefeituras muncipais encontram-se


em uma posio na qual as aplicaes da tecnologia da informao tm baixo impacto
presente, mas alto impacto futuro, uma vez que os desenvolvimentos da tecnologia da
informao tendem a beneficiar as atividades de prestao de servios, o fornecimento
de informaes,

a integrao de sistemas, a realizao de transaes remotas e o

143
46
deslocamento de fronteiras organizacionais Assim, crescentemente a avaliao da
eficcia das aplicaes da tecnologia da informao neste tipo de organizao dever
pautar-se pela sua contribuio

eficcia estratgica, gradativamente tomando o lugar

de destaque da contribuio para a eficincia do uso dos recursos. Em outras palavras, o


desenvolvimento da tecnologia da informao faz com que a apropriao dos seus
beneficios desloque-se do interior da prefeitura (eficincia nos processos) para a sua
relao com a sociedade e os cidados (eficcia no atendimento aos cidados). O
instrumental avaliativo, portanto, deve deslocar-se no mesmo sentido.

3.3.4

Avaliao de portais governamentais e municipais


A prtica da defrnio de critrios de "bom desenho" para o planejamento e

avaliao de

websites influenciou o surgimento de um literatura de avaliao de portais

governamentais baseada em critrios de desempenho. De certa forma, essa literatura e

as prticas investigativas dela derivadas influenciaram-se, tambm, pelas prticas de

benchmarking e pesquisas sobre best practices, em voga na dcada de 1 990, buscando


selecionar experincias de sucesso e nelas identificar as caracteristicas decisivas para o
bom desempenho, passveis de serem reproduzidas em outras experincias. Da mesma
maneira, essa produo se mantm bastante permevel

utilizao de indicadores

quantitativos agregados para a avaliao. No sem motivo que essa literatura gerou
iniciativas de comparao de portais pblicos (ESCHENFELDER
e GANT,

et a!., 1 997; GANT

2002) e de construo de rankings de websites municipais (DEMCHAK et

al., 2000).
Essa corrente Incorporou os
NlELSEN

principios bsicos das idias expressas por

(1999) e outros autores, e voltou-se para a construo de mtodos de

avaliao baseados em um nmero reduzido de categorias de avaliao. Entretanto, em


seus trabalhos, j se percebe o oferecimento de maior ateno

eficcia do website.

Uma contribuio significativa desta linha a de DECONTI


desenvolve um sistema de classificao de

1Ji

( 1998), que

websites governamentais baseado na anlise

As principais tendncias da tecnologia da infonnao e seus impactos nas organizaes so abordados

no Captulo I deste trabalho.

144
de velocidade de acesso, facilidade de leitura, flexibilidade, aspectos estticos, estrutura
e recursos visuais avanados.
A avaliao de
com o trabalho do
DEMCHAK

websites municipais ganha importncia e densidade conceitual

Cyberspace Policy Research Grour. Os autores deste grupo, como

et aI. (2000) estruturam um sistema de avaliao denominado WAES

(Website Attribute Evaluation System) a partir de um grupo restrito de categorias,


focando a avaliao na idia de

openness, ou abertura para o fornecimento de

informaes, entendida como o fornecimento livre e universal de informaes para seu


pblico-alvo (DEMCHAK

et aI., 2000, p. 7).

WELCH e WONG

consideram este conceito de openness como um indicador de

(2001 , p. 5 1 0)
"governamental

accountability" .
Duas categorias so bsicas para a avaliaes, neste sistema: a transparncia

(transparency) e a interatividade (interactivity), cada

uma

delas subdividida em

atributos, sendo que para cada um deles so estabelecidos conjuntos de quesitos para
avaliao. A transparncia definida como a informao que um rgo pblico
apresenta a respeito de si prprio, enquanto interatividade defInida em termos de
convenincia no acesso

s informaes disponiveis no website (DEMCHAK et a!.,

2000, p. 9).
Uma aplicao da metodologia formulada por DEMCHAK

et a!. (2000)

especifIcamente para municpios foi desenvolvida no estado de Michigan, nos EUA, por
uma organizao independente chamada

Cyber-state. org. Neste trabalho, duas grandes

categorias foram utilizadas para estruturar os quesitos de avaliao (CYBER-STATE,

2002): a densidade dos dados ofertados, entendida como o volume de dados disponiveis
no website, e a interatividade, defInida como a facilidade de uso das informaes. Pode
se observar a grande correspondncia entre as duas categorias e as categorias originais
do trabalho de DEMCHAK et aI.
FERBER et aI.

(2000).

(2002) destacam como limitao do trabalho de DEMCHAK et

a!. (2000) o fato de seus estudos levarem a um mtodo baseado em uma lista de

11 Cf. http://www.cyprig.arizona.edu.

145
verificao de atributos avaliados apenas em funo de sua existncia ou no. Segundo
o mtodo em questo, o resultado final da avaliao a soma do resultado de cada
atributo, que tem valor zero ou um, respectivamente quando ele est ausente ou ocorre.
Com isso, o mtodo no permite que avalie a gradao desses componentes, tomando
impossvel captar e avaliar diferenas de qualidade e fatores subjetivos e qualitativos.
FERBER et

aI.

(2002) propem, ento, uma metodologia de avaliao de

websites pblicos voltada para os websites dos legislativos estaduais dos EUA. Seu
mtodo utiliza cinco categorias, cada uma delas dividida em dez quesitos: contedo,
focalizando as informaes oferecidas; usabilidade, mensurando qualidade do desenho,
facilidade de navegao e de localizar as informaes;

interatividade, incluindo

recursos para prlmover a comunicao entre os usurios e o governo; transparncia,


incluindo as informao aos usurios sobre as organizaes e pessoas responsveis
pelos websites e utilidade, incorporando a preocupao com a capacidade de servir aos
interesses de distintos pblicos usurios do website.
GANT e GANT (2002) desenvolvem um mtodo de avaliao de portais de
estados dos EUA, com um carter mais abrangente. Os autores vo alm da
preocupao com a democratizao da informao por meio da Internet e consideram
estabelecem quatro

mais seriamente a prestao de servios. Em seu trabalho,

categorias de avaliao: abertura (openness), personalizao de servios e informaes,


,

usabilidade e transparncia e calculam indicadores para cada uma delas, produzindo


depois um indicador agregado que gera um ranking dos portais avaliados.
A noo de abertura para os autores concentra-se em aspectos de contedo, e
incorpora idia de openness de DEMCHAK et

aI.

(2000) a prestaes de servios.

Assim, para os autores, a abertura refere-se extenso do fornecimento de servios e


informaes pelo website e sua capacidade de manter um fluxo de comunicao com
seu pblico-alvo. Trata-se, portanto, de uma avaliao do nmero e tipo de servios e
informaes oferecidos pelo website, levando em conta tambm o nmero de passos
necessrios para que os usurios tenham acesso a eles (GANT e GANT, 2002, p. 1 3).
Neste quesito os autores tambm associam a eficcia do website ao uso do princpio de
one-stop service shops, ou seja, pontos nicos de atendimento

ao

cidado-usurio, que

pode resolver seus problemas a partir de um nico ponto na Internet.

146
A personalizao vista por GANT e GANT (2002, p. 16) como o oferecimento
de contedo e forma em formatos especficos para usurios ou grupos de usurios,
atravs de recursos de criao de pginas personalizadas pelo prprio usurio, do uso
de recursos de identificao e cadastramento dos usurios e do oferecimento de servios
e informaes personalizadas a partir do reconhecimento dinmico do perfil do usurio.
o terceiro critrio utilizado por GANT

e GANT (2002, p. 17) o da usabilidade,

entendida como o nvel de facilidade de acesso aos recursos disponveis no website.


Neste quesito, ou autores utilizam a usabilidade como categoria agregada para avaliao
de todos os aspectos relacionados facilidade de utilizao da interface, como
identidade visual, adequao aos distintos grupos de usurios, estrutura de navegao,
acessibilidade para portadores de deficincias48, funcionamento em distintos programas
navegadores (browsers), integrao com outros dispositivos como computadores de
mo, existncia de servios de suporte telefnico, menus intuitivos, mapas dos websites,
indicaes de novidades, recursos de busca, servios de ajuda e respostas a dvidas
freqentes (FAQs).
o

quarto e ltimo critrio dessa abordagem a transparncia (transparency),

entendida aqui especialmente no que diz respeito confiabilidade do website. Assim,


esse quesito abrange itens como contato com responsveis pelo contedo e pelos
servios, recursos de comunicao direta com os cidados-usurios, datas das ltimas
verses de cada pgina, recursos e polticas de segurana e privacidade e oferecimento
de informaes sobre as transaes realizadas, incluindo recibos que possam ser
impressos.
Os trabalhos de GANT e GANT (2002), do Cyberspace Policy Research Group
e de outros autores (ALEXANDER e TATE, 1 999; GRAY, 1 999; HORTON e LYNCH,
1999; KAYE e MEDOFF, 1 999), avanam na construo de critrios de avaliao de

111

A principal fonte para consulta a requisitos de acessibilidade para portadores de deficincias so as

orientaes produzidas pelo World Wide Web Consortiurn (W3C), atravs de sua iniciativa denominada
WAI - Web Accessibility Initiative (W3C, 2001). Ver tambm BROPHY e CRAVEN (2002) para
mtodos de avaliao de acessibilidades e websites dedicados ao tema. Vale destacar que o oferecimento
de recursos de acessibilidade para esse pblico tem relaes diretas com a promoo da cidadania e
combate a urna forma especfica de exclnso social.

147
websites de organizaes pblicas, especialmente ao deslocar o foco da avaliao para o
atendimento de necessidades dos usurios e para os efeitos da utilizao dos portais, em
detrimento das caractersticas funcionais e visuais, sem deixar de dar-lhes relevncia.
Entretanto, esta abordagem tem a limitao de reduzir a avaliao a seus aspectos
quantificveis por meio de indicadores, deixando de lado aspectos qualitativos e as
particularidades de cada portal ou website e das organizaes das quais fuzem parte. Ao

se orientar para a produo de rankings, tornam-se instrumentos teis para a

comparao, mas no atendem plenamente s necessidades de avaliaes dos efeitos do


uso dos portais municipais no atendimento ao cidado.
Na verdade, para esta linha de produo se aplicam ainda que parcialmente as
crticas de DAY ( 1997), no restritas avaliao de websites governamentais. Para este
autor, as caractersticas de desenho do website so absolutamente secundrias, uma vez
que so subordinadas estrutura de navegao. Para o autor, a avaliao do website
deve prender-se unicamente sua eficcia, em ltima anlise defmida pelo uso e
disposio para o uso por parte do seu pblico-alvo. As caractersticas de desenho so
problemas no da ordem da eficcia, mas da eficincia, devendo ficar circunscritas s
avaliaes de aspectos tcnicos.
Outros autores relativizam a idia de regras rgidas e universais de usabilidade
de portais, preferindo estabelecer procedimentos de avaliao individualizados para
cada portal (HOLZSCHLAG et ai., 2002). Para os autores desta linha, ao invs de
proceder a formulaes de carter genrico e validade universal, mais adequado que a
avaliao leve em conta as caractersticas do negcio e da organizao.

CUNHA (2000) ultrapassa os limites da avaliao baseada na usabilidade e


prope um modelo de avaliao de portais de governo com duas dimenses:

caractersticas

de

qualidade:

usabilidade,

funcionalidade,

eficincia,

portabilidade e confiabilidade, defmidas a partir da literatura de avaliao de

websites e de produtos de software; e

fatores higinicos e motivacionais para o trabalho no ambiente Web: a partir da


aplicao dos princpios da teoria de Herzberg sobre motivao no trabalho

148
utilizao de websites, defIne

caractersticas relacionadas

ao

atendimento de

requisitos bsicos de operao e adoo de estmulos utilizao dos portais.


Fatores higinicos esto relacionados ao oferecimento de

funcionalidades

bsicas (ou seja, so percebidos negativamente pelo usurio) e fatores


motivacionais, que direcionam a satisfao do usurio, por adicionar valor
prestao do servio e estimular os usurios a utilizar o website.

A autora assinala que a avaliao da utilizao da Internet pelo governo deve ir


alm dos aspectos ligados primeira dimenso, destacando a importncia do
entendimento dos objetivos estratgicos do governo e sua relao com a tecnologia,
destacando, tambm, como aspectos que devem ser considerados as caractersticas dos
cidados que utilizam os servios, o contedo do portal e o processo de implementao.
DAY ( 1997) tambm considera que as avaliaes baseadas nas caractersticas
funcionais dos websites so sempre parciais e incompletas, e critica as metodologias de
avaliao baseadas nas caractersticas tcnicas e de navegao. Para o autor, o fator
realmente relevante a satisfao das necessidades e desejos dos usurios: um portal ou

website bom quando o pblico ao qual se destina opta por utiliz-lo porque lbe
agrada Dentro dessa linha, a estrutura deve estar subordinada estratgia de negcio
do website.

A defInio da estrutura deve subordinar-se

s caractersticas e

necessidades dos usurios, ao objetivo do portal e ao contedo. Uma vez defInida a


estrutura, os aspectos visuais e os recursos tcnicos so vistos pelo autor como
secundrios.
De fato, de se questionar o alcance de formulaes genricas sobre o
desempenho de websites. Se, por um lado, bastante razovel supor que a interface gera
padres de interao relativamente homogneos, independente do negcio e da
organizao, por suas caractersticas tcnicas, por outro parece pouco prudente deixar
de levar em conta as diferenas entre usurios de portais to distinto quanto o de uma
banda de rock e o de um servio de informaes sobre economia e fInanas (BORGES,
1999).
Por conta disso, HOLZSCHLAG et ai. (2002) advogam que a maneira mais
efIcaz de avaliar um portal construindo instrumentos especfIcos para cada objeto de
avaliao. Estes instrumentos devem colocar seu foco na forma como os portais

149
atendem as necessidades e expectativas dos usurios e considerar sua evoluo ao longo
do tempo, as condies de produo da oferta de servios e informaes e o contexto de
utilizao das interfaces.
A necessidade de se deixar de lado vises genricas e aprofundar olhares
personalizados sobre os portais no fica restrita sua avaliao.

medida que os

portais crescem em volume, complexidade e riqueza de contedo, a importncia das


solues de navegao tambm cresce, o que passa a exigir recursos de personalizao
do uso, servidos por bases de dados sobre os usurios articuladas s bases de dados
operacionais e aplicaes utilizadas pelo website (STERNE, 1 996). Partindo de uma
posio bastante comum na literatura, que advoga

a participao dos usurios no

desenho de interfaces, NISENBAUM (1 994) avana e defende que as interfaces devem


subordinar-se aos objetivos dos usurios e atender s tarefas que desempenham por
meio das interfaces, da a importncia de recursos de personalizao construdos a partir
de consultas aos usurios, desde a organizao da informao por meio de redundncias
por especificidades (por exemplo, pginas e estruturas de navegao destinadas a
pblicos especficos) at ferramentas de personalizao individualizada.

Analisando

portais governamentais brasileiros, CUNHA (2000) destaca a necessidade de utilizao


de recursos de personalizao, com o desenvolvimento de portais temticos, voltados a
grupos de interesse, e de ferramentas de personalizao individual da navegao.
Esse quadro de maior complexidade dos portais traz a necessidade de avaliar as
condies de seu funcionamento em relao no somente interface empregada, mas
tambm aos padres de acesso a ela. Contextos de altas capacidades da interface, sob
baixo desempenho de comunicao, levam reduo das possibilidades de contribuio
positiva do portal para o desempenho organizacional. Em outras palavras: para avaliar a
eficcia de um portal, preciso conhecer os padres de acesso a eles.
Para que seja possvel avaliar os padres de acesso ofertados atravs de portais,
o conceito de disponibilidade tem relevncia e merece ser considerado. Segund
DERFLER (2002, p. 201), a idia de disponibilidade vincula capacidade a
confiabilidade do website. Capacidade deve incluir conexes, processamento e
armazenamento de dados. A confiabilidade est relacionada s caractersticas dos
equipamentos, conexes e habilidades dos recursos humanos responsveis pelas
mltiplas etapas dos processos.

150
A avaliao da disponibilidade

d conta dos problemas relacionados oferta do

ambiente, mas no considera as caractersticas da demanda.

No caso especfico dos

portais municipais, como instrumento de poltica pblica, a avaliao de sua eficcia


como

elementos

de

promoo

possibilidades de acesso colocadas

da cidadania requer

avaliao

tambm

das

disposio dos usurios potenciais. A ttulo de

exemplo, pode-se considerar que um determinado

portal ou

website municipal tenha

alta disponibilidade mas o nmero de usurios seja extremamente baixo, por


inexistncia de aes ou polticas de incluso digital e estimulo
(VAZ,

ao

uso dos servios

1995f2.
o contedo dos portais municipais compreende tanto informaes tomadas

disponiveis a partir de processos no-estruturados quanto o resultado da oferta de


servios e informaes originadas e processadas por de sistemas eletrnicos de
informao que esto fortemente articulados aos processos de trabalho da prefeitura
municipal.
Para a primeira categoria, a contribuio da literatura apresenta-se muitas vezes
no formato de textos prescritivos destinados a orientar o desenvolvimento de
como a literatura de base emprica apresentada por ABELS et alo
PELC

websites,

(1997).

(2001 ) entende que os portais municipais atendem principalmente a um

uso informacional, e por isso defende que devem garantir ao cidado a possibilidade de
obter neles

informaes

desejadas

com o mnimo

de

esforo,

substituindo

atendimento telefnico. Sustenta que as organizaes municipais devem dispor de


instrumentos para garantir que os contedos sejam os mais adequados e dispostos da
maneira mais amigvel possvel. Para isso, utilizando o exemplo do portal do Condado
de Fairfaix (Estado da Virgnia, EUA), prope o uso de pesquisas qualitativas

groups) para

lfocus

a identificao dos contedos e formas mais interessantes para os

usurios. Na mesma direo, outros autores, como ROBlNSON

(2002), entre outros,

destacam a importncia da garantia da confiabilidade das informaes apresentadas e de

12

A importncia de polticas e aes de incluso digital abordada em maior detalhe na Seco 1 .4 deste

trabalho.

151
sua atualizao como fundamentais para o desempenho em termos de oferta de
contedo informacional.
Quanto

segunda categoria (servios e informaes originadas e processadas

por de sistemas eletrnicos de informao que esto fortemente articulados aos


processos de trabalho da prefeitura municipal), a literatura contribui especialmente

,,
atravs da literatura de comrcio eletrnico e do chamado "governo eletrnico 5o.

Basicamente, essa literatura organiza-se em dois campos. O primeiro concentra


se

nos

aspectos vinculados

arquitetura de negcios, preocupando-se com a

apresentao das possibilidades dessas aplicaes da tecnologia (FERNANDES,

2001),

a explorao dos requisitos para sua eficcia e a discusso de seus aspectos estratgicos

(DINIZ, 2000).
O segundo campo volta-se para os temas mais relevantes do ponto de vista
tecnolgico, sendo a principal preocupao presente nessa literatura
condies bsicas para a

operao, incluindo-se

a criao de

a tanto as questes ligadas

construo de infra-estruturas com capacidade de suportar as transaes (DERFLER,

2002) como aquelas voltadas s caractersticas das aplicaes em termos de


funcionalidades oferecidas, especialmente em termos de integrao de sistemas.

3.3.5

Novas tecnologias e novos focos de avaliao


O desenvolvimento da tecnologia de prestao de servios atravs da Internet e a

tendncia

consolidao dos portas como o padro de estabelecimento de presena

das organizaes na Internet promoveram um novo deslocamento do foco da avaliao


do uso da Internet. A primeira grande mudana na WWW foi a transio das pginas
estticas, caractersticas dos tempos pioneiros, para a utilizao de bancos de dados,
com o aparecimento de recursos dinmicos de oferta de contedos e de personalizao.
Com isso, a utilizao da Internet para fins de prestao de servios recebeu um grande
impulso, ao mesmo tempo que novos padres de uso puderam emergir, com a

J!! A conceituao e principais elementos do "governo eletrnico" so objeto de ateno da Seo 1.3
deste trabalho.

152
disseminao do comrcio eletrnico, primeiras aplicaes de governo eletrnico
inicio da utilizao de portais (DIFFUSE PROJECT, 2002).

Do ponto de vista da

avaliao do uso de portais, passou-se do foco nas caractersticas tcnicas da interface


para a adequao aos usurios e clientes. Vista como um novo meio de realizao de
negcios a ser explorado,

o foco de marketing

(especialmente distribuio e

planejamento de marketing) dominou a viso de avaliao, que se valeu basicamente


das avaliaes de usabilidade.
Se a pergunta central da avaliao de websites baseada na usabilidade era a
adequao s caractersticas dos usurios, a evoluo da tecnologia opera um
deslocamento para os processos de negcio. A nova pergunta a orientar a avaliao do
uso de portais : que problemas e necessidades so atendidas? Em outras palavras, o
avano da tecnologia e a consolidao de padres de usabilidade de portais operaram

um deslocamento para questes estratgicas. As caractersticas visuais e a estruturao


assumem um lugar secundrio na avaliao (obviamente, continuam tendo influncia
sobre o desempenho dos portais), tornando-se categoria central os efeitos concretos
sobre o desempenho organizacional do oferecimento de servios e informaes atravs
da Internet.
Com as tecnologias de portais e e-Services/Web Services, a evoluo da Internet
manifesta uma clara tendncia de mudana da orientao, passando de uma integrao
baseada nos dados para uma integrao baseada nos servios (LINTIDCUM, 2001). J
no se trata de dorninio de um novo canal de distribuio, mas de novas maneiras de
estruturao dos processos organizacionais a partir da Internet.

O foco precisa ser

modificado, tornar-se abrangente e dar mais peso para a estratgia organizacional,


dando maior destaque eficcia e aos resultados das operaes.
Essas mudanas na Internet afetam as prticas e a produo intelectual sobre a
avaliao de portais. Pode-se identificar, portanto, um processo de evoluo com quatro
grandes fases do pensamento sobre avaliao do uso de portais pelas organizaes:

avaliao baseada nas caractersticas tcnicas da interface: preocupao


com normas de bom desenho, utilizao correta dos recursos da linguagem
HTML e reduo dos tempos de acesso, em funo das limitaes de
velocidade das conexes;

153

avaliao baseada na usabilidade: foco na estrutura de navegao e na


adequao

avaliao

s caractersticas dos usurios;


baseada

orientao para a

na

ao

desempenho

organizacional:

consecuo de objetivos diretamente relacionados aos

processos de negcio

contribuio

das organizaes; e

avaliao baseada na eficcia organizacional: com o desenvolvimento das


tecnologias de portais, gerando uma integrao generalizada de processos
sobre plataforma Internet, envolvendo aplicaes e bases de dados, o foco
orienta-se para no somente a estratgia organizacional, mas tambm para a
integrao de processos. Com isso, a avaliao de portais municipais passa
a dar peso

eficcia organizacional e

integrao no uso dos recursos da

tecnologia da informao.

quadro abaixo identifica esses quatro momentos, devendo-se levar em conta

que se trata de uma tipologia ideal, no havendo um comportamento diacrnico perfeito,


isto , os momentos muitas vezes se sobrepem e muitas vezes ocorrem no campo real
transies, tanto nos portais como na produo de conhecimento sobre eles.

1 54

Tabela 3.1

Evoluo da tecnologia de websites e portais em relao

ao

pensamento sobre sua avaliao

AVALIAO

ETAPA

CAMPO DE
REFERNCIA

CARACTERSTICAS DOS
WEBSITES

Pginas estticas.

Pioneirismo

Recursos tcnicos.

FOCO
Caractersticas
de designo

Difuso

Websites semi-estticos.

marketing.

Consolidao

Portais dinmicos.

Estratgia

Contedo e

organizacional.

resultados.

Usabilidade.

Integrao

Integrao generalizada de

Estratgia

Integrao no

generalizada

processos sobre

organizacional e

uso dos

plataforma Internet,

integrao de

Recursos da TI

envolvendo aplicaes e

processos.

e eficcia

bases de dados.

No

caractersticas

sem
ideais

motivo,

portanto,

da prestao de

organizacional.

que

PEARSON

servios

pblicos

(2002)

apresenta

por meio

como

da internet

oferecimento unificado de uma abrangente quantidade de servios providos por


distintos rgos, ininterruptamente, levando em conta a facilidade

de uso e

consistncia em termos de aparncia e funcionalidade.


Novas categoras de avaliao tomam lugar de destaque, a partir das novas
tendncias de configurao de portais: o nivel de profundidade da cobertura dos
processos pelas aplicaes disponiveis, os padres de utilizao e correspondentes
recursos de personalizao, a integrao aos sistemas e bases de dados tradicionais da
organizao

(legacy systems), a

capacidade de interao com usurio e trabalho

colaborativo, os recursos de segurana e a infra-estrutura de equipamentos, dispositivos


de comunicao e programas para garantir a disponibilidade do portal.
Para a identificao da contribuio dos portais municipais ao desempenho
organizacional

das prefeituras no tocante promoo da cidadania o desenvolvimento

155
de recursos de avaliao de sua utilizao necessita concentrar-se na contribuio
consecuo dos objetivos estratgicos de atendimento ao cidado. Impe-se o emprego
de recursos de avaliao de portais que levem em conta a satisfao de seus usurios e a
construo de novos padres de atendimento.
Pode-se, a partir desta preocupao e da literatura existente nos diversos campos
relacionados direta ou indiretamente avaliao tcnica de portais, estabelecer duas
grandes diretrizes, a serem utilizadas como fundamentos para o desenho de
instrumentos de avaliao tcnica dos portais municipais. Sua fixao diretamente
relacionada ao contexto de uma avaliao multidisciplinar com objetivo central de
compreender a contribuio dos portais municipais para a promoo da cidadania
atravs do atendimento ao cidado.
A primeira diretriz a de que a avpJiao de portais municipais, do ponto de
vista da tecnologia da informao, deve superar a simples avaliao do design da
interface. Se os aspectos ligados interface e condies de navegao so relevantes,
outros dois tambm merecem ser considerados e, juntos, configuram o trip de
avaliao tcnica dos portais municipais: so os padres de acesso e o contedo
ofertado. Assim, pode-se afirmar

que a eficcia de um portal, do ponto de vista

tcnolgico, depende da adequada interao entre trs elementos:

os contedos oferecidos, tanto no formato de prestao de servios por meio


de sistemas de informao integrados ao portal como pela oferta de
informaes de interesse dos usurios, em termos de suas reais necessidades e
expectativas;

os padres de acesso

ao

portal, em termos de velocidade, capacidade,

confiabilidade, oferta de pontos de acesso livre e adequao s expectativas e


necessidades dos usurios; e

a interfact) disponvel para os usurios, em termos de conformao s suas


habilidades e hbitos de utilizao

atendimento s suas necessidades,

levando em conta a facilidade de uso, estruturao, integrao e coerncia das


vrias partes.

156
A segunda diretriz para a avaliao diz respeito importncia de manter o foco
da avaliao naqueles fatores diretamente relacionados
do portal ou

s possibilidades de contribuio

website municipal para o desempenho organizacional, o que, no problema

em estudo, significa identificar a influncia de condicionantes polticos, organizacionais


e ambientais, da configurao tecnolgica e de seu entorno sobre a capacidade de gerar
transformaes na cidadania atravs do uso de portais municipais.

Nesta seo, que constituiu a reviso bibliogrfica especifica desta pesquisa,


finalizou-se, com a reviso da literatura de avaliao de portais, o trabalho de
construo de um marco conceitual referencial para esta avaliao. Tal marco buscou
dar condies para que o modelo construdo incorporasse tambm o referencial das
avaliao de polticas pblicas, consequentemente permitindo que se construa um
modelo de anlise e avaliao multidimensional, incorporando a dinmica poltica e
organizacional avaliao.
No prximo captulo, as questes e opes metodolgicas para a construo e
conduo do estudo so apresentadas. As questes surgidas neste captulo e no
anterior,

e outras a elas associadas,

so trabalhadas na forma de hipteses. O

problema de pesquisa detalhadamente delineado e os mtodos de investigao


apresentados.

157

CAPTULO 4

METODOLOGIA

158

Captulo 4
4.1

Metodologia

Objetivos e objeto do trabalho

o objetivo desta pesquisa foi construir um modelo para identificar os limites e

possibilidades da utilizao de portais municipais para o atendimento ao cidado na


promoo da cidadania e, atravs de sua aplicao

combinada a outros recursos de

investigao (pesquisa exploratria, estudo de caso e reviso de literatura), identificar


quais so esses limites e possibilidades.
A escolha desses objetivos deve-se

expanso do uso da Internet pelos

governos e pelos cidados, ainda que esta expanso veja-se limitada pela excluso da
maioria da populao brasileira dos beneficios desta tecnologia.
esperanas'

--e,

s vezes, otimismo infundado--

Apesar de todas as

de muitos autores (FRESNEDA,

1998; COELHO 2001 a) o observador mais atento v-se diante de um paradoxo: uma
tecnologia de alto potencial includente, ao ser adotada crescentemente pelo Estado,
pode tomar-se excludente por conta de reproduzir na apropriao de seus beneficios as
demais desigualdades sociais (MALINA, 2002).
Na contemporaneidade, a noo de cidadania no combina com a de excluso.
Ao contrrio, organiza-se a partir da incorporao permanente e sistemtica de novos
contedos e da criao de condies de incluso para usufruto dos direitos (OLIVEIRA,
2000).

A cidadania vincula-se

busca de igualdade atravs da afirmao de direitos

(BOBBIO, 1 992). Portanto, no possvel falar em cidadania sem falar de direitos, o


que leva diretamente

reflexo sobre os efeitos da expanso da Internet sobre a

cidadania: afmal de contas, essa nova tecnologia permite a promoo da cidadani a e,


portanto, a afirmao, consolidao e facilitao de acesso a direitos? Ou simplesmente
reproduz e alimenta as desigualdades sociais vigentes, oferecendo direitos para poucos
em detrimento da excluso dos demais?
Procurar respostas para estas questes descortinou uma lacuna no conhecimento
sobre o uso dos portais de Internet pelos municpios:

pouco se refletiu sobre a

efetividade da promoo da cidadania operada pelo uso dos portais municipais. Alm
disso, no se dispe de instrumentos para avaliao de portais municipais em
profundidade. Poucas iniciativas de pesquisa do conta de avaliar websites municipais.

159
A mais expressiva iniciativa do Cyberspace Policy Research Grour. Os autores

et ai. (2000) estruturaram um sistema de avaliao

deste grupo, como DEMCHAK


denominado

WAES (Website Attribute Evaluation System) a partir de um grupo restrito

de categorias, focando a avaliao

na

idia de

openness, ou abertura para o

fornecimento de informaes, entendida como o fornecimento livre e universal de


informaes para seu pblico-alvo. Com isso, do conta de uma
cidadania identificadas na seo
investigao

sistemtica

das dimenses da

1 .4 deste trabalho. Esse talvez seja o nico trabalho de

sobre

cidadania

websites

municipais.

Os

prprios

responsveis por este trabalho, em comunicao pessoal endereada ao pesquisador,


informam no ter conhecimento de outros trabalhos assemelhados (LAPORTE, 2002).
Para suprir essa lacuna no conhecimento sobre avaliao de portais ou websites
municipais, os objetivos desta pesquisa incorporaram com destaque a elaborao de um
modelo para anlise e avaliao de portais municipais, orientado para a avaliao dos
impactos sobre a cidadania do atendimento ao cidado atravs da Internet.

A complexidade do conjunto de aplicaes e conseqncias da disseminao do


uso da Internet, somada

s diferenas entre os nveis de governo, fez necessrio o

estabelecimento de contornos para permitir o trabalho de pesquisa.


Para que pudesse ser desenvolvido um modelo adequado

s especificidades do

seu objeto de avaliao e para evitar problemas decorrentes de uma abrangncia


demasiadamente ampla, com prejuizo da profundidade das anlises, foi necessrio
escolher um dos trs nveis de governo para ser estudado.

A escolha do nvel municipal

de governo permitiu um estudo simultneo de experincias de agentes distintos mas


prestadores de vrios servios semelhantes e comparveis.
Com isto, tem-se uma focalizao do estudo no uso da Internet no atendimento
aos cidados-usurios de servios pblicos em nvel municipal.

A pesquisa buscou

constmir um modelo de anlise e avaliao de portais municipais para identificar os


impactos dessa utilizao, de forma a contribuir metodolgica e conceitualmente para o
planejamento de sistemas de atendimento voltados para a promoo da cidadania, no

li

Cf. http://www.cyprig.arizona.edu.

, '

1 60
nvel municipal de governo, para o caso brasileiro. Adicionalmente, buscou respostas,
utilizando

esse

mesmo

modelo,

para

as

questes relacionadas

aos

limites

possibilidades de promoo da cidadania por meio do uso de portais municipais para o


atendimento ao cidado.

4.1.1

Problematizao e estabelecimento da hiptese de pesquisa


BENJAMIN & LEV1NSON ( 1 993) afIrmam que o desenvolvimento

da

tecnologia da informao possibilita um deslocamento dos limites das funes e


organizaes, com a emergncia da integrao eletrnica entre sistemas. MEIRELLES
(1 994, p. 478) baseia-se na literatura e na evidncia emprica para sugerir cinco classes
de impactos do uso da tecnologia da informao sobre as organizaes a partir da
ampliao das possibilidades de interconexo:

alteraes de aspectos dos papis gerencHUS,

das relaes de poder,

distribuio de funes, nveis hierrquicos e processos;

alteraes de prticas de trabalho e da estrutura organizacional baseadas em


alteraes nas prticas de trabalho em equipe possibilitadas pelos recursos da
tecnologia da informao;

mudanas nas fronteiras organizacionais em funo da reduo crescente dos


custos de interconexo;

aumento do nvel de integrao interna de processos; e

aumento da interdependncia organizacional.

No setor pblico, diversos autores, como FRESNEDA ( 1 998),


possibilidade de que esta transformao possa ser comparvel

apontam a

ocorrida no setor

privado, com a adoo da tecnologia da informao significando uma mudana de


grande vulto na administrao pblica brasileira. Essa mudana, segundo o autor,
provoca uma transformao organizacional notvel nas instituies governamentais em
termos dos seus processos de trabalho e das formas de produo dos servios pblicos.
Mas tambm se pode estender o alcance dessas mudanas

relao com os cidados-

1 61
usurios dos servios, pela mudana do seu nvel de acesso e forma de utilizao dos
servios pblicos.
A partir da segunda metade da dcada de 90 do Sculo XX, a ampliao do uso
de ambientes intermediados por computador, notadamente aqueles

baseados no

protocolo TCP/IP, generalizados atravs da Internet, criou novas condies para a


utilizao da tecnologia da informao

na

prestao de servios. No caso do setor

privado, esses novos recursos da tecnologia da informao trouxeram possibilidades


-muitas vezes superestimadas- de grandes mudanas nas empresas. Segundo
DREYFUSS (1995, p. 25), a Tecnologia da lnformao crescentemente vem
transformando as organizaes, atuando como:

instrumento permanente de renovao de processos;

agente de viabilizao de novos produtos e servios; e

elemento de flexibilizao entre ambiente, organizao e pessoas.

Em formulaes distintas, diversos outros autores tm apontado este impacto


transformador dos desenvolvimentos da tecnologia da informao. HENDERSON &
VENKATRAMAN (1 993), KEEN, (1991) e MCFARLAN (1984) relacionam esses
desenvolvimentos com transformaes estratgicas

nas

organizaes. PORTER (1 997,

p. 61) apresenta a universalidade desta tendncia, que atinge todas as organizaes. Os


padres de relacionamento com clientes, fornecedores e outros elementos do ambiente
organizacional tem recebido ateno convergente. GATES (1996, p. 157) aponta a
ampliao das fronteiras das organizaes pelo crescimento das aplicaes de troca
eletrnca de dados (EDI). TACHIZAWA & REZENDE (2000, p. 17) destacam a
reformulao dos relacionamentos externos das empresas com o surgimento de
aplicaes que permitem

"a interaao com usurios e sistemas localizados

externamente organizao ".


Diversos autores exploraram o papel transformador da tecnologia da informao
sobre as organizaes pblicas, como OSBORNE & GABLER (1994) e seus impactos
sociais (pOSTMAN, 1 993; MILLER, 1 996; DETOURZOS, 1 997).

162
Apesar

das

diferenas

econmicas

em

relao

pases

considerados

desenvolvidos, com a conseqente escassez de recursos para investimentos, muitos


autores, como FRESNEDA (1998) e COELHO (2001a), acreditam que tambm no
contexto brasileiro a tecnologia da informao pode desempenhar papel central na
transformao das prticas vigentes no Estado.

FINQUELIEVICH (1 995, p. 1 1 0), ao

falar do processo de informatizao dos municpios, destaca o papel transformador da


tecnologia da informao na assistncia

tomada de decises e no significativo

crescimento das possibilidades de comunicao rpida,

quer no que diz respeito

informaes trocadas entre os diversos rgos da municipalidade, quer no que diga


respeito

comunicao municipalidade/municipes.

A mesma autora, no entanto, relativiza a tendncia a superestimar papel da


inovao tecnolgica, recordando a importncia de outros fatores:

"los vectores de la modernizacin y la agilizacin de la administracin


local passan ms por la distribucin dei poder, la formacin de los
administradores y gestionarios, la voluntad de decidir y de comunicar,
que por la evolucin tecnolgica. " (FINQUELIEVICH, 1995, p. 1 1 0).

linha geral entre os autores, tanto brasileiros como estrangeiros, quer por

observao de experincias, quer por analogia com o setor privado, a razovel suposio
de que a tecnologia da informao, em sua evoluo, tambm possa modificar a relao
dos rgos pblicos com os cidados usurios de seus servios, uma vez que se pode
levantar a possibilidade de

que a adoo da tecnologia de informao consegue

transformar os padres de consumo dos servios pblicos por parte dos cidados.
Por conseguinte, a pesquisa buscou verificar se esta afirmao pode ser
considerada vlida para o caso da utilizao de portais municipais no atendimento ao
cidado. Entretanto, e diferentemente do que ocorre com o setor privado, a questo no
pode ser considerada apenas do ponto de vista do consumo em si. Enquanto o setor
privado preocupa-se com a maximizao da riqueza dos acionistas, valendo-se da
expanso da produtividade e

das receitas para tanto, a prestao de servios pblicos

envolve um componente indissocivel de promoo da cidadania e garantia de direitos


(pOLITT, 1 990).

163

o tempo de consolidao das mudanas tende a ser mais lento do que vises

otimistas apresentavam

h no muito tempo. Em princpio, pode-se afirmar que essa

defasagem est associada

s dificuldades estruturais e conjunturais enfrentadas pelo

poder pblico municipal (inadequao de polticas,

lentido no processo decisrio,

deficincias da infra-estrutura de telecomunicaes, reduo do volume de recursos


destinados a investimento) do que a questes de natureza propriamente tecnolgica.
No se pode deixar de lado fatores diretamente relacionados

conduo do

processo de inovao tecnolgica no governo municipal, como os apontados por


FlNQUELlEVICH (1 995). Segundo a autora, os processos de informatizao e as
administraes locais no se acompanham, em geral, de uma evoluo correlata dos
processos de gesto e organizao, o que acarreta um

"bloqueio da informatizao ",

em decorrncia da adoo de tcnicas conservadoras no que se refere

organizao

interna e as relaes da administrao com as outras instituies e com o pblico. Essas


formas de conduo dos processos de informatizao limitam-se a traduzir para uma
nova tecnologia as relaes de poder e os padres de organizao dos servios pblicos
vigentes, retardando a modernizao efetiva dos servios." (FlNQUELlEVICH, 1995,
p. 1 1 0).
Tendo levantado tanto as vises de possibilidades como a existncia de fatores
em tese limitantes

utilizao de portais municipais para a promoo da cidadania e os

questionamentos sobre o processo de adoo das tecnologias pelo setor pblico, foi
inevitvel transportar essas questes para a definio do estudo.
Assim sendo, foi acolhido como relevante o questionamento sobre o real alcance
52
das transformaes induzidas pela Internet, atravs do uso de portais municipais
no
atendimento ao cidado, buscando no somente identificar as possibilidades, mas
tambm compreender seus limites.

Jl

Neste trabalho, entendese por portl municipal um ponto nico de acesso aos servios e informaes

oferecidos pela prefeitura na Internet, operado diretamente pelo governo municipal, sob qualquer fonna
de contratao de servios. Um portal municipal concentra

as

atividades de prestao de servios e

fornecimento de infonnaes aos cidados pelo governo municipal atravs do uso articulado de padres
visuais, estrutura de navegao e organizao da infonnao.

164

Na presente seo foi apresentada a problematizao que gerou a definio do


objeto e objetivo da pesquisa e permitiu a formulao da hiptese a ser usada para
orientar a construo do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais
(MAAP-M) e para a pesquisa de campo a se valer deste. Na seo seguinte apresenta
se o processo de definio ponto de vista empregado pelo pesquisador, com a escolha
do focus da investigao e do 10cus que a orientou.

165

4.2

Locus

focus

da

pesquisa:

definio

do

campo

multidisciplinaridade

Nesta seo, objetiva-se deixar claro a partir de onde se pretendeu observar o


problema, ou seja, sob que referenciais do ponto de vista do pensamento cientfico
empreendeu-se a construo terica e se orientaram as investigaes sobre a realidade.

Ao mesmo tempo em que o problema dos portais municipais exige um olhar


multidimensional, preciso definir o campo ao qual se vincula a pesquisa, para que
possa valer-se de seu instrumental.
Segundo BORDIEU (1 983), os

campos

articulam-se a partir de uma definio

--que no esttica-- de objetos de estudo e de disputa no conhecimento, questes e


interesses de investigao que conformam a prtica de seus componentes, que, por sua
vez,

valem-se em seu trabalho de pesquisa de um habitus compartilhado, que se

conforma em um

"capital de tcnicas, de referncias, um corifunto de 'crenas ', ( . .)


propriedades que se atm histria (nacional e internacionalj da
disciplina, sua posio ( ..) na hierarquia das disciplinas, e que so ao
mesmo tempo condio de foncionamento do campo e o produto deste

funcionamento (...). ,,53

Face relativa novidade do objeto deste estudo e pouca disponibilidade de


literatura especfica, pode-se afirmar que no h um campo j definido na produo de
conhecimento sobre portais ou websites municipais. Assim, o trabalho de investigao
precisou recorrer a distintos campos, buscando em sua produo elementos para
articular uma reflexo consistente para um problema ainda pouco estudado. Entretanto,
no seria possvel realizar o trabalho sem estabelecer referenciais minimos para a
estruturao da pesquisa.

li BORDIEU

(1983, p. 89-90).

166

o fato de tratar-se de um trabalho de pesquisa destinada

obteno de titulao

acadmica, no campo da Administrao, afIrmou-se como referncia inicial. A partir


das opes, procedeu-se

organizao do esforo investigativo. Dentro do pensamento

na Administrao, a Administrao Pblica dispe de um referencial de observao


bastante adequado aos objetivos, dispondo de instrumental para observar as politicas
pblicas e seus instrumentos, as organizaes pblicas, suas relaes com os cidados
54
usurios dos servios pblicos, seus sistemas de informao e suas estratgias . Ao
mesmo tempo, a Administrao Pblica, enquanto campo, mostra-se bastante aberta a
contribuies de outros campos, o que foi benfIco neste caso, dada a necessidade de se
recorrer a alguns instrumentais analticos que permitam entendimento dos aspectos
tecnolgicos. Ao mesmo tempo, a Adminstrao Pblica tem condies de acolher
contribuies de outros campos da Administrao.
Portanto, a opo de focus da pesquisa a Administrao Pblica, enquanto
ramo das cincias sociais aplicadas. Segundo MEZZOMO KEINERT ( 1 998, p. 17):

"O focus a perspectiva terica que coloca disposio conceitos para


selecionar e interpretar os fatos reais e as observaes integrativas
relevantes para as principais questes, o que individualiza as posies e
d meios para mapear o territrio. O focus o instrumental analtico
utilizado, um certo 'enfoque especializado ' sobre o campo. ,,55
Sendo esse o focus escolhido, no cabe levar a cabo uma explorao tecnolgica
da Internet, com o estudo dos seus princpios tcncos de funcionamento ou dos seus
requisitos em termos de equipamentos, sistemas operacionais, protocolos de transmisso
de dados e outras questes . relevantes no caso de adoo de outros foci. Nem cabe
explorar as relaes polticas presentes no processo, para alm dos efeitos do
atendimento (por exemplo, o relacionamento entre atores sociais).

54 Para

uma reflexo sobre

as

relaes entre Administrao Pblica e Administrao

na

produo de

conhecimento, ver MEZZOMO KEINERT ( 1998).


J1

Esta concepo tem como referencial os trabalhos de GOLEMBIEWSKI (1974; 1977) e HENRY

(1975).

167
Seguindo a mesma base metodolgica

--construda

por GOLEMBIEWSKI e

HENRY-, a definio do locus da pesquisa mportante exatamente para orientar esse


aspecto do estudo. O locus apresentado por MEZZOMO KEINERT (1997, p. 1 7)
como:

"o que delimita o territrio a ser explorado pelo estudo, definindo os


fenmenos empricos que constituem o objeto da pesquisa. O locus o
local institucional do campo (institutional where). "
A preocupao com a promoo da cidadana no significou a eleio imediata
do tema como um locus do trabalho. Na verdade, a promoo da cidadania entendida,
aqui, como resultado da utilizao da tecnologia estudada na prestao de servios
pblicos pelos governos municipais. Assim, necessrio delimitar a "explorao do
territrio" do uso de portas municipais pelos governos municipais, identificando os
fenmenos que possam vir a contribuir para a promoo da cidadania.
Para o presente estudo,

o locus escolhido o da prestao de servios e

atendimento ao cidado, o que mplica no voltar as atenes (ou volt-las de maneira


seletiva e determinada pela condio aqui estabelecida) a temas igualmente relevantes
para outras dmenses da promoo da cidadania, como a incluso digital, ou a temas
mportantes para outras dimenses do uso da Internet no setor pblico, no diretamente
vinculados promoo da cidadana, como o gerenciamento do uso da Internet, anlises
custo-beneficio ou desenho de processos de trabalho. Todos estes temas no se
constituem no locus e, portanto, sero mantidos apartados do escopo do trabalho.
Explicitadas estas opes, a metodologia a ser empregada necessitou confrontar
possibilidades apresentadas na literatura com sua efetiva mplementao nos
municpios, identificando nas experincias concretas os resultados junto aos cidados.
Em virtude dessa necessidade, combinou-se o uso de pesquisa bibliogrfica produzida
no focus de Administrao Pblica e em outros foci, no locus da prestao de servios e
atendmento ao cidado e em outros loci complementares, com o desenvolvmento do
Modelo de Anlise e Avaliao de Portas Municipais (MAAP-M), e com o estudo de
experincias de aplicao da Internet

em sistemas de atendmento ao cidado por

governos municipais em dois nveis: uma pesquisa exploratria e um estudo de caso.

168

Nesta seo justificou-se a escolha do campo da Administrao Pblica como o


foeus da pesquisa, por conta de seus recursos para lidar com fenmenos

multidimensionais envolvendo polticas e organizaes pblicas e por sua capacidade


de acolher contribuies de outros campos. Definiu-se tambm o atendimento ao
cidado como o loeus do estudo a prestao de servios e atendimento ao cidado.
Na seo seguinte so apresentadas as concluses que conduziram seleo da
estratgia de pesquisa capaz de dar conta de articular a construo do Modelo de
Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) etapa de coleta e tratamento
de dados, de forma a permitir a verificao da hiptese e, em outra direo, valer-se
dela para identificar questes e categorias de anlise

169
4.3

Seleo da estratgia de pesq uisa

Por conta dos objetivos e da hiptese, foi necessrio compreender em que


medida o uso de portais municipais por governos municipais para a prestao de
atendimento aos cidados pode ser bem sucedido e em que medida pode ser incuo ou
contraproducente. Um desenho de pesquisa especfico foi criado para isso. Ele
apresentado nesta seo.
Tratou-se, delimitando-se

este caminho a partir da pesquisa de campo, de

estabelecer tipologias de possibilidades de ampliao da cidadania atravs do uso da


tecnologia em questo, ao mesmo tempo que devero ser exploradas as condies de
implantao e utilizao que impedem maior aplicabilidade. Observe-se que este tipo
de pesquisa, no qual a explorao dos dados obtidos empiricamente abre diversas
possibilidades

-impossveis de serem previstas em sua totalidade-- exige um

procedimento metodolgico baseado na coleta e anlise de dados que, ao invs de


submet-los a uma teoria anteriormente elaborada, orienta-se para seu tratamento em
termos de categorizao e de formulao de conceitos e tipologias no definidas

priori.

4.3.1

A opo pela pesquisa qualitativa


A distino entre mtodos de pesquisa de base qualitativa

e quantitativa

pressupe a opo entre dois tipos de pesquisa. De um lado esto os modelos que so
matematicamente rigorosos, dotados de grande potencial de explicao de relaes entre
poucas variveis de comportamento que pode ser isolado. De outro lado vm aqueles
modelos que so capazes de lidar com variados domnios e abranger um maior nmero
de variveis, ao preo de perderem o rigor matemtico e terem suas concluses mais
discutveis.
Trs

dimenses

principais

distinguem

as

peSqUISas

qualitativas

das

quantitativas: a natureza do envolvimento do pesquisador; a coleta de dados e o tipo de


dado coletado e o mtodo de estabelecimento de generalizaes.

1 70

a) A natureza do envolvimento do pesquisador


A natureza de envolvimento vista como a chave com as quais lidam diferentes
estilos de pesquisa (BRYMAN,

1 989).

A relao entre o pesquisador com o objeto na pesquisa quantitativa costuma ser


bem superficial e breve ou no costuma sequer a acontecer. Este o caso onde os
pesquisadores fundamentam-se em questionrios postais de pesquisa ou laboratrios
experimentais. A pesquisa qualitativa fundamenta-se em entrevistas e na possibilidade
direta de observao e envolvimentos pessoais do pesquisador com o fenmeno
pesquisado. A

interao entre entrevistador e entrevistados, por exemplo, pode ser

decisiva para a interpretao dos dados coletados.


Pesquisas quantitativas partem da premissa de que devem permitir exata
replicabilidade e implicam a explicitao sistemtica de procedimentos que podem ser
repetidos por outros pesquisadores interessados em replicar a pesquisa. A pesquisa
qualitativa faz uso de maior contato com o objeto da pesquisa para criar um quadro mais
complexo das interrelaes envolvidas e considera a possibilidade apenas de uma
replicabilidade parcial dos resultados: devido

interao do observador com o objeto,

no existem duas observaes idnticas.

b) A coleta de dados e o tipo de dado coletado

A pesquisa quantitativa supe que a estrutura e os procedimento de coleta


devem ser defInidos antes do inicio da coleta de dados e no podem ser alterados
posteriormente. O seja, o pesquisador sabe exatamente que tipo de dados deve coletar
para testar a teoria proposta. Ao contrrio, pesquisadores qualitativos com freqncia se
engajam em um vasto trabalho de campo preliminar antes de defInirem o desenho [mal
da pesquisa.

171
Pesquisadores envolvidos em pesquisa qualitativa podem necessitar incorporar
novos elementos

sua estratgia inicial de pesquisa e refmar a pesquisa terica do

trabalho. O pesquisador pode ainda comear o estudo sem ter identificado com preciso
as variveis a considerar.

c) Mtodo de estabelecimento de generalizaes

Em uma pesquisa quantitativa hipteses so formuladas a partir

da teoria, uma

vez que esta tem o papel fundamental de explicao sobre os fenmenos. Os resultados
dos testes so indicativos

da validade da teoria como suporte sua confirmao. Tm

valor em si como conhecimento

do fenmeno estudado. Dados qualitativos somente

so conhecimento quando inseridos no trabalho terico.


O ponto de vista adotado nesta pesquisa assume que o conjunto de problemas
em questo no pode ser tratado com a expectativa de respostas exatas e universais. Ao
contrrio, devido
dotados de

sua condio de fenmenos sociais complexos, so por natureza

ambigidades, multidimensionalidades e densas cadeias de causalidade e

interrelacionamento.

Isto

sugere

que

teorias

normativas

no

so de

grande

aplicabilidade, uma vez que no conseguiriam dar conta dessa totalidade e gerariam
explicaes pontuais e questionveis. Assim, para dar conta desse tipo de problema foi
necessrio criar um referencial dinmico do quadro de foras deste processo, baseado
elJl uma metodologia de base qualitativa.
BRYMAN

(1 989) prope quatro alternativas para o desenho de pesquisa. Pelo

fato do objetivo desta pesquisa excluir o teste de uma teoria pelo mtodo quantitativo, o
uso da

survey research considerado incompatvel com os objetivos desta pesquisa.

Restam trs modalidades de pesquisa, qualitativas: pesquisa experimental, pesquisa


ao e estudo de caso.
A pesquisa experimental depende

da interferncia do pesquisador sobre as

variveis independentes e conseqente observao dos

efeitos

sobre as variveis

dependentes. Para o problema em questo, esta alternativa impossvel de ser aplicada.


Na pesquisa-ao a participao do pesquisador vai alm de observar e coletar
dados, participando

da dinmica dos processos da organizao ou grupo social

172

estudado. No se aplica ao problema-objeto desta investigao, uma vez que se trata de


um mtodo mais adequado a estudos para o entendimento de relaes de causalidade
localizadas entre fenmenos

de :ficil circunscrio no tempo e no espao e nos quais o

observador pode se inserir como participante.


Resta o mtodo de estudo de caso, que permite a compreenso de eventos e
processos em que o pesquisador tem pouco ou quase nenhum controle sobre eles. No
estudo de caso, a percepo de realidade pelos participantes insumo indispensvel, o
que d ao pesquisador a possibilidade de se envolver com a realidade e realizar
interpretaes. O estudo de caso adequado para pesquisas em temas onde o
conhecimento

prvio sobre o tema limitado

(EISENHARDT, 1 989) e onde se

caminha para a construo de teorias.


Segundo

YIN ( 1989), um estudo de caso um mtodo de investigao baseado

no questionamento emprico sobre um fenmeno contemporneo. O estudo de caso


concentra-se

nas relaes --principalmente de causalidade ou precedncia-- entre

contexto e fenmeno em situaes em que os limites entre ambos no se do como


claramente delimitados.
Outra aplicabilidade dos estudos de caso, para o mesmo autor, encontra-se em
situaes nas quais o pesquisador no apresenta controle sobre o comportamento dos
eventos e nas quais sua atuao como observador tem muito pouca influncia sobre o
fenmeno social observado.
O uso da metodologia de estudo de caso para compreenso das aplicaes de

websites municipais j foi experimentado por outros pesquisadores. GILL & YATES
MERCER (1 997) mostraram sua aplicabilidade para estudar padres de disseminao
de informao por governos locais.
Uma considerao central no desenho de uma pesquisa de estudo de caso a
seleo dos casos. O nmero de casos selecionados depende das particularidades da
pesquisa. De acordo com

YIN (1 994), estudos de casos podem ser desenhados para

envolver um nico ou mltiplos casos. Mltiplos casos so mais teis quando se busca
comparaes e um forte teste de um padro de conhecimento semi-estruturado. Casos
-

nicos

so

passveis

de

ser

utilizados

em

circunstncias

especficas:

casos

emblemticos que partem de uma teoria consolidada; casos cujas particularidades

1 73
fazem-nos nicos e casos que servem para ilustrar e revelar aspectos significativos de
um conhecimento produzido

(YIN, 1 994).

Entendeu-se que esta estratgia era

conveniente para a pesquisa, visto que o oJietivo era ilustrar, demostrar a aplicabilidade
e validar o Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) como
modelo aplicvel a situaes de anlise abrangente da utilizao de portais municipais
para a promoo a cidadania.

4.3.2

A interao entre dados e anlises


Para atingir os objetivos deste trabalho, requereu-se uma estratgia de pesquisa

que fosse essencialmente uma interao entre dados e anlises, como comum a
pesquisa com estudo de caso. Para identificar fatores relevantes tanto para a construo
do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) e para o
entendimento das potencialidades e restries

promoo da cidadania pelos portais

municipais, foi necessrio um processo cclico de interao entre dados e anlises,


construindo gradualmente o conhecimento.
Para isso, a abordagem da Grounded Theory (GLASSER e STRAUSS,
particularmente importante. A

1 967) foi

Grounded Theory (teoria fundamentada nos dados)

orienta a formulao de um conhecimento terico a partir da coleta de informaes


cumulativas que, uma vez analisadas sistemtica e comparativamente, permitem a
gradual consolidao do conhecimento produzido.

particularmente til para explorar

temas nos quais, pela combinao de complexidade do objeto com inexistncia de


formulaes tericas consolidadas, no se dispe de condies

para construir um

desenho experimental rigidamente estruturado.


A utilizao de mtodos baseados

na

Grounded Theory faz com que a criao de

categorias fundamente-se em cdigos que emergem dos dados e que em um segundo


momento sistematizam e redefrnem o uso desses mesmos cdigos, orientando os passos
subseqentes de tratamento dos dados. Para isso, aconselhvel dispor de referenciais
conceituais e empricos que funcionem como um fio flexivel que conduz a investigao
(GLASSER and STRAUSS,

1 967, p. 43).

A preocupao central das pesquisas fundamentadas nessa abordagem no est


no teste de hipteses ou na verificao de teorias, mas na construo de conhecimento

174
terico a partir dos dados. No presente estudo, isto foi adequado porque seu objetivo
principal foi construo do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais
(MAAP-M), em si dotado de uma viso terica sobre o problema da promoo da
cidadania atravs do uso de portais municipais. Por outro lado, no foi descartada a
utilizao de uma hiptese orientadora, propositadamente genrica para permitir que
dela derivassem questes estruturadoras

do estudo de caso capazes

de produzir um

trabalho de campo caracterizado pela interao entre dados e anlises. Ao trabalhar com
esses dados, o pesquisador necessitou de uma perspectiva de orientao bsica que o
auxiliasse a identificar a relevncia dos dados e a deles extrair categorias que dotadas
de significado. Para isso, a reviso da literatura disponvel e as questes estruturadoras
do estudo, derivadas da hiptese, tiveram papel fundamental.

4.3.2.1 Hiptese de pesquisa


A hiptese de pesquisa adotada para sintetizar os problemas levantados e
permitir a interao entre dados e anlises foi:
o

uso de portais municipais no atendimento ao cidado contribui

positivamente para a promoo da cidadania, com essa contribuio sujeita a


condicionantes e restries de ordem tecnolgica, poltica, social e organizacionaL
A verificao da hiptese deveria permitir que se qualificasse a contribuio dos
portais municipais

promoo da cidadania, atravs da criao --no mbito do desenho

e aplicao do modelo de anlise e avaliao de portais municipais a ser desenvolvido-


de tipologias e identificao de relaes entre vrias categorias.

4.3.2.2 Questes estruturadoras da pesquisa


Esta hiptese trouxe consigo um conjunto de questes estruturadoras da
pesquisa:

O que significa promover a cidadania atravs de portais municipais?

Como avaliar a contribuio

cidadania gerada pela oferta de servios e

informaes atravs de um portal?

1 75

Qual o real alcance de cada possibilidade de utilizao dos portais


municipais para a promoo da cidadania? Que servios podem ser prestados,
que tipo de informao pode ser oferecida?

Quais so os limites, restries e condicionantes para a eficcia dos portais


na promoo da cidadania?

Estas perguntas presidiram as vrias etapas do trabalho, desde a explorao


inicial do tema atravs do estudo da literatura e da observao semi-estruturada de
portais ou websites municipais at a construo do Modelo de Anlise e Avaliao de
Portais Municipais (MAAP-M) e sua ilustrao e validao atravs do estudo de caso,
passando pela pesquisa exploratria sobre o tema.
Estas etapas so apresentadas a seguir.

4.3.3

Etapas do trabalho
A materializao da estratgia de pesqUIsa em procedimentos investigativos

levou a uma pesquisa constituda de vrias fases de coleta de dados articuladas ao


trabalho terico e

construo do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais

(MAAP-M).
Alm da reviso da literatura sobre os vrios temas e dimenses que compem o
probleIVa e da observao inicial semi-estruturada de portais municipais, realizou-se
uma pesquisa exploratria sobre as possibilidades de utilizao de portais para
atendimento ao cidado pelos municpios que subsidiou a elaborao do modelo. Este,
por sua vez, foi aplicado a um caso especfico e desta aplicao e dos resultados da
pesquisa exploratria produziram-se concluses orientadas pela hiptese e pelas
questes estruturadoras da pesquisa.
Assim, a coleta, tratamento e anlise de dados na pesquisa utilizou trs nveis
sucessivos de aproximao:

primeiro

nvel:

municipais;

observao

preliminar

semi-estruturada

de

portais

1 76

segundo nvel: pesquisa exploratria para elaborao de viso panormica


das experincias; e

terceiro nvel: estudo de caso utilizando o Modelo de Anlise e Avaliao


de Portais Muncipais (MAAP-M).

1 77
A seguinte figura resume a estratgia de pesquisa adotada:

Fig. 4.1 Estrutura Resumida da Estratgia de Pesquisa


Observao
preliminar

Reviso da
literatura

Questes
iniciais
Pesquisa
exploratria

..

...

Modelo de
Avaliao

Categorias
de anlise e
avaliao

I--

Viso
panormica

Estudo de
caso

Roteiro de
coleta de
dados

...

Potencial e Limites
dos portais

Aplicabilidade
do modelo

1 78

Nesta seo apresentou-se a estratgia de pesquisa adotada, a partir da definio


inicial de utilizao de metodologia qualitativa e estudo de um nico caso para
ilustrao, demonstrao da aplicabilidade e validao do Modelo de Anlise e
Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) construdo na pesquisa. A abordagem da
grounded theory foi apresentada como referncia metodolgica em funo de sua
adaptao

necessidades e objetivos do estudo. Foi estabelecida uma hiptese e

construdas questes estruturadoras do trabalho, conferindo a elas afono de orientar


os procedimentos metodolgicos de realizao da pesquisa, permitindo o dilogo dos
dados com os resultados das anlises, como um fio condutor da investigao. Pela
natureza da pesquisa e por conta do referencial metodolgico adotado, foi necessrio
definir etapas que permitissem gradual e contnua reelaborao terica a partir dos
dados. Assim, a coleta de dados valeu-se de trs momentos, correspondentes a distintos
nveis de aprofondamento no problema: observao preliminar semi-estruturada de
websites municipais; pesquisa exploratria para elaborao de viso panormica das
experincias; e estudo de caso utilizando o Modelo de Anlise e Avaliao de Portais
Municipais (MAAP-M).
o

trabalho realizado para cada um desses nveis apresentado a seguir,

detalhando os objetivos, seleo dos websites pesquisados e os procedimentos de coleta


e tratamentos dos dados.

1 79

4.4

Construo e aplicao de modelo de anlise,

classificao e

avaliao

Em captulo anterior, pde-se ver as limitaes dos mtodos e da literatura de


avaliao de portais ou websites para oferecer instrumentos de avaliao de utilizao
de portais municipais em termos de sua contribuio

cidadania. Este fato alou a

construo do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M)

condio de objetivo central da pesquisa. Nesta seo so apresentadas as diretrizes


metodolgicas para a elaborao do modelo
A construo do modelo de anlise e avaliao de portais municipais,
combinando o conhecimento acumulado na rea de avaliao de polticas pblicas com
a de avaliao de portais ou websites, orienta-se por uma preocupao com a criao de
condies

para

anlises

avaliaes

abrangentes,

dando

conta

da

multidimensionalidade inerente aos portais municipais.


Por conta disso qualquer tipologia que se fizesse no poderia perder de vista seu
carter multidimensional. Na construo desse modelo,

foi necessrio levar em

considerao as observaes de MEIRELLES ( 1994), que chama ateno para as


mltiplas dimenses envolvidas e para a limitao de qualquer estrutura de referncia
que se possa construir para a classificao de sistemas de informao. Alm da
multidimensionalidade, um outro aspecto foi inevitavelmente incorporado ao modelo: a
orientao para as relaes de causalidade direcionadas do desempenho dos portais e,
conseqentemente, de seus impactos sobre a promoo da cidadania.
Devido aos poucos anos de uso de portais ou websites como instrumentos de
atendimento ao cidado, da inevitvel multidimensionalidade do trabalho e de sua
insero no contexto pouco delimitvel e de natureza imprecisa dos fenmenos sociais
complexos, as prticas cientficas dedutivas mostram-se insuficientes para a soluo do
problema. Como este tipo de pesquisa no pode basear-se unicamente em metodologias
de base dedutiva, nem possvel ancorar a verificao da hiptese em medidas
quantitativas. BAKER (1 997) registra que, por conta das diferenas encontradas entre
os websites municipais, o uso de anlises estatsticas fica limitado.

1 80
Assim como em outros momentos da pesquisa, na construo e aplicao do
modelo de avaliao de portais foi necessrio faz-lo dotado de flexibilidade e
capacidade de absorver as especificidades das experincias e tambm de incorporar sua
evoluo e transformao continua. Para isto, foi oportuno tomar de emprstimo vises
da construo do conhecimento cientfico baseadas na complementaridade entre
induo e deduo (REYNOLDS,

197 1 ; BUNGE,

1 998). Assim,

somou-se

verificao da hiptese e elementos metodolgicos de base indutiva, da

Grounded

Theory, como exposto anteriormente.


o trabalho de anlise, classificao e avaliao das experincias, seguindo as

orientaes da base metodolgica adotada, permitiu a construo gradativa do


conhecimento, em um processo de aproximao contnua e recolocao permanente das
questes-chave da investigao durante o processo de levantamento e sistematizao

das informaes.
o

modelo

foi

construdo

atravs

da interao

entre dados e anlises,

especialmente para a identificao de questes relacionadas ao desempenho dos portais


e

s relaes entre seus componentes e natureza dos resultados e impactos. a

observao preliminar de portais municipais forneceu elementos que, confrontando

literatura, permitiram ao Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP


M) problematizar a realidade. Da mesma forma, a pesquisa exploratria junto a portais
municipais trouxe elementos para a formulao do modelo.
Nesta seo foram apresentados as diferentes etapas da pesquisa: a cOlli;1:ruo
do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) e as atividades de
coleta e tratamento de dados.

Essas atividades de coleta e tratamento de dados, fundamentais para a


construo do modelo e para a sua aplicabilidade prtica, e ao mesmo tempo
estritamente vinculadas a ele em termos dos resultados produzidos, so expostas
prxima seo.

na

181
4.5

Coleta e tratamento dos dados

Estudos de caso podem combinar distintos mtodos de coleta e tratamento de


dados. Um mesmo estudo de caso pode valer-se tanto de mtodos quantitativos quanto
qualitativos. Consulta a arquivos e documentao,

entrevistas e observao so

exemplos de pesquisa qualitativa aplicada a estudos de caso. Questionrios so


exemplos

de pesquisa quantitativa.

Os mtodos

empregados

na

pesquisa so

eminentemente qualitativos, pelos motivos expostos anteriormente, ainda que algumas


quantificaes tenham sido realizadas.

Como visto acima, a coleta, tratamento e anlise de dados na pesquisa utilizou


trs nveis sucessivos de aproximao:

primeiro nivel: observao preliminar de websites municipais;

segundo nivel: pesquisa exploratria para elaborao de viso panormica


das experincias; e

terceiro nivel: estudo de caso.

O trabalho realizado para cada um desses niveis apresentado a seguir,


detalhando os objetivos, seleo de unidades de anlise e os procedimentos de coleta e
tratamentos dos dados. Finalmente, a estratgia de pesquisa recebe

consideraes de

validade e confiabilidade.

4.5.1

Primeiro nvel: observao preliminar de portais websites municipais


A observao preliminar de websites municipais iniciou-se quando dos estudos

para a definio do projeto de pesquisa e perdurou ao longo do processo de elaborao


do referencial terico. Neste perodo, o pesquisador percorreu sistematicamente portais
ou websites municipais brasileiros e estrangeiros, realizando uma observao serm
estruturada, acompanhando sua evoluo e levantando desse contato com a realidade

1 82

questes que viriam a auxiliar na definio e redefinio

das hipteses e na estruturao

56
metodolgica da pesquis Essa etapa inicial, trouxe, como resultados:

a identificao da
servios

emergente

possibilidade da existncia de uma


do

panorama

dos

portais

oferta bsica de

municipais

brasileiros,

evidenciada por uma relativa uniformidade de contedo entre eles;

a identificao de formas de oferecimento de servios e informaes mais


freqentes,

que

auxiliou

estruturao

da

pesquisa

exploratria

correspondente ao segundo nvel de levantamento e anlise de dados; e

a familiarizao do pesquisador com as alternativas de

estruturas de

navegao e padres visuais adotados pelos municpios, contribuindo para o


entendimento das limitaes da avaliao baseada na usabilidade, o que viria
a redundar no trabalho de estruturao de um modelo de anlise e avaliao
que as superasse.

4.5.1.1 Seleo dos portais e municpios a pesquisar

Nesta etapa, a preocupao central era observar um nmero relativamente alto


de municpios e acompanhar, inclusive, sua evoluo. Buscando levantar questes e
manter o pesquisador atualizado quanto aos desenvolvimentos em termos de ofertas de
novos servios, os critrios para seleo no precisaram ser rgidos e deram margem a
uma menor preocupao com preciso. No entanto, o pesquisador procurou acompanhar
portais de municpios com maior potencial de inovao, como os participantes do
prmio Cidadania na Internet, do CONIP - Congresso Nacional de Informtica Pblica,
e municpios participantes

de outras iniciativas de reconhecimento de experincias

inovadores de gesto municipal, como o Programa Gesto Pblica e Cidadania, da

>&

A lista de portais e websites municipais visitados nesta etapa est disponvel no Anexo E deste

trabalho.

1 83

Fundao Getlio Vargas.

Tambm foram observados alguns municpios e condados

dos EUA no incio desta etapa

4.5. 1.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados

Os dados coletados nesta fase foram tratados de forma bastante simples: para
cada municpio foram registrados, de forma sucinta,

os contedos ofertados e

modificaes ocorridas a cada observao, alm de comentrios gerais sobre contedo e


caractersticas funcionais. No houve preocupao com regularidade, mas cada
municpio recebeu vrias visitas, em mdia trs por ano.
Estes registros foram utilizados para complementar a reviso de literatura e para
o levantamento de questes para a estruturao da pesquisa exploratria e formulao
do estudo de caso.

Tambm preciso assinalar que esta etapa serviu como

familiarizao do pesquisador com os portais municipais estudados, o que auxiliou as


anlises posteriores.

4.5.2

Segundo nvel: Pesquisa exploratria para elaborao de viso panormica

das experincias
Em razo da necessidade de aproximaes sucessivas do objeto e a orientao
para a construo de conceitos e da teoria a partir dos dados, de acordo com o enfoque
da

grounded theory, foi necessrio realizar uma etapa de pesquisa exploratria sobre o

contedo dos websites brasileiros. Esse tipo de levantamento, realizado atravs de


observao direta estruturada, permitiu a construo de uma viso panormica

das

experincias que, alm de seu valor em si para a pesquisa, como painel da utilizao da
Internet por municpios brasileiros, teve como objetivos:

identificar padres de oferta de servios e informaes por municpios


brasileiros na Internet. A viso panormica da obtida foi capaz de capaz de

1 84

caracterizar o potencial de promoo da cidadania presente

na

"oferta

bsica" de servios cuja existncia foi sugerida anteriormenteE; e

identificar elementos para a construo do modelo de anlise e avaliao de


portais municipais, auxiliando a estabelecer as questes estruturadoras do
estudo de caso destinado a ilustrar o modelo.

4.5.2.1 Seleiio dos portais e municpios a pesquisar


Face aos objetivos do trabalho, no foi considerado necessrio ou oportuno
empreender essa pesquisa exploratria como uma investigao exaustiva que buscasse
cobrir a totalidade de municpios brasileiros, ou mesmo uma amostra com poder de
explicao sobre esse universo. Na verdade, uma vez que a pesquisa volta-se para as
potencialidades do uso da Internet pelos municpios para a promoo da cidadania, e
no para uma caracterizao geral do seu uso pelos municipios brasileiros, foi mais
conveniente identificar

municpios onde houvesse maior probabilidade de haver

aplicaes que possam ser consideradas relevantes. A pesquisa intensificou-se mais na


verificao da existncia de experincias significativas, com efeito demonstrativo das

possibilidades do uso da tecnologia para a promoo da cidadania, do que na elaborao


um painel quantitativo do uso de portais municipais pelos municpios brasileiros. Por
isso, no se mostrou adequada a realizao de uma pesquisa no formato de survey.
A seleo dos municpios a pesquisar buscou identificar aqueles que reunissem
maiores condies para uma explorao maior dessas possibilidades. Assim, pautou-se
se pela representatividade em termos de real explorao dos recursos da Internet para o
atendimento aos cidados. Foi conveniente, para tanto, escolher municpios que
possussem uma utilizao consolidada desse recurso tecnolgico. Outro critrio
considerado foi o de se buscar municpios cujos governos tivessem tradio ou
disposio para inovao, uma vez que se supe que estes municpios tero mms
probabilidade de adotar inovaes no uso de portais municipais mais rapidamente.

II

Cf. Captulo 2, seo 2.3 deste trabalho.

1 85

A participao em iniciativas de premiao em inovao em gesto municipal e


em uso de portais municipais foi identificada como um atributo que poderia denotar
essa disposio para inovao e um uso mais consolidado da tecnologia, opo que
encontra suporte em investigaes de outros pesquisadores (ALHER, 2000).
Para dar conta desta exigncia, os resultados de duas iniciativas de premiao
foram utilizados de maneira combinada: uma iniciativa de premiao geral sobre
inovao em gesto subnacional e outra de premiao sobre websites municipais.
Como iniciativa de avaliao e premiao de portais ou websites municipais, foi

adotado o Prmio Cidadania

na

Internet, uma iniciativa anual do CONIP - Congresso

Nacional de Informtica Pblica, promovido pelo IDETI - Instituto de Desenvolvimento


58
de Eventos em Tecnologia da Informa0 . Como se trata de uma premiao anual que
ocorre desde 1998,

o nmero de municpios inscritos atinge algumas dezenas no

perodo 1 998-2002. Sendo um evento de alta visibilidade

no meio da informtica

pblica, com ampla participao de representantes de governos municipais, de


pesquisadores e de fornecedores de bens e servios na rea de informtica pblica, a
premiao realizada no mbito do congresso usualmente atrai os municpios com
experincias mais significativas. A avaliao

realizada pelo comit consultivo do

evento, composto por especialistas na rea de tecnologia da informao aplicada


59
gesto pblica .
o ciclo de premiao do Programa Gesto Pblica e Cidadania, iniciativa

conjunta da Escola de Administrao de Empresas de So Paulo da Fundao Getlio


Vargas e da Fundao Ford,

foi escolhido como iniciativa de premiao geral. O

programa vem realizando ciclos anuais de premiao de 1 996 e consolidouCse como a


prncipal

iniciativa

brasileira

de

identificao,

avaliao

reconhecimento

de

experincias inovadoras de gesto no nvel subnacional de governo, com centenas de


inscries anuais.

Recebe inscries de iniciativas de governos subnacionais e

organizaes dos povos indgenas, selecionando cem semifrnalistas, dos quais vinte

;!i Cf. http://www.conip.com.br.


>2

o pesquisador participou do Comit Consultivo e da avaliao dos inscritos no periodo 1 998-2000.

186
finalistas so escolhidos, e destes cinco destaques so indicados, anua1ment. As

experincias so avaliadas por grupos de especialistas nas sucessivas fases, sendo que as
finalistas recebem uma visita de campo que gera um relatrio de avaliao.
o

critrio de seleo empregado foi uma combinao da freqncia de

participao dos municpios nas duas premiaes. No caso do Prmio Cidadania na


Internet, identificou-se aqueles municpios que participaram mais de uma vez nas
ltimas trs edies (2000, 2001 e 2002), o que significou oito municpios. Para ampliar
a confiabilidade da amostra, e avaliar a oportunidade de incluir algum municpio que
participou apenas uma vez no perodo do Prmio Cidadania na Internet, cruzou-se a lista
total dos municpios com uma seleo de municpios que participaram de todas as
edies da premiao do Programa Gesto Pblica e Cidadania.
A combinao de resultados apresentou oito municpios com duas participaes
no Prmio Cidadania na Internet, mais trs municpios que, apesar de terem apenas uma
participao, participaram de todas as edies do Programa Gesto Pblica e Cidadania
e por isso foram includos. Apenas um municpio sem essas caractersticas foi includo:

Santo Andr, com apenas uma participao no Prmio Cidadania na Internet, mas que
foi includo por conta de uma reconhecida capacidade de inovao na gesto iniciada
em 1997 e que conseguiu reeleger-se para o perodo 2001-2004, inclusive com
premiaes internacionais. Alm disso, o municpio implantou uma poltica de
modernizao administrativa bem sucedida. O resultado fmal pode ser visto no qnadro
abaixo:

Q Para

maiores informaes sobre o Programa Gesto Pblica e Cidadania, ver http://inovando.fgvsp.br.

1 87

Tabela 4.1 Municpios selecionados para pesquisa exploratria


-

MUNICPIOS

PRMIO CIDADANIA NA
INTERNET
2000

Rio de Janeiro
Porto Alegre
Ribeiro Preto
So Paulo
Belo Horizonte
Curitiba
Salvador
Uberlndia
Vitria
Ipatinga
Belm
Santo Andr
Aracaju
So Lus
Rio das Ostras
Ecoporanga
Blumenau
S. Jos do Rio
Preto
Vitria da
Conquista

2001
x

2002

x
x

x
x
x

x
x

PROGRAM
A GESTO
PBLICA E
CIDADANIA

x
x

SELEO

Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
Selecionado.
No selecionado
No selecionado
No selecionado
No selecionado
No selecionado
No selecionado
No selecionado

A seleo mostrou-se amparada tambm pelas concluses de BAKER (1997) e


NORRlS (1999, citado por CUNHA, 2000), segundo as quais se afirma haver uma
correlao positiva entre o porte do municpio e a adoo e nvel de utilizao da
Internet. Entre os municpios selecionados esto os quatro mais populosos do Brasil
(So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte e Salvador), alm de outras capitas de
estado de populao superior a um milho de habitaotes (Curitiba, Porto Alegre e
Belm),

cidades de porte intermedirio sendo uma capital (Vitria), duas centros

regionais importantes (Uberlndia e Ribeiro Preto) e uma cidade industrial da regio


metropolitaoa de So Paulo (Santo Andr).

1 88
4.5.2.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados
Em uma primeira fase, todos portais municipais foram percorridos para
identificao e familiarizao com sua estrutura e contedo. A oferta de servios e
informaes em cada um deles foi registrada. Em um segundo momento, comparou-se
essa oferta, identificando-se servios e informaes mais freqentes, levando-se em
conta sua relevncia e generalidade. Assim, foi dado destaque a servios e informaes
que pudessem,

ao

menos potencialmente gerar resultados concretos para os cidados e

que fossem aplicveis em outros municpios, independendo da realidade local.


Por fim, foi elaborada uma seleo de exemplos de utilizao da Internet pelos
municpios pesquisados, que buscou apresentar a totalidade dos servios e informaes
oferecidos pelos municpios. Por questes de espao e para no incorrer em um nvel de
destacamento pouco prtico, optou-se por agregar esses dados em categorias de
aplicaes.

4.5.3

Terceiro nvel: Estudo de caso


o

estudo de caso de uso de portais municipais no atendimento ao cidado teve

como objetivos:

ilustrar, validar e demonstrar a aplicabilidade do modelo de anlise e


avaliao de portais municipais elaborado; e

complementar o trabalho anlise das experincias realizado na etapa de


pesquisa exploratria, em termos do entendimento do

potencial de

promoo da cidadania presente no uso de portais municipais, e das

condies que influenciaram o desempenho do portal municipal, inclusive


permitindo verificar a adequao de concluses presentes na literatura.
o

caso estudado foi o do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So

Paulo. A seleo do caso buscou enriquecer as concluses do trabalho e, ao ilustrar a


aplicao do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M),
conhecer em profundidade casos de municpios brasileros, enriquecendo as concluses
do trabalho com as possibilidades de entendimento no somente dos recursos

1 89
disponveis em portais municipais, mas tambm de outras dimenses do seu entorno,
condicionando seu sucesso, como alteraes no padro de consumo dos servios,

relao com os usurios dos servios, seu perfil, os beneficios auferidos, o impacto nos
padres de produo dos servios e a articulao do uso da tecnologia com outras aes
de modernzao adrninstrativa dos municpios.
A linha metodolgica adotada valeu-se de categorias de anlise elaboradas ao
longo do prprio trabalho de pesquisa e agrupadas no Modelo de Anlise e Avaliao
de Portais Municipais (MAAP-M).
A produo de comparaes no foi o foco do estudo de caso. Mais importante
foi compreender como se tem materializado as aplicaes da Internet em questo ao
atendimento ao cidado. Assim sendo, o desenho do estudo

de caso adotou um

enfoque marcadamente analtico.

4. 5.3.1 Seleo do caso a pesquisar


A classificao das experincias realizada na etapa anterior (elaborao de viso
panormica das experincias) alimentou essa seleo, que levou em conta variveis e

fatores como porte do municpio e da prefeitura municipal e nvel de USO da tecnologia

da informao e da Internet pelo governo municipal, especialmente no atendimento ao


cidado. Foi necessrio estudar um caso que tivesse

uma utilizao expressiva da

Internet em um nvel relativamente elevado de consolidao.


o caso de So Paulo foi escolhido por uma srie de motivos:

trata-se de um municpio de grande porte, com mais

de 1 0 milhes ode

habitantes, com mais de cem mil funcionrios;

as dimenses populacionais e territoriais do municpio estimulam a


demanda por prestao de servios

o municpio tem tradio no

USO

distncia;
de tecnologia da informao, tendo uma

das mais antigas companhias pblicas de informtica do Brasil


PRODAM);

(a

190

o governo rnunicipal utiliza a Internet para fornecer servios e informaes


ao cidado desde 1996, chegando a ser um dos destacados no Prmio
Cidadania na Internet (2000);

com a mudana de governo, em 200 1 , a prefeitura operou uma grande


mudana na utilizao da Internet, implantando

software livre e um novo

portal com interface nica;

em 2001 foi iniciado um programa de incluso digital promovido pela


prefeitura, com a implantao de telecentros em vrios pontos da periferia
da cidade;

a nova gesto, iniciada

em 200 1 , foi eleita com base em um discurso

contra a corrupo e de defesa da transparncia na gesto pblica, alm de


ser composta por grupos politicos com vinculaes histricas a causas como
a participao poltica, a incluso social, a expanso dos servios pblicos
e a defesa de direitos, condies estas que, em tese, abririam maior espao
para a preocupao com a promoo da cidadania no portal.
Esse conjunto de fatores foi considerado um campo rico para a aplicao do
MAAP-M e adequado aos critrios de seleo de casos nicos de

YIN (1 994). O porte

do municpio o faz um caso crtico e de dificil comparao. Em uma organizao de


grande porte como a Prefeitura do Municpio de So Paulo, a complexidade das relaes
e da teia de condicionantes ambientais, organizacionais, polticos e estratgicos da
operao do portal municipal fica evidente, permitindo a explorao

das potencialidades

do modelo.

A mudana de gesto trouxe novas orientaes polticas. O redesenho do portal


municipal evidenciou a capacidade operativa do municpio e o nvel de consolidao do
uso

da

Internet

mas,

ao

mesmo

tempo,

uma

srie

de

dificuldades

para

aperfeioamento do uso do portal municipal para o atendimento ao cidado. Como se


demonstraria ao final da pesquisa, o caso mostrou-se revelador do papel dos
condicionantes extra-tecnolgicos sobre o desempenho dos portais municipais.

191
4.5.3.2 Procedimentos de coleta e tratamento dos dados
De acordo com YIN ( 1 989), o estudo de caso caracteriza-se por utilizao de
mltiplas fontes de evidncia, como forma de reduzir os efeitos dos

riscos de

impreciso e sujeio a fatores subjetivos ou interpretativos. O recurso a essas fontes


mltiplas de evidncia normalmente exige do pesquisador a realizao de entrevistas,
aplicao de questionrios estruturados, acesso a documentos e literatura sobre o caso e
a observao direta de aspectos do fenmeno, quando possvel. Para o estudo do caso
selecionado, foram empregadas as seguintes fontes primrias:

entrevistas estruturadas e no-estruturadas com servidores e dirigentes


municipais;

observao do portal e estudo detalhado de seu contedo e estrutura de


navegao; e

consulta a documentos produzidos pela prefeitura.

Como fontes secundrias, buscou-se bibliografia disponvel sobre o caso


estudado, inclusive notcias e outros materiais escritos sobre o governo municipal. O
recurso a informantes-chave e a participao em reunies e eventos de avaliao do
governo municipal por entidades da sociedade civil tambm auxiliou o levantamento de
informaes.

4.5.4

Validade e confiabilidade
O

estudo de caso uma tcnca de pesquisa usualmente criticada no que se

refere sua validade e confiabilidade (YIN, 1 994). O desenho de uma pesquisa deve
adequar a natureza da indagao da pesquisa e ser epistemologicamente coerente. Estas
so condies necessrias, mas no suficientes, para determinar a viabilidade do
desenho da pesquisa. Este desenho tambm precisa ser capaz de ser considerado vlido
por testes lgicos.

192
4.5.4.1

Validade da construo
Uma primeira forma de validade da pesqUisa encontra-se na validade da

construo, ou seja, preciso certificar-se de que os dados coletados so uma


representao adequada do fenmeno estudado. O uso de tcnicas de pesquisa baseadas
mltiplas fontes de evidncia refora as chances de se atingir uma alta construo de
validade (EISENHARDT,
Na

pesquisa

1 989).

exploratria

para

elaborao

da viso panormica

das

experincias municipais, a prpria observao direta garantiu a validade da construo e


dos dados coJetados. Os portais foram observados por navegao direta na Internet em
ambiente neutro,

sem conhecimento dos seus gestores, o que garantiu que o

desempenho obtido fosse o mesmo que qualquer cidado conseguiria naquele momento.
Para o estudo de caso, houve o cuidado de entrevistar mltiplos atores
envolvidos no processo e o coordenador do portal foi entrevistado vrias vezes,
inclusive com retomada de tpicos abordados em entrevistas anteriores. As entrevistas
foram realizadas no local de trabalho. Um roteiro de levantamento foi elaborado, mas as
entrevistas no o seguiram estritamente. O pesquisador certificou-se, entretanto, de que
todas as demandas de informao do roteiro de levantamento foram atendidas. Os
registros preliminares das informaes obtidas foram submetidos

reviso dos

entrevistados e foram mantidos disponiveis pelo pesquisador. A consulta a documentos


e o recurso a informantes-chave permitiram o cruzamento de informaes e a
comparao entre pontos de vista distintos.
A observao direta, no caso do portal, repetiu os procedimentos empregados
na pesquisa exploratria: o portal foi observado por navegao direta na Internet em
ambiente neutro, sem aviso prvio aos seus gestores, o que garantiu que o desempenho
obtido fosse o mesmo que qualquer cidado conseguiria se naquele momento. Os
horrios de observao foram variados, em manhs, tarde e noites, em horrios de pico
de uso da Internet e em horrios de baixa utilizao. As observaes realizaram-se em
dias teis, feriados e fins de semana. As conexes utilizadas foram conexes
domsticas: modem de 56Kb (padro bastante popular entre usurios domsticos de
Internet) e banda larga ASDL, a 256 Kb (padro de conexo mais caro e em fase de
expanso entre usurios domsticos de uso intensivo).

193
Validade interna

4.5.4.2

o segundo tipo de validao refere-se

s atividades explanatrias de pesquisa,

onde o pesquisador deve ser capaz de certificar-se de que sua explanao

das ligaes

casuais no deixaram de lado fatores relevantes que poderiam levar a outras concluses.

O Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M), ao basear-se nos


dados coletados na pesquisa exploratria e em farta literatura, e ao permitir sua
adaptao a necessidades encontradas durante os primeiros momentos do estudo de
caso, contribuiu para reforar a validade interna da pesquisa.

O uso de mltiplas fontes

de evidncia, apontado no item anterior, tambm foi relevante para este objetivo.

4.5.4.3

Validade externa
A

validade

externa da pesquisa refere-se

extenso possvel de sua

generalizao para outros casos, temporalidades e contextos. A validade externa


relaciona-se com a seleo de casos estudados.
Em relao

pesquisa exploratria para construo da viso referencial das

experincias de uso de portais municipais para o atendimento ao cidado, a amostra


escolhida e os critrios para sua seleo mostraram-se bastante adequados:

os

municpios selecionados certamente esto entre aqueles com maior desenvolvimento no


uso de portais municipais no Brasil.
Quanto ao estudo de caso, a preocupao com a validade externa em pesquisas
com apenas um caso deve ser tratada de forma diferente da validao externa para
mltiplos casos. Nesta ltima situao, a amostra selecionada pelo pesquisador deve
incorporar diversidade ou ntido contraste para permitir a replicao de casos prvios
ou estender a teoria emergente (EISENHARDT,

1 989). Em pesquisas com um nico

caso, a aderncia do caso selecionado aos objetivos da pesquisa fundamental. A


seleo do caso, justificada acima, possibilitou um caso de condies singulares,
contradies instigadoras e alto grau de complexidade, capaz de explorar os recursos
previstos no Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M). Ao
mesmo tempo, o caso selecionado mantm fortes relaes com outros potenciais casos,
uma vez que compartilha a base institucional e, portanto, tende a oferecer os mesmos
tipos de

servios e informaes. Com isso, permitiu um aprofundamento

das

194
descobertas ocorridas por poca da realizao da pesquisa exploratria, devendo os
resultados, nesse caso, ser vistos conjuntamente, como o foram apresentados

nas

concluses deste trabalho.

4. 5.4.4 Confiabilidade do estudo


Alm de vlido, o estudo deve confivel. Isto significa que todos os passos da
pesquisa devem ser refeitos e replicados por outros pesquisadores para produzir os
mesmos resultados.
Boa parte das questes de confiabilidade resolvem-se por conta da publicidade
de uma fonte principal: os portais municipais. Uma parcela significativa dos dados
levantados corresponde

observao direta do servios e informaes oferecidas,

realizada atravs de navegao em ambiente neutro e conexo ordinria ocorrida no


perodo entre novembro de

2001 e janeiro de 2002. Por conta do volume, no foi

possvel arquivar todas as pginas visitadas. Os gestores costumam manter cpias de


verses relevantes das pginas. Observaes especficas tm a data precisa da visita
regstrada. Os portais visitados durante a pesquisa exploratria foram identificados
acima.

Os portais ou websites municipais visitados durante o perodo de observao

semi-estruturada preliminar so indicados no Anexo E, juntamente com o perodo em


que se deu a oservao.
O roteiro de levantamento utilizado no estudo de caso integra o Anexo A deste
trabalho. As entrevistas foram documentadas e mantidos os regstros, assim como os
relatrios preliminares encaminhados aos entrevistados para reviso.

Esta seo apresentou os critrios de seleo de portais a estudar nos vrios


nveis de aprofUndamento utilizados. na pesquisa.

Os procedimentos de coleta e

tratamento dos dados foram expostos e articulados aos objetivos da pesquisa: tanto sua
contribuio para a elaborao do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais
Municipais (MAAP-M), de acordo com os princpios da Grounded Theory, quanto sua
articulao verificao da hiptese orientadora do estudo e das questes
estruturadoras do estudo de caso.

195

Foram apresentados tambm os principais argumentos que garantem a validade


e a confiabilidade da pesquisa, tratando-se de sua validade de construo, validade
interna e validade externa.
Com esta seo, encerrou-se o captulo que apresenta e discute os aspectos
metodolgicos do trabalho. Nele, apresentaram-se os objetivos e objeto do trabalho, a
.

hiptese de pesquisa, as questes estruturadoras do estudo e a estratgia de pesquisa


adotada.
No captulo seguinte, tendo sido at aqui apresentadas uma reflexo sobre as
contribuies da literatura de diversos campos que contribui para o entendimento do
papel dos portais municipais na promoo da cidadania e para a compreenso das
principais dimenses de sua avaliao e, agora, a estrutura metodolgica adotada,
efotua-se a construo do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais
(MAAP-M), um dos objetivos centrais deste trabalho.

1 96

CAPTULO 5

- O MODELO DE ANLISE E

AVALIAO DE PORTAIS MUNICIPAIS (MAAP


M).

197

Captulo 5

Modelo de Anlise e Avaliao de Portais

Municipais (MAAP-M)

Este captulo apresenta um modelo de anlise e avaliao de portais municipas


que incorpora a base conceitual apresentada nos itens anteriores. Combina recursos da
avaliao de polticas pblicas e seus instrumentos e da avaliao tcnica de portais, em
funo dos objetivos do trabalho e

das questes orientadoras da pesquisa. O produto

deste trabalho referido como Modelo de Anlise de Avaliao de Portais Municipais


(MAAP-M).
Focalizado na identificao de impactos e resultados da utilizao

de portais no

atendimento ao cidado, o modelo proposto busca compreender no somente estes


efeitos da aplicao da tecnologia, mas tambm o comportamento de seus principas
fatores condicionantes.

Ou seja, por agrupar instrumental analtico e avaliativo,

modelo no somente contribui para a identificao dos efeitos do uso dos portais em
distintos niveis,

chegando aos impactos na promoo da cidadania, como tambm

explora as relaes de causalidade que explicam o funcionamento do portal e seu


desempenho.

, portanto, um modelo voltado para a eficcia organizacional com poder

de diagnstico e identificao de fatores de sucesso e de fatores limitadores do


desempenho.
Ao incorporar conhecimentos de distintos campos, o modelo adquire um carter
multidisciplinar adequado

necessidade de ferramentas que dem conta do carter

multi dimensional da utilizao de portais por governos municipais.


Estas caractersticas do modelo desenvolvido conferem-lhe o carter de produto
destacado desta pesquisa. Apesar do objetivo do trabalho de investigao ser a
identificao de limites e possibilidades do
atendimento ao cidado com vistas

uso

de portais municipas para o

promoo da cidadania, o modelo de avaliao

desenvolvido para esta tarefa em si mostra-se como uma contribuio adicional que
pode ser utilizada em outras investigaes acadmicas ou mesmo por gestores pblicos
interessados em avaliar a utilizao da internet pelas prefeituras.
O modelo articula-se em trs blocos, cada um deles agrupando categorias de
anlise e avaliao. A categorizao empregada vale-se de contribuies da avaliao de

1 98
polticas pblicas como elemento central, mas tambm considera elementos da
avaliao

tcnica

de

portais.

Tambm

baseou-se

na

verificao

emprica do

funcionamento de portais municipais. Os trs blocos que estruturam o modelo proposto


articulam-se em uma relao de causalidade, mas as interaes entre seus elementos no

representam, necessariamente, uma relao de causalidade completamente linear.

Para que se possa efetivar o esforo analtico e avaliativo, foi necessrio


aprofundar cada categoria, identificando elementos a serem objeto da investigao junto
aos portais municipais. Naturalmente, a possibilidade de obter informaes a respeito de
cada um deles, e a forma como se comportam nos casos reais, influenciam, no s a
efetiva oportunidade de seu emprego na anlise e avaliao de portais municipais, como
tambm os resultados da anlise. Dito de outra maneira, importante assinalar que nem
sempre os elementos aqui apontados, como constitutivos das categorias de anlise e
avaliao, podero ser aplicados, e que sua contribuio pode variar de um caso para
outro.

5.1

Princpios, estrutura e do modelo de avaliao

Nesta seo apresentam-se as concepes centrais que fundamentaram a


estruturao do modelo de anlise e avaliao de portais municipais. So explicitados
pressupostos referentes

relao entre cidadania e atendimento ao cidado.

O entendimento da avaliao

de instrumentos de poltica pblica como tarefa

sempre realizada em relao ao seu contexto, portanto eminentemente relativa, destaca


se como elemento que articula o modelo de forma a garantir que sua abrangncia deixe
os limites das aplicaes de Internet em si e alcance os aspectos organizacionais e
polticos dos portais.
A importncia da noo de cadeias de causalidade na implementao de
polticas pblicas surge como outro elemento articulador do modelo de anlise e
avaliao, que d prioridade

s questes relacionadas eficcia sobre aquelas atinentes

eficincia. A estrutura bsica do Modelo de Anlise de Avaliao de Portais


Municipais (MAAP-M) completa esta seo.

199

5.1.1

Pressupostos referentes relao entre cidadania e atendimento ao cidado


Para a formulacv do modelo, cabe retomar as duas concepes centrais que

nortearam a o trabalho:
A primeira concepo liga-se ao entendimento de que a cidadania fruto da

relao entre Estado e sociedade e, portanto, no pode ser simplesmente outorgada


pelo Estado. Isto significa que o governo municipal, atravs do uso de um portal
municipal para o atendimento ao cidado, no confere cidadania, mas pode contribuir
para o seu avano, considerando-se que a construo da cidadania um processo de
permanente renovao e ampliao de

suas frentes e possibilidades (OLIVEIRA,

2000);
A

outra concepo referencial em que se funda este trabalho decorrente da

anterior, e diz respeito indissociabilidade entre atendimento ao cidado e

fortalecimento da cidadania. Os dois temas no podem ser tratados em separado


porque o atendimento ao cidado prestado pelas organizaes pblicas no deixa de ser
uma forma de relacionamento entre o Estado (atravs de um de seus entes) e

sociedade (ainda que atingindo apenas um nico indivduo).


Assim, a maneira como o atendimento ao cidado prestado reflete o padro das
,

relaes entre Estado e sociedade e, simultaneamente, influi nas relaes de cidadania,


reafIrmando prticas, fortalecendo tendncias ou criando condies para novos padres
de relacionamento. Se o atendimento clientelista, por exemplo, de se supor que
reflete um padro de relacionamento tutelado pelo clientelismo e tender a reforar as
relaes nele baseadas. Se o atendimento no valoriza a participao dos cidados na
gesto dos servios e busca seu referencial no mercado, tratando o cidado-usurio
apenas como cliente de servios e estimulando relaes apenas individualizadas, sem
dar

conta de atores coletivos nos processos sociais, possivelmente contribuir para o

enfraquecimento destes ou, ao menos, para sua no-emergncia (POLlTT, 1 990).

5.1.2

A importncia do contexto e a relatividade da avaliao


Como visto, as avaliaes de polticas pblicas e de seus instrumentos no so

absolutas. Ao contrrio, so realizadas a partir de pontos de vistas dos envolvidos no

200
desenho e na realizao do processo de avaliao (GARCIA, 200 1 ; COTTA, 1 998).

Estes, por sua vez, empenham na avaliao seus pontos de vista e pressupostos.

Um outro fator que contribui para a relativizao da avaliao a diferena entre


objetivos das avaliaes. No caso deste trabalho, o modelo de avaliao pode diferir de
outras iniciativas de avaliao de portais municipais ou no atender a expectativas
particulares, posto que foi desenvolvido

para atender a necessidade de identificar

limites e possibilidades do uso de portais municipais no atendimento ao cidado, em


termos de promoo da cidadania. No se trata de um modelo construdo para a
realizao

de

comparaes

entre

portais

municipais,

mas

para

avaliaes

individualizadas, orientadas para subsidiar estudos de caso para estabelecer esses limites
e

possibilidades.

Evidentemente,

modelo

desenvolvido

no

esgota

suas

potencialidades apenas no fornecimento de informaes para a presente pesquisa.


Assim, a avaliao aqui realizada uma avaliao instrumental, e a aplicao do
modelo tambm tem essa caracterstica, sem perder de vistas as possibilidades
concentrando ateno nas possibilidades de construir inferncias generalizantes. Mais
importante do que concluir pela "aprovao" ou no do portal municipal analisado '
identificar nele seus resultados e impactos e respectivos direcionadores, que podem,
inclusive, ser considerados

no exclusivos da experincia em particular, mas

caractersticos desse instrumento de atendimento ao cidado.

5.1.3 Relaes de causalidade e efeitos do emprego dos instrumentos de polticas


pblicas
Avaliar os portais municipais sob o ponto de vista da sua contribuio para a
promoo da cidadania demanda o emprego de instrumentos que permitam uma
compreenso das experincias concretas de sua utilizao no atendimento aos cidados
desde um ponto de vista mais abrangente, atravs da identificao de seus impactos e
resultados. Por conta disso, o modelo MAAP-M destaca a avaliao dos efeitos do uso
dos portais municipais. Partindo da viso de que os efeitos das polticas assumem

201
distintos nveis, articulados entre

SI,

o modelo busca estabelecer uma cadeia de

impact<# para o uso de portais municipais para o atendimento ao cidado.


No possvel, entretanto, realizar uma avaliao de resultados e impactos sem
considerar os produtos que lhe do materialidade (ROCHE, 2000). Para o caso dos
portais municipais isto significa observar as funcionalidades e padres de consumo dos
servios oferecidos, ou seja, as condies efetivas de operao dos portais municipais.
Isto exige que o modelo tambm incorpore recursos de avaliao tcnica de portais e
componentes de anlise dos contedos dos servios prestados, em termos de sua
relevncia, abrangncia e profundidade.
o

modelo procura levar em conta, tambm, o pblico beneficirio do uso de

portais municipais para o atendimento ao cidado. Neste ponto de vista, a avaliao


procura identificar no somente os beneficirios efetivos, mas tambm os beneficirios
potenciais, em funo do carter de aplicao da tecnologia ainda em processo de
expanso. Pelas caractersticas da tecnologia, os beneficirios dos servios tendem a ser,
predominantemente, indivduos. Entretanto, ao se passar da avaliao dos resultados
para a avaliao dos impactos sobre processos sociais mais amplos, necessrio levar
em conta os atores sociais que podem ser, de alguma forma, beneficiados por esses
impactos.

5.1.4

Concentrao na eficcia dos portais municipais


Em termos de avaliao de eficcia, efetividade e de eficincia, o modelo de

avaliao dos portais municipais proposto concentra-se em questes relacionadas

eficcia e/ou efetividadt#, especialmente na determinao dos efeitos da utilizao dos


portais municipais no atendimento ao cidado e sua contribuio para a promoo da
cidadania. Esta deciso justifica-se pelo fato de que, face aos objetivos do trabalho, a
grande contribuio que se espera diz respeito identificao de limites e possibilidades

(>LA noo de cadeia de impacto foi tratada no capitulo anterior. Ver, tambm, ROCHE (2000) e COTTA
(1998).
l

Como assinalado acima, existem difurenas entre os significados conferidos aos termos. A explorao

aprofundada dessas diferenas no faz parte do escopo deste trabalho.

202
dos portais municipais. Evidentemente, a avaliao da eficincia pode tambm
contribuir, e no merece desprezo. Alm disso, note-se que, por se tratar de um
instrumento que conta com uso intensivo de tecnologia da informao, de se supor que
seus custos sejam decrescentes (MEIRELLES,

1 994, p . 570), o que tender a reduzir a

importncia, ao longo do tempo, de fatores relacionados a custo, ainda que nem todos e
apenas parcialmente.

5.1.5

Estrutura do modelo de anlise e avaliao dos portais municipais


Com base nessas consideraes, desenvolveu-se um modelo abrangente de

anlise e avaliao de portais municipais voltado para a identificao de sua


contribuio promoo da cidadania.

O modelo organiza-se em trs grandes blocos.

O primeiro bloco contempla o conjunto de condicionantes ambientais,


organizacionais e polticos, ou seja, o modelo proposto parte da anlise das bases e pr
condies que levaram

adoo e influenciaram na implantao do portal municipal

como instrumento de atendimento ao cidado e

das caractersticas por ele assumidas.

O segundo bloco do modelo analisa os aspectos concretos do portal, em termos


de funcionalidades e padres de uso, ou seja, da estruturao da oferta de servios, suas
caractersticas e a forma como os cidados-usurios valem-se dele para atender suas
demandas.
Por

fim, o terceiro bloco do modelo de avaliao construdo oferece

instrumentos para a identificao e avaliao dos efeitos da adoo e utilizao do


portal municipal como instrumento de atendimento ao cidado, levando em conta duas
categorias: impactos e resultados.

203
A figura a seguir representa o modelo desenvolvido:

Fig. S.1 Estrutura do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais

Anlise de
Condicionantes

f--

Ambientais

Anlise das

Avaliao dos resultados


do uso de portais para o

Funcionalidades

atendimento ao cidado

Anlise de
Condicionantes
Organizacionais

Avaliao dos impactos

Anlise dos

dos portais em termos de

Padres de Uso

contribuio para a
promoo da cidadania
-

Anlise de
Condicionantes
Polticos e

f--

Estratgicos

As consideraes acima destacaram os fundamentos da estruturao do modelo


de anlise e avaliao de portais municipais e identificaram os trs blocos em que este
se estrutura (anlise de contexto e condicionantes; anlise de foncionalidades e
padres de uso; avaliao dos efeitos da utilizao). Nas sees subsequentes esses trs
grandes blocos e seus componentes so apresentados detalhadamente.

204

5.2

Avaliao

do

contexto

Identificao

dos

condicionantes

ambientais, organizacionais e polticos

A presente seo apresenta os componentes do bloco de avaliao do contexto


dos portais municipais, identificando os condicionantes ambientais, organizacionais e
polticos de sua implementao e operao.
Para realizar a avaliao da eficcia da contribuio dos portais municipais

promoo da cidadania, necessrio situ-los, primeiramente, no contexto da prefeitura


municipal e seu ambiente. Este envolve outras organizaes pblicas, a sociedade em
geral e suas organizaes, o legislativo municipal, os fornecedores, os meios de
comunicao e os contribuintes, entre outros.

Com isto, possvel

identificar os

condicionantes que exercem influncia sobre os padres de produo dos servios,


como a deciso de prestar atendimento aos cidados atravs de um portal municipal, as
decises sobre o projeto e implementao dos servios e fornecimento de informaes,
a organizao e a produo propriamente dita dos servios. A partir do entendimento
do ambiente e dos padres de produo dos servios, possvel tambm identificar os
condicionantes que atuam sobre os padres de consumo dos servios, incluindo-se,
aqui, as prticas de consumo pelos cidados-usurios e a formao de suas expectativas
e avaliaes quanto aos servios.
Partindo-se da concepo que entende a organizao como sistema aberto, que
incorpora conceitos articulados pela Teoria Geral dos Sistemas (BERTALANFFY,

1967), pode-se ver as organizaes como sistemas que interagem com o ambiente, que
dinmico e as influencia. Ao mesmo tempo, tm fronteiras definveis, ainda que estas
possam se modificar em funo
As organizaes

das relaes com o ambient3.

possuem objetivos prprios, tambm eles mutveis, que

coexistem com objetivos particulares de indivduos e grupos que fazem parte da

63 A

literatura sobre iofluncia de fatores ambientais nas organizaes farta e consolida-se a partir das

dcadas de 50 e 60 do Sculo XX. Ver RICE (1963), entre outros.

20S
organizao ou que com ela se relacionam, e so compostas por pessoas e suas
interaes.
Vistas como sistemas abertos, as organizaes so compostas por subsistemas
que se diferenciam por exercer funes especficas, subordinadas aos objetivos gerais da
organizao. Os resultados do conjunto do sistema so diferentes da soma dos
resultados dos seus subsistemas. O relacionamento entre os elementos faz com que
alteraes em um deles provoque alteraes nos demais.
Evidentemente, a viso

das organizaes como sistema aberto encontra suas

limitaes, apontadas por MORGAN (1 997). Segundo o autor, o enfoque sistmico


baseia-se na elaborao de modelos abstratos, pouco concretos, e no d conta da
multiplicidade de vises e entendimentos possveis, buscando uma representao ideal
das organizaes; tende a superestimar o papel do ambiente e minimizar o papel dos
prprios integrantes da organizao; tambm parte da suposio de 'unidade funcional",
pela qual as partes funcionam em um grau elevado de harmonia para a consecuo dos
objetivos gerais, estado que no chega a ser norma na vida concreta das organizaes.
A despeito dessas limitaes, por concentrar-se nas relaes com o ambiente, o
enfoque sistmico auxilia a identificao de relaes de causalidade complexas, com
mltiplas variveis e processos no lineares de causalidade. Com isto,

permite

incorporar anlise elementos importantes da dinmica poltica e social, o que


fundamental quando se trata de organizaes pblicas como as prefeituras municipais.
Outra vantagem de utilizar o enfoque sistmico para buscar as condicionantes
polticas, organizacionais e ambientais do contexto de implementao de portais
municipais, o fato de que o emprego desta abordagem,

uma vez consideradas as

crticas acima, permite compreender tambm o contexto interno da prefeitura municipal,


em termos de possveis contribuies de seus agentes internos e de seus processos de
trabalho para o processo de atendimento ao cidado atravs de portais municipais.
De todo modo, deve-se observar que a diviso entre condicionantes ambientais,
organizacionais e polticos apresentada a seguir tem apenas um carter prtico de
facilitao do trabalho de anlise.

206

5.2.1

Condicionantes ambientais
A anlise das condicionantes ambientais funda-se no entendimento

daS relaes

da organizao com o seu ambiente. MORAES (2000, p. 29) destaca a complexidade do


ambiente organizacional, que pode ser visto corno um

"campo dinmico em que atuam inmeras foras com naturezas,


dimenses, sentidos e direes diferentes, mudando a cada momento e
fazendo com que a organizao reaja ou aja para adaptar-se ou
antecipar-se a elas. "
As prefeituras municipais, por sua natureza de organizao pblica complexa,
podem ser vistas corno uma rede de organizaes ou corno uma organizao sistrnica
composta por vrios nveis de subsistemas64
A primeira viso tem corno fundamento especialmente os aspectos formais e a
estrutura organizacional.

De acordo com ela, distintos rgos corno empresas

municipais, autarquias ou mesmo secretarias, so diferentes organizaes atuando em


rede, posto que possuem regulamentos, recursos e objetivos prprios, alm de gestores
independentes entre si, muitas vezes ligados a agrupamentos polticos rivais. Por conta
de composies polticas, muitas vezes os gestores tm divergncias srias ou uma
relativa independncia

em relao chefia do Poder Executivo Municipal. Essa

situao, nesse ponto de vista, configura um sistema inter-organizacional. Entender uma


prefeitura corno uma rede de organizaes permite um olhar que confere maior
importncia diferena entre vrios rgos pblicos do Poder Executivo municipal.
Toma-se mais fcil, a partir da, compreender diferenas em prticas de trabalho e na
cultura organizacional, mapear conflitos e justificar contradies da ao do governo
municipal.

64 Promover a discusso sobre a natureza organizacional das prefeituras municipais no faz parte do

escopo deste trabalho. Faz-se aqui, apenas uma rpida apresentao do significado das duas
possibilidades de entendimento para pennitir o estabelecimento de condicionantes ambientais e
organizacionais.

207

Por outro lado, considerar uma prefeitura municipal como uma organizao
sistmica composta por vrios nveis de subsistemas, aplica mais nfase na diviso de
trabalho. A especializao dos diversos rgos, por esse ponto de vista, caracteriza-os
organizacionalmente como subsistemas de um sistema que o Poder Executivo
Muncipal. Cada organizao tem objetivos especficos articulados aos objetivos deste.
Alm disso, ainda que o governo muncipal no seja, necessariamente, um ator que atua
monoliticamente,

h um nvel hierrquico que centraliza o poder decisrio de ltima

instncia, representado pelo chefe do Executivo Muncipal. Dentro dessa viso,


diferenas

entre

rgos

pblicos

muncipais

em

termos

de

normas,

cultura

organizacional, estilos de liderana e prticas de trabalho, mais do que representarem


contradies,

representam

caractersticas

especficas

que

atendem

s prprias

necessidades de adaptao do rgo ao ambiente para que possa atingir seus objetivos e
contribuir para o funcionamento da prefeitura muncipal.
MATOS
de

(1996, p. 344) vem em socorro dessa dicotomia, utilizando o conceito

macroorganizao. Para o autor, uma macroorganizao "um conjunto de

sistemas microorganizacionais que operam em um espao poltico-institucional" de


acordo

com

regras

(direcionalidade,

departamentalizao,

governabilidade

responsabilidade). Essas regras fazem com que nenhuma das microorganizaes, que
operam no espao poltico-institucional do muncpio analogamente a participantes de
um jogo, tenha autonomia absoluta. A coordenao do sistema surge do equihrio e
adequao dessas regras.
Qualquer que seja a viso adotada, entretanto, no altera o fato de que

imprescindvel observar que esta natureza implica a existncia de inmeros pontos de


relacionamento com o ambiente, o que gera dificuldades metodolgicas para a
realizao de uma anlise

das relaes da prefeitura com seu ambiente. Para efeito da

construo de ferramentas de anlise vinculadas aos objetivos deste trabalho, portanto


concentradas na contribuio da utilizao de portais municipais no atendimento ao
cidado para a promoo da cidadania, necessrio realizar uma seleo destas
variveis.
Por outro lado, preciso levar em conta o fato de que no possvel, de
antemo, realizar uma seleo tima, sendo mais recomendvel que o modelo de anlise

208
e avaliao construdo deixe margem para a identificao de variveis ao longo do
processo de levantamento de dados, por ocasio da realizao do estudo de caso.
Com base nessas consideraes, apresentam-se a seguir as variveis mnimas a
serem consideradas no estudo dos condicionantes ambientais da utilizao de portais

municipais no atendimento ao cidado.

Pode-se buscar na anlise dos condicionantes ambientais relaes de dois nveis:


condicionantes gerais e condicionantes especficos.

5.2.1.1

Condicionantes ambientais gerais


Os condicionantes ambientais gerais so aqueles que influenciam a conduo do

governo e influenciam apenas indiretamente os portais municipais.


Configurando-se

em

complexas

redes

de

interesses,

restries

constrangimentos, em grande parte dos casos, esses condicionantes so fruto de


movimentos de diversos atores sociais. Segundo MATUS (1996), os atores sociais que
compartilham uma dada realidade dispem de projetos e avaliaes prprios desta
realidade:

"Como so vrios os atores que coexistem na realidade com diferentes


capacidades de planejamento,

vrias explicaes da realidade e

todas esto condicionadas pela insero particular de cada ator na


mesma realidade. " MA TUS (1996, p. 68).
As aes de um dado ator influenciam as aes dos demais, no havendo
possibilidade de que um ator, em um ambiente democrtico, controle as aes dos
outros, o que faz com que

"um ator que planeja no tenha assegurada, de antemo, sua


capacidade de controlar a realidade planejada, porque isso depende da
ao do outro. Para cada um dos distintos atores sociais h
necessariamente diferentes graus de governabilidade.
p. 68).

"

MATUS

(1996,

209

Dentro deste quadro, importante identificar quais so os principais processos, e


atores sociais nele envolvidos, que condicionam a ao do governo municipal. Ou seja,
preciso compreender a dinmica poltica local, especialmente em termos de relao
com o Legislativo e com organizaes da sociedade civil e movimentos populares, para
com isso identificar as respostas

s demandas e os tipos de iniciativa utilizados pelo

governo municipal.
Ainda com relao

dinmica poltica local, importante tambm considerar

condicionantes mais fludos, como a "opinio pblica", os estados de nimo individuais


e coletivos (ECHEVERRIA, 1 994, p. 277) e as demandas sociais no organizadas.
Outro aspecto a

considerar so as

relaes de ao conjunta entre

e a

prefeitura municipal e organizaes da sociedade. importante, como alerta SPINK


(2002), ter claro que estas relaes podem se dar em distintos nveis de vnculo
interorganizacional: colaborao, parceria, cooperao, alianas, apoios e patrocnios.
Deve-se, tambm; notar que mesmo estas relaes no esto isentas de tenses,
caractersticas das relaes entre governos e sociedade civil, como alerta SPINK (2002,
p.

165):
"Os dois tm interesses diferentes -mesmo que possam coincidir num
mandato-em horizontes de tempo diferentes. "
Os condicionantes ambientais gerais no se limitam

dinmica poltica local.

Tambm preciso identificar outros condicionantes advindos da

relao do governo

municipal com os governos federal e estadual e com outros municpios, quer sejam
relaes conflitivas ou processos de parceria intergovernamental com "objetivos
comuns e meios que permitam assegurar um espao de negociao" (LEVY, 2002, p.
1 94).
Alm dos condicionantes relacionados
preciso tambm levar

em

relao com outros atores sociais,

conta variveis ligadas a macroprocessos sociais que podem

influenciar as aes das prefeituras municipais. GUTHRIE e DUTTON (1 992) lembram


o papel da "cultura poltica" nos processos de implantao de sistemas pblicos de
informao local. No tocante aos macroprocessos sociais vale destinar especial destaque
para os processos decorrentes das mudanas -ilinda em curso-- na cultura poltica

210
advindas da redemocratizao, como a presso por transparncia das aes dos
governos (VAZ, 2002a) e por responsabi1izao dos governantes, a demanda por
disponibilidade de informaes pblicas (JARDIM, 1 997) e novos padres de exigncia
quanto prestao de servios pblicos que influenciam

nas

expectativas que os

cidados-usurios dos servios pblicos tm dos servios oferecidos.


Variveis demogrficas e ambientais podem tambm influenciar a relao dos
cidados usurios com o portal municipal. Alm de variveis mais tradicionalmente
relacionadas a portais, como sexo,

idade e renda,

BAKER

(1997, p. 68) tambm

aponta outras, como porte do municpio, nvel de conectividade e densidade


populacional. Entre vrias outras variveis pode-se adicionar o perfil etrio do
municpio, sua configurao espacial, principais setores e atividades econmicas,
disponibilidade de equipamentos culturais e de educao e outras.
Por fIm, no se pode deixar de mencionar a possibilidade de existirem restries
e condicionantes jurdicos atuando sobre o portal municipal, o que depender de cada
situao especfIca.

5.2.1.2

Condicionantes ambientais especficos

Os condicionantes ambientais especfIcos,

ao

contrrio dos condicionantes

ambientais gerais, tm influncia direta sobre a concepo, os processos de


implementao, operao e gesto dos portais municipais, alm de contriburem para a
construo dos pontos de vista a partir dos quais os governos municipais avaliam seu
prprio uso da tecnologia.
A

infra-estrutura pblica disponvel um condicionante decisivo, por

influenciar diretamente

as condies de acesso ao ambiente da Internet e

desempenho dos servios oferecidos atravs do website municipal. BAKER (1997, p.


66) refora a importncia da infra-estrutura pblica sobre o sucesso de um website

municipal, destacando a importncia das diversas opes de articulao entre os setores


pblico e privado. Para efeito da anlise aqui em curso, a grande questo a responder o
quanto a infra-estrutura estimula ou dificulta a utlizao dos portais municipais pelos

211

cidados-usurios. Trs aspectos merecem ateno: qualidade tcnica

das conexes

(disponibilidade geral), preo da conexo e capacidade instalada.


Ainda no campo da garantia do acesso aos servios, importante levar em conta,
tambm, o

nvel de acesso dos cidados-usurios Internet. De forma simplificada,

sem distingir nuances e superposies entre elas, pode-se considerar as seguintes


categorias de usurios da Internet quanto disponibilidade de acesso:

usurios com acesso em sua residncia;

usurios com acesso no local de trabalho;

usurios com acesso em local de estudo;

usurios que utilizam de instalao de universalizao de acesso, como


telecentros;

usurios com acesso eventual;

cidados que no tm acesso

cidados sem qualificao ou capacitao para o uso da internet.

Internet, por falta de instalaes; e

Ainda que no seja possvel dispor de nmeros exatos para cada uma delas,

conveniente que se considere um perfil do tipo de acesso disponivel para os usurios


potenciais e efetivos tomando estas categorias como referncia analtica. Em outras
palavras: a freqncia e a convenincia em termos de acesso

disposio dos usurios

um condicionante bvio da utilizao e da cultura de uso da Internet por parte dos


cidados que pode influenciar o desempenho de um portal municipal. Da mesma forma,
pode influenciar os padres de expectativa dos cidados com relao aos servios
prestados.
Os fornecedores

de bens e servios de tecnologia de informao que servem

prefeitura so outro condicionante ambiental relevante:


papel

muitas vezes, desempenham

decisivo nos processos de tomada de deciso que envolvem direta ou

indiretamente o portal municipal, como na aquisio de equipamentos e software e

na

definio de modelos de contratao para desenvolvimento e prestao de servios


operacionais.

21 2

5.2.2

Condicionantes organizacionais
No existem polticas pblicas sem organizaes. Todas as etapas de uma

poltica

pblica

dependem

da

organizao

ou

organizaes

que

por

elas

se

responsabilizam. Portanto, no possvel realizar a avaliao de uma poltica pblica ou


de um instrumento de sua efetivao sem levar em conta os condicionantes que a
organizao oferece. As caractersticas das organizaes influenciam o desempenho das
polticas.
Visto que a prefeitura municipal deve ser entendida como uma organizao,
tambm necessrio identificar os condicionantes organizacionais que incidem sobre o
portal.
Inicialmente, importante levar em conta os recursos de que dispe a prefeitura,
tanto tecnolgicos, como materiais, pois no necessrio demonstrar que a existncia
de recursos e a forma como so aplicados condicionam o desempenho da poltica
pblic e de seus instrumentos.
Assim,

as

condies

financeiras

da

prefeitura

podem

atuar

como

condicionantes da utilizao de um portal municipal para o atendimento ao cidado. Em


situaes de restrio oramentria, especialmente, as definies em termos de alocao
de gastos tendem a pressionar a construo da agenda governamental de modo a reduzir
a possibilidade de realizao de escolhas por parte dos dirigentes pblicos. Esses
constrangimentos podem reduzir as possibilidades de novos investimentos e

capacidade de assumir novos gastos de custeio de atividades. De qualquer forma, e


qualquer que seja a condio financeira da prefeitura,

a alocao de recursQs para o

portal municipal indicativo do grau de priordade conferido a esse instrumento de


atendimento ao cidado. E, evidentemente, quanto maiores forem os gastos que a
prefeitura se dispe a efetuar em relao

disponibilidades de recursos, mais forte o

indicativo de prioridade.
Por outro lado, no se pode deixar de supor a existncia de situaes em que as
presses

restries

oramentrias

expliquem

mais

eventuais

carncias

de

investimentos no portal municipal que a sua insuficincia de poder de incorporao


agenda de polticas pblicas.

213
Inegavelmente, os recursos de Tecnologia da Informao disponveis, que
constituem o

nvel de informatizao da prefeitura, tm um papel central na anlise

dos condicionantes organzacionais da utilizao dos portais muncipais para o


atendimento ao cidado. Esta deve combinar o uso de indicadores quantitativos de
informatizao com uma avaliao qualitativa, em termos das capacidades, limitaes e
possibilidades dos recursos disponveis.
At a emergncia da Internet e a massificao da utilizao de comuncao
entre computadores, a

literatura freqentemente apontava duas categorias centrais:

software e hardware. Com o advento de novas formas de intercomunicao, mediada


por computador e o aumento da .capacidade de armazenamento e processamento de
grandes

quantidades

de

dados

considerados recursos-chave

estruturados,

novos

elementos

de tecnologia da informao.

passaram

ser

LAUDON e LAUDON

(2000) identificam quatro bases para o funcionamento de sistemas de informao:


equipamentos, programas (software), bases de dados e tecnologia de telecomuncaes.
As

caractersticas

dos

equipamentos,

como

velocidade,

capacidade

de

planejamento e de armazenamento de informaes podem determinar as capacidades


das aplicaes. No caso dos portais muncipais, dois pontos merecem destaque: os
equipamentos utilizados para o desenvolvimento e hospedagem do portal muncipal e a
infra-estrutura interna de rede da prefeitura, decisiva para a utilizao de aplicaes que
liguem usurios a bases de dados muncipais atravs do portal.
Os

softwares empregados tm uma relao de interdependncia com os

equipamentos utilizados, e a aderncia dos softwares

s necessidades da organzao

tem influncia direta no desempenho do uso da tecnologia da informao. Para a anlise


de sua influncia no desempenho dos portais muncipais, os pontos que devem merecer
maior ateno so os softwares utilizados para o desenvolvimento e operao do portal
e os sistemas de informao existentes na prefeitura. Estes ltimos so fundamentais
para a profundidade e abrangncia dos servios oferecidos atravs da Internet. Cabe,
portanto, um mapeamento dos principais sistemas de informao disponveis, em
termos de usurios, objetivos, escopo, informaes utilizadas, relao com o ambiente
organzacional, responsveis pelas informaes, responsveis pelo desenvolvimento e
manuteno,

limitaes do sistema e nvel de integrao com outras aplicaes.

214
Especial ateno deve ser dada ao nvel de integrao entre sistemas, bases de dados e
aplicaes Internet disponveis no portal.
Deve-se levar em conta duas advertncias de LAUDON e LAUDON (2000)
quanto fora das subjetividades organizacionais sobre os sistemas de informao. A
primeira assinala que a cultura organizacional influencia os sistemas de informao e
que estes sempre carregam em si essas influncias. A segunda advertncia a de que os
sistemas de informao so tambm fruto do caldeiro de diferentes perspectivas,
conflitos, compromissos e concordncias que existem no interior de uma organizao.

As bases de dados merecem ateno porque a partir delas as informaes


relevantes podem ser produzidas e distribudas com preciso e velocidade compatveis
com as demandas das organizaes.

medida que cresce a interatividade dos portais,

maiores so as necessidades em termos de segurana de dados.

As

tcncas e recursos

utilizados para o armazenamento podem ter impacto significativo no tipo de aplicao


empregada no portal municipal e, como conseqncia,

na

forma, quantidade e qualidade

da informao disponvel e na abrangncia, profundidade e capacidade dos servios


oferecidos.
Quanto tecnologia de telecomunicaes, fundamental para a anlise dos
condicionantes que atuam sobre um portal municipal.

necessrio conhecer as

capacidades da prefeitura em termos de velocidade, segurana e garantia da integridade


dos dados durante a transmisso. Estes aspectos, quando insuficientes, tendem a afastar
os usurios do portal municipal, podem gerar resistncias originadas no interior da
prpria prefeitura ou mesmo ocasionar danos de difcil reparao imagem do portal.
COELHO (2001a, p. 1 1 2) aponta a capacidade da utilizao da tecnologia da
informao de influenciar outros aspectos das organizaes, como a estrutura
organizacional, os recursos humanos e as prticas de gesto. O fato serve para
exemplificar a existncia de mtuas relaes de causalidade e influncia presente entre
os fatores condicionantes do desempenho dos portais municipais aqui apontados. Seu
carter no-determinstico, a natureza dinmica das organizaes e sua diferenciao
entre si, alm dos fatores subjetivos sempre presentes,
mapeamento de todas estas relaes.

tomam impossvel um

215

Para observar outros condicionantes organizacionais, til adotar-se um ponto


de vista sistmico. A partir dele, ter-se-, com MATUS (1 996, p. 343), que as prticas
de trabalho, formas organizativas e cultura organizacional, influenciam o desempenho
do sistema aberto em que se constitui a organizao. Segundo o autor, a organizao
opera com a qualidade permitida por seus subsistemas, sendo que a qualidade da gesto

pblica est relacionada com as prticas de trabalho enraizadas na organizao.


Dentre as prticas de trabalho, merecem especial destaque os

trabalho que

do suporte

processos de

prestao de servios pblicos e ao fornecimento de

informaes. No caso da anlise dos processos de trabalho, no basta identificar quais


so eles, mas tambm conhecer seu nvel de estruturao, integrao e informatizao.
CUNHA (2000) adverte sobre a necessidade de se integrar os processos de
trabalho aos recursos tecnolgicos, realizando aes de redesenho dos processos, ao
invs de simplesmente adaptar os processos existentes

Internet:

"A prtica de baixo risco, de automatizar a prestao de servios na


forma existente, traz ganhos relativos, menores, no entanto, do que se a
administrao pblica conseguir orientar a prestao de servios para
o seu cliente - cidado ou pessoajurdica (CUNHA, 2000, p. 1 23).
"

Se a prefeitura dispe de um alto nvel de estruturao, integrao e


informatizao de processos, pode valer-se disto para ampliar a profundidade e a
abrangncia dos servios oferecidos atravs do portal municipal.
Por outro lado, preciso considerar que as organizaes so complexas,
ambguas, repletas de paradoxos e passveis de mltiplas leituras (MORGAN, 1 997).
Essa condio faz delas palco de disputas, conflitos, indefinies e oscilaes,
constituindo sua

dinmica poltica interna que, no caso das prefeituras municipais. A

dinmica poltica interna envolve relaes de poder, redes de interesses, alianas


formais ou informais, explcitas e implcitas . Tomar a dinmica poltica interna da
prefeitura um elemento de anlise permitir compreender o processo de deciso e
i mplementao do portal

municipal, verificando as causas de dificuldades que

eventualmente se verifiquem.

216

importante observar, tambm, que as fronteiras entre uma organizao e seu

contexto no so rgidas. No caso de uma prefeitura municipal, por sua natureza de


rgo pblico, as dinmicas polticas organizacional e ambiental interpenetram-se em
elevado grau,

com a dinmica poltica interna sendo

potencializada pela dinmica

poltica em que se insere o governo municipal.


As caractersticas dos

processos decisrios so outro tipo de condicionante que

deve ser analisado. Os processos decisrios so prticas de trabalho para as quais


convergem influncias da dinmica poltica interna e externa da prefeitura, traos da
cultura organizacional, estilos de liderana, restries legais e estruturao de processos
de trabalho. Aqui, importante identificar o quanto as caractersticas dos processos
pelos quais as decises --especialmente aquelas relativas ao atendimento ao cidado, ao
uso de tecnologia de informao pela prefeitura e ao portal municipal- so tomadas
influenciam ou constrangem o desempenho do portal municipal.
Tambm as

prticas gerenciais vigentes na prefeitura podem condicionar o

desempenho do portal municipal. Neste item pode-se analisar as prticas de superviso


e delegao, a utilizao de informaes gerenciais, os padres de comunicao e os
mecanismos de acompanhamento do desempenho organizacional.
importante analisar a forma como se

especialmente

d o processo de controle de atendimento a

demandas e o controle de cumprimento de tarefas. Prticas de controle mais rgidas


podem criar exigncias diferenciadas em termos dos sistemas de informao que do
sustentao ao atendimento ao cidado atravs do uso de tecnologia de informao

(back-oifice).
A

cultura organizacional outra varivel a ser analisada para a compreenso

dos condicionantes organizacionais do uso de websites municipais pelas prefeituras,


segundo destaca BAKER

(1997, p. 69). Articulando um conjunto de valores, crenas,

pressupostos, ritos, rituais, cerimnias, mitos, heris e normas (MORAES, 2000), a


cultura

organizacional

atua como uma

organizaes, muitas vezes sobrepondo-se

base

imaterial

do

funcionamento

das

sua base material. Assim, compreender o

desempenho de uma organizao sem conhecer os elementos de sua cultura prpria,


uma tarefa fadada ao insucesso, uma vez que o grau de subjetividade que a cultura
organizacional propicia
central no

s relaes interpessoais no interior da organizao tem papel

desempenho

final.

MATOS

(1996, p. 344) observa que a cultura

217
organizacional condiciona decisivamente as prticas de trabalho e estas definem a
quantidade e a qualidade dos resultados produzidos pela organizao:

"As estruturas mentais, ou a cultura organizacional, definem as prticas


de trabalho. Um indivduo em uma organizao faz suas prticas de
trabalho condicionado apenas de forma muito fraca pelas formas
organizacionais, mas condicionado muito fortemente pela cultura
institucional. "
A comunicao interna est fortemente ligada s demais prticas organizacionais
e sofre direta influncia da cultura organizacional. DAVIS (1972, p. 3 1 9) destaca o
papel dos processos comunicacionais no comportamento organizacional, estabelecendo
vnculos entre a comunicao e o desempenho dos indivduos e situando o papel
daquela na transmisso das estratgias e expectativas de desempenho de parte da
gerncia. CHIAVENATTO (2000, p. 328) assinala que a comunicao tambm tem
aspectos motivacionais, ao "proporcionar as atitudes necessrias que promovam a
motivao, cooperao e satisfao nos cargos". Deve-se observar que esses efeitos
podem se dar tambm em sentido negativo, ou seja, problemas de comunicao podem
reduzir a motivao, impedir a existncia de um ambiente cooperativo e gerar
insatisfao dos recursos humanos. Ao longo do tempo, o acmulo de prticas de
comunicao problemticas tende a incorporar estas caracteristicas cultura
organizacional.
A cultura organizacional no tem fronteiras rigidas. Na verdade, caracteriza-se
por uma permanente mutao, que geralmente ocorre em mudanas contnuas, mais que
em sobressaltos. Ao mesmo tempo, abriga em si sutilezas, nuances e contradies e no
deixa de ser influenciada e influenciar a dinmica poltica interna da organizao.

preciso, para efeito da anlise de condicionantes organizacionais, manter ateno


tambm sobre essa mtua interferncia.
Ainda encarando a organizao do ponto de vista cultural, pode-se encontrar
outras "culturas", entendidas aqui como conjunto de valores, posturas e motivaes que
presidem as prticas de trabalbo em aspectos especficos. Trs delas so especialmente
importantes para a anlise dos condicionantes organizacionais dos portais municipais: a
cultura de atendimento ao cidado, a cultura interna do uso de tecnologia de informao

218

e a cultura de utilizao d a Internet. Note-se que o histrico do uso de tecnologia de


informao e Internet pela prefeitura tende a ser um fator com influncia sobre a cultura
interna de uso da tecnologia de informao e sobre a cultura interna de utilizao da
Internet.
FERLIE et al. (1999) destacam o papel da cultura organizacional no tocante aos
comportamentos dos servidores pblicos e sua influncia
ao cidado.

na

qualidade do atendimento

A cultura interna de atendimento ao cidado tem importncia por conta

de ser ela a portadora dos valores e posturas que presidem no s as prticas de trabalho
referentes

ao

atendimento ao cidado, como, tambm, as prprias concepes que os

funcionrios e dirigentes municipais levam consigo nas atividades de formulao,


implementao, gesto e avaliao de instrumentos de atendimento ao cidado. Isto
particularmente importante uma vez que este trabalho considera o portal municipal
centralmente como um instrumento de uma poltica --explicitada ou no-- de
atendimento ao cidado.

A cultura interna de uso da tecnologia da informao outro fator que deve


influenciar o desempenho de um portal municipal, e est vinculada

experincia de

utilizao da tecnologia por parte dos funcionrios envolvidos, constituindo-se em


direcionador do sucesso de iniciativas no campo da tecnologia de informao
(ALBERTIN, 200l).
Mais especificamente, pode-se falar, tambm, da

cultura de utilizao da

Internet pela prefeitura. Caso esta inexista --ou se esta cultura relativamente
incipiente-- podem surgir obstculos

efetiva utilizao do portal municipal como

instrumento de atendimento ao cidado. Entre as dificuldades que podem decorrer da


cultura de utilizao insuficiente da Internet esto a

baixa adeso e participao no

desenvolvimento, implantao e manuteno do portal municipal, definio inadequada


de contedos e de padres de estruturao do portal, dificuldades para responder a
demandas dos cidados-usurios, avaliaes indevidas da necessidade e do desempenho
do portal municipal e baixo nivel de prioridade concedido ao portal municipal na
agenda dos decisores da prefeitura.
ALBERTIN (200 1 , p.

46) destaca o papel dos atores internos envolvidos em

projetos de mudana de padres de operao de organizaes baseados na tecnologia de

219

informao.

participao, envolvimento e apoio dos nveis hierrquicos

superiores um aspecto visto como fundamental para o sucesso de qualquer iniciativa,


no somente em termos de garantia de acesso aos recursos necessrios como tambm
em termos de apoio poltico

iniciativa. O mesmo autor destaca, tambm, o papel do

patrocinador interno, ou seja, um dirigente que permanentemente demonstre a


importncia da iniciativa, sendo responsvel por mant-la na agenda dos dirigentes da
organizao e por encaminhar a resoluo de conflitos.
Abordando especificamente os websites municipais, BAKER ( 1 997, p. 58)
corrobora essa posio, e afirma que o suporte de agentes-chave de mudana interna e o
apoio das lideranas polticas do governo municipal so futores crticos para o sucesso
da implementao de um portal municipal.
J PINTO & SLEVIN (1 988), identificando fatores-chave de sucesso para
projetos de tecnologia de informao, destacam a importncia

das caracteristicas

pessoais do responsvel pela iniciativa e a autoridade a ele atribuda-(pINTO e


SLEVIN, 1988; citado em ALBERTIN,

200 1 , p. 47). CUNHA (2000, p. 1 26) destaca

entre os atributos desejveis a capacidade de:

alinhar estrategicamente o portal aos objetivos de governo, quando o


alinhamento no for conseguido atravs da estrutura formal de informtica;

enfrentar os desafios de integrao e de adeso dos diversos atores;

liderar um projeto desenvolvido por uma eqUipe multidisciplinar, que


apresenta dificuldades de relacionamento decorrentes da formao e/ou do
perfil pessoal diversificado; e

identificar oportunidades de aplicao da tecnologia, pelo conhecimento

das

inovaes de mercado.
A

posio da gesto do portal na estrutura organizacional da prefeitura

tambm condiciona os resultados obtidos pelo portal municipal. BAKER ( 1 997)


assinala

que

estrutura

do

governo

influencia o

processo

de

elaborao

implementao de polticas, inclusive na adoo de polticas inovadoras. Cabe, aqui,

220
uma

anlise em duas dimenses: hierrquica e funcional, combinada com a anlise

das

responsabilidades e do grau de autoridade do rgo responsvel pelo portal municipal.


Do ponto de vista da hierarquia da prefeitura, interessa saber em que nvel
hierrquico encontra-se a unidade organizacional responsvel pelo portal. Caso o portal
municipal receba destaque na hierarquia da prefeitura, pode-se supor que tenha maiores
possibilidades de produzir resultados satisfatrios.

A posio da equipe responsvel na

hierarquia da prefeitura pode contribuir para o nvel de prioridade conferido ao portal, o


tempo de resoluo de problemas, o volume de recursos alocados, a presena no tema
na agenda dos dirigentes municipais e o nvel de envolvimento

das diversas unidades na

utilizao do portal.
Em termos funcionais, a posio da unidade responsvel pelo portal municipal
na estrutura organizacional pode influenciar seu desempenho. Normalmente, os portais
municipais tm seus responsveis ligados

rea de tecnologia da informao ou de

comunicao social das prefeituras, sendo que ao longo dos anos e da ampliao do
uso de Internet pelos municpios as responsabilidades tenderam a migrar da rea de
tecnologia da informao para a de comunicao social.

possvel atribuir a

responsabilidade a equipes multidisciplinares no ligadas a nenhuma


tambm.
integrada

das duas reas,

Pode-se ainda imaginar comits intersetoriais responsveis pela gesto

das informaes (VAZ, 1997).

Tambm importante levar em conta os


analisar em trs nveis.

Em um grau maior

recursos humanos, que se pode

e inicial de generalizao, possvel

analisar as caractersticas globais dos recursos humanos da prefeitura. Neste caso, trata
se de obter informaes gerais sobre polticas de remunerao, recrutamento e seleo
de recursos humanos. Tambm preciso considerar aspectos motivacionais, condies
de

trabalho,

nvel

de

qualificao

adequao

s necessidades do trabalho.

Especialmente crtico compreender o alcance das polticas de capacitao de


servidores para uso de recursos da tecnologia da informao, uma vez que

"as organizaes pblicas brasileiras ainda no possuem uma


estratgica integrada e organizada de forma a preparar servidores e
gerentes para a plena utilizao

das

ferramentas e para o

aproveitamento das oportunidades oferecidas pelas novas tecnologias,

221

sendo, entretanto, prtica consolidada a existncia de programas


permanentes de

treinamento

em

microinformtica,

voZtados

capacitao em aplicaes de automao de escritrio e de introduo


ao ambiente Internet. " COELHO (2001 a, p. 1 14).
Este tipo de anlise, entretanto, apresenta concluses muito gerais e, portanto,
tem poder de explicao muito reduzido, em termos de condicionantes do desempenho
de um portal municipal, o que toma aconselhvel reduzir o grau de generalizao a
partir da reduo do foco da anlise. Assim, importante identificar as caractersticas
dos recursos humanos das unidades com grande relao com o portal municipal, como a
unidade responsvel pela tecnologia da informao, as unidades organizacionais
responsveis pelo desenvolvimento e manuteno as aplicaes que dem suporte
prestao de servios por meio do portal municipal, a unidade responsvel pelas
atividades de comunicao da prefeitura e clientes internos do portal municipal, como
unidades prestadoras de servios pblicos e de informao ao cidado.
Prosseguindo, ainda necessrio que a anlise dos condicionantes de recursos
humanos aprofunde-se uma vez mais, atingindo a unidade organizacional responsvel
pela gesto do portal municipal. As mesmas variveis utilizadas na anlise dos dois
nveis anterores so vlidas para este nvel, com especial ateno para a qualificao
dos recursos humanos envolvidos no desenvolvimento, gesto e manuteno do portal
municipal, face sua importncia, destacada por COELHO (2001 a, p. 1 29), que aponta
a experincia britnica de vinculao das estratgias de utilizao da Internet poltica
de capacitao de recursos humanos como importante exemplo. BAKER ( 1997) registra
que o treinamento requerido para otimizao do uso de sistemas informatizados no se
restringe s aes de implantao, devendo ser considerados tambm custos e aes de
longo termo.

5.2.3

Condicionantes polticos e estratgicos


A disponbilidade de recursos e sua aplicao no pode ser considerada somente

em seu papel de condicionante organizacional. As polticas competem por alocao de


recursos tanto no mbito de sua formulao e implementao, quanto no de sua
operao. As decises que envolvem a adoo de uma dada poltica ou instrumento de
poltica pblica so decises alocativas que refletem movimentos internos do governo e

222

suas tenses e relaes com a prefeitura e com a sociedade . Em geral, essas decises
expressam-se

em

dispndios realizados. Enquanto os gastos com

uma poltica ou

65
instrumento de poltica pblica so tangveis e mensurveis , o conjunto de prioridades
estabelecidas e as motivaes por trs das decises, so, evidentemente, menos
transparentes. Entretanto,

essas prioridades e motivaes so elementos-chave para

compreender as polticas pblicas, devendo ser considerados em sua avaliao.


A distino estabelecida por FIGUEIREDO & FIGUEIREDO (1 986), entre
avaliao poltica e avaliao

da poltica, vem em socorro dessa necessidade. Ao

apresentar esta distino, os autores criam dois momentos complementares para o


processo de avaliao.

A avaliao poltica uma etapa precedente para o

entendimento da poltica e suas conseqncias, e que se impe como:

"anlise e elucidao do critrio ou de critrios que fundamentam


determinada poltica: as razes que a tornam prefervel a qualquer
outra. " FIGUEIREDO e FIGUEIREDO ( 1 986, p. 62).
O carter normativo dessa avaliao precedente destacado por

KAYANO &

CALDAS (2002), que assinalam que a formulao da poltica origina-se de um processo


de deciso diretamente necessrio para a defInio de objetivos claros.

Tem-se,

portanto, que a avaliao deve levar em conta os objetivos mais gerais e os pressupostos
que levam a adoo da poltica pblica e de seus instrumentos.
O que se v, portanto, que as aes no campo das polticas pblicas no se
constroem gratuitamente, mas partem de vises explcitas ou no dos objetivos e
estratgias do governo municipal.
COELHO (2001 , p. 129) alerta para o fato de que

"as tecnologias devem ser vistas como simples ferramentas que no


podem, e nem devem, substituir a definio de polticas, das formas de
interveno ou das estratgias ".

.!i2 Logicamente,

pode ocorrer que artificios contbeis tomem menos transparentes estas informaes.

223
MATOS (1 996,

p.

51)

estabelece que o sucesso de qualquer iniciativa de

governo depende da capacidade de governo e da governabilidade do sistema para o

projeto de governo

em questo. Como projeto de governo, refere-se "ao contedo

propositivo dos projetos de ao que um ator prope-se para alcanar seus objetivos".
Este contedo propositivo articula-se em um clculo interativo sobre decises incertas

ou desconhecidas que leva em conta os movimentos de outros atores sociais em um


quadro de interdependncia

das

decises e mtuo condicionamento

das

incertezas.

Ou,

dito de outra forma: o governo dispe de um conjunto de proposies de ao cuja


implementao depende do jogo poltico, tanto

das

aes dos demais atores sociais

como das prprias avaliaes que o governo faz dessas aes em relao
capacidades de interveno e

suas

s relaes de governabilidade.

Tome-se esta viso mais referenciada na planificao centralizada, adotada por

MATOS (1 996),
permevel
governo

ou empregue-se uma concepo de ao governamental mais

interao propositiva e colaborativa com a sociedade e outros nveis de

(SPINK, 2002),

de qualquer maneira as proposies de governo normalmente

se materializam em "planos de governo" ou "estratgias de governo". Mais do que ser


um documento formal, os planos ou estratgias podem ser interpretados como um
conjunto articulado de proposies estratgicas. Esse conjunto

pode ser decomposto,

normalmente, por um critrio setorial (planos para educao, para a sade etc.) ou por
orientaes a problemas (planos para combate a fome, planos para promoo do
crescimento econmico etc.). Qualquer que seja a forma de classificao que se utilize,
no se pode deixar de compreender que tais proposies estratgicas tambm se
organizam em nveis que correspondem a subsetores ou a aspectos particulares de um
problema. Essas formulaes particularizadas e sua articulao entre si, de qualquer
forma, direcionam o funcionamento da prefeitura e condicionam os efeitos da utilizao
de portais para o atendimento ao cidado.
Com base nessas consideraes, possvel analisar como se insere o portal na
estratgia do

governo

muncipal,

entendendo-se

que

esta

insero

tem

carter

condicionante sobre os efeitos de sua utilizao no atendimento ao cidado. Assim, um


trabalho de avaliao dos condicionantes polticos e estratgicos do portal municipal,
baseado

nas

proposies

dos

autores

acima

citados,

perrnte

compreender

intencionalidades e respostas a demandas e presses polticas que, de alguma forma,

224
ifluenciam na utilizao dos portais para o

atendimento aos cidados nos casos

estudados.
As relaes de causalidade e influncia entre formulaes ou posicionamentos
programticos e estratgicos do governo municipal e o portal municipal podem ocorrer
em dois mbitos: condicionantes gerais, relacionados s bases polticas das aes do
governo e s formulaes sobre polticas pblicas com pontos de contato com o portal
municipal; condicionantes especficos, representados pelos aspectos do projeto

de

governo relacionados diretamente ao atendimento ao cidado e utilizao da Internet.

5.2.3.1 Condicionantes polticos e estratgicos gerais


Os condicionantes polticos e estratgicos gerais esto diretamente vinculados s
bases polticas que presidem as aes do governo em nvel estratgico. Podem, portanto,
existir de forma no sistematizada ou explicitada e devem ser considerados a partir tanto
de documentos formais de planejamento de governo como identificados a partir do
discurso dos governantes e de suas prticas. Com isto, quer-se dizer que o nvel de
generalidade desses condicionantes nem sempre toma sua identificao possvel a partir
de instrumentos objetivos, exigindo do pesquisador um esforo tambm interpretativo
das aes (ou omisses) do governo municipal.
Primeiramente, oportuno identficar as orientaes polticas e que permeiam
e interagem na construo da agenda do governo e na formulao, implementao,
gesto e avaliao das polticas pblicas. A identificao das prioridades assumidas e
praticadas pelo governo municipal tem contribuio positiva para esta tarefa Entretanto,
este esforo analtico deve fugir da extrema generalidade para dotar-se de maior
capacidade de explicao. Para tanto, algumas questes mais especficas devem ser
tratadas.
As orientaes polticas do governo municipal trazem, como conseqncia, o
estabelecimento de vises da cidadania que presidem suas aes. Evidentemente, pode
ocorrer um embate entre distintas vises, com capacidade para influenciar o
desempenho do portal municipal. Cabe aqui considerar as observaes de

MATUS

(1 996) sobre o jogo poltico. O resultado, portanto, no pode ser tratado como uma

225
varivel determinstica, mas sim como uma posio -fruto das aes dos distintos
atores- em um determinado momento, portanto sujeita a variaes e inflexes.
Para nortear essa identificao das vises da cidadania, algumas questes podem
ser de grande valia. Uma primeira delas diz respeito aos compromissos do governo

municipal em termos de afIrmao, consolidao

e expanso de direitos da

cidadania.
A

afirmao, consolidao e expanso dos direitos da cidadania vista, neste

trabalho, como um pressuposto do funcionamento do Estado e, mais especificamente,


de um governo municipal. DANIEL ( 1 999) procura contrapor o governo que reproduz
as prticas da "poltica tradicional" ao governo que promove a expanso, afirmao e
consolidao dos direitos dos cidados. Para o autor,

a poltica tradicional caracterizada pela disseminao das prticas

fisiolgicas e pela captura do governo local por parte do poder


econmico e das elites locais " (DANIEL, 1999, p. 215).
A

esta prtica poltica contrape-se uma orientao do governo local para a

promoo dos direitos, vistos, por definio, como iguais para todos os cidados. A
contraposio que se faz entre uma prtica poltica clientelista, ou seja guiada pelas
relao pessoais, e uma prtica poltica orientada para a cidadania, portanto suportada
pela impessoalidade. Na mesma direo, VAZ (2002a), relaciona a transparncia das
aes do governo municipal garantia da impessoalidade no acesso aos servios
pblicos. Garantir essa impessoalidade significa a afirmao de direitos acessveis a
todos os cidados e no somente queles cujas condies econmicas o permitam.
Nesse sentido, vale a pena explorar a postura do governo municipal quanto a
dois pontos de vista O primeiro deles o da abrangncia.

preciso identificar que

direitos so privilegiados pelo governo municipal em sua agenda, uma vez que, como

DANIEL ( 1 999) observa, a defesa de direitos no significa, necessariamente, promoo


da cidadania ou afirmao dos direitos coletivos sobre os individuais ou, muito menos,
garantia de defesa do "interesse pblico", este mesmo um produto dinmico e relativo
da disputa simblica e da disputa poltica concreta.

226
o

segundo ponto de vista refere-se profundidade de suas aes no campo dos

direitos do cidado.

partir de suas aes efetivas cabe identificar at que ponto

verificam-se vinculaes do funcionamento da prefeitura municipal com objetivos de


remoo de entraves ao exerccio dos direitos dos cidados e vinculao das polticas
pblicas e seus instrumentos construo, afirmao e consolidao de direitos.

portanto, este ponto de vista,

um

espao de observao sobre prticas como

integrao de polticas pblicas setoriais e a formulao e gesto de polticas pblicas,


valendo-se de temticas transversais (ou seja, que permitam que um dado problema seja
contemplado por aes em diferentes unidades organizacionais ou de diferentes
polticas pblicas).
Uma segunda questo a ser tratada diz respeito s prioridades de atuao do

governo municipal. O principal cuidado que o problema exige a identificao das


prioridades reais, que muitas vezes no so explicitadas ou mesmo so escamoteadas
pelo discurso poltico oficial. Trata-se, aqui, de identificar quais so os alvos prioritrios
de ateno do governo municipal, em termos de polticas pblicas, instrumentos de
interveno ou problemas a merecer destaque na agenda.
A

terceira questo refere-se s diretrizes que presidem a prpria estruturao

do governo municipal para a promoo da cidadania e a forma como estas se


refletem no funcionamento e organizao da prefeitura. VAZ (2002a, p. 271) assinala
que

um

governo preocupado em ampliar sua permeabilidade sociedade civil e em

promover a cidadania deve adotar princpios de democratizao das polticas pblicas,


descentralizao das decises e possibilidades de maior participao popular em todo o
processo de gesto, alterar prticas de trabalho dos vrios setores da prefeitura, criar
mecanismos que garantam a impessoalidade na prestao de servios e redirecionar o
funcionamento dos rgos municipais para o fornecimento de informaes sociedade
civil. Estas aes, combinadas aos compromissos e prioridades de governo, podem
funcionar como condicionantes gerais da ao do governo atravs de portal municipal.

possvel buscar condicionantes tambm em sentido diferente, ou seja, no

partindo da identificao das prioridades, mas sim dos possveis objetos de ateno do
governo municipal.

maneira como so vistos e recebem ateno do governo pode

condicionar o desempenho do portal municipal. Esta observao nos remete


necessidade de dar ateno aos condicionantes polticos e estratgicos especficos que

227
dizem respeito diretamente

maneira como o portal municipal concebido, planejado,

implementado, operado, gerido e avaliado.

5.2.3.2 Condicionantes polticos e estratgicos especficos


GUTHRIE e DUTTON

( 1992) destacam a importncia de fatores polticos e

culturais no processo de adoo de sistemas de informao pblicos de abrangncia


local. No caso do uso dos portais municipais, o principal aspecto a ser considerado
anlise dos condicionantes polticos e estratgicos

na

de seu uso o conjunto de

expectativas que o governo municipal tem com relao ao atendimento ao cidado. Isto
engloba questes como o entendimento dominante em relao ao usurio dos servios
pblicos.
Assim, uma questo indispensvel, e decorrente dos aspectos anteriormente
tratados, a indagao sobre qual o

entendimento dominante no governo municipal

em relao ao usurio dos servios pblicos. O centro dessa discusso a distino


entre cidado e consumidor de servios pblicos. Com a emergncia, nas dcadas de
66

1980 e 1 990, de novos modelos de organizao do Estad0 , a importao de conceitos,


prticas e crenas em expanso no setor privado pelo setor pblico gerou o surgimento
de vises do usurio dos servios pblicos como "cliente" ou "consumidor". A tnica
deste movimento foi buscar melhorar as prticas de atendimento, superando limitaes
do modelo burocrtico tradicional, de inspirao weberiana, como apresenta ABRUCIO

(1997, p. 8):
"0fato

incontestvel no debate internacional sobre a administrao

pblica, considerado mesmo por aqueles que so fe"enhos crticos do


manageralism,

que o modelo burocrtico weberiano no responde

mais s demandas da sociedade contempornea (pollitt, 1990). Voltado


cada vez mais para si mesmo, o modelo burocrtico tradicional vem
caminhando para o lado contrrio dos anseios dos cidados.

a partir

desse processo que o modelo gerencial comea a preencher um vcuo

ll<t Este

assunto tratado na seo 2. 1 deste trabalho.

228

terico e prtico, captando as principais tendncias na opinio pblica,


entre as quais se destacam o controle dos gastos pblicos e a demanda
por melhor qualidade dos servios pblicos. "
No entanto, esse movimento trouxe, entre seus efeitos, uma reduo do contedo
de cidadania atribudo ao usurio de servios pblicos. Transformado em cliente
consumidor, o cidado v o direito ao acesso ao servio pblico e sua possibilidade de
participar de sua gesto substitudos por uma relao que, se no completa e
verdadeiramente presidida pela lgica de mercado, tenta emul-la.
A

equparao (ou reduo) de cidado-usurio para cliente criticada como

uma viso frgil, por limitar o alcance do conceito de cidadania. Entender o cidado
usurio como cliente dos servios pblicos significa, em ltima instncia, eleger o
mercado como mediador da cidadania. O exerccio da cidadania passa, no caso dos
servios pblicos, a remeter-se s prticas, princpios e valores de mercado.
POLITT (1 990: 1 83) manifesta a inadequao dessa transposio conceitual,
assinalando que:

"no basta tratar os usurios de servios pblicos como meros


consumidores, ignorando a dimenso da cidadania envolvida. Em que
pesem as contribuies do uso de mecanismos do mercado para o
governo, [ . .] no se pode Jazer uma transposio pura e direta de um
setor para o outro. Em outras palavras, a eficincia e a eficcia no
podem corresponder exatamente aos mesmos valores e significados no
setor pblico e no setor privado ".
Por conta disto, o autor

estabeleceu uma distino entre as duas vises:

consumidor de servios pblicos e cidado. Enquanto a relao de consumo uma


relao de atendimento a demandas individualizadas e desconectadas entre si, a relao
entre o cidado-usurios dos servios pblicos e os rgos provedores dos servios
necessariamente inclu vinculaes que ultrapassam os limites do atendimento
individualizado,

como

')ustia,

representao,

oportunidades" (pOLITT, 1 990, p. 1 29).

participao

igualdade

de

229

Apesar de sua importncia, observar condicionantes polticos e estratgicos


quanto ao atendimento ao cidado no d conta da totalidade de condicionantes
polticos e estratgicos diretamente ligados ao desempenho de um portal municipal.
Outras temticas so abordadas neste tpico.
Iniciativas que promovem a

disponibilidade de informaes so um tema

chave, portanto, mesmo quando no existe uma poltica defInida. Partindo do princpio
de que a informao um direito de cidadania (JARDIM, 1 997), VAZ (2002a)
estabelece relaes entre a transparncia
disponibilidade

de

informaes.

Em

das aes do governo municipal

outra

vertente,

tambm

e a

afIrma que

disponibilidade de informaes sobre os servios pblicos um fator de garantia de


impessoalidade em seu acesso.
GUTHRIE et a!. ( 1990) associa a disponibilidade de informaes em meio
eletrnico e a sua utilizao pelos cidados, ao que FLORES (1991) acrescenta o fato de
que a inexistncia de informaes disponveis em meio eletrnico, por sua vez,
desestimula os cidados a utilizar recursos eletrnicos para acessar informaes,
gerando um crculo vicioso.
A disponibilidade de informaes atravs da Internet no se resume ao
conhecimento por parte dos cidados das aes em curso por parte do governo
municipal. Pode tambm estimular
pblicos (JOHNSON,

participao popular nas decises de rgos

1998). O mesmo autor tambm aponta a Internet como

ferramenta que pode servir ao controle social

das aes dos governos, viso tambm

compartilhada por VAZ ( 1995).


Uma srie de polticas pblicas municipais atuam como condicionantes
fortssimos do portal municipal. Primeiramente, importante verifIcar a existncia de
uma

poltica de atendimento ao cidado no mbito do governo municipal.

Novamente, cabe o registro de que no necessariamente o pesquisador ir defrontar-se


com uma poltica formalizada. O mais importante, em termos de trabalho investigativo,
verifIcar como o governo municipal entende

o problema. Em parte esta resposta

encontra-se no entendimento do papel destinado pelo governo municipal aos usurios


dos servios pblicos, mas no se esgota nesse ponto. A poltica de atendimento ao
cidado pode incluir, tambm, decises e atitudes frente ao estabelecimento de padres

230
de qualidade e modelos de atendimento, critrios e prticas de avaliao da qualidade
dos servios de atendimento e estruturao de processos de trabalho relacionados ao
atendimento ao cidado (ENAP, 200Ib). Especial ateno merecem o nvel de
orientao dos servios pblicos para o atendimento ao cidado, em contraposio
orientao burocrtica e a aplicao de tecnologia da informaes aos processos de
atendimento ao cidado.
Diretamente relacionada com a poltica de atendimento ao cidado est a
poltica de modernizao administrativa da prefeitura. As aes de modernizao
administrativa normalmente vm ao encontro da necessidade de maior racionalizao no
uso dos recursos, da presso da sociedade por transparncia e das demandas por melhor
qualidade dos servios pblicos. Ao longo da dcada de 1 990, juntamente com
mudanas nos paradigmas da Adminstrao Pblica, com a emergncia do modelo
gerencial, surgiram diversas experincias que, a partir da busca do estabelecimento do
foco no cidado, incorporaram ao setor pblico tcncas originrias do setor privado,
novas tcnicas de gesto e mltiplas possibilidades abertas pela tecnologia da
informao.
VAZ (200 I) caracteriza os processos de modernzao administrativa como uma

forma de mudana organizacional e identifica como principais transformaes geradas


por esses processos o estabelecimento de novas formas de atendimento ao cidado,
novos processos e prticas de trabalho e o surgimento de novas formas de tratamento da
informao.
DANIEL (2001), se opondo viso de Estado mnimo defendido pelo discurso
de inspirao neoliberal, prope a modernzao administrativa como caminho para a
construo de um "Estado local forte", capaz de "prestar servios pblicos com
democracia e eficincia, com qualidade e produtividade". Os dois autores, em
concepes bastante prximas, apontam que os programas de modernzao
administrativa podem incorporar instrumentos como:

elaborao de indicadores de desempenho da administrao municipal,


tornados pblicos;

instituio de padres de qualidade do atendimento ao cidado;

23 1

alteraes na estrutura organizacional;

mudanas no desenho dos processos de trabalho, com foco na forma de


prestao de servios pblicos;

intervenes voltadas promoo de mudanas na cultura organizacional;

valorizao do servidor pblico e melhoria de suas condies de trabalho;

capacitao profissional dos servidores pblicos; e

incorporao de tecnologia da informao, especialmente a Internet, aos


processos de trabalho e atendimento

Os instrumentos

ao

cidado.

disposio das polticas de modernizao administrativa das

prefeituras apontados tanto por

DANIEL (2001), quanto por VAZ (2001), tendem a

possuir atributos de condicionantes do desempenho dos portal municipal.


aplicao de recursos da tecnologia da informao, inclusive

o caso da

e com destaque

Internet, ao lado do redesenho de processos de trabalho, especialmente daqueles


voltados para o atendimento ao cidado. Tambm as aes de publicizao de
informaes,

inclusive

de

padres

de

desempenho

de

servios

pblicos

so

componentes de uma poltica de modernizao administrativa que podem ter efeitos


sobre um portal municipal.
A maneira como o governo se posiciona frente

questo da informo pblica

e da publicizao de informaes, inclusive com a possvel existncia de uma

poltica

de acesso informao do governo municipal, tem efeitos significativos sobre o portal


municipal, uma vez que seu contedo pode variar em funo dessas escolhas do
governo e que a base tecnolgica de um portal municipal presta-se para esse tipo de
atividade (VAZ,

1995).

BECKER e TENEBAUM

(1973, p. 456) registram que o acesso informao

em poder do Estado, inclusive aquela

computadorizada, deve ser visto como um

direito, devendo os governos, portanto, tomar providncias para que no se transforme


em privilgio de quem tem recursos para faz-lo. Tambm alertam para o fato de que a

232
facilitao de acesso dos cidados

s informaes referentes

ao

governo pode ser um

fator de equilbrio entre Estado e sociedade.

existncia de uma

poltica para utilizao da Internet pela prefeitura

municipal tambm condiciona o desempenho de seu portal no atendimento ao cidado.


Um primeiro aspecto a se levar em conta o quanto esta poltica diferenciada da
poltica de tecnologia de informao (evidentemente, guardando as devidas relaes de
interdependncia). H muitas diferenas entre a existncia de um tpico na poltica de
tecnologia da informao da prefeitura municipal referente

Internet, privilegiando os

aspectos tcuicos de conexo e infra-estrutura ou a integrao com os sistemas de


informao, e o estabelecimento um conjunto de formulaes para uso especfico da
Internet, que possam ir

alm dos aspectos tcnicos, considerando os aspectos

organizacionais, comunicacionais e polticos desse instrumento, no que BAKER


p.

(1 997,

17) denomina "soft infrastructure".

importante analisar o contedo desta poltica em termos de objetivos que

estabelece, indicadores de avaliao utilizados, prticas de monitoramento sistemtico


do uso do portal empregadas, principais etapas de implementao, contedos e recursos
de Internet privilegiados, abrangncia no interior da prefeitura municipal (em termos de
rgos e servidores atingidos), integrao com sistemas de informao da prefeitura
municipal, interatividade com os usurios, pblicos beneficirios e sua integrao com
uma poltica de incluso digital, com uma poltica de atendimento ao cidado e uma
poltica de modernizao administrativa.
o processo de elaborao da poltica de Internet do municpio destacado por

BAKER

(1997) como outro fator que condiciona a poltica e, conseqentemente, o

desempenho do portal municipal. O autor destaca o papel de fatores clssicos, como as


caractersticas do pblico-alvo da poltica e o papel dos diversos participantes e
envolvidos no processo

(stakeholders),

observando que tendem a ser bastante

especficos em cada situao e localidade.


Poder-se-ia acrescentar, tambm, a vinculao das iniciativas propostas na
poltica de utilizao da Internet
estratgias

s diretrizes nacionais para expanso da Internet e s

nacionais de desenvolvimento (COELHO,

2001a, p. 128), no caso de

233

existirem fonnulaes nacionais com suficiente fora para pennear as estratgias


municipais.
Outro condicionante que no pode ser desprezado a

poltica de incluso

digital adotada pelo governo municipal. Como j abordado neste trabalho, a falta de
acesso

tecnologia da informao e Internet, creditvel tanto a fatores econmicos

quanto sociais, um dos mais significativos obstculos

sua utilizao e se constitui,

crescentemente, em um novo aspecto da excluso social.

BAKER (1997, p. 1 8) assinala

a importncia de capacitar e oferecer suporte os usurios do portal para o seu sucesso,


registrando que normalmente essa necessidade

--e,

por conta disso, os investimentos

para atend-la-- so grosseiramente subestimados por conta da suposio de que os


usurios iro necessitar pouco ou obtero esse suporte e capacitao por outros meios.
GERMAN (2000b, p. 105) destaca a necessidade de iniciativas neste campo,
atravs de um conjunto de sete classes de iniciativas de carter global, que se pode
adaptar para o nvel local da seguinte maneira:

ampliao fisica da infra-estrutura (no caso brasileiro, os municpios tem


pouco ou nenhuma capacidade de interveno neste campo);

expanso do acesso, privilegiando a expanso de acesso

Internet para

grupos de cidados, por meio de telecentros;

ampliao
facilidades

de capacidades,
de

acesso

com

atravs de iniciativas que


prticas

pedaggicas

combinem as

para

desenvolver

habilidades na populao para uso de recursos de tecnologia da infonnao;

ampliao do contedo disponvel, com estmulo

criao de contedos de

interesse de grupos sociais especficos;

desenvolvimento de novas e criativas aplicaes voltadas

qualidade de

vida da populao, com adequao da tecnologia s necessidades locais;

234

estabelecimento de relaes
envolvendo governos

em

de cooperao para a incluso digital

vrios nveis, organzaes da sociedade civil e

organsmos internacionais de cooperao; e

busca de fontes inovadoras de fmanciamento para a incluso digital.

A presena dessas iniciativas, ou de outras ainda menos exploradas, como a


adoo de tecnologias baseadas no barateamento

de custos de equipamentos para acesso

Internet (aparelhos de televiso e computadores especialmente projetados para utilizar


a Internet), isoladamente ou de maneira combinada, pode influenciar o porta! municipal
mantido por

uma

prefeitura em duas frentes: tanto no que diz respeito ao contedo

oferecido como nos padres de consumo dos servios ofertados, por meio da ampliao
da base de cidados-usurios.
Outra destas polticas com capacidade para influenciar o desempenho do portal municipal a Poltica de
Tecnologia da Informao da prefeitura, uma vez que tem influncia sobre a cultura

de uso da

tecnologia da informao, a cultura de Internet e os padres de uso da tecnologia por parte da prefeitnra.

A politica de tecnologia da informao determina, tambm, a evoluo da disponibilidade de recursos de


informtica disposio da prefeitura.

Na anlise deste condicionante, especial ateno deve ser

oferecida ao alinhamento da poltica de tecnologia de informao com os principais elementos das


formulaes estratgicas centrais do projeto de governo da gesto municipal. Outros aspectos a serem
considerados de maneira privilegiada so a padronizao e integrao de redes e sistemas de informao
(COELHO, 2001a), a padronizao de recursos de software, a expanso de recursos de telecomunies, e
a capacitao de servidores municipais para o uso de tecnlogia da informao.
Por

fim, vale lembrar que o entendimento do papel destes condicionantes no

pode deixar de levar em conta os aspectos econmicos de cada um deles: de nada


servem polticas pblicas bem concebidas e estruturadas, se no

h alocao de recursos

para sua implementao. Os recursos destinados oramentariamente, e sua efetiva


aplicao nas polticas pblicas relacionadas ao portal municipal, so o condicionante
67
de seu desempenho que no pode ser ignorad0

Z evidente a aplicabilidade destas informaes tambm para avaliaes de viabilidade e anlises custo
beneficio do website municipal. Entretanto, essas aes encontram-se fora do escopo deste trabalho.

235

Nesta seo foi apresentado o bloco de anlise de contexto de identificao de


condicionates do modelo MAAP-M A prxima seo traz o bloco de anlise de
foncionalidades e padres de uso dos portais municipais.

5.3

Funcionalidades e padres de uso

Modelo de Anlise de Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M) tem seu

bloco de anlise de funcionalidades e padres de uso apresentado nesta seo. Trata-se,


aqui, de estabelecer bases de anlise das condies concretas de produo e consumo de
servios.
ROCHE (2000, p. 43) articula a obteno de resultados existncia de produtos
de interveno. Dito de outra forma, os resultados de uma poltica pblica ou do
emprego de um de seus instrumentos s podem ser produzidos a partir de uma
interveno concreta, objetiva, fruto da atividade humana. Da se conclui que a
avaliao dos resultados e dos impactos necessita ser fundamentada por informaes
sobre as caractersticas da interveno em sua materialidade. Faz-se imprescindvel,
portanto, o emprego de um instrumento analtico e avaliativo especfico para essa tarefa,
fundamental para a operao de identificao de impactos a partr dos resultados.
No problema em estudo, a compreenso. da dimenso dos resultados dos portais
exige o conhecimento dos servios e informaes disponveis e dos padres de sua
utilizao. Para que isto seja possvel, o estudo dos resultados gerados pelos portais
precisa valer-se da compreenso das condies que determinam o padro de consumo
dos servios prestados aos cidados atravs dos portais. Para tanto, necessrio um
trabalho prvio de anlise e avaliao de funcionalidades

dos portais municipais,

buscando identificar as caractersticas da oferta de servios.


Como discutido no captulo anterior, a eficcia de um portal pode ser pensada,
do ponto de vista tecnolgico, a partr da interao entre trs elementos:

a interface disponvel para os usurios, em termos de facilidade de uso,


estruturao, integrao e coerncia das vrias partes, conformao s

236

suas habilidades e hbitos de utilizao

e atendimento

s suas

necessidades;

os contedos oferecidos, tanto no formato de prestao de servios por


meio de sistemas de informao integrados ao portal como pela oferta de
informaes de interesse dos usurios, em termos de suas reais
necessidades e expectativas; e

os padres de acesso ao portal, em termos de velocidade, capacidade,


confiabilidade, oferta de pontos de acesso livre e adequao

expectativas e necessidades dos usurios.


Concluiu-se no mesmo capitulo, tambm, que conveniente manter o foco da
avaliao naqueles fatores diretamente relacionados s possibilidades de contribuio
do portal municipal para o desempenho organizacional, o que, no problema em estudo,
significa identificar a influncia da configurao tecnolgica e de seu entorno sobre a
capacidade de gerar transformaes na cidadania atravs do uso de portais municipais.
Assim, no se trata de realizar anlises e avaliaes com o fito de extrair delas
valor absoluto em si, mas sim de utilizar o recurso de avaliar o uso da Internet para o
atendimento ao cidado em um caso especfico, apontando concluses contextuadas em
relao sua contribuio ao desempenho do portal para a promoo da cidadania.
No se trata, tambm, de estabelecer ' avaliaes comparativas entre portais,
buscando conhecer os "melbores" ou "os mais completos", ou "os mais usveis" ou de
construir

rankings dos "melbores" websites como em DEMCHAK et aI. (2000) ou

GANT e GANT (2002), mas de identificar as condies tcnicas dos portais s quais se
pode relacionar contribuio ao desempenho do portal municipal como instrumento de
atendimento ao cidado e promoo da cidadania.
A seguir, so apresentadas s categorias de anlise das funcionalidades e padres
de uso dos portais municipais a serem empregados no estudo de caso, correspondentes
ao segundo bloco do modelo proposto. Este bloco analisa os aspectos concretos do
portal, em termos de funcionalidades e padres de uso, ou seja, da estruturao da oferta
de servios, suas caractersticas e a forma como os cidados-usurios valem-se dele para
atender suas demandas. As categorias presentemente tratadas foram construdas a partir

23 7
da reviso da literatura empreendida no captulo anterior e da observao de portais
municipais brasileiros.

5.3.1

Anlise do contedo ofertado


Primeiramente, preciso analisar a oferta em tennos de seu contedo, ou seja,

identificar que infonnaes e servios so ofertados aos cidados por meio dos portais
municipais.

A tarefa, neste aspecto, no somente identificar quais so as infonnaes e

os servios prestados, mas tambm sua

relevncia e significado como prestao de

servios pblicos em tennos de atendimento a necessidades dos cidados e de


organizaes.
Para a identificao de quais so os servios e infonnaes ofertadas, em uma
primeira dimenso de anlise, tem-se a possibilidade de estudar a

abrangncia da

oferta de servios e infonnaes. A anlise de abrangncia diz respeito quantidade de


servios e infonnaes disponveis no portal. Um portal ser mais abrangente quanto
mais servios e infonnaes oferecer aos cidados (GANT e GANT,

2002, p. 1 3)

funcionando como um ponto nico de acesso a servios. Alguns autores associam essa
elevada abrangncia na realizao de atividades de atendimento ao cidado por meio de
portais

idia de uma central de atendimento que tome virtual o atendimento ao

cidado, operando sob o conceito de

one stop shop desenvolvido para o atendimento ao

cidado por meios presenciais, atravs de uma nca central de atendimento

qual o

68
cidado comparece e obtm todos os servios qe deseja .

importante, aqui, comparar as ofertas existentes com as possibilidades

previstas na literatura, para dar conta do grau de efetivao destas. Tambm cabe
comparao com outros municpios. Trata-se, portanto, identificar quais servios e
. infonnaes so oferecidos e quais poderiam s-lo e no o so. Para isso, convenente

!i!i.

No Brasil, as experincias mais conhecidas de centrais de atendimento so o Poupatempo (Governo do

Estado de So Paulo) e o SAC - Servio de Atendimento ao Cidado (Governo do Estado da Bahia). No


campo municipal merecem destaque iniciativas das prefeituras de Santo Andr e Curitiba, entre outras.

238
utilizar o mapeamento e classificao de tipos de aplicaes dos portais municipais
apresentada anteriormentt#.
Conhecer a oferta sob a dimenso da abrangncia , entretanto, insuficiente,

visto que um determinado servio pode estar presente de forma incompleta ou de forma
no-integrada a processos com os quais dispor de

integrao seria conveniente.

necessrio, pois, analisar a oferta tambm em termos de sua profundidade da

oferta.

A profundidade da oferta de servio ou informao considerada aqui como o


nivel de completude do atendimento da demanda, em termos da participao do portal
no atendimento parcial ou total das vrias fases do processo necessrio para o
atendimento total da

demanda dos cidados-usurios. Assim, um servio prestado

integralmente atravs do portal tem profundidade alta. Como exemplos pode-se citar a
solicitao de servios de manuteno urbana quando diretamente integrada a um
sistema de programao do servio, ou o pagamento de um tributo atravs do portal.
Um servio de profundidade menor
atendimento

d conta de algumas etapas do processo de

demanda e exige que o cidado-usurio realize outras tarefas at frnalizar

seu atendimento.

o caso do fornecimento de boletos para pagamento de tributos ou

contas de servios de gua municipais (quando no acompanhado de recursos de


pagamento eletrnico): o cidado-usurio do portal consegue obter o boleto para
pagamento, mas ainda precisa deslocar-se at o banco ou outro agente recebedor para
completar o processo de pagamento.
A mesma classificao pode ser aplicada

ao

fornecimento de informaes. Se o

portal municipal permite que o cidado-usurio obtenha diretamente as informaes


desjadas, este servio de informao pode ser considerado de alta profundidade.
Inversamente, se um determinado recurso do portal oferece apenas parte do conjunto de
informaes buscadas, obrigando o cidado-usurio a operaes complementares, este
deve ser considerado de baixa profundidade.

Isto vlido tanto para a oferta de

servios de informao de interesse geral quanto de informaes personalizadas.

2 Ver

Seo 1 .3 deste trabalho.

239
Como exemplo de oferta de servios de informao de interesse geral, pode-se
citar o fornecimento de informaes sobre acesso a beneficios de programas ou servios

governamentais. Se o portal oferece apenas informaes genricas e o endereo ou

telefone do rgo responsvel, obrigando o cidado-usurio a entrar em contato pessoal


ou telefnico para saber se pode ou no usufruir do programa ou servio, trata-se de um
recurso de baixa profundidade. Caso o portal permita que a partir da consulta a ele o
cidado inicie os procedimentos para a utilizao do servio ou programa pblico (por
exemplo, dirigindo-se a um posto de inscrio), o atendimento ter maior profundidade.
Obviamente, caso o portal municipal fornea no somente as informaes necessrias,
mas tambm recursos de inscrio eletrnica, a profundidade ser maior ainda.
Para ilustrar a noo de profundidade de oferta de informaes personalizadas
ao cidado por meio de portais municipais pode-se mencionar a consulta a andamento
de processos.

Se o servio limita-se a informar a localizao do processo dentro da

prefeitura, ficando o cidado obrigado a buscar informaes detalhadas junto

ao

rgo

responsvel, a profundidade da oferta baixa. Se, por outro lado, o portal municipal
oferecer informaes mais completas sobre o andamento do processo, como a ltima e a
prxima ao realizada ou o status do assunto em questo, a profundidade ser maior.
O

fornecimento

de

informaes

atravs

dos

portais municipais traz

importncia de distinguir a utilizao de recursos de consulta personalizada a bases de


dados do fornecimento genrico de informaes. A existncia de maior disponibilidade
de

recursos de consulta a bases de dados facilita o fornecimento de informao

personalizada e, assim, amplia as possibilidades de profundidade de oferta de


informaes atravs do portal municipal.

Na verdade, o mesmo tambm se aplica

prestao de servios, uma vez que a prestao de servios em alta profundidade exige
que o portal municipal esteja integrado aos sistemas de informao da prefeitura
municipal, permitindo que as operaes

de alimentao e atualizao destes utilizem o

portal municipal como interface de entrada e sada de dados diretamente operada pelo
cidado-usurio.

Neste caso, fica evidente o aporte da utilizao de recursos da

tecnologia da informao para a efetivao da profundidade da prestao de servios e


fornecimento de informaes e, portanto, para a promoo da cidadania
A profundidade determinada pela disponibilidade de recursos tecnolgicos,
mas tambm sofre condicionamentos fortes pela capacitao de pessoal, pelo nivel de

240
informatizao e integrao dos processos internos e, de
prpria poltica de atendimento

ao

maneira

mais indireta, pela

cidado.

As dimenses da abrangncia e da profundidade da oferta

podem ser

relacionadas entre si utilizando-se um diagrama de quadrantes, como abaixo.

Figura 5.2 Relao entre abrangncia, profundidade e impactos

Profundidade

Alta abrangncia
Alta profundidade

Alta profundidade

Baixa abrangncia

BTx abiingncl

Alta abrangncia

Baixa profundidade

Baixa profundidade

evidente

que

um portal

Resultados

municipal

com

baixa

abrangncia

e baixa

profundidade da oferta de informaes e servios oferecer resultados tmidos, uma vez


que atender a poucas necessidades dos cidads-usurios e de maneira incompleta. Na
verdade, atender a parcelas de um nmero reduzido de necessidades. Essa foi uma
caracterstica dos primeiros websites de municpios, que se reproduz em municpios
com uso incipiente de recursos da Internet para o atendimento ao cidado.
Se um portal municipal oferecer um alto nmero de servios e informaes que
atendem apenas parcialmente as necessidades dos cidados ou do conta apenas de
etapas do processo em que se inserem, ter alta abrangncia e baixa profundidade. Seus
resultados, provavelmente, tendero tambm a ser resultados parciais e incompletos.
Este o quadro que caracteriza municpios com um certo avano no uso de portais
municipais, mas com limitaes tecnolgicas, de integrao de sistemas ou que no
optaram por aprofundar o uso do seu portal.

241
No caso inverso, de baixa abrangncia e grande profundidade, a tendncia de
apresentao de resultados mais significativos do que no primeiro caso, mas em um
nmero limitado de

servios e informaes. Esta situao observada em portais

municipais de construo e alimentao descentralizada, o que gera discrepncias entre


diferentes sees cujos responsveis so rgos distintos da prefeitura municipal.
Por

fim, inegvel que a situao mais desejvel a de alta abrangncia e alta

profundidade. Esta situao tende a gerar maiores beneficios aos cidados e maior
impacto favorvel

na

no

promoo da cidadania. Por outro lado, atingi-la

necessariamente fcil, uma vez que, como vimos acima, isto exige aporte de recursos,
tempo e esforos de direcionamento da organizao da produo dos servios e
informaes para a utilizao do portal municipal como instrumento de atendimento ao
cidado. Exige, tambm, uma postura mais inovadora nas decises de implementao de
novas aplicaes do portal municipal, o que tende a ocorrer em municpios de maior
porte, com mais capacidade de assumir os custos e ter recursos humanos disponveis
para investimento no website municipal, como demonstrado por BAKER (1 997).
A anlise de profundidade e abrangncia pode ser complementada por uma
terceira dimenso: a da utilidade

do contedo ofertado (NlELSEN, 1999; REMENYI,

2002). Este critrio mais importante para o fornecimento de informaes do que para
a prestao de servios, uma vez que estes em geral tm sua oferta produzida em funo
de alguma demanda j conhecida ou por fora de lei. A avaliao da utilidade do
contedo pode se dar por dois caminhos complementares: a avaliao qualitativa da
utilidade, em funo
relao

das opines dos usurios e da avaliao tcnica do contedo em

s demandas e caractersticas da sociedade local e a verificao quantitativa do

nmero de acesso

s sees do portal. REMENYI (2002) tambm destaca a importncia

de deixar claro ao usurio qual pode ser a utilidade do portal para ele.
Alm da abrangncia e da profundidade, preciso levar em conta o

atualizao do portal.

nvel de

desnecessrio mencionar que a existncia de sees

desatualizadas trazem transtornos aos usurios e retiram a credibilidade do portal.


Preocupados com o tema da atualizao,

WAN e CHUNG ( 1 998) assinalam a

importncia de uma poltica de manuteno sistemtica de portais. Segundo os autores,


a atualizao sistemtica do portal

deve garantir no somente a integridade da

242
informao apresentada, mas tambm a prpria qualidade da estrutura de navegao do
portal, evitando as remisses para pginas inexistentes
ROBINSON

("dead links").

(2002) observa que a anlise do nvel de atualizao deve

considerar o tipo de informao oferecida, uma vez que alguns tipos de informao
tomam-se obsoletos mais rapidamente que outros e, portanto, exigem menores
intervalos de atualizao.

preciso notar, tambm, que a existncia de informaes

sobre a data de atualizao das diversas sees do portal contribui para a sua
confiabilidade junto aos usurios.
Quando os

portais municipais utilizam tecnologias de integrao com

aplicaes e bases de dados dos

sistemas transacionais das prefeituras, a atualizao

passa a se dar de maneira automtica, a partir dos prprios recursos de integrao.


Assim a evoluo tecnolgica simplifica a atualizao. Entretanto, como faz parte
constitutiva da misso de portais municipais a disponibilizao de informaes,

atualizao de informaes oferecidas tende a clltinuar um requisito de destaque na


avaliao dos portais municipais.
A

confiabilidade

outro quesito largamente utilizado para a avaliao de

portais. A avaliao da confiabilidade pode incorporar dois niveis. Um primeiro, mais


objetivo, diz respeito acuracidade das informaes prestadas e

garantia da efetivao

das transaes realizadas por meio do portal municipal.


o segundo nvel de anlise da confiabilidade tem carter mais subjetivo e

respeito

diz

existncia de recursos com o objetivo de despertar confiana nos usurios

para a utilizao das aplicaes baseadas no portal. Trata-se, aqui, de estimular a


percepo de confiana no portal por parte do cidado, para que este se disponhae a
interagir e realizar transaes. Um portal que desperta confiana deve paracer
profissional e seguro e contar com recursos como a identificao de responsveis pelo
portal e suas sees e pelos servios e informaes ofertadas, apresentao de polticas
relacionadas

utilizao do portal (como polticas de segurana e privacidade),

apresentao de padres de atendimento, informao de

suporte aos usurios,

identificao do nvel de atualizao e fornecimento de recibos digitas das transaes.

243

5.3.2

Anlise de caractersticas funcionais e de desenho

No suficiente, entretanto, conhecer o contedo dos portais.

praticamente unnime

entre os autores a importncia da facilidade de uso dos portais, uma vez que esta tem a
capacidade de influenciar a adoo e disseminao do uso da tecnologia e, portanto, de
transformar resultados potenciais em efetivos. Para isso, tem-se a tarefa de analisar as
condies de uso dos portais em termos de suas caractersticas funcionais.
Diversos autores apontam critrios para a avaliao das caractersticas
funcionais dos websites (ROBINSON, 2002; NIELSEN, 1 999). Normalmente, esses
autores concentram-se em descrever caractersticas ideais dos websites ou, de modo
inverso, apresentar caractersticas indesejveis, a partir da crtica de websites
considerados ineficazes.
Mesmo autores que, ao invs de proceder formulaes de carter genrico e
validade universal, defendem a avaliao personalizada dos portais, ou seja, advogam
que a maneira mais eficaz de avaliar um portal construindo instrumentos especficos
para cada objeto de avaliao ou para categorias especficas de portais (HOLZSCHLAG

et al., 2002), terminam por observar os mesmos aspectos, podendo-se destacar, dentre
eles, os apresentados a seguir de maneira sucinta como bastante representativos dessa
convergncia.
A simplicidade uma caracterstica fundamental, no entender de NlELSEN
(1 999): a forma deve subordinar-se ao contedo e o uso de recursos de edio do texto e
recursos adicionais como som, imagens e animaes deve ficar restrito

ao

mnimo

essencial, para evitar no somente a lentido do acesso (que inibidora da utilizao)


como tambm para garantir ao usurio a suficiente concentrao no contedo.
Por outro lado, a simplicidade no pode deixar de lado a atratividade do portal.
NIELSEN (1999) relaciona a conciso tambm relevncia do contedo, destacando a
importncia de que as informaes e servios oferecidos no website sejam realmente
teis e restritas aquilo que realmente importa aos usurios. Tambm destaca a
necessidade de incorporar objetividade estrutura de navegao do portal, que deve
levar o usurio o mais rapidamente possvel informao ou servio que necessita.

244
Desde os primeiros anos da Internet percebeu-se a importncia de desenvolver
um estilo nico e claramente reconhecvel para todas as pgnas do portal. ROBINSON

(2002) associa esta necessidade ao atributo da estabilidade do portal, uma vez que um
portal com um nvel exagerado de mudana em seu contedo ou estrutura toma-se de
dificil apreenso para seus usurios. Consolidando conhecimento desenvolvido nos
primeiros anos de utilizao da
estruturao

World Wide Web, NIELSEN (1999) d destaque

clareza da denomnao das sees constitutivas

destaca a

necessidade de coerncia na estruturao do portal, que deve utilizar padres visuais e


de organizao que podem ser facilmente captados pelos usurios, permitndo-lhes
nteragir ntuitivamente com os recursos. O mesmo autor aponta como uma nadequao
comum nos portais a sua estruturao a partir da estrutura organizacional, ao nvs de
ser fundamentada na maneira como os usurios utilizam o website ou na forma como
entendem a organizao e os servios prestados (NIELSEN,

1 998, p. 74).

A consistncia da navegao no website objeto de ateno de ABELS

et

aI. (1 998), a partir de pesquisa realizada junto a usurios. Os autores destacam a


importncia de que as pgnas estejam adequadamente interligadas entre si, de forma a
prover informao relevante, nclusive com recursos de busca com baixo tempo de
processamento. As ligaes com outros portais devem ser consistentes e auxiliar o
acesso

informao. Todas as remisses a outras pginas (links) devem funcionar

corretamente. Por sua vez, BLUM

(1996) destaca a relevncia de distinguir a

informao essencial daquela complementar, utilizando a prpria estrutura do website


para resolver este problema e mnimizar o tempo de atendimento

s demandas dos

usurios.
Ainda que os avanos da tecnologia de portais, especialmente aqueles ligados
personalizao das nterfaces e

disponibilizao de servios atravs de portletlO,

resolvam em grande parte as preocupaes com a estrutura de navegao, esta anda


suficientemente importante para merecer ateno. Marcando a mudana de orientao
da avaliao de websites em direo
DAY

sua subordinao estratgia de marketing,

(1997) defende que a estrutura de navegao deve subordnar-se estratgia do

website, esta por sua vez devendo voltar-se

ZQ Cf.

Seo 1.2 deste trabalho.

satisfao das necessidades dos usurios.

245
o

autor alerta para o fato de que a estrutura deve apresentar nitidamente as promessas

que o website faz aos seus usurios e deixar claras as diversas etapas de sua realizao.
Trata-se de evitar a frustrao ou a insegurana do usurio quanto prestao dos
servios e preciso das informaes. A estrutura de navegao do website destacada
tambm por WAN e CHUNG (1 998), como contribuinte para a obteno de resultados
positivos em termos de velocidade de utilizao. Mesmo com a evoluo das
tecnologias

vinculadas Internet,

uma

vez que muitos usurios no dispem de

servios de Internet em banda larga, a estrutura de navegao deve considerar a


eficincia do uso de recursos mu1tirnidia, a existncia de recursos de busca rpida e a
minirnizao do nmero de operaes para a obteno dos servios e informaes
desejadas.
o

adequado planejamento do nmero de aes do usurio at a obteno dos

servios e informaes desejadas um elemento indispensvel em qualquer avaliao.


Com a evoluo da tecnologia de e-ServiceslWeb Services, existe uma tendncia a que o
acesso a servios seja simplificado e, muitas vezes, o usurio receba apenas o produto
final, com as aplicaes, interconectando-se para o provimento do servio. As
tecnologias emergentes para transaes eletrnicas permitem que, a partir da
identificao dos pontos de interface entre organizaes, sistemas e clientes, os
sistemas de informao sejam acessados e utilizados a partir da Internet de forma a
realizarem-se transaes inteiramente em base virtual (MURPHY e STOYANOVA,
2002), inclusive interligadas automaticamente, sem necessidade de aes dos usurios
ao longo do processo.
A importncia da clareza da organizao da informao objeto da reflexo de
diversos autores, que destacam o oferecimento de informaes precisas sobre a estrutura
do portal aos usurios, para que este no se sinta "perdido" facilmente. Para NIELSEN
(1 999) o website deve ter uma estrutura clara e compreensvel para o usurio, que deve
poder deslocar-se pelas diferentes sees sem perder a noo de localizao. CUNHA
(2000, p. 124) defende que

"padres mnimos devem ser estabelecidos e deve ser atribuda


responsabilidade formal pelo contedo e atualizao das pginas. Os
padres mnimos podem referir-se a contedo, a padres visuais,
linguagem, critrios de segurana etc. "

246
o

desenvolvimento dos recursos de personalizao tomados disponveis pelas

tecnologias de portais tende a minimizar a importncia deste aspecto, uma vez que a
estruturao dos portais a partir de portlets e da tecnologia de e-ServiceslWeb Services
tende a tomar a organizao da informao e a estruturao da navegao subordinadas
aos recursos de personalizao, conferindo maior controle dos usurios sobre a
navegao (LI et al., 2002).
A

acessibilidade a pessoas portadoras de deficincias tambm contribui para a

eficcia dos portais em termos de promoo da cidadania. O oferecimento de recursos


de acessibilidade para esse pblico tem relaes diretas com o combate a uma forma
especfica de excluso social e de trazer beneficios a indivduos de um segmento que,
em muitos casos, tm dificuldades de locomoo, o que toma mais importante a
disponibilidade de servios atravs de ambientes mediados por computador.
Do ponto de vista do entendimento da acessibilidade como fator da cidadania,
trata-se, pois, no somente de resolver um problema particular de um indivduo ou
grupo deles. A acessibilidade de um portal municipal deve ser compreendida como
indicador de promoo da cidadania em um duplo aspecto; primeiramente, por garantir
a um grupo de cidados o acesso aos recursos da Internet; em segundo lugar, deve-se
destacar que, ao promover o oferecimento de um portal acessvel aos portadores de
deficincia, o governo municipal d um passo importante na afirmao desses cidados
como portadores de direitos e ajuda a combater a excluso social a que se vem
submetidos em diversos aspectos de suas vidas:
Para orientar o desenho e a avaliao de portais, considerando a acessibilidade, a
literatura oferece uma srie de elementos para a elaborao de websites (BRAZIER e
JENNINGS, 1999;

BROPHY e CRAVEN, 1 999 e 2002).

BROPHY e CRAVEN (2002) destacam o conceito de desenho universal (design

for all) como orientador da estruturao de portais que promovam a incluso das
pessoas portadoras de deficincias. O conceito estabelece que um portal de desenho
universal aquele que permite o acesso a qualquer pessoa, qualquer que seja a maneira
como ela o acessa

--{)

que inclui no somente as pessoas portadoras de deficincias,

mas tambm aqueles que utilizam equipamentos e softwares menos atualizados. Para
que isso se d, os autores apontam como necessrio promover uma clara distino entre

247
contedo e estrutura e a utilizao de recursos de desenho simplificados e flexveis,
permitindo que o contedo seja acessvel para todos os tipos de dispositivos de
71
acesso
A observao desses critrios para a eficcia de portais permite que se estabelea
parmetros

de

desempenho

em

geral

baseados

em

avaliaes

qualitativas

de

caractersticas dos portais. Entretanto, essa avaliao baseada em caractersticas tende a


incorporar indefinidamente novas caractersticas e a oferecer maiores chances de
superposio

de aspectos e critrios. Alm disso, deve-se notar que esse tipo de

avaliao tende a prender-se a aspectos tcnicos dos portais, sem necessariamente levar
em conta sua eficcia. Para DAY (1 997), as caractersticas de desenho do website so
absolutamente secundrias, porquanto so subordinadas

estrutura de navegao. Para

o autor, a avaliao do website deve prender-se unicamente

sua eficcia, em ltima

anlise definida pelo uso e disposio para o uso por parte do seu pblico-alvo. As
caractersticas de desenho so problemas no da ordem da eficcia, mas da eficincia,
devendo ficar circunscritas

s avaliaes de aspectos tcnicos. Com a evoluo das

tecnologias de e-Services/Web Services, essas observaes, elaboradas em um momento


de transio dos websites de estruturas estticas para estruturas semi-dinmicas,
tomam-se mais relevantes ainda.
Por conta disso, relevante passar de caractersticas desejveis para categorias
de avaliao com um poder de sntese maior. A noo de

usabilidade, como um

agregado dessas caractersticas, pode ser bastante til, neste caso.

Em se buscando

avaliar um portal com o objetivo de identificar limites e possibilidades para a utilizao


de portais por prefeituras municipais para o atendimento ao cidado, no faz sentido
prender-se

s caractersticas bsicas de seu desenho, ou aos aspectos tcnicos de seu

funcionamento. Para este tipo de demanda, existem diversos trabalhos de construo de


mtodos de avaliao de caractersticas funcionais e usabilidade, baseados na gerao

11

A principal fonte para consulta a requisitos de acessibilidade para portadores de deficincias

so as orientaes produzidas pelo


denominada WAI

World Wide Web Consortium

Web Accessibility Initiattve

(W3C), atravs de sua iniciativa

(W3C, 2001). Ver tambm BROPHY e CRAVEN (2002)

para orientaes para desenho universal de websites, mtodos de avaliao de acessibilidade, indicacw
bibliogrficas e websites dedicados ao tema.

248
de "notas" para cada um dos avaliados e que se apresentam mais teis para comparaes
entre portais, como apresentado acima.
Utilizando-se a usabilidade como categoria sinttica e agregadora das
caractersticas funcionais e de desenho, esta capaz de auxiliar, ainda que
limitadamente, para uma avaliao voltada eficcia dos portais.
empreender uma avaliao

Pode-se, ento,

sinttica, capaz de contribuir para o entendimento das

relaes de influncia das caractersticas tcnicas sobre a eficcia.

Para isto,

necessrio considerar as necessidades dos usurios, as especificidades dos portais


municipais, os recursos tecnolgicos utilizados, sua capacidade de integrar-se aos
demais sistemas e bases de dados disponiveis na prefeitura e as diretrizes e princpios
para garantia da usabilidade estabelecidos pelos prprios responsveis pelos portais
avaliados, em comparao ao seu uiveI de efetivao.

5.3.3 Anlise dos padres de acesso


Os padres de acesso ao portal municipal so importantes para a sua adoo
como meio de contato com a prefeitura. Se a utilizao do portal municipal encontra
obstculos, logicamente sua capacidade de contribuir para atender a demandas dos
cidados ser reduzida, assim como suas possibilidades de gerar transformaes
significativas nos padres de atendimento ao cidado e, portanto, de contribuir para a
promoo da cidadania. Existem basicamente duas categorias em que se enquadram
estes obstculos: aqueles de ordem tcnica e os de ordem econmica e social.
Os obstculos de ordem tcnica dizem respeito s dificuldades de utilizao dos
portais por conta de caractersticas da conexo, que so determinadas pelo uiveI de
servio de conexo e pelos recursos disponveis no servidor do provedor que hospeda o
portal.
Quanto aos obstculos de ordem econmica e social para a eficcia dos portais
municipais como instrumento de atendimento ao cidado, gravitam em tomo da noo
de excluso digital e podem ser compreendidos como

dimenses desta.

As duas

categorias de obstculos so tratados a seguir.


Para que seja possvel avaliar os padres de acesso e consumo dos servios
ofertados atravs de portais, o conceito de disponibilidade tcnica tem relevncia e

249
merece ser considerado, por sua capacidade de integrar diversos requisitos de
desempenho de um portal. Segundo DERFLER (2002, p. 201), a idia de
disponibilidade vincula capacidade e confiabilidade do portal. Capacidade deve incluir
conexes, processamento e armazenamento de dados. A confiabilidade est relacionada
s caractersticas dos conexes, equipamentos e habilidades dos recursos humanos
responsveis pelas mltiplas etapas dos processos. A velocidade de acesso uma
caracterstica

unanimemente

apontada como relevante.

No se deve, entretanto, confundir a velocidade de acesso com a velocidade de


utilizao. Enquanto aquela refere-se s condies tcnicas da conexo, esta diz respeito
ao

tempo gasto para completar tarefas e encontrar informaes no portal, o que

relacionado no s velocidade de acesso como tambm influenciado pela estrutura


de navegao, pelo contedo e pela forma do portal. De modo geral, os usurios de
portais no esto dispostos a esperar por longos perodos para o carregamento das
pginas NIELSEN (1 998) ou para localizar uma informao em um portal.
BORGES (1 999) aponta que os padres aceitveis para os usurios em termos
de velocidade de utilizao podem ser diferentes para distintas categorias de portais, em
funo do tipo de contedo ofertado e das expectativas dos usurios.
Para a avaliao da disponibilidade tcnica do portal municipal, optou-se neste
trabalho pela anlise do seu padro de desempenho em termos de indicadores de
desempenho operacional, como:

nvel de servio oferecido em termos de acesso s pginas do portal;

nvel de servIo oferecido em termos de acesso a bases de dados e


aplicaes integradas a sistemas informatizados;

padres de ocorrncia de lentido e interrupes na conexo;

perodo de funcionamento dos servios oferecidos, uma vez que desejvel


que estejam disponveis ininterruptamente; e

padres de ocorrncia de erros no processamento de dados.

250
A avaliao dos padres de consumo de servios no pode deixar de levar em
conta, ainda, a disponibilidade social, conceito aqui introduzido para incorporar
tambm aqueles fatores relacionados s possibilidades de utilizao da Internet pela
maior parcela possvel da populao e as aes realizadas para combater a excluso
digital. No sem motivo que iniciativas como o prmio Cidadania na Internet,
promovido anualmente por ocasio do CONIP - Congresso Nacional de Informtica
Pblica, consideram a oferta de aes de incluso digital como critrio de avaliao de
portais municipais (CONIP, 2000 e 2001).
Do ponto de vista material, a excluso digital afeta a eficcia dos portais
municipais ao manter reduzida a base de usurios dos portais, por conta das dificuldades
de acesso a equipamentos e servios, por inexistncia destes ou devido aos custos de
conexo. Quanto maior a base de usurios, maiores sero as possibilidades de um
elevado padro de consumo de servios pblicos e informaes atravs da Internet.
De outro ponto de vista, tambm preciso levar em conta o nivel de capacitao
da populao para o uso de Internet. Os autores que abordam a temtica da incluso
digital concordam que no basta ampliar a base de usurios a partir da oferta de
instalaes, ainda necessrio oferecer condies para desenvolvimento de habilidades
de uso da Internet (GERMAN, 2000b; AFONSO, 2000).
A excluso digital possui uma dimenso cultural, relacionada aos hbitos de
utilizao da Internet presentes na sociedad. Trata-se, aqui, de um conjunto de
fenmenos sociais complexos, relacionados s expectativas dos indivduos de diferentes
segmentos sociais quanto ao uso dos recursos da tecnologia da informao (SILVA,
2001) e s diferenas scio-demogrficas nos padres de utilizao (WIDTE e
MANNlNG, 1998).

Por fim, deve-se levar em conta que os padres de acesso so igualmente


condicionados capacidade de

conformao aos usurios do website municipal.

BAKER (1997) aponta essa conformao como um fator crtico de sucesso do website,
considerando que os objetivos gerais das aplicaes presentes no website devem ser ao
menos parcialmente fixados a partir de seu pblico. Pensar um portal municipal do
ponto da conformao aos usurios requer a compreenso de que distintos pblicos que
constituem seus usurios potenciais. ROBINSON (2002) destaca tambm a necessidade

251

de que o pblico ao qual se destina o portal s a claramente identificvel para seus


usurios.
A busca de maior conformao aos usurios levou
desenvolvimento de recursos de

preocupao com o

personalizao dos portais. A personalizao vista

por como decorrncia da busca de um alto grau de conformao aos usurios,


permitindo adequar-se
tambm

s necessidades de um indivduo ou grupo de indivduos e

das necessidades de maior nvel de integrao para a efetivao de transaes

eletrnicas. O desafio para a construo de ambientes baseados em portais centra-se na


automao dos processos de extrao de informao para permitir a personalizao dos
servios, de forma que a partir da informao os usurios possam realizar transaes
mais rapidamente. A personalizao deve levar em conta no s o contedo, mas,
tambm, a segurana, processos de negcio, permisses, interface e reconhecimento de
perfis de usurios (YOCKELSON, 2002).
GANT e GANT (2002, p. 1 6) entendem a personalizao como o oferecimento
de contedo em formatos especficos para usurios ou grupos de usurios, atravs de
recursos de criao de pginas personalizadas pelo prprio usurio, do uso de recursos
de identificao e cadastramento dos usurios e do oferecimento de servios e
informaes personalizadas a partir do perfil do usurio. Trata-se, portanto, de um
recurso dinmico que demanda solues tecnolgicas compatveis.
A

interatividade do portal com os usurios exige no somente a implementao

de recursos tecnolgicos, fazendo com que a estrutura do portal considere criao de


oportunidades de interatividade, como, tambm, toma necessrios que o planejamento e
a gesto do portal levem-na em conta. Para realmente surtir efeito, a interatividade no

pode ser cega, ou seja, deve basear-se nas reais necessidades dos usurios (DAY, 1 997),

o que implica o monitoramento do uso, o conhecimento sobre os usurios e a existncia


de mecanismos de levantamento

das opinies dos usurios (KNOX e MCALISTER,

1995; REMENYI, 2002).


A interatividade no pode ser analisada apenas do ponto de vista dos recursos
considerar,

ainda, as aplicaes disponveis que

permitem a interao entre o portal e o usurio.

possvel, considerar no apenas os

tecnolgicos oferecidos, mas deve

recursos gerais disponveis, como salas de comentrios, enquetes, endereos eletrnicos

252
para contato, sugestes e reclamaes, como, tambm, os recursos de interatividade
disponveis para cada servio oferecido. Maiores graus de interatividade possibilitam a
prestao de servios com maior profundidade, uma vez que utilizam e fornecem
informaes personalizadas.

Na seo que se encerra, foi construdo um bloco de anlise de funcionalidades


e padres de uso do Modelo de Anlise Avaliao de Portais Municipais (MAAP-M),
incluindo a anlise do contedo ofertado, baseado nos conceitos de abrangncia e
profondidade dos servios prestados; a anlise de caractersticas funcionais de
desenho e a anlise de padro de acesso aos portais. A seo seguinte conclui a
construo do modelo, com o desenvolvimento de instrumentos para a avaliao de
efeitos do uso de portais municipais sobre a cidadania.

253
5.4

Efeitos da utilizao de portais municipais no atendimento ao

cidado

A presente seo

traz um elemento central do Modelo de Anlise e Avaliao de

Portais Municipais (MAAP-M): a avaliao dos efeitos da utilizao do portal no


atendimento ao cidado sobre a promoo da cidadania impactos e resultados so
articulados entre si. Os tipos de efeito,

ru;

categorias de beneficiados e o nivel de

efetividade dos efeitos so estudados e reunidos em uma ferramenta de avaliao.


,

Tratando-se de fenmenos complexos e inseridos em processos sociais mais


amplos, uma avaliao voltada para os efeitos de uma poltica pblica ou instrumento
de sua aplicao no pode prender-se apenas aos beneficios gerados para indivduos em
particular. No caso especfico do uso de portais municipais para o atendimento aos
cidados esta situao repete-se, por conta dos motivos apresentados a seguir.
Uma primeira ordem de razes diz respeito

quantidade de beneficirios: os

indivduos particularmente beneficiados podem no constituir uma amostra significativa


do pblico-alvo. Neste caso, a poltica ou instrumento de poltica pblica pode ter um
alcance muito restrito ou insuficiente para a eficaz soluo dos problemas-objetivo que
se prope resolver, a despeito de sua eficincia e eficcia junto ao pblico que consegue
atingir. No tema em estudo, manter esta preocupao em mente extremamente
importante, dado o quadro de excluso digital vigente no pas.
Por outro lado, a ainda relativa incipincia do uso de aplicaes baseadas na
Internet no atendimento aos cidados nos municpios

e a sua caracterstica de

tecnologia emergente faz com que muitos beneficios que poderiam atingir segmentos
mais amplos da sociedade tenham alcance reduzido em relao ao potencial. Estes dois
fatores de restrio aos efeitos justificam que se identifique e avalie efeitos no s
efetivos, mas tambm potenciais, como ser visto a seguir.
Em segundo lugar, preciso observar que a contribuio para a cidadania por
meio do atendimento aos cidados no se resume, como visto anteriormente,
realizao de um atendimento satisfatrio (ENAP, 2001 b, p. 3 1):

simples

254

"Os servios pblicos devem ser avaliados no s tendo como


reftrncia o atendimento a demandas individuais dos usurios, mas
tambm pelo seu impacto na cidadania, na implementao de polticas
pblicas inclusivvas e na promoo de seus direitos. "
Do ponto de vista da promoo da cidadania, colocam-se em pauta dimenses
dos efeitos de sua aplicao que no podem ser medidas apenas pelo resultado imediato
do atendimento, como, por exemplo, a participao dos cidados no planejamento,
gesto e avaliao dos servios ou a apropriao pela sociedade dos ganhos de
qualidade dos servios como direito a ser mantido ou a disponibilidade de informaes
para controle social (POLITI, 1 990; VAZ, 2002a).
Como se v, as caractersticas da utilizao dos portais municipais e o contexto
social, econmico, poltico e institucional em que esta se insere exigem a incluso de
categorias de avaliao fundamentadas na idia de que preciso levar em conta nveis
diferenciados e articulados entre si de efeitos do emprego desse instrumento da poltica
de atendimento ao .cidado. Os conceitos de impacto e resultado assumem, portanto,
um papel de destaqu como categorias centrais da avaliao da utilizao de portais
municipais no atendimento aos cidados. Note-se, entretanto, que o modelo de avaliao
empregado considera as advertncias registradas anteriormente quanto no-linearidade
das cadeias de impacto (ROCHE, 2000). Assim, a distino entre impactos e resultados
nem sempre transparente e automtica, e preponderantemente deve ser compreendida
a partir dos pontos de vista que a origina em cada caso.
Algumas distines necessitam ser realizadas para facilitar a categorizao dos
resultados do

uso de portais municipais no atendimento ao cidado e respectivos

impactos na promoo da cidadania. A avaliao de impactos e resultados aqui proposta


toma como base uma classificao em trs dimenses:

nvel de efetivao dos impactos e resultados;

tipo de impactos e resultados gerados; e

beneficirios dos impactos e resultados.

255

A determinao do nvel de efetvao dos impactos e resultados opera uma


primeira distino, que leva diretamente ao estabelecimento de uma forma de
categorizao, baseada na percepo de que os efeitos da utilizao do portal municipal
produziram transformaes na realidade ou que, ainda que no as tenham produzido,
criaram condies para que isto acontea no futuro. Trata-se de uma viso que privilegia
o processo, ou seja, no desqualifica a iniciativa por no ter ela ainda atingido seu
tempo de maturao, o que amparado pela literatura de' avaliao de polticas pblicas
e seus instrumentos.
efetivao

ROCHE (2000) adverte para a circunstncia de que nem sempre a

necessria em termos

de uso dos servios,

mas a sua simples

disponibilidade pode ser considerada uma mudana significativa na qualidade de vida.


Trata-se, pois, de um resultado que cria condies para um impacto potencial.
Evidentemente, a classificao, sob este ngulo, dos efeitos da utilizao de
portais municipais no atendimento

ao

cidado em potenciais e efetivos corre o risco

de

no captar sutilezas dos processos. Pode-se tratar o nivel de efetivao tanto como uma
contraposio de polaridades (avaliao discreta) como atravs de um olhar mais
detalhado, que produza uma avaliao que leve em conta efeitos que guardam
elementos de etapas intermedirias do processo de efetivao. Neste caso, a avaliao
toma o nivel de efetivao como uma varivel contnua. Essa mensurao, no entanto,
nem sempre trivial. Opta-se, portanto, pela classificao baseada na avaliao do nvel
de efetivao como varivel discreta, polar, o que no pode excluir o registro de
eventuais sutilezas detectadas no exerccio avaliativo.

A figura 5.3 abaixo representa esses distintos nveis de efetivao dos impactos
dos portais municipais.

Fig. 5.3 Nvel de efetivao dos Impactos e Resultados dos Portais Municipais

Efetivos

Potenciais

256

A classificao em termos de

beneficirios dos impactos e resultados possibilita

avaliar a abrangncia dos efeitos do uso dos portal municipal no atendimento ao


cidado.

Aqui, importa saber, basicamente, se os beneficirios so indivduos,

organizaes ou suj eitos coletivos difusos. Isto corresponde a um trplice registro da


cidadania, considerada aqui como possibilidade coletiva, mas baseada na experincia
concreta dos indivduos, tomados isoladamente ou em sujeitos coletivos de interveno
(organizaes).

de se esperar que os resultados, por maior nvel de concretude que apresentem,


concentrem-se em beneficirios facilmente identificveis, sejam eles indivduos ou
organizaes. Enquanto isso, os impactos tendem a concentrar-se em sujeitos difusos e
em beneficirios

no to facilmente identificveis, uma vez que os impactos so

entendidos como transformaes de condies sociais em carter mais duradouro e/ou


significativo. Entretanto, essas delimitaes no podem ser absolutizadas, face ao
carter relativo da avaliao baseada na distino entre impactos e resultados, como
visto anteriormente.

257

A figura 5.4 abaixo representa graficamente a categorizao dos efeitos dos portais
municipais pela tica dos beneficirios.

Fig. 5.4

Beneficirios dos Impactos e Resultados dos Portais


Municipais

Indivduos

Organiza

oletividade

Uma terceira categorizao aquela que diz respeito ao tipo de efeito gerado. A
avaliao do tipo de impactos e resultados gerados depende do entendimento que se
tenha da relao entre cidadania e atendimento ao cidado. Assim, oportuno retomar a
relao entre ambos como tratada anterionnente.
Busca-se, neste trabalho, identificar aqueles efeitos caracterizados como
incidncia do atendimento ao cidado por meio do portal municipal sobre a afinnao e
promoo de acesso a direitos. Como visto anterionnente,

o encadeamento --no

necessariamente linear- entre atividades, resultados e impactos articula a base material


do oferecimento de servios pblicos ao auferimento de beneficios por parte dos
cidados (individualmente ou reunidos em organizaes)

e ocorrncia de

258
transformaes sociais mais amplas e duradouras. Estes efeitos podem ser organizados
em categorias a serem definidas em funo de sua ocorrncia.

Assim, temos urna terceira dimenso de classificao dos beneficios gerados pelos
portais municipais que se constituem em impactos e resultados de sua operao pode ser
representada na figura 5.5 abaixo:

Tipos de beneficios gerados pelos portais municipais no

Fig. 5.5

atendimento ao cidado

Beneficios
Gerados

'\ a

/
Economia de
tempo e
deslocamento

FaCilit
participao
popular e do
controle social

Acesso a
informao de
interesse geral

\
Acesso a
informao
individualizada

Facilitao de
acesso a servios
pblicos

259

Para evitar avaliaes parciais e excessivamente genricas, oportuno proceder


delimitao dos impactos e resultados dos portais municipais, o que faz com que a
identificao de beneficios gerados precise ser associada s duas categorizaes
anteriormente estabelecidas. Portanto, tem-se a possibilidade de associar cada tipo de
beneficio

ao

seu grau de materializao (beneficios potenciais e efetivos) e aos seus

beneficirios (indivduos, organizaes ou beneficirios difusos). Com isso, chega-se a


uma tipologia de impactos e resultados combinados, que assume papel central no
modelo de anlise e avaliao construdo. Essa tipologia de impactos e resultados pode
ser representada a por meio da figura 5.6 abaixo:

260

Fig. 5.6 Tipologia combinada de classificao e avaliao de portais municipais

Efetivos

Nvel de
Efetivao

----l-l. Indviduos

Potenciais
--+1 Organizaes

- Coletividade

Beneficirios

Economia de
tempo e
deslocamento
Acesso a
informao de
interesse geral

Facilitao da
participao
popular e do
controle social
cesso a
informao
individualizada

Facilitao de
acesso a servios
pblicos

261

5.4.1

Impacto dos portais municipais na transformao da cidadania


o modelo de anlise e avaliao de portais empregado neste trabalho foi

construdo, de acordo com os objetivos da pesquisa, de forma a destacar os impactos

na

promoo da cidadania gerados por portais municipais.

A avaliao de impactos est diretamente associada ocorrncia de mudanas


significativas. O impacto de uma determinada poltica pblica ou de determinado
instrumento de poltica pblica refere-se a transformaes significativas e durveis nas
condies sociais, econmicas ou polticas, muitas vezes ultrapassando o pblico-alvo
da poltica (eOITA, 1 998, p. l 1 SYZ<.
Nesse sentido, entendem-se como impactos do uso de portais municipais no
atendimento ao cidado as transformaes sociais de vulto derivadas da aplicao da
tecnologia ao atendimento ao cidado, cujo alcance vo alm da simples

beneficios

auferidos por usurios individualizados, como o atendimento a uma demanda por


informao ou servios pblicos. Entretanto, isto no significa que os impactos
restrinjam-se a atores coletivos ou sociedade de maneira geral.
se situa

na

A questo, na verdade,

caracterizao desses efeitos como transformadores das condies de

cidadania do cidado-usurio dos recursos de atendimento ao cidado oferecidos pelo


portal municipal. Entram em jogo, portanto, variveis como a permanncia desses
efeitos e sua capacidade de ampliar as possibilidades de insero social e acesso
consolidado a novos direitos.
Portanto, partindo-se desta conceituao,

pode-se afirmar que os impactos do

uso dos portais municipais sero tanto maiores quanto maior for sua capacidade de
influenciar transformaes na prtica e nas representaes da cidadania.

II

Uma reviso dos conceitos de avaliao de efeitos, impactos e resultados das polticas pblicas e seus

instrumentos foi realizada em tpico anterior deste trabalho.

262

No se encontra contemplada no escopo deste trabalho a avaliao de impactos


organizacionais do uso de portais municipais nas prefeiturasll, como

a produo de

economias na produo dos servios de atendimento aos cidados, ganhos de escala na


operao dos vrios mdulos envolvidos, otimizao de recursos como bases de dados,
equipamentos, instalaes, recursos humanos, transformaes culturais.
De qualquer maneira, importante levar em conta que, eventualmente, estes
impactos podem, por meio de mudanas na cultura organizacional e nas prticas de
trabalho, relacionar-se tambm com impactos sobre a promoo da cidadania, o que
passa a exigir ateno para o tema.
o impacto potencial do uso de um portal por um municpio no atendimento ao

cidado, em termos de promoo da cidadania,

aquele que

se apresenta como

conseqncia possvel de sua existncia e utilizao por parte dos cidados, mas
depende de transformaes nos padres de uso ou de um conjunto de condies que
extrapolam o oferecimento dos servios por meio da Internet.

portanto, um impacto

ainda no materializado, ou no necessariamente materializado. Trata-se, portanto, de


um fenmeno de criao de condies para a promoo da cidadania, vlidas mas no
suficientes.
Fixar

essa categoria de impacto relevante,

no

contexto

da presente

investigao, porque a Internet um meio relativamente novo e pouco disseminado.


Trata-se de uma tecnologia que sofre um processo de mudana muito rpido, acelerado
tambm pelas mudanas

nas

bases tecnolgicas que a sustentam (comunicaes,

software e equipamentos). Por outro lado, sua utilizao por governos municipais
relativamente recente, como se pode ver anteriormente. Muitas de snas
encontram-se

aplicaes

ainda em fase de consolidao ou, mesmo, teste. As prefeituras

brasileiras ainda esto organizadas para operar dentro de moldes pr-Internet, na grande
maioria dos casos. Some-se a isto os fatores culturais apresentados anteriormente, tanto
no interior das administraes municipais como entre os cidados-usurios.

Por

fim,

no desprezvel, mais uma vez, lembrar do quadro de excluso digital a que est

11 Sobre impactos do

uso da Internet nas organizaes pblicas, ver COELHO (2001).

263
submetida a maioria da populao brasileira. Portanto, trata-se de um momento em que
a identificao de impactos potenciais pode ser bastante til, contribuindo para:

o gerenciamento e consolidao de novas aplicaes que vivem seus


estgios iniciais;

subsidiar a formulao de estratgias de prestao de servios de


atendimento ao cidado pelas prefeituras;

subsidiar a formulao de estratgias de tecnologia da informao e, mais


especificamente, de Internet, pelos governos municipais; e

esclarecer a sociedade quanto a possibilidades insuficientemente exploradas


-por debilidade de aes ou por carncia de informao-- de promoo da
cidadania.

No obstante os fatores apontados, tambm necessrio levar em conta a


advertncia de ROCHE (2000), que afirma que muitas vezes a simples existncia da
possibilidade de acessar um determinado servio pblico ou informao por si s
--mesmo sem sua efetiva materializao-- j representa

uma

transformao

significativa nas condies de vida da populao atingida, mesmo que no conduza


imediatamente a resultado.s ou mudanas demonstrveis na sua qualidade de vida Este
processo se d por conta de que nem sempre um determinado servio ou informao
necessrio em um dado momento a percepo de sua disponibilidade e a confiana em
poder acess-lo passam a integrar o repertrio de possibilidades a seu servio, no caso
dos indivduos, ou a integrar o repertrio de acumulaes dos atores sociais coletivos
(MATUS, 1 996), e portanto considerados em suas aes e planos.
Uma

segunda

categorizao possvel

baseia-se

na

identificao

dos

beneficirios dos impactos.


A promoo da cidadania por portais municipais, dentro dessa categorizao,

oferece, portanto, condies de acesso a servios e a afirmao de direitos dos cidados,


individualmente, mas tambm permite que suas organizaes sejam beneficiadas e que
impactos de carter mais amplo, voltados afirmao de direitos e ao controle social

264
dos governos, tambm sejam considerados.

Note-se, aqui, que os impactos sobre

sujeitos coletivos difusos tendem a aproximar-se, em muitas situaes, daqueles


impactos potenciais apresentados acima, uma vez que a sua efetivao apresenta uma
relao de

dependncia em relao

ao dos atores sociais organizados e

das

condies polticas, sociais e econmicas.

importante observar que esse tipo de avaliao do impacto, tomando por base
os beneficirios dos servios oferecidos pelos portais, deve levar em conta mltiplas
possibilidades e nvel de materializao variado.

A existncia de um dado servio

voltado aos cidados, individualmente, pode trazer beneficios diferenciados por


inmeras formas de categorizao. Ou seja, no possvel que um dado servio
beneficie a todos os cidados, ao menos em propores idnticas. Isto se
no somente

d em funo

das distintas necessidades, como tambm por conta da influncia de

variveis demogrficas (idade, renda, sexo etc.) nos padres de uso de portais,

constatada desde os primeiros estudos sobre padres de utilizao de websites, como em


WHITE & MANNING ( 1998), PITKOW e KEHOE ( 1 996) e NIELSEN ( 1995). Em
suma: preciso considerar as bases materiais da utilizao dos websites.
Relacionando-se tecnologia da informao e direitos de cidadania, viu-se que se
pode

estabelecer

cinco

categorias

de

direitos

passveis

de

serem impactados

positivamente pelos portais municipaisli. A definio dessas cinco categorias


orientadora do trabalho de avaliao dos impactos dos portais municipais em termos de
promoo da cidadania, dando conta dos drreitos individuais, polticos e sociais
tipificados por MARSHALL ( 1 967). Ao mesmo tempo, bastante aderente aos
beneficios que se pode antever na aplicao de tecnologia da informao

ao

atendimento ao cidado, a partir da literatura existente. Logicamente, cabe verificao


emprica a tarefa de refutar ou validar estes direitos como impactos possveis de se obter
a partir dos resultados da utilizao de portais municipais no atendimento

li Cf. Seo 2.4 deste tral]alho.

ao

cidado.

265

5.4.2

Resultados dos portais municipais na mudana dos padres de produo e

consumo dos servios


Mesmo tendo sido estabelecidas as categorizaes acima, permitindo identificar
de forma sistemtica os impactos dos portais municipais na promoo da cidadania,
preciso considerar que a identificao desses impactos no uma operao direta, visto
no serem eles, necessariamente, transparentes. Os impactos podem ser vistos como
mudanas qualitativas nas condies da cidadania, ou seja, do acesso e efetivo exerccio
de direitos. Essas mudanas qualitativas so, forosamente, baseadas na concretude do
mundo real, portanto necessrio identificar fatores constituintes desses impactos.
Esses fatores podem ser encontrados nos resultados gerados pela operao dos portais
municipais. Encontram-se, portanto, em um plano mais factual, podendo ser medidos
por meio de indicadores quantitativos ou identificados por meio de indicadores
qualitativos.
Sendo potenciais ou efetivos, os impactos constituem-se a partir de resultados da
utilizao da tecnologia da Internet em termos de mudanas nos padres de consumo
dos servios prestados aos cidados. As transformaes na cidadania s podem ser
consideradas a partir de prticas sociais concretas, ou seja, a partir de situaes que
permitem mudanas de comportamento, emergncia de novas formas de acesso a
informaes e servios pblicos,
beneficirios,

re-estruturao

incorporao de novos cidados aos grupos

nas condies desse acesso pelos beneficirios e

alterao dos padres de relacionamento dos cidados com o poder pblico.

Os

impactos do uso dos portais municipais em termos de promoo da cidadania so


determinados pelos resultados objetivos gerados pelo uso dessa tecnologia junto aos
beneficirios diretos.
Os resultados de uma poltica pblica ou de um instrumento de poltica pblica
podem ser caracterizados como transformaes em aspectos concretos da realidade,
com efeito direto sobre o pblico-alvo ou problema-alvo da poltica (COTTA, 1 998, p.
1 1 5) 75. Em termos de atendimento ao cidado para prestao de servios e informaes,
deve-se entender os resultados da aplicao da tecnologia da informao

Zl. Esta viso j

foi discutida em item anterior deste captulo.

como as

266
transformaes por ela geradas no padro de consumo ou

produo dos servios

prestados.
Aqui, faz-se oportuno distinguir os resultados do uso dos portais de seus
impactos. Como visto acima, os impactos colocam-se em um nvel mais abrangente,
voltado para os processos sociais mais amplos e de longo prazo. Trata-se, portanto, de
uma categoria de macroavaliao, necessariamente mais suscetvel a subjetividades e
intangibilidades.

Por seu turno, os resultados podem ser caracterizados como uma

categoria de avaliao mais prxima do usurio individualizado (seja ele um cidado


ou uma organizao). Enquanto os impactos caracterizam-se por ser uma transformao
nas condies da cidadania no contexto da sociedade como um todo, portanto
transformador de cultura, prticas e vises de mundo, os resultados tendem a se
concentrar em transformaes nas prticas dos indivduos e grupos em sua relao com
os promotores da poltica O que no exime a possibilidade de caracterizao de
impactos a partir de beneficios diretamente apropriveis a indivduos, uma vez que essa
apropriao individual de um beneficio gerado por um portal municipal pode significar
um processo de fortalecimento da cidadana.
No caso especfico dos portais municipais, falar de resultados significa falar de
mudanas no padro de atendimento ao cidado que fornecem as condies objetivas
para a efetivao dos impactos na promoo da cidadania, ou seja, de beneficios
auferidos pelos cidados. Assim, oportuno retomar as cinco categorias de direitos
promovidos pela utilizao de portais municipais para o atendimento ao cidado,
associados aos beneficios gerados para os cidados-usurios:

267

Tabela 5.1

Atendimento ao cidado pela Internet, promoo de direitos e

beneficios gerados
CATEGORIAS DE

BENEFCIOS PARA O

APLICAES

CIDADO

Direito infonnao de

Fornecimento de infonnao

Atendimento de necessida-

interesse particular

individualizada.

des de informao.

Fornecimento de infonnao

Facilitao do acesso a

geral de interesse particular.

servios pblicos.

Direito aos servios p-

Prestao de servios p-

Acesso aos servios p-

blicos

blicos.

blicos.

DIREITOS

Fornecimento de infonnao
para acesso aos servios
pblicos.
Direito ao prprio tempo

Prestao de servios p-

Economia de tempo.

blicos.

Economia de deslocamento.

Fornecimento de informao.
Direito ao controle social

Prestao de contas.

Criao de instrumentos

do governo

Divulgao de atividades de

complementares para

governo.

acompanhamento das aes


de governo pela sociedade.

Direito participao na

Interao com cidados nos

Ampliao das possibili-

gesto municipal

processos de elaborao e

dades de participao cidad

implantao de polticas.

na gesto municipal.

Divulgao de infonnaes
para facilitar o acesso de
cidados a processos
participativos.

Analogamente aos impactos, pode-se pensar nos resultados do uso da Internet


pelos

governos municipais

como potenciais ou

efetivos.

A chave para o

estabelecimento desta distino est na relao entre disponibilidade de um servio ou


infonnao e sua efetiva utilizao. A disponibilidade de um servio ou infonnao em

268

si no um resultado do uso, visto que um servio disponvel mas no utilizado no traz


resultado efetivo algum, ainda que, dependendo das razes de sua ociosidade, possam
existir servios e informaes prestados cujos resultados potenciais podero vir a tornar
se efetivos, caso haja melhor explorao da disponibilidade ou remova-se eventuais
entraves sua utilizao.
A avaliao de resultados deve considerar as mudanas nos padres de consumo
e produo dos servios pblicos municipais que contribuam para maximizar o acesso
dos cidados s informaes e servios pblicos. Para isto, necessrio analisar:

volumes de atendimento por meio do portal municipal: nmero de


cidados-usurios

atendidos,

nmero

de

demandas

solucionadas,

significncia em relao ao pblico-alvo total, prestao de servios em

reparties municipais e demanda potencial;

prestao de servios e informaes por parte da prefeitura municipal,


com o surgimento de novos servios, simplificao dos existentes,
criao de novos canais de atendimento, reduo de tempos e
deslocamentos e melhoria da qualidade dos servios prestados;

satisfao dos cidados-usurios: resultados de pesquisas (quantitativas


e qualitativas) de satisfao dos usurios e da construo e utilizao de
indices de satisfao, comentrios e reclamaes recebidas; e

ampliao das possibilidades de interao entre cidados e governo e das


possibilidades de controle social dos governos.

Os recursos de anlise e avaliao de portais municipais apresentados,


evidentemente, devem ser considerados sem deixar de lado as especificidades de cada
prefeitura, a trajetria de sua utilizao da Internet no atendimento ao cidado e os
recursos tcnicos disponiveis. Assim como podem ter influncias distintas em termos
de intensidade e conseqencias produzidas, de caso para caso, a ateno conferida a
cada um deles tambm pode variar em funo das caractersticas de cada caso.

Neste captulo foi apresentado o Modelo de Anlise e Avaliao de Portais


Municipais (MAAP-M), desenvolvido em jUno de conhecimento acumulado na

269

literatura e de questes que emergiram ao longo da pesquisa exploratria sobre a


utilizao de portais municipais no atendimento ao cidado. No captulo seguinte,
passa-se exposio dos dados coletados e o seu tratamento, de modo a construir urna
viso panormica da utililizao de portais municipais brasileiros no atendimento ao
cidado que, combinado ao estudo de caso de um municpio, desenhado para ilustrar e
validar a MAAP-M, permite identificar limites possibilidades do uso de portais.

270

CAPTULO 6
E

DISCUSSO

APRESENTAO, TRATAMENTO
DOS

DADOS

COLETADOS:
-

EXPERIENCIAS BRASILEIRAS DE UTILIZAAO


DE PORTAIS MUNICIPAIS E ESTUDO DO CASO
DO PORTAL PREFEITURA.SP, DA PREFEITURA
MUNICIPAL DE SO PAULO.

271

Captulo

Apresentao, tratamento

e discusso

dos dados

coletados: experincias brasileiras de utilizao de portais municipais e


estudo do caso do portal prefeitura.sp, da prefeitura municipal de So
Paulo
o presente captulo apresenta e discute os dados coletados na pesquisa. Est

estruturado em duas sees, correspondentes cada qual a

uma

das etapas do trabalho de

pesquisa de campo.
A primeira etapa corresponde pesquisa exploratria para a construo de uma
viso referencial da utilizao da Internet pelos municpios brasileiros para o
atendimento ao cidado, realizada atravs da observao estruturada de portais ou
websites de doze municpios brasileiros selecionados de forma a criar uma amostra em
que a probabilidade de uso mais consolidado da Internet e de postura inovadora dos
governos fosse maior. Cada um deles foi observado sistematicamente, com verificao
e descrio de seu contedo e anlise de beneficirios e resultados potenciais ou
efetivos gerados.
Os resultados desta pesquisa exploratria so apresentados sob a forma de uma
viso panormica do uso da Internet por municpios para o atendimento ao cidado que,
apesar de relativamente sucinta e de no pretender ser exaustiva, por limitaes de
espao, caracteriza este tipo de uso no contexto estudado.
A pesquisa exploratria tambm foi especialmente importante por conta de sua
contribuio construo do modelo de anlise e avaliao de portais ou websites
municipais. De acordo com os postulados da grounded theory, em situaes de pesquisa
de carter exploratrio, nas quais no se dispe de suficiente acmulo de modelos
testados para dar-lhe suporte terico e onde no se pode aplicar um desenho rigido de
experimentao, aconselhvel utilizar mtodos de pesquisa que permitam o emprego
de um procedimento inicial de coleta e tratamento de dados com flexibilidade,
permitindo que o pesquisador incorpore ao desenho da pesquisa contingncias que
afetem a hiptese original (GLASSER e STRAUSS, 1 967). A pesquisa exploratria,
alm de seu valor em si como instrumento para a construo de uma viso referencial da
utilizao da Internet para o atendimento ao cidado nos municpios brasileiros, teve

272
tambm essa funo de auxiliar no levantamento de questes para a elaborao do
modelo.
A aplicao deste modelo apresentada na segunda seo deste captulo, quando
se

traz luz os dados coletados e analisados do estudo do caso do portal Prefeitura.sp,

da Prefeitura do Municpio de So Paulo.

O estudo do caso buscou atender a dois

objetivos. O primeiro pode ser defInido como ilustrar a aplicao do modelo de anlise
e avaliao de portais ou websites municipais desenvolvido, identifIcando sua
capacidade de responder s necessidades de avaliao desses recursos tecnolgicos de
forma abrangente e integrada, incorporando desde os condicionantes mais gerais at os
aspectos tcnicos direcionadores do desempenho, com o foco nos resultados produzidos
para os cidados e consequentes impactos nas relaes de cidadania;
objetivo pode ser apresntado como avanar na compreenso

e o segundo

das possibilidades e limites

de promoo da cidadania por meio da utilizao da Internet pelas prefeituras


municipais, aprofundando e complementando os resultados da pesquisa exploratria
realizada.
Os dados coletados e respectivas anlises so apresentados seguindo a estrutura
do modelo de anlise de avaliao de portais ou websites municipais, ou seja:

anlise de condicionantes ambientais, organizacionais, polticos e


estratgicos do desempenho do portal;

anlise das funcionalidades e padres de uso do portal; e

avaliao de resultados e impactos produzidos.

Para melhor

compreenso

do

caso

estudado,

optou-se por

1ll1Clar

sua

apresentao por um fIchamento da experincia utilizando metodologia de registro


estruturado

de

experincias

de

polticas

instrumentos

de

polticas

pblicas

(ALMEIDA e VAZ, 1 996). Com isso foi possvel montar um quadro de informaes
de referncia

para situar o leitor em termos do

histrico

e evoluo do portal

municipal e das caractersticas bsicas de seu funcionamento e gesto .

. .. ...._-------

273
6.1

Resultados

da

primeira

etapa

do

levantamento de dados:

pesquisa exploratria para a construo de uma viso referencial da


utilizao da Internet pelos municpios brasileiros para o atendimento
ao cidado

Esta seo

apresenta os

resultados

da etapa

de

pesquisa exploratria sobre as experincias de uso da


Internet pelos municpios brasileiros. Utilizou

como

fonte primria o estudo do contedo dos websites de


municpios selecionados, a partir de observao direta
estruturada.

pesqwsa exploratria foi realizada utilizando-se tcnicas de observao

estruturada de doze portais ou websites de municpios brasileiros

pr-selecionados de

modo a identificar municpios com uso consolidado da internet e propenso

inovao

em gesto pblica.
Os principais servios e informaes oferecidos por cada portal municipal foram
levantados, identificando-se os resultados potenciais ou efetivos e os respectivos
beneficirios, com especial destaque para as funcionalidades mais freqentemente
disponiveis.

6.1.1

Componentes da oferta bsica de servios e informaes


A

observao sistemtica dos portais ou websites municipais selecionados para

a pesquisa exploratria confirmou a idia de existncia de uma oferta bsica de servios


e informaes, ainda que os recursos e a estruturao dos portais sejam bastante
distintos.

tabela abaixo mostra a freqencia destes servios entre os portais ou

76
websites municipais pesquisados

Z<i

Os municpios que compuseram a amostra so: So Paulo, Santo Andr, Belm, Porto Alegre,

Uberlndia, Ribeiro Preto, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Vitria, Curitiba, Salvador e Ipatinga. Os
procedimentos de seleo da amostra so apresentados no captulo 4 deste trabalho.

274

Tabela 6.1

- Caracterizao da oferta bsica de servios e informaes de

atendimento ao cidado por portais ou websites municipais brasileiros - ocorrncia


dos servios na amostra pesquisada
TIPO DE SERVIO OU INFORMAO

NUMERO DE

OFERTADOS

MUNICPIOS

PORCENTAGEM

Centrais de atendimento ao cidado.

11

9 1 ,7

Solicitao de manuteno urbana.

10

83,3

Consulta a processos.

07

58,3

Consulta sobre tributos devidos inclusive dvida

10

83,3

10

83,3

03

25,0

Informaes sobre utilizao de servios pblicos.

12

1 00,0

Endereos e telefones de rgos pblicos.

09

75,5

12

1 00,0

ativa.
Emisso de guias e boletos.
Clculo

de impostos municipais.

Programao cultural e de eventos.


Informaes sobre licitaes.

10

83,3

Prestaes de contas e demonstrativos financeiros.

10

83,3

Informaes sobre concursos pblicos.

12

1 00,0

Acompanhamento de obras em andamento.

10

83,3

Emisso de certides.

09

75,0

Fornecimento de formulrios.

11

9 1 ,7

Dos servios pesquisados, apenas o clculo de impostos municipais no se


confirmou como integrante da oferta bsica.
A partir da existncia dessa oferta bsica de servios e informaes, observa-se
que municpios dessa dimenso tm acesso a um nvel

de tecnologia relativamente

assemelhado o que, se no uniformiza, tende a aproximar o


utilizao da Internet.

desempenho de sua

Uma constatao relevante decorrente da semelhana do

contedo dos websites foi a de que, uma vez que os recursos tecnolgicos em termos de
tecnologia da Internet

o papel dos condicionantes externos tende a ser maior. Alm

disso, a tecnologia tambm iofluenciada por esses condicionantes.

275

6.1.2

Uma viso panormica da utilizao da Internet para o atendimento ao

cidado nos municpios brasileiros

A observao estruturada identificou uma grande quantidade de servios e


informaes ofertados pelos portais ou websites municipais. Os dados foram tratados de
forma a fornecer uma viso referencial panormica do estado da arte da utilizao de
portais ou websites municipais para o atendimento ao cidado nos municpios
brasileiros.
Os principais servios e informaes oferecidos por cada portal municipal foram
levantados e descritos, identificando-se os resultados potenciais ou efetivos e os
respectivos beneficirios, com especial destaque para as funcionalidades mais
freqentemente disponveis.
Para efeito de apresentao, organizou-se a informao em tabelas agrupadas
por categorias de servios. Para cada categoria, apresentam-se as principais ofertas de
prestao de servios e fornecimento de informaes encontradas, com sua descrio e
anlise de beneficirios e resultados potenciais ou efetivos. Para cada uma delas fez-se a
m indicao de um municpio como exemplo. No se optou por apresentar para cada
servio todos os municpios que o oferecem porque a lista tornar-se-ia muito extensa e
grande parte das ofertas repetem-se nos vrios municpios, como visto acima. Alm
disso, o objetivo desta vso panormica apresentar quais so as possibilidades de
utilizao de portais ou websites no atendimento ao cidado, no fazer uma anlise
quantitativa dessa oferta. Tratou-se de uma pesquisa de verificao de ocorrncia de
fenmenos, no sentido de teste negativo das afirmaes tericas que apontam uma srie
de possibilidades para uso da Internet pelas prefeituras. Assim, bastou que

um

municpio oferea determinado servio para que se pudesse dzer que esta possibilidade
existe e est sendo explorada.

276

Os dados levantados: viso panormica da utilizao da Internet para o

6.1.2.1

atendimento ao cidado nos municpios brasileiros


Nas tabelas a seguir so apresentados os resultados da coleta de dados junto aos
municpios selecionados, posteriormente comentados.

Registre-se que no houve

preocupao do pesquisador em selecionar os "melhores exemplos" de cada servio


observado. Dado o objetivo de caracterizar a oferta e seus resultados, optou-se por
exemplos representativos de potencial de gerao de resultados de cada servio e, uma
vez que o interesse maior foi o de identificar possibilidades, sem entrar no mrito da
qualidade das solues ofertadas, o que exigiria um outro desenho da estratgia de
pesqUIsa.

Tabela 6.2

Servios e informaes disponveis em portais municipais - Tributos

APLICAO
Certido

DESCRIO

EXEMPLO
So Paulo

Negativa de
Dbitos de

Emisso de certido negativa.

Disponvel apenas entre 7 e 22 horas em dias

BENEFICIRIOS
Contribuintes.

Imobilirios.

O sistema pennite que o cidado

obtenha a certido desejada, com


recurso de confirmao de

teis.

Tributos

RESULTADOS

autenticidade, on line, mas o


servio no est disponvel

Exige que o contribuinte tenha em mos o

ininterruptamente.

"nmero do contribuinte", mas no diz onde


encontrar essa informao.
Informaes e

Porto

consultas.

Alegre

Informaes via e-mai!; Consulta s inscries de


contribuintes de Porto Alegre.

Contribuintes.

Gera economia de tempo e


possibilita que o cidado tenha
informaes sobre tributos e sua

Possibilita consulta de IPTU quanto a dbitos,


formas de pagamento, guia de pagamento,
isenes, Informativos anuais de ICMS, Consulta
de contribuinte ao ICMS.

situao fiscal como contribuinte.

Tabela 6.2

Servios e informaes disponveis em portais municipais - Tributos (continuao)

APLICAO

EXEMPLO

Consulta sobre

So Paulo

BENEFICIRIOS

DESCRIO

tributos

RESULTADOS

Disponibiliza servio de consulta de dbito de Contribuintes.

Possibilita que o cidado possa

IPTU.

realizar consultas de dbitos.

Informa sobre dbito de dvida ativa: IPTU, ISS, Contribuintes.

Possibilita que o cidado possa

Taxa de construo; taxa de elevador .

consultar seus dbitos de dvida

devidos
Consulta sobre

So Paulo

dvida ativa

ativa.
Boletos e

Porto

guias de

Alegre

pagamento de

Guia informativa Anual do ICMS; Cadastramento Contribuintes.

Economia de tempo e possibilita

na SMF; Manuais e roteiros sintticos; Downloads

que o cidado faa downloads dos

do programa de emisso das guias.

programas das guias e obtenha

impostos
Clculo de

manuais e roteiros sintticos.


So Paulo

O servio (tributos) informa sobre clculo da taxa,

tributos

incidncia;

municipais

tabelas para clculo dos tributos municipais.

inscrio;

isenes;

lanamento;

Contribuintes.

Economia de tempo e possibilita


que o cidado tenha informaes
sobre os tributos e tem acesso a
tabelas de clculo.
,

Tabela 6.2 - Servios e informaes disponveis em portais municipais - Tributos (continuao)


APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

Informaes

Rio de Ja-

sobre tributos.

neiro

Emisso de

Rio de Ja-

guias e boletos

neiro

O servio disponibiliza informaes sobre prazo,

BENEFICIRIOS
Contribuintes.

RESULTADOS
Possibilita que o cidado tenha

mora, orienta e informa sobre prazos de

infomaes para clculo ou

atendimento do IPTU, ISS. Calcula acrscimos

mesmo receba os valores

legais para tributos.

calculados de tributos municipais.

Permite a emisso de guias e boletos de

Contribuintes

Possibilita que o cidado possa

pagamento da 2a. via do IPTU.

do IPTU.

emitir guias e boletos de


pagamento.

de pagamento
de IPTU.
Emisso de
certides.

So Paulo

Emisso de certido negativa.


Disponivel apenas entre 7 e 22 horas em dias
teis .. Exige que o contribuinte tenha em mos o
"nmero do contribuinte", mas no diz onde
encontrar essa informao (normalmente, o
cidado no est familiarizado com ela).

Contribuintes de

O sistema permite que o cidado

tributos

obtenha a certido desejada, com

imobilirios.

recurso de confirmao de
autenticidade, on line, mas o
servio no est disponivel
ininterruptamente.

Tabela 6.2 - Servios e informaes disponveis em portais municipais - Tributos (continuao)


APLICAO
Guias e

DESCRIO

EXEMPLO
Curitiba

tributos

Infonna o contribuinte sobre uma srie de tributos

BENEFICIRIOS
Contribuintes.

RESULTADOS
Economia de tempo e possibilita

IPTU-2003; ISS; ITBI; REFIC (Programa de

que o cidado tenha infonnaes

Recuperao Fiscal de Curitiba); tabelas de

sobre os tributos e veja sua

atualizao.

situao fiscal como contribuinte.

Infonna sobre a situao do contribuinte em


relao aos seguintes tributos municipais: ISS E
IPTU.
-----

Tabela 6.3

Servios e informaes disponveis em portais municipais - informaes sobre rgos municipais

APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

Websites com informaes gerais e especficas

Cidados em

Fornecimento de informaes para

Municipais

relacionadas com as atividades de cada rgo,

geral.

acesso aos servios pblicos e

(Secretarias,

com a utilizao de sees padronizadas.

Orgos

So Paulo

empresas,

sobre as aes do governo.

Acesso aos servios prestados pelos rgos.

Apresenta os rgos pblicos com seus

Cidados em

Possibilita que o cidado possa ter

respectivos dirigentes, cargos ocupados e

geral.

acesso aos dirigentes dos rgos

autarquias e
subprefeituras)
Quem quem

So Paulo

pblicos municipais.

telefones de contato.
Endereos e
Telefones

Curitiba

As secretarias apresentam lista de endereos e

Cidados em

Possibilita que o cidado possa ter

telefones de sua equipe de atendimento.

geral.

contato com os rgos pblicos.

Tabela 6.3

Servios e informaes disponveis em portais municipais - informaes sobre rgos municipais

APLICAO
Notcias sobre

Rio de

rgos

Janeiro

muncipais

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

(continuao)

RESULTADOS

Traz um conjunto de servios infonnativos:

Cidados em

Acesso dos cidados a

Infonnativo Turstico, Annazm de Dados;

geral e turstas.

infonnaes sobre acesso a

Caderno de Urbansmo On-Line; Infonnativo

servios pblicos e sobre as ati-

Prefeitura do Rio Digital; Notcias Culturais -

vidades do governo.

Boletim dirio; Notcia da Guarda Muncipal;


Notcias da Secretara Muncipal de
Administrao; Notcias da Secretaria
Muncipal de Governo; Notcias Rio; Notcias
Sade; Notcias sobre Transportes e Trnsito;
Revista Municipal de Engenhara; Rio
Urbanismo.

Tabela 6.4 Servios e informaes disponveis em portais municipais - informaes para acesso a servios pblicos
-

APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O site traz diversas informaes sobre servios

Cidados em

Gera economia de tempo e,

servios

pblicos divididos por categorias: Guias e

geral.

possibilita que o cidado tenha

pblicos.

tributos; formulrios para download; Servios

acesso as informaes dos

Municipais; Endereos.

servios pblicos.

Guias de

Curitiba

Guia do

Belo Hori-

Cidado.

zonte

Apresenta Informaes detalhadas atualizadas

Cidados em

Economia de tempo e

sobre os servios da Prefeitura le Belo

geral.

deslocamento. Possibilita que o

Horizonte.

cidado tenha acesso a diversas


informaes para obteno de

Orienta o preenchimento de formulrios para

servios.

requisio de servios.

Para cada servio existe um formulrio com


informaes padronizadas: descrio,
requisitos, documentos necessrios, relao de
taxas, locais de oferta e normatizao.
_
.
.
_
-

Tabela 6.4 - Servios e informaes disponveis em portais municipais - informaes para acesso a servios pblicos (continuao)
APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O site traz informaes sobre itinerrios/tabela

Cidados que

Economia de tempo e

horrios de

de horrios para nibus e lotao atravs de

utilizam

deslocamento; possibilita ao

nibus

pesquisa por logradouro.

transporte co-

cidado fazer o melhor trajeto

letivo.

para o seu destino.

A Secretaria de transporte disponibiliza o

Cidados que

Economia de tempo e

servio de busca de guias de linhas de nibus.

utilizam

deslocamento; possibilita ao

transporte co-

cidado fazer o melhor traj eto

letivo.

para o seu destino.

Mapas e

Porto alegre

Busca/Guia de

Rio de

Linhas de

Janeiro

nibus

Tabela 6.4 Servios e informaes disponveis em portais municipais - informaes para acesso a servios pblicos (continuao)
-

APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

Ferramenta de busca no acervo de todas as

Usurios dos

bibliotecas

bibliotecas muoicipais, por autor, ttulo,

servios de

pblicas

editora, coleo e assunto. O recurso oferece

biblioteca.

muoicipais.

as informaes completas para obteno do

Catlogo de

So Paulo

RESULTADOS
Economia de tempo.
.

.'

volume: biblioteca, endereo e localizao, mas


no permite reserva.
Telecentros.

So Paulo

Pgina explicativa sobre o programa de

Cidados em

O servio possibilita que o

incluso digitaI da prefeitura, baseado na

geral.

cidado conhea os recursos

implantao de telecentros. Descreve sua

disponveis nos telecentros, mas

estrutura fisica, organizacional e objetivos,

no permite inscries ou

fornece endereos e telefones das unidades e

reservas.

informaes sobre os cursos de informtica


livre.

Tabela 6.5 Servios e informaes disponveis em portais municipais - consultas e solicitaes de servios
-

APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

Central de

Belo Hori-

atendimento ao

zonte

cidado.

RESULTADOS

BENEFICIRIOS

Soliitao de vrios servios pblicos

Cidados em

Economia de tempo e

municipais em um nico ponto. Inclui servios

geral.

deslocamento. Possibilita que o

de fiscalizao, manuteno urbana, tributos e

cidado no somente solicite um

outros servios disponveis no portal.

servio, mas tambm o acompanhe.

Alvar de

Santo Andr

construo.

Alvar de

Informaes para preenchimento de formulrio

Cidados em

Possibilita que o cidado e/ou

Requerimento de Obras e Terra; informa sobre

geral.

instituies interessadas possam

os procedimentos e documentos necessrios

ter informaes sobre alvar de

para obteno de alvar de obras.

obras e outros alvars .

Informaes para preenchimento on line de

Cidados em

Possibilita que o cidado e/ou

desmem-

formulrios, procedimentos e documentos

geral.

instituies interessadas possam

bramento e

necessrios.

englobamento.

Santo Andr

ter informaes sobre alvar de


desmembramento e englobamento

Tabela 6.5 Servios e informaes disponveis em portais municipais - Consultas e solicitaes de servios (continuao)
-

APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

Ferramenta de cadastro para licenciamento de

Contribuintes

O sistema permite o cadastro de

autorizao e

anncios instalados em estabelecimentos,

que possuem

anncio simples, no

inscrio no

evitando o deslocamento at a SEHAB -

anncios em

contemplando os anncios

cadastro de

Secretaria Municipal da Habitao e

seus estabeleci-

complexos e especiais.

anncios.

Desenvolvimento Urbano, responsvel pelo

mentos.

Solicitao de

So Paulo

controle dos anncios da cidade.


Consulta a

Porto

andamento de

Alegre

Oferece informaes sobre andamento de

Cidados em

Possibilita que o cidado possa

processos.

geral.

consultar o andamento de
processos.

processos
Multas e

Belo Hori-

parcelamento de

zonte

multas

O servio permite consulta de multas atravs

Proprietrios de

O servio permite ao cidado

do cdigo do Renavam (que pode ser

veculos.

consultar a sua multa de trnsito,

encontrado no documento do veculo).

mas no permite o pagamento ou


reclamaes sobre eventuais
multas indevidas.

Tabela 6.6 - Servios e informaes disponveis em portais municipais - Licitaes e fornecedores


APLICAO
Editais de

DESCRIO

EXEMPLO
Uberlndia

Licitao

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

Sistema de Divulgao de Editais de Licitao informa

Cidados em

Informaes sobre

sobre os processos de licitao em andamento.

geral.

o andamento dos
processos de
licitao.

Cadastro de

So Paulo

fornecedores

O servio informa como inscrever empresas no cadastro de

Empresas que

Economia de

fornecedores da prefeitura.

pretendem

tempo e

tomar-se

deslocamento pelo

fornecedores da

fornecimento

prefeitura.

remoto de

Informa endereo completo e procedimentos para entrega


de documentao.

Permite download do Manual do Cadastro de Fornecedor e


do Formulrio de Cadastramento de Fornecedor.

informaes.

Tabela 6.6 Servios e informaes disponveis em portais municipais - Licitaes e fornecedores


-

APLICAO
Consulta a

DESCRIO

EXEMPLO
So Paulo

pagamento de
credores

RESULTADOS

O servio possibilita verificar a existncia de pagamentos

Fornecedores da

O servio permite

a credores da PMSP.

Prefeitura.

que se verifique a
existncia de paga-

O usurio acessa o servio a partir de seu nmero de


inscrio no CNPJ ou CPF.

BENEFICIRIOS

Disponvel apenas entre 7 e 1 9 horas em dias teis.

rnentos.

Tabela 6.7 Servios e informaes disponveis em portais municipais - fornecimento de informaes gerais
-

APLICAO

EXEMPLO

Perfil da cidade.

Rio de Janeiro

BENEFICIRIOS

DESCRIO

RESULTADOS

Informaes geogrficas, culturais e estatsticas sobre a Cidados em

Economia de

cidade, histria, estatsticas, fotos, mapas de bairros e geral e turistas.

tempo; informa

regionais.

sobre dados
relevantes para

Outros dados da cidade: PID carioca; Sade na regio

moradores e

metropolitana, tendncias recentes na economia.

visitantes da cidade.

Informaes

Belo Horizonte

bsicas sobre a

Informaes sobre a

cidade, fotos,

mapas, passeios, Cidados

diverses compras, restaurante, bares e cafs, eventos.

em Fornecimento de

geral e turistas.

informaes de
interesse dos

cidade.

cidados.
Condies das
Praias.

Rio de Janeiro

Guia de servios da Secretaria de Meio Ambiente, Cidados

em Fornecimento de

disponibiliza as condies das praias relacionando as praias geral e turistas.

informaes de

e sua balneabilidade.

interesse dos
cidados.

Tabela 6.7 Servios e informaes disponveis em portais municipais - fornecimento de informaes gerais (continuao)
-

APLICAO

DESCRIO

EXEMPLO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O Banco de Dados de Uberlndia traz uma srie de

Cidados em

Acesso a

informaes sobre aspectos histricos e culturais; aspectos

geral e

informao de

ambientais; caractersticas ambientais fisicas e geogrficas,

instituies inte-

interesse dos

aspectos scio-econmicos.

ressadas.

cidados.

Mapas gerais, temticos e de partes da cidade.

Cidados em

Acesso a

geral.

informao.

Nos websites especficos das subprefeituras so

Cidados em

Acesso a

sobre regies da

apresentadas informaes gerais sobre os distritos sob sua

geral.

informao.

cidade.

jurisdio.
Informaes sobre servios: Hospedagem; agncias de

Turistas e

Fomecimento de

viagem; agncias de cmbio; companhias areas,

municpes.

informaes de

Dados

Uberlndia

demogrficos.

Mapas do

Santo Andr

municpio.
Informaes

Informaes de
apoio a turistas.

So Paulo

Salvador

consulados; informaes turisticas; locadoras.

interesse de turistas
e muncipes.

Tabela 6.7 Servios e informaes disponveis em portais municipais - fornecimento de informaes gerais (continuao)
-

APLICAO
Informaes

DESCRIO

EXEMPLO

I Santo Andr

sobre preos de

Preos de produtos da cesta bsica em produtos do Cidados


municpio e de municipios vizinhos.

gneros da cesta
bsica

geral.

RESULTADOS

em I O recurso permite
ao cidado tomar
decises sobre suas

Consulta a preos por supermercado e municpio.

Lista dos dez supermercados com cesta bsica mais barata.

BENEFICIRIOS

compras a partir
unicamente da
consulta ao

Lista de supermercados mais baratos dos municpios do

website.

ABC.

Legislao

Santo Andr

municipal

Fichas-resumo das leis e decretos desde 1 956, com Cidados


anotaes sobre modificaes na legislao.

geral.

em I Facilidade de
acesso e consulta
legislao e sobre

Textos integrais da legislao (leis desde 1 902, decretos


desde 1 941 ). Janela de pesquisa por assunto (lista de
assuntos tem apenas 9 itens).

alteraes sofridas.

Tabela 6.7 Servios e informaes disponveis em portais municipais - fornecimento de informaes gerais (continuao)
-

APLICAO

EXEMPLO

Abastecimento.

Belo Horizonte

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

Traz infonnaes sobre as localidade e preos de diversos

Cidados em

Aquisio de

produtos vendidos diretamente pelo produtor.

geral.

produtos com
preos reduzidos.

Previso de

Curitiba

tempo.

O servio de previso de tempo traz infonnaes sobre

Cidados em

Acesso a infonna-

temperatura, vento, ponto de orvalho,; previso para 10

geral.

es sobre a
previso de tempo.

dias e mapas com imagem de satlite.


Trnsito.

So Paulo

O servio fornece infonnaes sobre o trnsito de So

Cidados em

O servio cobre

Paulo atravs de mapa e legenda.

geral.

apenas corredores
selecionados e no

O quadro atualizado em mdia a cada 30 minutos das 7hs

pennite consulta.

s 20hs de segunda a sexta-feira.


Chegada de

Vitria

navios ao porto.

---

Previses de chegadas e lista de navios atracados.

Empresas e

Fornecimento de

cidados.

infonnao.

Tabela 6.7 - Servios e informaes disponveis em portais municipais - fornecimento de informaes gerais (continuao)
APLICAO
Concursos

DESCRIO

EXEMPLO
Santo Andr

pblicos.

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

Informa sobre a abertura, inscries e andamento de

Cidados em

Fornecimento de

concursos pblicos; fornece cronograma, programas e

geral.

informao e
economia de tempo

referncias bibliogrficas.

e deslocamento.
Belm

Programao
Cultural

de

Informaes sobre programao cultural da cidade e Cidados em


eventos promovidos pela prefeitura ou por terceiros.

geral.

Acesso cultura e
ao lazer.

Eventos.
-- ---

Tabela 6.8

Servios e informaes disponveis em portais municipais - Participao Popular e Acompanhamento de Aes do

Governo
APLICAO
Oramento

DESCRIO

EXEMPLO
Ipatinga

Participativo.

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O servio traz infonnaes diversas sobre

Cidados em

Possibilita que o cidado tenha

Oramento Participativo: indicao de

geral.

infonnaes sobre o Oramento

melhorias, infonnaes atualizadas sobre as

participativo e acompanhe os

obras do oramento participativo, lista de

empreendimentos concludos e em

prioridades para o oramento participativo.

andamento.

Os cidados podem participar atravs do voto


pela Internet e comparecendo nas Assemblias
Preparatrias.

Ipatinga

O cidado pode se cadastrar para acompanhar

Conselheiros do

Possibilita que o cidado possa

obras decididas

obras decididas no Oramento Participativo

OP e cidados

acompanhar as aes do governo.

no oramento

(OP).

em geral.

Andamento de

participativo.

Tabela 6.8

Servios e informaes disponveis em portais municipais - Participao Popular e Acompanhamento de Aes do

Governo (continuao)
APLICAO
Ouvidoria.

Ribeiro

BENEFICIRIOS

DESCRIO

EXEMPLO

Preto

RESULTADOS

O cidado dispe de um canal de comunicao

Cidado em

Possibilita que o cidado possa

no qual ele no somente pode avaliar o servio

geral.

avaliar o servio pblico e fazer


reclamaes.

pblico como tambm fazer reclamaes sobre


a prestao de servio.
Acompanharnen

Belo Hori-

to de obras em

zonte

andamento.

Informa sobre o andamento de obras na cidade

Cidados em

Possibilita que os cidados tenham

de Belo Horizonte, a maioria escolhida nas

geral.

informao sobre as obras em


andamento

assemblias do Oramento Participativo.

Prestao de

Rio de

contas.

Janeiro

CGM on line: um servio do municpio que

Cidados e

Possibilita que o cidado e

informa sobre a prestao de contas, relatrios

instituies

instituies interessadas possam

financeiros e presta informaes simplificadas

interessadas.

acompanhar as prestaes de
contas.

sobre a execuo oramentria. Informaes


sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal; Relatrio de Execuo oramentria; Relatrio de
Gesto Fiscal.
-

._-

--

- _.-

----

297

Muitos dos servios ofertados no cobrem a totalidade dos processos em que se

comum, por exemplo, o fornecimento de informaes sobre acesso a servios


mesmo o fornecimento de informaes individualizadas sem a complementar oferta de
jl{)SSllbl]l1G11oe de realizao de transaes eletrnicas. Casos comuns so o fornecimento de
sobre situao do contribuinte em relao aos tributos municipais

sem

p()ssibild:ade de pagamento atravs da internet ou o fornecimento de informaes sobre o


;mdamento de processos sem indicao dos prximos passos do seu trmite ou da previso
prazo para seu encerramento.
o fornecimento de apenas parte da necessidade reduz o potencial de utilizao da

Int.enlet e, ainda que contribua, uma contribuio menor para o acesso a direitos, em
n:la(;o ao fornecimento do ciclo completo. Por conta dessa limitao presente em diversas
aplicaes, delineou-se a importncia de utilizar como um ponto central para avaliar a
contribuio efetiva do uso da Internet para

a promoo da cidadania o conceito de

profundidade dos servios ofertados, o que fez que o modelo de avaliao desenvolvido

incorporasse esse quesito 77.

Ampliar o nivel de profundidade dos servios prestados, entretanto, requer um


esforo de integrao de sistemas e redesenho de processos que no simples.

Ficou

evidente que os municpios no utilizam todo o potencial que a evoluo da tecnologia da


informaes coloca

disposio.

Alguns fatores evidenciam isto e puderam ser

observados nos casos selecionados:

baixa integrao com bases de dados e aplicaes existentes nas prefeitura

(legacy data e legacy systems), caracterizada pelo fato de que a quantidade de


transaes eletrnicas oferecida ser muito menor do que o nmero de transaes
possveis no relacionamento entre cidados e prefeitura;

nitida transposio de procedimentos manuais ou baseados em processamento


centralizado para o ambiente Internet, evidenciada pela oferta de formulrios e
pela prpria, estruturao da informao.

11

Cf. Captulo 5 deste trabalho.

298
No escopo da peSqUIsa exploratria no se incorporara nenhUllla forma de
da existncia dessas aes estruturadoras da oferta de
ret,er<)Us;sao nos portais ou websites, mas a partir
aIlltls;ar estes fatores

em

servios com

dela se pode constatar a importncia de

processos de avaliao de portais ou websites municipais. Outros

fator,:s foram relacionados a esses, como a poltica de informtica municipal, a poltica de


m;odeITtizli:o administrativa e a cultura de uso da tecnologia da informao e de uso da
Internet pelo governo municipal. Por conta dessa constatao, o modelo de anlise e

u" auay"'v

proposto incorporou esses aspectos como condicionantes do desempenho dos

portais ou websites municipais.


O

fornecimento de informaes bastante diversificado e abrangente. As

informaes individualizadas oferecidas

em geral

carecem de maiores recursos de

personalizao e sua obteno em alguns casos requer do cidado o conhecimento minimo


da estrutura organizacional da prefeitura ou da teITninologia empregada. Os portais ou
websites municipais oferecem desde informaes gerais de interesse do muncipe e de
outros cidados at informaes sobre servios pblicos que efetivamente podem facilitar
o acesso a servios, muitas vezes divulgando servios disponveis e desconhecidos por
muitos municipes.

6.1.3

Consideraes adicionais
Ainda que no fosse esse o

centro

oportuno registrar alguns aspectos relativos

das atenes da pesquisa exploratria,

estruturao e padres de usabilidade dos

portais ou websites pesquisados. No se pretendeu, nesta pesquisa, construir qualquer tipo


de indicadores de avaliao, verificao de existncia de atributos, elaborao de

rankings

ou atribuio de notas por quesitos individuais, esforos j realizados anteriormente para


portais e

websites pblicos (CUNHA, 2000; DEMCHAK, 2000; GANT e GANT, 2002).

Os padres visuais, o uso de recursos e a estruturao encontram diferenas entre


si, mas

se pode perceber que os aspectos visuais, a navegao e o uso de recursos de

imagens, udio, vdeo e animaes procuram seguir diretrizes bsicas

de usabilidade

sintetizadas por NlELSEN (1 999). Entretanto, inspees de usabilidade dos doze portais e

299
Ilwnicpj.os provavelmente encontrariam deficincias em todos eles, o que no se pretendeu
veritic:ar neste trabalho.
De

modo

geral,

destaca-se

organizao

da

informao

por estrutura

)rg.aniza.cilmitl, ainda que o recurso de redundncia seja utilizado com freqncia. A


!1tilizaao de centrais de atendimento integrado nos portais bastante adotada, como se
ver acima, mas sua estruturaao, abrangncia e profundidade bastante distinta em

A interatividade com o cidado obtida usando recursos de transaes eletrnicas,


de

endereos

eletrnicos

para contato

formulrios

de

contato,

A existncia de recursos de personalizao bastante restrita, mas


mtm,:pos como Ipatinga e Belo Horizonte oferecem alguns recursos vinculados a sees

Grande parte

do

contedo

ofertado tem capacidade

de gerar beneficios

silfic;ati'vos para os cidados, em termos de economia de tempo de deslocamento

faciliita\;o de acesso a servios pblicos. A utilizao da interao com os cidados para


.c:stinml:ar a participao menos significativa. De mesma forma, os recursos para facilitar
controle social dos governos so pouco explorados e muitas vezes confundem-se com a
simp,les divulgao publicitria dos atos governamentais.
o simples oferecimento de informaes e servios no traz todas as respostas ao

problema da promoo da cidadania, ou no mximo oferece respostas para o campo da


potencialidade, no da efetivao.

Os nmeros de visitas aos portais ou websites

municipais no so expressivos, o que de se esperar pelas dimenses do fenmeno da


excluso digital: tome-se, por exemplo, o nmero de usurios nicos do portal da
Prefeitura de Belo Horizonte. Em maio de
nicos por ms, sendo que deste total

2002 atingia a quantidade de 100 mil usurios

32% originavam-se do setor pblico, o que faz supor

que seriam visitas por conta de necessidades profissionais. Aos

68% restantes, portanto

corresponderia o nmero mximo de cidados utilizando o portal, o que significa cerca de

68 mil usurios nicos, o equivalente a cerca de 3% da populao do municipiolh:, que de

1 Cf.

2002.

www.prata.pbh.gov.br/index.html?id_conteud<F2009&id nivel I , consultado em 1 2 de dezembro de


_

300
79
mil habitantes , na impossvel hptese de que nenhum usurio visitasse o portal
de uma vez no ms.
Pelos mesmos critrios, para o caso de So Paulo, o nInero de usurios nicos de
de

129 mil por ano, o que equivale a 1 ,24 % da populao do municpio, que de

Alm disso, a pesquisa exploratria descortinou outro fenmeno significativo para


objetivos do estudo: o fato de que a utilizao da Internet pelos municpios brasileiros,
que crie condies para a oferta de servios e informaes e seja um instrumento de
pt()m'Diio da cidadania, no utiliza todo o potencial da tecnologia.
Com isso, ao fim desta etapa novos problemas para a pesquisa foram levantados. A
, coIIDIJreen:,o do papel dos portais ou websites municipais para a promoo da cidadania
poderia ser obtida apenas empregando-se a anlise da oferta em termos restritos

das aplicaes e contedos ofertados. Novos fatores --localizados no entorno do

. an.li:,e

portal ou website-- deveriam merecer a ateno do pesquisador para a compreenso do


.Rmimen'J. Mais do que isso, evidenciaram a importncia da construo de um modelo
abrangente para a avaliao
Estes novos desafios colocados para a investigao podem ser resumidos, por ora,
em uma pergunta aparentemente simples: quais a contribuio dos diversos fatores que
se pode localizar no entorno dos portais ou websites municipais para a efetva promoo
da cidadania por meio deles?

modelo de anlise e avaliao de portais ou websites

municipais construdo levou em conta este problema.

Nesta seo, foram apresentados os resultados da pesquisa exploratria realizada


e que trouxe trs contribuies relevantes ao estudo do tema:

Z2 Dado

do Censo 2000, IBGE, cf. www.ibge.gov.br. consultado em 12 de dezembro de 2002.

I!fl Dados

do censo de 2000, IBGE, cf. www.ibge.gov.br. consultado em 12 de dezembro de 2002.

301

produziu uma viso referencial panormica da utilizao de portais ou


websites municipais no atendimento ao cidado pelos municpios brasileiros,
na

qual repousa uma utilidade intrnseca;

auxiliou na compreenso dos limites e possibilidades do uso da Internet em


nvel municpal para a promoo da cidadania por meio do atendimento ao
cidado; e

levantou questes relevantes e auxiliou a construo de categorias de anlise


a serem empregadas no modelo de anlise e avaliao de portais ou websites
municipais, de acordo com os postulados da grounded theory.

Na prxima seo, apresentam-se os resultados do


;PIef(itLlfa .sp,
.

estudo do caso do portal

da Prefeitura do Municpio de So Paulo, destinado a ilustrar a aplicao

modelo e a aprofundar a compreenso dos limites e possibilidades do emprego de


nOlrta,rs ou websites municipais para a promoo da cidadania por meio do atendimento
cidado.

302

Resultados da segunda etapa do levantamento de dados: estudo do


do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So Paulo

Fichamento do caso

o fichamento do caso do portal da Prefeitura do Municpio de So Paulo apresenta,

maneira objetiva e sucinta, informaes de referncia para compreenso do histrico e


:ev'ohl do portal municipal e

das caractersticas bsicas de seu funcionamento e gesto81 .

objetivo deste item apresentar concluses sobre a eficcia do portal, muito menos
' sobre a validade das polticas implementadas. Estas reflexes so apresentadas adiante, no
' capt1lo de concluses do trabalho. A tcnica de fichamento empregada baseia-se na
metodologia proposta por VAZ e ALMEIDA

(1996) .

. 1 Misso do portal, como declarada pelos responsveis.

No existe uma definio formalizada da misso do portal. A Coordenadoria do


Governo Eletrnico (COE), rgo responsvel pelo portal, defrne sua misso como
, 82
" intermediar a relao do municipe com a prefeitura pelo meio eletrnico,

l A

infonnaes aqui levantadas foram obtidas a partir de entrevistas com os responsveis pelo portal, e da

anlise de documentos e da observao do prprio portal. Em algumas situaes, a experincia e


conhecimento anteriores do pesquisador sobre o assunto tambm foram utilizadas.
!!l Cf.

entrevista de Marcelo Hargreaves, coordenador do portal, concedida em 14 de janeiro de 2002.

303
.1 Dirigentes pblicos responsveis pelo portal municipaL
Srgio Amadeu da Silveira, coordenador do governo eletrnico,

subordinado ao

St:cr1etrio Municipal de Comunicao. Professor de economia da Faculdade Casper Lbero


Comunicao Social e doutorando em Cincia Poltica na USP. Ocupou a funo desde
incio da gesto, ou seja, a partir de janeiro

2001 at o incio de 2003. No funcionrio

carreira da prefeitura.
Marcelo Sales Hargreaves, coordenador do portal, subordinado ao Coordenador do
Governo Eletrnico. Ocupa a funo desde o incio de
equipe do portal em abril de
do portal

2002, mas passou a integrar a

2001, como editor-chefe, coordenando a primeira migrao,

Sampa para a primeira verso do portal Prefeiturasp. Jornalista, comeou a

tralbalhar com Internet em

1996, na implantao do Brasil On Line, portal de informao

da editora Abril, antes deste se fundir com o Universo On Line, como subeditor de
' ll()tcias; com a fuso, tomou-se editor assistente de notcias no Universo On Line. Em

1998 assumiu a editoria de notcias da Starmedia, ficando l at 2001 . F oi reprter de


poltica do Estado de So Paulo e contribuiu para duas edies do Almanaque Abril, na
rea de poltica brasileira.

rgos responsveis e envolvidos na operao do portal municipaL

a) Coordenadoria do Governo Eletrnico da Secretaria de Comunicao


A Coordenadoria foi criada com a posse da prefeita Marta Suplicy, no incio de

200 1 . CGE tem a funo de intermediar por via eletrnica as relaes do cidado com a

Atua em trs frentes:

promoo de inciativas de incluso digital, atravs da implantao e operao


de uma rede de telecentros no municpio;

304

comunicao via Internet, com especial destaque para a administrao do


portal municipal; e

software livre, com o objetivo de divulgar, utilizar e testar o software livre


como forma de economia

e contribuir para a formao de comunidade de

tecnologia em software livre (esta adeso ao software livre foi assumida pela
equipe).

b) PRODAM - Companhia de Processamento de Dados do Municpio de So Paulo


A PRODAM uma empresa pblica municipal que tradicionalmente centralizou
todas as atividades ligadas
e

informtica na administrao municipal: definio de padres

especificaes, desenvolvimento de sistemas, operao de sistemas de grande porte

(impostos, recursos humanos etc.) e aquisies de equipamentos, programas e suprimentos


na rea de informtica. At

2000 era a responsvel pelo portal municipal.

No caso do portal, a PRODAM manteve-se como responsvel pela infra-estrutura


conectividade,

link de Internet, equipamentos, contratao de parte da equipe

(basicamente estagirios e alguns funcionrios da CGE, no portal e em outras atividades do


rgo) e infra-estrutura fisica

c) Conselho Municipal de Informtica


o Conselho Municipal de Informtica foi criado em

diretrizes da politica de informtica da prefeitura.

2001 e responsvel pelas

composto por representantes das

Secretarias Municipais e da PRODAM e presidido pela Secretria Municipal de Gesto

d) A articulao entre os rgos responsveis pelo portal


Ao comear o novo governo municipal, decidiu-se criar a Coordenadoria do
Governo Eletrnico, partindo da idia de dispor de um rgo responsvel por todas as

305
ati'vidad1es de governo eletrnico da prefeitura. Entretanto, o processo de montagem de
governo no manteve
ligados

a unidade de comando nem a unidade de orientao nos rgos

tecnologia da informao da Prefeitura Municipal de So Paulo. Havia uma

expectativa por parte de que a CGE teria, a exemplo do que ocorre no Governo Federal, a
atribuio de definir as diretrizes da poltica de informtica da Prefeitura Municipal de So
Paulo. Essa funo foi atribuda ao Conselho Municipal de Informtica (CM!), mas a
representao da secretaria municipal

qual est ligada (Secretaria Municipal de

Comunicao) no conselho cabe ao prprio secretrio. A

CGE participa em carter

consultivo.

A poltica de tecnologia da informao da prefeitura

6.2.1.4

Ao transferir a responsabilidade sobre o portaI para a CGE, a prefeitura municipal


materializava a prpria mudana de orientao em termos de uso da Internet que se
buscava de uma gesto para a outra. O objetivo do novo governo que iniciava era ampliar a
utilizao da Internet pela prefeitura municipal de maneira articulada

ampliao da sua

base de usurios no municpio, com a criao de um rgo especiaIizado para incumbir-se


da poltica de incluso digital municipal e da administrao do portaI municipal na
Internet.
A criao da CGE, entretanto, criou uma dualidade de poder e responsabilidades
antes inexistente, com dois rgos com responsabilidades sobre o uso de tecnologia da
informao

da

prefeitura

At

ento,

PRODAM

centralizava

as

decises,

desenvolvimento e a operao dos principais sistemas. Com a criao do CM! uma nova
mudana operou-se, com o surgimento de um frum decisrio at ento inexistente.
Essa nova configurao levou a alguns movimentos de descentralizao. Alm da
criao da CGE e dos novos procedimentos de gesto e alimentao do portal municipal e

websites de rgos pblicos, ocorreu tambm a descentralizao dos procedimentos de


seleo de equipamentos e suprimentos, que era centralizada pela PRODAM.

306
'OOlplanha elaborou uro conjunto de especificaes tcnicas, aprovadas pelo CMI, para
0orienta:o no processo de seleo de equipamentos, programas e suprimentos, que passou
ser utilizada pelas diversas unidades para organizar e realizar seus prprios processos de
>",cclmIJra. Outra iniciativa foi a nova poltica de uso de correio eletrnico, elaborada pela

0'JL<,

que concebeu novas

regras para administrao das contas. Sua implementao

>i:mmtjve:-se a cargo da PRODAM, que j gerenciava esse servio para a prefeitura, uroa
que a CGE no dispe de infra-estrutura tecnolgica e de recursos huroanos para isto.
A dualidade entre CGE e PRODAM caracteriza-se tambm, por divergncias

quan1:0 escolha da tecnologia. Enquanto a CGE concentra-se no uso da Internet e no


oni!turr" livre, a PRODAM tem uroa clara opo pelo uso de software proprietrio e

Histrico, evoluo e estratgias de implantao do portal municipal

6.2.1.5

A primeira verso do portal


atteraes at [mal de

Sampa surgiu em 1 996 e permaneceu com poucas

2000, quando se encerrou a gesto do prefeito anterior e assumiu a

prefeita Marta Suplicy.


Com a mudana de governo em

200 1 , o portal municipal foi objeto de

a responsabilidade pelo portal foi transferida para a CGE, ficando a PRODAM


com atividades de apoio e infra-estrutura;

o portal municipal sofreu uro processo de padronizao em termos de


aparncia e estrutura de navegao.

A essas duas principais transformaes correspondem crticas ao portal em si e


sua gesto no governo anterior. A primeira delas diz respeito

falta de organicidade entre

o portal e a prefeitura municipal. At ento, a PRODAM era responsvel pelo contedo e

307
gerenciamento fisico do portal municipal. Estando sob a responsabilidade de um
da administrao indireta,

e sem

diretrizes de poltica pblica que lbe dessem

o portal era mais uma iniciativa da companhia municipal que do governo


nnmicapal. O portal vinculava-se mais
era

"Sampa-

Portal

PRODAM que prpria prefeitura. O nome do


da

Cidadania"

seu

endereo

eletrnico

83
''''i/W'w.portal.prodam.gov.br'' , que, alm de no ser um endereo de acesso intuitivo, no
po,sslla um vinculo explcito com a prefeitura. Ao contrrio, o endereo eletrnico
.VI1cula,'a o portal

PRODAM e ao mesmo tempo explicitava e exigia do usurio que

.solbesse que a PRODAM era a responsvel pelo portal. O mesmo se dava em termos de
ap:!lTlaci:a, mostrando a tendncia das burocracias de organizaes pblicas de focalizarem
a auto-referncia

.UUllL.<lVll

organizao que ao Estado.

Por exemplo, naquela verso,

intensamente a cor azul, representativa da companhia, em detrimento das cores do

:.mlm,cipo (preto, branco e vermelbo).


A falta de organicidade e de poltica pblica mais consistente para definir o uso da
Internet pela prefeitura levou

existncia de um portal que funcionava mais como um

diretrio de servios e informaes, visto que os websites dos distintos rgos guardavam
. ,,, u

articulao entre si em termos de aparncia e estrutura de navegao. Na avaliao

do responsvel pela gesto do portal, "este era um conglomerado de


entre si. As reas comuns eram meramente classificatrias, com

sites sem coerncia

links para servios, que

nem sempre eram de providos por rgos municipais. Apesar do lema ser 'Toda a
Prefeitura em um s lugar', este no se materializava efetivamente, porque o usurio no se
. localizava no portal e o padro de navegao no era uniforme.'

,84

Com isso, o portal

dependia mais das virtudes dos websites dos distintos rgos do que dos recursos de
integrao, estruturao e interatividade

que oferecia. Alm disso, vrios rgos no

possuam nenhum tipo de presena na Internet.


Apesar dessa avaliao negativa da parte da nova equipe que assumiu o portal, este
esteve entre os websites municipais destacados pelo Prmio Cidadania na Internet, do

!1! Cf.

relao de inscritos e avaliadores do Prmio Cidadania na Internet, do CONIP - Congresso Nacional

de Informtica Pblica 2000.


' Cf.

entrevista de Marcelo Hargreaves, concedida em 7 de janeiro de 2002.

308
CONIP, Congresso Nacional de Informtica Pblica, de 2000. A avaliao foi feita com
base em avaliaes dos especialistas participantes do comit de seleo de websites
municipais e, para desempate, do Conselho Consultivo do congresso, utilizando-se como
critrios: (a) utilidade e funcionalidade do contedo (eficcia para o usurio); (b) qualidade
tcnica do website (segurana, confiabilidade, atualizao); (c) facilidade de uso

(design e

navegao) e (d) disponibilidade (tcnica e social). A verso que participou do certame no


apresentava, entretanto, maiores diferenciaes em relao

s de outros municpios e sua

classificao ocorreu em uma segunda avaliao, para desempatt#. Naquela ocasio,


manifestava-se j plenamente a consolidao de uma oferta bsica de servios e
informaes por meio de websites municipais, conforme abordado anteriormentt#. Com a
mudana de governo, o portal anterior seria substitudo.
Com a substituio do portal, as grandes tarefas que se colocavam para a CGE na
gesto do portal eram:

criao de condies de infra-estrutura para que o desenvolvimento e operao


do portal ficassem sob sua responsabilidade;

estabelecimento de diretrizes para o desenvolvimento e implantao de uma


nova estrutura para o portal;

implantao de um novo portal em substituio ao anterior;

criao de condies tecnolgicas para a descentralizao da alimentao do


contedo; e

criao de condies tecnolgicas para o aumento da interatividade, inclusive


com acesso a bases de dados em mainframe.

Para dar conta destes desafios, a estratgia de interveno no portal municipal


contemplou trs fases.

!lJ

A primeira delas pode ser considerada a fase de implantao da

O pesquisador participou deste processo, como membro do Conselho Consultivo do CONIP 2000 e do seu

comit de avaliao de websites municipais.


!l!i Cf.

seo 1 .3 deste trabalho.

309
pela transferncia da responsabilidade do portal para este novo rgo e pela
da nova estrutura do portal. A segunda fase caracterizada pela
des,ceIltrllizalio da alimentao do contedo e migrao tecnolgica. A terceira fase,

na

o portal entra a partir de 2003, pretende-se que seja caracterizada pela ampliao da

A fase de

implantao

A fase de implantao do portal Prefeitura.sp inicia-se em janeiro de 2001, com a


cria.o da CGE. Esta fase iniciou-se com a definio da equipe da CGE e da equipe
es!,ecfi,:a para o portal e a montagem de infra-estrutura fsica de trabalho para o novo
Por um decreto da prefeita, a responsabilidade pelo portal foi transferida da

,'H'VJUnJn

para a CGE logo no incio do governo. As reaes mudana foram pouco

silgnific:ativas. Em geral, a administrao dos websites dos diversos rgos era uma entre
atribuies da equipe de

tecnologia da informao ou de sua assessoria de

impnmsa, na maioria dos casos por meio do envio de solicitaes de alterao de contedo
PRODAM, que fazia a alimentao. Assim, a atribuio da responsabilidade pelo portal
na maioria dos casos no feria maiores interesses.
As reaes contrrias, em geral, no decorreram ao fato de um novo rgo

,m'Mil"'I""

assumiI a funo. A nica secretaria que manifestou-se contrria foi a Secretaria

de Finanas, que, no portal Sampa, possua amplo controle sobre o prprio website, sem
interferncia da PRODAM.
A maior causa de resistncias foi a organizao da informao e das sees dos
,' websites e mesmo a nomenclatura destas. Foram criadas algumas sees padro e
atribudos a elas nomes padronizados: "Organizao", "Servios", "Notcias" e "Links".
Genricos, estes nomes servem a qualquer website contido no portal, com a preocupao
de serem claros para os muncipes, no s para os funcionrios pblicos. Ocorreram casos
em que a preocupao dos rgos municipais em utilizar nomenclaturas mais precisas
conceitualmente ou pertencentes ao jargo da rea foi motivo de conflito, uma vez que a
CGE optam por sacrificar a preciso extrema em nome da facilidade de navegao,
atribuindo nomes de mais fcil compreenso pelos usurios externos.
Tambm ocorreram dificuldades na definio dos menus, em funo da falta de
conhecimento tcnico sobre a estruturao de websites, por parte das equipes dos rgos, e

310
prpria cultura de uso de Internet existente, baseada na utilizao de portais comerciais
pginas iniciais extremamente densas. A equipe da CGE constatou que tal prtica no
possvel no novo portal da prefeitura, uma vez que os ttulos das sees tendiam a ser

Para dar conta do desafio de implantar um novo portal, a CGE, inicialemente


um "Protocolo do Portal", com as diretrizes para seu desenvolvimento. O

de Criao, Manuteno e Atualizao dos Sites da Administrao Pblica


'!vfunic,ip,11 de So Paulo na Internet trazia linhas gerais do que se pretendia implantar no
Preftitura.sp e das idias que deveriam presidir seu desenvolviment087.
O "Protocolo do Portal" estabeleceu a centralizao da gesto do portal sob
'esIloutSalbiliidade da CGE e do Comit Gestor da Internet, que no veio a ser constitudo.
substituio a este, criou-se o Conselho Municipal de Informtica, com atribuies

As prescries do "Protocolo do Portal" determinavam que a identidade bsica dos


websites dos diversos rgos seria proporcionada pela barra de navegao comum, pelos
da Prefeitura e Governo Eletrnico e pelo

frameset definidos pela CGE.

como princpios bsicos para estruturao de todas as pginas "clareza,


,,88
:a'veabillacle, intertextualidade e sempre abrir links para os locais citados
A partir dessas diretrizes, instituiu-se a orientao de

que o portal da prefeitura

de,reria ser uniformizado para que o municipe sempre se sentisse localizado e tivesse a
pelrcepiio permanente que toda a navegao dava-se dentro da presena da prefeitura na
[nt<:rn(t. Havia, tambm, a clara orientao de que o contedo deveria ter prevalncia sobre
fouma, alm da restrio ao uso de

plug-ins e scripting languages. Com base nesses

principic)s foram desenvolvidas a estrutura de navegao, o projeto visual da interface, o

11l}'-Ollt padro e as reas comuns do portal.

o "Protocolo
Cf.

do Portal" est transcrito na ntegra no Anexo C deste trabalho.

Artigo IO do "Protocolo ...", apresentado no Anexo C deste trabalho.

31 1
o protocolo foi aprovado pelo CM!, sem maiores problemas, uma vez que o uso da

lnternet no era o maior foco de concentrao do conselho. Com o estabelecimento da

'ea'Ulpe e incio do desenvolvimento do portal Prefeitura.sp, as diretrizes nele expressas


internalizadas e postas em prtica. Em consequncia, o "Protocolo do Portal" foi
.peldelrrdo sua utilidade cotidiana, ainda que nem todas as suas prescries viessem a ser
impleme:nuldas, inclusive por conta da inexistncia do Conselho Gestor da Internet no

"UW"'

da prefeitura.
A nova verso do portal foi publicada no prunerro dia de julho de

'ft1i01",r.o do portal operado pela PRODAM para o portal

ml:se:s, concluindo-se novembro de

200 1 . A

Prefeitura.sp consumiu seis

200 1 . A equipe da CGE entrou em contato com as

.. se<retarilas, colheu as informaes necessrias e desenvolveu os websites dos vrios


'r!os. Muitos dos contedos existentes no portal

Sampa foram apenas reformatados e

aproveitados, uma vez que seria impossvel refazer todos os contedos. Contedos
desatualizados ou visivelmente inadequados foram descartados. Nesse periodo de seis
IDI:se:s, cerca de cem websites de rgos municipais foram desenvolvidos, o que s foi
nClooi\lpl porque foi criada uma estrutura bsica comum. Foi elaborada uma marca nova

assinalar

mudana

de

concepo.

Nesta

fase,

utilizaram-se

quase

que

exclusivamente pginas estticas, com apenas os menus utilizando linguagem ASP. Algwrrs
re,ur:sos do portal

Sampa foram elinrrinados, como uma lista de javascript com servios,

se aproveitlrram

outrosjavascripts, como o de gerao de data. Os banners, que eram

intensamente usados como promoo editorial, apresentlrndo problemas com excesso de


recursos de animao, foram substitudos por peas discretas nas

homepages do portal e

das secretarias.
Esse processo de criao de novos websites dos rgos e da estrutura do portal foi
centralizado pela CGE por conta da premncia do tempo e da necessidade de garantir a
migrao para o

lay-out defmido. Restries tcnicas tambm justificaram a centraliza.o,

uma vez que a PRODAM no permitiu a utilizao de recursos de FTP para alimentao
por usurio externo. Na verdade, a almentao tambm era bastlrnte centralizada no portal

Sampa, uma vez que as secretarias forneciam contedo e a PRODAM o colocava nas
pginas dos

websites. Apenas algwrrs rgos faziam a alimentao diretamente, a partir de

modelo elaborado pela equipe da PRODAM.

312
o processo de migrao do contedo apresentou problemas. A mudana gerou uma

desorientao, uma vez que a estrutura de navegao foi substituda. Havia muitas
giltlas desatualizadas e websites transitrios (relativos a campanhas e eventos) que no
sido removidos oportunamente, sendo que muitos destes no ofereciam contedo
relevncia.
Ao [mal da fase da implantao, o portal, incorporando agora os websites da grande

laIU""",

dos rgos municipais, havia sido refeito e publicado pela COE. Em dezembro

2001 iniciou-se uma nova fase, a de descentralizao da alimentao do contedo.


A fase de

descentralizao da alimentao do contedo


Entre dezembro de
conduziu

um

2001 e janeiro de 2003, a COE

processo

de

descentralizao

da

alimentao do contedo do portal. O objetivo foi


peIDtltir que os diversos rgos pblicos alimentassem
seus prprios websites, ainda que no sua totalidade.
Para a alimentao descentralizada, foi necessrio mudar a tecnologia utilizada no
para garantir facilidade de alimentao e capacidade de insero de contedo
Coerente com seus princpios, a COE optou por um software livre, o ZOPE (Z
Publishing Environrnent), um gerenciador de contedo orientado a objeto que se
nsJfon!I1ou na ferramenta bsica do portal. Trata-se de uma interface totalmente voltada
que peIDtlte o gerenciamento de todo o portal por meio de fOn!I1ulrios. Dispe de
srie

de produtos

(templates, scripts, apresentaes dinmicas) que

foram

stornizru:las por terceiros para a prefeitura. A equipe responsvel pelo portal recebeu
)ml!\Illen1:0 para utilizao da ferramenta ZOPE (apenas para os usos bsicos, no para o
5envollvInelllto de novos produtos).
Para dar conta da descentralizao da alimentao, foi necessrio desenvolver uma
voltada aos

usurios responsveis pela alimentao

nos

diversos

rgos

lIUlipllis. Criou-se uma interface especfica para esses usurios, que apenas exige o
:enchJlml:nto de fOn!I1ulrios eletrnicos, tornando acessvel a alimentao (note-se que o
ellcllre
rl rlto de fOn!I1ulrios e telas de sistemas infon!I1atizados tradicionalmente parte
!lgran1:e do trabalho de boa parte dos funconrios pblicos). Esta interface opera como

313
gerenciador de contedo com o ZOPE encapsulado, simplificando os procedimentos

Nesta fase, a equipe da COE defrontou-se com o desafio de, simultaneamente,


um sistema novo, oper-lo e capacitar os usurios dos diversos rgos
municipais para seu uso. Naturalmente, foi necessrio realizar as atividades de maneira
gradual, descentralizando componentes assim que rgos e a prpria COE desenvolvessem
capacidade para lidar com o portal descentralizado, inclusive capacidade para gerenciar
demandas impossveis de serem atendidas, desde necessidade de novas sees at
solicitaes cosmticas como a colocao de contadores de visitas (no autorizados) e

Dificuldades culturais, tcnicas e a dependncia da PRODAM, alm das liruitaes


capacitao dos recursos humanos e da fragilidade do hardware disponvel
contribuiram para que esta etapa consumisse cerca de um ano.
Ao fim desta fase, pode-se constatar um significativo incremento de visitas. No
incio de 2001 recebia dois milhes de p.v.lms e no incio de 2003 passou a receber 5,5
ruilhes de p.v.lms. O numero de usurios da ordem de 100 rui189.
A maioria dos rgos municipais passou a

alimentar seus websites, mas sem

autonoruia total. A descentralizao no foi completa, uma vez que a preocupao editorial
. passou a estar presente, reflexo da alocao da COE Secretaria Municipal de
Comunicao. Sendo o portal tratado como um meio de comunicao e interao entre o
governo municipal e os cidados, a COE optou por no liberar a alimentao de todas as
partes do portal.

As

homepages de cada website e a estrutura de navegao continuaram

sob incumbncia da COE.


No primeiro caso, trata-se de uma preocupao com o contedo. Como rgo da
Secretaria Municipal de Comunicao, a COE exerce, aqui, um papel de responsvel
editorial pelo portal, no somente de responsvel tcnica.

1!2 Cf.

Entrevista de Marcelo Hargreaves, em 7 de janeiro de 2003.

314
A responsabilidade tcnica soma-se

responsabilidade editorial como justificativa

a manuteno do controle centralizado da estrutura de navegao de todos os websites


Com isso, evita-se a proliferao de contedos inadequados e componentes
.estru1tunldc,s em desacordo com as diretrizes estabelecidas para o portal. Observe-se que a
ce:nualiza(;o do controle sobre a estrutura de navegao exercida atravs do controle da
criao de menus. As unidades podem desenvolver novas pginas, mas para sua ligao a
um

menu necessria a interveno da COE.

A expectativa e a estratgia para a terceira fase: interatividade


Aps o trmino da segunda fase, que coincide com o momento de realizao desta
pesquisa, a expectativa da COE a de que, uma vez realizadas a migrao da forma (do
portal

Sampa para a estrutura do portal Prefeitura.sp) e a migrao tecnolgica para

permitir a descentralizao (com a implantao da tecnologia orientada para objetos, no


caso a tecnologia ZOPE), a evoluo do novo portal entre em uma terceira etapa,
correspondente ao perodo

2002-2004, marcada por um incremento na interatividade do

Esse aumento da interatividade encarado pela equipe da COE a partir dos


princpios que nortearam o desenvolvimento do portal. No se trata, segundo o responsvel
90
pelo portal , de incorporar a esse recurso de carter mais ldico, como apresentao de
vdeos,

chats e fruns de discusso sem garantia de contedo. Assim, o que se pretende

implementar recursos de interatividade voltados para o usurio e o cidado, voltados

prestao de servios e informaes de utilidade significativa.


Dentro dessa perspectiva, pretende-se implantar recursos de personalizao do
portal, com a criao de trs portais diferentes: um voltado ao cidado, um destinado a
usurios internos da prefeitura (hoje o uso do portal como
praticamente nulo e restrito

intranet da prefeitura

obteno de informaes gerais) e um terceiro para pblico

mais amplo, abrangendo temas como cultura, lazer e turismo.


No tocante ao atendimento ao cidado, os novos desenvolvimentos previstos
devem abranger o oferecimento do preenchimento da totalidade dos formulrios de

2Q

Cf. entrevista de Marcelo Hargreaves, em 7 de janeiro de 2003.

315
arestao de servios aos cidados. A rede de telecentros implantada poderia funcionar
rede de pontos para acesso a esses servios, articulando-se mais firmemente o portal
a poltica de incluso digital.
Entretanto, para o periodo

2002-2004 no esto previstos desenvolvimentos

sig:niJic<lti\'OS na integrao do portal aos sistemas transacionais da prefeitura

(legacy

'svj'ten1s), operados pela PRODAM em uma arquitetura baseada em mainframe. No h, da


da equipe da CGE,

expectativa de avanar na integrao

com a PRODAM, por

da diferena de abordagens tecnolgicas. Enquanto a CGE concentra-se no uso da


Intlernet e no

software livre, a PRODAM tem uma clara opo pelo uso de software

,;pf()priietri,o e

mairif7ame. Emblemtica desta situao o caso das consultas base de

do lPTU atravs do portal, que s podem ser realizadas entre

7 e 22 horas,

: SUbOld11arldo-se ao horrio de funcionamento dos sistemas da PRODAM. Trata-se de um


de governo eletrnico que no est dispollvel llnterruptamente.
Para consolidar a estrutura e os

padres tcllcos e de alimentao do portal e

, 'g<rrarltir a qualidade de seu contedo, em janeiro de

2003 a CTGE llciou a elaborao do

documento "Diretrizes para o Portal da Prefeitura de So Paulo", a ser publicado sob a


f"n."

de decreto, com o objetivo de in:stitucionalizar, sem prejuzo da integridade e de


segura, a descentralizao da produo de contedo e alimentao do portal.

Recursos envolvidos no desenvolvimento e manuteno.

6.2.1.6

Os recursos humanos dedicados ao trabalho no portal so:

um coordenador, jornalista, contratado pela PRODAM;

um editor-chefe (existe um jornalista executando estas funes de fato, no de


direito, porque o cargo no existe);

uma gerente de tecnologia,

que assume tarefas de gerente, programadora e

outras atividades (funcionria da prefeitura); e

dois

Internet designers, sendo um contratado pela prefeitura municipal e

outro pela PRODAM;

3 H

8 estagirios (contratados pela PRODAM).

Alm destes, a CGE conta com outros dois programadores que trabalham em outras
iniciativas da CGE (portal dos Mil Povos e websites dos telecentros), funcionrios da
PRODAM, que, eventualmente, colaboram em atividades

da equipe responsvel pelo

portal.
A PRODAM criou uma diretoria de apoio ao Governo Eletrnico para viabilizar o

funcionamento da CGE. Com esta diretoria, possvel contratar mo-de-obra e destinar


recursos para a CGE. A PRODAM responsvel pela conectividade e infra-estrutura de
sistemas. O administrador de sistemas do portal funcionrio da PRODAM, lotado na
prpria companhia. Com a implantao da tecnologia ZOPE, a CGE viu-se na obrigao
de treinar a equipe da PRODAM que presta servios a ela.
O oramento da CGE da ordem de 10 milhes de reais, somando telecentros e
portal. Para o portal, o oramento em 2002 foi de cerca de 3 milhes de reais, que no
foram integralmente gastos. Estes nmeros no incluem os recursos que a PRODAM deixa
disponveis para a CGE.
Os softwares utilizados pela eqmpe so: pacote bsico do Microsoft Office,

Microsoft OutZook (servio de correio eletrnico oferecido pela PRODAM de padro


IMAP, no permite contas de padro POP). Praticamente no se utiliza programas de FTP.

Designers utilizam Photoshop. Para edio de textos, empregado o Dreamweaver e o


Textpad (editor de texto bsico para arquivo html). Com a nova estrutura do portal passou
se a utilizar PginaUm (interface em ZOPE simplificada e customizada para a prefeitura
municipal), que deve substituir editores de texto.

A CGE pretende ampliar o uso de

software livre pela equipe de desenvolvimento do portal, mas existem problemas de


compatibilidade.
Nos primeiros meses de funcionamento da CGE, eram utilizados computadores
cedidos pela PRODAM (pentium 1 66 e 233), pouco potentes para a utilizao proposta.
Com o tempo estas mquinas foram sendo substitudas e restaram apenas
mquinas, em um total de quinze.

trs dessas

Ainda seriam necessrias mais duas mquinas, pois

algumas so compartilhadas, mas disponibilidade de equipamentos para uso da equipe no


considerada um grande problema pela coordenao do portal.

317
As instalaes utilizadas pela CGE se concentram em uma sala de

220 metros

compartilhada com demais reas da CGE, inclusive a responsvel pela


dos telecentros, que tem muito material como manuais e cartilhas de
dos recursos dos telecentros. Na sala trabalham

70 pessoas, no existem

di1IsI)nilS e o espao densamente utilizado.

Tecnologias empregadas
A alimentao do portal realizada usando o

Environrnent),

..

software ZOPE (Z Object Publishing

um gerenciador de contedo orientado a objeto, que possibilita a criao de

;.w/bsl!tes dinmicos. A agilidade para o gerenciamento de contedos apontada pela


.eq1uip>e da CGE como uma

das principais razes para sua adoo. O ZOPE dispe de uma

de ferramentas de alimentao do portal desenvolvidas especialmente para a


prefeitura. O trabalho de gerenciamento dispe de interfaces adaptadas

s necessidades de

di:tintos profissionais envolvidos com a manuteno e alimentao do portal: designers e


webmasters utilizam templates para desenvolvimento das aplicaes, editores de contedo
publicam matrias utilizando templates especficos e programadores integram bancos de
dados e aplicaes sem precisar interagir com contedo ou cdigo HTML.
As mquinas responsveis pela operao do portal utilizam sistema operacional
A arquitetura contempla um servidor de contedo do portal (ZEO Server), um ZEO

Client, que acessa a base de dados MySQL e uma mquina que faz o papel de load
balancer. Prev-se a aquisio de uma quarta mquina, que seria um segundo ZEO Client,
sendo que um deles encarregar-se-ia do acesso ao pblico e outro da atualizao de
contedo.

Tambm so utilizados servidores para aplicaes e acesso a mainframe.

A equipe responsvel pelo portal recebeu treinamento para utilizao da tecnologia


ZOPE apenas para os usos bsicos, no para o desenvolvimento de novos produtos.

ferramenta ZOPE baseia-se na linguagem Python, mas no existem recursos humanos


capacitados para utiliz-la, o que limita o uso da ferramenta

s suas aplicaes bsicas

(templates, scripts e apresentaes dinmicas customizadas para a prefeitura). Alm do


ZOPE, tambm utilizada linguagem de programao PHP (software livre) para algumas

318

aplicai,es (plantas on line, banco de licitaes). A lgumas aplicaes remanescentes do


Sampa utilizam a linguagem ASP.
Toda a equipe do portal foi treinada para utilizao do Linux, uma vez que se
prctellde substituir o uso de

Windows por Linux. Praticamente todas as mquinas tem dual

Os equipamentos da equipe utilizam software livre: os recursos do pacote

Open

<(}filice e os navegadores Galeon ou Mozilla. Apesar de idealmente se pretender utilizar


sOlmelnte o sistema operacional

Linux, o sistema Windows municipais continua sendo

elIl1)fCga.do pois necessrio testar as pginas em nesse ambiente e porque alguns


: progJranlas utilizados no funcionam sob o sistema operacional Linux.

.8

Principais dificuldades enfrentadas

Deficincias de equipamentos e infra-estrutura


O primeiro ano de operao da CGE foi bastante dificil, por conta de se tratar de
orgo em implantao sem dotao oramentria. Foi criada na PRODAM uma diretoria
de suporte ao Governo Eletrnico, mas essa dependncia trouxe dificuldades. Inicialmente,
a equipe utilizou equipamentos cedidos pela PRODAM, com configuraes j obsoletas.
Com o tempo, estas mquinas foram substitudas.
Quanto aos servidores, a baixa capacidade dos equipamentos disponiveis mostrou
tambm uma dificuldade para a ampliao do funcionamento do portal e para a
utilizao de todos os recursos possveis e as potencialidades da tecnologia empregada No
primeiro ms de governo, janeiro de 2001 , a imprensa publicou matria sobre a situao
dos recursos de informtica da Prefeitura Municipal de So Paulo sugestivamente
denominada "Prefeitura de SP: na idade da pedra" (CASTILHO, 2001 ). Os equipamentos
utilizados eram insuficientes e foi elaborado o projeto de uma nova arquitetura, contando
com novos servidores. Esta arquitetura foi planejada levando em conta a escalabilidade,
projetando entre 30 e 40 milhes de pginas visitadas/ms - oito vezes o volume atual. A
aquisio desses equipamentos, a cargo da PRODAM, no se realizou por restries
oramentrias.

319

No incio de 2001 o portal possua cerca de dois milhes de pginas vistas por
ms, nmero que com o tempo se alterou para 8 . 1 1 7,9 mil pginas vistas, sendo que os
>

w;:uJi.os nicos so cerca de 129 mil. A prefeitura no realiza aes publicitrias sobre o
portal porque os recursos de banda de transmisso e os servidores no tm condies para
suportar uma intensificao do nmero de visitas.
As deficincias em termos de equipamentos no se restringem CGE. Na verdade,
o conjunto da administrao municipal no dispe de equipamentos e infra-estrutura
suficiente para uma ampliao signficativa da utilizao da Internet. Na verdade, o
desaparelhamento da prefeitura no incio de 2001, em termos de tecnologia da informao,
no se restringia

precariedade de condies de acesso Internet: carncia de conexes e

infra-estrutura de comunicao, servidores e

softwares. No incio da gesto, a situao era

extremamente crtica, com algumas das administraes regionais (depois transformadas em


9J
subprefeituras) dispondo de apenas um computador, por exempl0 .
Ao mesmo tempo, a situao frnanceira herdada pela nova administrao tambm
crtica, o que restringiu drasticamente a capacidade de investimento do governo
municipal. Assim, mesmo que algumas deficincias tenham sido sanadas, o portal
municipal e a prefeitura como um todo ainda padecem de uma vultuosa carncia de
equipamentos e infra-estrutura.

b) Dificuldades de reconhecimento e legitimao da CGE como responsvel pelo


portal municipal
A poltica de governo eletrnico no foi plenamente internalizada pelos diversos
rgos da prefeitura. A iniciativa de implantao do novo portal

no signficou, na

verdade, uma reorientao da prefeitura para a prestao de servios por meio da Internet.
Ainda que nem sempre swja de forma explcita, a dinmica poltica interna da
prefeitura tambm contribuiu para essas dificuldades de legitimao da CGE como

'li

A situao catica da Prefeitura Municipal de So Paulo, ao fim de 2000 e das gestes dos dois prefeitos

que antecederam Marta Suplicy, marcadas por escndalos de corrupo e sucateamento dos recursos
pblicos, foi fartamente documentada na imprensa, poca.

320

rel,pcmsv(:l pela Internet na prefeitura

O novo rgo assumiu posturas radicalmente

.di;tJlltas daquelas que conduziram a gesto do portal

Sampa, inclusive realizando a sua

substituio por um novo portal, com novo nome, novo padro visual e nova tecnologia.
Mesmo que

essas mudanas no interferissem sobre interesses mais significativos dos

dirigentes de escales mais altos da prefeitura e o assunto fosse, para a maioria destes,
i al,solutarrlente secundrio, seria impossvel no contrapor-se a interesses e prticas de
alguns dos rgos municipais, especialmente daqueles j com maior presena na Internet e

de setores da PRODAM. Alm disso, o Conselho Municipal de Informtica revelou-s e


rgo sem condies de lidar com as dificuldades desse nivel, visto que pela sua
basicamente

de

secretrios

municipais,

tendeu

concentrar-se

em

macrclpn)blemas. Caso se tivesse constituido o Comit Gestor da Internet previsto no


"P'rol:oc,olo do Potal", este poderia ter funcionado melhor como agente legitimador da

A dinmica poltica interna da prefeitura tambm se refletiu de outra maneira


implementao e gesto do portal

na

Prefeitura.sp. Em um fenmeno que no se restringe

situao em questo, mas bastante comum na administrao pblica, o estabelecimento


dos tempos e

das prioridades das aes da administrao pblica sofrem interferncia dos

movimentos polticos dos dirigentes dos distintos rgos, o que nem sempre privilegiou as
mesmas prioridades pretendidas pela CGE, ou mesmo fez com que os produtos finais no
correspondessem aos padres estabelecidos pelo rgo.
O fato de

a CGE operar em instalaes da PRODAM foi apontado como fator

gerador de uma certa confuso no usurio pela equipe da CGE. Na verdade, a criao de

um

segundo rgo municipal responsvel por tecnologia da informao no mbito da

prefeitura alterou um quadro herdado de vrias administraes anteriores. Dentre os


funcionrios municipais, estava consolidada a atribuio companhia municipal de todos
os assuntos referentes tecnologia da informao no municpio. Quanto ao portal, desde
seu incio, em

1 996, vinha sendo operado pela companhia. Assim, por uma ineficcia da

comunicao interna da prefeitura, que no fez chegar ao conjunto da prefeitura de forma


mais firme a mudana ocorrida com a criao da CGE, manteve-se um quadro no qual, por
desinformao,

por hbito ou por maior facilidade de contato, em muitos casos os

funcionrios municipais continuavam procurado a PRODAM para desenvolvimento de


solues de Internet, mesmo depois da implantao da CGE.

A PRODAM tem

desenvolvido e apresenta os produtos CGE quando prontos, para sua insero no portal.

321
MlnlS vezes, ainda que esses produtos meream criticas da equipe da CGE, terminam por
implantados, por conta da fora da demanda dos rgos de origem. Nos primeiros
ineses do portal, esses produtos desenvolvidos pela PRODAM no seguiam o padro

do portal. Posteriormente, passaram a adequar-se a ele, mas continuaram sendo

de:senvo'lvcios em linguagem ASP, gerando incompatibilidade com as ferramentas

ZOPE,

, definidlS como o padro de desenvolvimento e alimentao do portal.

Cultura de uso da Internet e da Tecnologia da Informao


Como apontado acima, a utilizao de recursos de tecnologia da informao pela
'm,.ior parte dos rgos municipais bastante reduzida, o que faz com que a capacitao e o
de conhecimento do pblico interno da prefeitura em relao tecnologia da
informao seja reduzido, inclusive no que diz respeito ao uso da Internet. Assim, aspectos
' re:la(;iolGa(!os

cultura de uso da tecnologia da informao e cultura de uso da Internet

existentes na prefeitura tambm influenciaram as dificuldades enfrentadas.


No portal

Sampa a padronizao das pginas era muito menor, o que mais

cmodo em termos da relao entre rgos e constituiu um referencial de uso para muitos
funcionrios e dirigentes municipais, que no compreenderam a

importncia da

padronizao das pginas do portal, o que demandou um longo convencimento de algurlS


rgos municipais para que aceitassem o padro estabelecido.
Este tipo de dificuldade deu-se no somente por resistncia padronizao em si,
em diversos casos, por conta de vises distintas de

design, muitas vezes sem

fundamento tcnico e baseadas nas preferncias e experincias dos interlocutores da CGE


como usurios de Internet, buscando referenciais em portais comerciais ou em opinies
no fundamentadas.
A falta de orientao para o cidado-usurio tambm dificultou a tarefa de
implementao do portal

Prefeitura.sp, em termos de linguagem, terminologia e

arquitetura da informao. Segundo depoimento do coordenador do portal, "a impresso


que tiveram ao ver os sites antigos era de que eram feitos para o funcionrio pblico, com
uma grande quantidade de informaes institucionais, mais para o dia-a-dia do prprio
rgo, com linguagem muito tcnica e nomes muito hermticos para o cidado comum,

322
obrigando os usurios a conhecer a estrutura organizacional da prefeitura para obter

informElo'''.. Com isso, em muitas situaes, rgos municipais continuaram a operar


de suas lgicas prprias, apesar de o portal

tratar-se, por definio,

de um

aDlblem:e de integrao de aplicaes. Como exemplo disto, pode-se ver que o portal
de dois servios com a mesma chamada: SACo

Alm do SAC - Servio de

Atendinlento ao Cidado, constante do canal "Servios", a Secretaria de Finanas mantm


em seu website um servio denominado SAC - Servio de Atendimento ao ContribuintJl.
Outro aspecto relevante a inexistncia de uma cultura de transparncia por meio
da Internet, o que se vincula a prticas muito consolidadas
informao

na

de restrio do acesso

administrao pblica Nem sempre, por conta disso, a CGE conseguiu

dinamizar os websites dos rgos municipais como seria possvel, por falta de interesse de
alguns dos rgos municipais em disseminar informao atravs da Internet.

d) Integrao de processos de trabalho e resistncia das secretarias


Uma vez que no houve uma reorientao da operao da prefeitura para o uso
intensivo da Internet para o atendimento ao cidado, oferta de servios e informaes
atravs do portal no correspondeu a uma reviso de processos de trabalho da prefeitura,

de maneira sistemtica. Os processos de trabalho permaneceram em sua situao anterior


ou, no caso de alteraes que tenham sido realizadas, estas no se vincularam a planos de
modernizao administrativa baseados na implantao de recursos de governo eletrnico.
Na verdade, o governo municipal no implementou, nos dois primeiros anos de
gesto, uma poltica articulada de modernizao administrativa focalizada no atendimento
ao cidado, mas apenas iniciativas isoladas, como a prpria substituio do portal Sampa
pelo portal Preftitura.sp e a implantao de uma central de atendimento telefnico
(iniciada em 2002 e com inicio de operao previsto para 2003) .

!Q Cf.

entrevista de Marcelo Hargreaves em 14 de janeiro de 2003.

21 Cf.

http://sac.prefeitura.sp.gov.br e http://www .prefeitura.sp.gov.br/secretarias/fmancas/sac/OOO I ,

respectivamente.

323

Essa indefmio contribuiu para ampliar as dificuldades encontradas pela equipe do


para garantir coerncia na arquitetura de informaes, relatadas acima. Face
inexistncia de um movimento de reorganizao dos processos conduzido de maneira

,cellUlUIZ<1UiO, os diversos rgos municipais no encontraram motivos para adequar-se s


ori(mtac;es da COE.
Da mesma forma, os sistemas de informao operados pela PRODAM no foram
para

incorporao

de

novas

funcionalidades

com

um

padro maior de

int.ef2lti,,'idllde com os cidados ou em termos de integrao de dados e aplicaes com o


Quer por desconhecimento do potencial da tecnologia de Internet para otimizao
processos, quer por falta de iniciativas para criao de condies tcnicas, quer por

tpTnc,,"'.

quanto integridade dos dados, tanto a PRODAM, quanto o maior usurio de seus

'"TV1COS.

a Secretaria de Finanas, no se envolveram em projetos de integrao de

sistenlas e aprofundamento da capacidade de atendinlento ao cidado por meio do portal.


'Al,enas ocorreram adequaes das interfaces para permitir o acesso aos sistemas antes
'intlegr,adc,s ao portal

Sampa, mas dentro dos mesmos padres tecnolgicos. Evidenciam

afirmaes a manuteno dos procedimentos e sistemas de controle de tributos e


acomlpanham.ento de processos, entre outros.
Este conjunto de problemas tomou um caminho de dois sentidos: ao mesmo tempo
os sistemas transacionais dos diversos rgos municipais no foram revistos para
.op'enlf em funo dos recursos de governo eletrnico, tambm as possibilidades abertas
portal no tm sido suficientemente exploradas por esses rgos. Um exemplo
tlllgran1:e disto a no utilizao gerencial dos dados disponveis com as solicitaes de
. seITios do SAC - SeITio de Atendimento ao Cidado. No somente inexiste um controle
OV\_""

e pblico sobre as solicitaes, como

estas no se incorporam a um processo

automatizado de programao e controle gerencial dos seITios requeridos.

e) Divergncias e indefinio de orientao tecnolgica


A duplicidade de rgos com responsabilidades sobre o portal, PRODAM e COE,
tornou-se um obstculo para a ampliao da sua

eficcia

Diferentes orientaes

tecnolgicas presidindo as suas aes contriburam para que o processo de migrao do


portal Sampa para o portal Prefeitura.sp fosse mais lento do que o inicialmente pensado

324

CGE. Da mesma forma, tiveram influncia sobre o tipo de servio prestado atravs do
portal, em termos tanto de profundidade como de abrangncia.
Apesar de possibilitar a integrao de sistemas a um custo relativamente mais baixo
do que o de uma rede dedicada, adequada s dimenses de um municpio como So Paulo,
a utilizao da Internet como plataforma para a integrao de sistemas da prefeitura de
So Paulo no se afigura como provvel nos prximos dois anos, tanto por opo tcnica
quanto por carncia de recursos para investimentos.
Os servios oferecidos pelo portal sobre sistemas operados pela PRODAM so
concentrados em consultas a bases de dados, sem possibilidades mais significativas de
transaes mais completas on line. Os horrios de funcionamento dos sistemas
condicionam a oferta de servios no portal, com vrias consultas sendo oferecidas apenas
entre

e 22 horas em dias teis. Alm disso, deve-se notar que existe uma atomizao

desses sistemas, que no se interconectam.


A utilizao de software livre tambm um ponto divergente na atuao dos dois
rgos. Na CGE h uma opo clara pelo software livre. Existem resistncias a isso que
no se localizam apenas no mbito da PRODAM, mas difusamente no conjunto da
prefeitura. Caractersticas do software livre, como o fato de requerer mais dos usurios,
no dispor de funcionalidades que existem apenas em software proprietrio e no ser
totalmente plug-and-play so apontados como dificuldades. Enquanto a CGE incorporara
entre suas atribuies a disseminao do uso de software livre, a PRODAM avalia que
software livre no suficiente e mantm sua estrutura baseada em software proprietrio e
mairiframe.

Como consequncia, a CGE baseou a tecnologia do portal em softwares livres


(Linux e ZOPE) e a PRODAM mantm as pginas sob sua responsabilidade utilizando

linguagem ASP, que tem problemas de compatibilidade com ZOPE (at 2002, alguns
recursos de consulta utilizavam Visual Basic para acessar os sistemas em mainframe). No
se conseguiu implantar uma iniciativa de converso dessas aplicaes, e a CGE no tem,
sozinha, condies tcnicas de realizar esta operao, nem pode intervir sobre os sistemas
sob responsabilidade da PRODAM.

325

6.2.2

Identificao e anlise dos

condicionantes ambientais,

organizacionais,

polticos e estratgicos do caso em estudo

identificao e anlise dos condicionantes ambientais,

organizacionais,

polticos e estratgicos do portal Prefeitura.sp valeu-se da estrutura proposta no modelo de


anlise e avaliao de portais ou websites municipais, mas o processo de coleta de dados e
respectiva anlise mostrou que alguns itens eram inadequados ou de fcil obteno de
informao a seu respeito, o que gerou a nova categorizao apresentada a seguir, de modo
geral muito prxima quela do modelo.
Para cada um dos condicionantes, foi feita uma breve descrio do que se
94
encontrou a seu respeito
no levantamento de informaes e uma anlise de sua
contribuio para o desempenho do portal, onde foi oportuno faz-lo. Observe-se que se
entende por desempenho do portal, neste trabalho, a sua capacidade de produzir resultados

impactos positivos em termos de promoo da cidadania, potenciais ou efetivos.

A anlise utilizou uma escala qualitativa com quatro alternativas:

fortemente positiva: condicionantes que tiveram influncia decisiva para a


obteno de resultados e impactos positivos por parte do portal;

levemente positiva: condicionantes que contriburam positivamente para o


desempenho do portal, ainda que com pouca importncia;

levemente negativa: condicionantes que contriburam negativamente

para o

desempenho do portal, ainda que com pouca importncia; e

21.

O fichamento do caso, no item 6.2.\

empreendida neste item.

traz

infonnaes mais detalhadas que permitiram chegar anlise

326

fortemente negativa: condicionantes que tiveram influncia decisiva para a


limitao dos resultados e impactos positivos do portal.

seguir so apresetantados quadros com a anlise de cada categoria de

6.1.1.1 Condicionantes ambientais

a) Condicionantes ambientais gerais

Nesta categoria o nvel de contribuio dos condicionantes em geral foi pouco


indicando que a prefeitura tem

um

grau elevado de capacidade de

interveno em termos do seu portal. No seu ambiente poltico e institucional no foram


encontradas dificuldades significativas para o funcionamento do portal. Entretanto, os
dados demogrficos demonstram --omo tambm ser visto no tpico referente anlise
dos padres de acesso, adiante--- a presena de um quadro de excluso digital associada
excluso social e baixa capacitao para utilizao da Internet pela maior parte

tabela a seguir apresenta a anlise destes condicionantes.

da

327

Tabela 6.9 Anlise de condicionantes ambientais gerais


CONDICIONANTE
da
prlfeiitur'a com o

DESCRIO

CONTRIllmO

A prefeitura tem maioria nas

Levemente

importantes votaes desde o incio da

positiva.

operao do portal Sampa, mas no h


evidncias de influncia direta.
No

No foram identificadas
orgaJzailes da

significativas no portal. Os telecentros


contam com conselhos de gesto.

outros entes

A prefeitura obteve doaes para

Levemente

implantao de telecentros.

positiva.

O portal hospeda website da Cmara

Levemente

Municipal.

positiva.

No foram identificadas

No relevante.

governamentais.

significativas no portal.

co'liunta entre e a

Aes conjuntas no programa de

Levemente

telecentros.

positiva.

organizaes da

Na evoluo e gesto
sociais, demandas.

portal, no foram

encontradas vinculaes evidentes entre os


efeitos de sua utilizao e demandas difusas
e no organizadas, estados de nimo
coletivos e opinio pblica

No
identificada.

328
Tabela 6.9 Anlise de condicionantes ambientais gerais (continuao)
DESCRIO

CONDICIONANTE

CONTRIBUIO

Restries e

No foram identificados. A Lei de

Levemente

condicionantes

Responsabilidade Fiscal obriga a publicao

positiva.

jurdicos atuando

de demonstrativos financeiros na Internet.

sobre o uso de
Internet pela
prefeitura.
Nvel de renda da
populao.

Da populao economicamente ativa, 1 8,2%


no tem ocupao 95 Para pessoa com mais

Fortemente
negativa.

de dezti anos de idade, a renda mensal


inferior a dois salrios minimos para 26,3%;
38,1 % no tm rendimento a apenas 7,2%

dispe de rendimento acima de 29 salrios


mnimos. As restries econmicas so fator
decisivo de excluso social e evidenciam
que grande parcela da populao no tem
condies de dispor de acesso domstico
Internet.
Configurao

A grande extenso territorial do municpio,

No houve

espacial do

as deficincias do sistema de transporte

condies para

municpio.

coletivo e a concentrao da oferta de

avaliao.

servios em tese estimulam a utilizao da


Internet. Entretanto, no existem registros de
acesso por regio da cidade.

21

Dado do Censo Demogrfico 2000 do IBGE para este condicionante. As variaes conjunturais deste

indicador, mantm a mesma ordem de grandeza desde ento.

329

Tabela 6.9 Anlise de condicionantes ambientais gerais (continuao)


DESCRIO

CONDICIONANTE
Perfil etrio da

O perfil etrio da populao

populao.

predominantemente jovem:

Levemente

36,9% tem entre

positiva.

1 0 e 30 anos de idade e 53,2% entre 1 0 e 40

anos.

.
.

CONTRIBmO

96

16,36% tm menos de 1 0 anos

Escolaridade e

Os dados de escolaridade sugerem

Fortemente

capacitao da

deficincia na capacitao para uso

negativa.

populao para uso

intensivo da tecnologia da informao. Das

de informtica.

pessoas com mais de dez anos de"idade,

67,5% tm at 1 0 anos de escolaridade e


48, I % tm menos de 8 anos de
escolaridade .

2!i

Cf. dados do Censo Demogrfico 2000.

330

b) Condicionantes ambientais especficos


Com relao aos condicionantes ambientais especficos, estes tm uma contribuio
preponderantemente negativa sobre o desempenho do portal estudado.
comunicaes

excludente e refora a excluso digital.

servios de telefonia aps

A infra-estrutura de

Mesmo com a expanso dos

1998, a cobertura telefnica ainda parcial e os custos de

conexo proibitivos para maioria da populao.

quadro de excluso digital e baixo uso

da Internet reduz a base de usurios. No h evidncias de que as iniciativas de incluso


digital da prefeitura e de outros atores sociais tenham impato significativo no trfego do
portal. No foi possvel identificar ou refutar uma relao de influncia de fornecedores de
tecnologia da informao sobre o desempenho do portal.

A seguir os condicionantes ambientais especficos so analisados.

331

Tabela 6.10 Anlise de condicionantes ambientais especficos


-

CONTRIBmO

DESCRIO

CONDICIONANTE

"lU;"",

Infra-estrutura

pblica disponvel.

mas seu custo exclui boa parcela da

(disponibilidade

populao. A infra-estrutura de trans

geral).

lnsso de dados de alta capacidade

para acesso dISCadO

Fortemente
negativa.

concentrada nas regies mais abastadas do


municpio. Os preos da conexo discada,
incluindo provedor e pulsos telefOnicos e,
mais ainda, da conexo em banda larga
(ASDL), so pouco acessveis para a
maioria da populao, chegando a atingir
mais de

50% do valor do salrio mnmo.

A cidade dispe de cobertura telefnica


adequada, em termos territoriais.
de

A oferta

acesso em equipamentos

equipamentos

culturais e de educao ou de outros tipos

pblicos de acesso

escassa e o acesso gratuito insuficiente


em funo do quadro de excluso digital.

Fortemente

negativa.

332
Tabela 6.10 Anlise de condicionantes ambientais especficos (continuao)
-

CONDICIONANTE

DESCRIO

CONTRIBUIO

Iniciativas de

Os telecentros implantados pela prefeitura

Levemente

incluso digital do

(30, de um total de 100 unidades previstas)


97
atendem cerca de 62 mil usurios por

positiva.

governo municipal.

ms. No existem dados sobre o uso do


portal municipal nos telecentros.
Fornecedores de

No foram identificadas aes diretas. Na

No

bens e servios de

PRODAM, o uso de mainframe e software

identificada.

tecnologia da

proprietrio leva existncia de

informao.

fornecedores de grande escala.

li Cf.

www.telecentros.sp.gov.br/internalinternapbp ?id=5 16.

333

6.2.2.2

Condicionantes organizacionais

Os condicionantes organizacionais surgiram como tendo grande responsabilidade sobre as


limitaes do portal em termos de volume e profundidade do atendimento.

Desde as

limitaes fmanceiras do municpio at ambigidades na poltica de tecnologia da


informao, passando por limitaes da capacitao dos recursos humanos e fatores
culturais, observa-se que a prefeitura apresenta uma significativa defasagem em termos de
uso de tecnologia que no pode ser explicada somente pela indisponibilidade de recursos.
A tabela

6. 1 1 , a seguir, apresenta a anllise dos condicionantes organizacionais realizada

na presente pesquisa.

334

Tabela 6.11 Anlise de Condicionantes organizacionais


-

CONDI CIONANTE

CONTRlBmO

DESCRIO

Condicionantes

A baixa capacidade de investimento da

Fortemente

financeiros.

prefeitura apontada como razo para as

negativa

carncias em termos de disponibilidade de


equipamentos capazes de suportar a demanda.
de

Existem fortes carncias em termos de infra-

O nivel

estrutura de tecnologia da informao.

Fortemente
negativa

de utilizao de seus recursos bastante


inferior s possibilidades tecnolgicas.

uivel de integrao de sistemas baixo e


muitos processos permanecem sendo
operados com base em procedimentos
manuais ou com baixo nivel de
informatizao.
A prefeitura no dispe de capacidade para

Fortemente

suportar uma ampliao da demanda.

negativa

no

processos para implantao de servios pela

negativa

Internet. Alm dos processos realizados com


baixa utilizao de recursos de tecnologia da
informao, predominam aqueles baseados
em sistemas tradicionais com pouca ou
nenhuma integrao ao portal.
A estruturao do portal
interna da

isentada de resistncias e conflitos de

prefeitura.

interesses e orientaes.

no

Levemente
negativa

335

Tabela 6.11 - Anlise de Condicionantes organizacionais (continuao)


CONTRIBUIO

DESCRIO

CONDICIONANTE

As decises relativas ao atendimento ao

Fortemente

processos

cidado, ao uso de TI pela prefeitura e

negativa.

decisrios.

website municipal no so tomadas de forma

dos

ao

suficientemente integrada ou orientada


ampliao da eficcia do website municipal.
gerenciais.

A produo de informao gerencial e os

Fortemente

mecanismos de acompanhamento do

negativa

desempenho organizacional, em grande parte


dos casos, no recebem apoio na utilizao de
sistemas informatizados, dai no gerando uma
disponibilidade de informaes que pudessem
ser incorporadas sistematicamente ao portal
para permitir o controle social das aes de
governo.
Em um nmero pequeno de casos o portal

Levemente

contaminado pelo jargo interno da prefeitura.

negativa.

Elementos da

A implantao do portal Prefeitura.sp

Fortemente

cultura

esbarrou em resistncias culturais na

negativa.

organizacional.

definio da arquitetura da informao e

comunicacionais
internas
prefeitura.

atribuio da responsabilidade sobre forma e


contedo do portal a um nico rgo
municipal.
No existe tradio nem h evidncia de

Fortemente

atendimento ao

polticas e iniciativas sistemticas de

negativa.

cidado.

implantao de uma cultura de atendimento

interna de

ao

cidado.

336

Tabela 6.11 - Anlise de Condicionantes organizacionais (continuao)


CONDICIONANTE
Cultura interna de

DESCRIO
reduzida a experincia de utilizao da

uso da Tecnologia

tecnologia por parte dos funcionrios

da Informao.

envolvidos e a presena de recursos de

CONTRIBUIO
Fortemente
negativa.

Tecnologia da Informao nas prticas de


trabalho.
Cultura de

A adeso e participao no desenvolvimento,

Fortemente

o da Internet

implantao e manuteno do portal

negativa.

pela prefeitura.

municipal desigual entre os rgos


municipais. H evidncias de que as prticas
de definio de contedos e as demandas de
estruturao do portal obedecem, em muitos
casos, uma viso de utilizao de Internet sem
embasamento tcnico adequado.

337

Tabela 6.11 Anlise de Condicionantes organizacionais (continuao)


-

DESCRIO

CONDICIONANTE

de res-

A existncia de

CONTRIBmO

de rgos com

ponsabilidades so-

responsabilidades sobre o portal trouxe di-

bre o portal.

ficuldades relativas incompatibilidade entre

Fortemente negativa.

tecnologias empregada e integrao de


aplicaes.
Posio da gesto

A cn:lIao de um rgo subordinado dire-

F.ortemente p.o

do website na es-

tamente Secretaria de Comunicao da

sitiva

prefeitura conferiu autoridade para a cen


tralizao do desenvolvimento e gesto do
portal. Permitiu, tambm, que os aspectos
comunicacionais do portal fossem valori
zados.
en-

O Conselho Municipal de Informtica

Fortemente p.o-

aprovou as diretrizes bsicas de estruturao

sitiva.

volvimento e apoio
"
dos nveis hierr-

do portal e de adoo de tecnologia No

quicos superiores.

foram identificados dirigentes municipais no


primeiro escalo que exerceram .o papel de
patr.ocinadores intern.os.

Agentes-chave de

N.o foram identificadas evidncias

ar

ticula.o da CGE c.om agentes intern.os de

Levemente ne
gativa.

mudana .organzacional.
Caractersticas

O coordenador da CGE identifica-se com .o

F.ortemente

pess.oais d.os res-

tema e dispunha de c.onhecimento sobre ele,

p.ositiva.

ponsveis pela in-

inclusive de publicaes. O coordenad.or do

ciativa e sua

portal um profissional experiente em

equipe e a autori-

gerenciamento de portais.

dade a eles atribuda

338

Tabela 6.11 Anlise de Condicionantes organizacionais (continuao)


-

DESCRiO

CONDICIONANTE

globais dos recur-

dos
recursos humanos

CONTRIBUIO

o uivei de capacitao para utilizao de

Fortemente

tecnologia da informao baixo.

negativa

Existe carncia de recursos humanos na

Levemente

PRODAM com conhecimentos adequados

negativa.

sobre os requisitos de conectividade da


tecnologia empregada no portal. O uivei de
capacitao dos profissionais envolvidos com
a alimentao do portal nos vrios rgos
municipais desigual.
Houve esforo de capacitao da equipe

Levemente

apenas para utilizao bsica da tecnologia

negativa

adotada (ZOPE).
vel pela gesto do
website municipal.

339

6.2.2.3 Condicionantes polticos e estratgicos

a) Condicionantes polticos e estratgicos gerais


Em termos de condicionantes polticos e estratgicos gerais, observa-se a
predominncia de elementos positivos, mas com impacto limitado sobre o desempenho do
portal.

A orientao poltica do governo leva-o a

agir

com base em compromissos de

incluso social e de afIrmao, consolidao e expanso de direitos da cidadania.


Entretanto, as prticas de participao popular e controle social no conseguiram gerar
impacto sobre o portal.

Tabela 6.12 - Anlise de condicionantes polticos e estratgicos gerais


CONDICIONANTE

DESCRIO

CONTRIBUIO

Orientaes polti-

O governo municipal tem compromissos em

Levemente

cas e prioridades do

termos de afIrmao, consolidao e expan-

positiva.

governo.

so de direitos da cidadania.

Mecanismos de de-

No foram identifIcados processos partici-

Fortemente

mocratizao e des-

pativos com demanda sobre o portal. A

negativa.

centralizao

das

participao na gesto se

d basicamente

decises e possibili-

atravs do Oramento Participativo, mas

dades de participa-

este no utiliza o portal municipal como

o popular no pro-

efetivo instrumento de convocao e presta-

cesso de gesto.

o de contas. A prefeitura implantou uma


descentralizao, com a criao de
subprefeituras, responsveis por alimentar
seus prprios websites dentro do portal.

Prticas de trabalho
voltadas

promoo

da cidadania.

O governo foi eleito com a proposta de re-

duzir a corrupo na prefeitura. Mecanismos


de garantia da impessoalidade na prestao
de servios tendem a ser valorizados.

Levemente
positiva

340

b) Condicionantes polticos e estratgicos especficos


Os

condionantes polticos e estratgicos especficos alternam contribuies

positivas e negativas ao desempenho do portal, com predomnio destas ltimas. Uma srie
de polticas pblicas so inexistentes, incipientes ou ambguas. No se obteve evidncias
de existncia de uma poltica de acesso infonnao adotada unifonnemente pelos rgos
municipais, nem de uma poltica de modernizao administrativa de implantao
transversal na prefeitura. As polticas de tecnologia da infonnao e de uso da Internet no
so completamente compartilhadas pelos vrios rgos, com conflitos e iniciativas
paralelas.
Segue a tabela

6.13, com a anlise dos condicionantes polticos e estratgicos

especificos e sua contribuio para o desempenho do portal.

341

Tabela 6.13 Anlise de condicionantes polticos e estratgicos especficos


-

CONDICIONANTE
do-

DESCRIO
A preocupao com

a cidadania no governo abre

espao para orientao ao cidado. O portal


vemo municipal

municipal incorporou isto, orientando toda a

em relao ao usu-

estrutura de navegao e a organizao da

CONTRIBUIO
Fortemente
positiva

informao para o cidado-usurio. A viso do


usurio como cliente no disseminada
Entretanto, persiste a viso burocrtica viciada
da prestao de servios ao cidado.
Poltica de acesso No existe uma poltica de acesso informao

Fortemente

informao pblica pblica. A divulgao de demonstrativos

negativa.

financeiros no portal municipal restringe-se a


obedecer os minimos exigidos pela legislao.
O portal realiza a divulgao de aes e
programas de governo.
Poltica de atendi-

mento ao cidado.

A inexistncia de uma

poltica de atendimento ao

cidado permeando as aes dos diversos rgos

Fortemente negativa.

municipais eliminou uma fonte de ampliao do


uso do portal. No existem padres de qualidade
e modelos de atendimento, critrios e prticas de
avaliao da qualidade dos servios de
atendimento, inclusive para o portal.
A prefeitura

uma poltica de incluso

digital baseada na criao de telecentros,


implantando nos dois primeiros anos de governo
vinte unidades, de urna rede com o total de cem
previstas. Os telecentros atendem uma mdia de
62

mil pessoas mensalmente e oferecem acesso

Internet e capacitao em tecnologia da


informao. Os usurios cadastrados recebem
contas de correio eletrnico.

Levemente
positiva.

342

Tabela 6.13 Anlise de condicionantes polticos e estratgicos especficos


-

(continuao)
CONDICIONANTE
,

DESCRIO

CONTRlBmO

poltica de moder-

No existe uma poltica estruturada de mo-

Fortemente

nizao adminis-

dernizao administrativa implantada, envol-

negativa.

trativa da prefei-

vendo redesenho de processos, atendimento ao

tura.

cidado e ampliao do uso da tecnologia da


informao. Aes nesse campo dependem de
iniciativas de rgos isolados. A implementao
das subprefeituras constitui-se em uma
reorganizao estrutural que pode ter amplas
conseqncias nos processos de trabalho, mas
encontra-se em sua fase inicial.

Poltica para utili-

O governo orienta-se para a promoo da ci-

Levemente

zao da Internet.

dadania, tem um programa de incluso digital e

positiva

criou um rgo especfico para assumir o portal


municipal. A centralizao do gerenciamento do
portal e sua uniformizao foram assumidas pelo
governo. A poltica de utilizao da Internet no
contempla de forma suficiente aspectos tcnicos
de conexo e infra-estrutura, indicadores de
avaliao e prticas de monitoramento
sistemtico do uso do portal. Ainda no se
explorou a integrao com a polticas municipal
de incluso digital.

343

Tabela 6.13 Anlise de condicionantes polticos e estratgicos especficos


-

(continuao)
CONDICIONANTE

DESCRIO

CONTRIBUIO

poltica de

No se pode identificar um alinhamento da

Fortemente

tecnologia da ll-

poltica de tecnologia de informao com os

negativa.

formao da

principais elementos das formulaes

prefeitura.

estratgicas centrais do projeto de governo da


gesto municipal. A prefeitura estabeleceu
padres para aquisio de equipamentos e

softwares e desconcentrou sua aquisio. No


foram identificados programas significativos de
capacitao de servidores municipais para o uso
de tecnologia da informao. No tocante ao
governo eletrnico, no se identificaram
perspectivas de ampliao de integrao do
portal aos legacy systems da prefeitura. A
amplao da oferta de servios pela Internet no
conta com uma poltica transversal que oriente a
ao dos diversos rgos. A CGE orienta-se para
a utilizao de software livre, mas a PRODAM
focaliza-se em software proprietrio.

344

6.2.3

Anlise da funcionalidades e padres de uso

6.2.3. 1 Anlise do contedo ofertado


Para esta etapa do trabalho, foi realizada uma observao estruturada do portal e
dos websites dos vrios rgos municipais que o compem. Nessa observao, foram
verificados todos os servios e informaes prestados e para cada um deles ( exceo de
algumas

informaes

setoriais

extremamente

especficas

nitidamente

de

pouca

relevncia) foi levantada sua descrio e analisados os beneficirios e resultados potenciais


ou efetivos. Alm disso, procedeu-se a

uma

avaliao de profundidade dos servios, de

acordo com o estabelecido pelo modelo de anlise e avaliao de portais ou websites


municipais. No foi possvel obter nmeros de usurios por servio.
Na avaliao da profundidade da oferta, optou-se por uma avaliao qualitativa,
uma vez que os servios so muito diferentes entre si e seria difcil construir indicadores
quantitativos de profundidade, a menos que se realizasse um exaustivo trabalho de
levantamento dos tempos mdios e nmero de deslocamentos exigidos pela realizao dos
processos sem recurso Internet para proceder s comparaes, o que exigiria um desenho
completamente diferente para a investigao e dificilmente poderia ser feito, no mbito de
um trabalho como este, para a mesma quantidade de servios e informaes.
A avaliao qualitativa da profundidade utilizou trs alternativas:

a) Profundidade Alta
Foram classificados como sendo de profundidade alta os servios e informaes
que cobrem a totalidade do ciclo do atendimento, eliminando a necessidade de novas
operaes para o acesso ao servio ou informao desejados. Logicamente, para os
servios que necessitam de interao fsica entre o cidado e representantes da prefeitura,
considera-se como profundidade alta a oferta de informaes suficientes ou transaes
preparatrias que desintermediam o atendimento fsico. Da mesma forma, quando o
fornecimento da informao o servio buscado pelo usurio, deve-se considerar o
fornecimento completo da informao como um atendimento de alta profundidade.

b) Profundidade mdia

345
Considerou-se de mdia profundidade a prestao de servios e o fornecimento de
informaes que desintermediam de forma significativa a relao de atendimento, mas no

do conta do ciclo total, quando haveria possibilidade tcnica de se o fazer. Enquadram-se


nessa categoria as transaes preparatrias e o fornecimento de informaes sobre servios
que poderiam ser prestados pela via eletrnica.
c) Profundidade

baixa

Como oferta de baixa profundidade pode-se considerar o fornecimento de servios


informaes que no promovem desintermediao significativa ou no resolvem o

problema do cidado. Normalmente, estes casos incluem o fornecimento de informaes


genricas ou a prestao de servios e informaes incompletos, muitas vezes expondo os
cidados necessidade de mltiplos deslocamentos ou a longos periodos de espera para a
obteno dos servios
As tabelas a seguir trazem a anlise de contedo, com a relao dos servios e
informaes oferecidos pelo portal. Apesar do carter analtico desta operao, por conta

das dimenses do portal, incluindo os websites de dezenas de rgos pblicos municipais,


em alguns casos foi necessrio tratar os dados de forma sinttica, dando prioridade ao
oferecimento de servios e informacw de interesse direto dos cidados.

Tabela 6.14 Anlise do contedo do canal "Servios"


-

APLICAO

DESCRIO

Certido

Negativa de

Dbitos de

dias teis.

Emisso de certido negativa


Disponvel apenas entre

7 e 22 horas em

BENEFICIRIOS

PROFUNDIDADE

RESULTADOS

O sistema permite

Contribuintes de

Economia de tempo

Mdia.

tributos

e deslocamento.

que o cidado obtenha a

imobilirios

certido, com recurso de

Tributos

Imobilirios

"nmero do contribuinte", mas no diz onde

autenticidade. No est

encontrar essa informao (normalmente, o

ininterruptamente

cidado no est familiarizado com ela).

disponvel.

confirmao

Exige que o contribuinte tenha em mos o

Impresso da 2

via da guia de

de imprimir vrias parcelas ou parcela nica

Emisso

da 2- via do IPTU, com a opo

on line de

O sistema permite

Contribuintes do

Economia de tempo

Mdia.

IPTU

e deslocamento

que o cidado obtenha a

recolhimento do

2". via do IPTU, mas no

IPTU

h recursos para
pagamento on line.

Cadan -

Cadastro de
Anncios

O sistema permite

Contribuintes que

Economia de tempo

Alta.

de anncios instalados em seu

possuem anncios

e deslocamento.

apenas o cadastro de

estabelecimento, evitando o deslocamento at o

em seus

anncio simples, no

SEHAB - Secretaria Municipal da Habitao e

estabelecimentos.

contemplando os anncios

Ferramenta de cadastro para licenciamento

Desenvolvimento Urbano (responsvel pelo


gerenciamento dos anncios da cidade).

complexos e especiais.

Tabela 6.14 Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


-

APLICAO
Cdigo da TFE

- Taxa de
Fiscalizao de
Estabeleciment

DESCRIO

RESULTADOS

BENEFICIRIOS

O servio auxilia na correta identificao da

Contribuintes de

Economia de tempo

Mdia. O servio permite

TFE devida pelo estabelecimento

tributos

e deslocamento.

que o cidado obtenha a


taxa de fiscalizao de

mobilirios.
Disponibiliza informaes sobre a natureza

estabelecimento, ainda que

do tributo atravs de consulta legislao no

os.

o servio no esteja

prprio website da secretaria municipal de

disponivel

Finanas.

PROFUNDIDADE

ininterruptamente.

Disponvel apenas entre 7 e 22 horas em


dias teis

Consulta de
dbitos do
IPTU

O servio auxilia na consulta de dbitos no

Contribuintes do

Economia de tempo

Mdia. O servio permite

IPTU.

IPTU

e deslocamento

que o cidado consulte o


dbito, mas a pgina no

Disponvel apenas entre 7 e 22 horas em

contem nenhuma

dias teis

informao adicional, nem


tem recursos para
pagamento on tine.

.
_

_
.

_-

--

--

--

--

--

Tabela 6.14 - Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


APLICAO
Consulta dvida

ativa

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O servio auxilia na consulta de dbitos

Contribuintes em

Economia de tempo

Mdia.

lanados na dvida ativa da prefeitura.

geral

e deslocamento.

que o cidado consulte o

ofereceinformao

Disponvel apenas entre 7 e

adicional, nem tem


recursos para pagamento

22 horas em

on Une.

dias teis.
Acrscimos

legais

de acrscimos legais para tributos vencidos de

O servio possibilita a consulta aos ndices

Contribuintes em

Economia de tempo

Mdia.

geral

e deslocamento.

que o cidado saiba de

O servio permite

antemo os ndices de

contribuintes da prefeitura.

O servio permite

dbito, mas a pgina no

O servio disponibiliza dois tipos de


consultas de dbito: simples e detalhada.

PROFUNDIDADE

acrscimo em seu tributo,

Apresenta 7 modelos diferentes de tabela de

mas no h recursos para

acordo com a consulta desejada.

pagamento

_._.
.
_ _._ -

--

--

.
.

.
._
-

on Une ou para

a emisso de guias.
.

Tabela 6.14 - Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


APLICAO

Desaparecidos

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Divulga uma lista com nome, foto com

Cidados em

Divulgao de casos

Baixa. Divulga o

certido de nascimento ou boletim de

geral.

de desaparecimento.

desaparecimento, mas
apenas para as pessoas que

ocorrncia de casos de pessoas


desaparecidas.

visitarem aquela pgina

O cidado deve ir ao

endereo fornecido no website, mas no

em especial. No permite

informado horrio de atendimento e

que usurios acrescentem

telefone.

A certido de nascimento

informaes ou enviem

ou

boletim de ocorrncia disponvel na pgina

informaes sobre as

no so ntidos, por serem cpias

pessoas desaparecidas.

digitalizadas das imagens.

Vagas

O servio informa sobre as vagas de estgio

Cidados em

lnformao sobre

Baixa.

abertas pela prefeitura.

geral.

vagas disponveis.

sobre as vagas existentes,


mas o no apresenta

O servio no apresenta informaes

informaes detalhadas;

detalhadas; informaes complementares

no possvel se inscrever

so oferecidas apenas por telefone


'---_ .._--- --

---

O servio informa

--

-_

.
.
-

via Internet.
--

--

.
.

- --- .
._

-- --

- ..- --

Tabela 6.14 Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


-

APLICAO
Emergncia

Sade (1 92).

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

E difcil supor que

O 192 um servio de atendimento pr-

Cidados em

Fornecimento de

Baixa.

hospitalar de urgncia e emergncia da

geral.

informaes gerais.

algum em situao de
emergncia v se valer

PMSP.

PROFUNDIDADE

deste servio.

O servio informa o que preciso saber


antes de telefonar para o 192.

Consulta a

processos

Informa sobre o andamento de processos na

Municpes em

Economia de tempo

Mdia.

Prefeitura de So Paulo a data de entrada,

geral.

e deslocamento.

que o cidado saiba

assunto, endereo e unidade onde se

informaes sobre o

encontra o processo.

andamento do processo,

Disponvel apenas entre

7 e 22 horas em

dias teis.

O servio permite

Exige que o contribuinte tenha em mos o


"nmero do protocolo" que lhe foi fornecido
no momento da autuao do processo.

sem fornecer informaes


sobre os diversos passos e
prximp,:s es.

Tabela 6.14 Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


-

APLICAO
Downloads

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE
O usurio de fato

O servio apresenta textos para downloads,

Cidados em

Acesso a infonnao

Mdia

sobre legislao, finanas, fonnulrios,

geral.

pblica e economia

obtm as infonnaes

de tempo e

disponveis por download,

deslocamento.

mas a organizao da

manuais e infonnativos.

infonnao dificulta o
acesso. A localizao dos
arquivos disponveis na
seo difcil, pois no h
transparncia do seu
contedo.
ISS e taxas

O servio pennite

O servio apresenta infonnaes detalhadas

Contribuintes

Economia de tempo

Mdia.

sobre o ISS outras taxas de responsabilidade

mobilirios.

e deslocamento

que o cidado obtenha

do Depto. de Rendas Mobilirias

uma gama de infonnaes


sobre diversas taxas. No
oferece infonnaes
personalizadas.

. .

.. .. .

==.

Tabela 6.14 Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


-

APLICAO
Licitaes

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O servio publica extratos dos editais de

Cidados em

Acomparlllamento

Baixa. Pennite um

licitao que devem ser enviados pelos

geral. e

das licitaes

acomparlllamento bsico

fornecedores da

realizadas pela

das licitaes mas o

prefeitura.

prefeitura.

processo manual e no

rgos CGE.

O contedo s removido

aps solicitao via e-mail do rgo da

garante que sejam

prefeitura responsvel pela licitao.

apresentadas todas as
Para localizar a licitao, o website

licitaes em andamento.

apresenta um ndice para seleo com a

As nfonnaes oferecidas

segunte estrutura: Secretarias,

no permitem

Subprefeituras, Empresas e autarquias

Links

PROFUNDIDADE

comparaes e anlises.

O servio pennite

O servio remete a portais e websites com

Cidados em

Economia de tempo

Mdia.

instituies do Governo Federal, Estaduais,

geral.

e deslocamento.

ao cidado acessar

Municipais e servios pblicos.

instituies do Governo
Federal, Estadual,
Municipal e servios
pblicos, mas no traz
infonnaes de apoio.

Tabela 6.14 Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


.

APLICAO
Multas

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

O servio pennite consulta de multas atravs

Cidados em

Economia de tempo

Mdia. O servio permite

do cdigo do RENAVAM que pode ser

geral.

e deslocamento

ao cidado consultar a sua


multa de trnsito, mas no

encontrado no documento do veculo.

pennite o pagamento ou

O servio infonna que o cidado pode

reclamaes sobre

consultar suas multas de trnsito pelo

eventuais multas

celular, via endereo eletrnico.

PROFUNDIDADE

indevidas.

A pgina remanescente do portal Sampa e


no obedece a padronizao do restante do
website.

Aborto Legal

O servio infonna os dois casos que o aborto

Usurias

Acesso a servio

Mdia. O servio infonna

no considerado crime no pas e os locais

potenciais do

pblico. Aflnnao

as usurias potenciais do

de atendimento

servio.

de direito.

atendimento, mas no
permite agendamento de
consulta.

--

Tabela 6.14 - Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


APLICAO
Falecimentos.

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE
O servio infonna

Cidados em

Fornecimento de

Mdia.

geral.

infonnaes sobre

sobre procedimentos a ser

endereos e telefones das unidades do

acesso a servios

tornados em caso de

Servio Funerrio

pblicos

falecimento, no h

O servio infonna sobre procedimentos em


caso de falecimento

O servio fornece

transaes on
Pagamento a

credores.

O servio possibilita verificar a existncia de


pagamentos a credores da PMSP.

'-----

Fornecedores da

Economia de tempo

Mdia.

prefeitura

e deslocamento.

que o cidado verifique a

O servio pennite

acessa o servio a partir de seu nmero de

existncia de pagamentos,

inscrio no CNPJ ou CPF. Disponvel

mas no est disponvel

apenas entre
SP Protege

O usurio

Une.

innterruptamente.

7 e 1 9 horas em dias teis.

O servio apresenta infonnaes sobre as

Cidados em

Divulgao de aes

Baixa. As infonnaes no

(aes contra

aes de governo municipal contra as

geral.

de governo.

cobrem as necessidades

enchentes)

enchentes. Infonna previso do tempo,

em situaes de

situao do trnsito, pontos de alagamento e

emergncia.

rotas alternativas.

Tabela 6.14 - Anlise do contedo do canal "Servios" (continuao)


APLICAO
Fornecedores.

BENEFICIRIOS

DESCRIO

PROFUNDIDADE

O servio infonna como inscrever-se no

Cidados e

Economia de tempo

Mdia. No possvel

cadastro de fornecedores

empresas

e deslocamento.

realizar on line os

Infonna endereo completo e


procedimentos para entrega de
documentao

RESULTADOS

\
)

interessadas em

procedimentos para a

se cadastrar como

realizao do cadastro de

fornecedores da

fornecedores.

prefeitura.

Infonna como fazer download do Manual do Cadastro de Fornecedor e


do Fonnulrio de Cadastramento de
Fornecedor

Trnsito

O servio fornece infonnaes sobre o

Cidados em

trnsito de So Paulo atravs de mapa e

geral.

Economia de tempo

Mdia. O servio cobre


apenas corredores

legenda. A Tabela atualizado em mdia a

selecionados e no pennite

cada 30 minutos das 7hs s 20hs de segunda

consultas sobre condies

a sexta-feira

de itinerrios.

Tabela 6.15 - Anlise do contedo do canal "Servios" - SAC - Servio de Atendimento ao Cidado
APLICAO

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

possvel solicitar algumas centenas de

Cidados em

Economia de tempo

Alta, mas h pouca

servios ao

servios diretamente pelo SACo A lista

geral.

e deslocamento;

garantia do efetivo

SAC - Servio

completa apresentada no Anexo IV deste

Solicitao de

de ao Cidado.

atendimento. No existe
acesso a servios

trabalho. Ao cadastrar uma solicitao,

pblicos e

enviada mensagem automti"ao rgo

informao ao

responsvel. Quando ocorrem aes, o

cidado sobre

cidado recebe uma mensagem de correio

servios disponveis.

eletrnico. Cidado deve identificar-se por

um sistema de
acompanhamento e
controle pblico do
andamento das
solicitaes, nem prazo
para soluo de problemas.

meio de nome ou nmero da carteira de


identidade (este dispositivo no d garantia
de que se possa evitar solicitaes
indevidas).

Nmero de atendimentos a solicitaes do

Cidados em

Divulgao das

Baixa. A informao

atendimento

SAC por subprefeitura no ltimo ms. No

geral.

aes de governo.

oferecida no tem utilidade

SACo

apresenta estatsticas por tipo de servio ou

Estatsticas de

comparaes com outros perodos ou com


padres de qualidade no atendimento.

para o cidado-usurio.

Tabela 6.15 Anlise do contedo'j do canal "Servios" - SAC - Servio de Atendimento ao Cidado
-

APLICAO
Consulta

de

Solicitaes

ao

SACo

DESCRIO
Ferramenta de busca para a base de dados de
solicitaes de servios.

A ferramenta no articulada a um um
sistema de acompanhamento/ controle
pblico do andamento das solicitaes. A
informao sobre o andamento da
solicitao incompleta, no apresentando
previses de data de atendimento ou
responsabilidades.

BENEFICIRIOS
Cidados
em geral.

RESULTADOS
Economia de

PROFUNDIDADE
Baixa.

O cidado

de

que

sua

tempo e

informado

deslocamento

solicitao ainda no foi


atendida, o que ele j sabe,
em geral.

Tabela 6.16 Anlise do contedo do canal "Cidadania"


-

APLICAO
Telecentros -

Incluso digitaL

DESCRIO

BENEFICIRIOS
em

Pgina explicativa sobre o programa de

Cidados

incluso digital da prefeitura, baseado na

geral

implantao de telecentros. Descreve sua

vtimas

estrutura fisica, organizacional e objetivos.

excluso digital.

pessoas
da

RESULTADOS
Facilitao do acesso

Mdia. O servio

aos servios de

possibilita que o cidado

incluso digitaL

conhea os recursos
disponveis nos
telecentros, mas no

Relao das unidades com seus respectivos

permite inscries ou

endereos e telefones.

PROFUNDIDADE

reservas.

Informaes sobre os cursos de informtica


livre.

Mapas indicando os telecentros existentes e


os que sero construdos.

Telecentros Apostilas e
materiais
internet .

na

Disponibiliza apostilas do instrutor e

Usurios

aplicativos atravs de down/oad.

telecentros

dos

Economia de tempo.

Alta. O servio possibilita

Facilitao do acesso

que obtenha aplicativos e

aos servios de

apostilas.

incluso digital.
Acesso a material
didtico.

Tabela 6.16 Anlise do contedo do canal "Cidadania" (continuao)


-

APLICAO
Transgnicos.

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

O servio traz informaes bsicas sobre

Cidados em

Informao de

Mdia. Informa e alerta a

produtos transgnicos.

geral.

interesse geral sobre

comunidade em geral

o assunto.

sobre os alimentos

transgnicos.
Telecentros -

Oficinas.

Pgina explicativa sobre o programa de

Cidados em

Divulgao da

Baixa. Os links para os

incluso digital da prefeitura, baseado na

geral. e pessoas

existncia das

websites desenvolvidos

implantao de telecentros. Descreve sua

vtimas da

oficinas.

nos telecentros no

estrutura fsica, organizacional e objetivos.

excluso digital.

puderam ser acessados.


No existe recurso de

Relao das unidades com seus respectivos

inscrio on line e as

endereos e telefones, informaes sobre os

informaes sobre

cursos de informtica livre e mapas

programao no foram

indicando os telecentros existentes e os que

localizadas.

sero construdos.
Telecentros Estatsticas.

Informaes sobre atividades dos

Cidados em

Prestao de contas e

Baixa. Informaes

telecentros, com dados estatsticos

geral.

divulgao de aes

desatualizadas.

do governo.

.,

Tabela 6.16 Anlise do contedo do canal "Cidadania" (continuao)


-

APLICAO
Telecentros

DESCRIO

webmail.

BENEFICIARlOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Orienta o cidado na abertura de conta de

Cidados em

Infonnao sobre

Baixa. No possvel

correio eletrnico.

geral. e pessoas

acesso a conta

obter a conta atravs do

com dificuldades

gratuita de correio

portal e as infonnaes

de acessar a

eletrnico,

oferecidas confundem o

Internet.

facilitando o acesso a

usurio.

No possibilita que o cidado abra sua conta


de correio eletrnico, o que exige inscrio e
comparecimento aos telecentros.

Oramento

participativo.

O servio traz infonnaes diversas sobre

Cidados em

Divulgao do

Baixa. Presena de

oramento participativo: O que , como

geral.

oramento

infonnaes

participativo.

desatualizadas sobre

funciona, como participar, agenda,


regimentos.

direitos.

eventos. No leva o
cidado a participar do

Para cada uma das reas temticas, apresenta

OP.

Diagnstico, Diretrizes, Aes em 2002 e


Programas.

Tabela 6.16 Anlise do contedo do canal "Cidadania" (continuao)


-

APLICAO
Acompanha-

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Download de planilhas (Excel) para as trs

Cidados em

No caso de educao

Baixa. O nvel de controle

mento do

reas centrais do OP: Educao, Sade e

geral.;

e sade, possibilita

possibilitado muito

Oramento

Convnios firmados pela prefeitura para o

organizaes da

saber a fase em que

pequeno. As informaes

Participativo.

ciclo de OP de 200 l .

sociedade civil e

se encontra a obra

esto desatualizadas .. No

beneficirios das

(Oramento, Projeto,

caso de educao e sade,

aes previstas.

Obra, Licitao ou

no existem prazos

Concluda).

previstos nem se detalha o

No caso dos

nvel de andamento de

convnos, a

cada fase. No so

informao no

apresentados nmeros ou

inteligvel.

informaes sobre os

A informao de 2001 era mantida no portal


ainda em janeiro de 2003; no existem
informaes de acompanhamento de 2002.

H chamadas para os boletins do OP, mas


geram erros de acesso.

No caso dos convnos, a informao

processos e licitaes.

ininteligvel.
Portal dos Mil
Povos.

Informaes sobre a histria da imigrao, e

Cidados em

Acesso a

Baixa. Os textos

colnias estrangeiras no Brasil, servios

geral.

informaes de

informativos so pequenos

interesse geral.

e simplificados. No h

consulares e cooperao internacional.

prestao relevante de
servios.

Tabela 6.16 Anlise do contedo do canal "Cidadania" (continuao)


-

BENEFICIARlOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

O servio traz infonnaes e detalhadas

Cidados em

Infonna as

Mdia, para a divulgao

sobre as diversas modalidades de programas

geral.

modalidades de

de aes governamentais.

programas sociais

Baixa, para a prestao de

existentes e os

servios: a probabilidade

critrios e

de que o pblico-alvo

procedimentos para

tenha acesso aos

aceder aos

programas por meio da

programas.

Internet reduzida, em

DESCRIO

APLICAO

Programas
Sociais.

sociais para o caso de adeso do cidado

As modalidades de programas sociais: Bolsa


Trabalho; Renda Mnima; Comear de
Novo; Operao Trabalho; SP Confia;
Oportunidade Solidria; Bolsa
Empreendedor.

funo da excluso digital.

Oferece uma srie de infonnaes sobre os

Cidads em geral

Infonnao e

Baixa. Auxilia na

da

servios disponveis para as mulheres no

e mulheres

facilitao do acesso

identificao dos servios,

Mulher.

municpio de So Paulo.

vtimas de

aos servios em

mas no oferece servios

violncia que

beneficio das

on line. O servios

necessitam de

mulheres.

divulgados apresentam

Coordenadoria

servios

endereos e telefones; no

especficos.

apresentam horrio de
atendimento.

--

--

Tabela 6.16 Anlise do contedo do canal "Cidadania" (continuao)


-

APLICAO
Coorden

adori-as:
Juventude,

Negro e

Reconstruir o
centro.

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Oferece infonnaes gerais sobre as

Cidados

Divulgao de aes

Baixa. Infonnaes gerais

coordenadorias.

integrantes dos

de governo.

com ausncia de servios

Na Coordenadoria do Negro esto


relacionadas unidades bsicas de sade sem

Pessoas
Deficientes.

BENEFICIARIOS

DESCRIO

endereo e telefone.

grupos sociais a

prestados e de

que se destinam

infonnaes completas.

as
coordenadorias.

Apresenta infonnaes gerais sobre a

Cidados em

Divulgao de aes

Baixa. No h uma

proposta de governo em desenvolver

geral. e usurios

de governo.

apresentao detalhada

projetos relacionados o centro de So Paulo.

do centro da

dos projetos, nem seu grau

cidade.

de implementao ou
perspectivas de
acompanhamento.
-

._-

-- ---

--

.
_ - -.
.
._ .

J
----"

Tabela 6.17 - Anlise do contedo do canal " rgos Municipais,,98


APLICAO
Secretaria da

Comunicao.

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

SP & VC (Infonnativo mensal da prefeitura

Cidados em

Acesso a

Mdia. Pennite apenas o

de So Paulo); boletim dirio e arquivo.

geral.

infonnao sobre o

acesso ao boletim, sem

governo municipal.

recursos de interatividade.

O website apresenta infonnaes atravs de

Cidados em

Acesso a

Baixa. As infonnaes so

Cultura -

alguns tpicos como: cultura dia, lei do

geral.

infonnaes sobre

fragmentadas por

infonnaes

incentivo, Centro Cultural de So Paulo,

a vida cultural da

equipamento cultural.

culturais.

Teatro Municipal; outros teatros, casas de

cidade.

cultura, bibliotecas, fax cultura, Colgio de

Facililtao do

So Paulo; Patrimnio histrico; lei de

acesso a servios

fomento.

pblicos.

Secretaria da

'--

2.

A maior parte dos rgos apresenta uma estrutura padro de seu website, incluindo sees de apresentao de servios disponveis, estrutura organizacional, endereos e

telefones, notcias, licitaes,

contato e informaes sobre servios oferecidos. O grau de profundidade destas informaes bastante variado e no analisado

individualmente aqui. A anlise de contedo concentrou-se na prestao de servios, para este tpico, pro razes de praticidade vinculadas grande qualidade de pginas do
portal.

Tabela 6.17 Anlise do contedo do canal "rgos Municipais,,99


-

APLICAO

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Ferramenta de busca no acervo de todas as

Cidados que se

Economia de

Mdia. O cidado no pode

Cultura -

bibliotecas municipais, por autor, ttulo,

utilizam dos

tempo do cidado-

fazer reservas.

Catlogo de

editora, coleo e assunto.

servios de

usurio.

Secretaria da

biblioteca.

bibliotecas
pblicas.

Demonstrativos de prestao de contas

Cidados em

Prestao de contas

Baixa. O volume de

Finanas -

exigidos pela Lei de Responsabilidade

geral e

e fornecimento de

informaes mnimo e

prestao de

Fiscal.

organizaes da

informaes para

no h demonstrativos

sociedade civil.

controle social.

simplificados.

Contribuintes.

Economia de

Mdia. No existem
transaes eletrnicas.

Secretria de

contas.
Secretaria de

Fornecimento de informaes e formulrios

Habitao -

para obteno de alvars e licenas para

tempo

informaes e

empreendimentos e edificaes.

deslocamento.

formulrios.

22

A maior parte dos rgos apresenta uma estrutura padro de seu website. incluindo sees de apresentao de servios disponveis, estrutura organizacional, endereos e

telefones, notcias, licitaes,

contato e informaes sobre servios oferecidos. O grau de profundidade destas informaes bastante variado e no analisado

individualmente aqui. A anlise de contedo concentrou-se na prestao de servios, para este tpico, pro razes de praticidade vinculadas grande qualidade de pginas do
portal.

Tabela 6.17 Anlise do contedo do canal " rgos Municipais" (continuao)


-

APLICAO
Secretaria de

Finanas.

DESCRIO

BENEFICIRIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Possibilita que o

Os servios mais

como: SAC; CNAE fiscal; Tributos

cidado tenha

importantes tm. sua

vencidos; guia do contribuinte; 2". via do

acesso diversos

profundidade analisada na

IPTU; Tributos imobilirios; tributos

servios

Tabela 6.14.

mobilirios; consulta a dbitos; cdigo da

disponveis na

TFE.

Secretaria de

O website apresenta diversos servios tais

Contribuintes.

Finanas.
O Oramento disponibiliza uma srie de
informaes sobre: Plano Plurianual 2002;
legislao; receita e despesa; despesa
segundo natureza; programas de trabalho;
consolidao das despesas por projetos,
atividades e operaes especiais.

Secretaria de
Negcios
Jurdicos Legislao
Municipal.

Permite consulta a legislao municipal.


Apresenta outras informaes sobre:
cadastro de leis; dvida ativa; dirio oficial e
leis; legislao; projetos; licitaes.

Cidados em

Acesso

Mdia. A pesquisa na

geral.

informao

legislao trabalhosa e no

pblica.

so apresentados
comentrios ou orientaes
utilizao.

Tabela 6.17 Anlise do contedo do canal "rgos Municipais" (continuao)


-

APLICAO

PROFUNDIDADE

RESULTADOS

BENEFICIRIOS

DESCRIO
O website apresenta infonnaes gerais

Cidados em

Acesso a

Mdia. A cobertura de

Planejamento

sobre a cidade como dados demogrficas,

geral.

infonnao de

infonnaes deixa margem

Urbano -

infraestrutura, Plano Diretor; zoneamento;

interesse geral.

a muitas demandas no

Infonnaes

mapas;

Secretaria de

sobre a cidade.
COMDEC -

fontes complementares.

Comisso
Municipal de
Defesa Civil.
Servio

atendidas. No se indica

ltimas ocorrncias em destaque; registro de

Cidados em

Fornecimento de

Alta O website fornece

ocorrncia; ndices pluviomtricos

geral.

servios pblicos.

infonnaes e pennite
registro de ocorrncias.

No obedece o padro do portal

Infonna endereos do Servio Funerrio e

Cidados em

Acesso a

Mdia. No pennite

procedimentos em caso de falecimento.

geral.

informao sobre

consultas.

Funerrio -

servios pblicos.

Infonnaes
sobre
sepultamentos.
-

- -

----

--

L-

._
_
_
_
_

__ __ ___

L--

Tabela 6.18 Anlise do contedo do canal "Ouvidoria"


-

BENEFICIARIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Apresenta informaes sobre: organizao;

Cidados em

Facilita o acesso do

Baixa. A ouvidoria no est

histrico; atribuies; endereo e telefone

geral.

cidado

disponvel por correio

para contato e resultados das aes da

ouvidoria.

eletrnico.

ouvidoria municipal

Cria condies para

DESCRIO

APLICAO

Ouvidoria

estmulo do
controle social.

Tabela 6.19 Anlise do contedo do canal "Guia de Informaes"


-

APLICAAO
Guia de

BENEFICIARIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Mapas; itinerrios de nibus; trnsito;

Cidados em

Fomecimento de

Alta. Possibilita que o

smbolos da cidade, programao cultural.

geral.

informaes gerais

cidado tenha acesso as

sobre a cidade.

informaes disponveis

DESCRIO

Informaes

Outras informaes sobre: Cultura; Turismo;


So Paulo em nmeros, trnsito; Dirio
Oficial e leis; Cmara Municipal.

pelo Guia de Informaes


representando economia de
tempo e deslocamento.

.:::3
,.;:;;;'li

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Tabela 6.20 - Anlise do contedo do canal "Noticias"


APLICAO
Notcias.

DESCRIO

BENEFICIARIOS

RESULTADOS

PROFUNDIDADE

Lista de notcias; Cidade em Notcia; agenda

Cidados em

Fornecimento de

Mdia. As notcias

da Prefeitura; notcias especiais; SP &VC

geral.

informaes sobre

divulgadas so em

(Informativo mensal da Prefeitura de So

aes do governo

pequeno nmero e no

Paulo).

municipaL

existem recursos de

personalizao para
fornecimento de notcias
por tema de interesse, nem
boletim eletrnico.

j
.,

370

6.2.3.2 Anlise de caractersticasfuncionais e de desenho


o

A anlise de caractersticas funcionais e de desenho procurou, mais do que dizer se


portal um portal

"de alta usabilidade",

ou se est "entre os melhores", identificar

contribuies de vrias categorias de anlise

ao

seu desempenho.

Predominam

contribuies positivas e, de forma geral, a experincia de utilizao tem mais elementos


positivos que negativos. Entretanto, as dimenses do portal, com cerca de cem websites,
trazem limitadores ao conforto do usurio.

A escala para anlise da contribuio de cada fator ao desempenho do portal foi a


mesma empregada para a anlise dos condicionantes.

A seguir, na tabela 6.21, apresentada a anlise das caractersticas funcionais e de


desenho.

371
,"'_,hI'"

6.21

Anlise de caractersticas funcionais e de desenho

CATEGORIA

DESCRIO

de

A estrutura de navegao estrutura-se a partir

Fortemente

de uma lgica de canais com redundncia

positiva.

CONTRIBmO

para a organizao por departamentos


(rgos municipais). Aps a familiarizao
inicial, a utilizao torna-se intuitiva.
visual e

o portal desenhado de forma a evitar falhas

Fortemente

mais comuns de usabilidade, com foco no

positiva.

usurio. Entretanto, a uniformidade visual


pode causar sensao de monotonia e
dificuldade de orientao.
o

conta com poucos recursos de

apoio utilizao e garantia de

Fortemente
negativa

confiabilidade nos resultados das operaes.


Existem distintos recursos de busca, no
integrados entre si. Est disponvel um menu
de ajuda ao usurio, mas seu acesso se d por
apenas uma pgina especfica.
De modo geral, o usurio tem a percepo de

Levemente

que o portal e websites esto atualizados.

positiva.

Entretanto, constata-se falhas de atualizao


especialmente nas notcias veiculadas. A
atualizao dos websites dos rgos
municipais depende muito do esforo da
equipe do portal

Em virtude da multiplicidade de quesitos que compem a avaliao destas


categorias, optou-se por apresentar, a seguir, uma descrio sucinta de cada um deles, o
que apresentado a seguir.

nI l
i, ,
I

I ,

372

I
,

a) Estrutura de navegao

A implementao do portal da prefeitura incorporou

como diretriz bsica a

orientao ao muncipe. Uma das conseqncias bsicas dessa orientao foi a criao

de

uma nova estrutura de navegao, com a opo de oferecer ao usurio uma navegao
mais dara possvel, o que fez com que em algumas situaes o portal utilizasse

redundncia como recurso, uma vez que a equipe da COE tenta suprir distintas formas

de

busca do servio ou informao por parte do usurio.


No portal

Sampa, grande parte das consultas efetuava-se por meio da ferramenta

de busca, por conta de uma estrutura de navegao que se prendia demasiadamente


estrutura organizacional da prefeitura. No portal

Prefeitura.sp, a estruturao baseia-se em

6 canais. A existncia da estrutura em canais, como uma barra de acesso presente em todas
as pginas, auxilia a navegao, funcionando como alternativa para reiniciar a navegao
aps a concluso de uma tarefa. Os seis canais do portal, presentes no topo de todas as
pginas, so:

cidadania: informaes sobre o oramento participativo da cidade (inclusive


planilha de acompanhamento do status das obras), a poltica de incluso digital,
informaes sobre condies de acesso aos

programas sociais, acesso ao

website So Paulo, Cidade dos Mil Povos (iniciativa da prefeitura municipal, a


cargo da COE, que apresenta informaes sobre as comunidades estrangeiras

radicadas em So Paulo);
servios: menu com

1 8 servios (segunda via do IPTU; CADAN - Cadastro de

Anncios; Certides Negativas; Acrscimos Legais; Cdigo da TFE; Consulta


de Dbito do IPTU; Consulta de Dbito da Dvida Ativa; Consulta a Processos;
Pessoas

Desaparecidas,

Download da Lei

Orgnica do Municpio,

de

demonstrativos fmanceiros e formulrios; ISS e Taxas; Legislao Municipal,


Licitaes em andamento (ainda no disponvel para autarquias e empresas
municipais); Multas; Plantas On-Line; Vagas; Pagamento de Credores ), mais
acesso ao SAC - Servio de Atendimento ao Cidado (solicitao de servios

pblicos) e acesso a uma lista dos dez servios mais solicitados pelos usurios;
ouvidoria: informaes sobre a Ouvidoria Municipal. Entretanto, no possvel
nenhum tipo de interatividade com a Ouvidoria Municipal atravs do portal,

373
que apenas oferece informaes sobre como utilizar os servios do rgo e os

nmeros de telefone;
rgos Municipais: permite a localizao de pginas dos rgos municipais.
Com isso, gerou-se uma redundncia para ampliar as possibilidades de
localizao rpida do contedo desejado pelo usurio, uma vez que as duas
principais chaves de busca so o tipo de servio ou informao desejados e o
rgo pblico que os prov. O canal classifica os rgos por sua natureza
jurdica: secretarias, autarquias e empresas municipais, subprefeituras, Cmara
Municipal. Entretanto, os conselhos municipais no dispem de seo
especfica para eles no portal, exceo do Conselho Municipal de Informtica,
que aparece como um item do menu do canal. Observe-se que um conselho
mais voltado ao pblico interno da pn:feitura, no participao dos cidados
na gesto;

guia da cidade: mapas, informaes culturais e tursticas, estatsticas,


legislao; e
noticias: notcias sobre as aes da prefeitura.

Essa estrutura de navegao baseada em canais reduz o nmero de passos


necessrios localizao de um servio ou informao. O canal "Servios" em dois passos
coloca o cidado frente ao servio desejado, no caso dos servios oferecidos em seu menu
principal, mas para aqueles oferecidos atravs do SAC este nmero aumenta para trs ou

quatro passos. Observe-se que o SAC no recebe uma localizao privilegiada na pgina
do canal; ao contrrio, encontra-se diludo na lista de servios, como se fosse apenas mais
um deles, mas na verdade a

chamada para um nmero bastante significativo.

Navegando-se atravs do canal "rgos Municipais", alcana-se as pginas de servios


com trs ou quatro passos.
O termo "Servios" utilizado tanto para a prestao de servios on tine quanto
para a divulgao de servios prestados presencialmente ou por interveno dos rgos no
espao urbano. Os rgos municipais apresentam sees denominadas "Servios" nas
pginas iniciais de seus websites, mas em alguns casos no se trata do oferecimento de
servios por meio eletrnico, mas apenas informaes sobre como aceder servios
prestados ou mesmo endereos de unidades que no atendem presencialmente os cidados
como aterros sanitrios. Essa utilizao do termo servios simultaneamente como nome de

374
dos canais e como opo no menu de grande parte dos rgos, mesmo levando a
contedos de natureza distinta, um obstculo a uma navegao mais eficiente, pois pode
desorientar o usurio. No caso do website da Secretaria de Servios e Obras, a pgina de
servios de fiscaliza%

apresenta um texto sobre servios prestados, muitos deles com

formulrios eletrnicos de solicitao disponiveis no SAC, mas no faz referncia a este


recurso. Com isso, o cidado pode ser induzido a crer que tal recurso no est disponivel
no portal e no obter sequer um nmero de telefone para solicitar os servios.

A navegao nem sempre permite que o usurio se mantenha localizado. Por


exemplo, ao clicar em "ISS e Taxas", no menu do canal "Servios", o usurio depara-se
com uma pgina em cujo centro aparece uma descrio das responsabilidades do
Departamento de Rendas Mobilirias da Secretaria de Finanas, o que pode causar
desorientao, a menos que o usurio saiba que ISS e Taxas so atribuies desse
departamento. Este problema decorre do fato de que, mesmo que o portal evite estruturar
se pelos rgos municipais, os websites desses rgos so os prestadores dos servios e
informaes, e para eles que o usurio remetido pelo canal de servios, exceto nos
servios prestados pela pgina do SAC - Servio de Atendimento ao Cidado.

b) Padro visual e usabilidade

O portal mantm elevada consistncia no padro visual empregado, em termos de


cores, posicionamento de sees e menus, tipos e tamanhos de letras, cores de fundo e uso
de imagens e logotipos, o que facilita a navegao e auxilia o usurio na localizao das
sees na pgina de visualizao corrente. As pginas que fogem ao padro visual so
poucas, remanescentes do portal anterior e sob responsabilidade da PRODAM, como o
website "Acessibilidade", a pgina com o formulrio de cadastramento de anncios
simples via Internet, no website da Secretaria Municipal de Habitao, entre outras.

!OI)

/o/

Cf. bttp://www2.prefeitura.sp.gov.br/secretarias/servicoseobras/servicos/0007, consultado em 12 de

janeiro de 2003.
Cf.

http://wV.lw.prodam.sp.gov.br/acess!

consultadas em 12 de janeiro de 2003.

bttp://cadan.prodam.sp.gov.br/sisgecanlgcanlpOl_tela,

375
A preocupao em manter boas condies de navegao, inclusive boa velocidade de
acesso e utilizao, fez com que o protocolo do portal desse pouco espao para o uso de
recursos mais crticos do ponto de vista de conectividade, como animaes, imagens e
vdeos. Optou-se por pginas leves para facilitar o acesso de qualquer tipo de usurio, e o
desenho , de mto, bastante discreto e objetivo, voltado para a funcionalidade. Segundo
depoimento do responsvel pelo gerenciamento do portal, a equipe no estava preocupada
"com

design, no queria ganhar prmios de design de agncias de publicidade, estava

interessada no contedo"

102

. Entretanto, a prefeitura no realiza nenhum tipo de avaliao

sistemtica de usabilidade do portal, nem realizou em nenhum momento testes com


usurios ou inspees de usabilidade. Essa prtica tambm no existia no portal

Sampa.

Existe a preocupao com atender princpios de acessibilidade universal e os


componentes do portal em geral contemplam o acesso por meio de dispositivos de acesso
desatualizados tecnologicamente.
O portal

no segue estritamente as

diretrizes do

W3C103 com relao

acessibilidade de pessoas portadoras de deficincia fsica, ainda que procure seguir as


normas mais comuns de desenho universal

e tenha havido a preocupao com

acessibilidade na sua implementao. A equipe da COE recebeu consultoria de equipe da


PRODAM especializada em informtica para deficientes. Pensando na acessibilidade, o
portal no utiliza frames e bastante econmico quanto ao uso de imagens. As principais
limitaes em termos de acessibilidade esto nas apresentaes em flash (pouco utilizadas)
e gift mapeados. Uma inspeo sobre a pgina inicial do portal utilizando . a ferramenta

BobbJ1M

aponta inadequaes, sendo as principais a falta

de apresentao de textos

alternativos a imagens e falhas no uso de cores e tabelas.


No so realizadas avaliaes sistemticas de acessibilidade nem empregados
dispositivos de inspeo automtica. Na pgina inicial do portal h remisso para o website
"Acessibilidade", mantido pelo

PRODAM, e remanescente do portal

Sampa , com

algumas notcias e informaes sobre acessibilidade e informaes de interesse de

2
/0

Cf. entrevista concedida em 7 de janeiro de 2003.

/0
3

Para as

/04

Disponvel em http://www.cast.orglbobby, consultado em 1 7 de janeiro de 2003.

normas do W3C, ver http://www.w3c.org.

376
portadores de deficincias. Nesta pgina so oferecidos servios de avaliao de
acessibilidade de websites.

c) Apoio utilizao

portal oferece, como recurso de orientao navegao, sinalizao do ponto

em que o usurio se encontra, em todas as pginas que seguem o padro visual


estabelecido, na forma ".sp/canal/website/etc." Um mapa do portal est disponvel, mas
seu acesso possvel apenas a partir da pgina inicialN>.
No oferecido nenhum tipo de suporte navegao por meio de listas de perguntas mais
freqentes (FAQs) ou suporte telefnico.
O portal dispe de uma ferramenta de busca, disponvel em praticamente todas as
pginas. O tamanho do campo para digitao dos termos a buscar reduzido, o que torna
desconfortvel seu uso.

O tempo

de processamento da busca compatvel com a

velocidade de acesso aos demais recursos do portal.


No portal Sampa , a ferramenta de busca era a segunda pgina mais vista do portal.
No portal Prejitura.sp, os problemas com a ferramenta de busca foram grandes at o final
de 2002, quando foi implantada uma

ferramenta de busca do ZOPE, que localiza

automaticamente todas as pginas desenvolvidas nessa tecnologia. As demais requerem


cadastramento, que no automtico. Essa ferramenta cobre a totalidade do portal, exceto
o cadastro de solicitaes do SAC, que s so acessiveis atravs da ferramenta de busca
do prprio SAC (usando o nmero da solicitao e o nmero da carteira de identidade do
solicitante como chaves alternativas de busca) e a consulta a tramitao de processos (que
tem o ponto fraco de usar como nica chave de busca o nmero do processo).
Os recursos de busca avanada foram retirados do portal
por gerar sobrecarga de processamento nos servidores e
devero ser recolocados em operao posteriormente.
No existem pginas para avaliao do portal pelos usurios. No so realizadas pesquisas
de opinio nem testes de usabilidade envolvendo usurios.

lO'

Cf. www.prefeitura.sp.gov.br/mapa_do-.portal.asp. consultado em 14 de janeiro de 2003.

377
Praticamente todas as pginas dispem de campo de contato, que permite envio de
mensagem ao rgo a que se refere a pgina e dispe de um

link para o editor (opinies e

comentrios) e o redator do portal (comunicao de erros de informao). O contato com a


' e(lUl)e responsvel pelo portal est disponvel tambm na pgina inicial. No inicio de 2001
o

portal recebia cerca de

mensagens dirias ao

20 mensagens dirias de usurios, nmero que atingiu 1 50

fim de 2002. O "Protocolo do Portal" previa a formalizao junto ao

Conselho Gestor de Internet de polticas de resposta a mensagens de correio eletrnico por

06, mas isto no se efetivou.

todos os rgos]

O "Protocolo do Portal" previu, em seus artigos

14 e 1 5, a existncia de polticas

nicas de privacidade e segurana para todos os websites componentes do portal, a cargo


do Comit Gestor da Internet e da CGE, mas no houve formalizao. No h explicitao
dessas polticas nas pginas do portal.

d) Atualizao

A atualizao do portal, por ser descentralizada, est sujeita dinmica interna dos
vrios rgos municipais. Ainda que existam poucos casos flagrantes de desatualizao,
estes podem ser observados, especialmente com relao

s noticias. Como as notcias so

mantidas em lista ordenada por critrio cronolgico decrescente, em menus por rgo, e
sendo o nmero de notcias pequeno, ocorre de uma lista contar com notcias de seis ou
sete meses atrs.
H ocorrncia, tambm, de chamadas para notcias desatualizadas. Por exemplo,

na

pgina que apresenta os centros esportivos municipais da regio sudeste da cidade, visitada
em

106

107

12 de janeiro de 2003 /07, havia uma chamada para uma notcia publicada em 1 2 de

Cf. artigo 1 3 do "Protocolo do Portal".


Cf. http://www2.prefeiturasp.gov.br/secretarias/esportes/clubes_unidade/clubesJegiao/0007, consultada

em 1 2 de janeiro de 2003.

378
agosto de

2002. Tambm foram encontradas pginas com divulgao de eventos ocorridos


J08

h seis ou sete meses

ou at h mais de um ano.

109

O "Protocolo do Portal" previa o registro junto

ao

poltica de atualizao das pginas de todos os rgos,

Conselho Gestor de Internet da

mas

no houve implementao

desta determinao, ficando a atualizao dependendo da iniciativa dos rgos e do


acompanhamento da CGE.

Anlise dos padres de acesso

llO

a) Disponibilidade tcnica
A disponibilidade tcnica um dos maiores obstculos

ao

desempenho do portal.

Por conta de deficincias na infra-estrutura de conectividade e de servidores, o portal


apresenta longos e freqentes perodos de indisponibilidade ou de extrema lentido
prxima indisponibilidade. Fora desses momentos, a percepo de velocidade de acesso e
de utilizao bastante assemelhada a de outros portais ou websites municipais, no se
conformando em obstculo sua utilizao

lll

A tabela 6.21 apresenta a anlise da disponibilidade tcnica do portal.

108

Cf. bttp:llwww2 .prefeitura.sp.gov.brlsecretarias/esportes/servicos/0003, consultada em 12 de janeiro de

2003.
109

em
lJO

Cf. http://www2.prefeitura.sp.gov.br/cidadanialorcamento...Participativo/quem_e queml0003; consultado


_

1 8 de janeiro de 2003.

A escala para anlise da contribuio de cada fator ao desempenho do portal foi a mesma empregada para

a anlise dos condicionantes.


lJJ

A observao do portal utilizou conexo atravs de modem de 56 Kb (corresponde conexo residencial

mais difundida) e de banda larga ADSL (Assymmetric Digital Subscriber Line), em horrios e dias variados.

379

Tabela 6.21 Anlise da disponibilidade tcnica do portal


-

DESCRIO

CATEGORIA

CONTRIBUIO

de ocorrn-

o portal apresenta problemas de disponibili-

Fortemente ne

cia de lentido e in

dade tcnica agravados pelo crescimento do

gativa

terrupes na cone

nmero de pginas componentes do portatl/2.

xo.

A capacidade de conexo e processamento


existente flagrantemente insuficiente,
sendo crtica a insuficincia dos equipamentos utilizados como servidores. Esses
problemas de capacidade reduzem a confiabilidade da conexo.
de

acesso.

Nos momentos de disponibilidade do portal,

Levemente

a percepo do usurio quanto s velocida-

positiva

des de acesso so compatveis com outros


portais ou websites, para conexo por acesso
discado (56 Kbps) e ASDL (256 Kbps).

de utilizao.

Nos momentos de disponibilidade do portal,

Levemente

a velocidade de utilizao do portal em geral

positiva.

no comprometida. Algumas informaes,


entretanto, no so facilmente localizveis,
retardando o atendimentolI3.
W1alll

Ocorrncia de erros

No

no processamento de

de processamento nos sistemas integrados ao

dados.

portal.

!.ll O

encontradas eVluenclas de erros

Fortemente
positiva.

pesquisador realizou inspees dirias no portal no perodo entre dezembro de 2002 e janeiro de 2003,

utilizando conexo discada (56 KBps) e ASDL (256 Kbps). Ao longo deste intervalo, cresceram as
ocorrncias de lentido, indisponibilidade parcial e mesmo indisponibilidade total do portal.

No s a

frequncia dessas ocorrncias ampliou-se, como tambm a durao delas. Nos dias 2 1 e 22 de janeiro, por
exemplo, o portal esteve inacessvel ao longo de todo o dia.
113

o caso dos demonstrativos econmicofinanceiros da prefeitura.

n
380

Tabela 6.21 Anlise da disponibilidade tcnica do portal (continuao)


-

CATEGORIA
de
e aplicaes.

DESCRIO

CONTRIBmO

No foram identificados problemas quanto a

Levemente

integridade de dados e aplicaes. Entre-

positiva

tanto, deve-se observar que a tecnologia de

middleware empregada para aceder os sistemas transacionais da prefeitura no utiliza


acesso direto a eles. Observe-se, tambm,
que a oferta de transaes eletrnicas corresponde a uma parte reduzida da oferta de
servios e informaes.
dos re-

Foram identificadas

em termos de

cursos humanos para

capacitao dos recursos humanos envolvi-

garantia da conecti

dos para garantia da conectividade portal,

vidade.

especialmente no tocante ao emprego de

No
identificada.

sistema operacional Linux e ZOPE. Entre


tanto, no foram recolhidas evidncias do
impacto destas limitaes sobre a disponibi
lidade tcnica do portal.

a acesso a
pginas e servios.

A consulta a sistemas

da pre-

feitura restrita ao horrio de funcionamento


dos equipamentos da PRODAM (7
horas, em dias teis).

s 22

Fortemente
negativa.

I.

381

b) Disponibilidade social
A

disponibilidade social do portal muito baixa, por conta da situao de

excluso digital. O impacto das iniciativas de incluso digital da prefeitura e de outros


atores da sociedade civil, por mais significativos que sejam os esforos desenvolvidos,
tomam-se pequenas frente dimenso da populao do municpio e do nivel de
excluso social e excluso digital a ela associada.

A seguir

apresentada a anlise da disponibilidade social do portal.

Tabela 6.22 Anlise da disponibilidade social


-

CATEGORIA

DESCRIO

Oferecimento de

A poltica de incluso

acesso a Internet a

oferece acesso gratuito. Entretanto, a

setores excludos.

capacidade de oferta reduzida,

digital da prefeitura

CONTRlBmO
Levemente
positiva.

relativamente ao quadro de excluso digital.


Nvel de utilizao

De modo geral, todos os autores defendem

Fortemente

da Internet pela

que o nivel de capacitao da populao para

negativa.

populao.

o uso de Internet muito insuficiente


(AFONSO, 2000; GERMAN, 2000a). A
anlise de condicionantes demonstrou o
porte das restries impostas pela excluso
digital.

Padres culturais de

No foram identificadas evidncias e

No

utilizao da

literatura a respeito dos padres culturais de

identificada.

Internet.

utilizao da Internet no municpio.

c) Conformao aos usurios


Em

termos de conformao aos usurios, o portal bastante pobre em termos de

recursos de personalizao e adequao a pblicos especficos. O nvel de interatividade


baixo, mas se distingue pouco daquele praticado por outros municpios brasileiros. No

382
existe envolvimento dos usurios na avaliao ou na gesto do porta!. Este um ponto em
que a tecnologia disponvel flagrantemente subaproveitada, conforme se pode ver na
tabela 6.23 a seguir.

Tabela 6.23 Anlise da conformao aos usurios


-

CATEGORIA

CONTRIBUIO

DESCRIO

Personalizao.

No so

Fortemente

recursos de

personalizao da navegao no portal, como

negativa.

recursos de criao de pginas


personalizadas pelo prprio usurio; uso de
recursos de identificao e cadastramento
dos usurios e oferecimento de servios e
informaes personalizadas a partir do perfil
do usurio. Nem mesmo so utilizados
recursos baseados em critrios coletivos de
classificao, como tipo de usurio ou regio
da cidade.
Interatividade.

o nvel

de

Levemente

Poucas

negativa.

transaes eletrnicas so oferecidas.


Entretanto, o nvel de interatividade
oferecido no se distingue daquele praticado
por outros muncpios.
de-

No foi identificado o oferecimento de

mandas de segmen-

contedo e formatos para usurios ou grupos

tos especficos.

de usurios com demandas especficas.

Participao

dos No existem mecanismos de

negativa.

na No

usurios na gesto e gesto do porta!, nem procedimentos de identificada.


avaliao do portal.

avaliao do porta! com base em opines e


no perfi I de usurios. Entretanto, como no
so conhecidos, no possvel afirmar com
segurana se o porta! est adequado a eles.

383

6.2.5

Avaliao dos resultados e impactos da utilizao

A seguir exposta a avaliao dos resultados e impactos da utilizao do portal


Prefeitura.sp. Para este trabalho, foi utilizada a tipologia estabelecida no modelo de anlise

avaliao de portais ou websites desenvolvido nas etapas anteriores da pesquisa.

Os

impactos foram tratados em termos de sua contribuio para a promoo da cidadania. No


caso dos portais municipais, entendeu-se que

tal contribuio significa a promoo de

direitos, classificados como:

direito informao de interesse particular;

direito aos servios pblicos;

direito ao prprio tempo;

direito ao controle social do governo; e

direito participao na gesto municipal.

Esses impactos foram tratados como integrandes de uma cadeia de causalidade


(ROCHE, 2000). Portanto, so conseqncia dos

resultados obtidos atravs do

atendimento ao cidado, que representam os beneficios a estes oferecidos pela utilzao da


Internet pela administrao pblica municipal, atravs da oferta de servios e informaes.
Os impactos e resultados podem ter diferentes nveis de efetivao, como discutido
nos captulos 3 e

5 deste trabalho. Nesta avaliao, procurou-se levar este aspecto em

conta, ainda que nem sempre fosse possvel precisar o nvel de efetivao atingido.
Tambm

foram

apontados

os

beneficirios

dos

servios,

mas

no houve

disponibilidade de informao detalhada sobre quem efetivamente utiliza os servios.


Os dois tpicos seguintes apresentam os impactos e resultados levantados. O
primeiro traz a identificao

dos impactos e resultados, destacando os impactos

384
articulados a resultados e oferta de servios e informaes correspondentes, alm de
respectivos nvel de efetivao.
o

segundo tpico faz, a partir dos impactos e resultados identificados no primeiro

tpico, uma caracterizao destes, de acordo com trs categorias defmidas no modelo de
anlise e avaliao de portais ou websites: o tipo de beneficio, os beneficirios e o nvel de
efetivao.

6.2.5. 1 Identificao dos impactos e resultados

Para identificao dos impactos e resultados foi preciso proceder ao levantamento


da utilizao das pginas. Como o portal utiliza diversos servidores, foi preciso levantar o
nmero de visitas e usurios nicos de cada um deles, mas preciso levar em conta que
pode haver superposio no nmero de usurios nicos. A tabela abaixo apresenta esses
dados:

Tabela 6.24 - Estatstica de visitas ao portal Prefeitura.sp - por servidor - dezembro


SERVIDOR
(NOMENCLATURA
UTILIZADA PELA CGE

UTILIZAO

Hospeda a maior parte dos


websites de r os e canais.
Acesso pelo endereo antigo
(PRODAM).
Servidor de aplicaes.
Servidor de aplicaes.
Telecentros e Portal dos Mil
Povos.
HPS
Ferramentas de consulta a
mainframes.
Homepage do rtal
Prefeiturasp
Fonte: Coordenadoria do Governo Eletrnico, 2003.-

114

PGINAS
VISTAS
em milbares)
3.800,0

usuRIos
NICOS
em milhares
94,0

603,8

62,3

259,9
1 .550,0
1 33,0

70,3
72,3
4,9

53 1 ,2

N/D

1 .240,0

1 29,0

Cf. infonnaes fornecidas pelo coordenador do portal em 7 de fevereiro de 2003.

l'

385
Os nmeros referentes a dezembro de 2002 apontam como as pginas mais visitadas:
1 ) canal Servios;
2) website da PRODAM (este destaque atribudo ao fato de que era o endereo
antigo do portal);
3) canal rgos Municipais;
4) pgina de Servios da Secretaria de Finanas;
5) website da Secretaria de Finanas;
6) canal Notcias;
7) sistema de processos;
8) website da Secretaria de Sade;
9) website da Secretaria de Gesto Pblica;
10) canal Cidadania.
Os servios mais utilizados so a Consulta a Processos e a Consulta de Multas. Tambm
so destacados como relevantes as visitas s pginas do SAC - Servio de Atendimento ao
Cidado (especialmente solicitaes de servios de manuteno urbana e fiscalizao, a
cargo das subprefeituras), Consulta a Legislao, Emisso de Segunda Via do lPTU,
Pagamento a Credores e Consulta de Dvida Ativa.

No quadro a seguir apresentada a identificao dos resultados e impactos da utilizao do


portal, com base na oferta e demanda de servios e informaes a eles relacionados.
Tambm avaliado o nvel de efetivao dos resultados.

Tabela 6.25 Identificao e avaliao de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp


CATEGORIAS
DE

PRINCIPAIS SERVIOS E

APLICAES

INFORMAES OFERECIDOS

RESULTADOS

IMPACTOS

NVEL DE EFETIVAO

Fornecimento

Consulta a andamento de

Economia de tempo.

Promoo do direito ao

Os resultados so efetivos,

de informao

processos, consulta a multas

Reduo de necessidade

prprio tempo (bastante

com nmero de usurios

individualizada.

de veculos, consulta a

de deslocamento.

significativo).

expressivo sendo

pagamentos a credores e

Acesso informao

Promoo do direito

beneficiado. Observe-se

consulta a dvida ativa so as

pessoal.

informao (menos

que os nmero de

aplicaes mais utilizadas

significativo, visto serem

utilizao so diminutos

pelos cidados.

informaes disponveis

frente dimenso do

por outros meios).

municpio, o que obriga a


relativizar os impactos em
todos os casos.

Promoo do direito aos

No h evidncias

servios pblicos.

(pesquisas junto a usurios

Fornecimento

Os websites de todos os

de informao

rgos muncipais oferecem

de facilitao de

sees com informaes sobre

dos servios) de que as

acesso a ser-

servios. O nmero de visitas

informaes publicadas

vios pblicos.

fragmentado.

contribuem efetivamente

Acesso a servios pblicos.

para ampliar o acesso aos


servios pblicos.

Tabela 6.25 Identificao e avaliao de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuao)


CATEGORIAS
RESULTADOS

DE

PRINCIPAIS SERVIOS E

APLICAES

INFORMAES OFERECIDOS

NVEL DE EFETIVAO

IMPACTOS

Economia de tempo.

Promoo do direito ao

No caso especfico da

aplicao mais utilizada. As

Reduo de necessidade de

prprio tempo (bastante

consulta legislao, h

geral de

demais

aplicaes

deslocamento.

significativo).

resultados e impactos mais

interesse

nmero

de

Democratizao do acesso

Promoo do direito

particular.

fragmentado

a informao pblica

informao.

Fornecimento

Consulta

de informao

legislao

visitas
e

tm

um

bastante
vrias

efetivos, visto que um dos


servios mais utilizados,

ocorrncias de fornecimento

(inclusive com acesso a

gerando especialmente

de

informaes de difcil

resultados de economia de

localizao por outros

tempo e deslocamento. Nos

meios).

demais casos, predominam

informaes

profundidade.

com baixa

a heterogeneidade e a
fragmentao dos acessos,
o que indica menor nvel de
efetivao.

Tabela 6.25

Identificao e avaliao de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuao)

CATEGORIAS
DE

PRINCIPAIS SERVIOS E

APLICAES

INFORMAES OFERECIDOS

Interao com

No foram identificadas

cidados nos

aplicaes que permitam esse

processos de

tipo de interao.

RESULTADOS

IMPACTOS

NVEL DE EFETIVAO

No foram identificados.

No foram identificados.

No identificado.

elaborao e
implantao de
polticas.
Divulgao de

O portal oferece informaes

Ampliao das

Promoo do direito

A desatualizao da

informaes

sobre o oramento

possibilidades de

participao na gesto

informao sobre o

para facilitar o

participativo, mas

participao cidad na

municipal.

oramento participativo

acesso de

desatualizadas.

gesto municipal.

cidados a pro-

No h divulgao sistemtica

dos resultados e impactos.

cessos participa-

de outras possibilidades

Mesmo os resultados

tivos.

(audincias pblicas,

potenciais ficam muito

consultas, enquetes etc.).

restritos.

compromete a efetivao

-'

Tabela 6.25

Identificao e avaliao de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuao)

CATEGORIAS

PRINCIPAIS SERVIOS E

DE

INFORMAES OFERECIDOS

RESULTADOS

Prestao de

Demonstrativos exigidos pela

Atendimento s exigncias

Promoo do direito ao

Resultados e impactos

contas.

Lei de Responsabilidade

legais de prestao de

controle social do

potenciais apenas, pouco

Fiscal e Licitaes (no h

contas, oferecendo apenas

governo

significativos e restritos ao

garantia de que todas so

as informaes bsicas de

publicadas). O controle de

controle social do governo.

IMPACTOS

NVEL DE EFETlVAO

APLICAES

mnimo legal exigido.

obras do oramento
participativo no

atualizado.

Divulgao de

O canal de notcias tem a

Informao sobre

Promoo do direito ao

O nmero de visitas sugere

atividades de

quinta pgina mais solicitada

atividades do governo

controle social do

efetividade nos resultados,

governo.

do portal. Os websites dos

municipal.

governo

mas a baixa profundidade

rgos apresentam os servios

Acesso a servios pblicos.

das informaes e a

oferecidos. Existem poucos

inexistncia de evidncias

relatrios de atividades e

no sugerem contribuio

informaes comparativas.

relevante para o acesso aos


servios pblicos e o
controle social do governo.

... -:j

Tabela 6.25 - Identificao e avaliao de resultados e impactos do portal Prefeitura.sp (continuao)


CATEGORIA

PRINCIPAIS SERVIOS

S DE

E INFORMAES

APLICAES

OFERECIDOS

I
RESULTADOS

IMPACTOS

NVEL DE
EFETIVAO

Prestao de

Servios da Secretaria de

Economia de tempo.

Promoo do direito ao

Os servios prestados pelo

servios p-

Finanas e Solicitao de

Reduo de necessidade

prprio tempo.

portal lideram as

blicos.

servios atravs do SAC -

de deslocamento.

Promoo do direito aos

estatsticas de utilizao, o

Servio de Atendimento ao

Acesso a servios pblicos.

servios pblicos.

que indica efetivao dos

Cidado (especialmente

.
,
,

resultados e impactos.

manuteno urbana,
fiscalizao e outros servios
a cargo das subprefeituras).

391

6.2.5.2 Caracterizao dos impactos e resultados


Os dados co1etados, combinando-se aqueles referentes demanda de servios, a
estruturao da oferta, padres de acesso e condicionantes organizacionais, ambientais,
polticas e estratgicas, apontam para resultados parcialmente positivos e parcialmente
negativos, em termos de promoo da cidadania. No se trata de simples repetio das
ambigidades encontradas em vrios aspectos: participao popular, controle social,
poltica de tecnologia da informao. A cadeia de causalidade extremamente complexa,
como se pode ver neste tpico e nos anteriores. Ser explorada a seguir, juntamente com
"
cada um dos tpicos de caracterizao dos impactos e resultados.

a) Beneficios gerados
Os beneficios gerados pelo portal, como se pode ver, encontram-se em grande parte
no campo da economia de tempo e na reduo de deslocamentos dos cidados-usurios.
Isto ocorre tanto em termos de prestao de servios on-line como de fornecimento de
informaes.

A utilizao do portaI tambm beneficia o acesso a servios pblicos, por

conta da abrangncia da oferta, da arquitetura da informao e do volume de informaes


de acesso disponvel.
Por outro lado, mesmo estando a prefeitura municipal sob a direo de um partido
poltico historicamente comprometido com esta temtica (pONTUAL e SILVA, 1 999), no
se pode dizer que o portal traz beneficios significativos em termos de facilitao da
participao popular, tendo em vista a flagrante desatualizao da nica seo expressiva
dedicada ao tema (Oramento Participativo)ill.

No foram encontrados outros recursos

significativos que pudessem trazer este tipo de beneficio.


Da mesma forma, a divulgao de aes de governo traz muito mais beneficios em
termos de informao geral e de facilitao de acesso a servios pblicos do que de
controle social das aes do governo.

1I5 C ( bttp://www2.prefeitura.sp.gov.br/cidadania/orcamentoyarticipativo/quem_e_queml0003; consultado


em 1 8 de janeiro de 2003.

1!

li'"

392

Assim sendo, pode-se dizer que os campos de maior contribuio do portal, em


termOS de promoo de direitos de cidadania, so a promoo do direito ao prprio tempo e
a promoo do direito aos servios pblicos. A promoo do direito ao prprio tempo
devida aos ganhos de tempo e reduo de necessidades

de deslocamento gerados pela

oferta de servios e informaes. Entretanto, ainda que o portal atenda oferta bsica de
servios caracterizada na seo 6.1 deste captulo e no se diferencie em muito dos demais
municpios pesquisados, evidente que muitos outros servios
A promoo do direito informao mais significativa no tocante informao
de acesso a servios pblicos e a alguns tipos especficos de informao individualizada
(tributos, processos, multas de veculos), mas se d sem a utilizao da recursos de
personalizao, de resto ausentes do portal. As informaes de acesso a servios pblicos
apresentam dessemelhanas grandes em termos de profundidade e clareza. Entretanto, face

s grandes dimenses do portal e ao nmero de websites de rgos municipais nele


abrigados (que alcana a centena), torna-se grande a possibilidade de ocorrncia desse tipo
de problema
No campo do fornecimento de informaes gerais sobre o municpio e outras de
interesse do cidado, a contribuio do portal est bastante aqum

das informaes

disponveis e imginveis em um municpio do porte de So Paulo e tambm bastante


aqum

das possibilidades da tecnologia (no h uso de recursos a informaes

georreferenciadas, bases de dados e personalizao de consultas).

b) Beneficirios
J16
Cerca de 1 5% dos acessos ao portal do-se a partir de mquinas da prefeitura Ou seja,
85% dos acessos so externos, o que afasta a possibilidade de os principais usurios do
portal serem os prprios servidores pblicos municipais.
Os beneficirios dos servios e informaes providos pelo portal so cidados e
contribuintes (pessoas fisicas e jurdicas). No foram encontradas evidncias de extenso

116

Cf. infonnaes fornecidas pelo coordenador do portal em 7 de fevereiro de 2003.

II
I

393

de beneficios do portal a organizaes da sociedade civil, o que pode ser facilmente


correlacionado pouca densidade de funcionalidades voltadas
social das aes do governo e ao estmulo

promoo do controle

participao popular, o que tambm reduz o

alcance dos impactos do portal junto sujeitos coletivos difusos.


No existem informaes disponveis sobre o perfil dos usurios dos servIos e
informaes oferecidos.

c) Nvel de efetivao dos resultados e impactos


o modelo aqui desenvolvido e utilizado no se prope a mensurar de forma precisa

o nvel de efetividade dos impactos e resultados dos portais ou websites avaliados, tarefa
dificil, que envolve avaliao de fenmenos sociais complexos. As causalidades so
infmitas e as possibilidades em termos de potencialidade dos impactos e resultados
tambm o so.
Os resultados e mpactos do portal

Prefeitura.sp

no podem ser avaliados sem

considerar o nvel de excluso social e, portanto, tambm de excluso digital, vigentes no


municpio. O nmero de usurios nicos por ms de pouco mais de I % da populao, o
que mostra o quo restrita a capacidade de se atingir os cidados pelo uso da Internet, o
que obriga a relativizar os mpactos em todos os casos. As aes de incluso digital
conduzidas pela CGE mostram-se insuficientes para vencer esta barreira: como j foi dito,
atravs de 30 telecentros j instalados atende-se em mdia 62 mil usurios por ms. No h
evidncias de que este pblico tenha um nvel de uso significativo do portal da prefeitura
que possa caracterizar um fenmeno de incorporao de novos cidados aos grupos
beneficirios.
O volume de atendmento por meio do portal municipal, por conta de sua reduzida
significncia em relao ao pblico-alvo total,
visibilidade

na

no chega a produzir mpactos de

vida do municpio. Entretanto, em alguns casos os nmeros absolutos so

expressivos. Em mdia mais de 20 mil solicitaes de servios de manuteno urbana e


fiscalizao so encaminhadas

s subprefeituras atravs do SAC, por exemplo. Entretanto,

ao menos entre esses "poucos" cidados atendidos, que efetivamente obtm resultados que
significam melhoria de sua qualidade de vida,

o portal contribui para reforar sua

percepo das possibilidades de atendmento atravs da Internet e, portanto tende a


fortalecer a noo de direito aos servios pblicos, informao e ao prprio tempo.

394
A oferta de servios e informaes, ainda que no produza impactos e resultados
efetivos de imediato, tambm tem a dimenso de criar potenciais -illaterializados na
qualidade do portal e de seus componentes e na tecnologia empregada-- de transformao

futura, com a ampliao da base de usurios. Em outras palavras, pode-se dizer que o
portal, ao produzir oferta, pode

vir a criar demanda para a utilizao da Internet pelos

cidados para relacionar-se com os rgos municipais. Para aprofundar esse processo de
construo

de potencial e sua efetivao, que no faz parte do escopo deste trabalho, seria

necessrio investigar como e quanto a existncia do portal influencia a cultura de uso da


Internet dos cidados,
A operao do portal, com seus resultados, vem produzindo mudanas tmidas no
padro de consumo de servios municipais, com a oferta de um nmero crescente de
servios e informaes e ampliao da base de usurios. Em termos de produo de
servios e informaes por parte da prefeitura municipal, no se pode identificar iniciativas
e diretrizes de modernizao administrativa com impacto efetivo sobre tanto o portal
quanto a estruturao dos processos de trabalho, surgimento de novos servios, criao de
novos canais de atendimento, simplificao dos servios existentes, reduo de tempos e
deslocamentos e melhoria da qualidade dos servios prestados. no h evidncias, nem
registro na literatura de pesquisas que apontem isto como ocorrido.
Da mesma forma, no se constatou resultados e impactos significativos advindos do
oferecimento de servios e informaes para a ampliao das possibilidades de insero
social e consolidao do acesso a novos direitos. O nmero de aplicaes voltadas para
este objetivo restrito (informaes de acesso a aborto legal, informaes sobre programas
sociais). Vale notar, no entanto, que o pblico destes servios tende a ter pouco acesso
Internet, o que restringe seus resultados em direo ao fornecimento de informaes sobre
aes do governo que contribuem para a afirmao dos direitos em questo.
No se pode constatar nenhum tipo de alterao dos padres de relacionamento dos
cidados com o poder pblico, portanto no sendo identificado nenhum impacto efetivo de
ampliao das possibilidades de interao entre cidados e poder pblico. Novamente aqui
preciso considerar a simples do portal como criadora de potencialidades em termos de
impacto: medida que a sociedade, a partir dos cidados, familiariza-se com a utilizao
da Internet para a proviso de servios pblicos e informaes, aumentam as possibilidades
de emergncia de novas aplilcaes.

--',""

395

Este captulo iniciou-se com uma seo que apresentou uma viso panormica do
uso de portais ou websites municipais no atendimento ao cidado em municpios
brasileiros, permitindo identificar uma oferta bsica de servios compartilhada pelos
municpios com uso mais consolidado. Identificaram-se, tambm, possibilidades de
utilzao da tecnologia de forma a contribuir positivamente para a cidadania.
Na seo que ora se encerra, uma outra perspectiva de investigao foi utilizada,
de modo complementar pesquisa exploratria da primeira seo. Apresentou-se aqui o
estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So Paulo. Com o
estudo de caso, foi possvel ilustrar a aplicao do modelo de anlise e avaliao de
portais ou websites municipais desenvolvido, identificando sua capacidade de responder
s necessidades de avaliao desses recursos tecnolgicos de forma abrangente e
integrada. Tambm foi possvel aprofundar os resultados da pesquisa exploratria da
seo anterior, ampliando o entendimento da compreenso das possibilidades e limites de
promoo da cidadania por meio da utilizao da Internet pelas prefeituras municipais.
Esse duplo objetivo do estudo de caso orienta a estruturao do captulo seguinte,
onde se apresentam as concluses da pesquisa e consideraes finais. Nele ser discutida
a validade do modelo de anlise e avaliao desenvolvido e tambm apresentada de
forma conclusiva uma avaliao das possibilidades e limites da promoo da cidadania
pela utilizao da Internet no atendimento ao cidado, utilizando-se concluses do estudo
de caso e da pesquisa exploratria.

396

CAPTULO 7

CONCLUSES

397

Captulo 7

Concluses

o objetivo desta pesquisa foi construir um modelo para identificar os limites e

possibilidades da utilizao de portais municipais para o atendimento ao cidado na


promoo da cidadania e, atravs de sua aplicao
investigao (pesquisa exploratria e reviso

combinada a outros recursos de

de literatura), identificar esses limites e

possibilidades. A hiptese de pesquisa adotada foi:


o

uso de portais municipais no atendimento ao cidado contribui positivamente

para a promoo da cidadania, com essa contribuio sujeita a condicionantes e


restries de ordem tecnolgica, poltica, social e organizacionaL
Esta hiptese trouxe consigo um conjunto de questes estruturadoras da pesquisa:

O que significa promover a cidadania atravs de portais municipais?

Como avaliar a contribuio cidadania gerada pela oferta de servios e


informaes atravs de um portal?

Qual ' o real alcance de cada possibilidade de utilizao dos portais


municipais para a promoo da cidadania? Que servios podem ser
prestados, que tipo de informao pode ser oferecida?

Quais so os limites, restries e condicionantes para a eficcia dos portais


na promoo da cidadania?

Para buscar solues a estas questes, foi necessrio compreender em que medida o
uso da Internet por governos municipais para a prestao de atendimento aos cidados
pode ser bem sucedido e em que medida pode ser incuo ou contraproducente,

o que

imediatamente trouxe luz o problema da avaliao. Para chegar a esta resposta, a simples
comparao de portais municipais no se afigurou como suficiente,

destacando-se a

necessidade de instrumentos de avaliao da contribuio de portais municipais


promoo da cidadania, o que resultou no Modelo de Anlise e Avaliao de Portais

398

Municipais (MAAP-M). O desenvolvimento deste modelo foi um dos objetivos centrais


deste trabalho.
A construo do MAAP-M valeu-se de uma reviso critica de literatura de
avaliao de portais ou websites, inclusive daqueles de responsabilidade de rgos
pblicos. Nessa reviso, constatou-se que os instrumentos disponveis concentravam sua
ateno nos aspectos de funcionalidade e padres de uso dos portais. Para dar conta das
questes de pesquisa, que levantavam o problema das condies de sucesso ou fracasso
dos portais na promoo da cidadana, o modelo de avaliao precisou inovar e incorporar
novos elementos.
Na incorporao desses novos elementos foi importante a utilizao de um enfoque
multidisciplinar, adequado ao carter multi dimensional dos portais, que podem ser
encarados em sua dimenso tecnolgica, mas tambm em uma dimenso organizacional e,
ainda, em uma dimenso poltica. Assim, s contribuies da literatura
portais somou-se, com destaque,

de avaliao de

a contribuio da literatura de avaliao de polticas

pblicas e seus instrumentos, alm de outras, em menor escala (avaliao de eficcia em


tecnologia da informao, anlise organizacional).
A realizao de uma pesquisa exploratria, baseada na observao direta de portais
de doze municpios brasileiros de grande e mdio porte, tambm contribuiu para a
construo do modelo MAAP-M. A pesquisa exploratria, alm de seu valor em si como
instrumento para a construo de uma viso referencial da utilizao da Internet para o
atendimento ao cidado nos municpios brasileiros, teve tambm essa funo de auxiliar no
levantamento de questes para a elaborao do modelo.
Com a pesquisa exploratria tambm foi possvel verificar a existncia de itens que
compem uma "oferta bsica" de servios e informaes atravs de portais municipais,
presente em praticamente todos os portais. Este resultado tambm contribuiu para a
verificao da hiptese, indicando, juntamente com as informaes referentes ao caso do
portal

Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So Paulo, possibilidades exploradas

de promoo da cidadania atravs de portais municipais.


O estudo de caso foi desenhado com duplo propsito: ilustrar a aplicao do
modelo,

permitindo

observar

seu

desempenho

avaliar

sua

aplicabilidade

e,

399

complementarmente, levantar dados para verificar a hiptese de pesquisa, juntamente com


a pesquisa exploratria.
Os dados coletados no trabalho de investigao pennitiram chegar a concluses
sobre o problema inicialmente colocado para a pesquisa. A aplicao do modelo MAAP-M
pennitiu, juntamente com os resultados da pesquisa exploratria,

estabelecer urna

tipologia de possibilidades de ampliao da cidadania atravs do uso da tecnologia em


questo a partir da coleta de mltiplas evidncias. O estudo

de caso tambm permitiu que

fossem exploradas as condies de implantao e utilizao que ampliam ou impedem os


impactos dos portais na promoo da cidadania.
O presente trabalho traz, como resultados:

a construo

do Modelo de Anlise e Avaliao de Portais Municipais

(MAAP - M);

a pesqUIsa exploratria, caracterizando os principais itens da oferta de


servios e infonnaes atravs de portais municipais;

o estudo do caso do portal

Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So

Paulo; e

a confinnao da hiptese de que os portais municipais podem contribuir


para a promoo da cidadania, mas o impacto depende de urna complexa
srie de condicionantes e caracteristicas dos portais.

O presente captulo traz as concluses da pesquisa, organizadas em trs sees. A


primeira apresenta concluses especficas sobre a utilidade e viabilidade do Modelo de
Anlise e Avaliao de Portais Municipais desenvolvido
aplicao para o caso do portal

(MAAP-M).

Reflete-se sobre sua

Prefeitura.sp, da Prefeitura do Municpio de So Paulo.

So apresentados seus principais pontos fortes, as condies de sua aplicabilidade e as


necessidades de aperfeioamento detectadas.
A segunda seo rene as concluses obtidas

na

pesqUIsa sobre os limites e

possibilidades de utilizao de portais municipais no atendimento ao cidado para


promoo da cidadania. A partir da aplicao do modelo MAAP-M ao caso de So Paulo,

400

da pesquisa exploratria e da reviso da literatura, reuniram-se evidncias de que os portais


municipais podem contribuir para a promoo da cidadania, dentro de um complexo
quadro de limitao e

de nveis diferentes de efeitos de sua utilizao, tanto em termos de

aJIlplitude das mudanas promovidas (resultados ou impactos) como

de nvel de

efetivao.
A terceira e ltima seo traz consideraes finais do pesquisador, sumariando o
trabalho. As contribuies da pesquisa so identificadas, assim como suas limitaes e
possibilidades de desenvolvimentos futuros.

7.1

Utilidade e viabilidade do modelo de anlise e avaliao de portais

municipais construdo

(MAAP-M)

Para dar conta da indagao:

como avaliar a contribuio cidadania gerada pela

oferta de servios e informaes atravs de um portal? foi construdo o Modelo de Anlise


e Avaliao de Portais Muncipais (MAAP-M).
Viu-se que a literatura de avaliao de portais ou websites tradicionalmente
mais ateno

s questes relacionadas usabilidade. Esse foco, no entanto, mostra-se j

insuficiente enquanto orientao para a construo de ferramentas de avaliao dos portais,


se considerados no somente por sua dimenso tecnolgica, mas tambm como dotados de
dimenses polticas e organizacionais. Mesmo em termos tecnolgicos, as emergentes
tecnologias de portais trazem grandes oportunidades e desafios no campo da integrao de
sistemas. Estes desafios no so considerados pela avaliao tradicional.
o modelo de anlise e avaliao de portais muncipais (MAAP-M), para dar conta

desses requisitos, fez-se multidimensional (o que exigiu uma perspectiva multidisciplinar)


e ultrapassa os limites das avaliaes descritivas dos portais, como as de GANT e GANT
(2002) e do Cyber-state Group (DEMCHAK

et a/., 2000). Incorpora a necessidade de

conduzir a avaliao em funo da eficcia organizacional (CUNHA, 2000), servindo-se


de uma conceituao do que pode ser considerado como eficcia de um portal muncipal a
partir do ponto de vista da promoo da cidadania. Recorrendo ao instrumental da
avaliao de polticas pblicas, o modelo considera e avalia os efeitos da utilizao dos
portais em

nveis distintos de efetivao e de alcance das transformaes realizadas

(resultados e impactos).

401

Para fundamentar as avaliaes, o modelo MAAP-M dotou-se tambm de recursos


analticos e diversos instrumentos para identificao de relaes de causalidade incidentes
sobre a eficcia. Incluem-se entre seus elementos: identificao de condicionantes
ambientais, organizacionais e polticos, anlise do contedo, das caractersticas funcionais
e de desenho e padres de uso e acesso.
Esta seo discute a utilizao do modelo de anlise e avaliao de portais
municipais (MAAP-M) construdo no estudo do caso do portal Prefeitura.sp, da Prefeitura
do Municpio de So Paulo, com o objetivo de ilustrar a aplicao do modelo e identificar
condies

as

de

sua

aplicabilidade,

seus

aspectos

positivos

necessidades

de

aperfeioamento percebidas.

7.1.1

A aplicao do modelo no caso estudado


A aplicao do modelo MAAP-M para avaliao do portal

Prefeitura.sp valeu-se

da observao estruturada do portal, de entrevistas com dirigentes municipais e da leitura


de documentos internos da prefeitura a respeito do assunto. Todos as etapas de anlise e
avaliao prescritas no modelo foram realizadas, mas foi observado que alguns dos tpicos
propostos tinham pouco a oferecer.
Na anlise dos condicionantes ambientais a relao de condicionantes proposta
mostrou-se til, permitindo traar uma viso geral da relao da prefeitura com seu
ambiente com poder de explicao sobre o desempenho do portal. Entretanto, algumas
simplificaes foram realizadas na coleta de dados,

uma

vez que o modelo proposto

considerava a utilizao de uma grande gama de informaes, nem sempre facilmente


disponveis. Em outros casos, como dados demogrficos, viu-se que alguns dados no
eram necessrios, uma vez que a caracterizao do quadro de excluso digital era
evidentemente inegvel e reforada pelos nmeros de acesso ao portal.

Mesmo tendo

recebido menor ateno do que o previsto incialmente, esses quesitos mostraram-se teis e
em outras situaes nada evidencia que no possam ter ampliada sua utilidade e, portanto,
merecer maior destaque. Este o caso de condicionantes ambientais como restries
jurdicas, dados demogrficos, configurao espacial do municpio e infra-estrutura pblica
disponvel.

402
Na

anlise

dos

condicionantes

organizacionais

modelo

mostrou-se

particularmente til para identificar relaes de causalidade no desempenho do portal. A


relao

de condicionantes aplicada encontrou eco na situao da prefeitura. Algumas

situaes encontradas eram to evidentes que dispensaram levantamentos detalhados de


informao, como a fragilidade financeira da prefeitura e o baixo nvel de informatizao

da administrao municipal. Alguns dos condicionantes no puderam ser tratados em


profundidade por ser impossvel generaliz-los para os diferentes rgos que compem a
prefeitura, como aqueles ligados aos elementos da cultura organizacional e de uso da
Internet, processos decisrios e prticas gerenciais.
Da mesma forma, o mdulo de anlise dos condicionantes polticos e estratgicos
do portal, tanto gerais quanto especficos, permitiu um entendimento claro da origem de
vrias dificuldades para a operao e aperfeioamento do portal.

A inexistncia ou

fragilidade

de

de

algumas

polticas

municipais,

como

poltica

administrativa ou de atendimento ao cidado, reduziu a exigncia do


dados aprofundado e de

anlise

modernizao

levantamento de

das polticas. Especialmente neste tpico, o recurso

verificao das informaes com informantes-chave teve grande importncia1l7.


Com relao anlise do contedo ofertado, o grande volume de informaes
publicado no portal tomou oportuno desconsiderar algumas informaes
extremamente especficas e de pouca relevncia.

setoriais

parte essa restrio (que pode ter

repetio em outras situaes), foi possvel realizar a observao estruturada dos servios e
informaes oferecidos como proposta no modelo: foi levantada sua descrio e analisados
os beneficirios e resultados potenciais ou efetivos. Alm disso, procedeu-se a uma
avaliao de profundidade dos servios. A dificuldade em obter dados detalhados sobre o
nmero de usurios para cada servio e informao prestada limitou a capacidade de
avaliao do nivel de efetivao dos resultados, embora os dados agregados disponveis
permitissem tecer concluses. A utilizao da anlise de profundidade da oferta mostrou-se
uma operao possvel e com grande potencial de explicao, auxiliando a determinao
dos impactos dos servios prestados.

Jl7

Os infonnantes-chave no podem ser identificados pelo pesquisador por clusula de sigilo. So

funcionrios e dirigentes municipais e agentes externos com relao com a prefeitura.

\11
1,1 I
I

403
Com relao anlise das caractersticas funcionais e de desenho, optou-se por

um

formato bastante condensado, com um nmero reduzido de categorias: estrutura de


navegao, padro visual e usabilidade, apoio utilizao e atualizao do contedo. Para
cada uma delas, realizou-se observaes do portal que possibilitaram a produo de
avaliaes sintticas. O volume de informaes e o nmero de pginas componentes do
portal fazem com que uma avaliao pgina a pgina, em termos de caractersticas
funcionais e de desenho, escape dos limites de um trabalho monogrfico como este. Na
aplicao do modelo ao caso de So Paulo, a experincia pessoal do pesquisador e sua
familiaridade com o portal, por conta de ser este o objeto da pesquisa, facilitaram o
trabalho de anlise das caractersticas funcionais e de desenho. Em outras situaes isto
pode no se repetir.
A anlise dos padres de acesso estruturou-se em trs categorias: disponibilidade
tcnica, disponibilidade social e conformao ao usurio. A primeira ressentiu-se de dados
sobre os padres de ocorrncia de lentido e interrupes

na

conexo. Por outro lado, os

problemas gerados pela flagrante insuficincia da capacidade de conexo e processamento


da infra-estrutura, com a ocorrncia de vrios momentos de lentido e indisponibilidade ao
longo do perodo de observao do portal, reduziram a necessidade desses dados. A falta
de informaes censitrias sobre acesso a Internet impediu uma mensurao do nivel de
excluso digital no municpio, o que pode ser relativizado por no fazer parte do escopo do
trabalho e por conta da inegvel dimenso da excluso digital, fortemente documentada
pela literatura. As demais categorias utilizadas nesta etapa mostraram-se adequadas e foi
possvel identificar relaes de causalidade entre elas e o desempenho do portal.
Os dados e informaes coletados e o tratamento a eles oferecido tomou exeqvel
a avaliao de resultados proposta pelo modelo MAAP-M, apesar da indisponibilidade de
alguns dados exposta acima
A

abordagem predominantemente

considerada

qualitativa que

foi

empregada

pode

ser

adequada A avaliao qualitativa das diversas categorias possibilitou a

construo de explicaes para relaes de causalidade e o estabelecimento de relaes


entre fenmenos,
muitas

das

ao

anlises

mesmo tempo dando margem para explicaes articuladas. Para


realizadas,

tratando-se

de

fenmenos

sociais

complexos

interrelacionados entre si, o emprego de mtodos quantitativos no seria recomendado por


no cobrir as suas mltiplas possibilidades e nuanas.

O prprio objetivo final da

..

404
avaliao, os impactos do uso dos portais para o atendimento

ao

cidado na promoo da

cidadania, um objeto de difcil meusurao por abordagens quantitativas. Alm disso,


tratando-se de um modelo de avaliao orientado para avaliaes individuais de portais e
no para o estabelecimento de

rankings e outras formas de comparao, as demandas por

comparabilidade com Outros casos tornaram-se menores.


o modelo MAAP-M no um modelo baseado em listas de verificao de quesitos

de rpida aplicao. Sua utilizao para um portal deste porte, em uma organizao da
complexidade da Prefeitura do Municpio de So Paulo, exigiu uma grande concentrao
de recursos e energia. A observao detalhada do portal e de todos os seus componentes
uma tarefa trabalhosa e exigiu meticulosidade e ateno por vrias semanas. Alm disso,
foi necessrio realizar uma srie de entrevistas e consultas a documentos. A experincia e
conhecimento prvios do pesquisador facilitaram estas atividades.
Ao longo do processo de anlise e avaliao do portal, a estrutura do modelo
mostrou-se uma referncia til para a realizao do trabalho. No houve sobressaltos em
sua utilizao, podendo ser cumpridas todas as fases prescritas.
Ao final da aplicao do modelo MAAP-M, o pesquisador havia concluido a
avaliao dos impactos sobre a promoo da cidadania do uso do portal

Prefoitura.sp para

o atendimento ao cidado. O resultado final foi uma avaliao estruturada com alto poder
de explicao dos impactos e

das relaes de causalidade em que se inserem.

Pode-se

afirmar que o modelo constituiu-se em uma contribuio original e relevante da pesquisa,


dotado de valor em si. Alm disso, sua aplicao em um caso especfico destinado a
ilustr-lo levou produo de concluses vlidas e teis para o entendimento do problema
da promoo da cidadania atravs de portais municipais.

7.1.2

Aspectos positivos e condies de aplicabilidade do modelo


O modelo construdo neste trabalho presta-se avaliao de portais municipais em

uma perspectiva multi dimensional. Sua aplicao orienta-se para processos de avaliao
de portais em que se pretenda avali-los em termos de sua contribuio para a promoo da
cidadania. O modelo MAAP-M apresenta grande utilidade para identificar condicionantes
que interferem no desempenho do portal.
Pode-se sumarizar os pontos positivos do modelo MAAP-M como sendo:

r
I
li
(

405

a) Abrangncia da avaliao
O modelo