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Comment modrer
les prix de limmobilier ?
Les notes du conseil danalyse conomique, n 2, fvrier 2013
Cette note est publie sous la responsabilit des auteurs et nengage que ceux-ci.
a
b
Aix-Marseille Universit (Aix-Marseille School of Economics), CNRS et EHESS, membre du Conseil danalyse conomique.
Science Po Paris, LIEPP, membre du Conseil danalyse conomique.
Introduction1
Le logement constitue en France le premier poste de dpense
des mnages: 22% du revenu disponible y sont consacrs en
moyenne, soit le double de lalimentation2. Laccs un logement dcent, ou mme tout simplement un logement, est
devenu un problme majeur en France, en particulier dans les
zones tendues comme la rgion parisienne. Pourtant, ltat
dpense chaque anne 40milliards deuros pour favoriser
laccession au logement, si lon additionne les aides aux locataires et celles en matire daccession la proprit. On peut
ds lors sinterroger sur la pertinence des politiques publiques
en matire de logement. Cette Note propose des pistes de
rforme en se concentrant sur le prix dachat des logements3.
Le prix des logements sanalyse en premire approche comme
le rsultat dune confrontation entre une demande (de la part
des candidats lachat) et une ore (de la part des propritaires de logements ou de terrains constructibles). Si le prix
augmente, cest que la demande crot plus rapidement que
lore. La hausse de prix est prjudiciable la fois en termes
de redistribution et en termes decacit conomique:
la hausse des prix est anti-redistributive car la rpartition
de la terre est tout sauf galitaire. Dabord, la hausse des
prix, qui est concentre sur certaines rgions (notamment
lle-de-France), accentue les ingalits territoriales et renforce les phnomnes dexclusion. Elle constitue en outre
un transfert des jeunes gnrations vers les plus anciennes,
dj propritaires, et les mnages jeunes modestes se
trouvent trs pnaliss dans laccession la proprit;
la hausse des prix conduit des inecacits conomiques:
elle loigne certains travailleurs des zones demploi, de
sorte que les trajets domicile-travail sallongent et que
certaines ores demploi restent non pourvues; dans la
mesure o elle rsulte dune bulle spculative, elle amne
les mnages ou les entreprises raliser des investissements qui se rvleront perdants (comme dans le cas de
lIrlande et de lEspagne actuellement). Des consquences
en termes de comptitivit peuvent galement se faire sentir si le renchrissement des logements se rpercute sur
les salaires, auquel cas le cot du travail augmente pour les
entreprises, dautant que le cot du foncier est lui-mme
un des lments du compte dexploitation.
De nombreux arguments plaident donc en faveur dune politique publique visant modrer la hausse, voire inverser la
courbe des prix immobiliers, surtout si une partie de la hausse
des prix a pour origine des politiques publiques mal adaptes.
120%
100%
80%
60%
Moyenne
40%
20%
0%
Pays-Bas
Irlande
Danemark
Royaume-Uni
Sude
Portugal
Espagne
Allemagne
Belgique
Estonie
Finlande
France
Lettonie
Autriche
Hongrie
Italie
Lituanie
Pologne
Slovaquie
Slovnie
Rpublique tchque
Une version dveloppe de cette Note est disponible sous le titre Le prix de limmobilier et les politiques inationnistes sur www.cae-eco.fr.Les auteurs
remercient trs vivement Pierre-Henri Bono (IDEP), Agns Bnassy-Qur (CAE), Meradj Mortezapouraghdam (Sciences Po) et Cyriac Guillaumin (CAE)
pour leur aide. Ils remercient galement, Patrick Artus, Mahdi Ben Jelloul, Dominique Bureau, Pierre-Philippe Combes, Gabrielle Fack, Robert Gary-Bobo,
Pierre-Olivier Gourinchas et Stphane Grgoir pour des mises en perspective.
2
La question des loyers et celle du logement social seront traites dans une Note ultrieure.
Fvrier 2013
150
France
Pays-Bas
130
110
90
70
50
30
1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Nous limitons ici la comparaison des pays de la zone euro qui nont pas t aects par des crises bancaires et de dette souveraine depuis 2009.
Une tude en coupe sur le prix de terrains btir en France (maisons individuelles) montre que les dirences de prix entre zones demploi sexpliquent pour
une part signicative par des dirences de croissance dmographique. Voir Combes P-P., G. Duranton et L. Gobillon (2012): The Cost of Agglomeration:
Land Prices in French Cities, IZA Working Paper, n7027, novembre.
7
Voir Piketty T. et G. Zucman (2012): Capital is Back: Wealth-Income Ratios in Rich Countries, 1870-2010, Mimeo PSE.
www.cae-eco.fr
sur la mme priode (source: Eurostat). De manire frappante, ces trois premiers facteurs favorables une demande
dynamique la dmographie, la hausse des patrimoines privs et la hausse des revenus du travail sont quasi absents
en Allemagne, pays qui a connu une certaine stabilit des prix
immobiliers au cours de cette priode8.
Offre
Croissance dmographique
et hausse du nombre de mnages
(d-cohabitation)
Hausse des patrimoines privs
Hausse des revenus du travail
Assouplissement des conditions
de financement
Demande trangre dynamique
Politiques de soutien la demande
Source : Auteurs.
(validit)
(1996-1999)
(2003-2006)
(2006-2009)
(2007-2012)
(2008-2012)
(2008-2012)
(2005-)
Champ d'application
2011
2012
2013
60
455
60
1 863
240
120
1 100
60
455
60
2 100
450
225
1 340
60
455
60
1 465
620
310
1 370
3 898
4 690
4 340
Lecture : Les aides la pierre en France datent de 1984 (dispositifs Quils et Quils-Mhaignerie). Certains dispositifs, comme le Prissol ou le Robien,
ne sont plus accessibles mais ont encore un cot qui dcrot progressivement. Pour une description dtaille des aides la pierre en France, voir le
Rapport du CAE n 82 (2007) et le Rapport du ministre du Logement et de la Ville (fvrier 2008).
Note : (*) Prolong jusquen 2009.
Source : PLF (2013).
8
Selon les mmes sources, les patrimoines privs sont passs en Allemagne de 350% du PIB en 1998 400% en 2008; les salaires horaires hors
administrations ont augment de seulement 19% entre1997 et2007, pour une ination cumule des prix la consommation de 16% sur la mme priode.
Le lien entre dynamique des salaires et prix immobiliers est renforc par lobservation des volutions en Irlande et en Espagne avant la crise.
9
10
Ben Jelloul M., C. Collombet, P-Y. Cusset et C. Scha (2011): Lvolution des prix du logement en France depuis 25 ans, Note dAnalyse du CAS, n221.
Voir galement Antipa P. et R. Lecat (2009): The Housing Bubble and Financial Factors: Insights from a Structural Model of the French and Spanish Housing
Markets, Document de Travail de la Banque de France, n267.
11
Voir Glaeser E.L, J.D. Gottlieb et J. Gyourko (2010): Can Cheap Credit Explain the Housing Boom?, NBER Working Paper, n16230, juillet.
12
Le ratio encours de dette immobilire sur PIB ne reprsentait que 21% en 2000 (contre 53% en Allemagne). Source: European Mortgage Association.
13
En 2010, selon la Chambre des notaires, les non-rsidents ont reprsent 6,4% des transactions en valeur sur Paris, un chire en augmentation notamment
du fait de la hausse des patrimoines des pays en croissance ou rcemment libraliss Brsil, Russie, etc. Le mme phnomne se retrouve sur la Cte dAzur.
Fvrier 2013
La hausse de 2010-2012
La hausse des prix observe aprs 2009, que la France (principalement lle-de-France) partage avec certains pays de la
zone euro (Belgique, Luxembourg, Allemagne, Autriche), est
en partie lie la baisse des taux dintrt. Mais limmobilier
a sans doute aussi t considr comme une valeur refuge.
Son volution a dailleurs t parallle celle de lor (graphique 3)15. Si la hausse a sans doute une part spculative, la
priode 2010-2012 est tout fait exceptionnelle du point de
vue des risques perus (avec la tentation de se replier sur des
valeurs considres comme sres) comme pour les conditions
de nancement. Ainsi, la question nest pas tant de savoir sil
existe en France une bulle spculative sur limmobilier (encadr 1) que de reconnatre que certains facteurs exceptionnels
de soutien de la demande pourraient disparatre au cours des
annes venir. Cependant ces lments sont communs tous
les pays de la zone euro. Pour combler au moins partiellement
les carts de prix entre France et Allemagne (encadr 2), une
piste est de supprimer les dispositifs scaux qui soutiennent
articiellement la demande en France ce que lAllemagne a
fait au cours de la dcennie passe.
3. volution du cours nominal des principaux actifs
base 100 : 2005
CAC40
Prix immobilier
OAT
Or - ch. de droite
165
145
400
350
300
125
Rapport prix-loyer
(niveau relatif la moyenne de long terme)
250
1998
105
200
85
150
65
100
45
50
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
Allemagne
France
Italie
Belgique
Pays-Bas
90
73
76
90
95
2008
2011
77
143
119
155
149
81
141
103
161
130
Sources : INSEE pour le CAC40, Rserve fdrale de St. Louis pour lor,
Rserve fdrale de Dallas pour limmobilier, BCE pour lOAT 10 ans.
14
Selon les recensements de 1999 et de 2009, le nombre de logements a cr de 0,6% par an en rgion parisienne, alors que la seule croissance dmographique
a t de 0,7% par an. Le dstockage de logements vacants a contribu jusquen 2009 rsorber le dsquilibre. Le stock de logements vacants a baiss de
83000 en le-de-France alors quil a augment de 318000 dans le reste de la France.
15
En 2011, selon les Socits damnagement foncier et dtablissement rural (SAFER), le prix des terrains agricoles a augment de 6% tandis que les revenus
agricoles baissaient de 3,6%; signe que ces terrains ont t eux aussi considrs comme des valeurs refuges plutt que comme des investissements productifs.
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9 000
7 000
5 000
3 000
log (population)
1 000
9
10
11
12
13
14
15
16
Amliorer la gestion
de lore immobilire
Lore et lamnagement du foncier
Comme on la vu plus haut, une cause importante de la hausse
des prix immobiliers est la raret et la mauvaise gestion de
lore. Le premier lment corriger est la fragmentation
de la dcision sur le foncier, laquelle est, depuis la loi de
dcentralisation de 1982, du ressort des communes (dlivrance des permis de construire, dnition du Plan local durbanisme PLU). Pour les intercommunalits disposant de
la comptence en matire damnagement ou durbanisme,
le PLU est arrt au niveau intercommunal. Mais cela ne
concerne quenviron 180 communauts, soit seulement 7%
des 2600communauts existantes16. Depuis la loi dite de
GrenelleII, ltat encourage les communauts se saisir de
cette comptence. Ce mouvement devrait tre gnralis
aussi bien pour la dnition du PLU que pour la dlivrance
des permis de construire car cest bien lintercommunalit lchelon pertinent en matire de logement. On peut en
attendre des conomies dchelle importantes en termes de
gestion administrative et, surtout, une optimisation en termes
damnagements, de transports et dquipements publics.
16
France
Allemagne
Le classement des communes par zones (Abis, A, B1, B2 et C) est x par arrt ministriel.
Fvrier 2013
tants apportent aussi des recettes scales), nest pas favorable des politiques ambitieuses de logement.
Le cas de Paris intra-muros est lui-mme particulier, avec un
fort rationnement de lore sous couvert de protection dun
patrimoine historique exceptionnel17. En outre, la croissance
du parc de logement a t entirement absorbe depuis 1968
par laugmentation du nombre de rsidences secondaires et de
logements vacants: 14,3% du parc en 2009, contre 5,6% en
1968. Revenir aujourdhui au taux de 1968 serait quivalent,
selon un calcul comptable ne tenant pas compte de lajustement des prix, librer 120000 logements, soit 36% des logements construits en rgion parisienne entre1999 et2009.
Dans la plupart des grandes villes, les rsidences secondaires
et les logements vacants ne dpassenet pas les 10% du parc.
Mme sil existe un document durbanisme lchelle de la
totalit de la rgion, labor par la rgion avec le concours
de ltat (leschma directeur de la Rgion dle-de-France
SDRIF), sa dclinaison au niveau local et surtout sa mise en
uvre posent problme. lmiettement communal sajoute
un manque dapptence des communes du centre et de louest
de lagglomration parisienne pour lintercommunalit. Et le
priphrique constitue une discontinuit nette qui accentue la
pression sur le march parisien dj aect par la demande
de rsidences secondaires. La couverture en cours du priphrique est loccasion deacer cette discontinuit physique,
condition de consacrer une partie de lespace libr la
construction de logements.
Enn, le PLU, labor en 2001 et adopt en juin2006 par le
Conseil de Paris, dnit les hauteurs maximales des faades
dimmeuble en fonction de la largeur de la rue, avec une
limite supplmentaire par quartier qui est essentiellement de
25 mtres dans les arrondissements du centre et de 31
37mtres dans les autres arrondissements. Dans certaines
zones de la capitale et sur le priphrique, cette contrainte de
37 mtres devrait tre leve pour accueillir des immeubles de
grande hauteur dun standing raisonnable, pouvant accueillir
des classes moyennes actuellement relgues en petite ou
grande couronne.
17
Nous ne rsistons pas la tentation de citer Edward Glaeser: Le dsir moderne de prserver le Paris de Haussmann a conduit transformer le Paris
abordable du pass en une cit-boutique dont seuls les riches peuvent aujourdhui proter. Lhistoire de Paris est remplie dartistes qui y ont pass leur jeunesse
impcunieuse. Mais quel artiste dsargent peut encore sorir de vivre au centre de Paris aujourdhui? Lorsque lespace sur-contraint la construction, le
risque est la stagnation et la hausse ininterrompue des prix, Glaeser E.L (2011): Triumph of the City, The Penguin Press, p.136, trad. des auteurs.
18
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48%
50%
Cot de la construction
32%
30%
25%
20%
20%
Proposition 6. Crer un groupe de travail interministriel et dexperts pour comprendre la drive des prix la construction,
reprer dventuels dfauts de concurrence et gisements de productivit et proposer des mesures favorisant aussi bien
la synchronisation entre les concepteurs
et les ralisateurs des projets que lentre
de nouveaux acteurs sur le march de la
construction (en simpliant, au besoin, le
systme de normes).
10%
0%
2006
50%
2011
La scalit sur la proprit immobilire se divise schmatiquement en trois groupes de dispositifs: la scalit sur les
transactions, limposition sur la dtention et les mesures de
dscalisation.
b. Allemagne
40%
30%
23%
19%
20%
10%
10%
7%
0%
2006
2011
Source : Eurostat.
19
Pour plus de dtail sur cette procdure et sur des exemples, on pourra se reporter Conception-ralisation: recommandations pour un bon usage du
processus, Mission interministrielle pour la qualit des constructions publiques (aot2010).
20
Il sagit de rechercher des vritables gains decacit et non simplement de cot. Il nest pas question ici de remettre en cause laction des pouvoirs
publics pour faire respecter le droit du travail dans le secteur de la construction.
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21
Voir Fack G. (2005): Pourquoi les mnages bas revenus paient-ils des loyers de plus en plus levs? Lincidence des aides au logement en France
(1973-2002), conomie et Statistique, n381-382 et Laerre A. et D. Le Blanc (2002): Comment les aides au logement aectent-elles les loyers?,
conomie et Statistique, n351.
22
23
La zone B2 fait partie des cinq zones (Abis, A, B1, B2 et C) mises en place par le dcret Scellier de 2009 permettant de xer les plafonds des loyers et des
ressources des locataires (ces zones regroupent plusieurs agglomrations).
24
Bono P-H. et A. Trannoy (2013): valuation de limpact du disposition Scellier sur les prix fonciers, Document de Travail AMSE, n2013-04. De manire
tonnante, les autres dispositifs daide linvestissement locatif nont pas t valus notre connaissance.
25
Gobillon L. et D. Le Blanc (2005): Quelques eets du prt taux zro, conomie et Statistique, n381-382.
26
Voir Scha C. et M. Ben Jelloul (2010): Favoriser la mobilit rsidentielle en modiant la scalit du logement, Note dAnalyse du CAS, n196.
27
Notons aussi que, le logement locatif tant en plus grande proportion un logement collectif, favoriser laccession la proprit de la rsidence principale
peut se trouver en contradiction avec les objectifs environnementaux de densication de lhabitat.
28
Pour des raisons peu claires, la location-accession introduite en 1984, par exemple travers le prt social location-accession (PSLA), na rencontr que
peu de succs.
29
Dans le mme tat desprit, il faut se fliciter de la n de la TVA immobilire au 1erjanvier 2013 qui tait due par les particuliers qui revendaient leur bien
moins de cinq ans aprs lachvement des travaux.
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10
Neutralit budgtaire
La rforme propose de limpt foncier permettrait de compenser la perte de revenus lie lextinction des DMTO. La
richesse immobilire nette des dettes arentes en 2011 est
de lordre de 6300milliards deuros, la valeur de march33.
Un taux de 0,5% rapporterait au moins 30milliards deuros,
soit 12milliards de plus que la TFPB, donc plus que le manque
gagner sur les DMTO (9milliards). Une marge de 3milliards
subsisterait pour compenser les eorts en direction de la TVA
sur les terrains constructibles ou construits. Bien entendu,
il est tout fait possible de combiner cette rforme et de
maintenir euro pour euro la ventilation actuelle du produit
des DMTO entre les direntes collectivits (1,20% pour la
commune, 3,80% pour le dpartement, 0,09% pour ltat).
Finalement, lextinction des aides lacquisition de logements
neufs reprsenterait une conomie budgtaire suprieure
4milliards deuros.
30
Thorme dit dHenry George, voir R.J. Arnott et J.E. Stiglitz (1979): Aggregate Land Rents, Expenditure on Public Goods, and Optimal City Size,
Quarterly Journal of Economics, vol. 93, n4.
31
Un impt foncier assis sur la valeur vnale plutt que sur la valeur locative est encore prfrable lorsquil y a une bulle, car en taxant la valeur vnale, il
taxe la bulle et contribue la contenir.
32
Le traitement des dettes serait alors le mme que pour lImpt de solidarit sur la fortune (ISF), pour lequel les dettes sont dductibles, lesprit tant de
taxer le patrimoine, non le bilan des mnages.
33
34
Pendant la priode de transition, il est logique de maintenir le rgime actuel de taxe sur les plus-values immobilires.
Fvrier 2013
11
Proposition 10. Taxer la plus-value foncire latente lors dun changement de plan
durbanisme (terrain agricole devenant
constructible par exemple). Aecter les
recettes aux collectivits charges de dlivrer le permis de construire.
Pour la mise en uvre de ces propositions sur la taxe foncire et les plus-values foncires, il est crucial que les bases
notariales soient renseignes de la faon la plus exhaustive
possible. cet gard, la loi du 28mars 2011 de modernisation des professions judiciaires ou juridiques et de certaines
professions rglementes tend le champ de comptence des
notaires et associe au devoir de publicit foncire un vritable
Proposition 11. Publier les dcrets dapplication de la loi du 28 mars 2011 sagissant de lobligation de publicit foncire
faite aux notaires de renseigner les bases
notariales.
Conclusion
Les politiques du logement et, en particulier, les politiques
daccession la proprit, reclent un potentiel de progrs
en termes la fois decacit, dquit et dconomies budgtaires. Les rformes proposes dans cette Note relvent de
lorganisation administrative du march et de la scalit. Elles
visent stimuler lore, corriger des distorsions du ct de
la demande et uidier le march pour favoriser la mobilit.
Les enjeux sont importants non seulement pour le bien-tre
des populations, mais aussi pour la comptitivit de lconomie franaise.
35
Le montant des transactions de terrains btir en vue de construire des maisons est de lordre de 6milliards deuros (source : Enqute EPTB). Une taxe
de 30% rapporterait donc 2milliards deuros.
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Proposition 7
Programmer lextinction des dscalisations en faveur de la
construction sur plusieurs annes (pour tenir compte de la
non-rtroactivit de certains dispositifs).
Proposition 8
Assurer la neutralit scale entre le locatif priv et lacquisition. Cela implique lextinction progressive des dscalisations
dintrts demprunt comme du PTZ+. la place, explorer les
solutions de location-accession pour les mnages modestes,
qui vitent le risque de dprciation du patrimoine en cas de
retournement du march immobilier local.
Proposition 9
Supprimer graduellement les droits de mutation titre onreux, asseoir la taxe foncire sur la valeur vnale nette des
proprits bties et en augmenter progressivement le barme
mesure que les DMTO diminuent. Le basculement serait
tal sur une dizaine dannes.
Proposition 10
Taxer la plus-value foncire latente lors dun changement de
plan d'urbanisme (terrain agricole devenant constructible par
exemple). Aecter les recettes aux collectivits charges de
dlivrer le permis de construire.
Proposition 11
Publier les dcrets dapplication de la loi du 28 mars 2011
sagissant de lobligation de publicit foncire faite aux
notaires de renseigner les bases notariales.
Proposition 5
Dcloisonner les structures damnagement en le-de-France
en leur donnant une comptence rgionale et ouvrir la
concurrence.
Proposition 6
Crer un groupe de travail interministriel et dexperts pour
comprendre la drive des prix la construction, reprer
dventuels dfauts de concurrence et gisements de productivit et proposer des mesures favorisant aussi bien la
synchronisation entre les concepteurs et les ralisateurs des
projets que lentre de nouveaux acteurs sur le march de la
construction (en simpliant, au besoin, le systme de normes).
Le Conseil danalyse conomique, cr auprs du Premier ministre, a pour mission dclairer, par la confrontation
des points de vue et des analyses de ses membres, les choix du Gouvernement en matire conomique.
Tlphone : 01 42 75 53 00
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