Você está na página 1de 23

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

ARTIGO

Independent Foreign Politics in Action: An Overview


of the Punta del Este Convention in 1962
HLIO FRANCHINI NETO*

Introduo1
Em 22 de janeiro de 1962, Ministros das Relaes Exteriores dos Estadosmembros da Organizao dos Estados Americanos (OEA) reuniram-se sob os
auspcios do Tratado Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar) para
considerar as ameaas paz e independncia poltica dos Estados
Americanos2. A Conferncia focava-se na situao poltica do governo de Cuba,
cujo lder Fidel Castro declarara adeso ao marxismo-leninismo, e nas
alegadas aes contra pases vizinhos. Aps dez dias de discusses, em 31 de
janeiro, Cuba foi suspensa da Junta Interamericana de Defesa e da OEA, sendo
que esta ltima deciso no contou com votos favorveis dos maiores Estados
latino-americanos. Desde ento, as decises da VIII Reunio so debatidas
por polticos, diplomatas e estudiosos da cincia poltica, sem, todavia, procederse a anlise pormenorizada. Em certo sentido, continua sem resposta a pergunta
do embaixador Teixeira Soares (1980: 154): que mrito teve a Conferncia de
Punta Del Este?.
O problema cubano representou captulo determinante das relaes
hemisfricas. Nele, inclua-se o tratamento de temas como as relaes Estados
Unidos Amrica Latina, a solidariedade continental, o problema do comunismo
e o princpio da no-interveno. O sistema interamericano, representado pelo
Tiar e pela OEA, foi obrigado a lidar, de um lado, com a possibilidade de instalao
de modelo de governo fundamentado em ideologia distinta daquela do bloco
* Diplomata, mestre em Cincia Poltica pela Universidade de So Paulo USP (helio@mre.gov.br). O
presente artigo reflete apenas as opinies pessoais do autor e no busca representar as posies oficiais do
governo brasileiro.
1 Este artigo extensivamente baseado na dissertao de mestrado do autor, apresentada ao Programa de
Ps-Graduao em Cincia Poltica da Universidade de So Paulo, em novembro de 2004.
2 Ata final da VIII Reunio de Consultas dos Ministros das Relaes Exteriores Americanos.

REVISTA BRASILEIRA

DE

Rev. Bras. Polt. Int. 48 (2): 129-151 [2005]

POLTICA INTERNACIONAL

A Poltica Externa Independente em ao:


a Conferncia de Punta del Este de 1962

HLIO FRANCHINI NETO

ocidental, sem ferir princpios da no-interveno ou mesmo da autodeterminao


(citado, por exemplo, por Roberto Campos em suas memrias); de outro, com
uma revoluo que patrocinava guerrilhas pelo continente, alm da ameaa
(ainda que improvvel), de interveno extracontinetal, sem que se estabelecesse
o precedente de interveno em Estados americanos.
Nesse intrincado jogo de interesses que dividiu as repblicas americanas,
teve destaque a posio brasileira. A delegao, liderada por Francisco
Clementino de San Tiago Dantas, ops-se s sanes contra Cuba e, junto
com Argentina, Mxico, Chile, Bolvia e Equador, absteve-se da resoluo que
suspendia o governo cubano da OEA. San Tiago Dantas tornou-se uma das
principais figuras da reunio, defendendo firmemente a inoperncia e ilegalidade
de sanes, cujo resultado (na viso de San Tiago), seria a consolidao da
influncia sovitica.
A Conferncia de Punta Del Este, ao mesmo tempo, teve grande
repercusso na poltica brasileira. Poucas vezes a opinio pblica brasileira
mobilizou-se em assuntos de poltica internacional como o fez em janeiro de
1962. Nas palavras de Alceu Amoroso Lima (1962), em artigo da poca:
[...]Tenho, como todo mundo, o pensamento voltado para Punta Del Este.
Ali comea hoje (quando escrevo essas linhas), a jogar-se o destino da instituio
internacional mais antiga dos nossos tempos: a Organizao dos Estados
Americanos, rgo do pan-americanismo, idealizado por Bolvar em 1826, e
laboriosamente edificado em quase sculo e meio de ingentes esforos.
Se no h dvida da importncia da reunio de Punta para as relaes
hemisfricas em geral, e para a poltica externa brasileira em especial,
permanecem pouco estudadas as razes que levaram o governo brasileiro a se
posicionar da forma como o fez em 1962. Muitos autores comentaram-nas
brevemente, mas ainda restam algumas perguntas a serem respondidas: a
posio brasileira fundou-se apenas em defesa do respeito s regras da OEA?
Quais as razes polticas para esse ponto de vista? Por que o Brasil se absteve e
no votou contra a suspenso? Qual a relevncia de Punta para a poltica externa
brasileira? Tratou-se de exemplo de ao da poltica externa independente?
O objetivo do presente trabalho apontar elementos que permitam
compreender as razes pelas quais o governo brasileiro tomou a deciso de
abster-se na VIII Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, luz de sua
relao com os Estados Unidos e a Amrica Latina, em meio Guerra Fria.
Como se ver, a VIII RMRE constituiu um ponto de convergncia entre
desdobramentos da Guerra Fria na Amrica Latina, e projetos e constrangimentos
especficos da poltica brasileira; tem-se, dessa forma, a possibilidade de se
verificar como o pas lidou com um problema de poltica externa, mas que
afetava diretamente os desenvolvimentos internos, as presses e os limites de
uma atuao internacional dentro de um sistema especfico.
2

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

A conjuntura internacional

Walker sobre a mensagem que o Sputnik enviava: the American homeland was now in pawn to superior
Soviet Technology. Op. cit. p. 114.

DE

REVISTA BRASILEIRA

Em janeiro de 1962, a Guerra Fria e a estrutura internacional decorrente


da confrontao bipolar j definira contornos especficos realidade
internacional, que se desenvolveram especialmente a partir de 1947. Existem
divergncias quanto ao momento de seu incio, mas autores como Aron (1975)
e Walker (1993), dentre outros, destacam 1947 como o ponto em que a disputa
adquire contornos mais claros. Aron (1975: 74), destaca que o termo deve ser
entendido como a fase de tenso entre os aliados (que combatiam o Nazismo),
que se desenrola desde o fim da Segunda Guerra Mundial e que adquire contornos
mais ntidos em 1947, com a Doutrina Truman; a ruptura aprofunda-se na
Conferncia de Paris, na discusso do Plano Marshall, e com a situao dos
pases da Europa Oriental. A partir desses episdios, resumidamente, a
confrontao amplia-se em casos como o Bloqueio de Berlim, em 1948, com a
bomba sovitica e a vitria do comunismo na China, em 1949.
A Guerra da Coria ampliou o campo de confrontao bipolar para alm
da Europa: foi o incidente coreano que lhe deu ( Guerra Fria) uma dimenso
militar e uma extenso planetria (Aron, 1975: 76). Estabeleceu, na dcada
de 1950, padro de relacionamento caracterizado por fases mais tensas, perodos
de relaxamento ou coexistncia pacfica. A morte de Stalin e o fim da Guerra
na Coria, em 1953, provocaram certa diminuio na tenso bipolar, mas nos
anos subseqentes, destaca-se principalmente a corrida armamentista. As duas
superpotncias adquiriram bombas de hidrognio e novos vetores de
lanamento, o que ampliou suas possibilidades de second strike e estabeleceu a
chamada destruio mtua assegurada, ou MAD. Episdios como o lanamento
do Sputnik, em 1957, estabeleceram a percepo na administrao, de que os
Estados Unidos estariam perdendo a disputa tecnolgica3. Assim, no fim dos
anos 50, a conjuntura internacional desenvolvia-se em um sistema j bem
estabelecido entre leste-oeste, com aparente vantagem para o bloco sovitico.
Com a eleio de Kennedy, buscou-se superar a Unio Sovitica, cujo
governo de Kruschev se aproveitava da conjuntura favorvel para pressionar os
Estados Unidos em casos como o do U-2, em 1960, e na questo de Berlim.
Desde o governo Eisenhower, havia presso para o estabelecimento de um estatuto
definitivo sobre a capital alem, mas com Kennedy que a tenso se elevar, em
momentos como o de Checkpoint Charlie, em 1961, quando tanques americanos
e soviticos se posicionaram frente frente e uma guerra parecia iminente.

POLTICA INTERNACIONAL

Guerra Fria e a Amrica Latina

HLIO FRANCHINI NETO

Havia tambm um novo elemento na confrontao bipolar: a Revoluo


Cubana. Seus movimentos iniciais tambm se deram anteriormente
administrao Kennedy, mas foi a partir de 1961, que adquiriu contornos
especficos da Guerra Fria. Junto com Berlim, a questo cubana tornou-se o
principal problema dos norte-americanos no incio da dcada de 1960,
especialmente por se tratar de uma ameaa muito prxima fisicamente e que
modificava os contornos da geografia da confrontao bipolar. Tratava-se de
mais um elemento percebido como derrota ou desvantagem que os norteamericanos deveriam tratar com urgncia. Cuba, assim, estava no centro da
Guerra Fria.
A revoluo de Fidel e seus desdobramentos, porm, continham tambm
elementos especficos das relaes interamericanas: marcava-se principalmente
pela relao entre Estados Unidos e Amrica Latina, cujas tendncias histricas
foram desenvolvidas nos sculos XIX e XX, e que adquiriram contornos
especficos com a Guerra Fria.
Deve-se destacar que relaes interamericanas anteriores 1945, foram
marcadas por constantes intervenes diretas dos Estados Unidos,
principalmente na regio caribenha, alm de atuaes indiretas, presses
econmicas ou favorecimento de determinados grupos polticos. A doutrina
Monroe adquiriu novos contornos com o chamado Corolrio Roosevelt e, nas
primeiras dcadas do sculo XX, pases como Haiti, Costa Rica, Repblica
Dominicana e Panam sofreram constantes intervenes. Cuba talvez seja o
pas de mais destaque: sua independncia teve atuao direta dos Estados
Unidos, que adquiriram controle direto sobre o pas pela Emenda Platt. Entre
1906 e 1922, ocorreram cinco intervenes na ilha; mesmo quando os marines
no desembarcavam, Cuba permanecia em grande medida controlada, o que
se manteve at a revoluo em 1959.
Ao mesmo tempo, a partir de 1889, com a I Conferncia Interamericana,
os Estados Unidos buscaram meios de cooperao. O objetivo inicial concentravase principalmente no comrcio, mas a presso dos latino-americanos direcionou
as relaes hemisfricas para aspectos polticos. Foram realizadas reunies no
Mxico (1901), Rio de Janeiro (1906), Buenos Aires (1910), Santiago (1923),
e Havana (1928), que tratavam de assuntos como medidas relacionadas paz,
adoo de regras de arbitragem e relacionamento diplomtico.
Os resultados foram, contudo, limitados, especialmente em razo das
desconfianas contra os norte-americanos, que se recusavam a aderir ao princpio
da no-interveno. Essa adeso ocorreu apenas na conferncia de Montevidu,
em 1933, que iniciou nova aproximao interamericana liderada por F. D.
Roosevelt. Tratou-se da Poltica de Boa-Vizinhana, que durante a dcada de
1930, tinha como um de seus objetivos reforar a segurana no continente
contra as novas ameaas que surgiam, com destaque para a ascenso do
nazifascismo. A aproximao foi reforada em Buenos Aires, em 1936 (Conferncia
4

DE

REVISTA BRASILEIRA

Interamericana de Consolidao da Paz), e em Lima, 1938; nesta, em meio s


crescentes tenses na Europa, estabeleceu-se mecanismo de consultas que seria
determinante na conduo das relaes interamericanas durante a guerra.
Talvez o grande exemplo de cooperao americana se deu na Segunda
Guerra Mundial. No s ocorreram diversas conferncias (1939, 1940, 1942
e 1945), as quais contriburam para o estabelecimento de uma posio comum
(salvo a Argentina), mas se colocou em prtica os mecanismos acordados, como
no fornecimento de matrias-primas para os Estados Unidos ou na utilizao
de bases brasileiras como ponta de lana para a frica.
A Conferncia de Chapultepec, em 1945, marcou mais um passo na
consolidao da parceria regional, visto que se estabeleceu o mecanismo de
defesa coletiva das Amricas, posteriormente institucionalizado no Tratado
Interamericano de Assistncia Recproca (Tiar), 1947, e na Organizao dos
Estados Americanos (OEA), 1948. Quando do advento da criao desses
institutos, a guerra j terminara, mas ainda se mantinha como o principal
elemento organizador das relaes regionais.
Em certa medida, havia entre os Estados Unidos e as demais naes,
vises diferentes sobre a cooperao (os norte-americanos viam os latinos apenas
como fornecedores de matrias-primas), as quais eram eclipsadas pela urgncia
da guerra. Com o fim do conflito, divergncias comearam a surgir. Esperavase a continuidade da Poltica de Boa-vizinhana, o que no ocorreu devido
crescente tenso entre Estados Unidos e Unio Sovitica. O imediato ps-guerra,
assim, marcou-se tanto por iniciativas de cooperao importantes (como o Tiar e
a OEA), quanto por um progressivo distanciamento de aspiraes e interesses
entre os pases americanos; no se tratava de divergncia profunda que causasse
ruptura, mas foi responsvel pelos problemas no relacionamento posterior.
A Guerra Fria deu nova configurao s relaes interamericanas,
especialmente com a Guerra da Coria. Inicialmente, a regio perdeu importncia
estratgica. Os Estados Unidos desviaram todos seus esforos para outras regies,
o que criou insatisfaes entre os latino-americanos. Perkings (1961: 4),
diagnosticava que, da perspectiva da segurana nacional, a Amrica Latina
encontrava-se em segundo plano. Segundo o autor, trs razes justificavam
essa viso: 1) os pases da regio permaneciam livres por mais de um sculo;
2) as repblicas sentiam-se parte da civilizao ocidental; 3) existiam fortes
laos econmicos com os EUA.
importante destacar que, em relao ao confronto mundial, a maioria
dos governos latino-americanos apoiava os Estados Unidos, como se observou
na IV Reunio de Ministros das Relaes Exteriores de 26 de maro a 7 de
abril de 1951, em Washington, convocada para tratar da defesa comum contra
as atividades do comunismo internacional. Em meio ao conflito coreano, os
membros da OEA votaram uma resoluo que considerava o comunismo forma
de ameaa paz.

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

Posteriormente, ao longo da dcada de 1950, a poltica externa norteamericana desenvolveu a percepo de que o comunismo na regio constitua
ameaa real. Essa constatao moldou grande parte das iniciativas em relao
Amrica Latina, fossem elas relacionadas segurana ou ao desenvolvimento
econmico. Foi determinante, tambm, para criar srios erros de interpretao
que confundiram revoltas nacionais com avanos da infiltrao comunista. Isso
se dava em razo do tipo de ameaa que se figurava no hemisfrio ocidental: no
se tratava de possibilidade de interferncia direta da Unio Sovitica no hemisfrio
ocidental, como se dava ao longo da Cortina de Ferro na Europa, mas sim, o
perigo da organizao de grupos (apoiados ou no pela URSS), que ameaassem
internamente a estrutura poltica de Estados da regio. Assim, a agenda de
segurana para o hemisfrio era mais anti-subversiva do que anti-sovitica4.
Em dois casos (anteriores Cuba), esses elementos estiveram claros: em
1952, na Bolvia, e em 1954, na Guatemala. Em 1952, ocorreu revoluo na
Bolvia liderada por Paz Estenssoro. Aps uma guerra civil que terminou em
1949, Estenssoro foi eleito em 1951 mesmo exilado na Argentina o que
provocou a renncia do presidente Mamerto Urriolagoitia e a ascenso da
junta militar, com o propsito de impedir a posse de Estenssoro. Em 9 de
abril, ocorreram insurgncias em vrias cidades bolivianas, com inmeros
mortos e feridos. Aps intensos combates entre 9 e 11 de abril, a junta
derrubada e Paz Estenssoro chega ao poder. Dentre suas principais medidas,
determinou a encampao de minas de estanho e iniciou programa de reforma
agrria. A situao boliviana mobilizou atenes sobre suas reformas econmicas,
principalmente dos Estados Unidos, interessados em proteger seus interesses
comerciais e de suas empresas, e temerosos de possvel infiltrao comunista.
A base de apoio de Paz Estenssoro agrupava elementos de diferentes
tendncias ideolgicas, tanto de direita, como de extrema esquerda conforme
telegrama da embaixada brasileira em La Paz (Moniz Bandeira, 1998: 108 )
o que motivou maior cautela por parte do governo dos Estados Unidos, na
tentativa de evitar que o governo boliviano se radicalizasse. Bandeira cita outro
memorando do embaixador brasileiro em La Paz, para quem o no
reconhecimento poderia enfraquecer o governo revolucionrio e deixar o pas,
em pleno corao da Amrica, vulnervel ao comunismo internacional. A
resoluo do caso contou com importante mediao brasileira e a interveno
do irmo do Presidente Eisenhower, Milton Eisenhower, que percorrera a regio
em viagem de observao. Sua opinio no caso destacava a necessidade do
Departamento de Estado no confundir qualquer movimento social com
marxismo, toda reforma agrria com comunismo ou antiamericanismo com
posio pr-sovitica.
4

Vide FERREIRA, Oliveiros. A Agenda interamericana ps Iraque. Perspectiva vista da Amrica Latina.
In: Seminrio Internacional As relaes Estados Unidos Amrica Latina no contexto da doutrina Bush. 15
e 16 de setembro de 2003.

DE

REVISTA BRASILEIRA

A moderao no caso boliviano, porm, no se refletiu no episdio seguinte,


ocorrido na Guatemala. Medidas semelhantes de nacionalizao foram adotadas
no governo de Juan Jos Arvalo (1945-1950), o que levou seus inimigos a
tentar caracteriz-lo como comunista. Conforme relata Gaddis Smith (1994:
72), em 1949, o Departamento de Estado iniciou uma guerra diplomticoeconmica de baixa intensidade contra a Guatemala. Em 1951, Jacob Arbenz
assume a presidncia e amplia as polticas de Arvalo, principalmente o
programa de reforma agrria que entrou em conflito com interesses da
companhia norte-americana United Fruit.
Independentemente das causas, as atitudes de Arbenz foram vistas por
muitos como indcios de infiltrao comunista na Amrica Central,
especialmente pelo governo dos Estados Unidos, e motivaram a convocao da
X Conferncia Interamericana, realizada em Caracas, em 1954. Na reunio
aprovou-se a chamada Declarao de solidariedade para a preservao da
integridade poltica dos Estados americanos contra a interveno do comunismo
internacional, cuja clusula primeira condenava as atividades do movimento
comunista internacional, por constiturem interveno nos assuntos americanos.
O texto ainda recomendava a convocao de Reunies de Consulta previstas
no Tiar para tratar de possveis ameaas.
A resoluo foi aprovada pela grande maioria dos participantes (Guatemala
votou contra, e Mxico e Argentina se abstiveram), mas, ao mesmo tempo em
que condenava o comunismo, a resoluo reforou a necessidade de respeito ao
princpio da no-interveno, outra preocupao central para os latinoamericanos, mesmo antes da construo da OEA. A Declarao de
Solidariedade, assim, conclua de forma a dar razo queles que viam na atitude
dos governos latino-americanos uma clara definio de Comunismo, no!
Interveno Ianque, tambm no! (Ferreira, 1985). H que se ressaltar o
precedente jurdico fundamental que constituiu a reunio em Caracas: definiuse o comunismo internacional como ameaa paz e segurana hemisfrica,
incluindo-o dentre os eventos que justificariam a convocao de reunio de
consulta do Tiar. A Reunio de Caracas ser um dos pilares para a convocao
da VIII Reunio de Consulta de 1962.
O caso da Guatemala terminou com a derrubada de Arbenz em 1954, a
qual, contudo, desgastou o prestgio norte-americano ao reforar desconfianas
contra o imperialismo do norte. Ao mesmo tempo, estabeleceu modelo de
ao para o governo dos Estados Unidos em eventos posteriores e, possivelmente,
influenciou a operao da CIA, que culminou com a derrota na Baa dos Porcos
em Cuba, 1961. Segundo Seyom Brown (1994: 106), a invaso da Guatemala
a partir de Honduras, por Castillo Armas, financiada pela CIA, estabeleceu
um modelo de ao para tratar de casos de subverso. O precedente de sucesso
pode ser relacionado, dentre outros, ao na Baa dos Porcos, em Cuba, 1961.

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

A viagem de Nixon Amrica Latina e a criao da Operao PanAmericana (OPA) so os ltimos pontos a se destacar. Nos fins da dcada de
1950, a insatisfao dos latino-americanos contra as atitudes norte-americanas
ficou patente na visita do vice-presidente, Richard Nixon. Houve protestos
em quase todos os locais visitados e algumas tentativas de agresso,
principalmente em Caracas. Assim, em 1958, Juscelino Kubitschek enviou
carta ao presidente Eisenhower, na qual propunha reviso nas relaes
hemisfricas e nos ideais do pan-americanismo. Conforme a anlise de Alexandra
de Mello e Silva (1992: 219), a OPA foi relevante ao relacionar o
subdesenvolvimento infiltrao comunista. Mesmo sem o sucesso do projeto,
a OPA serviu de inspirao para a Aliana, para o Progresso de Kennedy e,
talvez o mais importante, reforou a viso latino-americana sobre a ameaa
comunista (relacionada ao desenvolvimento).
De forma resumida, portanto, possvel descrever o relacionamento dos
Estados Unidos com a Amrica Latina nos seguintes pontos: a) discrepncia
entre a preocupao com segurana e a conteno do comunismo por parte
dos norte-americanos, e a aspirao ao desenvolvimento por parte dos latinoamericanos; b) os Estados Unidos confundiam o nacionalismo nascente na
regio com infiltrao comunista, o que os levava a apoiar ditadores impopulares.
Por sua vez, a Amrica Latina ressentia profundamente o apoio norte-americano
s companhias multinacionais e conseqentes intervenes, como no caso da
Guatemala, que reforavam a desconfiana contra o imperialismo do norte;
c) em decorrncia desses dois pontos, os pases latino-americanos, apesar de
posicionar-se contrrios ameaa comunista e apoiar os EUA no confronto
mundial, defendiam a aplicao do princpio da no-interveno nas relaes
hemisfricas (essa diferenciao ser fundamental para se compreender a posio
de alguns pases em relao Cuba).
Tem-se, assim, exemplos de expectativas e desconfianas nas relaes
regionais que perfazem o quadro poltico anterior revoluo liderada por
Fidel Castro, verdadeiro ponto de inflexo. Pode-se dizer que os eventos descritos
at aqui representam acontecimentos preliminares, que formaram as vises e
os modelos de ao que influenciariam o tratamento da questo do comunismo
no continente. Os desenrolares da Revoluo cubana, por sua vez, obrigaram
o sistema interamericano a enfrentar um problema da Guerra Fria5.
A Revoluo Cubana

Muito j foi escrito sobre a revoluo liderada por Fidel Castro, iniciada
em 1959, e que resultou, dentre outras questes, na VIII RMRE em Punta
del Este, em 1962. O que importa destacar no presente a reao das Amricas
5

DANTAS, San Tiago. Discurso na Cmara dos Deputados. 17 de fevereiro de 1962.

CIA Historical Review Program.

DE

REVISTA BRASILEIRA

no caso e o que motivou a reunio aqui estudada. O ponto central, assim, a


relao entre Cuba e os comunistas. Conforme os exemplos anteriores
demonstraram, os Estados Unidos reagiam, na Amrica Latina, s reformas ou
revolues nacionalistas, confundindo-as muitas vezes com ameaas de subverso.
O incio da revoluo cubana repetiu em certa medida o caso da
Guatemala, com encampaes e estatizaes que provocaram atritos com o
governo norte-americano. Inicialmente, foi vista de forma positiva por grande
parte dos pases da regio (mesmo nos Estados Unidos, segundo Kaplan{1968:
259}). As aes posteriores do governo revolucionrio, todavia, criaram
desconfianas sobre os rumos do movimento. Em 1960, apesar das suspeitas,
documentos do Conselho de Segurana Nacional (memorando de 21 de junho
de 1960, CIA Historical Review Program), demonstram que os norte-americanos
no podiam confirmar se Castro era comunista ou no.
A indefinio era contrastada com os crescentes contatos entre autoridades
cubanas e soviticas, que culminou com a visita de Anastas Mykoyan em
fevereiro de 1960, e o posterior convnio de venda de acar (reao aos cortes
dos Estados Unidos). Em 1960, portanto, alm dos atritos esperados entre
um governo revolucionrio latino-americano e os norte-americanos, tem-se a
presena da Unio Sovitica. As relaes diplomticas entre Estados Unidos e
Cuba so rompidas em 3 de janeiro de 1961, ano em que aes mais diretas
ganharam vulto. A ao na Baa dos Porcos foi sria derrota administrao
Kennedy e provocou a declarao de Fidel sobre o carter socialista da revoluo,
primeiro ponto importante na definio.
H que se ressaltar que, durante todo o ano de 1961, os norte-americanos
e alguns governos latino-americanos (como a Colmbia), buscaram convocar
reunio de consulta para tratar da questo, mas havia resistncia da maior
parte dos governos, especialmente dos grandes Estados: Brasil, Mxico e
Argentina. Aps o fracasso da Baa dos Porcos, a opo por uma resposta coletiva
tornou-se necessria para os Estados Unidos. Volta-se, assim, para a relao do
resto do hemisfrio com Cuba.
Na Amrica Latina, a mudana de simpatia para apreenso advinha
especialmente das atitudes do governo revolucionrio em relao aos pases
prximos a Cuba. Desde o incio do movimento, as foras revolucionrias
planejavam ultrapassar os limites da ilha caribenha, espalhando-se pela Amrica
Latina. Moniz Bandeira (1998: 192), relata que o prprio Che dissera que o
futuro de Cuba estava relacionado ampliao da revoluo, e o mtodo mais
eficiente seria a luta de guerrilhas.
Cuba transformou-se, assim, em foco de irradiao de atividades
guerrilheiras que provocaram instabilidade nos Estados da regio, governados
por ditaduras ou no. Os documentos da CIA6, de 1960 e 1961, mostram

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

crescentes infiltraes guerrilheiras em grande parte dos pases da Amrica


Central, no Equador, Peru e Colmbia. Foram esses Estados os principais
promotores das tentativas de convocao da reunio de consulta. At dezembro
de 1961, contudo, no se logrou a aprovao de uma RMRE.
A situao modifica-se completamente com a declarao de Fidel Castro,
de 2 de dezembro de 1961, sobre sua vinculao ao marxismo-leninismo, a
qual colocava Cuba diretamente no bloco sovitico. A convocao de uma
reunio de consulta tornou-se praticamente inevitvel. Com a guerrilha
avanando sobre pases da Amrica Latina, o governo da Colmbia havia pedido
ao Conselho da OEA, em 10 de novembro de 1961, uma Reunio de Consulta
prevista no Tiar. A convocao foi votada apenas em 4 de dezembro, subseqente
declarao de Fidel. Aprovada por 14 votos a favor, 2 contra (Cuba e Mxico),
e cinco abstenes (Equador, Bolvia, Brasil, Chile e Argentina), a resoluo
estabelecia uma RMRE para 10 de janeiro de 1962, com o objetivo de analisar
ameaas paz e independncia poltica dos pases americanos.
Iniciava-se a preparao para a VIII Reunio de Ministros das Relaes
Exteriores, prevista inicialmente7 para 10 de janeiro de 1962, em Punta Del
Este, Uruguai. A Amrica Latina caminhou dividia para a reunio que assentaria
a forma de tratamento do comunismo na regio.
A reunio de janeiro de 1962 e as principais decises

A preparao para a VIII RMRE foi marcada por grandes movimentaes,


em antecipao reunio em si. Noticiava no Jornal do Commercio, em 10 de
dezembro de 1961, que a futura conferncia indicava possvel rompimento
com Cuba, sem, contudo, haver um consenso entre os membros da OEA.
Alguns dias depois, o Dirio de Notcias (de 19 de dezembro de 1961),
ressaltava como as propostas ainda estavam se construindo, com o exemplo da
delegao Colombiana, que o jornal indicava se limitar a pedir a Cuba o fiel
cumprimento dos tratados vigentes.
A busca por sanes era patrocinada principalmente pelos Estados Unidos
e os vizinhos da ilha, alm de outros pases que tambm sofriam com aes
guerrilheiras supostamente patrocinadas por Cuba. Propunha-se tanto sanes
econmicas e diplomticas, quanto a possibilidade de uma ao armada; esta,
porm, foi rapidamente descartada.
De outro lado, um grupo de pases, liderados por Mxico e Brasil8 ,
mostrava-se contrrio s sanes e advogava uma soluo negociada. A posio
brasileira exemplifica as razes desse grupo, estabelecida principalmente na
alocuo do Ministro San Tiago Dantas aos chefes de misso diplomtica no
7Realizada
8

em 22 de janeiro de 1962.
A posio cubana, como seria esperado, era contrria RMRE.

10

11

DE

REVISTA BRASILEIRA

Brasil, em 12 de janeiro de 1962. No documento, o chanceler admite que a


evoluo do regime revolucionrio significava um profundo distanciamento
de Cuba com os princpios americanos. Concordava, assim, com a necessidade
de tratamento da questo. Afirmava, todavia, que Qualquer ao internacional
em relao a Cuba, da resultante (da declarao do marxismo-leninismo de
Fidel), para ser legtima e eficaz deve estrita observncia aos princpios e normas
de direito internacional e no pode deixar de ser orientada pelo propsito
construtivo de eliminar os riscos eventuais, que a presena de um regime
socialista no Hemisfrio venha a apresentar [...] Frmulas intervencionistas ou
punitivas, que no encontram fundamento jurdico, e produzem, como
resultado prtico, apenas o agravamento das paixes e a exacerbao das
incompatibilidades, no podem esperar apoio do governo do Brasil.
Em seu discurso, San Tiago desqualifica todas as possibilidades de sano.
A busca pela soluo diplomtica traduzia-se no que ficou conhecido como o
projeto de Finlandizao de Cuba, ou seja, na sua transformao em Estado
neutro, a partir de um tratado de obrigaes negativas. Essa proposta esteve
presente em toda a reunio e tornou-se o centro da posio brasileira.
Percebe-se, ento, que em grande medida a reunio se iniciara antes mesmo
da data marcada, com posies no muito flexveis. Limitava-se seriamente as
possibilidades de um consenso e criava-se a necessidade de novas idias. H
que se ressaltar que no existia, nos discursos, referncias diretas suspenso
de Cuba da OEA.
Marcada para 22 de janeiro, a Conferncia iniciou-se efetivamente no dia
23, a pedido da delegao brasileira. De acordo com o Correio da Manh de
23 de janeiro de 1962, esse adiamento foi aprovado por unanimidade, para
que as delegaes tivessem mais um dia de consultas sem protocolo. Revela-se
a intensidade dos contatos diplomticos e, em certa medida, as dificuldades
de consenso.
No dia 23, reuniram-se, assim, as delegaes para a primeira sesso plenria
no Hotel San Rafael, em Punta Del Este. Aps a eleio do presidente e vicepresidente da conferncia, tratou-se de questes protocolares (credenciais, carter
pblico das reunies e comisso de estilo) e, por fim, marcou-se a primeira
sesso para o dia seguinte, dia 24. Os principais temas da VIII RMRE foram
discutidos na Comisso Geral, que teve nove sesses, sem contar os encontros
extraordinrios, muitas vezes restritos apenas aos chanceleres e que buscavam
solucionar os impasses.
Os discursos refletiam a j estabelecida diviso. Patrocinadora da reunio,
merece destaque o discurso da Colmbia que, nas palavras de Jose Joaquin
Caicedo de Castilla, pode ser visto como sntese da posio dos pases latinoamericanos que defendiam sanes. O chanceler colombiano abriu a conferncia
e se pronunciou a favor de medidas contra Cuba. Com o propsito de preservao
do sistema interamericano, ressaltou a necessidade de respeito ao princpio da

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

igualdade e no-interveno; exatamente esses princpios que justificariam a


necessidade de sanes. Segundo Castilla, mesmo que a revoluo cubana fosse
aplaudida inicialmente, os rumos adotados desviavam-se dos ideais hemisfricos.
O constante patrocnio cubano a mecanismos subversivos constitua o
descumprimento do princpio da no-interveno. Assim, a natureza do regime
cubano e o patrocnio s guerrilhas justificavam a reunio de consulta e a
adoo de sanes, na sua proposta, a ruptura de relaes diplomticas,
consulares e econmicas, alm da criao de um comit de vigilncia.
Pronunciando-se no mesmo dia de Castilla (24 de janeiro), o chanceler
brasileiro, Francisco Clementino de San Tiago Dantas, representava o grupo
que discordava de medidas punitivas. Em seu discurso, estabeleceu como os
principais objetivos da reunio a preservao da unidade do sistema regional,
a manuteno de seus princpios e o fortalecimento da democracia. Buscar a
solidariedade continental no significava, contudo, a unanimidade a qualquer
custo, ou sacrifcio dos outros dois elementos. Na conjuntura da Guerra Fria
caracterstica permanente da realidade internacional seria necessrio encontrar
uma nova forma de convivncia com o Oriente (aqui se percebe claramente os
princpios da PEI) e, na luta pela democracia dentro dessa realidade, seria
necessrio favorecer a preservao, robustecimento ou mesmo a recuperao
de instituies.
Em especfico no caso de Cuba, no se negava que a adoo do comunismo
era um problema para as relaes hemisfricas, mas o melhor seria reaproximla do sistema, e no adotar medidas que levariam opo ao bloco sovitico.
San Tiago sugere a criao de um tratado de obrigaes negativas, dentro do j
mencionado projeto de Finlandizao. No mesmo sentido, retoma o discurso
de 12 de janeiro, e critica a possibilidade de sanes em razo de sua ineficcia.
Nos discursos de Caicedo Castilla e San Tiago Dantas percebe-se a
utilizao dos mesmos conceitos, mas com interpretaes diferentes sobre as
possibilidades de ao. Os dois pronunciamentos revelam a permanncia da
diviso entre as naes latino-americanas e o impasse na reunio. Para muitos,
novas frmulas seriam necessrias.
No dia seguinte, na terceira sesso da Comisso Geral, pronuncia-se o
secretrio de Estado norte-americano, Dean Rusk, e uma nova possibilidade
levantada. Segundo Moniz Bandeira (1998: 365), o presidente Kennedy havia
indicado na imprensa que poderia modificar a posio norte-americana, o que
se refletiu no discurso do secretrio de Estado.
Compartilhando, em parte, a viso de Castilla e San Tiago, Rusk afirma
que os Estados Unidos simpatizavam com as aspiraes de liberdade poltica e
progresso social do povo cubano. Inaceitvel era a filiao ao marxismoleninismo e o auxlio aos propsitos soviticos, situao condenada previamente,
na reunio de San Jos da Costa Rica, em 1960 (VII RMRE). O secretrio de
Estado exemplifica esse apoio cubano pelas votaes nas Naes Unidas, nas
12

13

DE

REVISTA BRASILEIRA

quais Cuba havia sistematicamente posicionado-se com o bloco sovitico.


Postula, ento: Impulsado por esa f marxista-leninista, el rgimen de Castro se
ha dedicado, no a luchar por la democracia dentro del Hemisferio ni siquiera en
Cuba, sino a pervertir y corromper esa lucha para servir los intereses del comunismo
internacional.
Rusk procura, assim, demonstrar a incompatibilidade do governo
revolucionrio, o que justificaria as seguintes medidas: reconhecimento da
incompatibilidade; excluso do regime de Castro da participao de rgos e
organismos do sistema interamericano, encomendando-se, ao Conselho da
OEA, relatrio que mostrasse a melhor maneira de dar rpido cumprimento
deciso; interrupo da venda de armas; criao de srie de medidas defensivas,
individuais e conjuntas, contra as diferentes formas de agresso poltica e indireta
que se dirigiam contra o hemisfrio. Dean Rusk termina seu discurso com
referncia Guerra Fria: esta no se restringiria contenda entre Estados Unidos
e Unio Sovitica; tratava-se de luta de todos, contra a tirania e pela liberdade.
Especificamente, reunio, nuestra misin actual no es la de permitir que um
tiranuelo que h surgido entre nosotros nos aparte de estas grandes tareas, sino ms
bien ponerlo em su lugar y proseguir esta gran empresa em la que todos estamos
empenados.
Tem-se, portanto, trs discursos exemplificativos das posies adotadas
pelos pases americanos na VIII Reunio de Ministros das Relaes Exteriores.
A posio cubana constituiria quarta vertente, representada pelo ministro
Osvaldo Dortics Torrado, que se pronuncia na tarde do dia 25 de janeiro. O
discurso reflete a posio do governo de Castro durante toda a reunio, e nega
a legalidade e a legitimidade das possveis medidas que viriam a ser tomadas.
As discusses continuam por mais cinco dias. No dia 30 de janeiro, a
nona sesso da Comisso Geral inicia os procedimentos de votao dos dez
projetos de resoluo que haviam sido apresentados. Os projetos tratavam desde
a celebrao de eleies livres e reforma do estatuto da Comisso Interamericana
de Direitos Humanos, at as medidas mais controversas, relacionadas Junta
Interamericana de Defesa e a participao do governo de Cuba em rgos e
organismos do sistema interamericano. A referncia suspenso do governo
cubano da OEA (e no apenas de rgos, conforme o discurso de Rusk), ocorrer
na plenria final, por meio de emenda.
As reunies da Comisso Geral terminam, assim, com a diviso entre os
latino-americanos (o Haiti j mudara sua posio), sem as sanes inicialmente
elaboradas, mas com a alternativa da suspenso. Na prpria nona sesso, San
Tiago expusera a ilegalidade da medida, por no estar prevista no art. 8 do
Tiar. Sua argumentao foi apoiada por outros cinco pases e todos se abstiveram
na votao.
Chega-se questo da suspenso de Cuba da OEA. A autoria do projeto
em si no clara. Mesmo que fosse cogitado antes da reunio, os discursos no

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

faziam referncias ele. Dean Rusk oficializa a possibilidade, mas Caicedo de


Castilla (1970: 296), afirmou que a idia foi colombiana. Arthur Schlesinger
Jr (1965: 716), porm, indica que a proposta foi colocada pelos argentinos. A
posio argentina era prxima brasileira, mas havia urgncia na busca por
solues intermedirias, principalmente por razes internas. Mesmo assim,
no final, a Argentina manteve-se ao lado de Brasil e Mxico.
O projeto de suspenso de Cuba da OEA (e da Junta Interamericana de
Defesa), avanou sobre propostas como o tratado de obrigaes negativas,
mesmo com as alegaes brasileiras, dentre outras, de que a medida seria ilegal.
Para aprov-la, necessitava-se de maioria de 2/3, o que s foi conseguido com
a mudana de posio do Haiti. Aqui tambm h uma controvrsia: diz-se que
o Haiti mudou de posio por presso norte-americana, que oferecia
financiamentos em troca dos votos. Schlesinger Jr. afirma que foram os haitianos
quem chantagearam os Estados Unidos. De qualquer forma, a posio haitiana
foi modificada e a suspenso aprovada.
H que se destacar que apenas a suspenso da OEA no conseguiu
unanimidade. A declarao de incompatibilidade entre o regime cubano e os
princpios do sistema, assim como a suspenso da JID, dentre outros, foram
aprovados por unanimidade. A maioria dos pases afirmaram posteriormente o
sucesso da reunio e rogaram-se vitria sobre as outras propostas.
De uma certa forma, a reunio foi relativamente satisfatria. Sem qualquer
incompatibilidade com a defesa da posio brasileira, a suspenso de Cuba
possivelmente foi soluo necessria para a manuteno da solidariedade
continental. O sistema fora construdo antes da Guerra Fria e, em 1962, era
obrigado a tratar de um tema que no havia previsto. Houve um processo de
adaptao realidade internacional sem grandes prejuzos (mesmo que a soluo
tenha sido ilegal em relao ao Tiar), e estabeleceu-se bases mais slidas para
novas eventualidades. Apenas em 1964, votou-se sanes contra Cuba e
modificou-se a Carta da OEA para prever a suspenso, mas Punta del Este
tornou-se a base do sistema interamericano, por exemplo, no caso da crise dos
msseis de outubro de 1962. Criou-se mecanismos de ao na Guerra Fria;
talvez esse tenha sido um dos mritos da VIII RMRE.
Em buscas das razes brasileiras
O problema ao projeto de suspenso de Cuba apontado em discursos de
San Tiago Dantas, durante a reunio, foi sua ilegalidade. O Brasil questionara
a prpria convocao da conferncia e, quando surgiu a proposta, mostrou-se
inflexvel na sua condenao. Do ponto de vista jurdico-institucional, a reunio
de Punta del Este foi convocada legalmente, em razo dos precedentes
estabelecidos na X Conferncia Interamericana (1954), e na VII RMRE (1960).
A natureza do regime cubano no poderia justificar sanes de qualquer forma,
14

Publicado tambm na Revista Brasileira de Poltica Internacional de dezembro de 1961

15

DE

REVISTA BRASILEIRA

mas o patrocnio de guerrilhas na Amrica Latina abria a possibilidade de


punio. No havia previso no Tiar a suspenso de um pas, o que tornou o
ato de suspenso de Cuba contrrio letra do tratado. A reflexo jurdica,
assim, favorece a posio que o Brasil adotou.
No explica, todavia, as razes que levaram a um posicionamento que
condenou qualquer medida contra a ilha, que se manteve coerente nos discursos
e props medidas alternativas na busca por uma soluo negociada, mas que
no votou negativamente suspenso do governo de Fidel Castro, preferindo a
absteno. Oliveiros Ferreira (1985: 212), e Adolf Berle Jr (1962:103),
oferecem elementos a partir dos quais parte este exerccio de compreenso da
poltica externa do evento. Segundo Ferreira, para o Brasil, no era apenas o
problema jurdico que estava em jogo. Era tambm a questo de afirmar posio
que no discrepasse da de Quadros, para no dar a impresso de subservincia
aos Estados Unidos. Berle, por seu turno, afirma que a crucial fact was that
several of the six governments abstaining from voting on the resolution excluding
the Castro regime from the Inter-American councils did so not because of inherent
disagreement, but because their internal situation was such that their governments
felt they could not act.
A participao brasileira na VIII RMRE deve ser entendida como a
interseco entre um projeto de poltica externa claramente delimitado no
governo Jnio Quadros, que definiu uma linha poltica para o caso cubano em
1961, e que foi mantido por Goulart no incio de 1962, mais exigncias do
quadro poltico domstico aps a crise da renncia, caracterizado pela
radicalizao poltica. Assim, a Poltica Externa Independente (PEI), teve em
Cuba um desafio concreto e a utilizou, possivelmente, como vitrine de atuao.
Sua liberdade de movimento, porm, estava seriamente limitada pela
controvrsia interna.
Formulada pelo presidente Jnio Quadros e seu chanceler, Afonso Arinos,
a PEI adquiriu essa designao posteriormente, j na gesto de San Tiago
Dantas. Mesmo assim, convencionou-se denominar todo o perodo com a
expresso Quadros-Goulart , devido continuidade que se pde observar.
Os princpios fundamentais da PEI foram publicados em artigo de Quadros
para a Foreign Affairs de agosto de 19619.
O presidente Jnio Quadros destaca a dimenso e a fora do crescimento
populacional e do potencial econmico do pas, e afirma que o Brasil deixara
de seguir uma linha subsidiria para perseguir efetivamente seus interesses. O
principal desses interesses centrava-se no desenvolvimento econmico; este
orientava a poltica externa, a partir da busca por se tornar independente da
Guerra Fria, aproveitando assim todas as oportunidades que fossem oferecidas.
Reafirma a ligao brasileira com o mundo ocidental, com a prioridade da

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

democracia (fala da associao brasileira ao bloco ocidental), o reconhecimento


da legitimidade da luta pela liberdade econmica e poltica. No deixa de
reconhecer que o socialismo no interessa aos pases latino-americanos, mas,
dada a pobreza que assolava a regio, ele poderia avanar. Percebe-se, assim, a
relao que o autor faz entre o desenvolvimento econmico e o enfrentamento
da ameaa comunista, retomando, de certa forma, o argumento central da OPA.
O princpio de ao retirado dessa definio consistia em impedir que a
confrontao ideolgica afetasse as possibilidades de crescimento que o pas
tanto necessitava. Conforme afirmou a Mensagem ao Congresso Nacional de
196110: O Brasil s pode ver a causa ideolgica condicionada por seu carter
nacional e seus interesses legtimos. O grande interesse brasileiro, nesta fase
histrica, o de vencer a pobreza, o de realizar efetivamente seu desenvolvimento.
O desenvolvimento e a justia social so da essncia mesma dos ideais
democrticos.
Salienta Clodoaldo Bueno (2002: 310), que a poltica de Jnio Quadros,
mesmo que possusse um importante componente regional, partia de uma
concepo universal e se caracterizava essencialmente por seu pragmatismo.
Buscava promover os interesses nacionais, adotando uma posio independente
(e no neutralista, segundo o presidente), perante outras naes, sendo que
um dos elementos fundamentais caracterizava-se pela busca por
desenvolvimento dentro de um quadro internacional especfico. A Guerra Fria
separava as naes em blocos, o que limitava a margem de ao, principalmente
em relao aos mercados; por exemplo, o Brasil ficava limitado majoritariamente
Europa e aos Estados Unidos. O termo independente, portanto, talvez
possa ser utilizado tanto como uma afirmao da ruptura com linhas anteriores
da Poltica Externa Brasileira, quanto como uma declarao em relao Guerra
Fria, de independncia da disputa ideolgica.
Poucos eventos conjugaram os desafios da PEI como Cuba. Conforme
apontado na primeira parte do presente trabalho, no incio da dcada de 1960,
Cuba era (junto com Berlim), elemento de grande tenso da disputa ideolgica
entre Estados Unidos e a Unio Sovitica. Para um pas que buscava a
independncia ideolgica, a atuao nesse caso seria praticamente uma vitrine,
principalmente para os pases do bloco oriental.
Havia, tambm, as variveis regionais e as tendncias histricas do
relacionamento interamericano, que inspiravam a busca pela no-interveno
e solues negociadas contra aes intervencionistas, as quais poderiam abrir
precedentes (talvez at contra atitudes como a PEI). Finalmente, tinha-se a
diplomacia entre Brasil e Estados Unidos, sobre a qual se buscava imprimir
um relacionamento mais igualitrio (e no mera oposio), mas cujas
repercusses no Brasil, dividiam a opinio pblica. Assim, a questo cubana
10

In: ARINOS, Filho. Diplomacia Independente. p. 156.

16

11 Documento de 24 de novembro de 1960, assinado por Vasco Leito, apontava uma possibilidade de
diminuio da tenso entre Cuba e EUA. Embaixada dos Estados Unidos do Brasil em Cuba, telegrama
n 255/920. (24h)(22). Arquivo Ministrio das Relaes Exteriores.
12 Informe da chancelaria brasileira ao ministro Arinos. In : ARINOS, Filho. p. 175

17

DE

REVISTA BRASILEIRA

possivelmente consistiu num dos maiores testes da PEI, o que destaca a


importncia da VIII RMRE.
A construo da poltica de Jnio Quadros em relao Cuba iniciou-se
ainda na campanha presidencial, em visita que o ento candidato fez, junto
com Arinos em 1960. Segundo as consideraes deste (2001: 129), a questo
passaria pela revitalizao da ONU e da OEA, com a reintegrao de Cuba ao
sistema, processo cuja mediao brasileira poderia ser til. J nesse momento,
Arinos tratava de se evitar jogar os cubanos para o bloco oriental.
At 1961, as relaes das Amricas com Cuba ainda no haviam entrado
em fase mais aguda. O governo JK via a Revoluo Cubana sob o prisma da
Operao Pan-Americana e o relacionamento com os Estados Unidos. Nas
reunies interamericanas, principalmente na VII RMRE (em 1960) na qual
se condenou o comunismo sem referncias diretas a Cuba em tendncia
mais prxima aos Estados Unidos. No assumiu, contudo, apoio completo ao
governo Eisenhower, defendendo, dentre outros, o princpio da no interveno
e a busca por uma soluo pacfica11.
Foi no governo Jnio Quadros que o Brasil construiu um plano mais
elaborado para o tratamento do tema. Com a radicalizao do conflito,
ocorreram vrias gestes do governo norte-americano, fosse para pressionar
por uma reunio de consulta, ou um posicionamento contrrio a Castro, fosse
para pedir a ajuda brasileira em uma soluo negociada12. De uma dessas
consultas (25 de abril), resultou memorando de 2 de maio de 1961 (Arinos,
2001: 179), do chanceler para o presidente, no qual se aprofunda a questo e
se define linhas de ao.
O chanceler afirma que, dada a capacidade de os Estados Unidos conseguirem
apoio de outros governos para uma reunio de consulta, o Brasil no deveria
deixar de comparecer, principalmente em razo de sua importncia no
continente. Em questo, encontravam-se, na viso do ministro, duas teses
aparentemente antagnicas: a solidariedade continental e a no-interveno.
O ponto mais sensvel talvez fosse a posio norte-americana, que parecia ao
chanceler decidida ao diplomtica e jurdica (sanes), at porque uma
interveno sem cobertura legal lhe criaria uma situao extremamente grave
(como de fato ocorreu com a Baa dos Porcos).
Com esse pressuposto, afirmou-se que duas linhas de ao eram possveis
ao Brasil: na primeira, evitar-se-ia a condenao do comunismo, mas o resultado
no seria profcuo, visto que isolaria o pas no continente, alm de efeitos
danosos com relao opinio pblica interna. Por outro lado, a possibilidade
de apoiar uma interveno em Cuba poderia afetar a linha de independncia

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

da poltica externa, que tinha como pontos fundamentais o apoio ao princpio


da no-interveno e luta anticolonialista. Acreditava-se, assim, que com
habilidade e boa-f, o pas conseguiria entrosar as regras de direito e manter
uma defesa coerente da solidariedade interamericana. Diante da constatao
de que caso Cuba radicalizasse sua posio, os Estados Unidos interviriam,
disse Arinos (Arinos Filho, 2001: 175): Ento, ns nos oporamos
interveno em Cuba, feita a pretexto de prevenir a Amrica contra a interveno
do comunismo internacional. Mas, ao mesmo tempo, ns concordaramos
com todas as medidas preventivas que visassem evitar os riscos que o comunismo
traria a certos pases mais expostos da Amrica do Sul [...], os quais, realmente,
ficaro em srios apuros, caso se consolide, em Cuba, um fidelismo comunista.
Faramos algo como o cordo sanitrio que cerca a Alemanha oriental.
Esse posicionamento permaneceu durante todo o governo de Jnio
Quadros13, tanto na condenao ao episdio da Baa dos Porcos, quanto na
tentativa do Brasil de auxiliar as partes a chegarem a um acordo, como ocorreu
no episdio relatado por Roberto Campos, entre Che Guevara e o embaixador
norte-americano, na Conferncia de Punta Del Este de agosto de 1961, poucos
dias antes da renncia do presidente.
A poltica desenvolvida por Jnio Quadros foi mantida na soluo
parlamentarista do governo de Joo Goulart. O programa de governo
apresentado pelo presidente do Conselho de Ministros, Tancredo Neves,
Cmara dos Deputados14, mantinha as linhas da PEI, lideradas agora pelo
chanceler San Tiago Dantas. A continuidade fica patente na conhecida reunio
da Casa das Pedras. Reuniram-se diplomatas, polticos e especialistas, grande
parte nomeados ainda no governo Jnio, para discutir diversos assuntos da
agenda externa, principalmente Cuba. Na mesma linha do memorando de
Afonso Arinos, Vasco Leito da Cunha props o que ficou chamado de projeto
de Finlandizao de Cuba, consubstanciada no tratado de obrigaes
negativas. Isso no significava a aceitao de um regime comunista (as
autoridades brasileiras condenavam-no unanimemente); centrava-se na garantia
cubana de no contrair alianas militares, limitar suas compras de armas e
abster-se de propaganda poltica nos vizinhos (criando uma situao semelhante
a da Finlndia). San Tiago Dantas aprovou o plano imediatamente, cujas linhas
gerais foram expressas na alocuo de 12 de janeiro de 1962.
Em Punta del Este, assim, o Brasil, em grande medida, manteve posio
coesa, a partir de planos elaborados ao longo de 61. O Brasil buscava uma
forma de atuao internacional que, ao mesmo tempo em que defendia valores
como a democracia ocidental, permitia o contato e negociao com outros
blocos. A independncia significava a diminuio da influncia do confronto
13
14

Discursos de Arinos na Cmara dos Deputados. 17 de maio, 6 de junho e 28 de julho.


In: DANTAS. 1962. p. 17.

18

19

DE

REVISTA BRASILEIRA

ideolgico na formulao da poltica externa. Isso constituiu ponto essencial


para a posio brasileira na VIII Reunio.
Houve, porm, contradies. Se, por mais que fosse ideal, o tratado de
obrigaes negativas encontrava resistncia nos prprios cubanos o que
inviabilizava-o por que manter o posicionamento e no aceitar medidas mais
enrgicas? Por outro lado, se se vislumbrava a possibilidade de aplicao do
tratado e a mediao entre Cuba e o hemisfrio, por que houve absteno, e
no se votou contra a resoluo que suspendia o governo revolucionrio?
As respostas a essas indagaes possivelmente se encontram no segundo
ponto de influncia da poltica externa brasileira para a poca, a questo interna.
Desde o incio da Revoluo Cubana, em 1959, a viso dos atores domsticos
dividia-se, em grande medida, pela prpria polarizao no pas. Segundo
Skidmore (2000: 18), no fim da dcada de 1950 e incio dos anos 1960, o
Brasil viu-se em profunda crise institucional, resultante do fracasso em criar
instituies e processos polticos que pudessem canalizar e dirigir as rpidas
mudanas sociais e econmicas que transformaram o Brasil, desde 1930. O
governo de Jnio enfrentou graves problemas, polticos e econmicos, os quais
podem ser relacionados, por exemplo, aos motivos que levaram criao da PEI.
A prpria execuo da PEI, especialmente no caso de Cuba, causava
controvrsias. Jos de Brito Cruz (1989: 70), afirma que um dos objetivos da
PEI era de mbito interno, de cooptar setores da esquerda para um governo
originrio de uma coalizo conservadora. No era possvel, porm, desconsiderar
a oposio anticomunista, o que o prprio chanceler Arinos revela em
memorando (2001: 128), elaborado aps a visita do embaixador Cabot.
Talvez seja importante retomar as consideraes iniciais sobre a PEI.
Mesmo que Jnio buscasse cooptar a esquerda, mais provvel pelos discursos
que a poltica externa buscava efetivamente isolar-se da disputa ideolgica,
favorecendo interesses nacionais, com qualquer dos blocos. O resultado mais
imediato, porm, foi principalmente a oposio dos dois lados. Um dos eventos
mais reveladores dos problemas internos da PEI foi o episdio da condecorao
de Che Guevara. Provavelmente, resultado de uma intermediao de Jnio
entre Cuba e a Santa S, ocorreu pouco antes da renncia e atraiu ainda mais
ateno para a questo cubana.
Tem-se, em seguida, a crise da posse e as questes da ascenso do presidente
Joo Goulart. Mais uma vez, conforme Brito Cruz (1989: 71), o governo
Goulart nasce sobre o signo da suspeio ideolgica. A continuidade da linha
adotada por Jnio, assim, torna-se mais difcil, especialmente s vsperas da
VIII RMRE. Mesmo setores mais moderados entram no debate, como foi o
caso da carta publicada por quatro ex-chanceleres, a qual pedia medidas mais
enrgicas em relao ao governo Castro. Mario Gibson Barbosa (1992), relata
que a proposta brasileira tinha o apoio de vrios setores da esquerda, mas ele se
tornava incmodo por polarizar a questo.

POLTICA INTERNACIONAL

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

HLIO FRANCHINI NETO

As presses internas so observadas claramente nas instrues do Conselho


de Ministros delegao brasileira. O documento afirma que o Brasil no
votaria sanes contra Cuba, pois essas medidas apenas serviriam para agitar a
opinio pblica e radicalizar ainda mais a poltica interna do Brasil. Tanto os
relatos de Arinos e Gibson Barbosa, quanto reportagens da poca (por exemplo,
artigo do Correio Paulistano de 20 de janeiro), demonstram a clara influncia
dos eventos internos na posio brasileira em Punta del Este.
Talvez o principal efeito das presses domsticas tenha sido o de limitar
as opes da delegao e no modificar sensivelmente a linha de ao traada
ainda no governo Jnio. O Brasil manteve uma posio consistente com os
princpios da PEI e ganhou a simpatia de diversas delegaes e setores da
imprensa ocidental, como o caso do New York Times e The Economist. O apego
inflexvel ao Direito, porm, pode tanto significar a consistncia do respeito
brasileiro s regras interamericanas, quanto a tentativa de utilizar-se de
argumentos neutros, sobre os quais nenhuma posio ideolgica poderia se
sobrepor. Assim, se possvel que a posio contrria suspenso de Cuba
tenha se dado pelo respeito s normas, especialmente do chanceler brasileiro,
pode ser que buscasse se isolar da deciso; conforme o relato de Oliveiros
Ferreira no incio deste trabalho, a questo jurdica no era impossvel de ser
resolvida.
A absteno brasileira sobre suspenso de Cuba da OEA refletia, de certa
forma, a necessidade de minimizar controvrsias internas. Ao mesmo tempo,
aprovou-se a suspenso cubana da Junta Interamericana de Defesa. Essas duas
votaes possivelmente indicam o desejo de atender s reivindicaes diversas,
da esquerda (absteno suspenso), e da direita (sim na suspenso da JID).
No se pode esquecer, conforme Gibson Barbosa, que o presidente Goulart
chegou a mudar de posio em razo da presso norte-americana, mas a
modificao no se concretizou devido recusa do chanceler em atender a
ligao, pouco antes da sesso final.
Na volta ao Brasil, San Tiago enfrentou problemas (em debates na Cmara),
e provavelmente sua atuao em Cuba influenciou negativamente a sua
indicao a primeiro-ministro. Mesmo assim, a poltica adotada somente foi
alterada com o golpe de 1964.
A posio brasileira em Punta del Este pode ser entendida, assim, como
o resultado de um projeto de poltica externa traado em razo das necessidades
do pas dentro de uma conjuntura internacional especfica, no qual destacavase o problema cubano. Cuba conjugava diversos elementos da realidade
internacional e tornava-se uma espcie de vitrine para a demonstrao do novo
posicionamento do pas. Era necessrio encontrar uma soluo negociada, dentro
dos princpios da PEI, mas elementos domsticos limitavam a participao
nacional. O resultado da VIII RMRE, mesmo sem a prevalncia completa da
viso brasileira, foi relevante na concretizao dos princpios e idias contidos
20

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

nos discursos que instituram a PEI e na revelao dos seus limites domsticos
e internacionais.

Recebido em 11 de abril de 2005


Aprovado em 10 de setembro de /2005
Referncias bibliogrficas
AMOROSO LIMA, Alceu. A Posio do Brasil em Punta del Este. in: Revista Brasileira de
Poltica Internacional. ano V, n. 17. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Relaes
Internacionais. Mar, 1962.
ARCHER, Renato. San Tiago e a Poltica Externa Independente. In: San Tiago vinte anos
depois. Jos Vieira Coelho et al. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1985.
ARINOS, Filho, Afonso. Diplomacia Independente: um legado de Afonso Arinos. So Paulo: Paz
e Terra, 2001.

21

DE

REVISTA BRASILEIRA

No presente trabalho se procurou analisar a posio brasileira na VIII RMRE,


a qual, dentre outras medidas, suspendeu o governo de Fidel Castro da OEA.
Para tanto, procedeu-se contextualizao da questo e o caminho percorrido
at a aprovao e incio da conferncia, em janeiro de 1962. Em seguida, analisouse a reunio, seus argumentos e resultados. Com todos os elementos gerais
estabelecidos, estudou-se a poltica externa brasileira. Cabe, talvez, voltar ao
questionamento inicial do embaixador Teixeira Soares, sobre o mrito da reunio.
Uma viso positiva da VIII RMRE possvel tanto do ponto de vista do
sistema (que favoreceu a suspenso), quanto da posio brasileira: a conferncia
atingiu resultados satisfatrios, a partir de uma viso do contexto da Guerra
Fria (sua escalada na regio), e a necessidade de manuteno da solidariedade
continental; exatamente essa questo do conflito global interferindo no plano
regional (ou mesmo domstico), que o Brasil buscava superar, neutralizando o
conflito ideolgico, por exemplo, pela Finlandizao de Cuba. Portanto, a
poltica externa brasileira traduzida na proposta de Punta del Este, talvez fosse a
mais eficaz para a Amrica Latina, por afastar-se do conflito ideolgico e abrir
espao para o tema do desenvolvimento. Como isso no foi possvel, o resultado
foi satisfatrio se observado dentro da conjuntura mundial. Nesse sentido, talvez
seja possvel afirmar que o resultado da VIII RMRE foi um second best.
H tambm a relao entre o evento e as mudanas na poltica externa
brasileira. A reunio demonstrou a fora e os limites da PEI. Talvez este tenha
sido, em relao poltica externa brasileira, o maior mrito da Conferncia de
Punta del Este de janeiro de 1962.

POLTICA INTERNACIONAL

Concluso

HLIO FRANCHINI NETO

ARON, Raymond. A Repblica Imperial: os Estados Unidos no Ps-Guerra. Rio de Janeiro:


Zahar, 1975.
BARBOSA, Mrio Gibson. Na Diplomacia, o trao todo da vida. Rio de Janeiro: Record,
1992.
BERLE, Adolf A.. Latin Amrica. Diplomacy and Reality. New York: Harper Colophon,
1962.
BROWN, Seyom. The Faces of Power: constancy and change in United States Foreign Policy
from Truman to Clinton. New York: Columbia University Press, 1994.
CAMPOS, Roberto. A Lanterna na Popa: memrias. Rio de Janeiro: Topbooks, 1994.
CASTILLA, Jose Joaquin Caicedo. El derecho internacional en el Sistema Interamericano.
Madrid: Ediciones Cultura Hispanica, 1970
CERVO, Amado Luiz. BUENO, Clodoaldo. Histria da Poltica Exterior do Brasil. Braslia:
Editora UnB, 2002.
______, Amado Luiz. Latin America and the Cold War. In: Coluna Alm do Quadro Negro.
Disponvel em: <http://www.relnet.com.br>.
CRUZ, Jos Humberto de Brito. Aspectos da evoluo da diplomacia brasileira no perodo da
poltica externa independente (1961-1964). In: Ensaios de Histria Diplomtica do Brasil
(1930-1986). Introduo de Rubens Ricupero e seleo, organizao e edio de Srgio
Danese. Braslia: FUNAG/IPRI, 1989.
DA CUNHA, Vasco Leito. Diplomacia em Alto-Mar. Depoimento ao CPDOC. 2a. Edio.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2003.
DANTAS, San Tiago. Poltica Externa Independente. Rio de Janeiro: Editora Civilizao
Brasileira, 1962.
FERREIRA, Oliveiros S. Cuba, ou o desafio da Dvida Externa. In: Poltica e Estratgia, vol.
III, n. 2. abr/jun 1985.
KAPLAN, Lawrence S. Recent American Foreign Policy: conflicting interpretations. Illinois:
The Dorsey Press, 1968.
MELLO E SILVA, Alexandra. Desenvolvimento e Multilateralismo: um estudo sobre a
Operao Pan-Americana no contexto da poltica externa de JK. In: Contexto Internacional,
Rio de Janeiro, vol. 14, n. 2, jul/dez 1992.
MONIZ BANDEIRA, Luiz Alberto. De Mart a Fidel: a Revoluo Cubana e a Amrica
Latina. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1998.
PERKINGS, Dexter. The United States and Latin Amrica. Baton Rouge: Louisiana State
University Press, 1961.
QUADROS, Jnio. Nova Poltica Externa do Brasil. In: Revista Brasileira de Poltica Internacional.
Ano IV, n. 16. Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais, 1961.
SCHLESINGER JR., Arthur. A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House. Greenwich:
Fawcett Publications Inc, 1965.
SKIDMORE, Thomas. Brasil: de Getlio a Castelo. 12a. ed. So Paulo: Paz e Terra, 2000.
SMITH, Peter H.. Talons of the Eagle: dynamics of US Latin American relations. 2nd Edition.
New York, Oxford: Oxford University Press, 2000.
TEIXEIRA SOARES, Emb. O Brasil no conflito ideolgico global (1937-1979). Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 1980.

22

A POLTICA EXTERNA INDEPENDENTE EM AO: A CONFERNCIA DE PUNTA DEL ESTE DE 1962

VASQUEZ, Modesto Seara. Tratado General de la Organizacin Internacional. Mxico: Fondo


de Cultura Econmica, 1974.
WALKER, Martin. The Cold War. Vintage, 1993.
WEFFORD, Francisco. O Populismo na poltica brasileira. 2a. ed. So Paulo: Paz e Terra, 1980.

Abstract
Considered by San Tiago Dantas as a landmark meeting for the formation of
Americanism, the Conference of Punta del Este of January 1962 dealt with the effects
of the Cuban Revolution on the Hemisphere. A resolution was approved declaring the
incompatibility of communism with American principles, suspended Cuba from the
Inter-American Defense Board (IDB) and from the Organization of American States (OAS).
The Brazilian participation gained high distinction and had repercussions not only
domestically but also internationally. The present work seeks to analyse the reasons that
led Brazil to condemn communism in Cuba and approve the suspension of this country
from the IDB, without, however, agreeing to the suspension of Cuba from the OAS.
Palavras-chave: Conferncia de Punta del Est Poltica Externa Brasil
Key words: Conference of Punta Del Est Foreign Affairs Brazil

23

DE

REVISTA BRASILEIRA

Considerada por San Tiago Dantas como uma reunio que marcou poca na formao
do americanismo, a Conferncia de Punta del Este, de janeiro de 1962, dedicou-se a
tratar dos efeitos da Revoluo Cubana no hemisfrio. Declarou-se a incompatibilidade
do comunismo com os princpios americanos e suspendeu-se Cuba da Junta
Interamericana de Defesa (JID) e da OEA. A participao brasileira teve grande destaque
e repercusso tanto interna quanto internacionalmente. Procura-se analisar as razes
que levaram o Brasil a adotar a posio de condenar o comunismo cubano e aprovar a
suspenso de Cuba da JID, sem, porm, concordar com sua suspenso da OEA.

POLTICA INTERNACIONAL

Resumo