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Corrupo, cultura poltica e reformas

no Brasil1
Corruption, political culture and reforms in Brazil

Fernando Filgueiras1
Ana Maria Montandon 2
Brbara Magalhes Aguiar de Oliveira3
Ivna Mascarenhas Abreu4
Resumo: Este artigo investiga a relao
entre corrupo e democracia, enfocando
algumas questes relativas experincia democrtica brasileira ps-1988. Pretendemos
mostrar como, apesar de um sentimento
existente na opinio pblica brasileira de
que a corrupo se faz mais presente na
cena pblica, houve avanos no que tange
gesto e administrao da coisa pblica. Este
artigo se baseia em dados de pesquisas de
survey realizadas pelo Centro de Referncia
do Interesse Pblico da Universidade Federal
de Minas Gerais. Argumentamos que uma
viso culturalista pode encobrir avanos
conquistados na dimenso do controle,
alm de um tratamento fatalista que pouco
contribui para o aprimoramento institucional
da democracia.

Abstract: This article investigates the relation between and democracy, emphasizing
some questions related to the Brazilian democratic experience after 1988. We intend
to show how, despite of a existent feeling in
the Brazilian public opinion that corruption
is more present at the public scene, progress
has been made regarding the management
and administration of the public affairs. This
article is based on data of survey researches
promoted by Public Interest Reference Center of the Minas Gerais Federal University.
We argue that a culturalist view may cover
up achieved advances in the control dimension, besides a fatalist treatment which has
given little contribution to the institutional
improvement of democracy.

Palavras-chave: Corrupo. Cultura poltica. Democracia. Controle da corrupo.


Keywords: Corruption. Political Culture. Democracy. Corruption control.

1. PREMBULO ANALTICO
A definio do conceito de corrupo s possvel por meio de uma
observao histrica balizada em contextos lingusticos altamente diferenciados no
tempo. No h uma nica abordagem ou uma lei capaz de definir a corrupo de uma
maneira totalizante, estando ela referida a contextos de linguagens e interlocues
prticas que se modificam em funo dos diferentes problemas que configuraram
a histria poltica.
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Nesse sentido, o regresso experincia do mundo antigo e medieval


revela que a corrupo estaria ligada a processos mais amplos de degenerao das
instituies polticas, relacionando-se com o sentido da palavra diaphtora, no grego, e
corrumpere, no latim, que tm sua significao em torno de ideias como putrefao,
destruio, runa. A corrupo estaria relacionada aos momentos de decadncia de
imprios e reinos, representando o momento no qual o governo se degenera para
formas injustas ou eticamente consideradas ruins. Esta compreenso da corrupo
relacionada a processos mais amplos de decadncia uma marca forte da herana
do pensamento grego no pensamento ocidental, em especial se considerarmos as
filosofias de Plato e, principalmente, de Aristteles (FILGUEIRAS, 2008).
O que importante observar, ademais, que no mundo antigo e no
mundo medieval a noo de democracia teria uma valorao inversa se comparada
com o pensamento poltico contemporneo. A democracia representaria o regime
da corrupo, o que no aristotelismo significaria a existncia de um povo desejoso,
marcado, sobretudo, pela indistino e pela igualdade. A marca do aristotelismo
est no modo como a afirmao de uma racionalidade baseada em uma cosmologia
assentada em uma ordem do mundo configura um entendimento da corrupo como
uma decadncia dos valores, especialmente das mais altas virtudes dos cidados
da polis. Por esta concepo, diferentes historiadores do mundo antigo narram o
mundo dos vcios em suas diferentes comunidades como o elemento primordial para
a decadncia poltica. Por esta maneira que Ccero torna-se ctico com o futuro
de Roma, descrevendo a corrupo da Repblica como a ascenso da injustia e
de um povo desobediente lei. Ou ao modo como Salstio descreve a corrupo
da Repblica romana por uma decadncia de virtudes tais como a honestidade.
Ou mesmo, mais tardiamente, Santo Agostinho descrevendo a corrupo como o
processo da decadncia da prpria condio humana.
conhecida a ideia de Aristteles segundo o qual a vida se dividiria entre
a polis e o oikos, sendo a primeira o espao da aparncia onde as decises da comunidade seriam tomadas; e a segunda, o espao das necessidades, da privao e da
1 O presente texto foi discutido na mesa Corrupo e cultura poltica no Brasil, realizada em 24 de
setembro de 2010 no auditrio do Centreinar/UFV, durante as atividades da I Semana Acadmica de
Cincias Sociais da UFV Cincias Sociais e vida pblica. Participaram do debate os professores Raul
Magalhes (UFJF), Diogo Tourino de Sousa (DCS/UFV) e Marcelo Jos Oliveira (DCS/UFV).
2 Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal de Minas Gerais (DCP/
UFMG). Autor de Corrupo, democracia e legitimidade (Editora UFMG, 2008). Email: fernan-

dofilgueiras@hotmail.com

3 Discente do curso de Cincias Sociais da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Bolsista de
iniciao cientfica da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG). Email:
barbara_moca@hotmail.com
4 Discente do curso de Cincias Sociais da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Bolsista de
iniciao cientfica da Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG). Email:
barbara_moca@hotmail.com
5 Discente do curso de Cincias Sociais da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) e de Administrao Pblica da Escola de Governo Paulo Neves de Carvalho da Fundao Joo Pinheiro. Emaail:
ivnaabreu98@gmail.com
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opacidade (ARISTTELES, 2002). A vida na polis exigiria, de acordo com o estagirita,


uma vida dedicada s virtudes da cidadania, o que demandaria o fato de os cidados
serem distintos dos demais. A distino seria o trao fundamental para a vida da
polis, porquanto a existncia da comunidade estaria confiada a cidados de bem. A
vida no oikos, entretanto, no exigiria virtudes mais aguerridas ou pr-existentes. A
vida no oikos marcada pelos desejos, pelas necessidades e pela reproduo, o que
no necessariamente contribui para a grandeza da comunidade. O que importante
observar um ponto de quase acordo, no mundo antigo: a democracia seria uma
das piores formas de governo, representando um estgio elevado da decadncia
porque promoveria a igualdade de condies e a prevalncia do oikos sobre a polis.
As revolues burguesas proporcionaram, por outro lado, uma guinada
na compreenso dos valores fundamentais da poltica. Um dos mais relevantes,
sem dvida, o fato da igualdade como um pressuposto fundamental da condio
da cidadania. Alxis de Tocqueville observou que o feito principal da modernidade
a constituio de sociedades regidas pela igualdade. Igualdade esta que no deve
ser compreendida como uma igualdade substancial entre os homens, mas como
o fim das hierarquias que organizavam objetivamente a tradio do ocidente pela
distino. Nas democracias no h distino entre os cidados, sendo o individualismo um dos traos marcantes da modernidade poltica (TOCQUEVILLE, 1998). Se
associarmos a ideia da igualdade com a ascenso da sociedade burguesa, percebe-se
que a democracia inverte a constituio da moralidade poltica. O que antes era
a ao poltica pautada nas virtudes do carter, na modernidade tornou-se a ao
dirigida e racionalizada pelos interesses. No qualquer interesse, mas um interesse
bem compreendido, segundo Tocqueville (1998), ou interesse como a amarra das
paixes (HIRSCHMAN, 1997).
O conceito de interesses representou um momento de ruptura realizado pelo pensamento poltico moderno, sem que a poltica estivesse presa a uma
concepo de virtudes (HIRSCHMAN, 1997). A democracia, por outro lado,
um arranjo institucional em que a ideia de interesse central para a construo
da legitimidade. Como se trata de uma vida institucional, a democracia separa os
correlatos funcionais do interesse privado e do interesse pblico, fazendo com que
a construo da legitimidade esteja assentada no segundo como princpio heurstico. Ou seja, o interesse pblico a construo de um princpio de legitimidade,
porquanto envolve o consentimento que indivduos morais do para a origem da
autoridade poltica. A rigor, o conceito de interesse pblico rido o bastante para
no se ter uma noo emprica do que realmente . Da o conceito de interesse
pblico espelhar muito mais um consentimento em torno de valores e normas do
que propriamente um dado emprico.
O consentimento um princpio de legitimao, que permite a passagem
do privado ao pblico, de acordo com uma separao radical entre a vida institucional
e o cotidiano dos cidados. O interesse, como indica Hirschman, um domesticador das paixes e permite a construo de um critrio de legitimidade, visto que
moraliza as concepes polticas de sociedades comerciais marcadas pela diviso
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do trabalho (HIRSCHMAN, 1997). O consentimento a capacidade de construo de um acordo motivado por regras, sendo a representao a capacidade do
indivduo de vocalizar suas preferncias no mbito dos sistemas administrativos da
sociedade, tendo em vista a formao de uma autoridade poltica. A representao,
nesse sentido, um imperativo da vida democrtica moderna, sendo a poltica uma
esfera de articulao legtima dos interesses, diminuindo a dimenso dos valores
no mbito da moralidade.
A modernidade poltica configurou o fim de uma comunidade hierarquizada, introduzindo o individualismo e os interesses como elementos fundamentais
ao da cidadania. No cabe, nesse sentido, pensar uma vida poltica assentada
em virtudes incondicionais do poltico. A corrupo, nessa chave do pensamento
poltico moderno, quando a passagem do privado ao pblico ocorre de maneira
ilegal. Ou seja, quando o interesse privado se sobrepe ao interesse pblico. Como
o conceito de interesse est relacionado construo de sociedades comerciais, a
vida institucional est balizada no imperativo da representao e na capacidade do
indivduo de ver reconhecido seu interesse no mbito da civitas. O Direito, nesse
sentido, cumpre o papel, na modernidade, de garantir os equivalentes funcionais
do interesse privado e do interesse pblico, diferenciando esferas de juridificao
dos interesses e sobrepondo barreiras que separem ambas as dimenses do mundo poltico (WEBER, 1978). A proteo do Estado contra a corrupo demanda a
repartio de papis entre a administrao pblica e a sociedade, implicando um
inevitvel distanciamento formatado pela engenharia jurdica, de modo a tutelar,
judicialmente, os interesses privados e o interesse pblico.
a categoria interesse que se torna, portanto, chave para se pensar os
termos da representao e da corrupo na poltica. Tomando a ideia de interesse
como constitutiva da representao, a teoria democrtica est assentada em uma
viso econmica, que produz, por sua vez, uma interpretao funcionalista do Estado,
de acordo com a qual seu papel a manuteno do sistema de produo atravs de
um sistema de administrao racional da vida social. Acredita-se, dessa forma, que a
corrupo esteja ligada ao problema dos interesses e que seu controle depende de
sistemas racionais de administrao da sociedade, no sentido de distribuir papis,
funes e direitos. O essencial que esses sistemas administrativos procuram afastar
a vida cotidiana da poltica, garantindo, por meio de normas racionais, a proteo
ao interesse pblico. Contudo, a possibilidade da corrupo no afastada da vida
institucional. No que tange democracia, uma sociedades de indivduos indistintos
entre si no significa o fim da corrupo, mas uma rotinizao dela nas estruturas
de poder. Como aponta Tocqueville:
(...) nas aristocracias, como os que querem chegar direo dos
negcios pblicos dispem de grandes riquezas e o nmero dos que
podem lev-los a tanto costuma ser circunscrito em certos limites,
o governo se acha de certa forma em leilo. Nas democracias, ao
contrrio, os que disputam o poder quase nunca so ricos e o nmero
dos que contribuem para proporcionar o poder enorme. Talvez
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nas democracias no haja menos homens a vender, mas quase no se


encontram compradores de resto, seria necessrio comprar gente
demais ao mesmo tempo para alcanar o objetivo. (...)
O povo nunca penetrar no labirinto obscuro do esprito corteso;
sempre descobrir com dor a baixeza que se oculta sob a elegncia
das maneiras, o requinte dos gostos e as graas da linguagem. Mas
roubar o tesouro pblico, ou vender a preo de dinheiro os favores
do Estado, coisa que o primeiro miservel compreende e pode
gabar-se de fazer igual, chegando a sua vez.
O que se deve temer, por sinal, no tanto a vista da imoralidade
dos grandes quanto a da imoralidade que conduz grandeza. Na
democracia, os simples cidados veem um homem que sai de entre
eles e que alcana em poucos anos a riqueza e o poder; procuram
saber como aquele que ontem era igual a eles v-se hoje investido
do direito de dirigi-los. Atribuir sua elevao a seu talento ou a suas
virtudes incmodo, porque confessar que eles mesmos so menos
virtuosos e menos hbeis do que ele. Assim do como causa principal
alguns de seus vcios, e muitas vezes tm razo de faz-lo. Produz-se
desta forma no sei que odiosa mistura entre as ideias de baixeza
e de poder, de indignidade e de sucesso, de utilidade e de desonra.
(TOCQUEVILLE, 1998, p. 256-257).

Ora, a corrupo, como aponta Tocqueville, comum democracia. Se


temos sociedades que buscam a frugalidade dos bens como um valor fundamental
sua prpria constituio, de se esperar a existncia de cidados pautados por
seus interesses. O problema quando atualizamos a distino entre a polis e o
oikos de maneira a distinguir a ao do Estado como fundamental vida pblica e o
mercado como o espao da vida privada. Na chave liberal do pensamento poltico,
a corrupo representa os vcios dos agentes pblicos, praticados na dimenso do
Estado. No se trata de pensarmos sociedades pautadas na virtude, mas sociedades
que so regidas pelos interesses.
Tomando essa premissa dos interesses, a corrupo analisada a partir
de trs ngulos diferentes: (1) a corrupo realizada pelos polticos profissionais,
na dimenso da representao, envolvendo, especialmente, governantes e parlamentares; (2) a corrupo de funcionrios pblicos, que usam seu poder e prestgio
para auferir vantagens indevidas, isto , a corrupo da burocracia e do aparato
administrativo do Estado; e (3) a corrupo de membros de instituies centrais
do Estado, como a polcia e o Judicirio. O ponto de partida destes trs ngulos
diferentes de anlise da corrupo a contestao da eficincia do Estado como
produtor de bens pblicos.
A corrupo, dessa forma, vista de acordo com a concretizao do
egosmo auto-interessado dos agentes que buscam a maximizao de sua renda
burlando as regras do sistema. A corrupo na poltica, de acordo com Susan
Rose-Ackerman, ocorre justamente na interface dos interesses pblico e privado
(ROSE-ACKERMAN, 1999). Os esquemas de corrupo dependem do modo como
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a organizao institucional permite o uso de recursos pblicos para a satisfao de


interesses privados, tendo em vista o modo como o arranjo institucional produz ao
discricionria por parte das autoridades polticas. Esta discricionariedade ensejada
pelo arranjo institucional incentiva o uso de pagamento de propinas e de suborno
e refora a corrupo no mbito do setor pblico e do setor privado.
Trs ordens de questes so importantes a respeito da corrupo na
modernidade poltica: (1) a democracia torna a corrupo mais transparente ao
pblico; (2) a corrupo vista, sobretudo, na atuao do Estado e na ao dos
agentes pblicos, e no como processo de decadncia moral; e (3) a democracia
exige, para sua concretizao, a existncia de instituies de controle, de mecanismos de checks and balances e a existncia de regras burocrticas para gerir os bens
pblicos. Isto significa o fato de a institucionalizao do controle ser fundamental ao
sucesso da democracia, tendo em vista uma concepo de responsabilidade poltica
balizada na existncia de leis racionais, porquanto vinculantes da ao e impessoais.
Pensar a corrupo nesse quadro sociolgico da modernidade significa
interrogar seu alcance na dimenso dos valores e dos interesses dos cidados, qual
o lugar da corrupo na democracia e quais as aes possveis para control-la no
quadro do Estado. As sees seguintes trataro a questo da corrupo a partir da
experincia democrtica brasileira.
2. CORRUPO E CULTURA POLTICA NO BRASIL: A DIMENSO
DOS VALORES E DAS NECESSIDADES
No se pode dizer que haja no mbito do pensamento social e poltico
brasileiro uma teoria da corrupo. Seria um equvoco supor que o problema da
corrupo teria alguma exclusividade em relao ao caso brasileiro.
Entretanto, fundamental observar que a ascenso do pensamento
social e poltico brasileiro ocorre em conjuno com um compromisso pblico das
elites intelectuais com o tema do desenvolvimento. Desde, pelo menos, a dcada
de 1930, o pensamento poltico brasileiro assumiu o compromisso com a modernidade, com o objetivo de retirar o Brasil das condies do atraso, rompendo com
a tradio colonial que o legava a uma posio pequena no quadro das modernas
naes capitalistas. Para essa empreitada, o pensamento social e poltico brasileiro
precisaria identificar as razes do atraso como o elemento primordial para pensar
os desafios da modernidade e as condies e etapas que precisariam ser cumpridas
para proporcionar o desenvolvimento. Nesse sentido, a tarefa da sociologia e da
cincia poltica nascentes no Brasil do sculo XX seria revisitar o passado e a tradio
e identificar as barreiras fundamentais ordem do progresso.
nesse sentido que Oliveira Vianna (1985) denuncia o esprito de cl
regente na sociedade brasileira, acreditando que um Estado autoritrio pudesse
levar o Brasil modernidade por meio da centralizao da autoridade poltica e do
respectivo aniquilamento do poder local fortemente clientelista, autorreferido e
privatista e, por conseguinte, corrompido. A passagem do atraso para a modernidade
exigiria um Estado forte, capaz de romper com o idealismo reinante na ConstituiRevista de C. Humanas, Vol. 10, N 2, p. 318-334, jul./dez. 2010

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o de 1891, que abria o fosso entre o pas legal e o pas real. O pensamento
autoritrio contribuiu para consolidar a concepo segundo a qual o combate
corrupo dependeria de um estado forte, capaz de eliminar a corrupo praticada
na esfera do poder local.
Mas no caso brasileiro recente, uma das linhas interpretativas mais usuais
para entender a corrupo que nos assola est ligada ao conceito de patrimonialismo de Raimundo Faoro (2000). O problema do patrimonialismo comumente
mobilizado para descrever a corrupo no Brasil, tendo em vista a cultura poltica,
a economia, a poltica e a sociedade, de acordo com o problema da modernizao,
do surgimento das modernas burocracias e da legitimao da poltica moderna. A
incorporao do conceito weberiano de patrimonialismo, no mbito de algumas
interpretaes do Brasil, normalmente o foco analtico para o problema da corrupo, o qual recortaremos a fim de compreendermos o modo como o conceito
de corrupo construdo no contexto das disputas intelectuais do pensamento
social e poltico brasileiro.
Supe-se que a tradio poltica brasileira no respeite a separao entre
o pblico e o privado, no sendo, o caso brasileiro, um exemplo de Estado moderno
legitimado por normas impessoais e racionais. O patrimonialismo a mazela da
construo da Repblica no Brasil, de maneira que ele no promoveria a separao
entre os meios de administrao e os funcionrios e governantes, fazendo com que
estes tenham acesso privilegiado explorao de suas posies e cargos. Dado
o patrimonialismo inerente construo da cena pblica brasileira, a corrupo
um tipo de prtica cotidiana, chegando at mesmo a ser legitimada e explicitada
no mbito de uma tradio estamental e tradicional herdada do mundo ibrico. O
patrimonialismo, como nosso vcio de origem, fruto de um Estado que intervm
na sociedade e coordena e comanda, pelo alto, a explorao do mundo produtivo
e mercantil.
O patrimonialismo brasileiro pressupe a existncia de um estamento
burocrtico que centraliza o poder poltico e os privilgios auferidos a partir dele.
O patrimonialismo acarretaria, segundo Faoro, uma cultura autoritria e estatista,
pouco afeita ao interesse pblico. Sendo o patrimonialismo um problema estatal
(FAORO, 2000), nossos vcios de origem a corrupo, em particular so
explicados por um trao distintivo de carter do brasileiro, que estaria relacionado
a uma histria de parasitismo social explcito, tendo em vista uma sociedade estamental e patriarcal, pouco afeita ao capitalismo e ao mundo dos interesses. Uma
sociedade, portanto, regida pela distino entre o estamento burocrtico, detentor dos privilgios, e o povo, expropriado em seu trabalho pelo Estado. A moral
pblica reinante, no contexto do patrimonialismo brasileiro, seria a moralidade do
estamento burocrtico, que dirige e controla, de cima, a sociedade e o mercado.
Entretanto, o Brasil alou uma posio relativamente desenvolvida no contexto
do capitalismo contemporneo. Segundo Schwartzman (1982), o patrimonialismo
brasileiro assumiu um carter modernizador, capaz de romper com a tradio para
atualiz-la. A ao do Estado e da burocracia foi criar o capitalismo brasileiro pelo
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alto, mantendo uma constelao de valores conservadores, capaz de preservar o


sistema de dominao tradicional pelo avano do desenvolvimento. Por conseguinte,
a vertente do patrimonialismo permite identificar uma cultura poltica da corrupo,
identificada por um trao fortemente conservador dos valores, associado a um
contexto de demandas e necessidades ampliadas.
Como um problema de Estado, a corrupo acaba por ser reificada em
uma cultura poltica que considera a atuao quase naturalizada dos agentes pblicos, vistos com enorme desconfiana pela prpria sociedade. Em pesquisa nacional
realizada pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico (CRIP), da Universidade
Federal de Minas Gerais (UFMG), em parceria com o Instituto Vox Populi, com cidados, constata-se o modo segundo o qual a corrupo percebida como prtica
corriqueira dos agentes pblicos. Muito disso ocorre no modo como os cidados
brasileiros percebem o Estado como a instituio central para a realizao do interesse pblico, como especifica o Grfico 1 abaixo:
Grfico 1. Interesse pblico e responsabilidade do Estado
O interesse pblico algo de responsabibilidade do estado resolver
O interesse pblico nem sempre algo de responsabibilidade do estado resolver
O interesse pblico no algo de responsabibilidade do estado resolver
NS/NR
6%
3%

5%
2%

6%
3%

9%
4%

18%

23%

22%

7%
4%
20%

2%
2%

31%

40%

72%

68%

65%

69%

65%

53%

Base:

BRASIL
2.400

Centro Oeste
400

Nordeste
500

Norte
400

Sudeste
651

Sul
450

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico / Vox Populi, 2009.

Pelo fato de, na percepo dos cidados brasileiros, o Estado ser a


instituio central para canalizar e realizar o interesse pblico algo que Faoro
denunciou como nosso estatismo ibrico natural que o Estado seja o espao
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onde a corrupo ocorra. A juzo do cidado brasileiro, a corrupo uma ao


praticada por agentes do Estado. Quando perguntados se ocupantes do alto escalo
do governo aceitariam ou no entrar em um esquema de corrupo, os entrevistados
responderam da seguinte forma (Grfico 2).
Os agentes pblicos, de um modo geral, so vistos com enorme desconfiana por parte da cidadania, que v o Estado como o espao dos vcios, onde a
corrupo, como prtica natural a esse campo, impera. Quando perguntados onde
a corrupo se faria mais presente, os cidados brasileiros afirmam estar ela mais
presente nas instituies pblicas, especialmente aquelas vinculadas ao Estado. A
corrupo se faz mais presente nas instituies legislativas e nas instituies do
Poder Executivo, como aponta o Grfico 3.
Grfico 2. Percepo sobre a atuao de ocupante de cargos de alto escalo
no governo e sua relao com esquemas de corrupo (%)
Mai/08 (Base: 2.421)

Jul/09 (Base: 2.400)

48%
35%

14%

46%

34%

15%
4%

3%
Apenas minoria destas
Mais ou menos a metade
pessoas aceitaria entrar no
aceitaria entrar no

A maioria destas pessoas


aceitaria entrar no

NS/NR

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico / Vox Populi, 2008 e 2009.

Vista na dimenso do Estado, a princpio a corrupo est relacionada


com o espao pblico, tendo em vista a vida institucional da democracia. Apesar de
a democracia ser regida pelo mundo dos interesses, como tratamos anteriormente,
o cidado no v a corrupo em sua prtica cotidiana. Ou seja, a corrupo vista
na dimenso da vida pblica, em que o cidado transfere ao Estado e aos agentes
pblicos o cometimento de atos ilcitos contra o interesse pblico. O cidado no
v a corrupo praticada na dimenso do mundo privado, porquanto no percebe
que ele prprio pode ser um agente que comete corrupo.
comum na democracia o cidado assumir uma posio de cinismo,
em que seus interesses individuais importam mais que o interesse pblico. Nesse
sentido, o cidado brasileiro v a corrupo na dimenso do Estado, acredita no
formalismo da lei como elemento de redeno pblica e no percebe a corrupo
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que ele pratica na esfera privada, regida, sobretudo, por suas necessidades cotidianas (FILGUEIRAS, 2009). O Grfico 4 expe essa ideia. Sempre que se aproxima
do espao do oikos, o cidado brasileiro tende a ver a corrupo menos presente,
representando uma situao de ambivalncia entre os valores, de um lado, e as
necessidades, de outro.
nesse sentido que a democracia exige certa tolerncia com relao
corrupo. Isto no significa que ela deva ser aceita ou endossada publicamente,
Grfico 3. A presena da corrupo em ambientes institucionais e sociais
(mdias)
%

Mai/08 (Base:2.421)

Jul/09 (Base: 2.400)

8,34

Cmara dos Deputados


Senado Federal

8,54

8,02

Cmara dos vereadores

8,43

8,36

Prefeitura

8,34

8,07

As pessoas mais ricas

8,14

8,02

Governo do Estado

7,88

7,56

Polcia Militar
Polcia Civil
O Poder Judicirio
Os empresrios
Polcia Federal

7,72

7,42

7,66

7,37

7,58

7,36

7,54

7,53

7,48

6,64

Presidncia da Repblica

6,99

7,43

A classe mdia

6,89

6,59

Clubes de Futebol

6,57

7,15

Os homens

6,39

6,88

O povo brasileiro em geral

6,32

6,67

A mdia (jornais, revistas, TVs)

6,22

6,33

Movimentos Sociais

6,09

6,32

5,73

6,67

Igrejas Evanglicas
Associao de Bairro

5,46

5,65

5,34

5,84

ONGs
As pessoas mais jovens

5,17

5,42

4,74

5,57

Igreja Catlica

4,60

5,15

As mulheres
As pessoas mais velhas

4,85

As pessoas mais pobres

4,80

Mdia ds mdias

4,26
4,06
3,74
6,80

6,47

Escala: 0 nenhuma corrupo; 10 muita corrupo


Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico / Vox Populi, 2008 e 2009.

mas que a estabilidade poltica e a prevalncia dos direitos individuais no condizem


com uma posio moralista da poltica, que defenda, sobretudo, uma moralizao
da poltica por meio de um combate corrupo. Uma posio moralista na poltica significa anteceder, nos termos de Weber (2002), uma tica dos fins ltimos
a uma tica de responsabilidade, a qual deve imperar no quadro da poltica e da
burocracia na modernidade. A democracia, nesse sentido, deve conviver com a
corrupo, que em sua gramtica no significa a ideia de uma decadncia, mas
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um processo corriqueiro para o qual se deve assumir a posio do controle. Portanto, a democracia exige uma vida institucional calcada na existncia de regras e
procedimentos, com os quais todos possam concordar, para ser legtima. A medida
da ilegitimidade, e nesse caso da corrupo, quando as instituies do lugar a
interesses mal compreendidos.
No caso brasileiro, a maturidade poltica alcanada com a Constituio de
1988 reflete um quadro em que h razovel estabilidade poltica no contexto
da ordem democrtica. Contudo, fundamental desvencilhar a interpretao da
Grfico 4. Percepo sobre algumas ideias relativas corrupo (%)
Concorda totalmente
Discorda em parte

Concorda em parte
Discorda totalmente

No concorda nem discorda


NS/NR

%
Para diminuir a corrupo, esto faltando novas leis, com penas
maiores e mais duras
Se as leis que existem fossem cumpridas e no existisse tanta
impunidade, a corrupo diminuiria
Em qualquer situao, no interessa qual, existe sempre chance da
pessoa ser honesta
Se voc ficar sabendo de algum esquema de corrupo, deve
sempre denunciar s autoridades
Corrupo e honestidade vm de bero: ou a pessoa corrupta ou
no
No tem jeito de fazer poltica sem um pouco de corrupo

17

10 2 4 1

65

19

10 2 3 1

22

17

33

Qualquer um pode ser corrompido, dependendo do preo que for


pago ou da presso que for feita

16

13

O conceito de honestidade relativo, depende da situao

15

17

15

12

13

16

17

24

14

26

11

11

23

11

12

18

19

27

24

3
2

35

41

16

10

11

25

19

33

12

25

20

32

BASE

25

18

26

34

18

20

16

10
32

18

19

3 21

4 6 3

17

25

46

12

15

21

58

16

Em algumas situaes, bobagem a pessoa no entrar em um


esquema de corruo, pois se ela no entrar, outro entra
Algumas coisas podem ser um pouco erradas mas no corruptas,
como por exemplo sonegar algum imposto, quando ele e caro
demais
Se estiver necessitada e um poltico oferecer benefcios em troca do
voto, no est errado a pessoa aceitar
Dar um dinheiro para um guarda para escapar de uma multa no
chega a ser um ato corrupto
Se for para ajudar algum muito pobre, muito necessitado, no faz
mal um pouco de corrupo
Se for para proteger algum de sua famlia, est certo fazer alguma
coisa um pouco corrupta

66

2
3
2.400

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico / Vox Populi, 2008 e 2009.

corrupo de uma viso atvica ligada dimenso da cultura poltica. A tese do


patrimonialismo, portanto, pouco contribui para o avano da agenda da democratizao, que, mais do que olhar para o passado, exige uma compreenso de futuro
capaz de romper com a viagem redonda descrita por Faoro. Na prxima seo,
tratamos dos avanos recentes no mbito da gesto pblica brasileira.
3. AVANOS RECENTES DA QUESTO DO CONTROLE DA
CORRUPO NO BRASIL
Dentro desta linha de pensamento proposta, isto , na abordagem da
corrupo pelo vis da distino entre interesse pblico e privado no mbito da
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administrao pblica e na necessidade de instituies de controle como forma de


combater essa prtica, apresentamos, a partir de pesquisa realizada pelo Centro de
Referncia do Interesse Pblico da UFMG, em parceria com a Controladoria Geral
da Unio (CGU), resultados que demonstram uma percepo do fenmeno mais
ligada a essa perspectiva por parte dos servidores pblicos federais.
Na pesquisa, os servidores foram questionados sobre o alcance dos
mecanismos de controle da corrupo e sobre sua percepo em relao ao lugar
que a ela ocupa no cotidiano do servio pblico. Procuramos compreender, principalmente, as causas de tal prtica. Os resultados apontam para a possibilidade de
um combate pautado por uma postura profissional mais tica, impessoal e transparente, alm da adoo de controle e tratamento judicial mais eficazes na punio
dos culpados (Grficos 5, 6, 7 e 8).
Grfico 5. O interesse pblico corresponde ao interesse do Estado ou ao
interesse da sociedade?

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

Quando questionados a respeito do que entendem sobre interesse pblico, sendo interesse do Estado ou da sociedade, os servidores pblicos, em sua
maioria, 74,8%, entendem, ao contrrio dos cidados, que se trata de um assunto
pertencente esfera da sociedade (Grfico 5). Isso significa que a questo da publicidade em relao s aes do Estado e, portanto, de seus administradores,
central, o que revela um alinhamento entre os valores fundamentais da democracia
e a postura profissional dos servidores.
No entanto, se os servidores absorveram em seu cotidiano o princpio
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Grfico 6. Considera que as normas da administrao pblica so igualmente


aplicadas por todos os servidores, no cotidiano de seu rgo? (%)

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

Grfico 7. No exerccio de sua funo, j foi vtima de tentativa de suborno?

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.

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administrativo da publicidade como necessrio ao seu trabalho, eles tambm percebem como uma causa de comportamentos corruptos a falta de regularidade na
aplicao desse e dos outros princpios administrativos, os quais compem o conjunto
de normas da Administrao Pblica, qual sejam, por exemplo, aqueles mencionados na Constituio de 1988, segundo Maria Zanela de Pietro, o da legalidade,
impessoalidade, moralidade administrativa e eficincia (art. 37, caput, com redao
dada pela Emenda Constitucional n19, de 4-6-98). De acordo com o Grfico 6,
para 62% dos servidores no h igualdade de aplicao das normas, contra 38%
que no percebem tal desigualdade.
O fato de haver existncia dos mecanismos de controle internos e externos aos rgos administrativos, que objetivam exercer o poder de fiscalizao e
correio sobre as aes pblicas dos servidores, poderia apontar para uma baixa
incidncia de condutas imprprias ou irregulares no exerccio de suas funes. No
entanto, 22,6% dos servidores entrevistados afirmam j terem sido vtimas de
tentativas de suborno (Grfico 7). Isto pode estar relacionado tanto desigualdade
de aplicao das normas, como visto anteriormente, quanto ao fato de que, para
os servidores, a impunidade o fator que mais contribui para a corrupo (Grfico
8). Neste ltimo, os entrevistados atriburam ineficincia do sistema judicirio a
responsabilidade da existncia de prticas corruptas, o que transfere para a esfera
jurdica a necessidade de estabelecer as diretrizes para uma integridade poltica.
Grfico 8. Principais fatores que contribuem para a corrupo (%)

Fonte: Centro de Referncia do Interesse Pblico, 2010.


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Eles ainda acreditam que transparncia e fiscalizao so de extrema


relevncia para evitar a corrupo, diferenciando a eficcia dessas aes rigidez
de normas de controle, que para eles no influem no fenmeno. Os servidores,
seguindo o senso comum, tambm acreditam na existncia de uma cultura do jeitinho, isto , a ideia de que a corrupo est enraizada nos costumes e no Estado
brasileiro, e tambm atribuem aos impulsos individuais e falta de tica grandes
responsabilidades pelas prticas irregulares.
Fica claro, portanto, que, para os servidores pblicos federais, a maturidade poltica, no que tange a uma conduta profissional tica, passa tanto por um
aprimoramento do sistema judicirio, enfrentando mais eficientemente a questo
da impunidade, quanto pela uniformizao do conhecimento e ateno s normas
de trabalho sem deixar de lado a necessidade de fiscalizao constante das aes
de todos os agentes pblicos.
Nesse caso, observam-se avanos no que tange mquina administrativa, mesmo observando a sucesso de escndalos que assolam a Repblica desde a
transio para a democracia. Ora, a democracia tornou a corrupo no Brasil mais
transparente opinio pblica, mas fundamental percebermos o modo como os
cidados reconhecem um cotidiano da corrupo no Brasil na condio de servidores pblicos federais que aprimoram uma cultura democrtica. fundamental,
portanto, manter a atualidade da agenda de reformas, especialmente na dimenso
do sistema poltico.
4. CONSIDERAES FINAIS
Tratamos de abordar o tema da corrupo mais referido a um problema
institucional, cujas causas se do na ilegalidade de sobrepor o interesse privado ao
interesse pblico no exerccio das funes pblicas, do que entend-lo como um
trao do carter brasileiro que, portanto, no possui uma sada palpvel, dando-se
como fenmeno inevitvel. Uma abordagem culturalista e moralista da corrupo
no Brasil pode encobrir avanos na gesto pblica e contribuir para o sentimento
atvico que cerca o imaginrio brasileiro.
Nesse sentido, repassamos os entendimentos histricos acerca do tema
e descrevemos como se deu, no Brasil, a formao das explicaes, em nosso pensamento social, referentes existncia da corrupo, o que nos levou aos avanos
recentes de tal entendimento a partir da pesquisa realizada com os servidores
pblicos federais. As concluses apontadas reafirmam o objetivo desse artigo: h
uma necessidade de reformas institucionais na direo de uma concretizao de
diretrizes mais eficientes na construo da integridade pblica do pas, o que passa
pela fiscalizao e punio mais efetiva dos agentes pblicos e privados que insistem
em transgredir as fronteiras entre pblico e privado.
No entanto, o que fizemos foi apontar um caminho para os futuros estudos que pretendem seguir essa mesma linha, pois entendemos que so necessrias
pesquisas que tenham como finalidade o estudo mais aprofundado das aes e
reformas especficas para o estabelecimento e concretizao de instituies mais
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eficientes no que tange ao controle da corrupo, alm daqueles que possam avaliar
a ao dos controles j existentes, como os tribunais de contas e auditorias, tanto
no mbito federal, como estadual e municipal, principalmente nestes ltimos, sobre
os quais, no Brasil, temos to poucas informaes.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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RELATRIOS DE PESQUISA
CENTRO DE REFERNCIA DO INTERESSE PBLICO. Relatrio do
projeto corrupo, democracia e interesse pblico. Belo Horizonte: Universidade
Revista de C. Humanas, Vol. 10, N 2, p. 318-334, jul./dez. 2010

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Federal de Minas Gerais, 2010.


CENTRO DE REFERNCIA DO INTERESSE PBLICO; INSTITUTO
VOX POPULI. Relatrio de pesquisa. Belo Horizonte, 2009.
APNDICE METODOLGICO
Os dados expostos nesse artigo tratam de duas pesquisas de survey
realizadas pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico da UFMG.
A primeira pesquisa refere-se a duas baterias de survey realizadas em 2008
e 2009, em parceria com o Instituto Vox Populi, sobre o tema da corrupo. As duas
pesquisas basearam-se em uma amostra por cotas, referente ao territrio nacional,
de 2421 indivduos, na pesquisa de 2008, e 2400 indivduos, na pesquisa de 2009.
As cotas foram estabelecidas a partir dos dados do Censo 2000 e da PNAD 2006,
tendo em vista a distribuio por zona residencial (rural e urbana), renda familiar,
regio, grupos etrios, escolaridade e atividade econmica (PEA e no PEA). O nvel
de confiana obtido nessa amostra de 95,5%, com margem de erro de +/- 2,0%.
A segunda trata de um survey com servidores pblicos federais, em uma
pesquisa realizada pelo Centro de Referncia do Interesse Pblico da UFMG, em
parceria com a Controladoria Geral da Unio (CGU), financiada pelo Escritrio
das Naes Unidas Sobre Drogas e Crime (UNODC). A pesquisa partiu de uma
amostragem de 1115 servidores pblicos federais, civis, do Poder Executivo, estratificada por ramos da administrao pblica (administrao direta, autarquias
e fundaes), por escolaridade e sexo. O nvel de confiana obtido de 95,5% e
margem de erro de +/- 3,0%.

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