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ENAP

Texto para discusso

Gesto e avaliao de
polticas e programas sociais:
subsdios para discusso
Francisco Gaetani

14

Texto para discusso ENAP

Gesto e avaliao de
polticas e programas sociais:
subsdios para discusso
Francisco Gaetani

14

Braslia - DF
abril/1997
2

Texto para discusso uma publicao da


Escola Nacional de Administrao Pblica
Editora
Vera Lcia Petrucci
Coordenador editorial
Flvio Carneiro Alcoforado
Revisora
Marluce Moreira Salgado
Editorao eletrnica
Milton Furlan
ENAP, 1997

GAETANI, Francisco.
G129g Gesto e avaliao de polticias sociais:
subsdios para discusso. Braslia: MARE/ENAP,
1997.
15 f. (Texto para discusso, 14).
1. Polticas pblicas Brasil Aspectos
sociais. I. Ttulo II. Srie
CDD 350.7

Braslia - DF
ENAP Escola Nacional de Administrao Pblica
SAIS rea 2-A
70610-900 Braslia - DF
Telefone: (061) 445 7095 / 445 7096
Fax: (061) 445 7178

Gesto e avaliao de
polticas e programas sociais:
subsdios para discusso
Francisco Gaetani*

1. Introduo
Este texto procura refletir sobre algumas questes ligadas s
problemticas de gesto e avaliao de polticas sociais, a partir de conhecimentos relacionados com a observao da realidade brasileira.
Trata-se de um alinhavado de consideraes divididas em quatro mdulos: contextualizao, balano institucional, gargalos e novas abordagens.
No primeiro realizado um breve apanhado do contexto, em termos
da administrao pblica, no qual se encontra situada a problemtica social
e o significado desta insero.
O segundo traz um breve comentrio sobre o endereamento
institucional das polticas sociais e um balano de alguns de seus impasses.
Em seguida, so indicados determinados gargalos que constituem
estrangulamentos responsveis pela incapacitao estrutural do Estado no
enfrentamento de certos problemas.
So, ento, exploradas novas abordagens potenciais de enfrentamento e superao destas dificuldades.
Finalmente apresentado um conjunto de concluses, procurando
estabelecer possveis conexes com os esforos, no sentido de se ampliar
a eficincia, a eficcia e a efetividade das polticas sociais atravs da
descentralizao.
Os aspectos relacionados s temticas de gerncia e avaliao so
discutidos em distintos momentos do texto de forma mais ou menos
concomitante.

2. Contextualizao
Um primeiro aspecto a ser considerado nas discusses sobre as
polticas sociais (educao, sade, assistncia, habitao, emprego, renda
mnima e previdncia, entre outras) que estas, assim como as macroeconmicas (fiscal, monetria, cambial e industrial) e as demais (cientfica e

*
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Diretor da Escola de Governo da Fundao Joo Pinheiro

tecnolgica, cultural, agrcola, agrria etc), se encontram balizadas e referenciadas por uma determinada forma de organizao da administrao pblica que
condiciona e media os processos de formulao, implementao e avaliao de
polticas pblicas.
A governana de um pas, dada pela capacidade de governar e delimitada
pelo aparato administrativo existente, fundamental na modelagem dos limites
e potencialidades dos processos de viabilizao de polticas pblicas.
As polticas de administrao pblica parecem se situar, no entanto, no
campo das no-questes, devido ao carter implcito e opaco que as caracteriza.
O dficit de capacidades significativo e eloqente. A explicitao da gravidade dos problemas pode contribuir para o desvelamento das inconsistncias e
disfunes presentes no cotidiano das burocracias governamentais, mas um
desafio recorrente. As cadeias de causalidade fundamentais, bem como as
razes de vrios dos problemas centrais do servio pblico, situam-se no mbito
de temticas intrinsecamente conflitivas, de difcil acesso e clarificao.
No esto claros ainda os sinais de sada deste quadro. A operacionalizao da Reforma do Estado est sendo negociada e conduzida a partir de uma
perspectiva hegemonicamente economicista. O corte dos gastos e a obteno
do equilbrio das contas pblicas so as linhas mestras dos esforos orientados
para a viabilizao das reformas (previdenciria, administrativa, tributria etc.).
Mas importante destacar como a manuteno do status quo vigente agrava e
compromete a j precria situao das instncias de governo (Unio, estados e
municpios) do Pas. O custo de oportunidade da protelao das reformas
subestimado e pouco conhecido e est longe de sensibilizar formadores de
opinio e agentes decisores.
O Estado atual no se encontra adequadamente preparado para assumir as
novas (e algumas das velhas) tarefas que se delineiam no mbito das transformaes em curso neste fim de sculo.
O aparato administrativo no corresponde ao desenho que se persegue no
plano da retrica do executivo. A estrutura do Estado brasileiro inorgnica e
disfuncional sob qualquer ngulo de anlise. A legislao relativa Previdncia
insustentvel, tanto do ponto de vista atuarial quanto tico-valorativo. A gesto de recursos humanos tornou-se uma atividade fictcia e varejista, dissociada
de quaisquer articulaes mais estreitas com questes como carreira, remunerao e capacitao. O modelo organizacional da administrao pblica no
responde, mesmo ao comando do executivo, devido situao de incapacitao
estrutural em que se encontra e do declnio das perspectivas de super-la.
A rea social, muito mais que as outras, encontra-se extremamente
vulnervel a este quadro. A clientela artificialmente constituda por vtimas,
carentes, desqualificados e no por sujeitos sociais. Mas, com freqncia, as
diferenas entre o funcionrio gestor de direitos sociais e o chamado pblicoalvo esto se dissolvendo em um quadro de degradao crescente. O lado do
balco ou guich indica cada vez menos a natureza da insero das pessoas no
processo e mais a confuso da face social dos governos com sua clientela
ltima, aqueles deserdados pelos mercados que tm no Estado sua ltima
trincheira possvel.
Nestes termos, a qualificao do debate sobre as polticas sociais
inevitavelmente perpassada pelas contingncias de operao do Estado, hoje
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profundamente desorganizado e desarticulado.


Neste contexto, KLIKSBERG destaca trs mitos que afetam profundamente a gesto das polticas sociais: a pretensa ilegitimidade do gasto social,
a crena na ineficincia congnita do gerenciamento social e a viso burocrtica-formalista da gesto social.
No primeiro caso, trata-se do profundo ceticismo com que os
operadores da mquina pblica encaram as hipotticas taxas de retorno das
polticas sociais. como se os recursos alocados com a finalidade de enfrentar
estes desafios fossem objeto de uma destinao fatalmente intil.
Um segundo aspecto importante refere-se reconhecida incompetncia estrutural do processo de gerenciamento das polticas sociais. como se
estas fragilidades condenassem as polticas sociais a uma gesto inevitavelmente desastrosa.
O terceiro mito refere-se viso mgica que se tem das polticas
sociais, como se seu processo de formulao fosse seguido de uma etapa
fluida e natural de implementao, desde que adequadamente desenhadas.
Devem ser acrescentadas a este quadro duas importantes consideraes:
a fragmentao da problemtica social e despolitizao de sua carga de
contedo pelas autoridades econmicas.
A realidade da pobreza una em suas mltiplas dimenses. A desintegrao imposta pelos recortes das organizaes governamentais (educao,
sade, criana etc.) costuma provocar enfoques desfocalizadores dos elementos
propulsores daquela dinmica social. Esse processo, por definio desequilibrador e fragmentador, embaralha prioridades, embaa os valores e desarticula
esforos auto-organizativos e/ou auto-referenciados.
Quanto ao desalojamento, pela esfera econmica, do contedo poltico e
de sua dramaticidade das interfaces com o campo social, as estratgias so
vrias: a no considerao do mrito das questes, o no estabelecimento de
comparaes com outros agregados (dvida interna, salrios dos poderes
Legislativo e Judicirio, produo de bens privados, cargas de tributos etc.) e a
utilizao da linguagem oramentria e financeira como forma de ocultamento,
entre outras.
Neste sentido, contextualizar as polticas sociais , antes de mais nada,
recuperar sua dimenso poltica e conflitiva, isto , repolitiz-las.

3. Balano institucional

A descentralizao das polticas sociais est na ordem do dia. Sade,


educao, assistncia social, emprego, meio ambiente, criana e adolescncia.
Os conselhos municipais se multiplicam, assim como os fundos (no confundir
com recursos) viabilizadores (?!) desses processos. Mas uma viso mais detalhada desses arranjos aponta questes ainda sem respostas.
As polticas sociais dependem de fluxos e vinculaes constitucionais
para se viabilizarem, de forma sustentvel, no tempo e num ambiente de
incertezas e aceleradas transformaes. So operadas por dentro da execuo
oramentria, com as vantagens e as desvantagens deste percurso. Os programas
sociais datados e, eventualmente, carimbados, constituem um aporte de
recursos mais ou menos bem distribudos ao longo de um determinado perodo

de tempo, em variveis propores entre investimentos, servios, equipamentos e


custeio.
Em ambos os casos os processos de gesto e avaliao guardam um
profundo distanciamento da rea econmica. s vezes experimentam-se endereamentos alternativos como a esfera do Planejamento ou mesmo o Gabinete
Civil, hipteses denotadoras de mais fragilidade que respaldo. O fato que, no
chamado centro nervoso dos governos, a rea social tende a desempenhar um
papel perifrico, exceto pelo apetite que desperta nos segmentos polticos que
se nutrem do clientelismo e da administrao (pulverizada) da escassez.
Burocracias autocontidas e auto-referenciadas (ex: sade, educao e
assistncia social, entre outras) possuem uma baixssima articulao horizontal.
Acostumadas posio de crnicas pedintes do comando econmico,
paradoxalmente, estes grupos que transitam entre os trs nveis de governo
costumam competir entre si, promovendo uma concorrncia intergovernamental e no uma convergncia sinergtica. A disputa por territorialidades
abrange recursos financeiros, competncias legais, visibilidade institucional,
interlocuo com agncias multilaterais de fomento, atendimento da classe
poltica etc.
Estes problemas so particularmente graves, quando se trata de polticas
de massa, uma vez que as seqelas decorrentes dos mltiplos embates e impasses acabam por produzir um ambiente decisrio pantanoso, com baixa velocidade de processamento, frgeis e efmeras hegemonias e altos custos de transao. A inrcia e a estagnao dificultam movimentos de ruptura e/ou desequilbrios capazes de liberar energias transformadoras represadas no tecido social
e/ou no background das instituies envolvidas.
As possibilidades de irrupo do novo neste quadro podem derivar de
quatro campos: da sociedade civil, da esfera poltica, da prpria burocracia e de
agentes externos (geralmente aportadores de recursos ao sistema).
O campo da demanda social, da sociedade civil organizada, o que mais
vem crescendo em importncia nos ltimos anos. Operando com desenvoltura
recursos de marketing institucional, as organizaes no-governamentais esto
consolidando seus espaos nos processos de formulao e implementao de
polticas pblicas, especialmente pela capacidade de vocalizar interesses marginalizados pelos esquemas oficiais. Passando a atuar para alm de posicionamentos de resistncia, estas entidades e movimentos atuam de forma cada vez
mais pr-ativa na busca do equacionamento de seus interesses.
A classe poltica permanece sendo a grande fonte de inovaes na conduo dos negcios pblicos, em especial no mbito das polticas sociais,
devido ao capital poltico que carregam. A multiplicao de experincias bem
sucedidas, nos planos nacional e internacional, por governos locais dirigidos
por lideranas polticas emergentes, emblemtica desta potencialidade. O
exemplo vem de baixo, ao contrrio do provrbio popular, e comea a se
espraiar pelo nvel estadual, ainda que de forma isolada e pontual, delimitada
por entornos regionais especficos.
O vetor endgeno ao Estado, as elites burocrticas, tambm pode desempenhar importante papel infra-estrutural na gestao de mudanas na esfera
social, principalmente quando consegue construir e desenvolver instituies e
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arranjos portadores de condies de sustentabilidade. O domnio dos contedos


especficos das atividades de governo, bem como de tecnologias e informaes
estratgicas, transforma as burocracias articuladas em importantes protagonistas destes processos, ainda nem sempre com uma visibilidade correspondente ao seu efetivo potencial de interveno.
Os organismos internacionais envolvidos nestes processos pertencem
basicamente a dois grupos: as agncias de fomento e os integrantes do sistema
das Naes Unidas que operam na esfera social.
O primeiro grupo particularmente importante dado ao seu poder de
direcionamento de inverses, estabelecendo prioridades para aplicaes de
recursos que desempenham importante papel na confeco da agenda de
decises dos governos nacionais e subnacionais (estados e municpios de
grande porte). No entanto, a observao do estgio de implementao dos
projetos (freqentemente muito atrasados) das carteiras de organizaes como
o BID e o BIRD, os problemas no campo do fluxo de desembolso das
contrapartidas (com as decorrentes taxas, derivadas da no-utilizao dos
recursos disponibilizados) e os prprios resultados efetivos desses
emprstimos indicam a necessidade de se apurar com mais profundidade as
responsabilidades destes problemas, especialmente no mbito das equipes
econmicas dos tomadores, dos oficiais de projetos, dos emprestadores e das
instncias avaliadoras, todos geralmente preservados do complexo universo da
implementao.
O segundo grupo abrange o PNUD, o Unicef, a OMS, a OPAS, o CLAD, a
Cepal, a FAO, o PNUMA e a Unesco entre outros. Estas instituies tambm
possuem um importante papel na difuso de idias e induo de comportamentos, atravs de mecanismos de apoio mais brandos, geralmente situados no campo das inovaes (portadoras de expressivo efeito-demonstrao) e
formao, alm de eventos, publicaes e visitas tcnicas. Embora operando em
escala micro, com um volume muito menor de recursos (ainda que geralmente a
fundo perdido), essas instituies tm desempenhado um relevante papel na
transferncia de tecnologia de projetos para seus parceiros locais, em especial
na rea social. Este tem sido um vetor importante, funcionando no sentido
contrrio aos processos de desmantelamento e desmanche das administraes
pblicas.
As probabilidades de sucesso das iniciativas modernizadoras desses
quatro grupos dependem fundamentalmente da capacidade dos mencionados
atores estabelecerem alianas e, principalmente, construrem redes capazes de
alavancar sinergias, criar padres de convergncias que arrastem parceiros e
anis burocrticos em um mesmo sentido.
Nesta perspectiva, a problemtica do posicionamento institucional no
possui uma dimenso esttica, mas sim dinmica, fluida e flexvel. O foco na
densidade e qualidade do feixe de interaes, o verdadeiro nucleador de prioridades, recursos e arranjos institucionais.

4. Os gargalos estruturais: um breve apanhado


Os dficits de capacidade do setor pblico situam-se em diversos campos do sistema poltico e do aparato estatal. Dentre estes, destacam-se o
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processo poltico propriamente dito, o processo legislativo, o exerccio da


justia, a interlocuo com o setor produtivo, a governana, a gesto
macroeconmica e a gesto da poltica industrial, cientfica e tecnolgica.
O desafio da consolidao do regime democrtico na maior parte dos
pases da Amrica Latina no est superado. A experincia histrica, a desagregao do tecido social, a eleio de governos minoritrios (sem hegemonia no
Legislativo), o agravamento da excluso social, a rpida abertura comercial, o
colapso das finanas pblicas e a combinao do desemprego estrutural com o
subemprego crnico produziram um quadro adverso e pantanoso, de difcil
manejo. A transio para uma trajetria de desenvolvimento sustentvel no
est clara como demonstram emblematicamente Argentina, Brasil e Mxico.
Por outro lado, a nostalgia do autoritarismo pode crescer no caso de aprofundamento da paralisia e dos governos diante da crise. Isto sem falar no ressurgimento do populismo, trao cultural do continente que sobrevive globalizao e revoluo tecnolgica.
O processo legislativo tambm se ressente dos longos anos do
autoritarismo. Os partidos polticos so ainda profundamente frgeis e a lgica
da barganha poltico-sistmica prevalece, em detrimento de posicionamentos
polticos sobre o contedo dos problemas. A capacidade propositiva do
Legislativo ainda muito subaproveitada, dado o carter reativo que predomina
nas trs instncias de governo. Noutras palavras, o dficit do Legislativo em
legislar, em formular proposies legais ainda muito grande, relegando-o a
um papel menor de casa de barganhas midas e de corporativismo exarcerbado.
O Poder Judicirio o grande esquecido do processo de redemocratizao. Opaco e impermevel a qualquer tipo de controle social, o Judicirio
vem se revelando o poder mais conservador da Repblica, em parte, por suas
prprias caractersticas intrnsecas relacionadas com a manuteno da ordem e,
em parte, devido hipertrofia de sua autonomia, confundida deliberadamente
com uma pseudo-soberania perante a tudo e a todos. A Justia o poder mais
atingido pelo formalismo, pelo burocratismo, pelo nepotismo e pelo corporativismo. E seu poder paralisante sobre as aes do governo, notadamente em
matria econmica e na gesto de recursos humanos, bastante expressivo. Na
medida que o Legislativo no atualiza o arcabouo jurdico-legal do Pas, as
perspectivas de mudana deste quadro tornam-se ainda mais distantes.
Os dficits de capital demandam um equacionamento mais previsvel que,
inclusive, j vem sendo perseguido aqui e ali. Os investidores buscam ambientes econmicos que assegurem a rentabilidade de seu capital, o que proporcionado por regras claras, aceitveis, estveis e bem administradas, caractersticas que s recentemente comeam a ser reunidas em pases latino-americanos
(o Chile o melhor exemplo). Estas so condies necessrias, ainda que no
suficientes, para atrair investimentos externos de capital. O equilbrio das
finanas pblicas, a estabilizao macroeconmica, marcos regulatrios
adequados, poltica de abertura comercial consistente com a poltica industrial
do pas etc. so outros importantes requisitos das chamadas reformas,
orientadas para o mercado que espera que os pases latino-americanos adotem.
O enfrentamento destes desafios colide, no entanto, com as bases de
sustentao poltica e econmica de muitos governos, alm do que, conforme a
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forma de conduo desses processos, estas polticas resultam em um


agravamento do quadro de excluso social e no em processos redistributivos.
Finalmente, h questes integrantes da chamada governana. Esto
cristalizadas na forma de organizao da mquina administrativa: problemas,
vcios, inconsistncias e injustias, cujo enfrentamento profundamente conflitivo. A previdncia dos funcionrios pblicos, o inchao das mquinas administrativas, os privilgios adquiridos e transformados em direitos (especialmente no Legislativo, no Judicirio, nos Tribunais de Contas e no Ministrio
Pblico), a desprofissionalizao e proletarizao dos funcionrios pblicos, a
ausncia de polticas de recursos humanos modernizadoras vinculadas a centros
de formao, carreiras e remunerao, entre outros, so elementos crnicos no
quadro de desaparelhamento do Estado. Ignorar e/ou protelar o enfrentamento
destes problemas contribuir para seu agravamento e aumentar o custo de uma
hipottica soluo. Enquanto isto, o Estado vai se tornando cada vez mais vulnervel captura por interesses privados e corporativos.

5. Novas estratgias de enfrentamento da problemtica social


5.1. A cadeia produtiva de servios pblicos na rea social
Os estudos de organizao industrial deram um grande salto de qualidade,
quando as anlises da estrutura produtiva com corte setorial deram lugar s
pesquisas dos chamados complexos industriais, que focalizam a densidade das
interaes (para frente, para trs e horizontais), no mbito das cadeias produtivas.
As polticas sociais se ressentem da ausncia de uma abordagem semelhante. As reas de sade, educao, assistncia social, emprego, habitao,
saneamento bsico, entre outras, no atuam em conjunto, no dialogam entre si
e no se propem a desenvolver um esforo institucionalizado e sistemtico de
compatibilizao de aes e construo de sinergias e complementariedades.
Mesmo no contexto dos esforos de descentralizao em curso, a verticalizao tipo cascata e no a exploso em redes a tnica.
Neste quadro de diluio de responsabilidades, desintegrao e
desarticulao institucional e pulverizao de recursos, a questo das parcerias
precisa ser retrabalhada dentro de uma viso mais agressiva. No basta a
presso da base, dos beneficirios ltimos que rejeitam estas abordagens
fragmentadas e fragmentadoras. Tampouco suficiente o voluntarismo de
grupos tcnicos dotados de senso de responsabilidade, esprito pblico e viso
de conjunto. necessrio um esforo de amarrao top-down tambm, se
possvel vinculado ao fluxo de desembolso de recursos.
No se trata de engessar propostas, mas sim de induzir efetivamente a
dinmica de funcionamento desses programas. Os problemas se remetem uns
aos outros, realimentando-se continuamente. Aes setoriais, mesmo quando
bem sucedidas, so vulnerveis a mdio e longo prazo, se no transbordam ou
so acompanhadas de avanos em problemticas conexas. Neste sentido, no
basta que cada ator se contente em fazer sua parte. Todos precisam acompanhar
e monitorar o comportamento do conjunto. No mnimo para somar esforos
para dialogar com a rea econmica, sempre arisca e refratria a ampliar suas
interaes com a esfera social.
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A abordagem do tipo complexo social recupera a dimenso de totalidade das regies e dos seus problemas, reconhecidos na sua integralidade (e
no nas suas facetas). E este enfoque incide tambm sobre o vetor da descentralizao. A qualificao das competncias dos trs nveis de governo, assim
como a discriminao dos aportes de recursos (financeiros, humanos, informacionais etc.) de cada um o mnimo (ainda distante) a ser pactuado e explorado,
no mbito das relaes intergovernamentais.
Naturalmente, esse esforo de abordagem significa exigir mais dos
agentes pblicos e privados em interao nesses processos. A pobreza, no
entanto, no fragmentada. Alastra-se e aprofunda-se na sua inteireza,
arrastando consigo, com maior ou menor velocidade, o conjunto das variveis
que a define.

5.2. Implementao de polticas em redes


A maior parte das polticas pblicas e programas sociais em processo de
implantao so autocontidos, gerenciados de forma esttica (com papis
definidos e responsabilidades prescritas) e defensivos em relao ao ambiente
sobre o qual incidem. A hierarquia de comando unificada. A capacidade de
acumular tenses (no fracassos) baixa. O desafio dos avaliadores captar em
que medida eventuais mudanas operadas no decurso de sua implementao
devem-se a ele. A publicizao do acompanhamento fsico-financeiro mnima.
A participao da sociedade civil organizada e da classe poltica geralmente
percebida como estorvo, salvo quando restrita aos limites de sua "contrapartida".
Basicamente, no se lida com sujeitos sociais. O programa ou a poltica
so os protagonistas, pilotados por coordenaes gerais e executivas implantadas, mais, ou menos organicamente no aparato estatal.
Falar em ruptura destes procedimentos temerrio, mas talvez seja
possvel enriquec-lo atravs de sua disclosure e operao em rede. Isto
significa incorporar fluidez e flexibilidade sua gesto, alm de mobilizar um
conjunto maior de parceiros (e fiscais) na sua viabilizao. O risco a endogeneizao de um conjunto de demandas sociais que exploda os limites de suas
possibilidades. Mas as redes esto a exatamente para catalisar e contribuir para
o processamento de conflitos.
A ampliao do acesso s diversas etapas de um processo de negociao,
implementao e avaliao abre a perspectiva de incorporar novas e distintas
contribuies, at ento estruturalmente excludas destas dinmicas.
As novas tecnologias de informao abrem oportunidades extraordinrias
de publicizao e difuso de informaes. Curiosamente, os governos parecem
ainda lentos e receosos de incorpor-las em prticas distintas da publicidade
oficial. Contedos explosivos no papel tornam-se incontrolveis, quando disponibilizados em meio eletrnico.
O Estado possui muitas zonas opacas. As polticas sociais e os programas dos trs nveis de governo no fogem regra. Mesmo as estatsticas scioeconmicas no so isentas de tenses. Seu contedo geralmente objeto de
controvrsias, crises e dissensos, o que explica seu freqente desaparecimento
ou sucateamento. Um choque de informaes e dados sistematizados produz
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conseqncias. Muitas vezes elas falam por si, desvelando situaes de difcil
explicitao.
A chave da inovao, no entanto, so as redes. A definio de seus ns
principais, de suas franjas, de suas barreiras entrada (quando existirem) e de
seu impacto sobre a gesto no so problemas simples. No deixa de ser uma
geometria mvel do poder. Por outro lado, as potencialidades de uma rede em
movimento alinhado so muito interessantes, mesmo que no seu interior (quando houver um lado de dentro) haja conflitos.
A convergncia de propsitos, meios, focos e articulaes cria um vetor
de forte sustentabilidade institucional. Proporciona um incrementalismo orientado, cumulativo, flexvel e fluido, alm de aberto e pblico.
As polticas e programas sociais no pertencem a seus financiadores nem
a seus operadores. A gesto em rede mais que uma administrao partilhada.
um constrangimento democrtico ao processo de tomada de decises na mquina administrativa. Nestes termos tambm uma forma de tornar a administrao pblica mais permevel ao controle social.

5.3. Uma nova forma de politizao das polticas sociais


As polticas sociais so as primas pobres da famlia das polticas pblicas. Ocupam o lugar de vtimas crnicas das dificuldades do Pas. Afogadas
pelos horizontes de curto prazo que costumam balizar a atuao da equipe
econmica, os gestores das polticas sociais j introjetaram sua insero
subalterna no aparato administrativo estatal e contentam-se com o que for
possvel, como se os gastos neste campo fossem os grandes responsveis pelo
desequilbrio das contas pblicas.
Cabe aqui o registro de que, em certos setores, o volume de recursos
aportados comea a atingir patamares razoveis dentro de parmetros internacionais, de modo que h tambm problemas relacionados com a natureza do
gasto, e no apenas com seu quantum.
Assim sendo, h fundamentalmente duas arenas de discusso nos
governos da problemtica das polticas sociais: intra-setores responsveis pelas
temticas sociais e na sua interface com os demais campos burocrticos, em
especial a rea econmica.
No mbito da prpria esfera social, a condio de vtima, carente e
excluda profundamente cristalizada, a ponto de paralisar processos de
empowerment auto-referenciados. Os posicionamentos justificativos e
defensivos predominam. Mas at a escassez torna-se moeda poltica. Basta
observar o interesse poltico que estes setores despertam, em especial dos
polticos caracterizados por prticas clientelistas. So palanques que asseguram
visibilidade recorrente, mesmo quando no h recursos. O resultado o ensimesmamento, a emulao da escassez e uma certa insensibilidade em relao
ao contedo das prticas.
As interfaces com outras reas de governo costumam restringir-se
esfera econmica, sempre com o mesmo discurso, mesmo que os tempos
mudem. O resultado conhecido: absoluta falta de comunicao efetiva. Os
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passos seguintes so familiares: interlocuo direta com o chefe do executivo,


ocupao de espaos na mdia, contatos com o legislativo e .... retorno fazenda (ou substituio do dirigente). como se houvesse um ritual cujas falas
apresentam poucas alteraes, cujo resultado invariavelmente o mesmo.
Transformar esta realidade exige uma prtica poltica mais aberta, capaz de
alianas mais abrangentes e eficazes (afinal, trata-se de fazer valer os interesses e
direitos de uma maioria) e a adoo de posturas mais inovadoras na conduo de
aes. Trs movimentos configuram esta nova estratgia de politizao das polticas sociais: parametrizao, publicizao e precificao (?).
A adoo de indicadores e parmetros de custo, desempenho, produtividade, atendimento, cobertura, eficincia, eficcia e efetividade um movimento que precisa ser difundido e aprofundado, com todas as imperfeies e
necessidades de aprimoramento que apresentam. Criam referncias;
possibilitam comparaes, no tempo e entre contextos semelhantes e auxiliam
na medio, qualificao e desenvolvimento de sensibilidades (escala, natureza,
gravidade, repercusso etc.) em relao aos problemas.
A publicizao uma ruptura com as prticas opacas e diluidoras de
responsabilidades tpicas do servio pblico. A elevao do patamar de
informaes disponveis melhora o processo decisrio, expe interesses que
se beneficiam de sigilos inconsistentes com a coisa pblica, constrange a
sociedade e o governo a enfrentar certos problemas e permite a constituio de
um conhecimento cumulativo sobre as temticas em foco (desafio difcil em
um contexto de vigncia do efmero, exceto as desigualdades).
A precificao outra prtica importante a ser incorporada. H de se
traduzir as demandas em custos. Mas preciso tambm colocar preos nas
solues e, principalmente, nas conseqncias de sua ausncia. A noo de
custo de oportunidade vital para a instrumentalizao da capacidade negociadora dos gestores de polticas sociais. Os conflitos que travam se processam na
arena das anlises custo-benefcio e da avaliao social de projetos. O dimensionamento dos problemas e de suas (ausncias de) solues, bem como a
comparao com os (grandes e pequenos) nmeros das demais polticas pblicas essencial para fortalecer politicamente a rea social, tanto no mbito do
governo como da sociedade.

5.4. Recursos humanos, recursos estratgicos


Em pleno contexto de revoluo tecnolgica, acumulao flexvel e
globalizao, a forma como so gerenciados os recursos humanos na esfera
social empurra os funcionrios pblicos para uma situao perigosamente
prxima daquela vivenciada pela clientela da mquina estatal.
No momento em que se discute agregao de valor ao produto (sejam
bens ou servios), que a empregabilidade ocupa o centro das discusses entre
capital e trabalho e que o desempenho e a produtividade passam a ser fundamentais para as discusses sobre polticas salariais, a degradao da funo
pblica chega a produzir uma dicotomizao do servio pblico: o indispensvel (fiscalizao, Ministrio Pblico, as empresas estatais e os agentes
financeiros) e o resto.
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No mbito deste resto, pessoal sinnimo de estorvo, gasto desnecessrio, cipoal de legislao funcional, conflitos trabalhistas, cristalizao de
ineficincias e problema a ser administrado e rolado, porque as solues so
conflitivas e pressupem enfrentamentos que afetam o clculo e a equao da
sustentabilidade poltica dos governos.
No universo do setor privado j fazem muitos anos que o tratamento
dispensado aos funcionrios, em especial ao de nvel mais alto, implica um
intenso esforo de capacitao continuada, assuno de novas responsabilidades, manejo de linguagens e tecnologias da informao, desenvolvimento de
liderana e capacidades de comando, negociao e interao permanente.
A insistncia em negligenciar a importncia estratgica da problemtica
de recursos humanos, na prtica, resulta no aprofundamento da poltica implcita de desmancho da administrao pblica.
Diferentes funes do Estado demandam distintas formas de tratamento
e regulamentao da questo de pessoal. As polticas sociais, por exemplo, so
emblemticas de um equacionamento inadequado deste assunto. Dentre as
principais caractersticas de seus quadros destacam-se, de um lado, o voluntarismo, a sensibilidade social, a capacidade de indignao e o genuno desejo de
empreender transformaes no modo de vida do povo pobre e, de outro, o
despreparo profissional(em termos de contedo), as precarssimas condies
de trabalho, a baixa densidade tecnolgica e a falta de perspectivas de carreira e
crescimento (pessoal e profissional).
No mbito das discusses sobre descentralizao das polticas, as
contradies emergem com clareza. Como transferir pessoal de um nvel de
governo para outro? (Convnios no tm funcionado.) Como induzir parcerias e
sinergias, se as condies e relaes de trabalho (jornada, remunerao, regime
de trabalho e infra-estrutura) so profundamente distintas? Como exercer ao
gerencial (e poltica) sobre um quadro de pessoal estruturado com base em
vetores geradores de entropia? Como sustentar um dilogo to desigual com
reas crticas como a financeira, a econmica e a de cincia e tecnologia
(C&T)? Como mobilizar, a partir dos recursos humanos disponveis no servio
pblico, a sociedade civil para transformar e traduzir as necessidades sociais
das maiorias (dispersas, imersas na pobreza e desorganizadas) em respostas
polticas e institucionais da mquina administrativa?
A agenda de perguntas, no caso, j constitui por si s um roteiro de
enfrentamento de um importante conjunto de (no?) questes. um lugar
comum dizer que os recursos humanos constituem o maior patrimnio de uma
organizao e, mesmo, do Estado. Potencializar suas possibilidades, investir na
capacidade de as pessoas agregarem valor ao trabalho e valores aos contedos
de suas aes o desafio posto, em especial nas interfaces do servio pblico com
os excludos.

6. Concluses
As principais concluses deste trabalho apontam em cinco direes
bsicas: fixao de uma agenda, objetivao de prioridades, costura de redes,
nucleao cumulativa de informaes e focalizao nos pontos de impacto.
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O estabelecimento de qual a agenda dos problemas considerados


crticos e fundamentais bsico para a aglutinao de interlocutores. Para se
referenciar a discusso e sinalizar a trajetria que se pretende percorrer
necessrio clarificar a pauta e desbast-la de problemas secundrios. A agenda
deve consolidar temticas ns, que enfeixam gargalos de mltiplos problemas
e cujo equacionamento desdobre dinmicas autopropulsoras. Esta uma tarefa
indubitavelmente poltica, mas que abre um vasto campo de interveno e
participao para as elites burocrticas, os organismos internacionais (?!) e a
sociedade civil organizada.
A objetivao de prioridades um desenvolvimento de uma agenda
enxuta, densa e estratgica. Os recursos so, por definio, escassos. preciso
buscar concentr-los sob pena de ceder lgica (profundamente conservadora)
da pulverizao, impotente para produzir mudanas, alavancagens ou rupturas.
Dos recursos financeiros ao tempo, passando por equipamentos, pessoal e
tecnologias, a escassez estrutural e os custos de oportunidade de constrangedora mensurao. O clculo poltico tradicional induz diluio. Mas se o
objetivo transformar, estabelecer e perseguir prioridades fundamental.
A costura de redes (cujas franjas devem permanecer abertas) nucleadoras
de organizaes de diversos matizes que perseguem objetivos convergentes o
desafio da virada do sculo. Ningum tem como intervir e mudar a realidade de
forma isolada. H de se alavancar sinergias, construir parcerias, tecer alianas e
desenvolver vnculos confiveis, flexveis e duradouros. Na verdade, preciso
construir responsabilidades, tendo em vista impressionante capacidade do
Estado em dilu-las e da sociedade em recus-las.
A nfase nos processos de armazenamento, difuso e atualizao de
informaes crtica. O Estado vem, reiteradamente, desorganizando suas
bases de dados, bloqueando o acesso a informaes de teor explosivo e
difundindo apenas o que convm em termos publicitrios. Quem pauta as
notcias a mdia ou a mquina, cada uma obedecendo a sua lgica, os
interesses de seus controladores e financiadores. A memria tcnica precisa
possuir uma dimenso cumulativa que deve ser preservada e disponibilizada,
dentro do possvel em espaos pblicos, no necessariamente estatais. O
cyberspace uma alternativa barata e democrtica.
O foco nos pontos de impacto a chave do choque para trs a ser dado
nas cadeias produtivas envolvidas no processo de descentralizao. Primeiro,
necessrio fortalecer esta interface com o pblico: valorizar o cidado,
cliente, contribuinte e, especialmente, portador de direitos, cujo atendimento o
servio pblico gerencia (consciente ou no). Segundo, preciso minimizar e/
ou eliminar todas as cadeias de intermediao dispensveis, onerosas,
demoradas ou ineficazes. Esta difrao que amortece e encarece a gravidade
dos problemas sociais. Em poucas reas o irnico provrbio popular criar
dificuldades para vender facilidadesse aplica tanto como na esfera social. E
isto vale para instncias de governo, polticos, corporaes e servidores.
Todos estes cinco pontos apontam na direo do disclosure das aes
governamentais na esfera social. Luzes e holofotes sobre os problemas, por si
s, no so mudanas, mas as possibilitam e empurram.
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Referncias Bibliogrficas

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inovadoras. In: KLIKSBERG, B. (Org.): Pobreza: uma questo inadivel.
Braslia, ENAP, 1994.
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do Primeiro Programa Latino-americano de formao de gerentes sociais.
In: KLIKSBERG, B. (Org.): Pobreza: uma questo inadivel. Braslia,
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SULBRANT, J. A avaliao dos programas sociais: uma perspectiva crtica dos
modelos atuais. In: Kliksberg, B. (Org.): Pobreza: uma questo inadivel.
Braslia, ENAP, 1994.

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