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Ao direta de inconstitucionalidade por omisso 31/DF

Relator:
Ministro Teori Zavascki
Requerente:
Governador do Estado do Maranho
Interessado:
Congresso Nacional

CONSTITUCIONAL E TRIBUTRIO. AO DIRETA DE


INCONSTITUCIONALIDADE POR OMISSO. ART. 153,
VII,
DA
CONSTITUIO
DA
REPBLICA.
ILEGITIMIDADE ATIVA. FALTA DE PERTINNCIA
TEMTICA. MRITO. INSTITUIO DO IMPOSTO
SOBRE GRANDES FORTUNAS (IGF). FACULDADE DA
UNIO. INEXISTNCIA DE DEVER CONSTITUCIONAL
DE LEGISLAR. REGULAO PROVISRIA PELO
SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. INVIABILIDADE.
1. Governador de estado no possui legitimidade para propor
controle concentrado de omisso legislativa referente a imposto
de titularidade da Unio, no sujeito a repartio de receita tributria. Ausncia de pertinncia temtica.
2. Por no veicular o art. 153 da Constituio da Repblica
norma de natureza impositiva, mas mera faculdade da Unio para
criar determinados tributos, no possvel determinar ao Congresso Nacional que legisle para instituir o imposto sobre grandes
fortunas.
3. No cabe, em ao direta de inconstitucionalidade por omisso,
determinar instituio provisria de imposto, sob pena de afronta
diviso funcional do poder e legalidade tributria.
4. Parecer pelo no conhecimento da ao; no mrito, pelo indeferimento da cautelar e, em definitivo, pela improcedncia do
pedido.

Documento assinado digitalmente por RODRIGO JANOT MONTEIRO DE BARROS, em 22/02/2016 15:05. Para verificar a assinatura acesse
http://www.transparencia.mpf.mp.br/atuacao-funcional/consulta-judicial-e-extrajudicial informando o cdigo 7E517C91.045F078B.56948548.A3A5AFC6

No 22.995/2016-AsJConst/SAJ/PGR

PGR

Ao direta de inconstitucionalidade por omisso 31/DF

Trata-se de ao direta de inconstitucionalidade por omisso,


com pedido de medida cautelar, em face de inrcia do Congresso
Nacional em aprovar lei instituidora do imposto sobre grandes fortunas (IGF), o qual previsto no art. 153, VII, da Constituio da
Repblica, que tem o seguinte teor:
Art. 153. Compete Unio instituir impostos sobre: [...]
VII grandes fortunas, nos termos de lei complementar.

Sustenta o requerente estar presente o requisito da pertinncia


temtica, em razo de a omisso legislativa acarretar impactos negativos para o Estado do Maranho, ao reduzir a perspectiva do ente
de receber recursos transferidos pela Unio para assistncia financeira e aplicao compulsria na rea da educao. Afirma que, passados mais de 26 anos desde a vigncia do texto constitucional, no
houve edio de lei que institua o IGF, norma fundamental para
concretizar objetivos fundamentais previstos no art. 3o, I e III, da
CR.1 Requer que o Supremo Tribunal Federal fixe prazo para elaborao da lei e estabelea regulamentao provisria para a matria, mediante utilizao de regras de proposies legislativas em
tramitao no Congresso Nacional.

1 Art. 3o Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do


Brasil:
I construir uma sociedade livre, justa e solidria; [...]
III erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; [...].

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I RELATRIO

Ao direta de inconstitucionalidade por omisso 31/DF

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trnico), o Presidente do Congresso Nacional suscitou ilegitimidade ativa do governador, por ausncia de pertinncia temtica, e
impossibilidade jurdica do pedido, por importar em atuao do
STF como legislador positivo. Afastou a alegao de mora legislativa, com o argumento de existirem projetos de lei sobre o tema no
parlamento (pea 13).
Solicitou o relator manifestao sucessiva da Advocacia-Geral
da Unio e da Procuradoria-Geral da Repblica, nos termos dos
arts. 10, 1o, 12-E, caput, e 12-F, 2o, da Lei 9.868, de 10 de novembro de 1999 (pea 14).
A Advocacia-Geral da Unio ratificou a preliminar de impossibilidade jurdica em relao a parte do pedido e, no mrito, manifestou-se por indeferimento de medida cautelar (pea 16).
o relatrio.
II LEGITIMIDADE ATIVA

DO

GOVERNADOR

DO

ESTADO

Merece acolhida a preliminar de ilegitimidade ativa suscitada


pelo Congresso Nacional.
A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal, no que respeita a governadores de estado como legitimados especiais para
propositura de ao direta de inconstitucionalidade em face de
ato normativo oriundo de ente federativo diverso, exige demonstrao do requisito implcito de pertinncia temtica para re-

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Instado a manifestar-se (despacho na pea 9 do processo ele-

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constitucionalidade. 2
A omisso legislativa que esta ao pretende sanar refere-se
a instituio de tributo de titularidade da Unio: o imposto sobre grandes fortunas (IGF). No h, no sistema tributrio constitucional, norma que preveja repartio de receitas desse tributo
com os demais entes federados.
Dessa maneira, no est presente o requisito da pertinncia
temtica.
III A USNCIA

DE

OMISSO INCONSTITUCIONAL

Constitui objeto da ao direta de inconstitucionalidade por


omisso (ADO) a mora de rgos legislativos ou administrativos
em adotar medidas de sua competncia para tornar efetivas normas constitucionais. Acerca desse instrumento de controle concentrado, GILMAR FERREIRA MENDES e PAULO GUSTAVO GONET BRANCO
observam:
[...] a concretizao da ordem fundamental estabelecida na
Constituio de 1988 carece, nas linhas essenciais, de lei.
Compete s instncias polticas e, precipuamente, ao legislador, a tarefa de construo do Estado constitucional. Como a
Constituio no basta em si mesma, tm os rgos legislativos o poder e o dever de emprestar conformao realidade
social. A omisso legislativa constitui, portanto, objeto fundamental da ao direta de inconstitucionalidade em apreo.3
2 Supremo Tribunal Federal. Ao direta de inconstitucionalidade 2.747/DF.
Relator: Ministro MARCO AURLIO. 16/5/2007, unnime. Dirio da Justia
eletrnico 82, 17 ago. 2007.
3 MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de

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conhecimento da qualidade para agir em fiscalizao abstrata de

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tituio do chamado imposto sobre grandes fortunas (IGF), o qual


previsto no inc.VII do art. 153 da Constituio da Repblica. O
caput do dispositivo fixa a competncia tributria da Unio, ou
seja, atribui-lhe o poder de, por meio de lei, instituir exaes. Essa
prerrogativa conferida ao ente central da federao facultativa;
cabe-lhe verificar oportunidade e convenincia de instituir os tributos arrolados na Constituio da Repblica.
Sobre o tema, ROQUE ANTONIO CARRAZZA pondera:
[...] a competncia tributria a habilitao ou, se preferirmos, a faculdade potencial que a Constituio confere a determinadas pessoas (as pessoas jurdicas de direito pblico
interno) para que, por meio de lei, tributem. Obviamente,
quem pode tributar (criar unilateralmente o tributo, com
base em normas constitucionais), pode, igualmente, aumentar a carga tributria (agravando a alquota ou a base de clculo do tributo, ou ambas), diminu-la (adotando o
procedimento inverso) ou, at suprimi-la, atravs da no-tributao pura e simples ou do emprego do mecanismo jurdico das isenes. Pode, ainda, perdoar dbitos tributrios j
nascidos ou parcel-los, anistiando, se entender que o caso,
as eventuais infraes tributrias cometidas.
O que queremos significar que quem pode tributar pode,
do mesmo modo, aumentar o tributo, minor-lo, parcelar
seu pagamento, isent-lo, no todo ou em parte, remi-lo, anistiar as infraes fiscais ou, at, no tributar, observadas sempre, claro, as diretrizes constitucionais. Tudo vai depender
de uma deciso poltica, a ser tomada pela prpria entidade tributante.
Temos, pois, que o titular da competncia tributria no
pode nem substancialmente modific-la, nem alien-la, nem
renunci-la. Admite-se, todavia, que a deixe de exercitar, que
exercite apenas em parte ou que, aps exercit-la, venha a
Direito Constitucional. 6. ed. So Paulo: Saraiva, 2011, p. 1.293.

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A omisso que se busca suprir, neste processo, refere-se ins-

perdoar o dbito tributrio nascido ou a permitir que ele


seja saldado em prestaes sucessivas. Tudo com base em lei.4

PAULO CALIENDO afirma que o IGF nunca foi institudo no


Brasil por ausncia de consenso poltico sobre sua convenincia e
modo de implementao. Observa sobre as dificuldades de instituio do tributo:
[...] Diversas so as razes extradas da experincia internacional que tem desaconselhado a sua implementao, tais
como: dificuldades administrativas, reduo da poupana
nacional interna, evaso de divisas, possibilidade de confisco
e conflitos com os tributos sobre a renda e patrimnio
existentes. Tanto o patrimnio, quanto a renda j foram tributados no processo produtivo em diversas ocasies, durante o ciclo produtivo, dessa forma a possibilidade de
ocorrer uma situao de dupla ou tripla tributao econmica do patrimnio e da renda, com consequente efeito de
confisco uma possibilidade concreta. 5

No se est aqui a defender nem a investir contra a instituio do imposto, cuja convenincia fiscal e extrafiscal compete ao
Executivo e ao Legislativo avaliar. Apenas se registra que, jurdica
e politicamente, no h dever, mas potencialidade, de a Unio o
criar e cobrar.
Por no veicular o art. 153 da Constituio de 1988 norma
de natureza impositiva, mas explicitar mera faculdade da Unio
para instituir os tributos ali previstos, no possvel, em controle
4 CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio. 26.
ed. So Paulo: Malheiros, 2010, p. 515.
5 CALIENDO, Paulo. Comentrio ao art. 153, VII. In: CANOTILHO, J. J.
Gomes; MENDES, Gilmar F.; SARLET, Ingo W.: STRECK, Lenio L.;
(Coords.). Comentrios Constituio do Brasil. So Paulo: Saraiva/Almedina,
2013, p. 1.702.

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Nacional que legisle a respeito do IGF.


De resto, ainda que houvesse mandamento constitucional
expresso vinculando a instituio do tributo, no caberia ao Supremo Tribunal Federal estabelecer regulao provisria para a
matria, nos termos postulados na petio inicial (item c do pedido), sob pena de atuar como legislador positivo e afrontar os
princpios da diviso funcional do poder e da legalidade tributria (CR, arts. 2o e 150, I).6
IV CONCLUSO
Ante o exposto, opina o Procurador-Geral da Repblica por
no conhecimento da ao; no mrito, pelo indeferimento da cautelar e, em definitivo, por improcedncia do pedido.

Braslia (DF), 18 de fevereiro de 2016.

Rodrigo Janot Monteiro de Barros


Procurador-Geral da Repblica
RJMB/WCS/AMO-Par.PGR/WS/2.159/2016

6 Art. 2o So Poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o


Legislativo, o Executivo e o Judicirio. [...]
Art. 150. Sem prejuzo de outras garantias asseguradas ao contribuinte,
vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
I exigir ou aumentar tributo sem lei que o estabelea; [...].

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de constitucionalidade por omisso, determinar ao Congresso