Cuarta parte

El proceso de formulacin
de polticas en accin

Por ms maravillosa que sea la estrategia, de vez

en cuando hay que examinar los resultados.
Winston Churchill

En gran parte de este informe se examinan las caractersticas generales de la

formulacin de polticas en distintos pases, partiendo del supuesto implcito de que
tales caractersticas tendern a estar presentes en la formulacin de polticas en todas las
esferas de la poltica pblica. Sin embargo, los PFP tal vez difieran entre sectores como
consecuencia de los diversos actores e instituciones que podran ser pertinentes, as
como de las diferencias en la ndole de las transacciones necesarias para implementar
las polticas.
En la cuarta parte se aborda la formulacin de polticas en varios sectores. En los
captulos de esta parte se presentan comparaciones de la formulacin de esas polticas
sectoriales en distintos pases y se muestra el nexo entre los resultados de las polticas
en cada uno de esos sectores y las caractersticas del proceso de formulacin de dichas
polticas. Los captulos 8, 9 y 10 se centran en la poltica tributaria, los servicios pblicos
y la educacin, respectivamente. El captulo 11 es un tanto diferente. En vez de examinar
el impacto del PFP en los resultados de las polticas, aborda los efectos de retroalimentacin de la reforma de polticas en el PFP y los ilustra con ejemplos de los campos de la
descentralizacin y los procesos presupuestarios.
La cuarta parte constituye un paso importante hacia uno de los objetivos principales
de este informe: guiar y orientar la comprensin de los PFP en torno a determinadas iniciativas de reforma en campos especficos en pases concretos y en momentos precisos.

Captulo 8

El arte de la poltica tributaria

El arte de cobrar impuestos consiste en desplumar el ganso de forma que se obtenga la mayor cantidad de plumas con la menor cantidad de graznidos.
Jean-Baptiste Colbert, tesorero de Luis XIV1

La poltica tributaria es un buen punto de partida para ver el proceso de formulacin de polticas (PFP) en accin. Ante todo, muchas de las decisiones tomadas en el
mbito de la poltica pblica estn relacionadas con los impuestos. Estos afectan a casi
todos los aspectos de la economa y la sociedad. El tamao del Estado, la magnitud de
la redistribucin de los ricos a los pobres y las decisiones de consumir e invertir estn
relacionadas con este campo fundamental de la poltica. Dados los grandes efectos que
puede tener en la eficiencia y la equidad, la poltica tributaria tal vez sea el campo de la
poltica pblica donde hay ms intereses en juego.
Por consiguiente, en la esfera de los impuestos el PFP tiende a ser un buen reflejo del
PFP general (o global), es decir el proceso mediante el cual una multitud de intereses,
tanto pblicos como privados, se mueven a travs de los engranajes de las negociaciones
polticas en la formulacin de la poltica pblica. Como regla general, los actores que
desempean roles decisivos en el PFP general tambin participan activamente en el examen, la promulgacin y la implementacin de la poltica tributaria. Esto ocurre en cualquier pas no solo con los actores fundamentales del PFP, en particular el Poder Ejecutivo
(cuyas atribuciones y limitaciones influyen mucho en la calidad de la poltica tributaria)
y la legislatura, sino tambin con otros actores cuya influencia es ms especfica en
ciertos pases, como las autoridades regionales en Argentina y Brasil, el Poder Judicial en
Colombia despus de la Constitucin de 1991 o los grupos empresariales en Guatemala.
A pesar del enorme impacto econmico de los impuestos, las consideraciones econmicas no sirven de mucho para explicar las caractersticas de la poltica tributaria. Hay
pases con similares niveles de ingresos, distribucin de ingresos o composicin sectorial

Citado en The Economist, 29 de mayo de 1997.

202 CAPTULO 8

del producto, pero con estructuras tributarias muy diferentes. Evidentemente no existe
un modelo econmico que explique los resultados de la poltica tributaria.
Asimismo, las estructuras y polticas tributarias instituidas por los pases suelen distar mucho de ser ideales. En algunos pases la recaudacin tributaria es demasiado baja
o demasiado alta, a pesar de que la mayora de los principales actores y observadores
reconocen que eso constituye un problema (por ejemplo, Guatemala y Brasil). Hay pases que dependen en gran medida de una recaudacin tributaria ineficiente o distorsiva
(Colombia) o tienen sistemas tributarios plagados de exenciones (Costa Rica y Paraguay),
aunque tcnicamente sera preferible tener sistemas ms sencillos y eficientes. Tambin
estn los pases que aprueban una reforma tras otra porque cada una se diluye en el proceso de aprobacin (Colombia). Estos resultados no pueden justificarse nicamente sobre
la base de consideraciones econmicas.
Adems, en los ltimos 15 aos la economa de todos los pases de Amrica Latina
ha sufrido el mismo shock externo: la tendencia a la globalizacin, que ha aumentado
la movilidad internacional de bienes, inversiones y capital financiero en todo el mundo,
limitando las posibilidades de gravarlos. Las tendencias a la globalizacin obligaron a los
pases a reducir drsticamente los aranceles de importacin y a disminuir las tasas impositivas aplicables a las empresas. Para responder a este shock, los pases de toda la regin
han adoptado una amplia gama de estructuras y polticas tributarias. Estas variaciones
entre pases muestran que, incluso al responder al mismo shock, las distintas instituciones y actores polticos pueden llevar a resultados de poltica diferentes.
En este captulo se examinan cuatro casos de pases muy distintos (Brasil, Colombia,
Guatemala y Paraguay) y las caractersticas generales del proceso de formulacin de la
poltica tributaria. El anlisis revela que las diferencias en el sistema tributario reflejan
en gran medida diferencias en las instituciones y estructuras polticas, que interactan
con algunas caractersticas importantes de la poltica tributaria.

Profundos cambios en los regmenes tributarios

A simple vista, el panorama de la poltica tributaria en Amrica Latina es poco alentador.
La recaudacin tributaria de los gobiernos centrales de Amrica Latina lleg a 13,2%
del PIB en promedio en los primeros aos de la dcada actual, lo cual representa una
disminucin respecto del promedio de 14% de fines de los aos ochenta y menos de la
mitad del promedio actual de 30% de los pases desarrollados. Solo unos pocos pases
de la regin, entre ellos Brasil, Bolivia y Repblica DomiLas caractersticas espenicana, lograron elevar la recaudacin ms de tres puntos
cficas de las polticas
porcentuales del PIB durante dicho perodo. Sin embargo,
esta evaluacin superficial es errnea. Tras el aparente
tributarias explican en
estancamiento de los impuestos se ocultan cambios muy
gran medida las peculiaprofundos en los regmenes tributarios que los pases turidades de los sistemas
vieron que hacer para responder a la globalizacin.
Frente a los desafos de la globalizacin, la poltica
tributarios que se institutributaria ha sido un campo de intensas reformas. Cada
yen en cada pas.
pas latinoamericano ha realizado importantes reformas

El arte de la poltica tributaria 203

en este campo desde 1990 (un promedio de 4,2 reformas de ese tipo en la regin) y 11
pases latinoamericanos han llevado a cabo una reorganizacin general de su sistema
tributario desde 1990. Los impuestos sobre la renta de las empresas y las personas fsicas
han aumentado de 2,7% del PIB en los aos ochenta a 3,9% en la actualidad, aunque
siguen siendo muy bajos en comparacin con los promedios del resto del mundo o de
los pases desarrollados (12% del PIB). La prdida de ingresos fiscales como consecuencia
de la reduccin de los aranceles de importacin se ha compensado en gran medida con
los ingresos derivados del impuesto al valor agregado (IVA), que fue introducido en la
mayora de los pases entre mediados de los aos ochenta y mediados de los noventa y
ahora genera ms de un tercio (37%) de la recaudacin fiscal de los gobiernos centrales
de la regin: el equivalente al 5,5% del PIB, en promedio.
Por qu, dada esta intensificacin de la actividad, se han adoptado polticas que
distan de ser ideales? Mientras que la poltica tributaria se formula en el marco del PFP
general de cada pas, las caractersticas especficas de las polticas tributarias limitan las
posibilidades de una reforma. Estas limitaciones explican en gran medida las peculiaridades de la poltica tributaria que se considera, se promulga y, en ltima instancia, se
aplica y se hace cumplir.
Entre las principales caractersticas de la poltica tributaria que es necesario tener en
mente, hay cuatro que son especialmente importantes. Primero, los impuestos tienen efectos de gran alcance en toda la economa. Esto significa que habr muchos jugadores activos
en el PFP. Si consideran que sus intereses se ven afectados de forma directa o inmediata,
probablemente intensifiquen su participacin. Por lo tanto, es ms probable que en el juego
de la formulacin de polticas en el campo tributario, haya un gran nmero de jugadores.
Segundo, los impuestos pueden ser vctimas de los problemas tpicos de un fondo
comn, en el que a cada participante le conviene contribuir poco y extraer mucho, ignorando el efecto que ese comportamiento produce en el resultado final para todos. Cada individuo tiene incentivos para contribuir al fondo el mnimo posible, por ejemplo, obteniendo
una exencin del pago de ciertos impuestos o aprovechando una posibilidad de elusin para
pagar menos que los dems. Cada participante tiene tambin incentivos para extraer del
fondo el mximo posible, por ejemplo consiguiendo que algunos impuestos sean asignados a
usos o regiones especficos de su preferencia, como ocurre en Argentina, Brasil y Colombia.
Tercero, la aplicacin efectiva de la poltica tributaria depende en gran medida de
la capacidad de la oficina de administracin tributaria. La experiencia, los recursos y la
capacidad administrativa, e incluso las preferencias y los sesgos de los administradores
tributarios, determinan lo que se pone en prctica. Como se dice a menudo, en los pases en desarrollo, la administracin tributaria es la poltica tributaria.
Cuarto, cuando un sistema tributario est estructurado de una forma determinada,
es muy difcil de cambiar. En el lenguaje de los expertos en ciencias sociales, los sistemas
tributarios dependen mucho de la trayectoria. Por qu son tan difciles de mejorar?
En principio, todo problema de fondo comn puede resolverse mediante un acuerdo
de cooperacin entre los participantes, siempre que los costos y la incertidumbre de las
negociaciones sean bajos en comparacin con los beneficios previstos y que puedan instituirse mecanismos para evitar el oportunismo y garantizar el cumplimiento.
Infortunadamente, estas condiciones rara vez existen en cuestiones de impuestos,
por varias razones. Fundamentalmente, como el poder econmico por lo general est

204 CAPTULO 8

muy concentrado y las elites poderosas influyen en el sistema poltico por diversos medios, tienden a estar protegidas de los vaivenes del sistema poltico: los contribuyentes
ms ricos a menudo impiden reformas que podran perjudicarlos. Este argumento puede
denominarse hiptesis de la resistencia de la elite.2
La situacin se complica ms an porque los efectos de los cambios estructurales
del sistema tributario en los ingresos y en la distribucin no son fciles de prever. Dado
que muchos pases latinoamericanos se encuentran en una situacin fiscal precaria, las
autoridades fiscales suelen mostrarse reacias a las reformas profundas frente a la incertidumbre con respecto a los ingresos a corto y a mediano plazo, incluso si confan en los
beneficios a largo plazo de la reforma. Los administradores tributarios son intrnsecamente muy conservadores, como da a entender el adagio los viejos impuestos son buenos impuestos. Esta explicacin puede denominarse hiptesis de la incertidumbre.
Asimismo, si un pas est acosado por la inestabilidad poltica o la polarizacin, el
gobierno o el partido que ocupe el poder tal vez prefiera no llevar a cabo una reforma
para que el sistema tributario sea ms eficiente y productivo por temor de que los costos
polticos de la reforma recaigan sobre el gobierno o el partido mismo, y los beneficios
sean aprovechados por el gobierno siguiente. Este es el argumento estratgico.3
Por ltimo, est el argumento del cumplimiento, segn el cual se pueden llevar a
cabo reformas para aumentar el bienestar nicamente si es posible establecer una tecnologa del cumplimiento a fin de garantizar la aplicacin de las normas y castigar a
los infractores. La superioridad del cumplimiento voluntario frente al castigo est bien
documentada en las obras sobre cumplimiento de las obligaciones tributarias, pero es
difcil crear una cultura de cumplimiento voluntario y es fcil destruirla porque se basa
en la confianza en las instituciones pblicas, la legitimidad de los que estn en el poder
y un sentido de justicia, transparencia y reciprocidad en la recaudacin y el uso de los
ingresos pblicos. Ante la falta de una cultura de este tipo, se necesita un mecanismo
para velar por el cumplimiento a fin de facilitar una reforma efectiva. El FMI ha desempeado este rol en algunos pases: la probabilidad de que se realice una reforma tributaria
es mayor durante un programa de ajuste fiscal llevado a cabo en el marco de un convenio
de prstamo con el FMI.4 El canal exacto no resulta claro, pero podra estar relacionado
con una mayor congruencia de la poltica tributaria, el control del gasto o simplemente
que el FMI traslada los costos polticos fuera del mbito del gobierno. Una administracin tributaria efectiva y transparente tambin puede considerarse como un mecanismo
de cumplimiento adicional, como se ver a continuacin.

Inmediatez, ubicuidad y complejidad de los efectos de los impuestos

Los efectos de los impuestos varan en cuanto a su inmediatez, ubicuidad y complejidad,
lo cual complica tanto el PFP como el anlisis de la formulacin de la poltica tributaria.
Algunos impuestos surten efecto en el sistema econmico en poco tiempo. Otros tienen
consecuencias a largo plazo que son mucho ms importantes (como los impuestos que
2

Vase una breve resea de los estudios sobre esta hiptesis en Melo (2004).

Cukierman, Edwards y Tabellini (1989).

Mahon (2004).

El arte de la poltica tributaria 205

afectan a las decisiones sobre ahorro e inversin). Otro problema consiste en desenmaraar los efectos directos o de equilibrio parcial de los impuestos, a diferencia de los efectos
indirectos o de equilibrio general. Por ejemplo, algunos impuestos desplazan actividades
productivas, reduciendo la base de la recaudacin (factor de importancia creciente en
una economa globalizada). Las consideraciones relativas al equilibrio general revisten
especial importancia en lo que atae a la carga de varios
Como manipular las nuimpuestos, que puede transferirse de aquellos que asumen
merosas caractersticas
la obligacin inicialmente a otras firmas o particulares.
En general, la carga de los impuestos directos, como los
de los sistemas tributaimpuestos sobre la renta y la propiedad, es menos fcil
rios es esencialmente un
de transferir que la carga de los impuestos indirectos,
juego poltico, no resulta
como los impuestos sobre las ventas o al valor agregado,
que tienden a trasladarse a los consumidores finales. Por
sorprendente que dichos
lo tanto, la visibilidad de la carga vara de un impuesto a
sistemas no solo sean
otro y en muchos casos depende en gran medida de detacomplejos sino que adelles tcnicos que generalmente escapan a la comprensin
de aquellos que se ven afectados en ltima instancia. Por
ms estn sometidos a
ltimo, en muchos casos los efectos de los impuestos son
cambios incesantes.
sumamente inciertos e introducen otro elemento de complejidad en el PFP.
La inmediatez, ubicuidad y complejidad de los efectos de los impuestos tienen dos
implicaciones importantes. Primero, como ya se dijo, en vista de que los impuestos
tienen efectos econmicos y de poltica de tan gran alcance, el proceso de formulacin
de la poltica tributaria tiende a reflejar el PFP general del pas. Segundo, es normal
que los sistemas tributarios tengan distintas bases, diversas estructuras tarifarias y una
multitud de disposiciones especiales como consecuencia del PFP.5 Como es razonable
suponer que el apoyo a un partido poltico depende de la forma en que ese partido afecta
a los intereses de sus partidarios actuales y potenciales, cada partido tratar de adaptar
la combinacin de impuestos a esos intereses. En consecuencia, es normal que haya
diferentes bases impositivas, estructuras tarifarias y disposiciones especiales. Hasta un
sistema unipartidista estar interesado en introducir cierto grado de complejidad en el
sistema tributario porque, de esa forma, podr responder a los intereses de una variedad
de partidarios.
Sin embargo, en cualquier sistema poltico hay por lo menos dos factores que limitan
las fuerzas que empujan hacia un sistema tributario ms complejo. Primero, los adherentes de cada partido tambin podran beneficiarse de los gastos financiados con el fondo
comn de impuestos. Por lo tanto, en lo que concierne a ciertos aspectos especficos, a
los jugadores tal vez les convenga ms trasladar el juego de la formulacin de polticas al
proceso de presupuestacin. Segundo, el costo de la recaudacin de impuestos aumentar a medida que el sistema tributario se vuelva ms complejo. Eso desviar recursos
de otros usos que podran redundar en mayores beneficios polticos y har disminuir el
total de la recaudacin tributaria. Por consiguiente, hay presiones para reducir los costos
y mantener un sistema ms simple si eso conduce a una mayor recaudacin tributaria, lo
5

Vase un resumen de la base terica y emprica de este argumento en Winer y Hettich (2003).

206 CAPTULO 8

que podra mejorar los resultados para algunos jugadores o para todos ellos. Los sistemas
tributarios pueden considerarse como el resultado de estas fuerzas opuestas.
Como manipular las numerosas caractersticas de los sistemas tributarios es esencialmente un juego poltico, no resulta sorprendente que dichos sistemas no solo sean complejos sino que adems estn sometidos a cambios incesantes. Sin embargo, la mayora de
los cambios son graduales, en vez de radicales. Los pases con una recaudacin tributaria
demasiado baja permanecen en esa situacin durante largos perodos; los sistemas tributarios que son claramente ineficientes mejoran solo levemente ao tras ao, etc.
La ltima caracterstica de la poltica tributaria que hay que recalcar es el rol central
que desempea la oficina de administracin tributaria en la ejecucin de las decisiones
relativas a los impuestos.6 En el proceso de formulacin de la poltica tributaria existe una
clara separacin entre la promulgacin de la poltica y su implementacin. Aunque la oficina de administracin tributaria generalmente contribuye a la redaccin de proyectos de
reforma tributaria, durante su debate en el Congreso desempea un rol totalmente pasivo.
El Congreso suele introducir cambios en la redaccin que pueden parecer inconvenientes
o impracticables a los administradores tributarios, sin consultar con ellos. Sin embargo,
una vez aprobada la reforma, la oficina de administracin tributaria tiene amplia libertad
para decidir cmo, a qu, cundo y dnde se aplicar el nuevo cdigo tributario.
El ministro de Hacienda generalmente presiona a los administradores tributarios
para que aumenten la efectividad de las recaudaciones. Frente a esta presin, los administradores tributarios prefieren concentrar la labor de recaudacin en los principales
contribuyentes por medio de las unidades de grandes contribuyentes. Con el propsito
de facilitar el cumplimiento de las pequeas empresas y reducir el costo de la vigilancia y
la recaudacin de impuestos, en los ltimos 20 aos las oficinas de administracin tributaria han introducido sistemas impositivos simplificados para las firmas pequeas (en los
cuales se efecta un solo pago combinado de impuestos sobre la renta, IVA e impuestos
al consumo). Aunque estos sistemas generalmente son eficaces para reducir el costo de la
recaudacin, pueden provocar grandes inequidades horizontales y desplazar la carga de
algunos impuestos de formas que los legisladores no prevean.

Anlisis de cuatro pases

Colombia: cambios en el equilibrio de poder
En Colombia los gobiernos han presentado al Congreso numerosas propuestas de reforma tributaria desde principios de los aos noventa, pero estas han salido bastante
diluidas y alteradas. Los cambios en el PFP introducidos por la Constitucin de 1991, que
se examinan en detalle en el captulo 7, son en gran medida la causa de estas dificultades,
ya que debilitaron al Poder Ejecutivo en relacin con la legislatura y el Poder Judicial.
Desde 1991 el tamao del Estado y su mandato han crecido considerablemente. Hasta
1991 el sector pblico era relativamente pequeo en comparacin con los estndares regionales. Entre 1990 y 2003 el gasto pblico agregado pas de 21,2% a 33,7% del PIB, lo cual
6

Vase Shome (1999).

El arte de la poltica tributaria 207

refleja la intencin deliberada tanto de la Constitucin como del sistema poltico de aumentar el tamao del Estado y usar los recursos fiscales con fines de redistribucin. El hecho de
que el total de los ingresos haya crecido de 20,6% a 29,7% del PIB durante el mismo perodo
indica que la decisin de aumentar el gasto pblico estuvo
acompaada de un esfuerzo importante, aunque insufiLa experiencia de Cociente, del lado tributario. Desde fines de los aos noventa el
lombia pone de relieve la
dficit del gobierno central se ha acercado a 6% del PIB.
El objetivo principal del Poder Ejecutivo en el proceso
forma en que los cambios
de reforma tributaria ha sido aumentar la recaudacin a
en el equilibrio de poder
fin de restablecer el equilibrio fiscal. Sin embargo, los anentre el Ejecutivo y los
teproyectos de reforma presentados al Congreso tambin
han buscado mejorar la estructura del sistema tributario,
dems poderes incide en
campo en el cual varios gobiernos sucesivos han logrado
la promulgacin de reforun xito solo parcial. Se observa una mayor dependencia
mas tributarias.
respecto del IVA, cuya tasa bsica pas de 10% a 16% a raz
de las diversas reformas iniciadas en 1990. Sin embargo, los
intentos ms recientes de ampliar la base del IVA o aumentarlo han tenido poco xito, en
parte porque el Poder Legislativo da ms prioridad a la progresividad del sistema tributario que a su eficiencia, independientemente de la progresividad de la estructura de los
gastos. Esto ha limitado considerablemente los intentos del Poder Ejecutivo de reducir la
dispersin de las tasas del IVA y el nmero de exenciones.
Colombia se caracteriza por una tasa muy alta de impuesto sobre la renta y es uno de
los pocos pases (junto con Argentina y Bolivia) que ha aumentado el impuesto sobre la
renta de las sociedades y sobre la renta de las personas fsicas desde 1990. Actualmente,
el impuesto sobre la renta de las sociedades es 38,5%, el ms alto de Amrica Latina,
y el impuesto sobre la renta de las personas fsicas es 35%, pero hay una multitud de
exenciones y tratamientos especiales a diversos ingresos que menoscaban seriamente la
efectividad de estas tasas. Por consiguiente, muy pocos pagan impuestos directos, pero
quienes lo hacen sobrellevan una parte excesiva de la carga. Asimismo, aunque el promedio de la tasa del IVA ha aumentado mucho, ha habido una tendencia a incrementar el
nmero de tasas, con la intencin expresa de que el sistema sea ms progresivo (mediante
la asignacin de tasas del IVA ms bajas a artculos de primera necesidad y tasas ms altas
a bienes suntuarios), distorsionndolo considerablemente. En virtud de la elevada tasa
impositiva y su poca eficacia, se considera al sistema tributario en su conjunto como uno
de los menos neutrales de Amrica Latina.
Como consecuencia de la renuencia del Congreso a ampliar las bases de los impuestos sobre la renta y sobre el valor agregado, el Poder Ejecutivo ha introducido fuentes de
impuestos nuevas y sumamente distorsivas. En 1998 se adopt un impuesto temporal
de 0,2% a las transacciones financieras por medio de un decreto de emergencia econmica, que fue elevado a 0,3% y declarado permanente en la reforma tributaria de 2000
y elevado otra vez a 0,4% en la reforma de 2003. En el mismo orden de ideas, por medio
de un decreto extraordinario para casos de conmocin interna, el gobierno de lvaro
Uribe adopt un impuesto temporario sobre el patrimonio neto para fortalecer la seguridad democrtica en Colombia: las recaudaciones se destinan al financiamiento de las
operaciones militares y sociales necesarias para poner fin a la guerrilla y la subversin

208 CAPTULO 8

terrorista. Este impuesto fue prorrogado tres aos ms en 2003. Por consiguiente, las
presiones sobre los ingresos fiscales han llevado a decisiones que hacen caso omiso de
los principios bsicos de una estructura tributaria equitativa y eficiente. Por ejemplo,
como concesin a las empresas por la promulgacin de este impuesto, se aprob al mismo
tiempo una moratoria que consisti en un descuento de 30% aplicable a las utilidades reinvertidas en capital, que segn el Ministerio de Hacienda, termin costndole al Tesoro
ms que el impuesto al patrimonio neto recaudado en 2004.
La incapacidad del sistema poltico de llevar a cabo reformas tributarias ms eficientes se explica en parte debido a los cambios introducidos en el PFP mediante la Constitucin de 1991, la cual, aunque preserva las prerrogativas del presidente de Colombia como
principal autor de la agenda poltica en la mayora de los campos, redujo las atribuciones
presidenciales en varias dimensiones. As, la carta magna puso freno deliberadamente
a las facultades legislativas del presidente limitando a 90 das la declaracin del estado
de conmocin interna o de emergencia econmica y estableciendo que los decretos
aprobados permanezcan en vigor despus del estado de emergencia solo si el Congreso
los aprueba en un perodo ordinario de sesiones. De esta forma, la Constitucin impuso
lmites estrictos a un mtodo que se haba usado varias veces para llevar a cabo importantes reformas tributarias. Por ejemplo, el gobierno recurri a facultades legislativas
extraordinarias para aprobar la reforma tributaria de 1974, que incorpor muchas recomendaciones de expertos internacionales. En 1997 el gobierno de Ernesto Samper trat
de utilizar las facultades en el marco de la emergencia econmica para gravar las entradas
de capital, pero el Tribunal Constitucional declar inconstitucional la medida porque
consider que las condiciones no eran suficientemente apremiantes como para justificar
el estado de emergencia econmica. No obstante, con el trasfondo de dos situaciones
de emergencia de esta ndole (durante la presidencia de Andrs Pastrana, 19982002) y
de una situacin de conmocin interna (durante la presidencia de Uribe, 20022006),
distintos gobiernos lograron establecer temporalmente impuestos nuevos, que fueron
prorrogados mediante leyes ordinarias con la aprobacin del Tribunal Constitucional.
Los colombianos, que estn acostumbrados a estas medidas, dicen que no hay nada ms
permanente que un impuesto temporal.
Desde 1991 el Tribunal Constitucional ha sido una figura decisiva en el PFP (es ms
activo e independiente que su predecesor, la Corte Suprema). La razn principal es que
muchas cuestiones de poltica, principalmente las relacionadas con la reforma tributaria,
fueron elevadas a la categora constitucional por la Constitucin de 1991. Alrededor de
10% de las acciones judiciales por cuestiones econmicas tramitadas ante el Tribunal
Constitucional desde 1991 han sido de ndole tributaria. En 1999 el fallo sobre el impuesto a las transacciones financieras limit el alcance del Poder Ejecutivo con respecto
al uso de los recursos. Recientemente, el Tribunal Constitucional rechaz la generalizacin del IVA y los impuestos sobre determinadas actividades.
Con la proliferacin de partidos polticos y su faccionalizacin (otra tendencia reforzada en la Constitucin), el trmite normal de la legislacin por el Congreso se ha vuelto
ms difcil para el Poder Ejecutivo. Las normas electorales que han regido tradicionalmente en Colombia (el sistema Hare de cuotas electorales, en el cual la mayora de los
escaos se asignan por residuo) crean incentivos para que los partidos se fragmenten en
facciones y presenten distintas listas de candidatos para las elecciones legislativas en cada

El arte de la poltica tributaria 209

distrito.7 Con el tiempo esto ha llevado a los partidos a aumentar el nmero de listas a fin
de captar el mayor nmero posible de escaos, fomentando a su vez la descentralizacin
y la faccionalizacin. Aunque la Constitucin no cambi las reglas electorales, la tendencia a la fragmentacin de los partidos se intensific durante la reforma constitucional
con la introduccin de un sistema de financiamiento pblico directo de las campaas
electorales legislativas y presidenciales, segn el cual el que recibe los fondos es el movimiento poltico, y no el partido. Estas reformas redujeron el costo de la impugnacin
de las jerarquas partidarias y crearon un espacio para que las pequeas facciones de los
partidos pudieran influir en el proceso legislativo. Hasta cierto punto, estas fuerzas centrfugas tienen muros de contencin en el Congreso, donde las principales comisiones,
como las de presupuestos e impuestos, estn bajo el control de polticos reconocidos con
un profundo conocimiento de los asuntos fiscales, que encabezan el debate e influyen
en los resultados del proceso legislativo. Sin embargo, a fin de contar con el apoyo del
mayor nmero posible de partidos, el Poder Ejecutivo recurre a la designacin de varios
ponentes de cada proyecto de ley, lo cual significa que debe conceder ms prebendas para
lograr que se aprueben. Adems de aumentar el costo de la aprobacin de los proyectos
de ley en materia tributaria, el proceso legislativo reduce los beneficios al diluir las propuestas del gobierno. Este anlisis de costos-beneficios llev al gobierno de Uribe a retirar
su ltima propuesta tributaria en diciembre de 2004. El gobierno haba propuesto una
reforma del IVA, pero los legisladores queran aumentar los impuestos patrimoniales, de
modo que opt por mantener el statu quo.
En resumen, la experiencia de Colombia pone de relieve la forma en que los cambios
en el equilibrio de poder entre el Ejecutivo y los dems poderes inciden en la promulgacin de reformas tributarias. En dcadas pasadas, el Congreso convalidaba ciegamente
en gran medida las reformas tributarias propuestas por el Poder Ejecutivo, a menudo por
medio de leyes de emergencia. Sin embargo, desde principios de los aos noventa, ha
venido aumentando la participacin del Poder Legislativo en el diseo de las medidas
tributarias. El Congreso ha aprobado ocho reformas tributarias desde 1990, pero tiende
a diluirlas durante el debate, no solo en cuanto a las recaudaciones, sino lo que es ms
importante en lo que concierne a su calidad. Asimismo, en dcadas pasadas el Poder
Judicial no desempeaba un rol significativo en la aprobacin de las reformas, pero la
mayor independencia y las mayores atribuciones que recibi en la nueva Constitucin
para supervisar la promulgacin de leyes han limitado considerablemente el margen de
maniobra del Ejecutivo y de la legislatura en cuestiones tributarias.

Brasil: la inaccin frente a la incertidumbre

Brasil es un caso desconcertante. Tiene un sistema tributario engorroso e ineficiente que
ha resistido una muy necesaria reorganizacin. Sin embargo, en los ltimos 20 aos el
total de las recaudaciones ha aumentado y la productividad de los principales impuestos
es muy buena en comparacin con la de otros pases latinoamericanos. Brasil tiene actualmente la mayor carga tributaria de Amrica Latina y una de las mayores de los pases
en desarrollo. Con un sistema federal, es uno de los pases ms descentralizados de Am7
Vase un anlisis del impacto del sistema Hare en la faccionalizacin de los partidos en el recuadro 7.1
del captulo 7.

210 CAPTULO 8

rica Latina desde el punto de vista fiscal, hasta tal punto que su principal fuente de ingresos fiscales, el IVA, se recauda principalmente en el mbito de los estados, lo cual rara
vez se observa en los pases en desarrollo. Al igual que en otros pases descentralizados,
los desequilibrios verticales entre estados se compensan
en parte con transferencias de la recaudacin tributaria
Un Poder Ejecutivo fuerte
nacional a los estados. La posibilidad de recurrir a sus proy una administracin
pias recaudaciones de impuestos reduce la probabilidad de
que los estados acumulen los grandes dficit que a veces
tributaria capaz y muy
estn asociados a los grandes desequilibrios verticales, a
respetada tal vez no basexpensas de la creacin de ineficiencias y problemas de
ten para llevar a cabo
coordinacin y competencia entre estados. Cmo se las
ha arreglado Brasil para superar los problemas de coorreformas profundas del
dinacin y cumplimiento de las normas de su complejo
sistema tributario.
sistema tributario? Como se ver, la respuesta se encuentra
principalmente en la combinacin de un Poder Ejecutivo fuerte y una slida oficina de
administracin tributaria.
La recaudacin tributaria del gobierno federal aument de un promedio de 16,5% del
PIB en 19851989 a 24,4% en 20002002. El total de la carga tributaria nacional lleg a
34% del PIB en 20002002, en comparacin con 24% en 19851989, con el aumento de
los impuestos estatales y provinciales, y se prev que ascender a 38% del PIB para 2005,
tasa bastante similar a la de Gran Bretaa en los aos noventa.
El elemento central de este sistema tributario es el impuesto a la circulacin de mercaderas y servicios (ICMS), la versin brasilea del IVA, recaudado por los estados, que
representa alrededor de un tercio del total de la recaudacin tributaria (excluido el seguro
social). Como consecuencia de los cambios introducidos en la Constitucin de 1988,
que dieron a los gobernadores un rol fundamental en la transicin a la democracia, se
permiti a los estados establecer tasas diferentes para el ICMS. La Constitucin tambin
profundiz la descentralizacin fiscal aumentando las transferencias obligatorias a los
municipios y los estados de las principales recaudaciones tributarias federales, es decir,
el impuesto sobre la renta y el impuesto sobre los productos industriales (IPI). Estas
transferencias ascienden actualmente a 3% del PIB, lo que
equivale aproximadamente a la mitad de las recaudaciones
El caso de Brasil muesfederales de esos impuestos.
tra la gran dificultad
La Constitucin impuso otras rigideces al uso de los
para pasar a un equilirecursos fiscales, reduciendo la flexibilidad del Poder Ejecutivo. Esto llev al gobierno federal a recurrir a impuestos
brio nuevo, una vez que el
que no comparte con los municipios y los estados, lo cual
sistema tributario se ha
contribuye a la ineficiencia creciente del sistema tributavuelto tan complejo.
rio. Las dos fuentes principales de ingresos adicionales son
la contribucin provisional sobre movimientos financieros (CPMF), que fue introducida a fines de 1993 y posteriormente abolida y reintroducida
varias veces, y la contribucin para el financiamiento de la seguridad social (Cofins),
asociada a aumentos de las tasas impositivas y a una serie de fallos judiciales a favor del
gobierno federal. Desde mediados de los aos noventa, las recaudaciones temporarias
(llamadas extraordinarias) se han vuelto comunes y se han difundido mucho. Excedie-

El arte de la poltica tributaria 211

ron de 3% del PIB en 1999 y aportaron 2,5% del PIB en 20002002, en promedio, lo cual
indica que los impuestos temporarios resultaron eficaces como instrumentos de recaudacin. Sin embargo, han llevado a un deterioro de la estructura del sistema tributario.
Al igual que en Colombia, la nueva Constitucin introdujo en Brasil rigideces fiscales que debilitaron al gobierno central y disminuyeron los poderes discrecionales del
Poder Ejecutivo en materia tributaria. Sin embargo, a diferencia de Colombia, el Poder
Ejecutivo logr recuperar su capacidad para imponer sus preferencias fiscales. Aunque los
gobernadores desempearon un rol fundamental durante la transicin a la democracia,
su poder fue mermando con el tiempo (como se seala en el captulo 4), en parte debido
a las amplias atribuciones del Poder Ejecutivo para influir en el temario legislativo y
obtener apoyo para la aprobacin de leyes. En materia fiscal, los gobernadores derivaron
su poder de sus considerables atribuciones tributarias y la prerrogativa de los estados de
tener bancos propios y empresas pblicas. Sin embargo, tras la estabilizacin monetaria
del Plan Real (1994), la situacin fiscal de los estados se deterior. Como condicin para
rescatarlos con recursos federales, el gobierno federal logr imponer la privatizacin de
bancos y empresas pblicas, as como otras condiciones. Esto culmin en la promulgacin de la Ley de Responsabilidad Fiscal de 2000, que acta como mecanismo para
mejorar la efectividad del sistema tributario subnacional y mitigar el problema del fondo
comn del sistema tributario federal (recuadro 8.1).

Recuadro 8.1

La Ley de Responsabilidad Fiscal de Brasil, mecanismo

intergubernamental para hacer cumplir las normas

La Ley de Responsabilidad Fiscal brasilea, aprobada en mayo de 2000, impone orden y responsabilidad en el gasto de los estados por medio de un marco
general para la planificacin y ejecucin del presupuesto, as como para la
presentacin de informes, que se aplica a todos los niveles del gobierno. Con
respecto a las recaudaciones, la ley exige la retencin de transferencias federales discrecionales a los estados y municipios que no recaudan sus propios
impuestos de manera efectiva. Esto refuerza la enmienda constitucional de 1993,
que permite al gobierno federal retener las transferencias a los estados que no
cumplan sus obligaciones con el gobierno federal. La Ley de Responsabilidad
Fiscal exige la publicacin en cada nivel del gobierno de un anlisis del impacto
de las exenciones tributarias en el ao de su entrada en vigor y en los dos aos
siguientes. Asimismo, exige que los gobiernos equiparen cada decisin relativa
a un gasto permanente con un aumento correspondiente de las recaudaciones
permanentes (o una reduccin de otras partidas de gastos permanentes).
La Ley de Responsabilidad Fiscal tiene algunas consecuencias notables en el
PFP general. En particular, debilita el poder de los gobernadores para influir
en la poltica nacional, ya que los estados deben asumir una responsabilidad
mayor por sus propios problemas fiscales, reduciendo su capacidad para usar al
gobierno federal como rehn por motivos fiscales.

212 CAPTULO 8

Una administracin tributaria eficaz tambin ha sido decisiva para mantener la productividad del sistema impositivo a pesar de su complejidad. Desde que se cre en 1969,
la Secretara de Ingresos Federales (SRF) de Brasil ha recibido el apoyo del gobierno y de
la sociedad en general, debido en parte a la larga tradicin de una administracin pblica
fuerte que se remonta a la formacin de los principales organismos pblicos durante el
perodo de la monarqua en el siglo XIX. Brasil fue uno de los primeros pases del mundo
en introducir un IVA integral, gracias al cual la carga tributaria total en 1971 era ya de
26% del PIB. Durante las dcadas de los ochenta y los noventa, los auditores tributarios
federales, que eran ms de 13.000, se encontraban entre los funcionarios pblicos de carrera mejor remunerados de Brasil. La contratacin meritocrtica y el escaso movimiento
de personal han sido caractersticas permanentes de la SRF, excepto durante el gobierno
de Fernando Collor de Melo (19901992), que politiz el organismo y redujo su autonoma administrativa y funcional.8 Desde entonces, la modernizacin ha continuado a
toda marcha y se han reforzado los mecanismos de la SRF para hacer cumplir las normas.
Se proporciona informacin en Internet sobre las recaudaciones tributarias, la legislacin
en la materia y los servicios a los contribuyentes. Alrededor de 90% de las declaraciones
de impuestos sobre la renta de las personas fsicas se presentan por Internet y todas las
declaraciones de impuestos sobre la renta de las sociedades se presentan por medios
electrnicos. Una ley promulgada en 2001 permite infringir el secreto bancario con el
propsito de velar por el cumplimiento de las normas tributarias. Paradjicamente, la
efectividad de la oficina de administracin tributaria tal vez haya aliviado la presin para
reorganizar el engorroso sistema impositivo.
Como ya se dijo, las atribuciones del Poder Ejecutivo han sido indispensables para
introducir disciplina en las relaciones tributarias entre el gobierno nacional y los gobiernos subnacionales y fortalecer la capacidad de la oficina de administracin tributaria
para hacer cumplir la normativa. Sin embargo, el gobierno federal no ha logrado llevar a
cabo una reforma tributaria completa, lo cual muestra la gran dificultad para pasar a un
equilibrio nuevo, especialmente cuando el sistema se ha vuelto ms complejo. A fines de
1997 comenz a circular la idea de una reforma tributaria de gran alcance, aunque no
por primera vez. El gobierno consider algunas propuestas bastante radicales. La principal consista en suprimir los impuestos a las transacciones y los impuestos en cascada9,
as como el IVA en los estados, y reemplazarlos con tres impuestos nuevos: un IVA uniforme, con una base amplia, administrado a nivel nacional; un nuevo impuesto federal al
consumo sobre un nmero pequeo de bienes y servicios, y un impuesto local sobre las
ventas al por menor. Tras su reeleccin, despus de las crisis asitica y rusa, el presidente
Fernando Henrique Cardoso decidi plantear el tema en pblico en 1999. Durante los
18 meses siguientes, la reforma tributaria domin el debate poltico. Finalmente result
imposible coordinar una movida de ese tipo y cundieron la oposicin y el estancamiento.
Aunque a primera vista podra parecer que el Poder Ejecutivo no haba presionado lo

8
9

Melo (2004).

Los impuestos en cascada son aquellos que se aplican en ms de una instancia a un mismo artculo a
medida que pasa de la produccin a la venta minorista final. Por ejemplo, algunos impuestos sobre las
ventas (en particular en los casos en que un artculo est sujeto al pago de impuestos en ms de una etapa
de la produccin) son impuestos en cascada.

El arte de la poltica tributaria 213

suficiente para que se llevara a cabo la reforma, en realidad el resultado no es sorprendente si se tiene en cuenta la complejidad del cambio esperado. Haba incertidumbre en
cuanto a los ingresos que el nuevo sistema tributario podra recaudar, a la permanencia
de las normas relativas a la compensacin intergubernamental y al mantenimiento de la
distribucin entre estados.10
Por lo tanto, aunque todos estn de acuerdo con la necesidad de reformar el sistema
de impuestos indirectos de Brasil a fin de eliminar los impuestos en cascada, no se ha
llegado a un acuerdo sobre la forma de hacerlo. Aunque por lo general el presidente logra
imponer su propia agenda, la reorganizacin del sistema tributario se ha visto principalmente impedida por los efectos fiscales inciertos que una reforma de este tipo podra
tener no solo en la recaudacin tributaria agregada, sino tambin en la recaudacin tributaria de cada estado y en su composicin. Por ejemplo, So Paulo habra perdido ingresos
con la introduccin de un IVA general sobre el consumo, pero se habra beneficiado de
la eliminacin del IVA sobre las exportaciones, y a Paran le habra ocurrido lo contrario. Debido a la dificultad para determinar si los beneficios compensaran las prdidas,
combinada con la aversin a la prdida de ingresos, result difcil formar una coalicin
ganadora que apoyara la aprobacin de las reformas.
En 2003 el gobierno del presidente Luiz Incio Lula reanud la accin concertada
para llegar al consenso sobre la reforma tributaria. Originalmente, los principales pilares
de la reforma eran unificar el IVA, subordinar los 27 cdigos estatales a un solo impuesto
nacional al valor agregado y convertir los principales impuestos en cascada en un impuesto no acumulativo. Aunque la reforma se plane de forma que fuese neutral para las
recaudaciones en todos los niveles del gobierno, el Congreso no la apoy. El gobierno
decidi concentrarse en medidas que tuviesen las mayores probabilidades de ser aprobadas y posterg o decidi archivar los aspectos ms controvertidos de la reforma. Por consiguiente, la unificacin del IVA se posterg hasta 2005 y el nmero de tasas impositivas
permitidas se redujo a cinco (en vez de uno). La propuesta de reformar los impuestos en
cascada se diluy. Asimismo, se concedi una desgravacin fiscal a las exportaciones y
los bienes de capital. El gobierno federal tuvo xito solo parcialmente en lo que se refiere
al reemplazo del impuesto sobre la nmina con un impuesto sobre el ingreso de negocios
y la prrroga de dos impuestos temporarios, pero el precio fue la transicin a impuestos
de menor calidad. A pesar del progreso realizado en las negociaciones, los polticos asumieron el control. Con tantos intereses y jugadores en torno a un tema tan complejo, la
reforma fue aplazada temporalmente en 2004. Una vez ms, el principal problema fue la
incertidumbre creada por la ndole multidimensional de la reforma.
Aunque reorganizar el sistema tributario ha sido imposible, en las ltimas dcadas el
gobierno logr aprobar varias veces reformas impositivas limitadas por medio de leyes ordinarias. De esta accin surgieron algunas reformas importantes, entre ellas la reestructuracin de la contribucin impositiva de las empresas, la introduccin de normas para
frenar los precios de transferencia y la creacin de un sistema simplificado y enteramente
nuevo para la carga impositiva de las pequeas empresas.
En resumen, el caso de Brasil muestra claramente que un Poder Ejecutivo fuerte y
una administracin tributaria capaz y muy respetada son indispensables para aplicar
10

Werneck (2000).

214 CAPTULO 8

el cdigo tributario y fomentar la cooperacin, tanto de los niveles subnacionales del

gobierno como de los contribuyentes en general, pero tal vez no basten para llevar a
cabo reformas profundas del sistema tributario. Romper la dependencia de la trayectoria
cuando hay un gran nmero de jugadores resulta difcil, en especial si para reorganizar
el sistema tributario se necesitan reformas multidimensionales que crean incertidumbre
con respecto a los efectos en los ingresos de cada jugador.

Guatemala: anlisis de los pilares polticos de una baja carga impositiva

Pese al amplio consenso social y poltico a favor de aumentar la carga impositiva en
Guatemala, los intentos de hacerlo de manera sustancial han fracasado. Una de las principales razones ha sido la falta de un contrapeso poltico efectivo frente a la fuerza de los
sectores empresariales.
La recaudacin tributaria de Guatemala ha sido siempre una de las ms bajas de Amrica Latina. Durante la segunda mitad de la dcada de los ochenta la carga impositiva representaba en promedio 7,9% del PIB, y durante la primera mitad de la dcada de los noventa
baj an ms, a solo 7,4% del PIB. Tras la estabilizacin de la economa y una serie de reformas tributarias, la recaudacin aument considerablemente a 8,9% del PIB en la segunda
mitad de la dcada de los noventa, y a 10,2% del PIB en el perodo de 2000 a 2002.
Un factor decisivo de esta mejora fueron los Acuerdos de Paz firmados en 1996. Con
el propsito de financiar los gastos sociales y de infraestructura sealados como prioridades para cimentar la paz, se lleg a un amplio acuerdo sobre una carga tributaria del
12% como meta (a alcanzar originalmente en 2000). La mayor parte del aumento de los
ingresos fiscales no correspondi a los impuestos sobre las utilidades de las empresas y
los impuestos sobre la renta, sino al IVA, que entre princiLa eficacia del sector empios de los aos noventa y el perodo 20002002 pas de
2,5% a 4,4% del PIB. El impuesto sobre la renta aument,
presarial para evitar los
pero solo de 1,6% a 2,4% del PIB, con la introduccin
aumentos de impuestos en
del Impuesto a las Empresas Mercantiles y Agropecuarias
Guatemala se debe a la
(IEMA).
Sin embargo, este logro incompleto dur poco. En
relativa debilidad de las
2004 el nuevo impuesto fue revocado por el Tribunal
instituciones estatales.
Constitucional en respuesta a una accin judicial entablada por algunas organizaciones del sector privado y los
ingresos fiscales permanecieron en 10,3% del PIB en 2004, igual que en 2003. Los nuevos intentos del gobierno de scar Berger de alcanzar la meta de 12% han encontrado
la oposicin no solo de algunos grupos empresariales sino tambin de organizaciones
populares, lo cual es bastante sorprendente.11
En la historia de Guatemala abundan los intentos fallidos de aumentar la carga
impositiva. Durante el gobierno de Julio Csar Mndez Montenegro (19661970), el
ministro de Finanzas Pblicas, Alberto Fuentes Mohr, fue destituido tras propugnar una
reforma tributaria a la cual se oponan ciertos intereses empresariales. En 1982, durante
el gobierno de facto de Efran Ros Montt, se exigi la renuncia de la totalidad del gabi11

ASIES (2005).

El arte de la poltica tributaria 215

nete econmico tras el intento de introducir un conjunto de reformas tributarias de gran

alcance para frenar el dficit fiscal. En 1984 el nuevo gobierno militar de scar Humberto Meja Vctores decret varios impuestos nuevos a las exportaciones y el consumo y
aument otros. Esto provoc la oposicin de algunas organizaciones empresariales, que
tomaron represalias dejando en la aduana las mercaderas afectadas por los impuestos, y
lograron finalmente que se revocaran las medidas.12
La influencia de los intereses empresariales en los asuntos tributarios dej su impronta
en la Constitucin de 1985, que limita el poder del Estado para recaudar impuestos por
medio de candados constitucionales que impiden todo tipo de doble impuesto. Esta
disposicin ha sido invocada en varias ocasiones, adems de la revocacin reciente del
IEMA. Por ejemplo, en 19871988, durante el gobierno de Vinicio Cerezo, el Programa
de Reorganizacin Nacional perdi su base econmica cuando los impuestos que haban
sido aceptados previamente por los sectores empresariales fueron impugnados sobre la
base de las disposiciones de la nueva Constitucin.
Como revela esta breve historia de los impuestos, la capacidad de los intereses privados para bloquear o revertir medidas tributarias est profundamente arraigada en
Guatemala. Las empresas y las organizaciones empresariales de todo el mundo persiguen
sus intereses de diversas formas, segn las oportunidades de influir que les ofrece el
sistema poltico. Como se dijo en el captulo 5, las empresas tienden ms a movilizarse
contra la adopcin de determinadas polticas cuando sus costos son inmediatos y seguros. Esto ocurre con varios impuestos, como los impuestos directos sobre las utilidades.
Por lo tanto, no causa sorpresa que algunas organizaciones empresariales de Guatemala
se opongan a los intentos de aumentar los impuestos. Lo que resulta necesario aclarar
es por qu son tan eficaces en la consecucin de sus objetivos. Parte de la explicacin
radica en el hecho de que el sector empresarial ha estado siempre bajo el control de un
nmero pequeo de familias y concentrado en pocos sectores de la actividad econmica,
especialmente la agricultura y el comercio. Estas dos caractersticas, segn el anlisis del
rol de las empresas que se presenta en el captulo 5, mitigaran los problemas de la accin
colectiva y conduciran a una participacin ms intensa de las empresas. Sin embargo,
eso no explicara el fenmeno por completo. La gran influencia del sector empresarial en
las polticas se basa fundamentalmente en la relativa debilidad institucional del Estado
guatemalteco.
Como seala la Asociacin de Investigacin y Estudios Sociales de Guatemala
(ASIES), grupo destacado que se dedica a investigaciones sobre polticas, un gobierno que
parte casi de cero cada cuatro aos, partidos polticos que no saben si sobrevivirn legalmente despus de gobernar y un movimiento social difuso, sin gran representatividad y
con poca capacidad para formular polticas, no crean un contexto adecuado para desarrollar una participacin organizada de las empresas con perspectivas a largo plazo. Ms
bien es un contexto apropiado para el desarrollo de los intereses empresariales especiales
a corto plazo que prevalecen en el ejercicio de su influencia desproporcionada.13
Un ejemplo claro de la eficacia del sector empresarial frente a la debilidad de las
instituciones es la historia reciente del Pacto Fiscal. Cuando result evidente que sera
12

ASIES (2005).

13

ASIES (2005).

216 CAPTULO 8

imposible alcanzar la meta de una carga tributaria de 12% en 2000, como se haba convenido en los Acuerdos de Paz, la Comisin de Seguimiento de los Acuerdos de Paz, a
peticin del gobierno, acept en 1998 reprogramar la meta para 2002. Junto con el aplazamiento, se tomaron varias medidas adicionales: la prrroga del IEMA, la eliminacin
de las deducciones relacionadas con el IVA y el impuesto sobre la renta, enmiendas de la
Ley de Zonas Francas, el restablecimiento del Impuesto nico sobre Inmuebles (IUSI), la
contratacin de verificadores de actividades en el mbito del comercio exterior y, lo ms
importante, la promocin de un proceso de consultas sobre el Pacto Fiscal auspiciado por
el Ministerio de Finanzas Pblicas y la Comisin de Seguimiento.
Una comisin integrada por destacados profesionales prepar un proyecto de Pacto
Fiscal en consulta con diversos grupos econmicos y polticos. Tras la presentacin del
documento de base al pblico, se dio amplia publicidad al tema, que fue debatido en un
proceso enriquecedor y sumamente participativo, con representantes de universidades,
centros de estudios, sindicatos, organizaciones campesinas, organizaciones femeninas,
cmaras de comercio, grupos de consulta departamentales, comisiones mixtas y no
mixtas, instituciones de paz, organizaciones no gubernamentales y federaciones de
cooperativas. Los partidos polticos tuvieron una participacin limitada, pero luego se
involucraron al firmarse el Pacto. Fue un proceso fructfero que culmin con la firma
del Pacto Fiscal por los jefes de las tres ramas del gobierno, junto con la Comisin de
Seguimiento y representantes de los grupos sociales, polticos y econmicos participantes.
En vista del clima poltico que reinaba en ese momento, que no era particularmente
propicio para el sector empresarial, los principales representantes del sector privado participaron en este proceso y lo apoyaron, adoptando una actitud de dilogo y cooperacin,
incluso sobre temas que afectaban directamente a sus intereses, como las reducciones
impositivas y exoneraciones fiscales (aunque no en relacin con los candados constitucionales)14. Sin embargo, poco despus el equilibrio de poder volvi a favorecer al
sector empresarial y nunca se lleg a implementar plenamente el Pacto Fiscal. Aunque
las mximas autoridades del Estado haban respaldado oficialmente el proceso y diversos
partidos polticos refrendaron el documento a ltimo momento, los poderes Ejecutivo
y Legislativo en ltima instancia no apoyaron o no cumplieron el pacto por diversas
razones polticas.
La nueva reforma tributaria propuesta en 2004 por el presidente scar Berger tampoco recibi apoyo poltico. Paradjicamente, esta vez la oposicin ms fuerte no provino del sector empresarial sino de un grupo de organizaciones populares y ONG. A pesar
del intento de incorporar medidas de progresividad y control de la evasin fiscal en el
proyecto de ley, dichas organizaciones rechazaron los cambios porque consideraban que
provenan de un gobierno que estaba demasiado aliado al sector empresarial.
El resultado fue el retorno a un statu quo en el cual la falta de confianza en la capacidad del gobierno, en el marco de un sistema donde los partidos son poco disciplinados
14
Varias razones contribuyeron a explicar este cambio de posicin de las empresas. Los intereses empresariales en general se haban opuesto al nuevo presidente Alfonso Portillo, perdiendo influencia en esa
coyuntura. En este contexto, la movilizacin efectiva del resto de la sociedad en torno a los Acuerdos de
Paz y la presin de la comunidad internacional impulsaron a los lderes empresariales a cooperar, en vez
de correr el riesgo de quedar aislados.

El arte de la poltica tributaria 217

y relativamente poco programticos, confiere un gran poder de facto a los grupos que
tienden a oponerse a las reformas.

Paraguay: establecer las bases de un gran cambio

A diferencia de Brasil, Paraguay no tiene la tradicin de una administracin pblica
fuerte y respetada por el pblico que facilite la aplicacin del cdigo tributario. Sin
embargo, a diferencia del sistema impositivo de Brasil, el de Paraguay carece de las
complejidades de la descentralizacin y la diversidad de intereses y temores que han
impedido la reorganizacin del sistema tributario brasileo. Recientemente fue posible
llevar a cabo una reforma tributaria cuando un partido progresista se ali al Poder Ejecutivo para responder a las exigencias de transparencia y efectividad planteadas por el
pblico.
La carga tributaria de Paraguay es una de las ms bajas de Amrica Latina. Entre
fines de la dcada de los ochenta y el perodo 20002002
la recaudacin tributaria del gobierno central pas apeIncluso en los sistemas
nas de 8,5% a 9,7% del PIB. No hay un impuesto sobre
tributarios con un renla renta de las personas fsicas, otras tasas impositivas
son bajas, las exenciones son numerosas y la evasin es
dimiento deficiente, es
generalizada15, lo cual refleja la debilidad y la falta de fiposible realizar grandes
nanciamiento de la administracin tributaria y un grado
cambios cuando las cirmuy alto de informalidad en la economa.
Desde 1990, cuando se restableci la democracia en
cunstancias polticas se
Paraguay y sus grandes vecinos, Argentina y Brasil, redumodifican y permiten que
jeron las barreras arancelarias, comenz a desmoronarse
el Poder Ejecutivo y los poel paradigma de 50 aos de contrabando a travs de las
fronteras. Una de las primeras medidas para corregir el
lticos que tienen en mente
alto grado de informalidad fue la Ley 125/91 de reforma
el inters del pblico introtributaria. La ley original presentaba un sesgo en contra
duzcan transformaciones
del sector industrial, mientras que el sector agropecuario
apenas era gravado. No haba un impuesto sobre la renta
radicales.
de las personas fsicas y no era muy difcil para las pequeas empresas obtener una exencin del IVA. Inicialmente, la ley tena dos caractersticas:
confera gran flexibilidad al Poder Ejecutivo, que poda decidir qu artculos aplicar, e
incluso le daba cierto margen para establecer la tasa y la base de distintos impuestos. Varios aspectos de la ley y su reglamento eran ambiguos y podan interpretarse de distintas
maneras, dando lugar a una serie de cambios en esta medida. Aprovechando su facultad para presentar proyectos de ley sobre asuntos tributarios y otros dirigidos al sector
privado, el Congreso aprob 42 leyes de reforma en el curso de los 10 aos siguientes16,
agregando varias exenciones, en particular para el sector industrial. La principal consisti en una moratoria de cinco aos para el pago de todos los impuestos a las firmas que

15

El FMI (2005) calcula que la evasin del pago del IVA se sita entre 45% y 55%.

16

Banco Mundial (2003).

218 CAPTULO 8

presentaran proyectos de inversin razonables, aunque nunca se llevaran a cabo. De esta

forma, cualquier empresa poda acogerse a la moratoria y renovarla.
Aunque la tasa impositiva sobre las utilidades se mantuvo en 30%, las firmas pagaban en promedio la dcima parte como consecuencia de las exenciones y alternativas
cuasi legales. Asimismo, los intereses agropecuarios, que esgriman un gran poder poltico y econmico, estaban bien representados en el gobierno y el Congreso, e impidieron
que se actualizara la valoracin de las tierras con fines tributarios. En parte como consecuencia de ello, la base impositiva del agro en Paraguay asciende en promedio a solo
5,6% de su precio de mercado.17 El sector agropecuario representa ms de 20% del PIB,
pero de forma directa contribuye menos de 2% del total de los ingresos fiscales. Debido
a la contribucin impositiva extremadamente baja del agro, es muy barato mantener tierras ociosas en Paraguay. El impuesto sobre la renta de las personas fsicas se estableci
hace muy poco y se prev que no se aplicar plenamente durante varios aos. Para el IVA,
que es de 10% (la tasa ms baja de Amrica del Sur), tambin hay numerosas exenciones, muchas de las cuales se introdujeron por medio de enmiendas en los aos noventa.
(La mayora de estas exenciones se eliminaron mediante una ley promulgada en 2004.)
Otro impuesto indirecto importante es el impuesto al consumo de combustible disel
(utilizado por 85% de los vehculos en Paraguay). El precio del disel est reglamentado,
de modo que la tasa impositiva ha sufrido varias modificaciones como resultado de las
negociaciones entre la compaa petrolera estatal Petropar, el gobierno central y el sector
agropecuario.
A lo largo de su historia, Paraguay ha tenido un sistema bipartidista. Los colorados
son los que han detentado el poder durante ms tiempo, aunque por medios no democrticos, hasta fines de los aos noventa. Los intentos de reorganizar el sistema tributario comenzaron en 2001 pero durante algunos aos no tomaron suficiente impulso para pasar
por el Congreso, especialmente frente al debilitamiento gradual y la poca credibilidad del
gobierno, la faccionalizacin del Partido Colorado y la oposicin resuelta encabezada por
el Partido Liberal. Un nuevo partido reformista, Patria Querida, adquiri considerable
popularidad durante las elecciones presidenciales de 2003 con su plataforma de cambios
y de lucha contra la corrupcin, problema endmico en Paraguay. El partido estaba encabezado por un grupo de tecncratas progresistas de distintos sectores de la sociedad, en
particular del sector empresarial. De esta forma acab la hegemona de los dos partidos.
Aunque el candidato del Partido Colorado, Nicanor Duarte Frutos, gan las elecciones, su
partido no obtuvo la mayora de los escaos en el Congreso, que se reparti en partes ms
o menos iguales entre los tres partidos: Colorado, Liberal y Patria Querida. Asimismo,
Duarte vena de la faccin reformista del Partido Colorado, y aunque tena una retrica
populista y atraa a los votantes rurales menos acaudalados, en la prctica puso en marcha polticas pragmticas y reformistas, que encontraron cierta oposicin en la faccin
tradicional de su propio partido.
Nicanor Duarte fue elegido con la promesa de atacar la corrupcin en los ms altos
niveles. Despus de asumir la presidencia, reemplaz la plana mayor del gobierno con
personas reconocidas por su integridad, profesionalismo e independencia respecto del
aparato tradicional del Partido Colorado. De esta forma se suplant a los jefes de la Admi17

Molinas, Prez-Lin y Saiegh (2005).

El arte de la poltica tributaria 219

nistracin Tributaria y la Direccin Nacional de Aduanas (consideradas las instituciones

ms corruptas de Paraguay) y se proporcion pleno apoyo a un grupo de tecncratas
encargados de la formulacin de polticas. El gobierno tambin propuso una agenda
firme de reformas, uno de cuyos aspectos ms importantes era la reforma tributaria. En
su versin ms pura, el proyecto de ley impositiva eliminaba las exenciones tributarias
e igualaba la tasa de los impuestos directos e indirectos en 10%, fortaleca la Administracin Tributaria confirindole independencia y responsabilizacin, y aumentaba su
financiamiento asignndole un porcentaje de la recaudacin. El gobierno tom medidas
enrgicas para incluir la mayor variedad posible de grupos en el dilogo sobre la reforma
tributaria, entre ellos la sociedad civil, grupos empresariales y sindicatos. A fin de intensificar la presin externa, obtuvo el compromiso de financiamiento de organizaciones
multilaterales y bilaterales de desarrollo, supeditado a un programa del FMI. Finalmente,
el Partido Colorado apoy la ley, el Partido Liberal se opuso y Patria Querida qued en
una posicin de negociacin muy buena para apoyar la ley con la condicin de que se
eliminaran ciertas disposiciones contrarias a sus intereses especiales, convirtindose en
el principal jugador con poder de veto. Al final, la ley fue diluida. La parte de la contribucin tributaria correspondiente al sector agropecuario aument pero sigui siendo
relativamente pequea. No obstante, con una gran ampliacin de la base impositiva y la
eliminacin de algunas exenciones flagrantes, se calcula que a la larga la ley aumentar
los ingresos fiscales en 1,3% del PIB.18
Aunque la nueva Ley de Reordenamiento Administrativo y de Adecuacin Fiscal
avanz claramente en una direccin deseable, en la prctica los grupos habituales continan presionando para que se aplace la aplicacin de algunos de sus aspectos. (El Poder
Ejecutivo est facultado para decidir la fecha de implementacin de los artculos de la
ley.) Lo notable es que incluso antes que la nueva ley entrara en vigor, entre agosto de
2002 y 2003 el nuevo gobierno logr aumentar la recaudacin tributaria un 40% en
parte con medidas para mejorar la eficiencia, pero principalmente como resultado de un
mayor cumplimiento y de la disminucin de la corrupcin interna de la administracin
tributaria.
La experiencia de Paraguay indica que incluso en los sistemas tributarios con un
rendimiento deficiente, es posible realizar grandes cambios cuando las circunstancias polticas se modifican y permiten que el Poder Ejecutivo y los polticos que tienen en mente
el inters del pblico introduzcan transformaciones radicales. Por supuesto, todava no
se ha llegado al desenlace. Existen dos desafos principales. Primero, la Administracin
Tributaria y la Direccin Nacional de Aduanas no cuentan con suficiente financiamiento
o independencia para cumplir su mandato de forma adecuada. El xito reciente de la recaudacin tributaria tal vez no sea sostenible si no se aumentan y mantienen los recursos
y las atribuciones de la Administracin Tributaria. Segundo, podra repetirse la tendencia
a erosionar la ley por medio de enmiendas. Adems, el Congreso podra iniciar reformas
que beneficien a intereses particulares, muy fuertes e influyentes en los partidos y en los
polticos. Como han puesto de relieve los otros estudios de casos, el Poder Ejecutivo debe
ejercer sus facultades para impedir que estas tendencias erosionen una reforma tributaria
muy prometedora.
18

FMI (2005).

220 CAPTULO 8

Conclusiones
Por qu la recaudacin tributaria de algunos pases en relacin con el PIB es mayor que
la de otros? Por qu algunos pases optan por los impuestos indirectos mientras que
otros prefieren los directos? Por qu algunos pases tienen regmenes tributarios sencillos mientras que otros prefieren estructuras complejas con un gran nmero de exenciones? Por qu es tan difcil cambiar el sistema tributario?
Para responder a estas preguntas, en este captulo se han examinado algunos aspectos polticos e institucionales del proceso de formulacin de la poltica tributaria. Sobre la
base de la experiencia de Brasil, Colombia, Guatemala y Paraguay, en el anlisis se ha observado que las diferencias en los sistemas tributarios reflejan en gran medida diferencias
en las estructuras y las instituciones polticas que interactan con algunas caractersticas
importantes de la poltica tributaria. Cuando hay muchos jugadores, los efectos de gran
alcance de la poltica tributaria en toda la economa dificultan las soluciones basadas en
la cooperacin. La ndole de fondo comn de los ingresos fiscales crea incentivos para no
cumplir los acuerdos de cooperacin. Asimismo, se necesitan mecanismos para aplicar
la poltica tributaria de forma efectiva. Estos problemas podran ser agudos en los pases fiscalmente descentralizados, especialmente si las autoridades subnacionales tienen
grandes atribuciones en comparacin con el Poder Ejecutivo, y en general en los pases
donde el poder poltico est fragmentado. Los sistemas tributarios son muy dependientes
de la trayectoria debido a la resistencia de las elites, la incertidumbre con respecto a las
consecuencias fiscales de las reformas, los intereses estratgicos de los gobiernos o los
partidos dbiles en los sistemas polticos polarizados y la dificultad de instituir mecanismos para hacer cumplir la normativa. Es ms probable romper con el pasado en sistemas
ms centralizados, especialmente cuando el equilibrio de poder favorece al Ejecutivo y
hay lderes fuertes.