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Estratgia e estrutura para

um novo Estado

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 1
Jan-Abr 1997

Luiz Carlos Bresser Pereira

Na dcada de 80, logo depois da ecloso da crise de endividamento internacional, o tema que prendeu a ateno de polticos e
economistas em todo o mundo foi o ajuste estrutural ou, em termos
mais analticos, o ajuste fiscal e as reformas orientadas para o
mercado. Nos anos 90, embora o ajuste estrutural permanea entre
os principais objetivos, a nfase deslocou-se para a reforma do
Estado, particularmente para a reforma administrativa. A questo
central hoje como reconstruir o Estado como redefinir o novo
Estado que est surgindo em um mundo globalizado.
Tambm no Brasil ocorreu esta mudana de perspectiva. Uma
das principais reformas s quais se dedica o governo Fernando
Henrique Cardoso a reforma da administrao pblica, embora
esta no estivesse na agenda do Pas durante a campanha eleitoral
de 1994. Entretanto, uma vez eleito, o novo Presidente decidiu
transformar a antiga e burocrtica secretaria da presidncia, que
geria o servio pblico, a Secretaria da Administrao Federal, no
Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado. Ao
acrescentar a expresso Reforma do Estado ao nome do novo
ministrio, o presidente no estava apenas aumentando as atribuies
de um determinado ministrio, mas apontando na direo de uma
prioridade do nosso tempo: reformar ou reconstruir o Estado.
Escolhido para o cargo de ministro, propus que a reforma
administrativa fosse includa entre as reformas constitucionais j
definidas como prioritrias pelo novo governo reforma fiscal,
reforma da previdncia social e a eliminao dos monoplios estatais.

Luiz Carlos
Bresser Pereira
ministro de
Estado da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado

E afirmei que, para podermos ter uma administrao pblica moderna


e eficiente, compatvel com o capitalismo competitivo em que
vivemos, seria necessrio flexibilizar o estatuto da estabilidade dos
servidores pblicos, de forma a aproximar os mercados de trabalho
pblico e privado. A reao imediata dos funcionrios civis, dos
intelectuais e da imprensa, foi fortemente negativa. Reagiram contra a mudana, contra uma reforma que lhes parecia ameaadora.
Passados alguns meses, contudo, os apoios comearam a surgir, a
partir dos governadores estaduais, dos prefeitos, dos empresrios,
da imprensa e, finalmente, da opinio pblica. De repente, a reforma
passava a ser vista como necessidade crucial, no apenas interna,
mas exigida tambm pelos investidores estrangeiros e pelas agncias
financeiras multilaterais.
Depois de amplamente debatida, a emenda constitucional da
reforma administrativa foi remetida ao Congresso Nacional em
agosto de 1995. emenda seguiu-se a publicao pela Presidncia
da Repblica do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do
Estado, cuja proposta bsica a de transformar a administrao
pblica brasileira de burocrtica em administrao pblica gerencial.
A partir daquele momento, a reforma do aparelho do Estado, visando
torn-lo menor, mais eficiente e mais voltado para o atendimento
das demandas dos cidados, passou a ser uma questo nacional.
Por que este novo interesse pela reforma do Estado e, particularmente, do aparelho do Estado? Qual o contedo destas reformas?
So parte da ideologia neoliberal ou so passos necessrios para a
gesto do Estado capitalista contemporneo? Que relao h entre
a estratgia gerencial e a estrutura do novo Estado que emerge de
sua grande crise a crise dos anos 80 que, de vrias maneiras,
estendeu-se at os anos 90? Estas so algumas questes s quais
tentarei responder, sabendo muito bem que as respostas possveis
so limitadas e provisrias.

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1. A reforma do Estado como questo central


Podemos encontrar muitas razes para o crescente interesse
de que tem sido alvo a reforma do Estado nos anos 90. A razo
bsica est, provavelmente, no fato de que houve a percepo
generalizada de que o ajuste estrutural no era suficiente para a
retomada do desenvolvimento. Desde meados dos anos 80, os pases
altamente endividados tm-se dedicado a promover o ajuste fiscal, a
liberalizar o comrcio, a privatizar, a desregulamentar. Os resultados
foram positivos, medida que se superaram os aspectos agudos da

crise: a balana de pagamentos voltou a um relativo controle, por


toda parte caram as taxas de inflao, os pases recuperaram pelo
menos alguma credibilidade. Mas no se retomou o crescimento. O
pressuposto neoliberal que estava por trs das reformas o pressuposto de que o ideal seria um Estado mnimo, ao qual caberia
apenas garantir os direitos de propriedade e os contratos, deixando
exclusivamente ao mercado a coordenao da economia provou
ser irrealista. Em primeiro lugar porque, apesar do predomnio ideolgico alcanado pelo credo neoconservador, em pas algum
desenvolvido ou em desenvolvimento este Estado mnimo demonstrou ter legitimidade poltica. No h sequer apoio poltico para um
Estado que apenas acrescente s suas funes clssicas de garantir
a ordem interna, as de prover a educao, dar ateno sade e
realizar polticas sociais compensatrias. Os cidados continuam a
exigir mais do Estado.
Em segundo lugar, porque rapidamente se percebeu que a
idia de que as falhas do Estado eram necessariamente piores que
as falhas do mercado no passava de dogmatismo. As limitaes
da interveno estatal so evidentes, mas o papel estratgico que
as polticas pblicas desempenham no capitalismo contemporneo
to grande que irrealista propor que sejam substitudas pela
coordenao do mercado, nos termos sugeridos pelo pensamento
neoliberal. Como Przeworski (1996:119) observa, a viso
(neoliberal) de que na ausncia de suas tradicionais falhas os mercados seriam eficientes parece que atualmente est morta, ou pelo
menos moribunda.
Por outro lado, tornou-se cada vez mais claro que a causa
bsica da grande crise dos anos 80 uma crise que s os pases
do Leste e do Sudeste asitico conseguiram evitar uma crise
do Estado, que se d de trs formas: uma crise fiscal do Estado,
uma do modo ou das estratgias de interveno estatal, e uma da
forma burocrtica pela qual o Estado administrado.1 Ora, se a
proposta de um Estado mnimo no realista, e se o fator bsico
subjacente crise ou desacelerao econmica e ao aumento dos
nveis de desemprego a crise do Estado, a concluso s pode ser
uma: o caminho para resolver a crise no provocar o definhamento
do Estado, enfraquec-lo ainda mais do que j est enfraquecido,
mas reconstru-lo, reform-lo.
A reforma provavelmente significar reduzir o Estado, limitar
suas funes como produtor de bens e servios e, em menor
extenso, como regulador, mas implicar provavelmente ampliar suas
funes no financiamento de organizaes pblicas no-estatais
para a realizao de atividades nas quais externalidades ou direitos

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humanos bsicos estejam envolvidos, necessitando serem


subsidiados, e em dotar o Estado de meios para que possa apoiar a
competitividade internacional das indstrias locais.
A reforma do Estado um tema amplo. Envolve aspectos
polticos os que se relacionam promoo da governabilidade , econmicos e administrativos aqueles que visam aumentar a governana. Dentre as reformas cujo objetivo aumentar governana ou capacidade de governar a capacidade efetiva de que o
governo dispe para transformar suas polticas em realidade as que
primeiro foram iniciadas, ainda nos anos 80, foram aquelas que devolvem
sade e autonomia financeira para o Estado: particularmente o ajuste
fiscal e a privatizao. Mas igualmente importante a reforma administrativa que torne o servio pblico coerente com o capitalismo
contemporneo, que permita aos governos corrigir as falhas do mercado
sem incorrer em falhas maiores. Este tipo de reforma vem recebendo
crescente ateno nos anos 90.
H uma explicao para isto: os cidados esto tornando-se
cada vez mais conscientes de que a administrao pblica burocrtica no corresponde s demandas que a sociedade civil
apresenta aos governos por ela eleitos, no capitalismo democrtico
contemporneo. Sabemos que os cidados tendem a exigir do Estado
muito mais do que o Estado pode fornecer. Esta lacuna (gap) entre
demandas e possibilidade de oferta por parte do Estado est na
origem no apenas da crise fiscal, como observou OConnor (l973),
e da crise de governabilidade, como destacou Huntington (l968),
mas tambm da crise da administrao pblica burocrtica. 2 Os
recursos econmicos e polticos so, por definio, escassos em
relao demanda, e se tornam ainda mais escassos quando a administrao pblica ineficiente. Entretanto, quando no se pode contar
com o mercado, i.e., quando a alocao de recursos pelo mercado
no soluo factvel, dado seu carter distorcido ou dada sua
incompletude, a existncia de uma administrao pblica eficiente
passa a ter valor estratgico ao reduzir a lacuna que separa a
demanda social e a satisfao desta demanda.3
H, porm, uma razo mais ampla para o interesse que a
reforma do Estado, e particularmente da administrao pblica, tem
despertado: a importncia sempre crescente que se tem dado
proteo do patrimnio pblico ou da coisa pblica (res publica)
contra as ameaas de sua privatizao ou, em outras palavras,
contra atividades de rent-seeking.4 A proteo do Estado, medida
que este corresponde res publica, um direito bsico de cada
cidado que, finalmente, no ltimo quartel deste sculo, comeou a
ser definido um direito que poderamos chamar de direitos
pblicos (no plural). No Sculo XVIII, os filsofos iluministas e as

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cortes britnicas definiram os direitos civis que, no sculo seguinte,


foram introduzidos pelos polticos liberais (na acepo europia),
nas Constituies de todos os pases civilizados. No Sculo XIX
foram definidos os direitos polticos, o direito ao sufrgio universal
principalmente, que no seu final foram generalizados devido ao
esforo dos democratas. Nesse mesmo Sculo XIX, os socialistas
definiram os direitos sociais que, na primeira metade do Sculo XX,
foram introduzidos nas Constituies de todos os pases pelos partidos
social-democratas.5
O surgimento do Estado do Bem-Estar para garantir os
direitos sociais, e o papel cada vez maior que o Estado assumiu ao
promover o crescimento econmico e a competitividade internacional, tornaram evidente o carter do Estado como res
publica. E implicaram um aumento considervel da cobia de indivduos e de grupos desejosos de submeter o Estado a seus interesses
especiais. A privatizao da carga fiscal (forma principal da res
publica) passava a ser o principal objetivo dos rent-seekers.
Se no sculo XVIII, historicamente, compreendeu-se a importncia de proteger o indivduo contra um Estado oligrquico, e se no
sculo XIX compreendeu-se a importncia de garantir-se aos
cidados a participao no processo poltico e de proteger os pobres
e os fracos contra os ricos e poderosos, a importncia de proteger o
patrimnio pblico s passou a ser dominante na segunda metade
do sculo XX. No por acaso, quase simultaneamente, um cientista
poltico social-democrata brasileiro (MARTINS, 1978) pela primeira vez
escreveu sobre a privatizao do Estado, e uma economista norteamericana conservadora (KRUEGER, 1974) definiu rent-seeking.
Ambos se referiam ao mesmo problema: percebiam que era
necessrio proteger a res publica contra a ganncia de indivduos
e grupos poderosos. Se no sculo XVIII foram definidos os direitos
civis, e no sculo XIX os direitos polticos e sociais, agora passava a
ser necessrio definir um outro tipo de direito, tambm bsico os
direitos pblicos: o direito de que gozam todos os cidados, de que o
que deve ser pblico seja, na verdade, pblico. Ou, em outras palavras,
o direito de que a propriedade do Estado seja pblica, i.e., de e para
todos, no apropriada por uns poucos.
O Estado deve ser pblico, as organizaes pblicas no-estatais, sem fins lucrativos devem ser pblicas. Bens estritamente
pblicos, como o meio ambiente, devem ser pblicos e como tal
protegidos. Direitos pblicos so os direitos que nos asseguram que
a coisa pblica, a res publica, entendida em sentido amplo para
incluir a carga tributria, seja pblica que seja de e para todos,
em vez de ser objeto de rent-seeking, de ser privatizada por grupos
de interesse.6

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medida que a proteo aos direitos pblicos passava a ser


dominante em todo o mundo, foi-se tornando cada vez mais claro
que era preciso refundar a repblica; que a reforma do Estado ganhava uma nova prioridade; que a democracia e a administrao
pblica burocrtica as duas instituies criadas para proteger o
patrimnio pblico tinham de mudar: a democracia devia ser
aprimorada para se tornar mais participativa ou mais direta; e a
administrao pblica burocrtica devia ser substituda por uma
administrao pblica gerencial.

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2. Patrimonialismo e burocracia
A caracterstica que definia o governo nas sociedades prcapitalistas e pr-democrticas era a privatizao do Estado, ou a
confuso dos patrimnios pblico e privado. Patrimonialismo
significa a incapacidade ou a relutncia do prncipe distinguir entre
o patrimnio pblico e seus bens privados. A administrao do
Estado pr-capitalista era uma administrao patrimonialista. Com
o surgimento do capitalismo e da democracia, veio a se estabelecer
uma distino clara entre res publica e bens privados. A democracia
e a administrao pblica burocrtica emergiram como as principais
instituies que visavam proteger o patrimnio pblico contra a
privatizao do Estado. Democracia o instrumento poltico que
protege os direitos civis contra a tirania, que afirma os direitos
polticos de votar e ser votado, que assegura os direitos sociais contra
a explorao, e que afirma os direitos pblicos em relao res
publica. Burocracia a instituio administrativa que usa como
instrumento para combater o nepotismo e a corrupo dois traos
inerentes administrao patrimonialista os princpios de um
servio pblico profissional, e de um sistema administrativo
impessoal, formal, legal e racional.
Foi um grande progresso o aparecimento, no sculo XIX, de
uma administrao pblica burocrtica em substituio s formas
patrimonialistas de administrar o Estado. Weber (l922), o principal
analista deste processo, destacou com muita nfase a superioridade
da autoridade racional-legal sobre o poder patrimonialista. Apesar
disto, quando, no sculo XX, o Estado ampliou seu papel social e
econmico, a estratgia bsica adotada pela administrao pblica
burocrtica o controle hierrquico e formalista ou legal sobre os
procedimentos provou ser inadequada. Esta estratgia talvez
pudesse evitar a corrupo e o nepotismo, mas era lenta, cara, ineficiente. Fez sentido no tempo do Estado Liberal do sculo XVIII,

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um Estado pequeno dedicado proteo dos direitos de propriedade;


um Estado que s precisava de um Parlamento para definir as leis,
de um sistema judicirio e policial para fazer cumprir as leis, de
foras armadas para proteger o pas do inimigo externo, e de um
ministro das finanas para recolher impostos. Mas era uma estratgia
que j no fazia sentido, depois do Estado ter acrescentado s suas
funes o papel de provedor de educao pblica, de sade pblica,
de cultura pblica, de seguridade social bsica, de incentivos
cincia e tecnologia, de investimentos na infra-estrutura, de
proteo ao meio ambiente. Agora, em vez de trs ou quatro ministros,
era preciso ter 15 ou 20. Em vez de uma carga de impostos que
representava 5% a 10%, os impostos representam agora de 30% a
60% do PIB. No lugar da velha administrao pblica burocrtica
emergiu uma nova forma de administrao a administrao
pblica gerencial , que tomou emprestado do setor privado os
imensos avanos prticos e tericos ocorridos no Sculo XX na
administrao das empresas, sem, contudo, perder sua caracterstica
especfica: a de ser uma administrao que no est orientada para
o lucro, mas para o atendimento do interesse pblico.
nova administrao pblica no basta ser efetiva em evitar
o nepotismo e a corrupo: ela tem de ser eficiente em prover bens
pblicos e semipblicos, que cabe ao Estado diretamente produzir
ou, indiretamente, financiar. Se, nos pases desenvolvidos, os direitos
individuais (civis e polticos) e direitos sociais estavam razoavelmente
protegidos, os direitos pblicos no estavam: a res publica continuava exposta a todo tipo de ameaas. certo que o nepotismo e
a corrupo mais visveis foram controlados, mas surgiram novas
modalidades de apropriao privada do patrimnio pblico.
Empresrios continuavam a obter subsdios desnecessrios e iseno
de impostos; a classe mdia assegurava para si benefcios especiais
muito maiores do que est disposta a reconhecer; os funcionrios
pblicos eram muitas vezes ineficientes no trabalho, ou simplesmente
no trabalhavam quando ocorre excesso de quadros mas se
mantinham protegidos por leis ou costumes que lhes garantem a
estabilidade no emprego.
Nos pases em desenvolvimento nos quais emergiu, neste
sculo, um Estado desenvolvimentista em vez de um Estado de BemEstar social a situao era muito pior: os direitos individuais e
sociais continuavam quase sempre sem proteo; o nepotismo e a
corrupo conviviam com a burocracia, que era beneficiria de
privilgios e convivia com excesso de quadros.
Se, no sculo XIX, a administrao pblica do Estado
liberal era um instrumento para garantir os direitos de propriedade

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garantindo a apropriao dos excedentes da economia pela classe


capitalista emergente , no Estado desenvolvimentista, a administrao burocrtica era uma forma de apropriao dos excedentes
por uma nova classe mdia de burocratas e tecnoburocratas. No
Estado liberal, o preo da iniciativa empreendedora foi a concentrao de renda nas mos da burguesia, mediante mecanismos de
mercado; no Estado desenvolvimentista, o excedente produzido pela
economia foi dividido entre os capitalistas e os burocratas que, alm
dos mecanismos de mercado, usaram o controle poltico do Estado
para enriquecimento prprio. Se, nos pases desenvolvidos, a res
publica no foi bem protegida pela administrao burocrtica, dada
sua ineficincia em administrar o Estado do Bem-Estar, nos pases
em desenvolvimento, a res publica foi ainda menos protegida porque,
nestes pases, os burocratas no se dedicaram apenas construo
do Estado, mas, tambm, a substituir parcialmente a burguesia no
processo de acumulao de capital e na apropriao do excedente
econmico.7

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3. Administrao pblica gerencial


A administrao pblica gerencial emergiu, na segunda metade
deste sculo, como resposta crise do Estado; como modo de enfrentar
a crise fiscal; como estratgia para reduzir custos e tornar mais
eficiente a administrao dos imensos servios que cabem ao Estado;
e como um instrumento para proteger o patrimnio pblico contra os
interesses do rent-seeking ou da corrupo aberta. Mais
especificamente, desde os anos 60 ou, pelo menos, desde o incio da
dcada dos 70, crescia uma insatisfao, amplamente disseminada,
em relao administrao pblica burocrtica.8
Algumas caractersticas bsicas definem a administrao
pblica gerencial. orientada para o cidado e para a obteno
de resultados; pressupe que os polticos e os funcionrios pblicos
so merecedores de um grau real ainda que limitado de confiana;
como estratgia, serve-se da descentralizao e do incentivo
criatividade e inovao; o instrumento mediante o qual se faz o
controle sobre os rgos descentralizados o contrato de gesto.
Enquanto a administrao pblica burocrtica se concentra,
no processo legalmente definido, em definir procedimentos para
contratao de pessoal; para compra de bens e servios; e em
satisfazer as demandas dos cidados, a administrao pblica
gerencial orienta-se para resultados. A burocracia concentra-se nos
processos sem considerar a alta ineficincia envolvida, porque

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acredita que este seja o modo mais seguro de evitar o nepotismo e a


corrupo. Os controles so preventivos, vm a priori. Entende, alm
disto, que punir os desvios sempre difcil, seno impossvel; prefere,
pois, prevenir, estabelecendo estritos controles legais. A rigor, uma
vez que sua ao no tem objetivos claros definir indicadores de
desempenho para as agncias estatais tarefa extremamente
difcil no tem outra alternativa seno controlar os procedimentos.
A administrao pblica gerencial, por sua vez, assume que se
deve combater o nepotismo e a corrupo, mas que, para isto, no
so necessrios procedimentos rgidos. Podem ter sido necessrios
quando dominavam os valores patrimonialistas; mas no o so hoje,
quando j existe uma rejeio universal a que se confundam os
patrimnios pblico e privado. Por outro lado, emergiram novas
modalidades de apropriao da res publica pelo setor privado, que
no podem ser evitadas pelo recurso aos mtodos burocrticos. Rentseeking quase sempre um modo mais sutil e sofisticado de privatizar
o Estado e exige que se usem novas contra-estratgias. A administrao gerencial a descentralizao, a delegao de autoridade e
de responsabilidade ao gestor pblico, o rgido controle sobre o
desempenho, aferido mediante indicadores acordados e definidos por
contrato alm de ser uma forma muito mais eficiente para gerir o
Estado, envolve estratgias muito mais efetivas na luta contra as novas modalidades de privatizao do Estado.
Enquanto a administrao pblica burocrtica auto-referida,
a administrao pblica gerencial orientada para o cidado. Como
observa BARZELAY (1992: 8), uma agncia burocrtica se concentra
em suas prprias necessidades e perspectivas; uma agncia orientada para o consumidor concentra-se nas necessidades e
perspectivas do consumidor.
A burocracia moderna surgiu no sculo XIX, quando ainda
era preciso afirmar o poder do Estado em oposio a poderes feudais
ou regionais. O Estado nacional nasceu na Europa, nas monarquias
absolutas, nas quais a burocracia patrimonialista desempenhava um
papel central. As burocracias capitalistas modernas so uma
evoluo da burocracia patrimonialista, que se autodiferenciaram
ao fazerem uma distino clara entre patrimnio pblico e patrimnio
privado, mas que, ainda assim, se mantiveram prximas da matriz
inicial em tudo quanto dissesse respeito afirmao do poder do
Estado. Esta a razo pela qual as burocracias tendem a ser autoreferidas. Alm de promover seus prprios interesses, interessamse, primariamente, em afirmar o poder do Estado o poder
extroverso sobre os cidados.9 Em contraste, a administrao

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pblica gerencial assume que este poder no est sob ameaa


grave nos pases desenvolvidos e semidesenvolvidos. 10 Assim, o
servio pblico j no precisa ser auto-referido, mas se orientar
pela idia de servio-ao-cidado. Afinal, o servio pblico deve ser
pblico, um servio para todos, para o cidado.
Para que se proceda ao controle dos resultados, descentralizadamente, em uma administrao pblica, preciso que polticos
e funcionrios pblicos meream pelo menos um certo grau de confiana. Confiana limitada, permanentemente controlada por
resultados, mas ainda assim suficiente para permitir a delegao,
para que o gestor pblico possa ter liberdade de escolher os meios
mais apropriados ao cumprimento das metas acordadas, ao invs
de fixar metas e procedimentos em lei. Na administrao burocrtica, esta confiana no existe. E impensvel pela lgica neoconservadora ou neoliberal, dada a viso radicalmente pessimista que
tm da natureza humana. Sem algum grau de confiana, porm,
impossvel se obter a cooperao e, embora a administrao seja
um modo de controle, tambm um modo de cooperao. O pessimismo radical dos neoliberais funcional para avalizar a concluso
a que chegam quanto necessidade do Estado mnimo, mas no faz
sentido algum quando o Estado mnimo visto como construo
mental irrealista ante a realidade do Estado moderno que tem de
ser gerido de forma efetiva e eficiente.

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4. Reforma neoliberal?
O enfoque gerencial sobre a administrao pblica emergiu
com vigor na Gr-Bretanha, depois do governo conservador de
Margareth Thatcher ter assumido o poder em 1979. Isto levou alguns
analistas a verem, neste enfoque, uma viso intrinsecamente
conservadora. Na verdade, s na Gr-Bretanha o gerencialismo foi
aplicado ao servio pblico imediatamente aps a posse do novo
governo, e levou a uma reforma administrativa profunda e bemsucedida. Uma srie de programas o programa das Unidades
de Eficincia (Efficiency Units), que envolviam a avaliao dos
custos de cada rgo do Estado; o programa Prximos Passos
(Next Steps), que introduziu as agncias executivas; e o programa
Garantia do Cidado (CitizensChart) contriburam para tomar
o servio pblico na Gr-Bretanha mais flexvel, descentralizado,
eficiente e orientado para o cidado. O servio pblico britnico
tradicional passou por uma transformao profunda, perdeu os
traos burocrticos e adquiriu caractersticas gerenciais. 11

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Reformas semelhantes, contudo, ocorreram na Nova


Zelndia, na Austrlia e na Sucia, sob governos, durante a maior
parte do tempo, social-democratas. Nos EUA, Osborne e Gaebler
(1992) que cunharam a expresso reinventar o governo
, em um livro que teve grande influncia nos estudos sobre o
tema, descrevem as reformas administrativas que aconteciam
desde o incio da dcada dos 70 e que, contudo, no se originaram
no governo federal mas nas administraes municipais e
estaduais. Foi em 1992 que se estabeleceu a meta de reformar a
administrao pblica federal norte-americana por critrios
gerenciais, quando um poltico democrata, o Presidente Clinton,
transformou a idia de reinventar o governo em programa de
governo: a Reviso do Desempenho Nacional (National Performance Review). 12 Na Frana, reformas na mesma direo
comearam em 1989, durante o governo do primeiro-ministro
Michel Roccard, social-democrata, mas foram em seguida
abandonadas. No Brasil, a primeira tentativa no sentido de uma
administrao gerencial data de 1967, muito antes de aflorarem
as idias neoliberais em conseqncia da crise do Estado. 13
A administrao pblica gerencial freqentemente identificada com as idias neoliberais por outra razo. As tcnicas de
gerenciamento so quase sempre introduzidas ao mesmo tempo
em que se implantam programas de ajuste estrutural que visam
enfrentar a crise fiscal do Estado. Como observa N U N B E R G
(1995:11), a primeira fase da reforma, geralmente chamada
administrao de cortes, consistiu em medidas para reduzir o
gasto pblico e o nmero de funcionrios, como resposta s
limitaes fiscais. Isto foi verdade na Gr-Bretanha, no Canad,
na Austrlia, na Nova Zelndia, no Japo e nos EUA. verdade,
no presente, na Amrica Latina, particularmente no Brasil, pas
em que a reforma administrativa formalmente orientada para
substituir a administrao pblica burocrtica por uma
administrao pblica gerencial, mas envolve tambm o objetivo
de corte de despesas. 14 Este fato quase sempre desperta reaes
fortes nos servidores pblicos, alm de levar a esquerda burocrtica
a fazer acusaes de neoliberalismo. Como disse certa vez um
indignado funcionrio pblico britnico: mais eficiente, na
verdade, quer dizer mais barato (PLOWDEN , 1994:4).
De fato, a identificao de ajuste fiscal com conservadorismo
ou neoliberalismo pode ter uma explicao histrica, mas no tem
explicao lgica. O neoliberalismo surgiu de uma reao contra a
crise fiscal do Estado e por isto passou a se identificar com cortes

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nos gastos e com o projeto de reduzir o tamanho do Estado. Logo,


porm, tornou-se claro para as administraes social-democratas
que o ajuste fiscal no era proposta de cunho ideolgico, mas
condio necessria para qualquer Estado forte e efetivo. Este fato,
somado bvia superioridade da administrao pblica gerencial sobre
a burocrtica, levou governos de diferentes orientaes ideolgicas a
se envolverem em reformas administrativas, quase todas visando a
duas metas: reduo dos gastos pblicos a curto prazo e aumento da
eficincia mediante orientao gerencial, a mdio prazo.
O maior risco a que se expe este tipo de reforma ser vista
como hostil ao funcionalismo pblico e, assim, no conseguir obter
a cooperao dos servidores. Na Gr-Bretanha, um dos pases onde
a reforma mais avanou, este foi e continua a ser o mais
grave problema que o governo enfrenta. A reforma foi possvel por
duas razes: porque, ao final da dcada dos 70, a cpula do funcionalismo e os principais consultores de administrao pblica percebiam claramente a urgente necessidade de uma reforma, e porque
Margaret Thatcher estava decidida a reduzir os custos da
administrao pblica. Foi possvel, assim, na espcie de coalizo
entre governo e os escales superiores do funcionalismo. Mas foi
uma coalizo frgil, dada a evidente m-vontade de Thatcher e seus
aliados em relao aos servidores. 15
As reaes polticas idia de uma administrao pblica
gerencial tm uma bvia origem ideolgica. Managerialism and
the Public Service, de Pollitt, 1990) bom exemplo deste fato. O
gerencialismo visto como um conjunto de idias e crenas que
tomam como valores mximos a prpria gerncia, o objetivo de
aumento constante da produtividade, e a orientao para o consumidor. Abrucio (l996), em um panorama da administrao pblica
gerencial, compara este gerencialismo puro, pelo qual designa a
nova administrao pblica, com a abordagem adotada por Pollitt
orientada para o servio pblico e que visa ser uma alternativa
gerencial ao modelo britnico. Na verdade, esta abordagem apenas
uma tentativa de modernizar o velho modelo burocrtico, no uma
alternativa gerencial. A idia de opor a orientao para o consumidor
(gerencialismo puro) orientao para o cidado (gerencialismo
reformado) no faz sentido algum. Um dos programas cruciais de
reforma que est sendo implementado pelo governo britnico o
Citizen Charf. O cidado tambm um consumidor. Qualquer
administrao pblica gerencial tem de considerar o indivduo, em
termos econmicos, como consumidor (ou usurio) e, em termos
polticos, como cidado.16

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5. Reformando a estrutura do Estado


A administrao pblica gerencial envolve, como vimos, uma
mudana na estratgia de gerncia, mas esta estratgia tem de ser
posta em ao em uma estrutura administrativa reformada. A idia
geral a descentralizao, a delegao de autoridade. Mas preciso
ser mais especfico, definir claramente os setores em que o Estado
opera as competncias e as modalidades de administrao mais adequadas a cada setor.
Os Estados modernos contam com quatro setores: o ncleo
estratgico, as atividades exclusivas, os servios no-exclusivos e a
produo de bens e servios para o mercado. O ncleo estratgico
o centro no qual se definem a lei e as polticas pblicas, e se garante,
em nvel alto, seu cumprimento. formado pelo parlamento, pelos
tribunais, pelo presidente ou primeiro-ministro, por seus ministros e
pela cpula dos servidores civis. Autoridades locais importantes tambm podem ser consideradas parte do ncleo estratgico. No caso
de o sistema ser federal, tambm pelos governadores e seus
secretrios e a respectiva alta administrao pblica.
As atividades exclusivas so aquelas que envolvem o poder
de Estado. So as atividades que garantem diretamente que as leis
e as polticas pblicas sejam cumpridas e financiadas. Integram este
setor as foras armadas, a polcia, a agncia arrecadadora de
impostos as tradicionais funes do Estado , e tambm as
agncias reguladoras, as agncias de financiamento, fomento e
controle dos servios sociais e da seguridade social. As atividades
exclusivas, portanto, no devem ser identificadas com o Estado Liberal clssico, para o qual bastam a polcia e as foras armadas.
Os servios no-exclusivos so os servios que o Estado
prov, mas que, como no envolvem o exerccio do poder extroverso
do Estado, podem ser tambm oferecidos pelo setor privado e pelo
setor pblico no-estatal. Este setor compreende os servios de
educao, de sade, culturais e de pesquisa cientfica.
Por fim, o setor de produo de bens e servios formado
pelas estatais.
Considerados estes quatro setores, devem ser respondidas
trs perguntas: que tipo de administrao; que tipo de propriedade e
que tipo de instituio devem prevalecer em cada setor, no novo
Estado que est nascendo nos anos 90? A resposta primeira
pergunta pode ser direta: deve-se adotar a administrao pblica
gerencial. Uma advertncia, contudo, indispensvel: no ncleo
estratgico, no qual a efetividade quase sempre mais relevante
que a eficincia, ainda h lugar para algumas caractersticas

RSP

17

burocrticas devidamente atualizadas. Uma estratgia essencial ao


se reformar o aparelho do Estado reforar o ncleo estratgico e
ocup-lo por servidores pblicos altamente competentes, bem
treinados e bem pagos. Por servidores que estejam identificados
com o ethos do servio pblico, entendido como o dever de servir
ao cidado. Nesta rea, a carreira e a estabilidade devem ser
asseguradas por lei, embora os termos carreira e estabilidade
devam ser entendidos de modo mais flexvel, se comparados com
os correspondentes que existiam na tradicional administrao
burocrtica. Nas atividades exclusivas, a administrao deve ser
descentralizada; nos servios no-exclusivos, a administrao deve
ser mais que descentralizada deve ser autnoma: a sociedade
civil dividir, com o governo, as tarefas de controle.
A questo da propriedade essencial. No ncleo estratgico
e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade ser, por
definio, estatal. Ao contrrio, na produo de bens e servios h
hoje um consenso cada vez maior de que a propriedade deva ser
privada, particularmente nos casos em que o mercado possa
controlar as empresas comerciais. Para os casos de monoplio natural, a situao ainda no clara, mas, mesmo nestes casos, com
uma agncia regulatria eficaz e independente, a propriedade privada
parece ser mais adequada.
No domnio dos servios no-exclusivos, a definio do regime de propriedade mais complexa. Se assumirmos que devem
ser financiadas ou fomentadas pelo Estado, seja porque envolvem
direitos humanos bsicos (educao, sade), seja porque implicam
externalidades envolvendo economias que o mercado no pode
compensar na forma de preo e lucro (educao, sade, cultura
pesquisa cientfica), no h razo para que sejam privadas. Por
outro lado, uma vez que no implicam o exerccio do poder de Estado,
no h razo para que sejam controladas pelo Estado. Se no tm,
necessariamente, de ser propriedade do Estado nem de ser propriedade privada, a alternativa adotar-se o regime da propriedade
pblica no-estatal ou usando a terminologia anglo-saxnica
da propriedade pblica no-governamental. Pblica, no sentido
de que se deve dedicar ao interesse pblico, que deve ser de todos
e para todos, que no visa ao lucro; no-estatal porque no
parte do aparelho do Estado.
Nos Estados Unidos, todas as universidades so organizaes
pblicas no-estatais. Podem ser convencionalmente consideradas
privadas ou estaduais mas, a rigor, as privadas no visam ao
lucro e as estaduais no empregam servidores pblicos. Todas
so parcialmente financiadas ou subsidiadas pelo Estado as

RSP

18

privadas menos do que as estaduais , mas so entidades


independentes, controladas por conselhos de direo que
representam a sociedade civil e, minoritariamente, o governo. No
Reino Unido, as universidades e os hospitais sempre estiveram sob
o controle do Estado: agora j no assim; so hoje organizaes
quase no-governamentais (quasi non-governamental organizations QUANGOS). No foram privatizadas: passaram do
controle do Estado para o controle pblico.
H trs possibilidades em relao aos servios no-exclusivos:
podem ficar sob o controle do Estado; podem ser privatizados; e
podem ser financiados ou subsidiados pelo Estado, mas controlados
pela sociedade, i.e., ser transformados em organizaes pblicas
no-estatais. O burocratismo e estatismo defendem a primeira
alternativa; os neoliberais radicais preferem a segunda via; os sociais
liberais ou os social-democratas modernos (ou democratas liberais,
na acepo norte-americana) defendem a terceira alternativa. H
inconsistncia entre a primeira alternativa e a administrao pblica
gerencial; a administrao pblica gerencial tem dificuldades em
conviver com a segunda alternativa, e perfeitamente coerente
com a terceira. Aqui, o Estado no visto como produtor como
prega o burocratismo , nem como simples regulador que garanta
os contratos e os direitos de propriedade , como reza o credo
neoliberal , mas, alm disto, como financiador (ou subsidiador)
dos servios no-exclusivos. O subsdio pode ser dado diretamente
organizao pblica no-estatal, mediante dotao oramentria no
Brasil estamos chamando este tipo de instituio de organizaes
sociais , ou, em uma mudana mais radical, pode ser dado
diretamente, sob a forma de vouchers, ao cidado, que com eles compra
os servios de educao e sade que desejar. Em qualquer dos casos,
os servios sociais continuaro a ser financiados pelo Estado,
medida que as sociedades contemporneas, apesar da ofensiva neoliberal, entendem que estas atividades no devam ficar submetidas
apenas coordenao pelo mercado.
Duas principais instituies sero usadas para implementar esta
reforma: no domnio das atividades exclusivas, a idia criar agncias
executivas; e as atividades no-exclusivas devero transformar-se
em organizaes sociais. As agncias executivas sero plenamente
integradas ao Estado e as organizaes sociais incluir-se-o no setor
pblico no-estatal. Constituiro organizaes no-governamentais
autorizadas pelo Parlamento a receber dotao oramentria. O
instrumento que o ncleo estratgico usar para controlar as
atividades exclusivas e as no-exclusivas ser o contrato de gesto.

RSP

19

As agncias executivas, nas atividades exclusivas, e as organizaes


sociais, nos servios no-exclusivos, sero descentralizadas. Nas
agncias, o ministro nomear o diretor-executivo e assinar com
ele o contrato de gesto; nas organizaes sociais, o diretorexecutivo ser escolhido pelo conselho de administrao. Ao ministro
caber assinar os contratos de gesto e controlar os resultados. Os
contratos de gesto devero prover os recursos de pessoal, materiais
e financeiros com os quais podero contar as agncias ou as
organizaes sociais, e definiro claramente quantitativa e
qualitativamente as metas e respectivos indicadores de desempenho: os resultados a serem alcanados, acordados pelas partes.

RSP

Concluso
Depois da grande crise dos anos 80, na dcada dos 90, est
sendo construdo um novo Estado. Este novo Estado ser o resultado
de profundas reformas. Estas reformas habilitaro o Estado a
desempenhar as funes que o mercado no capaz de
desempenhar. O objetivo construir um Estado que responda s
necessidades de seus cidados. Um Estado democrtico no qual os
burocratas prestem contas aos polticos e estes aos cidados de
uma forma responsvel (accountable). Para isto, so mudanas
essenciais: a reforma poltica, que d maior legitimidade aos
governos; o ajuste fiscal, a privatizao, a desregulamentao, que
reduzam o tamanho do Estado e recuperem sua sade financeira; e
uma reforma administrativa que, combinada com a financeira, dote
o Estado de meios para alcanar uma boa governana. Neste
trabalho, descrevi as caractersticas desta ltima reforma a
reforma do aparelho do Estado uma reforma que permitir que
se estabelea no setor pblico e na administrao pblica gerencial.

Notas

1 Discuti longamente este tema em BRESSER P EREIRA (l988); B RESSER PEREIRA,

M ARAVALL e PRZEWORSKI (l993) e BRESSER PEREIRA (l996a).


2 Para uma discusso recente sobre governabilidade e demandas ao Estado, ver

DINIZ (l995).

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3 Sobre este assunto ver as contribuies recentes de STIGLIZ (l995) e PRZEWORSKI (l995).
4 Rent-seeking, literalmente busca de rendas, a atividade de indivduos e grupos

de buscar rendas extra-mercado para si prprios atravs do controle do


Estado. Tem origem na teoria econmica neoclssica, onde um dos sentidos da
palavra rent exatamente o ganho que no tem origem nem no trabalho, nem
no capital. Corresponde ao conceito de privatizao do Estado que os
brasileiros vm usando.
5 M ARSHALL (l950) escreveu um ensaio clssico sobre este tema.
6 Observe-se que o conceito de privatizao do Estado ou de privatizao do
patrimnio pblico no deve ser confundido com a privatizao de empresas
que pertenam ao Estado a venda de parte do patrimnio pblico a
proprietrios privados. Privatizao, neste sentido, venda regular, por um
bom preo, de um patrimnio que sociedade pertence. No a apropriao
viciosa da coisa pblica que ocorre nos processos de privatizao do Estado.
7 Desenvolvo a idia da emergncia de uma classe burocrtica, ou tecnoburocrtica,
em dois livros publicados no Brasil, na dcada dos 70. Em B RESSER: 1980 foram
publicados meus ensaios gerais, ou tericos, sobre este tema. Em BRESSER: 1977
concentro-me no papel desta nova classe associada classe capitalista no
governo dos pases em desenvolvimento, nos quais emergiram regimes
burocrtico-capitalistas.
8 Como diz Ostron, The Intelectual Crisis in American Public Administration,
1973: 15: a sensao de crise que se desenvolveu no campo da administrao
pblica ao longo da ltima gerao originou-se da insuficincia do paradigma
inerente teoria tradicional da administrao pblica.
9 Observe-se que o Estado-nao, ou pas, inclui o Estado e a sociedade civil. O
Estado a nica entidade qual compete o poder extroverso o poder de
impor leis e impostos sociedade civil, ou seja, a um grupo organizado de
cidados, que no parte integrante direta do Estado mas que, simultaneamente,
objeto do poder do Estado e fonte da legitimidade do governo.
10 Exceto no caso de associaes ou atividades ilegais, como a maffa. Nos pases
em desenvolvimento h tambm a ameaa representada por vrias modalidades
de fundamentalismo.
11 A melhor anlise da experincia britnica que conheo foi escrita por um
socilogo da Universidade de Warwick, contratado por sindicatos britnicos.
FAIRBROTHER (l994) escreveu uma anlise crtica moderada. Ver tambm TOMKINS
(l987), P YPER e ROBINS, orgs. (l995), N UNBERG (l995), P LOWDEN (l994). POLLITT
(l990) adotou uma abordagem radicalmente crtica.
12 Para uma avaliao deste programa, ver KETTL (1994), KETTL e DILULIO (1994 e
1995). No artigo de 1995 os autores comparam o programa de reinveno do
governo de Clinton e Gore com o Contrato com a Amrica republicano, que
chamam de programa de arrasamento do governo. Este sim um programa
neoconservador.
13 A reforma foi lanada durante a administrao Castelo Branco, pelo Decretolei no 200, que promovia uma radical descentralizao da administrao pblica
brasileira, incluindo as empresas de propriedade do Estado. Sobre este assunto,
ver BELTRO: 1984 e MARUNS: 1995. Hlio Beltro trabalhou pela reforma em
1967 e, mais tarde, em 1988, quando foi nomeado ministro da Administrao
Federal, lanou um programa de desburocratizao. Depois da transio para a
democracia, porm, em 1985, a reforma foi abandonada. O novo governo
democrtico tentou, sem sucesso, restaurar o pleno sistema burocrtico.
14 Aps o fracasso da tentativa de restaurao de um sistema burocrtico no
Brasil, em 1995, a administrao FHC, orientada para a reforma, props e tem

RSP

21

implementado uma reforma administrativa que adota a abordagem gerencial


(Brasil: 1995; BRESSER P EREIRA: 1995 e BRESSER PEREIRA: 1996b).
15 Como Plowden observa, a Primeira-ministra, ela prpria, repetidamente deixava
clara a sua opinio de que uma pessoa que tivesse talento e esprito empreendedor
j teria trocado o servio pblico pela iniciativa privada e estaria ganhando
dinheiro (PLOWDEN : 1994: 10).
16 A idia de opor uma orientao para o consumidor, que seria conservadora, a
uma orientao para o usurio, que seria social-democrata, faz um pouco mais
de sentido, se definirmos o consumidor como um indivduo que paga pelos
servios que obtm do Estado, enquanto o usurio financiado pelo Estado.

RSP

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RSP

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Resumo
Resmen
Abstract

Estratgia e estrutura para um novo Estado


Luiz Carlos Bresser Pereira

RSP
Revista do
Servio
Pblico
Ano 48
Nmero 1
Jan-Abr 1997

A reconstruo do Estado se tornou questo central nos anos 90, alavancando


a reforma administrativa proposta no Plano Diretor a uma das prioridades do
governo Fernando Henrique. O artigo aponta as bases sobre as quais esto ancoradas
as propostas da reforma e quais as diretrizes que a norteiam. Se a administrao
pblica burocrtica foi eficiente em um momento histrico para combater o
patrimonialismo (confuso entre o pblico e o privado) instalado no Estado, hoje
a administrao pblica gerencial que se faz necessria para reconstruir o Estado,
tornando-o mais eficiente, impedindo a sua privatizao, protegendo a res publica, dotando-o de meios para alcanar uma boa governana e voltando-o para o
cidado.

Estrategia y estructura para un nuevo Estado


Luiz Carlos Bresser Pereira
La Reconstruccin del Estado se volvi una cuestin central en los aos 90,
impulsando la Reforma Administrativa propuesta en el Plan Director para ser una
de las prioridades del gobierno Fernando Henrique. El artculo cita las bases sobre
las que estn ancladas las propuestas de la reforma y cules son las directrices que
la orientan. Si la administracin pblica burocrtica fue eficiente en un momento
histrico para combatir el patrimonialismo (confusin entre lo pblico y lo
privado) instalado en el Estado, hoy es la administracin pblica gerencial la que
se hace necesaria para reconstruir el Estado, volvindolo ms eficiente, impidiendo
su privatizacin, protegiendo la res publica, proporcionndole medios para alcanzar
una buena gobernacin y dirigindolo hacia el ciudadano.

Luiz Carlos
Bresser Pereira
ministro de
Estado da
Administrao
Federal e
Reforma do
Estado

Strategy and structure for a new State


Luiz Carlos Bresser Pereira
One of the major reforms the Cardoso administration is committed is the
administrative. The basic proposal is to change brazilian public administration
from a bureaucratic administration to a managerial one. The emergence, in the
nineteenth century, of a bureaucratic public administration replacing the
patrimonialist forms of administering the state represented a great progress. But
it did no make sense anymore when the state had added to its role providing
public education, public health, public culture, social security, science and technology incentives, infrastructure investments, environment protection. The managerial public administration emerged as an answer to the crisis of the state, as a
form of copying with the fiscal crisis, as a strategy of making the administration
of the huge services the state took on less expensive and more efficient, as well as
a device to protect the public patrimony against rent-seeking or sheer corruption.

24

The new public administration is outcome and citizen oriented, it assumes that
politicians and civil servants are entitled to limited degree of trust: it uses as
strategy descentralization and the incentive to creativity and innovation; it controls public managers through the device of a management contracts.

RSP

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