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A TRANSMISSÃO DO CARGO DE PRESIDENTE DA REPÚBLICA:

Impedimento ou Vacância?

Por: Pedro Alberto Vono Soares,


Advogado formado pela PUC Minas.

Há alguns anos, jornalistas e Cientistas Políticos têm abordado o tema


em questão, de forma recorrente. Contudo, não lhe é dado o viés jurídico
necessário à elucidação do assunto.
Como sabemos, o Estado Brasileiro adota a forma republicana, com o
sistema presidencialista de governo. Nele o Chefe de Estado é
simultaneamente Chefe de Governo, não existindo, portanto, dualidade no
Poder Executivo. A chefia do Poder Executivo é unipessoal. O Presidente da
República, no exercício da Chefia de Estado, conduz e orienta a política
internacional do Brasil, bem como representa o Estado nas Relações
Internacionais, previstas no artigo 84, inciso VIII da Constituição Federal. Cabe
ao Presidente da República o exercício de ambas as Chefias, as de Estado e
de Governo, pois elas são indissociáveis no sistema republicano
presidencialista de Governo.
A transmissão do cargo de Presidente da República ocorre de acordo
com o que determina a Constituição Federal, em seu artigo 79, in verbis:
“Substituirá o Presidente, no caso de impedimento, e suceder-lhe-á, no caso de
vaga, o Vice-Presidente”.1 Por impedimento ao exercício da Presidência, pode-
se atribuir o afastamento voluntário do Presidente da República, quando ele se
licencia, e involuntariamente, por enfermidade grave e férias. Por vacância,
entende-se: morte; renúncia; incapacidade absoluta (jurídica); pela ausência do
País por mais de quinze dias, sem permissão do Congresso; pela decisão que
condenar o Presidente da República nos processos por crime comum ou de
responsabilidade e por não ter assumido o cargo dentro de dez dias da data
fixada, salvo força maior. Entretanto, tem-se notado que, quando das viagens
do Presidente da República ao exterior, promove-se costumeiramente no
Brasil, a transmissão do cargo ao Vice-Presidente da República.
Analogamente, tal costume parece remontar aos tempos do Segundo Império,
quando o Imperador D. Pedro II, no gozo de férias e empreendendo suas
viagens particulares, de cunho cultural, ao exterior, transmitia o governo à
Regente do trono, sua filha e herdeira, Princesa Isabel de Orléans e Bragança.
Um detalhe cumpre ser observado: nas férias, o Imperador viajava como
particular, às suas próprias expensas, sob o nome de Dom Pedro de Alcântara
e não na condição de Imperador.
Com a proclamação da República, em 1889, os governos republicanos
presidencialistas que têm se sucedido, continuaram mantendo o costume da
transmissão de cargo ao Vice-Presidente, só que nas viagens a serviço feitas
ao exterior pelo Presidente da República, sem a observância de que estas são
realizadas na ausência de impedimento.
1
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade
Mecum Universitário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.
Verificando-se as circunstâncias ocorridas em tal transmissão, em
nossos dias, bem como os atos daí decorrentes, surgem indagações sobre o
fundamento legal dessa prática, uma vez que acontece com base costumeira,
transferindo-se apenas as competências internas da Presidência, ou seja, viaja
o Presidente como Chefe de Estado e fica o Vice-Presidente como Chefe de
Governo. Contudo, a lei constitucional brasileira não prevê tal separação.
A Jornalista e Cientista Política Lúcia Hippolito assevera:

“Durante a República Velha (1889-1930), presidentes da república


viajavam de navio. Eram viagens demoradíssimas, as comunicações
eram muito precárias, e o presidente ficava vários dias sem contato
com o Brasil. Por isso, o presidente brasileiro passava o cargo ao vice-
presidente [...]. Atualmente, quando basta possuir um telefone celular
para se manter contato com o mundo inteiro, através de Internet, essa
transmissão de cargo não faz mais o menor sentido”. 2

Dessa forma, a validade dos atos praticados pelo Presidente da


República no exterior reveste-se de grande importância, pois o Presidente da
República que viaja ao exterior, tendo transmitido o cargo ao Vice-Presidente,
sem estar impedido, se apresenta ao Chefe de Estado que o recebe investido
de qual autoridade? Uma vez o Presidente ter transmitido o cargo, todos os
atos por ele praticados no exterior carecem de legalidade, por não estar mais o
mesmo investido no cargo, não possuindo, conseqüentemente, legítima
capacidade para agir em nome do Estado. No caso em questão, os atos
praticados pelo representante legal sem legitimação não serão atribuídos ao
próprio Estado, como o seriam no caso de não proceder-se à transmissão.
Vimos que, no sistema republicano presidencialista de Governo, ao
Presidente, sendo simultaneamente o Chefe de Estado e Chefe de Governo,
incumbe a representação externa do Estado, na condução de sua política
internacional, como Chefe de Estado e, como Chefe de Governo, a condução
da política interna. Seria, então, possível transmitir somente a Chefia de
Governo ao Vice-Presidente e viajar como Chefe de Estado? É certo que não,
pois o modelo presidencialista americano adotado pelo Brasil consagra a
unipessoalidade no exercício de ambas as chefias. Caso contrário ficaria
descaracterizado o sistema republicano presidencialista. Sobre isso, José
Francisco Rezek complementa:

“Chefes de Estado e de Governo. A voz externa do Estado é, por


excelência, a voz de seu chefe. Certo que a condução efetiva da
política exterior somente lhe incumbe, em regra, nas repúblicas
presidencialistas, onde ─ a exemplo do modelo monárquico clássico ─
a chefia do Estado e a do governo se confundem na autoridade de uma
única pessoa”. 3

2
HIPPOLITO, Lúcia. Na velha República, as viagens do Presidente. Blog Prosa e Política.
Disponível em: <http://pep-home.blogspot.com/2008/01/na-velha-repblica-as-viagens-do.html>.
Acesso em: 02 de ago. 2008.

3
REZEK, J. F. Direito Internacional Público: curso elementar. 10ª ed., 3ª tiragem. São Paulo:
Saraiva, 2007.
Por conseguinte, no tocante às prerrogativas e imunidades do Chefe de
Estado, o Presidente da República, ao viajar a país estrangeiro, em visita
oficial, no exercício da chefia de Estado, goza de certas prerrogativas e
imunidades. Por prerrogativas e imunidades entende-se: inviolabilidade de sua
pessoa, da residência temporária no país visitado, sua família e comitiva
(comitas gentium); liberdade absoluta de comunicar-se com seu Estado,
inclusive usando códigos secretos, através de malas diplomáticas especiais;
imunidade de jurisdição, civil e penal e imunidade fiscal. Estaria, então, o
Presidente que viaja, tendo transmitido o cargo ao Vice-Presidente da
República, amparado legalmente por tais prerrogativas e imunidades? O
Presidente que viaja, tendo transmitido o cargo ao Vice-Presidente, não se
encontra legalmente amparado por tais prerrogativas e imunidades, sendo o
Vice-Presidente detentor de tais prerrogativas e imunidades, uma vez ter
recebido o cargo.
Ensina, ainda, com relação ao princípio da extraterritorialidade das leis,
preconiza Caio Nelson Vono de Azevedo:

“Ficção de Direito Internacional Público que consiste na concessão aos


chefes de Estado e agentes diplomáticos de um Estado, em território
estrangeiro, da faculdade de se lhes aplicar a lei do Estado que
representam, consistindo isto numa imunidade perante o ordenamento
jurídico local, estendendo-se tal princípio aos seus navios, aeronaves,
embaixadas etc., não se considerando isto, contudo, a idéia de
prolongamento do território do Estado estrangeiro”. 4

Nesse diapasão, o Presidente da República, tendo transferido o cargo


ao Vice-Presidente, ao viajar em compromissos oficiais, na aeronave
presidencial, às expensas do erário público, levando inclusive comitiva, poderia
praticar atos em nome do Estado, sem que esteja no exercício pleno do cargo?
Entende-se a viagem não estar revestida de caráter oficial, pois o Presidente
que não está no exercício do cargo não pode utilizar a aeronave da Força
Aérea, nem realizar despesas decorrentes da viagem e de sua comitiva, com
ônus para o Tesouro Nacional. Transmitido o cargo ao Vice-Presidente, não
preside mais. Ainda mais, caso o Chefe de Estado estrangeiro vier a tomar
conhecimento que o Presidente viajante não está no exercício da Presidência,
o que poderia acontecer? O Chefe de Estado estrangeiro poderá não receber o
Presidente viajante para compromissos oficiais, mas, sim, como particular, não
podendo este, portanto, praticar quaisquer atos em nome do Estado, pois a
viagem não se reveste de caráter oficial. No entanto, isto não tem ocorrido
meramente pela prática da comitas gentium, ou seja, a cortesia internacional.
Lauro Jardim, em artigo na Revista Veja de 22.10.2008, sob o título:
“Quase um ano como Presidente”, diz:

“Com mais uma semana de interinidade, fruto da viagem de Lula à


Índia e à África, o vice José Alencar completou na sexta-feira passada
325 dias como presidente da República. Praticamente onze meses –
um recorde. Mais tempo do que vários presidentes de fato. Jânio

4
AZEVEDO, Caio Nelson Vono de. Teoria Geral do Estado. Poços de Caldas: Soluções em
MultiMídias, 2006.
Quadros, o primeiro exemplo que vem à mente, ficou 207 dias na
Presidência. Delfim Moreira, que era vice e assumiu por causa da
doença de Rodrigues Alves em 1918, presidiu o país por 255. Um vice
no poder – Alencar: nos quase seis anos de Lula, ele ficou onze meses
presidente”. 5

É importante salientar que não existem quaisquer atribuições conferidas


por lei complementar ao Vice-Presidente, conforme dispõe o parágrafo único
do artigo 79 da Constituição Federal, ao dizer: “O Vice-Presidente da
República, além de outras atribuições que lhe forem conferidas por lei
complementar, auxiliará o Presidente, sempre que por ele convocado para
missões especiais” 6 ; auxiliar o presidente não significa substituir ou suceder,
além do mais, a transmissão do cargo não pode ser missão especial.
Com o propósito de demonstrar o que tem acontecido, o Presidente Luis
Inácio Lula da Silva, quando do caos aéreo e da greve dos controladores de
tráfego aéreo, em 2007, deu ordens, por telefone, diretamente ao Comandante
da Força Aérea (Aeronáutica), estando em viagem oficial aos Estados Unidos
da América, tendo transferido o cargo de Presidente ao Vice. Muito oportuno
seria lembrar aqui a crônica do jornalista Roberto Pompeu de Toledo, em sua
página na Revista Veja, do dia 11.04.2007, sob o título “A crise e o ministro que
finge sê-lo”, cujo fragmento é transcrito aqui:

“O presidente Lula deu, a bordo do avião a caminho dos Estados


Unidos, a ordem de negociar com os controladores de vôo, em vez de
prendê-los. Pergunta-se: mas ele não tinha, ao deixar o país, passado
a Presidência ao vice José Alencar? Se a havia passado, não presidia
mais. Que autoridade possuía, então, para dar a ordem? Aliás, se
passara a Presidência ao vice, com que autoridade se apresentou ao
presidente Bush, em Washington? O presidente era o que ficara no
Brasil. Aquele que chegava aos EUA, uma vez destituído da faixa
presidencial, era um cidadão comum. Até se poderia concluir que, ao
arvorar-se em presidente, não passava, à letra fria da lei, de um
impostor. A menos que se admita a possibilidade legal de duas
pessoas exercerem a Presidência, o que é uma excrescência ainda
maior do que o país deixar-se representar no exterior por um impostor.
O.k., este arrazoado tem conseqüência prática zero. Mas mostra a
comédia que é a cerimônia tupiniquim de passagem do cargo quando o
presidente viaja”. 7

Não obstante, Lúcia Hippolito diz:

“Poucas coisas são tão jecas e inúteis quanto a figura patética de um


vice-presidente perfilado ao pé da escada de um avião, para se
despedir de um presidente que, às vezes, passa apenas 24 horas fora

5
JARDIM, Lauro. Quase um ano como presidente. Veja, ed. 2083, ano 41, n° 43. São Paulo,
22.10.2008.
6
BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Vade
Mecum Universitário. 7ª ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

7
TOLEDO, Roberto Pompeu de. A crise e o ministro que finge sê-lo. Veja, São Paulo, abril
2007. Disponível em: <http://www.veja.abril.com.br/110407/Pompeu.shtml>. Acesso em 23 ago.
2007.
do país. E ainda pior: o vice, brincando de presidente, assina uns
projetos nada urgentes, visita o torrão natal – inesquecível, durante o
governo Sarney, a excursão de Paes de Andrade a Mombaça. E é só.
Os Estados Unidos, matriz do presidencialismo, o presidente jamais
passa o cargo quando viaja. Continua governando mesmo a bordo do
avião presidencial. Nada acontece, a não ser o aumento da vigilância
do Serviço Secreto sobre o vice, que fica quieto no seucanto. O vice-
presidente americano só assume em caso de morte ou renúncia do
titular. Já no Brasil, deve constar de algum livro de recordes a figura
folclórica de Ranieri Mazzili (PSD-SP), presidente da Câmara (1958-
64), que assumiu 16 vezes a presidência da República. Já que o
Aerolula é moderníssimo, equipado com os mais avançados
instrumentos de navegação e comunicação, por que o presidente Lula
não pode continuar governando a bordo? Nesta semana, chegamos ao
cúmulo da perversidade. O presidente Lula vai passar dois dias no
exterior, e o vice-presidente José Alencar é obrigado a assumir o
cargo. Perverso, porque José Alencar está internado num hospital,
lutando bravamente contra um câncer complicado. Como não pode, ele
também, sair do território nacional, terá que assumir a presidência da
República e despachar dentro do quarto do hospital. Está mais do que
na hora de o Brasil abandonar a era da presidência a vapor e ingressar
de vez no século XXI”. 8

Com base no que se demonstrou, verifica-se que a transmissão do


cargo de Presidente da República tem sido calcada em dispositivo inexistente
na Constituição Federal, pois esta, em seu artigo 79, prevê somente duas
hipóteses para o caso de transmissão: substituição do Presidente, no caso de
impedimento, e sucessão, no caso de vaga, pelo Vice-Presidente, sendo,
portanto, a viagem ao exterior motivo que não enseja a transmissão do cargo.
Tem surgido um impasse constitucional, uma vez ser possível que dois
Presidentes estejam, sumultaneamente, no exercício do cargo; o Presidente
que viaja, praticando atos no exterior e, o Vice-Presidente, praticando atos no
Brasil. Além disso, deve ser levado em consideração os excessivos dias em
que o Vice-Presidente fica no exercício do cargo, como se pôde demonstrar
anteriormente, dando margem, inclusive, a extravagâncias no comportamento
do Presidente em exercício, como o já citado episódio da viagem a Mombaça,
no Ceará.
Dessa maneira, deve-se buscar a solução para o ato político da
transmissão, praticado ao arrepio da lei magna e admitido pela despreparada
classe política, a quem caberia zelar pelo fiel cumprimento do ordenamento
jurídico nacional, pois o vácuo jurídico cria costume e um Estado não pode ser
regido por normas costumeiras, que se sobrepõem às constitucionais. A
expressão de Cícero se aplicaria bem ao caso: “O tempora! O mores!”.

8
HIPPOLITO, Lúcia. Presidência a vapor. CBN, Blog Lucia Hippolito. Disponível em:
<http://www.luciahippolito.globolog.com.br/archive_2008_01_21_24.html>. Acesso em: 03 de
nov. 2008.