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Direito Administrativo A

Prof. Emerson Gabardo
Guilherme Martelli Moreira

Direito Administrativo A

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1. Introdução ao Direito Adminsitrativo

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2. O que é a Administração Pública?

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2.2 O que é o « Estado »?

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2.3 Personalidade dos entes

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2.4 Atividades do Estado

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como por exemplo o controle judicial dos atos legislativos. não se trata apenas da administração. Às vezes. pois as suas normas se encontram dispersas em inúmeras leis e não foram objeto de codificação. Introdução ao Direito Adminsitrativo 04/05 O objeto de estudo da matéria é a Administração Pública . encontra-se explícita na CF. mas também do Estado como um todo. Há diversas fases do Direito Administrativo. ligado ao Direito Constitucional após 1988. teve em foco a restrição do arbítrio estatal e a proteção dos direitos fundamentais. sucintamente. o Direito Administrativo acompanha as modificações do próprio Estado. políticas públicas de governo. o que faz. O que é a Administração Pública? « A Administração de Curitiba proporcionou em 2014 uma ótima adminstração » A primeira «  Administração  » significa a Administração Pública. Carlos Ari Sundfeld assim explica. Francesa. como faz.1. A grosso modo. no sentido orgânico e subjetivo (‘’ser’’). que alteram seu entendimento ao longo da história. revela um conceito objetivo e funcional (‘’fazer’’). Estes são os três primeiros pontos da matéria. Assim como o Direito Constitucional.é um ramo do Direito Público. pode-se dizer que ele se relaciona mais com a função administrativa do que propriamente com a função governamental. pelo menos as básicas. A matéria será estudada tal qual esta frase: quem faz. 2 . A matéria padece de acentuada falta de condensação. Salienta-se que grande parte de suas normas. após a Rev. Irene Patrícia Nohara afirma que o Direito Administrativo como disciplina autônoma nasceu com a implantação do Estado de Direito. os limites de uma regulamentação administrativa e a separação de um ato administrativo e lei. o Direito administrativo: 2. Revela-se importante debruçar-se sobre os princípios para o entendimento da matéria. ao passo que a segunda.

enquanto a personalidade. ele é detentor personalidade jurídica e. predominantemente. Além disso. Bandeira de Mello afirma que o Direito Administrativo. em sentido restrito. diz-se que a Administração Pública. contudo. ligado ao interesse público. como do exercício da função administrativa ou de execução. quanto órgãos administrativos. tanto órgãos governamentais. A pessoa jurídica de Direito Público tem o regime jurídico predominante público. Uma entidade pode mudar sua personalidade apenas por via legislativa. O regime de direito público resulta da caracterização normativa de determinados interesses como pertinentes à sociedade e não aos particulares considerados em sua individual singularidade. se delineia em função da consagração de dois princípios: (a) supremacia do interesse público sobre o privado. e. usado no contexto de função administrativa ou de atividade desempenhada sob o regime de direito público para a consecução de interesses coletivos. ele constituirá seus agentes. as características do regime de Direito Público. Juridicamente esta caracterização consiste. a partir de uma determinada competência legal. cinzento. Estado é um ente . que dirigem e comandam. fundamentalmente. estipulado um ‘’poder-dever’’. que varia ao longo de um lapso temporal. indicando o conjunto de órgãos e pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. que possui apenas um administrador à frente). O regime jurídico é que dita a personalidade. Di Pietro afirma que a expressão Administração Pública por ser utilizada tanto no sentido subjetivo. sem sentido amplo. imutável. ela pode não ter correspondência. objetivamente. o termo Administração Pública. ele é uma abstração. O Estado é uma pessoa de Direito Público. ao passo que a pessoa jurídica de Direito Privado tem o regime privado tem o regime jurídico predominantemente privado.ele funciona tal qual uma fundação. na atribuição de uma disciplina normativa peculiar que. Administração Pública é a função infralegal. (b) indisponibilidade. no Direito Administrativo. O Estado não é uma associação . reproduz. Tendo em vista a distinção entre planejar e executar. - Regime Jurídico Regime jurídico é totalmente diferente de personalidade jurídica. típico de Fundação. envolve apenas os órgãos administrativos no desempenho da função administrativa. por conseguinte. no que se refere ao administrador. entroncado que está no Direito Público. acrescidas àquelas que o especificam dentro dele. tal qual as empresas. Não há um regime jurídico puro.por isso.Portanto. 11/03/15 2. contém: subjetivamente. - Pessoa Jurídica de Direito Público e de Direito Privado Diferenciar pessoa jurídica direito público de pessoa jurídica de direito privado é salutar. uma pessoa jurídica (ela pode ter uma correspondência com uma pessoa natural. 3 . dos interesses públicos. nenhuma das entidades estatais tem dupla personalidade. que é coordenada por uma finalidade pública. caso em que é grafada com letras maiúsculas. Partindo do universal para o particular. Regime é algo flexível.2 O que é o « Estado »? Para o Direito Administrativo. com um conjunto patrimonial e funções para uma finalidade. os quais executam os planos traçados pelos órgãos governamentais. No entanto. pela Administração. no geral. Num segundo momento. em atividade de planejamento. interessa o recorte dogmático realizado pelo Direito Constitucional. pode ser abordada tanto a partir do desempenho de funções políticas. como no sentido objetivo.

4 . 2. 4. Território 2. Estes praticam atos materiais e com determinada competência. eles não tem vontade própria. 3.territórios não entram nesta classificação porque ele não faz parte do Estado. o corpo humano seria um organismo (ente). Municípios e Distrito Federal . que pode ser divididos em entes e órgãos. C o n s ó r c i o Público Público Pessoa Jurídica Privado Administrativos apenas administram 1. União Estados Municípios DF Legislam e administram 1. O Estado é composto por entes. dado que ele é um órgão. por exemplo. mas sim como uma planária. cada um com sua competência . quem responde pelo dano é o ente Estado do Paraná. 2. Portanto. Os entes administrativos se referem ao território.a Secretaria da Educação não pode cuidar do Saneamento. não tem personalidade. ainda que seja um absurdo teórico (uma vez que ele não tem personalidade jurídica). As autarquias e os consórcios público público também são exemplos deste rol. Autarquias 3. Por analogia. dotado de pessoa jurídica mas incapaz de legislar. e não o órgão. o Estado é uma pessoa jurídica de Direito Público. e não o gabinete. Estado Público Público 1. Se o carro do gabinete do Governador se envolve num acidente de trânsito. isto é. Consórcio Público Privado Não há mais nada que possa ser incluído neste quadro. e o segundo.3 Personalidade dos entes - Entes políticos e entes administrativos O Estado como pessoa jurídica de Direito Público não é como uma bola de bilhar. do ponto de vista jurídicos. S o c i e d a d e d e economia mista 2. Os entes podem ser políticos e administrativos. Contudo. Se retirarmos os entes. que são formado por órgãos.- Entes e órgãos A diferença entre ente e órgãos reside na diferença que o primeiro tem personalidade (pode ser titular de direitos e pode contrair obrigações). composto por órgãos. Estados. Empresa Pública 3. pois não são entes (não há personalidade). Os políticos são: União. ao órgão pode ser delegado competência para fazer contrato. Entretanto. o Estado desaparece. pois não é ente político. Quem responde pelos danos é o ente. ao passo que a exclusão de um órgão não acarreta seu desaparecimento.

4 Atividades do Estado 18/03/15 Atividades dos particulares (o que o Estado não faz) Os Direitos Fundamentais não podem ser exercidos. Elas não possuem fins lucrativos como o segundo setor. Itaipu. sem fins lucrativos e com interesse público abstrato. dado que é um órgão DO ente Brasil.algo inconcebível. dado que houve uma licitação especial só para ela . Para fins técnicos. ou seja. mas apenas pelos seres humanos. dito interesse. Logo. Donde. dentre outras. 2. não há nenhum regramento acerca das ONGs. nos casos de sociedade de economia mista. que se refere ao impedimento de distribuir os lucros auferidos entre os sócios e outras pessoas competentes da empresa. o público só se justifica na medida em que se constitui em veículo de realização dos interesses das partes que o integram no presente e das que o integrarão no futuro. sistemas S (SESC. Setor Público (conforme descrito acima). quando se fala em Petrobras. no geral). Portanto. Por sua vez. provam os interesses chamados públicos. será necessário: (a) Não ter fim lucrativo. OAB etc. partidos políticos. nem animais podem ser 5 . Entre o 2º e 3º setor. cabe ao Estado responder por eventuais obrigações. típico do terceiro setor. por exemplo. é deste que. 2º e 3º Setor A doutrina propõe uma classificação didática relativa aos setores da relação jurídica regulada por esta matéria. não há como sistematizá-los. mas seu regime jurídico é totalmente diferente das outras autarquias . o Mercado representaria o 2º Setor. No Brasil. • 1º. mas não atingem o interesse público. logo. e (b) obrigatoriedade do interesse público. não é possível. Nele estão os clubes de futebol. sindicatos.ela tem todas as prerrogativas do Direito Público e do Privado. No Brasil. Organizações Sociais. o interesse público deve ser conceituado como o interesse resultante do conjunto dos interesses que os indivíduos pessoalmente têm quando considerados em sua qualidade de membros da Sociedade e pelo simples fato de o serem. empresa pública ou consórcio público privado pode ser considerado como uma pessoa de Direito Privado. Sendo órgão dele. e. O 1º Setor se refere ao Estado. PL e PE) não possuem personalidade jurídica.. igrejas. pois cada um tem seu próprio regime jurídico. entrar com uma ação contra o PJ. mas nenhum ônus do Direito Público ou Privado). É o local onde há características tanto do 2º setor quanto do 3º setor. por exemplo. Para algum ente da sociedade ser pertencente ao terceiro setor. para tanto. pelo Estado do Paraná ou pela UFPR. determinados autores defendem que ela é inconstitucional.. Fundações. estaria vinculado ao Setor Privado (eles teriam como finalidade o lucro.). Por fim. SENAI etc. Ainda que com o ânimo sistemático. que seria: « Então. em última instância. ente do Estado. Conselhos Profissionais e a OAB (ela é uma autarquia.Os poderes (PJ. a título exemplificativo. o professor inclui o ‘’limbo’’. No caso da Petrobras. por exemplo. o 3º Setor seria o Setor Público Não-Estatal. » (BANDEIRA DE MELLO) Exemplos dos integrantes deste setor são: ONGs.

Compete à União: I . atividades econômicas são as não reservadas ao Estado. As atividades típicas são aquelas que a CF obriga o Estado a fazer. 21. estando proibido de fazer o que a Constituição ou as leis não autorizam expressamente. fato o qual barateou a compra. àquela época. não pode criar uma igreja. 173): Segurança Nacional. uma vez que se utilizada de tecnologia nacional para a compra de um produto muito requisitado pelas Forças Armadas. Atividades dos Estados Atípicas (instrumental) • Típicas (fim) Exploração da atividade econômica (art. dado a desnecessidade de comercialização em níveis que outrora satisfaziam o mercado. de produção de bens móveis estatais. A título de diversificação dos negócios. para a venda de lingeries. uma Empresa Pública ou Sociedade Econômica Mista deverão ser criadas • • • Relação internacional Controle Social Gestão administrativa Durante a Ditadura de 64. sob a proteção da segurança nacional. Em termos constitucionais. a existência.titulares de tal rol de direitos . ao Estado são a exploração da atividade econômica. Salienta-se. exemplificando). controle social e gestão administrativa. de se associar etc. A exploração econômica do mercado é atípico ao Estado. relevante interesse coletivo e os casos previstos. sem personalidade jurídica). e religiosa (governador. ainda que o setor privado também o possa. O Estado não tem direito de ir e vir. 1. bem como na defesa contra invasões do território nacional. o Estado criou diversas empresas para a exploração da atividade econômica . determinada empresa foi criada. Em outras palavras. Elas são: relação internacional. Essa função é prevista pelo art. Ela seria obtida residualmente. decorrem de uma aglutinação do Estado. Para tais casos. 21 da CF: Art. Apenas uma entidade pode o fazer: a União (Itamaraty é um órgão e. Nota-se que aos poucos foi sendo cada vez mais desmantelado a exploração de econômica do mercado. Após a abertura democrática.uma atividade atípica estatal. sempre comprada pelo Governo. Por consequência. 6 .eles seriam coisas.manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais. esta empresa começou a ter um grande prejuízo. começou-se a fabricar lingerie. Atividades Típicas (atividades-fim) O Estado desenvolve apenas as atividades que a ordem jurídica lhe atribui. portanto. O ITA criou um tecido especial para a venda. Fruto de uma divisão clássica. Um dos casos mais emblemáticos é a exploração do mercado de para-quedas. pela CF/88. refere-se ao relacionamento feito em nome da República Federativa do Brasil. Atividades proibidas. Relacionamento internacional Consiste no estabelecimento e manutenção de vínculos com entidades internacionais e com Estados estrangeiros. prefeito etc. ainda.

onde temos.e a lei. que nela expressa a soberania da sociedade. A principal característica é a alteração do ordenamento jurídico. Função jurisdicional. Ato normativo Característica fundamental Função legislativa Lei Inovação Função judicial Decisão Feitura de coisa julgada Função administrativo Ato administrativo Não inovar e não fazer coisa julgada. da função administrativa. é a função que o Estado. só é possível realizar atos normativos se previstos na lei (limite negativo . O(s) serviço(s) social(ais) revelam também outro ponto que vale a pena a distinção. Será regida pelos direitos constitucional e internacional público. todo ato administrativo pode ser controlado pelo PJ. infraconstitucionais. de caráter horizontal.É o exercício de soberania externa. Toda função pública implica uma norma. a função judicial e a função ordenadora (é uma restrição de liberdade. inovativa. e somente ele. excepcionalmente. decisão e. Em outras palavras. Mello preconiza que a função administrativa é a função que o Estado. atributo este que corresponde à decisão proferida em última instância pelo PJ e que é predicado desfrutado por qualquer sentença ou acórdão contra o qual não tenha havido tempestivo recurso. A atividade mais importante. exerce por via de normas gerais. Bandeira de Mello afirma que função legislativa é a função que o Estado. O ato administrativo. ainda que na prática. A decisão judicial. e d) outras atividades. decorre da ideia de Estado de Direito. Neste sentido. 2. O ato normativo seria específico. ao seu turno. é a coisa julgada. Além disso. Caracterestica residual 3. utilizar câmaras refrigeradas em frigoríficos. isto é. fundamentalmente. portanto. a teoria do serviço público brasileiro é um dos mais sofisticados. tem por característica a não-inovação e a não feitura da coisa julgada. O ato normativo típico da função legislativa é a lei. e que impossibilitaria outros atos da vida se o Estado não fizesse é (são) o(s) serviço(s) público(s). Ordenam o comportamento dos indivíduos. 7 . ou quem lhe faça as vezes. ato administrativo. exerce por via de decisões que resolvem controvérsias com força de «  coisa julgada  ». para o mesmo doutrinador. Controle social Destinam-se a regular a vida em sociedade. Por fim. Incluem a) a prestação de serviços públicos. não admitindo delegação a particulares. que se manifesta de forma diferente. limite positivo). por sua vez. três funções: a função legislativa. que se fundem direta e imediatamente no Direito Constitucional Positivo. b) a prestação de serviços sociais. normalmente abstratas (o professor destaca que há normas concretas na CF). submissos todos a controle de legalidade pelo Poder Judiciário. Sua função é residual. proibição da venda de remédios tarja preta sem receita). Ato de soberania interna. c) a emissão de moeda e a administração cambial. e somente ele. ajam para realizá-los. que inovam inicialmente na ordem jurídica. exerce na intimidade de uma estrutura e regime hierárquicos e que no sistema constitucional brasileiro se caracteriza pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos inflareis ou. como usar cinto de segurança. com utilização do poder de coerção. a fim de que estes. da função judicial. valorativamente falando. Gestão Administrativa Visam criar utilidades em favor do corpo social por foça direta da atuação estatal. Trata-se de atuação exclusiva do Poder Público. falha. Ao contrário da lei. além de não prejudicarem os interesses da coletividade.

são. incluído o de transporte coletivo (art. denominados ‘’Poderes’’. em caso de calamidade etc. e 210 a 214). aerospacial e de infra-estrutura aeroportuária. diferenciam-se daqueles por não serem de titularidade estatal. Executivo e Judiciário. 30. 25. ao menos no início. As funções legislativas. Dentro desta construção ideológica é fundamental dividir-se o exercício destas aludidas funções entre diferentes órgãos. embora possam ser invocadas algumas vozes discrepantes e se possa também observar que determinados atos estatais parecem não se acomodar neste modelo. os quais. serviços públicos podem ser desenvolvidos por particulares no regime de concessão ou permissão. a prestação de serviços públicos. de geração e fornecimento de energia elétrica. XI). 8 . Aos municípios cabem os serviços de interesse local.importam a criação de utilidades ou comodidades fruíeis direta e individualmente pelos particulares em setores de titularidade estatal. 21. administrativas (ou executivas) e judiciais estão distribuídas. as funções correspondentes a seus próprios nomes: Legislativo. Esta trilogia não reflete uma verdade. de transporte rodoviário internacional e interestadual de passageiros. Tais serviços se desenvolvem.) e assistência social (CF. entre três blocos orgânicos. prevalece na doutrina a afirmação de que há uma trilogia de funções no Estado: legislativa. são explicitamente mencionados nas constituições modernas no Ocidente. 25. sujeitam-se ao regime de direito privado. Aos Estados tocam os serviços não reservados à União e aos Municípios (art. XII). Tais unidades orgânicas absorveria. Os particulares exploram os serviços sociais independentemente de qualquer delegação estatal. administrativa e jurisdicional. algo inexorável proveniente da natureza das coisas. de transporte ferroviário e aquaviário entre portos e fronteiras nacionais ou que transponham os limites estaduais. aos deficientes. de portos marítimos. § 2º) Apesar de pertencentes ao Estado. em setores não reservados ao Estado. Serviço social . acenos com manifesta predominância. visto produzirem resultados econômicos: Art. à semelhança dos serviços públicos. 175. A saber: impedir a concentração de poderes para preservar a liberdade dos homens contra abusos e tiranias dos governantes. saúde (CF. Incluem os serviços de educação (CF. de navegação aérea. tendo os indivíduos o direito subjetivo de usufruí-los. além da distribuição de gás canalizado (art. A CF os define. No entanto. 196 e ss. arts. pertencem à União os serviços: postal e de correio aéreo (inc. A tripartição dos poderes Na atual doutrina. pois recebeu amplíssima consagração jurídica. 227 § 1º. de telecomunicações (inc. mas sim o de obrigar a seu exercício. Foi composta em vista de um claro propósito ideológico de Montesquieu. fluviais e lacustres (inc. atividades cuja realização gera utilidades ou comodidades que os particulares fruem direta e individualmente. de radiodifusão sonora e de sons e imagens. uma essência. Daí uma importante consequência: quando prestado pelo Poder Público. Nos termos do art. O objetivo do Constituinte ao outorgar tais competências ao Poder Público não foi o de reservá-las. 203 e 204.V). de regra. mas livres aos particulares. § 1º). arts. jurídicos. arts. nos vários Direitos Constitucionais positivos sua distribuição não se processa de maneira a preservar com rigidez absoluta a exclusividade de cada órgão no desempenho da função que lhe confere o nome. na forma da lei. 226 § 8º). Esta solução normativa de estabelecer contemperamentos resultaria. É pura e simplesmente uma construção política invulgarmente notável e muito bem sucedida. A prestação de tais serviços é dever inafastável do Estado. X). quando prestados pelos particulares. XXIII). 205 a 208. senão com absoluta exclusividade. Isto é certo. sempre através de licitação. dividindo-os rigidamente entre as pessoas políticas. portanto.Serviço público . do explícito propósito de compor os chamados freios e contrapesos. Sem embargo. diretamente ou sob regime de concessão ou permissão. nucleares (inc. submetem-se ao regime de direito público. Incumbe ao Poder Público.

a principal forma de escolha e designação de agentes será a eleição. quais os de fazer leis. a compra e venda. para alguns. legislar. o Judiciário exerceria atos de natureza legislativa. exerceriam as três funções estatais: de modo normal e típico aquela que lhes corresponde primacialmente . em princípio. é função ordenadora (típica/fim) e não instrumental . Os concursos 9 . nem abstratos e que não inovam inicialmente na ordem jurídica (por exemplo. enfim. a doação. qualquer tipo. • Gestão de recursos Outra atividade é a gestão de recursos.e. Os impostos. quando realiza licitações ou quando promove seus servidores) e que o PJ. pois. pois neles se reproduziriam as mesmas características das leis. é exercício de função jurisdicional. ainda que forneça dinheiro ao Estado. em caráter menos comum (ou até mesmo em certas situações muito invulgares como ocorre no processo de impedimento) funções. quais. Além disso. • Escolha e designação de agentes Valorativamente (axiologicamente) falando. dado que há a escolha dos representantes do povo.se obrigo alguém a vender algo. A multa. atividade posta a cargo do Legislativo. além de atos administrativos. de sorte que o referido corpo orgânico. Eis. pratica estes mesmos atos administrativos a que se faz referência.não é admissível a não utilização dos recursos. Acresce que. A forma de gestão revela-se muito peculiar. os seus regimentos internos. isto é. ela será inconstitucional.se ela é utilizada para a captação de recursos. como é de sua específica atribuição. pratica atos notoriamente administrativos. o Estado deve utilizar todo o dinheiro captado . além atos tipicamente seus. Outrossim. e de par com os que lhe concernem normalmente. pertinentes a outros órgãos do Poder. a desapropriação são exemplos dessa atividade econômica. de fora parte proceder a julgamentos. conforme opinião de muitos. Não o cabe guardar dinheiro. de acordo com tais formulações.Ninguém duvida que o PL. Poder Executivo Poder Legislativo Poder Judiciário Função Administrativa Típica Atípica Atípica (Regimento Interno. necessariamente voluntária . não é configurado a compra e venda -. todos os tributos são exemplos. as contribuições. que não são nem gerais. também praticaria atos jurisdicionais. tanto Legislativo quanto Judiciário. Resolução do CNJ) Função Legislativa Atípica (Medidas Provisórias) Típica Atípica (Projeto de Lei de Organização Judiciaria) Função Judicial Não há previsão de coisa julgada pelo PE Atípica (CPI) Típica Atividades atípicas (instrumentais) 1º/04/15 • Captação de recursos A primeira atividade do Estado será a captação de recursos e. julgar e administrar . as taxas.respectivamente. que. irremissível por outro Poder. a atividade econômica. o processo e julgamento dos crimes de responsabilidade. como Executivo. tal qual uma pessoa física.

públicos. não são a principal forma de escolha e designação de agentes. São atividades instrumentais que se complementam com as atividades fins. compra de canetas e papéis etc. ao contrário do que se pensa. 10 . é possível se desfazer do bem e utilizar o dinheiro para outra finalidade. • Captação e gestão de bens materiais Ela se diferencia da primeira na medida em que se contrata pessoas jurídicas para realização da obras. Se não houver nenhuma finalidade. Salienta-se que toda e qualquer obra deve ter uma finalidade .não será possível construir um prédio por construir.