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INSTITUTO IMP PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA

ANA CLARA DE SOUSA AGUIAR

CORRUPÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA Histórico e possíveis soluções

Brasília

2015

CORRUPÇÃO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA - Histórico e possíveis soluções

ANA CLARA DE SOUSA AGUIAR

PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PUBLICA DO INSTITUTO IMP

PROF. CONCEIÇÃO REJANE MIRANDA DA CRUZ ORIENTADORA DE CONCLUSÃO DE CURSO

RESUMO

Escrever sobre corrupção parece ser uma tarefa simples, visto que o tema é

amplamente abordado todos os dias em jornais, revistas, TV e até em

conversas informais. Todos tem uma opinião sobre o tema dada a grande

repercussão dos escândalos na política brasileira. Porém para compreender

verdadeiramente tal tema é preciso aprofundar e avaliar com maior precisão as

origens, mecanismos e intensidade das formas de corrupção e de impunidade

existentes dentro das máquinas administrativas públicas brasileiras. Neste

artigo, foram analisadas a origem da corrupção, as formas de ocorrência e as

conseqüências por ela trazidas ao serviço público e á sociedade de uma forma

geral. Foram também analisados os fatores históricos e a construção

antropológica da cultura brasileira com ajuda de teorias como as de Roberto Da

Matta e Raimundo Faoro. Foram estudados os conceitos de corrupção e

impunidade, dando assim uma base para a construção de um breve histórico

sobre corrupção no Brasil e, por fim, análise de duas possíveis soluções para o

problema: o uso do próprio controle interno para inibir certas práticas corruptas

e as soluções adotadas em outros países para diminuir os danos da corrupção.

O principal objetivo do artigo é buscar as razões e origens desse problema

para então compreender quais as melhores medidas para solucioná-lo.

Palavras-chaves: Corrupção, Serviço público, histórico da corrupção,

administração pública, corrupção brasileira, impunidade, soluções

ABSTRACT: Writing about corruption seems like a simple task, since the topic

is widely discussed every day in newspapers, magazines, TV and even in

informal conversations. Everyone has an opinion on the subject given the

impact of the scandals in Brazilian politics. But to truly understand this issue it is necessary to deepen and assess more accurately the origins, mechanisms and intensity of existing forms of corruption and impunity within the Brazilian public administration. In this article, we analyzed the origin of corruption, forms of occurrence and the consequences brought to public service and to society in general. We also analyzed the historical factors and the anthropological construction of Brazilian culture with the help of theories such as Roberto Da Matta and Raimundo Faoro. The concepts of corruption and impunity were studied, thus giving a basis for the construction of a brief history of corruption in Brazil and finally analysis of two possible solutions to the problem: the use of the internal control to inhibit certain corrupt practices and the solutions adopted in other countries to lessen the damage of corruption. The main objective of this article is to seek the reasons and origins of this problem and then understand what the best steps to resolve it.

Keywords: Corruption , public service , history of corruption , public administration, Brazilian corruption , impunity , solutions

INTRODUÇÃO

O problema da corrupção no Brasil não é de fácil solução e está arraigado em todas as esferas da administração pública. Segundo dados da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo (Fiesp), o Brasil perde, todos os anos, em razão da corrupção, 2,3% do Produto Interno Bruto (PIB), algo em torno de 100 bilhões de reais por ano. As ferramentas que a gestão pública nos oferece, por si só, seriam um grande avanço no combate a corrupção, se as mesmas fossem utilizadas de maneira correta e eficaz por todos os funcionários públicos. No entanto, mesmo com as ferramentas teoricamente corretas para administrar bens públicos e organizar a esfera pública com o objetivo do bem estar da população, a corrupção que permeia todas as esferas da sociedade atrapalha esse processo e não permite que as tarefas da administração sejam concluídas de forma satisfatória para a população. Outro dado interessante para ilustrar o problema vem da Polícia Federal. Em 2013, por exemplo, chegou a 1 bilhão de reais o volume de recursos que a instituição suspeita ter

sido desviada do Tesouro Nacional entre os meses de janeiro a agosto por meio de fraudes, corrupção, licitações dirigidas, convênios fictícios e compras superfaturadas de administrações municipais, autarquias e repartições estaduais em todo o país. Pela primeira vez na história, segundo o comando da corporação, as investigações de crimes do colarinho branco suplantou as ações contra o tráfico de drogas e o contrabando. Entre janeiro e agosto deste ano, a caça aos malfeitos com verbas públicas foi responsável por 20,7% do total de missões desencadeadas pela PF nos estados e em Brasília - os dados não abrangem falcatruas na Previdência. Ações contra o narcotráfico somam 16,9% dos casos. Entre 2003 e 2014, ainda segundo a Polícia Federal, foram presos mais de dois mil funcionários públicos envolvidos em crime de corrupção. Apesar desse número a sensação de falta de punição para tal crime na esfera pública também deve ser levada em consideração, nem sempre os investigados são punidos e a lei parece ser cumprida para todos. O presente trabalho traz uma análise baseada nas origens da corrupção para melhor entender a situação do problema no funcionalismo brasileiro. A intenção é demonstrar um histórico sobre como o problema atinge diversos níveis da sociedade, não apenas brasileira, para apontar como ele afeta o serviço público de forma negativa, permanece sem sanções adequadas para os infratores, assim como apontar possíveis soluções para o mesmo.

Histórico de Corrupção no Brasil

A herança ibérica

Os estudos sobre corrupção no Brasil são bastante recentes e baseados em abordagens comparativas. Portanto, não tem como objetivo formar uma teoria geral sobre o assunto. No entanto, quando este tema é trazido para um simples diálogo ou reflexão acadêmica, existe, comumente, uma linha de interpretação do pensamento social e político brasileiro para explicar os crimes contra o

patrimônio do Estado e também uma suposta imoralidade do cidadão brasileiro

brasileiro).

O patrimonialismo, termo usado para caracterizar um Estado que não possui distinções entre os limites do público e os limites do privado, é utilizado comumente para descrever a corrupção, tendo em vista a cultura política, a economia, a política e a sociedade, mesmo com surgimento das modernas burocracias e da legitimação da política moderna. O conceito weberiano de

(o

jeitinho

patrimonialismo, geralmente é o foco analítico para o problema da corrupção. Usando este recorte poderemos analisar e entender como o conceito de corrupção é formado no âmbito das disputas intelectuais do pensamento social

e político brasileiro.

Supondo que a tradição brasileira é a de um Estado que não respeita a

separação entre o público e o privado, podemos apontar o patrimonialismo como o infortúnio da construção da República, de maneira que ele não fomenta

a separação entre os meios de administração e os funcionários e governantes,

fazendo com que esses tenham acesso privilegiado para a exploração de suas posições e cargos. Considerando o patrimonialismo intrínseco à construção do cenário público e político brasileiro, a corrupção é uma prática cotidiana, que muitas vezes passa a ser legitimada e explícita no âmbito de uma tradição estatal e herdada do mundo ibérico.

Nesta linha de pensamento, a mazela da sociedade brasileira pode ser considerada uma herança de nossos colonizadores. Segundo Faoro o patrimonialismo é originado de um Estado que intervém na sociedade e coordena e comanda a exploração do mundo produtivo e mercantil. A sociedade ibérica sempre se submeteu ao Estado. Em Portugal, por exemplo, o absolutismo instalou precocemente a sociedade nos mecanismos de burocracia. O Estado ibérico se comportava como dono da soberania, dando origem a um sistema de dominação e exploração que se perpetua como marca fundamental da nossa tradição política, onde a corrupção se mostra sistêmica.

Seguindo a argumentação de Faoro, o patrimonialismo brasileiro é a conseqüência de uma ligação entre Estado e sociedade em que o Estado sempre oprime a sociedade reproduzindo um sistema de regalias e vantagens

destinadas apenas aos que fazem parte da burocracia estatal. Esse sistema burocrático coordena e administra o Estado sem considerar regras racionais ou impessoais que separem os meios de administração pública das próprias

funções da burocracia. O resultado do patrimonialismo como herança é que a corrupção faz parte da rotina brasileira e da nossa constituição histórica. Tanto o patrimonialismo como o clientelismo, o coronelismo, a patronagem, o patriarcalismo e o nepotismo são tipos de ligação entre sociedade e Estado em que a corrupção é marca fundamental. São casos em que a sociedade aprende

a buscar o acesso aos privilégios do Estado por meio de compra de cargos

públicos e títulos de honraria, favores da burocracia e a participação no erário do Estado. Sendo assim, a corrupção se mostra, em parte, fruto da herança

deixada pelos colonizadores portugueses, que construíram uma sociedade com forte caráter tradicional, onde a corrupção é prática rotineira na falta de capitalismo, principalmente de mercado como ilustra esse trecho de Faoro:

Tudo acabaria - mesmo alterado o modo de concessão do comércio - em grossa corrupção, com o proveito do luxo, que uma geração malbaratara, legando à estirpe a miséria e o fumo fidalgo, avesso ao trabalho. A corte, povoada de senhores e embaixadores, torna-se o sítio preferido dos

comerciantes, todos, porém, acotovelados com a chusma dos pretendentes - pretendentes de mercês econômicas, de cargos, capitanias e postos militares.

A expressão completa desta comédia se revela numa arte, cultivada às

escondidas: a arte de furtar. A nota de crítica e de censura flui de duas direções, ao caracterizar o enriquecimento no cargo como atividade ilícita: a ética medieval, adversa à cobiça, e a ética burguesa, timidamente empenhada em entregar o comércio ao comerciante (FAORO, 2000. p. 99-100).

( )

Para a corrupção realizada nos dias atuais, no entanto, não podemos utilizar a

mesma teoria do patrimonialismo, visto que o sistema não mais se caracteriza por legitimação tradicional e as práticas atuais de corrupção não são realizadas apenas no poder estatal, mas sim de uma forma generalizada na cultura social

e política brasileira. Podemos no entanto, ainda fazendo uso do conceito da

herança ibérica, fundamentar as práticas corruptas atuais como traços antropológicos da sociedade brasileira.

Há um conceito do senso comum de que o brasileiro tem uma certa propensão

à corrupção, um certa falha de caráter que explicaria a cultura imoral e o

''jeitinho'' brasileiro de resolver as coisas. Bonfim crê que o parasitismo social

brasileiro e a falta de moralidade são frutos também da herança ibérica, que sempre explorou civilizações não européias para obter benefícios. O resultado destas explorações seria uma sociedade com corrupção arraigada e cheia de vícios, como explica o próprio autor:

Nos grandes, a corrupção faustosa da vida da corte, onde os reis são os primeiros a dar o exemplo do vício, da brutalidade, do adultério: Afonso VI, João V, Filipe V, Carlos IV. Nos pequenos, a corrupção hipócrita, a família do pobre vendida pela miséria aos vícios dos nobres e dos poderosos(BONFIM, 2002, p. 694).

O Brasil se criou sendo espectador de um sistema que já existia e foi trazido

pelos portugueses. Desconhecendo as artes, ciência e interesses do velho mundo, o brasileiro não se construiu como protagonista da própria história e sim coadjuvante de uma formação ibérica na modernidade. Sendo incapaz de incorporar o mundo impessoal e regras formais, a sociedade aos poucos aprendeu que o caminho a se seguir era a busca de vantagens, a malandragem e o jeitinho para se equiparar aos que estavam no poder. Segundo o antropólogo Roberto Da Matta (1980) o impasse da construção de personalidade brasileira seria definido por dicotomias entre o certo e o errado, grande e pequeno, elite e massa. Essas dicotomias explicariam situações cotidianas atuais como "rico não vai pra cadeia" e "você sabe com quem está falando?". Usando este quadro antropológico, o autor dá a entender que a maladragem, o jeitinho brasileiro e até a corrupção são meios de sobrevivência em uma sociedade que se construiu com a moralidade historicamente marcada pela distinção. É como se essas falhas de moralidade fossem usadas para amenizar os efeitos da distinção.

No entanto, não podemos reduzir a construção de personalidade de uma sociedade inteira apenas com este argumento. Devemos considerar que a sociedade se constitui de processos mais amplos que configuram a realidade social. Para fazer uma análise profunda da corrupção no Brasil deve-se formar procedimentos críticos para explicar porque o brasileiro tolera tantas práticas corruptas. Afinal a corrupção não está ligada apenas ao caráter do brasileiro, mas a uma construção social que a legitima como prática cotidiana.

Construindo o conceito de corrupção e impunidade

Para conceituar a corrupção é preciso antes fazer algumas considerações. A primeira e mais importante delas é: não existe um consenso oficial quanto a conceituação do que seja corrupção, qualquer conceito que se mostre absoluto pode ser questionado pois o significado de corrupção é relativo e depende do contexto histórico e valores culturais em que se desenvolve em uma determinada sociedade. Etimologicamente, o termo "corrupção" surgiu a partir do latim corruptus, que significa o "ato de quebrar aos pedaços", ou seja, decompor e deteriorar algo. A corrupção pode ser entendida como a busca de vantagens pessoais por meios ilegais ou imorais. Normalmente, a pratica da corrupção está relacionada com a baixa instrução política da sociedade, que muitas vezes compactua com os sistemas corruptos. Na esfera pública as vantagens obtidas através dessas práticas são inúmeras, por exemplo: ganhar dinheiro de maneira ilícita; ter acesso a informações privilegiadas e assim realizar especulações lucrativas, facilitar decisões e acesso através dos canais da administração para ganhar dinheiro ou favores etc

Podemos traçar uma linha do tempo na tentativa de esclarecer um pouco mais sobre o assunto. Para isso, usaremos como marco inicial a Poliarquia, denominada por Robert Dahl (1997). Este marco institucional define o que é público e o que é privado e ainda determina o que seria uso ilegal dos bens públicos. Definido o marco histórico podemos dizer também que a corrupção é o uso do poder de um cargo público, à margem da lei, para a obtenção de ganhos privados. Já que a prática da corrupção faz uso de meios ilícitos,

devemos também definir o que é moral ou não, visto que a idéia de certo e errado também é relativa. Cabe então aos legisladores limitar o que é lícito ou não.

A conceituação legal de corrupção é definida pelo Constituição, que por sua vez é elaborada pela Assembléia Constituinte, podendo ser modificada pelos próprios legisladores de acordo com a própria Constituição. O que hoje é considerado crime pode eventualmente deixar de ser dependendo dos interesses dos que tem poder para modificar as leis, o que dá abertura para práticas corruptas inclusive na definição, delimitação, criminalização e punição do que seria considerado ato corrupto.

Apesar de ser definida por lei no Brasil, os limites e definições de corrupção estão intrinsecamente ligados com o conceito de moral. Isso representa outra grande dificuldade no caminho da construção de um conceito geral sobre corrupção já que a moral também não é absoluta. A moral é relativa e se constrói de acordo com padrões e papéis sociais de uma cultura. Segundo interpretações de diversas correntes filosóficas clássicas a moral é resultado do costume e está alicerçada nos diversos padrões culturais que diferem na escala espaço-temporal.

O que justificaria, portanto, o fato da sociedade brasileira aparentar

comodidade em relação aos atos corruptos. Como dito anteriormente o modelo patrimonialista trazido pelos portugueses fez parte da base construção da cultura, padrões e costumes do brasileiro. É como se a população aceitasse como parte da própria cultura os atos ilícitos simplesmente porque eles sempre existiram no Brasil e são muitas vezes apontados como característica dos que aqui vivem, é o exemplo do famoso ''jeitinho brasileiro''. O jeitinho nada mais é do que a busca incessante de vantagens e privilégios pessoais através de atos

ilícitos ou imorais. Não importa se a vantagem significa uma grande quantia em dinheiro ou um simples atalho ilegal no trânsito para ganhar tempo. O costume

no Brasil foi construído de forma que, moralmente, atos que poderiam ser

considerados imorais, ilícitos ou uma simples falta de educação em outros

países façam parte do cotidiano e não sejam vistos como tal.

A impunidade observada no Brasil também é atrativo para os que praticam atos

corruptos. No sentido literal impunidade significa crime sem castigo. Uma pessoa que comete um delito, contravenção, roubo, furto, difamação, estupro ou homicídio dificilmente chega a cumprir inteiramente sua pena tal e qual especificado na Constituição. De uma forma geral, além do discurso repetido pela mídia diariamente, que sempre traz casos que buscam evidenciar o fenômeno da impunidade no Brasil, outros dados corroboram a discussão, indicando desproporcionalidade no número entre crimes descobertos, denunciados, levados a julgamento e, finalmente, que terminam em condenação. No entanto, no presente artigo abordarei especificamente o aspecto da impunidade que se relaciona diretamente com os argumentos sobre corrupção citados anteriormente.

Assim como observado nos modelos do patrialismo, coronelismo, clientelismo

já citados como base para construção da sociedade brasileira, o modelo atual

se difere apenas teoricamente desses outros. De maneira geral, a sociedade brasileira continua com traços fortes de desigualdade e hierarquia embora não exista mais legitimidade nesse modelo como antigamente. Esses traços podem ser explicitados através de mecanismos de auto-distinção social que ouvimos diariamente como o ''você sabe com quem está falando'', analisado por Da Matta, ou o "jeitinho brasileiro", representado como uma instituição nacional, como aponta a socióloga Maria Stela Grossi (Impunidade avesso a reciprocidade, dez 2001). Esses artifícios manifestam com clareza que a desigualdade e as classificações hierárquicas regulam a transgressão ou cumprimento de regras sociais pré estabelecidas.

A partir desse pensamento, podemos inferir que a impunidade no Brasil tem

caráter seletivo. O Estado contribui para essa conclusão quando introduz seletividade na administração da justiça para determinados infratores e determinadas transgressões, quando minimiza o valor da obediência às normas que se orientam apenas na convicção de sua validade; expandindo portanto a sensação de insegurança, por não deixar prever quando, como e pra quem os mecanismos legais serão mobilizados e quando será feito de maneira efetiva; quando e por quem esses mecanismos serão burlados ou quando

serão praticados com rigor. Criando assim um abismo entre quem a lei pouco atinge (entre eles participantes da administração pública, pessoas de grande poder aquisitivo e outros privilegiados) e os indivíduos discriminados que, justamente por não pertencerem a nenhuma classe beneficiada por prestígio, hierarquia, poder aquisitivo ou outras características de distinção social, são tratados como marginais e inferiores e muitas vezes eleitos como bode expiatório ou instrumento de punição exemplar, como também argumenta a socióloga.

Considerando os argumentos citados, a dificuldade em identificar e punir atos corruptos no âmbito do funcionalismo público se mostra ainda maior, visto que além de teoricamente privilegiados na escala de distinção social por benefícios, gratificações e salários acima da média nacional, os funcionários públicos fazem parte do sistema burocrático estatal já considerado corrupto, tendo acesso a informações e poder administrativo que lhes confere certas regalias.

O Controle interno e a corrupção na administração pública

A inquietação com o excesso de poder do Estado vem sendo estudada há muitos anos por diversas correntes de pensamento. A preocupação em impor limites nesse poder não é recente. Como o presente artigo visa buscar soluções para as práticas de corrupção administrativa nada melhor do que estudar o próprio controle interno da administração. Mostraremos então quais são os tipos de controle sobre o poder do Estado democrático e os controles institucionais sobre a burocracia.

Para começar é preciso pontuar alguns conceitos de administração pública. Segundo as leis brasileiras o governo se baseia na relação entre três poderes:

Executivo, Legislativo e Judiciário. Nessa esfera se apresenta um conjunto de órgãos e entidades que se organizam, cada um com sua responsabilidade, para atingir os objetivos traçados pelo governo, eles fazem parte da chamada Administração Pública.

Qualquer pessoa física que exerça alguma função estatal é chamada de agente público, que pode ser classificado como agente administrativo ou agente político. Agentes políticos são os integrantes dos primeiros escalões do governo que atuam com plena liberdade em suas funções. Agentes administrativos são todas as pessoas que se vinculam ao Estado profissionalmente, estes estão sujeitos ao sistema de hierarquia em suas funções.

Para exercer a sua função administrativa, os agentes usam do poder administrativo, que, ao mesmo tempo tem característica de ser vinculado (preso ao enunciado da lei) e discricionário (poder escolher sua ação dentro do que permite a lei). Para os agentes esses poderes são instrumentos de trabalho orgânicos e estruturais porque integram a organização constitucional do Estado. Esses poderes administrativos são extrínsecos, no entanto, os agentes possuem um poder intrínseco a sua função por fazerem parte de um grupo especializado na estrutura organizacional do Estado. Eles tem acesso a uma quantidade e qualidade de informação que os coloca em vantagem frente aos agentes políticos. Forma-se então um segundo poder que aqui chamaremos de poder burocrático que é formado justamente pela informação, conhecimento específico e competência técnica.

Portanto, para controlar o poder do Estado é preciso impor limites aos próprios agentes. Existem algumas formas de controle dentro da própria administração que podem ser utilizadas. Uma delas são os chamados ''freios sociais" que são os instrumentos de controle vertical, ou seja, controle da sociedade em relação ao Estado. A forma central desse controle são as eleições, para isso se faz necessário o uso de dispositivos que caracterizem a Poliarquia definida por Robert Dahl (1997): liberdade de opinião, de associação e de imprensa, entre outros. O controle vertical também pode se apresentar em ações individuais ou coletivas onde os cidadãos possam exigir demandas necessárias para a sociedade ou denunciar os atos dos agentes políticos.

Outra forma de controlar as ações dos agentes do Estado é através dos mecanismos de controle horizontais. Isso se relaciona diretamente com a própria estrutura do Estado, envolvendo a criação e maior controle de

agências, instituições e órgãos com responsabilidade de fiscalizar o próprio Estado. Nessa responsabilidade as atitudes tomadas podem abranger desde supervisão de rotina até sanções legais contra o Estado ou seus agentes que praticarem delitos. Tal sistema de fiscalização não pode se limitar somente ao controle entre os principais poderes, mas também todas as outras instituições intermediárias. Aqui No Brasil os principais órgãos dessa natureza são o Ministério Público e o Tribunal de Contas que têm alto grau de autonomia em relação à própria organização institucional e à interpretação da tarefa de controle (Speck, 2000, p. 23).

Há também um mecanismo de controle do Estado subordinado à hierarquia, melhor definido por Hely Meirelles, chamado controle administrativo. É o terceiro mecanismo de controle que iremos abordar e nos aprofundar um pouco mais:

" é todo aquele [controle] que o Executivo e os órgãos de administração dos

demais Poderes exercem sobre suas próprias atividades, visando mantê-las dentro da lei, segundo as necessidades do serviço e as exigências técnicas e econômicas de sua realização, pelo que é um controle de legalidade e de mérito." (Meirelles, 2000, p. 614.)

De acordo com Meirelles (2000) o controle administativo "deriva do poder/dever de autotutela que a Administração tem sobre seus próprios atos e agentes. Esse controle é normalmente exercido pelos órgãos superiores sobre os

pelo quê se caracteriza como controle interno, pois o externo é

sempre atribuído a órgão estranho ao Executivo"(p. 615) já o controle interno "[é] todo o [controle] realizado pela entidade ou órgão responsável pela atividade no âmbito da própria administração. Assim qualquer controle efetuado pelo Executivo sobre seus serviços ou agentes é considerado interno, como interno será também o controle do Legislativo ou Judiciário por seus órgãos de administração, sobre seu pessoal e os atos administrativos que pratique." ( p.

inferiores [

]

612.)

Percebemos então que na publicação Direito administrativo brasileiro, Meirelles define os dois conceitos praticamente da mesma forma e dá ênfase ao

argumento de que os limites do poder do Estado partem dos próprios agentes,

é uma espécie de autocontrole exercido pelos três poderes, Agências e

instituições sobre seus próprios atos e agentes, fazendo uso do princípio

hierárquico da administração.

Para melhor esclarecer de que forma o controle de mérito e legalidade se daria,

usaremos o argumento de Roberto Piscitelli (1995, p. 74) que propõe quatro principais objetivos do controle interno. São eles: a) a revisão e/ou verificação das operações sob os aspectos eminentemente contábeis, formais e legais; b) a eficiência, que concerne aos meios empregados, aos recursos utilizados para

a consecução dos objetivos; c) a eficácia, a verificação do produto, dos programas, dos fins perseguidos; e, d) a avaliação dos resultados.

Historicamente, os controles internos no Brasil, atendem apenas ao primeiro dos objetivos de Piscitelli, isso indica que os controles tem caráter formal, investigando apenas se os gastos estão de acordo com a o processo de contabilidade legal, se mostrando um controle fraco, que não verifica o processo de forma detalhada e dá margem para a prática de atos corruptos em diversas etapas desse controle. A solução seria então criar um sistema onde o controle fosse feito passo a passo. No entanto, a dificuldade de implementar tal sistema seria enorme, visto que seriam necessárias reformas profundas nos mecanismos que criam desarmonia de informação entre controlador e controlado. O que significa que entre querer controlar e realmente poder impor limites reais aos agentes existe uma grande lacuna.

O que deve ser enfatizado é que o controle sobre a burocracia estatal é uma

idéia teórica, presente em diversas leis e princípios administrativos mas que encontram dificuldade de se cumprir na rotina da sociedade brasileira. A falta de credibilidade diante da população e a fragilidade desses controles são grandes impedimentos para o Estado se modernizar e conseguir realmente

assumir o controle sobre seus próprios agentes. Sabendo que a elite política regula a si mesma e que essa elite quer se manter no poder e continuar a ser diferenciada socialmente dos demais, adicionando as heranças culturais de busca por benefícios e vantagens podemos perceber que a idéia de autocontrole e responsabilização pelos próprios atos não se aplicam aos

integrantes dessa elite. Em suma, a construção de mecanismos que tornem

esse controle praticável sempre significou um problema para a elite vitoriosa, que possui legitimidade e responsabilidade política. A solução para o problema

da corrupção na administração pública pode sim ser fortalecida com o uso dos

controles internos, mas se fazem necessárias mudanças muito mais profundas

para que esses controles sejam, de fato, aplicados.

Soluções adotadas em outros países

Nesta parte final do artigo, apontaremos dois exemplos de pacotes de ações adotados em países diferentes para o problema da corrupção, que atinge não apenas o Brasil mas está presente nos mais diversas grupos e lugares do mundo.

No âmbito internacional foi criada a Primeira Academia Internacional Anti-

Corrupção (International Anti-Corruption Academy - IACA) para dar treinamento e formação de agentes de combate à corrupção no serviço público.

A principal missão da organização é facilitar a educação anti-corrupção,

oferecendo cursos para profissionais e praticantes provenientes de todos os

setores da sociedade.

A IACA oferece vários tipos de seminários e cursos, além do curso de

mestrado em anti-corrupção e de oferecer programas personalizados e organizar treinamentos em conjunto com outras organizações como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação (FAO) .

A IACA oferece oportunidades de pesquisa e uma plataforma para troca de experiências, estabelecimento de redes de contato, e o desenvolvimento de boas práticas. Em um esforço para o fortalecimento da luta contra a corrupção, a Academia trabalha em estreita cooperação com entidades governamentais e não-governamentais bem como com o setor privado. A organização tem acordos de parceira com várias instituições, incluindo a Organização para Segurança e Cooperação na Europa (OSCE), o Banco Mundial e a Organização dos Estados Americanos (OEA)

A academia foi uma iniciativa conjunta entre o Escritório das Nações Unidas

contra Drogas e Crimes (UNODC), o Escritório Europeu Anti-Fraude (OLAF) e a República da Áustria, país onde está a sede oficial da academia, em Viena.

A IACA foi inaugurada durante a conferência “Da visão à realidade”, que

ocorreu em Viena, em setembro de 2010. Representantes de mais de 120

países-membros da ONU, assim como organizações internacionais e os setores público e privado estiveram presentes na ocasião.

Atualmente a IACA tem um total de 61 membros, e tem status de observadora

no Conselho Econômico e Social das Nações Unidas (ECOSOC) e Grupo de

Estados contra a Corrupção (GRECO) do Conselho Europeu. Iniciativas como

essa podem ajudar a entender o problema da corrupção melhor de uma forma geral, formando profissionais que busquem soluções aplicáveis para a realidade de cada país.

Em um recorte mais específico e que possa ser diretamente aplicável á realidade brasileira, iremos usar como exemplo a mudança na imagem e nos próprios atos de corrupção praticados em Hong Kong, onde o problema de corrupção, assim como no Brasil, existiam desde o período colonial.

Hong Kong esteve sob domínio britânico durante quase 100 anos, só sendo devolvida aos chineses em julho de 1997. Durante a administração britânica a corrupção se manifestou de forma abusiva em todos os setores, principalmente nas forças policiais. Nas décadas de 60 e 70 a ilha tinha altas taxas de corrupção segundo índice de transparência internacional e o governo era freqüentemente acusado de ser leniente com funcionários corruptos.

Foi implantado então, um sistema com objetivo de mudar a imagem da ilha e inibir os atos corruptos nela praticados. Uma das atitudes principais para a mudança foi a criação da Independent Comission Against Corruption - ICAC (Comissão Independente contra a Corrupção) em 1974, ainda sob o domínio britânico.

A ICAC é uma instituição completamente independente do chamado ''serviço

civil de Hong Kong'', que equivaleria `a nossa estrutura de funcionalismo público. A estratégia adotada pela ICAC no combate a corrupção se baseia em três pilares: Investigação, prevenção e educação da comunidade

O uso punições mais sérias e efetivas para os delitos, a conscientização e reeducação popular sobe o assunto e por fim a implementação de auditorias e programas de compliance se mostraram extremamente efetivas no caso de Hong Kong. No mundo corporativo e institucional compliance significa o conjunto de disciplinas para fazer cumprir as normas legais e regulamentares, as políticas e as diretrizes estabelecidas para o negócio e para as atividades da instituição, bem como evitar, detectar e tratar qualquer desvio ou inconformidade que possa ocorrer. Adotando atividades de compliance, qualquer possível desvio em relação à política interna é identificado e evitado. Com isso, sócios e investidores têm a segurança de que suas aplicações e orientações serão detalhadamente geridas segundo as diretrizes, o que no âmbito da administração pública evitaria o controle feito pelos próprios agentes, evitando por conseqüência brechas para prática de corrupção interna. O recrutamento dos funcionários da ICAC sempre foi e deve ser, por sua natureza, extremamente técnico e rigoroso.

Baseado no modelo de Hong Kong, podemos apontar algumas medidas que poderiam ser aplicadas á realidade brasileira. Enumero aqui alguns exemplos:

a) fazer estudo do funcionamento da ICAC com objetivo de implantar um sistema similar no Brasil, visto que o sistema foi fundamental para combater os indices de corrupção na ilha. b) aplicação de sanções econômicas severas. De acordo com o modelo de Hong Kong, em muitos casos sanções econômicas podem surtir mais efeito do que uma possível prisão. Para colocar isso em prática seria necessário a criação de uma série de mecanismos de monitoramento do patrimônio dos gestores públicos e punição econômica para setores privados envolvidos em suborno á administração e licitações, por exemplo. c) Criação de uma identidade política entre eleitores e eleitos com objetivo de diminuir a distância entre o discurso eleitoral e a prática política adotadas no Brasil. d) Eleições separadas para executivo e legislativo com objetivo de dar a devida oportunidade e importância ao debate das atribuições próprias de cada poder de maneira específica. e) Reeducar a população sobre o assunto é essencial. Um eleitorado que sabe como e quando a corrupção se manifesta e conhece as leis que impedem tais atos pode ajudar na inibição dessas práticas. f) Investir em treinamento e aperfeiçoamento de funcionários

assim como foi feito em Hong Kong, onde os integrantes da instituição de combate a corrupção estão preparados para colocar em prática os mecanismos de controle da máquina pública e existe uma fiscalização rigorosa no próprio quadro de funcionários.

Atualmente, de acordo com estudo da Transparência Internacional divulgado no final de 2014, Hong Kong está entre os 20 países menos corruptos do mundo enquanto o Brasil ocupa a 69ª posição.

DISCUSSÃO

Este artigo se propôs aprofundar o conhecimento e a discussão sobre as origens da corrupção no Brasil e possíveis soluções para este problema que há existe no país desde os período colonial. Fundamentamos a herança ibérica como grande influência para a construção do cenário político e também no próprio caráter da sociedade brasileira, que diferencia os cidadãos de acordo com base em elementos subjetivos e na escala social e onde a alternativa mais fácil para obter vantagens e privilégios seria ''burlar o sistema'' uma vez que atos corruptos e ilícitos parecem fazer parte da própria cultura e do ''jeitinho brasileiro''. A introdução dos conceitos de corrupção e impunidade se mostrou de extrema importância para a compreensão do porque essas práticas se tornaram rotina nos dias atuais.

Um problema de alta complexidade como a corrupção não será resolvido rapidamente e nem pode ser tratado apenas do ponto de vista político. Um alto nível de corrupção conseqüentemente diminui a cooperação social e enfraquece a capacidade de o Estado implementar boas políticas públicas além de representar também um alto nível de comportamentos “rentistas”, cujo resultado é apenas a destruição de riquezas na busca por redistribuição de recursos, o que empobrece a sociedade. Sem mencionar o que os pequenos atos corruptos ou imorais representam culturalmente e socialmente na sociedade.

As condições para mudar a atual situação envolvem mudanças profundas nas práticas institucionais e nas prática culturais, englobando sociedade civil e

Estado, além de uma ressignificação de práticas culturais em geral, em busca

de um novo imaginário, elaborado a partir de novas representações ou de um

novo modelo, que exija novas posturas éticas e novas práticas, capazes de

mudar a imagem do caráter brasileiro e dos agentes políticos e administrativos

no Brasil. Um bom começo seria o estudo e a utilização de casos de sucesso

em outros países, como sugerido no presente artigo. Obviamente seriam

necessárias mudanças para adequação de algumas medidas na realidade

brasileira, mas o fato é: algo precisa ser feito e tudo começa com pesquisas e

estudos mais detalhados sobre o assunto.

CONCLUSÃO

Como já dito para solução do problema tema do presente artigo não basta uma

mudança na máquina administrativa do Estado, mas reforçar os elementos de

uma cultura política democrática que tenha no cidadão comum, feito de

interesses, sentimentos e razão, o centro de investigação teórica e prática para

a criação de uma nova e respeitada democracia brasileira. Se cada cidadão

acreditar que as leis serão obedecidas, nas diferentes instâncias, institucionais

e privadas, o espaço público poderá ser reconstruído como o espaço da

cordialidade e da cooperação. Isso pode criar uma nova consciência social

que, juntamente com educação e busca pelo conhecimento pode ressignificar o

próprio caráter brasileiro.

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