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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto em Sade

O PBLICO E O PRIVADO NA GESTO PBLICA

Ricardo Corra Coelho

2009

2009. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos.
A citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

C672p

Coelho, Ricardo Corra


O pblico e o privado na gesto pblica / Ricardo Corra Coelho. Florianpolis :
Departamento de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2009.
78p. : il.
Especializao Mdulo Bsico
Inclui bibliografia
ISBN: 978-85-61608-82-8
1. Administrao pblica. 2. Direito administrativo. 3. Poder pblico. 4. Terceiro setor.
5. Educao a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Brasil). II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 35

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
lvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Joo Nilo Linhares
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP


Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTOR DO CONTEDO
Ricardo Corra Coelho
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenador do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
Flavia Maria de Oliveira
Designer Instrucional
Denise Aparecida Bunn
Andreza Regina Lopes da Silva
Superviso Administrativa
rika Alessandra Salmeron Silva
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Igor Baranenko
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Sergio Meira

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado Brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao est
enfrentando o primeiro desafio atravs do Plano Nacional de
Formao de Professores, que tem como objetivo qualificar mais
de 300.000 professores em exerccio nas escolas de ensino
fundamental e mdio, sendo metade desse esforo realizado pelo
Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao
segundo desafio, o MEC, por meio da UAB/CAPES, lana o
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica
(PNAP). Esse Programa engloba um curso de bacharelado e trs
especializaes (Gesto Pblica, Gesto Pblica Municipal e
Gesto em Sade) e visa colaborar com o esforo de qualificao
dos gestores pblicos brasileiros, com especial ateno no
atendimento ao interior do Pas, atravs dos Polos da UAB.
O PNAP um Programa com caractersticas especiais. Em
primeiro lugar, tal Programa surgiu do esforo e da reflexo de uma
rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), do Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior, vinculadas UAB, que colaboraram na
elaborao do Projeto Poltico Pedaggico dos cursos. Em segundo
lugar, esse Projeto ser aplicado por todas as instituies e pretende
manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas abrindo

margem para que cada Instituio, que ofertar os cursos, possa


incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das instituies
um material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das instituies para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico; e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira, compromisso deste governo.

Celso Jos da Costa


Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo
Introduo...................................................................................... 13
A dicotomia pblico/privado................................................................. 14
As prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados............................... 30
O Estado e o servidor pblico.................................................................. 38

Unidade 2 Os princpios da Administrao Pblica e suas relaes com o


setor privado
Introduo..................................................................................................... 51
Os cinco princpios orientadores da Administrao Pblica................................ 52
Poderes e deveres do gestor pblico.............................................................. 60
Os contratos do setor pblico com os agentes privados................................ 65
O pblico e o privado e a emergncia do terceiro setor........................................ 70

Referncias.................................................................................................... 76
Minicurrculo.................................................................................................... 78

Apresentao

APRESENTAO
Prezado estudante!
Uma das questes mais importantes para o gestor pblico
a da relao que ele, como agente investido do poder do Estado,
estabelecer com o setor privado no exerccio da sua funo. Essa
relao ser mais ou menos frequente, dependendo da rea de
interveno do Estado, mas ser sempre delicada e sensvel, pois
est balizada por uma srie de mediaes processuais rigidamente
estabelecidas pela lei. O conjunto de normas que regem as relaes
do poder pblico com o setor privado no foi criado pelo legislador
para dificultar a ao do gestor pblico, mas para garantir a
primazia do interesse pblico nas relaes que o Estado estabelece
com os agentes privados e que so custeadas com o dinheiro do
contribuinte.
O gestor pblico no necessita conhecer em profundidade
os Direitos Constitucional e Administrativo para isso ele deve
contar com assessoria jurdica , mas precisa conhecer os seus
princpios gerais. Sem esse conhecimento, correr o grande risco
de, involuntariamente, cometer ilegalidades, ter seus atos
questionados pelos tribunais de contas e ver-se envolvido em
processos administrativos e penais, ainda que tenha agido com a
maior das boas intenes e imbudo unicamente de esprito pblico.
Esta disciplina tem por objetivo levar voc gestor pblico
j em exerccio ou em formao a conhecer os princpios que
regem o funcionamento da Administrao Pblica, orientam as suas
relaes com o setor privado e disciplinam a ao dos servidores
pblicos em todas as esferas de governo do quadro permanente
do Estado, ocupantes de cargos em comisso ou eleitos prefeitos
municipais, governadores de Estado ou presidente da Repblica.

Mdulo Bsico

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

A reflexo sobre as relaes entre o pblico e o privado


remonta ao Direito Romano e se tornaria objeto tanto da Filosofia
do Direito quanto do Direito Administrativo. Nesta disciplina, as
fronteiras que demarcam os espaos da esfera pblica e da esfera
privada, dos interesses privados e dos interesses coletivos, dos
direitos do cidado e dos poderes e deveres do Estado, sero tratadas
a partir das contribuies da Filosofia e do Direito o que
inescapvel , mas sempre de forma contextualizada e por meio de
exemplos representativos de situaes do dia a dia do gestor pblico.
Ao longo da leitura deste texto, voc entrar em contato com
uma srie de conhecimentos do Direito Administrativo que,
certamente, lhe permitiro discernir, com clareza, a diferena entre
a Administrao de Empresas e a Administrao Pblica, entre
aquilo que permitido em uma esfera e vetado ou obrigatrio na
outra. Assim, voc estar mais bem preparado para interagir com
o setor privado e compreender seu papel, funes, poderes e
responsabilidades como agente pblico.
Por isso, a disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica
foi organizada em duas Unidades.
Unidade 1 vamos discutir a dicotomia pblico-privado, as
prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados e a relao
do Estado com o servidor pblico.
Unidade 2 abordaremos uma diversidade de temas
complementares: os cinco princpios orientadores da administrao
pblica; os poderes e os deveres do gestor pblico; os contratos do
setor pblico com os agentes privados; e, finalmente, a emergncia
do Terceiro Setor.
E para melhor acompanhar e avaliar o desempenho e a
aprendizagem, voc encontrar, no decorrer de cada Unidade,
atividades e exerccios a serem desenvolvidos e registrados por escrito.
Agora que j sabe, em linhas gerais, do que ir tratar a
disciplina O Pblico e o Privado na Gesto Pblica e a importncia
dela no seu curso de especializao, vamos iniciar esse estudo?
Agora com voc.
Professor Ricardo Corra Coelho

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Especializao em Gesto em Sade

Apresentao

UNIDADE 1
ESFERA PBLICA E ESFERA PRIVADA
NO MUNDO CONTEMPORNEO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Diferenciar Administrao Pblica de Administrao de Empresas;

Conhecer as prerrogativas do Poder pblico sobre os agentes


privados e compreender suas razes e seu significado; e

Compreender a relao entre o Estado e os servidores pblicos como


distinta da relao entre empregadores e empregados no setor
privado.

Mdulo Bsico

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Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

INTRODUO
A extenso dos poderes do Estado e o papel da
Administrao Pblica na sociedade so temas que suscitam
grandes controvrsias e em torno dos quais no se pode,
rigorosamente, falar de consenso ou da existncia de uma posio
dominante. Por se tratar de questes que emanam do mago da
reflexo e da prtica polticas, as formulaes que venham a ser
produzidas a respeito carregaro, sempre, um forte vis ideolgico,
alimentadas por diferentes vises de mundo, concepes e valores
dos quais todos os indivduos das sociedades so portadores.
O reconhecimento desses vieses no nos deve desencorajar a
enfrentar a questo nem tampouco nos autoriza a fazer qualquer
tipo de formulao, numa espcie de vale-tudo. Ao longo de
sculos, a civilizao ocidental veio recorrentemente colocando-se
questes relativas ao Estado, ao exerccio do poder e s relaes
entre Estado e sociedade, e essa reflexo socialmente acumulada
deve nos servir de base para refletirmos sobre o papel dos gestores
pblicos na administrao do Estado brasileiro em todas as suas
esferas: municipais, estaduais e federal.
Da tradio ocidental deriva uma dicotomia que remonta
ao Direito Romano, que ganharia novos contornos com o
desenvolvimento do Estado moderno, tal como o conhecemos
contemporaneamente, e que central para o desenvolvimento do
nosso tema: a dicotomia entre pblico e privado, da qual todos os
outros temas a serem tratados nesta disciplina decorrem
logicamente.

Mdulo Bsico

13

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

A DICOTOMIA PBLICO/PRIVADO
Toda dicotomia carrega um elevado grau de arbitrariedade
na medida em que pretende dar conta de todo o universo de
possibilidades. No caso da dicotomia pblico/privado, significa que
aquilo que est na esfera pblica deve necessariamente estar fora
da esfera privada, e tudo o que no se situar na esfera pblica deve
estar obrigatoriamente contido na esfera privada. De acordo com
essa lgica de ferro, um termo exclui necessariamente o outro, e
ambos recobrem a totalidade do existente e do imaginvel.
No entanto, no mundo real, as definies nem sempre so to claras
quanto no mundo dos conceitos.
Certamente voc deve estar associando, sem dificuldade, o
Estado esfera pblica e a empresa capitalista esfera privada.
No entanto, medida que vamos nos distanciando dos casos
extremos, a classificao vai se tornando menos bvia.

Por exemplo, em que esfera voc situaria a empresa pblica?


E os partidos polticos? E as Organizaes No Governamentais
(ONGs)? Antes de respondermos a essas perguntas, vamos
examinar os componentes de cada um dos termos, tentando
identificar o que fundamental em um e em outro?

A definio da esfera pblica uma construo, ao mesmo


tempo, intelectual e coletiva. Isso quer dizer que na substncia ou
na materialidade das coisas no h nada que nos permita situar,
inequivocamente, um bem ou um servio nela. A construo da
esfera pblica , na verdade, resultado de uma conveno social

14

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

especfica. Assim sendo, ir integrar a esfera pblica aquilo que


toda coletividade, e no apenas uma parte dela, pactuar, explcita
ou implicitamente, ser de interesse comum.

Tudo o que a coletividade chamada povo convencionar,


em um determinado momento de sua histria, ser de
interesse ou de propriedade comum, integrar a esfera
pblica, ficando todo o restante adstrito esfera
privada.

Disso se conclui logicamente que no h nada que seja


intrinsecamente pblico nem intrinsecamente privado, j que a
definio de ambos resulta de conveno coletiva.
Definidos os conceitos desta forma, voc logo ir perceber
que o pblico tem precedncia sobre o privado, pois a delimitao
da esfera pblica ir anteceder, temporal e logicamente, a
circunscrio da esfera privada. Isso quer dizer que o espao
pblico, e tudo o que nele se inserir, ser sempre explicitado
positivamente, ao passo que o espao privado ser delimitado de forma
residual, cabendo nele tudo aquilo que ficar de fora da esfera pblica.
A construo da esfera pblica ser tambm sempre
historicamente delimitada. Aquilo que em um determinado momento
histrico considerado como indubitavelmente pblico pode no
o ser em outro. Para explicitarmos esse ponto relevante, vamos ver
alguns exemplos.
Exemplo 1
Contemporaneamente, consideramos que a defesa da
coletividade das agresses externas, um bem claramente pblico,
encargo de uma instituio igualmente pblica o exrcito nacional,
ou mais genericamente, as foras armadas nacionais, regulares e
profissionais. No entanto, nem sempre foi assim. Durante a maior
parte da histria do Ocidente, essa funo foi delegada a exrcitos

Mdulo Bsico

15

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

de mercenrios; por tanto, a grupos privados contratados


pontualmente pelos governantes para a defesa dos seus territrios
e populaes.
Exemplo 2
A coleta de impostos , hoje, considerada uma funo
eminentemente pblica, que deve ser executada por agentes
pblicos. No entanto, durante a Idade Mdia, os impostos eram
cobrados por particulares daqueles que utilizavam as estradas ou
pontes situadas em terras sob o seu domnio.
Exemplo 3
Nas sociedades ocidentais contemporneas sejam elas
repblicas, como o Brasil e Portugal, ou monarquias constitucionais,
como o Reino Unido e a Espanha o patrimnio e o oramento
pblicos esto inteiramente separados do patrimnio e do
rendimento dos governantes. No entanto, antes da formao do
Estado moderno, essa separao no existia, assim como continua
no existindo em outras localidades como o Sultanato de Brunei,
na sia, onde o patrimnio do Estado contabilizado como de
propriedade do sulto, o que faz do monarca de to diminuto pas
o indivduo mais rico do mundo.

A esfera pblica , por

Ficou mais claro agora?

excelncia, a esfera de
ao do Estado,

enquanto a esfera

privada a de ao dos

indivduos na sociedade
civil.

16

Pois bem, a clara separao entre esfera pblica e esfera


privada a marca distintiva das sociedades capitalistas e
democrticas contemporneas em relao s demais. Dessa
separao fundamental decorrem todas as outras diferenciaes
relevantes no interior dessas sociedades, como a existente entre
um Direito Pblico e um Direito Privado; entre Estado e sociedade
civil; e entre poderes do Estado e direitos do cidado. Outra

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

diferena importante entre essas


sociedades e as demais encontra-se na
forma de administrar o Estado.
De acordo com o socilogo
alemo Max Weber, nas sociedades
tradicionais ou seja, antes que o
capitalismo tivesse se desenvolvido
plenamente nas sociedades ocidentais
predominava a administrao
patrimonial, caracterizada por uma
forma de gesto dos negcios pblicos
como se estes fossem assuntos
privados dos governantes.

Saiba mais

Maximillian Carl Emil Weber (1864 - 1920)


Socilogo, historiador e poltico alemo
que, junto com Karl Marx e mile
Durkheim, considerado um dos fundadores da Sociologia e dos estudos comparados sobre cultura e religio. Para
Weber, o ncleo da anlise social consistia na interdependncia entre reli-

gio,

economia

sociedade.

Fonte:

<http://

w w w. n et s a b e r. c o m . b r / b i o g ra f i a s /
ver_biografia_c_1166.html>. Acesso em: 2 jul. 2009.

Seria apenas com o desenvolvimento do capitalismo, com a


formao do Estado moderno que o acompanharia e, finalmente,
com a democratizao dos Estados liberais que voc j estudou
na disciplina Estado, Governo e Mercado que iria se desenvolver
e se impor a administrao burocrtica, caracterizada por uma srie
de procedimentos administrativos, baseados na legalidade dos atos,
na impessoalidade das decises, no profissionalismo dos agentes
pblicos e na previsibilidade da ao estatal. Essa nova forma de
administrao foi estudada exausto por Weber.
Na esfera pblica, os indivduos so sempre concebidos
como cidados, seja na posio de agentes do poder pblico, isto
, de servidores do Estado, seja na condio de simples usurios
dos servios pblicos ou sujeitos submetidos s leis e normas
impostas pelo Estado.
J na esfera privada, os indivduos so concebidos como
pessoas fsicas procura da satisfao de seus interesses
particulares, podendo se associar e constituir pessoas jurdicas com
a finalidade de perseguir os mais diferentes objetivos econmicos,
polticos, religiosos, culturais etc. Mas, preste bem ateno:
a personalidade coletiva resultante dessa associao segue, no
entanto, sendo privada, e no se confunde, em momento nenhum,
com a associao e coletividade pblicas.

Mdulo Bsico

17

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Mas, por que certas associaes tm carter pblico e outras


privado? Para responder a essa pergunta, vamos analisar, a
seguir, a diferena entre organizao e instituio, que
fundamental para a devida compreenso das diferenas
existentes entre esfera pblica e esfera privada nas sociedades
contemporneas.

Chamamos de organizao as associaes do setor privado.


Sua natureza, caractersticas e dinmica foram, e so,
exaustivamente estudadas pela teoria das organizaes, disciplina
central da administrao de empresas.

Que caractersticas so essas?

*Misso o mesmo que


objetivos principais. Fonte: Lacombe (2004).
*Objetivo um propsito,
em geral permanente, a
ser atingido por uma organizao.
Lacombe (2004).

Fonte:

A principal delas a de que as organizaes possuem


misso* e objetivos* que so autoatribudos pelos seus membros.
Nada obriga uma organizao a continuar perseguindo os mesmos
objetivos e nem mesmo a continuar existindo a no ser a vontade
dos seus prprios membros. Estes possuem inteira autonomia
respeitados os limites e imposies legais para definir e redefinir
a sua misso, estabelecer e modificar os seus objetivos, decidir por
sua expanso ou retrao, diversificao e reorientao de
atividades ou mesmo pela sua completa dissoluo.
Essas caractersticas das organizaes privadas, existentes
na sociedade civil, no encontram qualquer paralelo nas
organizaes estatais, que, por serem institudas pelo Estado para
desempenhar funes de interesse pblico, so mais frequentemente
chamadas de instituies. J as organizaes pblicas encontramse subordinadas ao Estado e tm sua misso e seus objetivos
determinados legalmente e no autonomamente, como nas
organizaes privadas.
Isso, no entanto, no quer dizer que organizaes pblicas
no possam gozar de cer ta autonomia. Por exemplo, na

18

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Administrao Pblica brasileira, os rgos que integram a


administrao indireta, como autarquias e fundaes, esto
legalmente investidos de autonomia patrimonial, financeira e
administrativa em relao aos rgos centrais do governo, aos quais
se encontram formalmente vinculados. Mesmo os rgos que
compem a administrao direta federal possuem a prerrogativa
de planejar as suas atividades e estabelecer suas metas anuais. No
entanto, essa autonomia nunca ser mais que relativa.
Acabamos de mencionar que as organizaes do Estado
podem ser classificadas em duas categorias: as que compem a
Administrao direta; e as que integram a Administrao indireta.
No Quadro 1 podemos melhor visualizar as diferenas entre
essas duas categorias de Instituies Pblicas.
DESCRIO

DENOMINAO

Administrao direta

Administrao indireta

Servios integrados na estrutura administrativa da


Presidncia da Repblica e dos Ministrios (no caso
da administrao federal) e dos governos e secretarias (nos casos das administraes estaduais,
municipais e do Distrito Federal).
Organizaes dotadas de personalidade jurdica e
patrimnio prprio, que gozam de autonomia administrativa e financeira e se encontram vinculadas aos ministrios ou secretarias.

Quadro 1: Tipos de instituies pblicas


Fonte: Elaborado pelo autor

As organizaes que integram a Administrao indireta so


de diferentes tipos. No Quadro 2 voc encontrar uma breve
descrio e alguns exemplos dos tipos de organizaes da
Administrao indireta.

Mdulo Bsico

19

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

DESCRIO

EXEMPLOS

Pessoas jurdicas de direito pblico,


criadas por lei, incumbidas de servio
pblico tpico exercido de forma descentralizada, cujo pessoal se encontra regido pelo regime jurdico previsto pela lei da entidade-matriz.

Banco Central
Inmetro Instituto
Nacional
de
Metrologia, Normalizao e Qualidade Industrial

Pessoas jurdicas de direito pblico,


criadas por lei, destinadas a realizar
atividades no lucrativas e atpicas do
setor pblico, mas de interesse
coletivo, cujo pessoal pode tanto ser
regido pelo regime jurdico previsto
pela lei da entidade-matriz, quanto
pela CLT.

Universidades Pblicas
Fundao de Amparo ao Trabalhador Preso de So
Paulo

Empresas
pblicas

Pessoas jurdicas de direito privado,


criadas por lei, de patrimnio pblico, destinadas a realizar obras e servios de interesse pblico, cujos empregados tm suas relaes de trabalho regidas pela CLT.

Caixa Econmica
Federal
BNDES

Petrobras
Banco do Brasil

Sociedades
de economia
mista

Pessoas jurdicas de direito privado,


com participao do poder pblico e
de particulares no seu capital e na sua
administrao,
que
realizam
atividades econmicas outorgadas
pelo poder pblico e cujos empregados tm suas relaes de trabalho
regidas pela CLT.

DENOMINAO

Autarquias

Fundaes

Quadro 2: Tipos de organizaes da Administrao indireta


Fonte: Elaborado pelo autor

Organizaes

estruturam-se para

realizar ou defender

interesses parciais, em
colaborao ou

competio com outras


organizaes no
mercado.

20

Contrariamente s organizaes que so


autorreferenciadas, tendo interesses prprios e objetivos variveis
com o tempo , as instituies tm objetivos permanentes a serem
perseguidos em favor de toda a coletividade e no dos membros
que a integram.
As organizaes agem e mudam conforme a lgica e
dinmica do mercado, seja para sobreviver e se adaptar s novas
condies de concorrncia, seja para dessas tirar o maior proveito
privado. J as instituies no agem para sobreviver ou se expandir,
aproveitando as condies de mercado, mas para influenciar,

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

regular ou mesmo substituir o mercado. Para evidenciar as funes


das organizaes, veja a seguir alguns exemplos.
Exemplo 4
As instituies pblicas de ensino atuam em uma rea
constitucionalmente aberta iniciativa privada. Sua existncia em
um mercado concorrencial, como o educacional, por exemplo, s
se justifica se:

X influenciar positivamente a qualidade da educao


em geral, por meio da oferta de um ensino pblico de
qualidade elevada, de forma a levar o setor privado
a ofertar um servio com qualidade equivalente a fim
de poder concorrer com o setor pblico como no
caso da educao superior; ou

X garantir o acesso de toda populao a um servio


considerado essencial e obrigatrio, cuja universalizao
no seria alcanada por meio do mercado como o
caso da educao bsica pblica e gratuita.
Exemplo 5
As agncias regulatrias, que tm por finalidade regular
diretamente as condies de concorrncia e de oferta de servios
em um determinado mercado, visando o benefcio de toda a
coletividade.
Exemplo 6
As organizaes que exercem suas funes de forma
monopolista, como:

X a Casa da Moeda, encarregada de emitir o meio


circulante;

X o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatsticas (IBGE),


encarregado da produo de estatsticas oficiais;

Mdulo Bsico

21

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X a Polcia Federal e polcias civis dos Estados, a quem


cabe a investigao de crimes e ilcitos; e

X os ministrios pblicos, federal e dos Estados,


incumbidos de propor aes penais.
Apesar das diferenas que podemos identificar entre as
organizaes privadas e as instituies pblicas, entre ambas existe
uma rea de dilogo e de influncias mtuas, que precisamente a
de gesto organizacional.
Observe que da mesma forma que a administrao
burocrtica surgiria no seio do Estado como forma de organizao,
estruturao e gesto das atividades pblicas e posteriormente iria
ser adotada pelas grandes organizaes privadas, como sindicatos,
partidos polticos e empresas capitalistas, muitas das inovaes
organizacionais e de gesto ocorridas no interior das empresas
privadas e sistematizadas pela teoria das organizaes iriam ser
adotadas pela Administrao Pblica.

Entre a administrao de empresas e a administrao


pblica existe, no mnimo, o substantivo administrao
em comum, o que indica que ambas no devam ser
consideradas como campos de reflexo e ao
inteiramente apartados.

No entanto os adjetivos pblico e privado (de empresa) no


podem ser simplesmente considerados como variaes da mesma
disciplina, pois no caso especfico da Administrao Pblica, o
adjetivo se constitui na sua parte estruturante. No por outra razo
nem por mero efeito estilstico que, j no nome desta disciplina,
pblico e privado ocupam o lugar de substantivos.
De tudo o que foi tratado at aqui, decorre, logicamente, a
primazia do pblico sobre o privado.
O Estado e suas instituies so as nicas instncias que
representam o todo em uma determinada sociedade, sendo todas

22

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

as demais organizaes representantes de partes. A relao entre


Estado e sociedade civil , portanto, uma relao entre desiguais,
em que a ltima se encontra subordinada ao primeiro. Isso no
quer dizer que o Estado possa, a todo momento, e sob qualquer
pretexto, intervir na sociedade civil, pois sua primazia significa
assimetria respaldada pelo Direito, e no arbitrariedade.
Como voc j viu nesta Unidade, a primazia do pblico sobre
o privado revela-se tambm na precedncia que o pblico tem sobre
o privado. Em primeiro lugar, porque o Estado, no exerccio de
sua funo legislativa, que ir determinar a esfera de atuao do
poder pblico. Em segundo lugar, porque somente depois, por
excluso e residualmente, que ser determinada a esfera privada.
Assim, a primazia e precedncia do pblico sobre o privado tero
efeitos diretos e decisivos sobre a lgica interna que rege os sistemas
normativos afetos a uma ou outra esfera: o Direito Pblico e o
Direito Privado.
Na sequncia examinaremos mais essa distino entre o
Direito Pblico e o Direito Privado que fundamental para
compreendermos as especificidades da gesto das instituies
pblicas em relao gesto das organizaes da sociedade civil,
tenham elas finalidade lucrativa ou no. Uma vez que a lei tenha
delimitado o espao pblico e, por excluso, definido tambm a
extenso da esfera privada, os particulares que nesta se encontrarem
sejam eles simples indivduos, associaes civis ou empresas
podero fazer tudo aquilo que a lei no proibir e deixar de fazer
aquilo que a lei no os obrigar. A essa liberdade e autonomia de ao
da sociedade civil convencionou-se chamar de liberdade negativa.

Voc deve estar se perguntando: Por que liberdade negativa?


Essa esfera de liberdade no parece suficientemente ampla
para ser vista positivamente?

Simplesmente porque essa esfera de liberdade de fato,


bastante extensa claramente delimitada por dois no:

Mdulo Bsico

23

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X pode-se fazer o que a lei no proibir; e


X pode-se deixar de fazer o que a lei no obrigar.
Essa a regra geral que orienta todo o direito privado isto
, aquele que regula as relaes entre os entes privados na
sociedade, como os direitos Civil, Comercial, Penal etc.

Essa regra elementar no , entretanto, aplicvel ao Direito


Pblico, que regula o funcionamento interno do Estado e as suas
relaes externas com os agentes privados como os Direitos
Constitucional e Administrativo. Voc sabe por que no?

Exatamente porque, se gozasse de liberdade negativa, o


Estado, suas instituies e seus agentes poderiam se tornar tirnicos
com os cidados. Pois se para os indivduos que isoladamente
detm pouca fora a liberdade negativa pouca ou nenhuma
ameaa representa para a coletividade, para o Estado que detm
o monoplio do uso legtimo da fora a liberdade negativa
equivaleria tirania e ao completo cerceamento da liberdade dos
cidados.

Ficou mais claro agora por que razo o Estado e os agentes


pblicos no gozam rigorosamente de liberdade de ao?

Por isso e para assegurar que por meio da ao estatal o


interesse pblico seja atingido e a liberdade individual assegurada
o princpio que ir orientar o Direito Pblico ser o de que o Estado:

X ser obrigado a fazer exatamente aquilo que a lei


mandar; e

X s poder fazer o que a lei expressamente autorizar.

24

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

A compreenso da diferena entre liberdade negativa e


direito positivo de fundamental importncia para o gestor pblico.

A liberdade negativa delimita a esfera de liberdade


dos indivduos na sociedade civil, enquanto o direito
positivo determina a esfera de poder do Estado sobre
a sociedade.

A capacidade de buscar e encontrar brechas na lei, para


poder fazer aquilo que a organizao quer e necessita,
caracterstica valorizada e desejada nos administradores de
organizaes e empresas privadas, que agem na esfera em que
impera o princpio da liberdade negativa. Porm, essa capacidade
no , de modo algum, aceitvel para um gestor pblico que ter
todos os seus atos avaliados e julgados pela conformidade com o
que a lei obriga ou expressamente autoriza.

Preste bem ateno! Normativamente, a primazia do


pblico sobre o privado est fundamentada na
contraposio entre interesse coletivo e interesse
individual. O bem comum no resulta da soma dos bens
individuais, razo pela qual os interesses individuais
(privados) devem ser subordinados aos interesses
coletivos (o bem pblico).

Logo, a primazia e precedncia do pblico sobre o privado


vo fazer com que as fronteiras entre um e outro sejam sempre
mveis: ora o Estado avanando sobre a esfera privada, ora
recuando, tal como no movimento pendular estudado na disciplina
Estado, Governo e Mercado. Existem, porm, algumas atividades
que atualmente esto consagradas como exclusivas do poder

Mdulo Bsico

25

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

pblico; outras em torno das quais no existe qualquer consenso; e


outras ainda que suscitam os mais vivos embates.

Voc saberia listar algumas das atividades exclusivas do poder


pblico?

Pois bem, entre as aes consensualmente consideradas


como exclusivas do Estado, talvez voc tenha mencionado as
atividades legislativas, judicirias e das foras armadas e policiais.
No seria imaginvel que a elaborao de leis, que
determinaro as obrigaes e delimitaro a esfera de liberdade de
todos, fosse conferida a mos privadas. Por isso, a elaborao
legislativa normalmente conferida a corpos coletivos em que se
encontram representados todos os interesses da sociedade, de tal
forma que as leis por eles produzidas venham representar a vontade
coletiva ou, no mnimo, a vontade da maioria. Tampouco seria
admissvel que a funo de dirimir os conflitos entre as partes fosse
conferida a uma organizao privada. Por isso, a atividade judiciria
tambm conferida a tribunais, compostos por magistrados com
formao jurdica adequada e situados acima dos interesses das
partes, garantindo a imparcialidade.
Tambm no contestamos que a defesa das agresses
externas deva caber s foras armadas nacionais e que a segurana
e manuteno da ordem pblica internas devam ser asseguradas
pelas foras policiais. Por fim, tampouco questionamos que a
representao dos interesses de um Estado no exterior deva ser
encargo de diplomatas profissionais, mas se por uma razo qualquer
um Estado no contar com representao diplomtica prpria em
outro pas, admitido que os seus interesses sejam representados
por terceiros. Mas a partir desses pontos, os consensos comearo
a desaparecer e as divergncias, a emergir e se tornar mais claras.
A coleta de impostos considerada, no Brasil, como uma
atividade eminentemente pblica e executada por servidores
pblicos. No entanto, na Argentina chegou-se a considerar a

26

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

possibilidade de terceirizao do recolhimento de


impostos como forma de aumentar a arrecadao
para o Tesouro do Pas. No Brasil, o sistema
penitencirio pblico e administrado por
servidores pblicos, mas sob o governo da
primeira-ministra Margaret Thatcher, no Reino
Unido, a administrao penitenciria iria ser
privatizada por meio de licitaes.
H ainda outras atividades que so
consideradas de interesse pblico, mas que no
devem ou necessitam ser providas exclusivamente
pelo poder pblico. Entre essas, se encontra a
maior parte dos servios sociais, como os de
educao j referidos nesta Unidade e de
sade, que so oferecidos tanto por instituies
pblicas como privadas.

Saiba mais

Margaret Thatcher

Baronesa Thatcher, expoltica britnica, nascida em 1925. Foi primeira-ministra de seu pas,
de 1979 a 1990. Seus postulados principais foram
o

liberalismo

monetarismo estritos. Conseguiu reduzir a inflao, mas diminuiu a produo industrial, gerando desemprego e a quebra de empresas e bancos.
Thatcher recusou a unio social e poltica do Reino Unido com a Europa e
criou o imposto regressivo, o poll tax,
o qual sofreu uma violenta e vitoriosa

resistncia popular e a levou a perder


Nas sociedades capitalistas, considera-se que
o apoio de seu prprio partido. Fonte:
as atividades produtivas sejam, eminentemente,
<http://www.margaretthatcher.org />.
atribuio dos agentes privados. Em princpio, a
Acesso em 06 jul. 2009.
deciso de produzir um determinado produto para
comercializao no mercado seria exclusiva de
quem se propusesse a produzi-lo e, como tal, independente do Estado,
assim como tambm seria privativa do consumidor a deciso de
adquirir ou no um determinado produto ofertado no mercado.

No entanto, consideraes orientadas pelo interesse coletivo


acabariam levando o Estado a intervir tambm nessa esfera
tipicamente privada, acabando com a rgida delimitao das esferas
de atividade humana entre tipicamente pblicas e tipicamente
privadas.
Durante o sculo XX, at mais ou menos a dcada de 1970,
a expanso da ao do Estado sobre reas at ento consideradas
privativas da sociedade civil seria notvel. Essa interveno do
Estado iria se dar fundamentalmente sob trs formas:

X regulao pblica de relaes sociais at ento


consideradas exclusivas da esfera privada;

Mdulo Bsico

27

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

X prestao de servios sociais; e


X produo de bens considerados essenciais ou de
interesse coletivo.
Vejamos, resumidamente, cada uma delas.
A r e g u l a o d a s r e l a e s d e t r a b a l h o entre
empregadores e empregados pelo Estado seria, possivelmente, a
interveno do Estado que maior impacto causaria nas sociedades
ocidentais do incio do sculo XX, at ento culturalmente orientadas
pelo liberalismo, j estudado por voc na disciplina Estado, governo
e mercado. Essa doutrina considerava que as relaes econmicas,
entre as quais se encontram as relaes de trabalho, situavam-se
no mbito exclusivamente privado.
Com a organizao do movimento operrio e intensificao
da ao sindical e das lutas sociais na Europa, alimentadas pelas
ideologias socialistas e comunistas do sculo XIX, a rigidez liberal
gradualmente abriria espao interveno do Estado, at o
estabelecimento do que se convencionaria chamar de Estado de
Bem-Estar Social. Aps a grave crise econmica de 1929 e o perodo
de depresso que seguiria, os Estados passariam tambm a intervir
na regulao de outras esferas das atividades econmicas, de forma
a evitar outros perodos de crises econmicas e sociais to
profundas.
J a prestao de servios sociais pelo Estado seria,
ainda, outro componente importante da agenda do Estado de BemEstar Social. At ento, os servios sociais, hoje considerados de
interesse pblico, como sade, educao e assistncia social, eram
prestados por organizaes privadas, geralmente, por instituies
filantrpicas, confessionais ou laicas, com a notvel exceo da
oferta de educao primria, j provida por escolas pblicas desde
o sculo XIX. Ao longo do sculo XX, outros servios sociais
passariam ainda a ser oferecidos pelo poder pblico, como
transporte, habitao e lazer.
A interveno direta do Estado na produo de bens seria
outro componente importante do avano da esfera pblica sobre a

28

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

privada, sobretudo em sociedades da periferia do sistema capitalista,


que comearam a industrializar-se tardiamente, como o Brasil.
Partindo do pressuposto de que os capitais nacionais privados no
eram suficientes para os investimentos produtivos necessrios
industrializao do Pas, e sendo esta considerada um bem comum
e nica via de desenvolvimento nacional, o Estado brasileiro passou
a atuar como produtor de bens em reas consideradas estratgicas,
como siderurgia, minerao, produo de motores, de energia e de
combustveis, alm do financiamento das atividades produtivas
privadas. So exemplos disso a criao da(o):

X Companhia Siderrgica Nacional (CSN), em 1941;


X Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), em 1942;
X Fbrica Nacional de Motores (FNM), em 1943;
X Companhia Hidroeltrica do So Francisco, em 1945;
X Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
(BNDE), em 1952, posteriormente transformado em
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES); e

X Petrobras, em 1953.
Em tempos recentes, a participao do Estado na regulao
das relaes sociais, prestao de servios e produo de bens iria
refluir, no Brasil e no mundo, como tratado na disciplina Estado,
Governo e Mercado.
Para efeito desta disciplina, o importante estarmos
conscientes de que a fronteira entre o pblico e o privado sempre
flexvel, mutvel no tempo e no espao, de acordo com o que uma
determinada coletividade nacional julga ser de interesse coletivo,
ou no. Conforme Rousseau (1987, p. 50) sintetizaria, no Contrato
Social, a questo dos limites entre o pblico e o privado: [...]
perguntar at onde se estendem os direitos respectivos do soberano e
dos cidados perguntar at que ponto estes podem comprometer-se
consigo mesmos, cada um perante todos e todos perante cada um.

Mdulo Bsico

29

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

AS PRERROGATIVAS DO PODER PBLICO


SOBRE OS AGENTES PRIVADOS

Vimos, no tpico anterior, que as instituies pblicas gozam


de diversas prerrogativas em relao aos agentes privados, que
derivam logicamente da assimetria existente entre Estado e
sociedade civil. De acordo com o Direito Constitucional, existe toda
uma hierarquia de prerrogativas, que, exercidas pelos agentes
legalmente incumbidos, vo do poder soberano, que tudo pode, ao
poder limitado em diferentes graus.
O exerccio do poder soberano ocorre em momentos muito
especficos, geralmente em perodos de elaborao constitucional,
quando so definidas as regras bsicas que iro reger
permanentemente as relaes entre os agentes privados entre si e
entre estes e o Estado em uma determinada sociedade. Uma vez
elaborada e aprovada a constituio de um pas, a amplitude da
capacidade de mudar aquela relao passa a ser reduzida.
No exerccio do poder soberano, os constituintes brasileiros
que elaboraram a Constituio de 1988 previram alguns
mecanismos para a alterao das relaes entre Estado e sociedade.
No Ato das Disposies Transitrias, a Constituio de 1988
determinaria a realizao de um plebiscito para que os eleitores
pudessem decidir sobre a forma de Estado e de governo sob a qual
desejariam viver: Repblica ou Monarquia; presidencialismo ou
parlamentarismo. Em 1993, na data prevista pela Constituio, a
maioria dos brasileiros acabaria se manifestando pela manuteno
da Repblica e do regime presidencial vigentes no Pas.

30

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

No entanto, nos regimes democrticos contemporneos,


como o brasileiro, decises por participao popular direta tm mais
valor simblico do que importncia e poder efetivos.
Constitucionalmente, plebiscitos e referendos so mecanismos
concebidos para a populao decidir diretamente sobre questes
bem especficas e previamente delegadas pelo parlamento ao
eleitorado, sejam elas de ordem propriamente constitucional como
o plebiscito sobre a forma de Estado e de governo, realizado em
1993 ou simplesmente de ordem legal - como o referendo sobre a
Lei do Desarmamento, realizado em 2005.
Na verdade, to ou mais importante e frequentes que os
mecanismos de democracia direta para alterar as relaes entre
pblico e privado so as Emendas Constitucionais. Por meio delas,
os representantes do povo no Congresso Nacional podem quase
tudo, exceto pretender abolir:

X a forma federativa de Estado;


X o voto direito, secreto, universal e peridico;
X a separao dos Poderes; e
X os direitos e garantias individuais.
As Propostas de Emenda Constitucional (PECs) podem ser
aprovadas por maioria qualificada, isto , de 3/5 dos deputados
federais e 3/5 dos senadores, em votaes realizadas em dois turnos
em cada uma das casas do Congresso Nacional. Para a elaborao
e alterao das Leis Complementares, previstas pela Constituio,
requerida a aprovao da maioria absoluta dos representantes
da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, ou seja, 50% mais
um de todos os seus membros. J a aprovao de Leis Ordinrias
requer apenas maioria simples, quer dizer, de 50% mais um dos
presentes, em cada casa, nas sesses com qurum (50% mais um
de todos os representantes).
Aqui importante destacarmos que nos regimes
democrticos, as mudanas que alteram fundamentalmente as
relaes entre pblico e privado aquelas que criam obrigaes
para os cidados so incumbncia exclusiva do Poder Legislativo.

Mdulo Bsico

31

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

*Prebiscito manifestao da vontade popular,


ou da opinio do povo,
expressa por meio de votao, acerca de assunto
de grande interesse poltico ou social. Fonte:
Houaiss (2007).
*Referendo manifestao de um grupo mais ou
menos considervel de
pessoas, por meio de votao, sobre questo
submetida sua opinio.
Fonte: Houaiss (2007).

Este pode restituir ao povo que elegeu os seus membros a


prerrogativa de decidi-las diretamente, por meio de plebiscitos*
ou referendos*, mas no poder deleg-la ao Poder Executivo.
Em nenhuma hiptese, os agentes do governo podem impor
obrigaes e restries aos cidados que j no estejam previstas
em lei. Excetuando as decises direitas pelo voto popular que o
poder legislativo originrio que se do sempre por maioria simples,
as decises tomadas pelas instituies legislativas requerem maiorias
diferenciadas conforme o seu grau de importncia, como detalhado
no pargrafo anterior.
As prerrogativas de criar normas infralegais aquelas que
derivam das leis existentes e no criam novas obrigaes para os
particulares so do Poder Executivo. O presidente da Repblica,
os governadores de Estado e os prefeitos municipais tm o poder
de emitir Decretos, regulamentando as disposies legais. Os
Conselhos, criados por Lei, podem normatizar por Resoluo. E os
ministros e secretrios de Estado, por sua vez, podem exercer seu
poder normativo com efeitos externos, isto , sobre a sociedade,
por meio de Portarias. At o fim da linha hierrquica, o servidor
pblico, na qualidade de agente do Estado, ir exercer um conjunto
de poderes com efeitos sociais, que sero objeto de anlise
detalhada ainda nesta Unidade.
Ao Estado so ainda garantidas certas prerrogativas mesmo
quando estabelece contratos com os agentes privados embora
conceptualmente um contrato seja uma relao estabelecida entre
iguais. O Estado pode, por exemplo, alterar ou rescindir
unilateralmente os seus contratos, se assim requerer o interesse
pblico. Em contrapartida, o poder pblico fica obrigado a
compensar o agente privado pelo prejuzo que a alterao contratual
imposta vier a lhe causar, resguardado o equilbrio financeiro da
parte contratada.

O Estado pode agir unilateralmente porque ele


somente ele age no interesse pblico, atuando os
demais agentes privados lcita e legalmente na
defesa dos seus interesses privados.

32

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Por essa razo, os contratos celebrados pelo Estado com os


particulares so regidos pelo Direito Administrativo. Na sociedade
civil, os contratos estabelecidos entre partes juridicamente iguais
so regidos pelo Direito Civil e s podem ser alterados mediante a
vontade expressa de ambas as partes contratantes. E no poderia
ser diferente. Como cada qual defende, legitimamente, seus interesses
privados, nenhum contrato pode ser alterado ou rescindido
unilateralmente.
O Estado tem ainda a prerrogativa de interferir num dos
direitos mais caros s sociedades liberais e capitalistas, que o
direito propriedade. O Estado pode, sem cometer qualquer
arbitrariedade, operar a transferncia compulsria de um bem de
um indivduo ou de uma empresa particular para o domnio pblico,
em carter temporrio ou permanente, conforme o caso, sempre
que houver um motivo de interesse pblico legalmente sustentado.
Essa interveno do poder pblico na propriedade privada imposta
de forma discricionria, mas sempre com nus para o Estado, que
deve indenizar a pessoa fsica ou jurdica que tiver o seu
patrimnio expropriado.
A lei faculta ao Estado desapropriar um particular quando
houver:

X Necessidade pblica, isto , quando a Administrao


Pblica se defrontar com situaes de emergncia que,
para serem satisfatoriamente resolvidas, exigem a
transferncia urgente de bens de terceiros para o seu
domnio e uso imediatos.

X Utilidade pblica, quando a transferncia de bens


de terceiros para a Administrao for conveniente,
embora no imprescindvel, como no caso de
expropriao de terras, urbanas ou rurais, para a
construo de vias pblicas.

X Interesse social, quando as circunstncias impuserem


a distribuio ou o condicionamento da propriedade
para o seu melhor aproveitamento, utilizao ou
produtividade em benefcio da coletividade ou de

Mdulo Bsico

33

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

categorias sociais que forem objeto do amparo


especfico do poder pblico, como nos casos de reforma
agrria.
Como podemos observar, as prerrogativas do Estado so
muitas, mas todas exercidas dentro da estrita legalidade e sempre
em benefcio pblico. Em caso contrrio, no caberia falar de
prerrogativas, mas de arbtrio, que seria o abuso do poder pblico.
Alm disso, na arquitetura institucional dos Estados democrticos
contemporneos no se encontram previstas apenas prerrogativas
para a ao do Estado, mas tambm deveres para este e direitos
para o cidado. dentro dessa perspectiva que so concebidos os
servios pblicos. Observe, no Quadro 3, uma das possveis formas
de classificarmos os servios pblicos.
CRITRIO

Quanto ao
prestador

Quanto ao
usurio

TIPO

DESCRIO

EXEMPLOS

T ipicamente
pblico

Imprescindveis sociedade e que no so


passveis de delegao

Polcia e

De interesse
pblico

Essenciais, mas passveis de delegao a terceiros

Transportes e comunicaes

Geral ou universal

No passveis de apropriao individual

Iluminao e pavimentao pblicas

Particular ou
individual

Passveis de apropriao individual

Ateno sade e
seguro-desemprego

defesa nacional

Quadro 3: Classificao dos servios pblicos


Fonte: Elaborado pelo autor

Em um Estado de Direito, os servios prestados pela


Administrao Pblica decorrem das funes constitucionais e legais
do poder pblico, no sendo nunca servios voluntariamente
ofertados por deciso autocrtica dos governantes ou por iniciativa
dos funcionrios do Estado. Na verdade, a prestao voluntria de
servios proibida na Administrao Pblica e aos servidores
pblicos, a no ser nos casos previstos por lei, e restrita esfera
privada.

34

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

norma do Direito Pblico, derivada da assimetria


entre Estado e sociedade civil, que ao Estado s cabe
fazer aquilo que a lei mandar, ou expressamente
autorizar. Portanto, somente lei caber determinar
quais servios sero prestados e quem ter ou no
acesso a eles. Assim, o princpio contemporneo de
cidadania determina que qualquer servio oferecido pelo
Estado seja ele gratuito ou pago deva ser
conscientemente executado pelo prestador como um dever
e usufrudo e percebido pelo usurio como um direito.

Nas sociedades com pouca experincia democrtica e,


consequentemente, limitada cultura de cidadania confunde-se,
com frequncia, gratuidade com caridade ou filantropia, assim como
servios pblicos com servios gratuitos e servios pagos com
servios privados. Essas noes no s so equivocadas como so
conflitantes com o conceito de cidadania e o seu desenvolvimento
na cultura poltica de uma sociedade, pois tanto o setor privado
pode oferecer servios gratuitos, sem que isso os torne servios
pblicos, quanto o setor pblico cobrar pelos servios que oferece,
sem que isso faa deles servios privados. Por isso necessrio
esclarecer devidamente essas diferenas.
O funcionamento dos servios privados e pagos o mais
facilmente compreensvel: so pagos por quem deles usufrui para
aqueles que os prestam e que arcam com os seus custos
operacionais. Assim funcionam os consultrios mdicos particulares,
em que o paciente paga ao mdico; as escolas privadas que no
recebem nenhum subsdio, em que os pais dos alunos pagam pela
educao que os seus filhos recebem; todas as empresas privadas de
prestao de servios, em que o cliente paga ao fornecedor.
J o funcionamento dos servios gratuitos no to fcil de
ser compreendido, pois nem sempre fica claro para o usurio quem
arca com os seus custos operacionais: se o Estado por meio de
impostos, como no caso do fornecimento de ttulo de eleitor; se o

Mdulo Bsico

35

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

setor privado, como no caso dos servios assistenciais prestados


por instituies particulares de caridade; se ambos, como o caso
de diversas Organizaes No Governamentais (ONGs), que
recebem dinheiro tanto do Estado quanto do setor privado para
custear os seus servios; ou ainda, se por uma composio de
recursos advindos do Tesouro e de contribuies sociais, como os
que compem o oramento da Seguridade Social, que uma das
fontes de financiamento do Sistema nico de Sade (SUS).
Existem ainda servios que so parcialmente pagos pelo
usurio e oferecidos pelo setor pblico, que arca com os demais
custos no cobertos pelas taxas cobradas, como os exames
vestibulares e as matrculas nas universidades pblicas. E existem
tambm servios pblicos inteiramente pagos, como os de inspeo
feitos pelas diferentes agncias reguladoras nas empresas e
instituies reguladas pelo Estado.

Ento, podemos afirmar que no existe qualquer relao entre


gratuidade e servios pblicos?

Conhea o ProUni

atravs do site <http://


prouni-

inscricao.mec.gov.br/

inscricao/>. Acesso em:


10 ago. 2009.

36

Se respondeu que sim, acertou, pois temos servios privados


que podem ser gratuitos e servios pblicos que podem ser pagos.
Logo, o que faz com que o poder pblico decida oferecer um
determinado servio gratuitamente a convenincia do poder
pblico ou a necessidade social. Por exemplo, conveniente ao
Estado oferecer gratuitamente iluminao pblica, j que seria
praticamente impossvel cobrar com justia dos usurios a
iluminao que beneficia a cada um. O mesmo vale para os servios
de segurana pblica e defesa de fronteiras. J como bom exemplo
de gratuidade por necessidade social figura o Programa
Universidade para Todos (ProUni), do Ministrio da Educao. Aos
estudantes cuja renda familiar per capita fique abaixo de uma
determinada quantia, considerada insuficiente para arcar com os
custos de uma mensalidade em um curso superior oferecido por
instituies privadas, so oferecidas bolsas de estudo integrais

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

portanto, h gratuidade; e aos que tm renda em um determinado


patamar que lhes permita arcar com parte dos custos das
mensalidades, so oferecidas bolsas parciais.
A distino entre o pblico e o privado, a delimitao da
fronteira entre uma e outra esfera e a extenso dos poderes e das
prerrogativas do poder pblico sobre os agentes privados so
derivadas da contradio existente entre interesse privado e interesse
pblico nas sociedades contemporneas. Se esses interesses fossem
coincidentes, como foram na Pr-Histria da humanidade, e ainda
so em algumas sociedades tribais existentes pelo mundo, inclusive
no Brasil, no haveria Estado, Administrao Pblica, Direito
Pblico nem Direito Privado.

At aqui, examinamos as complexas relaes que se


estabelecem entre pblico e privado nas sociedades capitalistas
contemporneas. A partir de agora, para aprofundar o
conhecimento do funcionamento da esfera pblica, faz-se
necessrio analisarmos em detalhes a relao que se estabelece
no interior do Estado entre poder pblico e servidor pblico.
Vamos l?

Mdulo Bsico

37

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

O ESTADO E O SERVIDOR PBLICO


A relao que o Estado estabelece com os seus servidores
seja na esfera federal, estadual ou municipal de natureza
inteiramente distinta da relao que se estabelece entre
empregadores e empregados no setor privado. Para o gestor pblico,
conhecer essa especificidade fundamental, e a melhor maneira
de explicit-la contrastando as relaes de trabalho na esfera
pblica com as da esfera privada. Como vimos ao comparar as
instituies pblicas com as organizaes privadas, nestas, o
empregador que tanto pode ser um indivduo, quanto uma
empresa capitalista ou uma associao sem fins lucrativos
estabelecer autonomamente os fins que ir perseguir, e para pr
sua organizao em funcionamento, contratar livremente no
mercado de trabalho os indivduos que bem entender, atribuindolhes as funes que lhe aprouver. Respeitados os limites impostos
pela lei, empregados e empregadores encontram-se na plenitude
do exerccio da sua liberdade negativa.

Agora para compreendermos melhor a amplitude da liberdade


negativa exercida pelos agentes privados e, por oposio, os
limites impostos ao Estado na gesto das suas instituies e
no trato com os seus servidores, imaginemos uma situao no
limite do absurdo.

38

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Suponha que um empresrio qualquer decida lanar no


mercado um novo produto, como gua de torneira engarrafada. Se
observar e cumprir as normas estabelecidas pelos poderes pblicos
competentes, como as da Agncia de Vigilncia Sanitria e da
Secretaria Estadual de Sade, esse empresrio poder, legtima e
legalmente, lanar-se no seu empreendimento. Para tanto, ele poder
contratar quem quiser. Desde que respeite as determinaes da
legislao trabalhista, esse empresrio poder, se quiser, empregar
apenas mulheres negras, idosas e portadoras de deficincia fsica,
no necessitando justificar esse critrio perante ningum, por se
tratar de uma ao afirmativa que no contraria a lei. Poder ainda
organizar a produo e comercializao do seu produto da forma
que julgar mais conveniente, criando um departamento comercial
voltado para o mercado da regio do semirido nordestino e outro
departamento de exportao voltado para os pases do Saara. Se
nesses mercados o empresrio imaginrio encontrar compradores
para o seu produto, auferir lucros, sendo o seu empreendimento
revestido de pleno sucesso. Se aps algum tempo, ele quiser se
desfazer do seu empreendimento e mudar de ramo de atividades,
ningum poder impedi-lo. E se ao contrrio, aps ter acumulado
prejuzos e dilapidado o seu patrimnio pessoal, resolver encerrar
o empreendimento, poder faz-lo livremente, demitindo todos os
seus empregados mediante o pagamento do que a lei exigir.

Voc pode estar se perguntando: o que queremos enfatizar com


este exemplo?

Sobretudo que a liberdade de empreendimento, de


contratao e de demisso de empregados desse empresrio
imaginrio uma prerrogativa exclusiva do setor privado e
inexistente no setor pblico. Tipicamente, no setor privado,
empregadores e empregados estabelecem entre si relaes
contratuais no pleno exerccio de sua liberdade negativa. No setor
pblico, a relao que se estabelece entre Estado e servidor a de

Mdulo Bsico

39

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

representao, no sendo o servidor outra coisa seno agente do


poder pblico.

Neste ponto, voc ir provavelmente perguntar: o que quer


dizer servidor como representante do Estado e agente do poder
pblico?

So agentes do poder pblico todas aquelas pessoas fsicas


incumbidas de exercer as funes administrativas que cabem ao
Estado e que ocupam cargos ou funes na Administrao Pblica.

E o que vm a ser cargos?

Os cargos ou funes pertencem ao Estado, e no aos agentes


que os exercem, razo pela qual o Estado pode, discricionariamente,
suprimi-los ou alter-los. Os cargos so os lugares criados por lei
na estrutura da Administrao Pblica para serem providos por
agentes, que exercero suas funes na forma da lei. o cargo que
integra o rgo, enquanto o agente, como pessoa fsica, o ocupa
na condio de titular. A funo o encargo legalmente atribudo
aos rgos, cargos e seus agentes.
Por tanto, rgos, cargos e funes, existentes na
Administrao Pblica, so criaes legais que se encarnam nos
agentes, que so pessoas fsicas. Na estruturao do servio pblico,
o Estado cria cargos e funes, institui classes e carreiras, faz
provimentos e lotaes, estabelece vencimentos e vantagens, e
delimita deveres e direitos para os servidores:
Cargo pblico o lugar institudo na organizao do servio pblico, com denominao prpria, atribuies e responsabilidades especficas e estipndio correspondente, para
ser provido e exercido por um titular, na forma estabelecida
em lei. Funo a atribuio ou o conjunto de atribuies

40

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

que a administrao confere a cada categoria profissional


ou comete individualmente a determinados servidores para
a execuo de servios eventuais [...].

Os cargos so apenas os lugares criados no rgo para serem


providos por agentes que exercero as suas funes na forma legal.
O cargo lotado no rgo e o agente investido no cargo. Por a,
se v que o cargo integra o rgo, ao passo que o agente, como ser
humano, unicamente titulariza o cargo para servir ao rgo. rgo,
funo e cargo so criaes abstratas da lei; agente a pessoa
humana, real, que infunde vida, vontade e ao a essas abstraes
legais (MEIRELLES, 2008).
Assim como na Administrao Privada, aos diferentes cargos
so atribudas diferentes funes, e o acesso a esses cargos se d
por diferentes formas de investidura. Estas derivam da natureza
distinta das funes pblicas a serem exercidas por cada agente.
A investidura poltica d-se por eleio. No Brasil, esta a
forma de investidura para todos os cargos polticos no Poder
Legislativo, ou seja, para os cargos de representao popular, e
no para os postos administrativos, e para os mais altos cargos do
Poder Executivo em suas diferentes esferas federal, estadual e
municipal. Nas democracias, os cargos de maior poder tm essa
forma de investidura, que pode ser por eleio direta ou indireta.
No Brasil, a partir da vigncia da Constituio de 1988, todas as
eleies passaram a ser diretas, isto , os cidados escolhem
diretamente, atravs do voto, os ocupantes dos cargos de presidente,
governador, prefeito, senador, deputado federal, deputado estadual
ou distrital e vereador, cujos mandatos so temporrios e
rigidamente determinados.
No entanto, existem democracias em que o acesso a alguns
cargos ocorre por eleio indireta, ou seja, por intermdio de um
colgio eleitoral no qual os eleitores no so os cidados, mas seus
representantes, como nas eleies para o Senado na Frana e a
escolha dos primeiros-ministros nos regimes parlamentaristas. Em
outras democracias, h ainda alguns cargos de senador vitalcio,
como na Itlia, no Chile e no Peru.

Mdulo Bsico

41

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Aos agentes polticos do Poder Executivo cabe,


legitimamente, a definio das diretrizes e das polticas de governo
a serem observadas por toda a Administrao Pblica. Os agentes
eleitos, assim como os agentes por eles nomeados nos primeiro e
segundo escales da Administrao Pblica, esto democrtica e
legitimamente investidos do poder de reorientar a ao do poder
pblico para a direo que lhes aprouver, respeitados os limites
das leis e da Constituio. Aos escales inferiores da Administrao,
cabe a observncia das diretrizes e orientaes de governo, no
devendo opor resistncia a estas orientaes.

Como cidado, o funcionrio pblico, em qualquer


nvel, pode votar em quem bem entender nas eleies,
mas, na condio de agente do poder pblico, ele
dever cumprir com exao as determinaes
superiores, sempre claro que essas forem legais.

A maioria dos agentes, investida pelas demais formas, no


tem seu exerccio nos cargos delimitado temporalmente, sendo a
forma mais comum de investidura originria o concurso pblico.
Os agentes assim investidos, aps o cumprimento e aprovao no
estgio probatrio, tornam-se agentes efetivos, adquirindo
estabilidade no servio pblico. Vulgarmente considerada como um
privilgio do servio pblico, j que inexistente no setor privado, a
estabilidade , na verdade, uma forma de proteo do servidor de
possveis presses de governantes temporrios e de compensao
de alguns deveres e restries que recaem exclusivamente sobre os
servidores pblicos, e no sobre os empregados do setor privado.
Alm de estabilidade, a investidura em alguns cargos
vitalcia, como nos casos de juzes, promotores e procuradores. Mais
uma vez, no se trata aqui de privilgio, mas de garantia de
independncia dos ocupantes dessas funes de presses oriundas

42

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

dos agentes polticos, que poderiam comprometer a imparcialidade


com que devem desempenhar suas funes.
Existe ainda a investidura por comisso, que sempre de
natureza transitria, para provimento de cargos de direo, chefia
e assessoramento. Os agentes investidos em cargo em comisso
podem ser exonerados a qualquer momento, j que so cargos de
livre nomeao e da confiana dos agentes pblicos
hierarquicamente superiores.
Diferentemente do setor privado, em que os cargos so
criados e as funes definidas discricionariamente pelo empregador,
assim como a admisso e demisso dos indivduos se d em bases
estritamente contratuais, no setor pblico, os cargos e suas formas
de investidura sero sempre criteriosamente determinados por lei
tendo em vista resguardar o interesse pblico.
Outra grande diferena entre os cargos no setor pblico e os
empregos na iniciativa privada que o Estado confere aos seus
servidores efetivos uma srie de garantias inexistentes no mercado
como a estabilidade e a irredutibilidade dos vencimentos. Apesar
dessas garantias, o poder pblico se reserva algumas prerrogativas,
sem as quais no poderia ajustar a Administrao Pblica s
mudanas da sociedade e dos interesses coletivos ao longo do tempo.
Por exemplo, se por um lado o Estado no pode demitir um
servidor estvel, por outro pode transformar ou extinguir o cargo
em que ele se encontra investido. No caso de extino, o servidor
ser posto em disponibilidade, recebendo remunerao proporcional
ao seu tempo de servio, sem trabalhar, at que a Administrao o
reaproveite em outro cargo.
Na reforma do Estado, iniciada em 1995, no plano federal,
uma srie de cargos foi extinta da estrutura administrativa, passando
os seus agentes efetivos a ocupar cargos em extino, sem
perspectivas de ascenso funcional e salarial. Naquele momento,
os mentores da reforma administrativa julgaram que os cargos
extintos como os de motoristas, ascensoristas, estatsticos,
arquitetos e tantos outros no eram tpicos de Estado, no
devendo, por isso, mais existirem enquanto cargos pblicos.

Mdulo Bsico

43

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Essa deciso discricionria no foi, entretanto, arbitrria, posto que


aprovada pelo Poder Legislativo por meio de Emenda Constituio.
Em outros casos menos drsticos, os servidores podem ainda
ser transferidos ex officio isto , compulsoriamente, no interesse
da Administrao Pblica, de uma localidade para outra ou ter
sua lotao transferida de um rgo pblico para outro, se assim
for do interesse da Administrao.
Embora o servio pblico e o emprego privado sejam de
naturezas inteiramente distintas, como demonstrado at aqui, os
direitos e benefcios usufrudos pelos servidores pblicos e pelos
empregados no setor privado passariam, com o tempo, a ser cada
vez mais convergentes.
Vejamos algumas situaes para ilustrar isso.

X H algumas dcadas, apenas os empregados do setor


privado tinham direito a receber um 13 salrio anual.
Atualmente, benefcio equivalente concedido aos
servidores pblicos federais sob o nome de gratificao
natalina.

X At bem pouco tempo atrs, os servidores pblicos


estveis da Unio podiam incorporar permanentemente,
e em cascata, aos seus vencimentos a remunerao
auferida por terem ocupado cargos em comisso por
um determinado tempo, privilgio desconhecido no
setor privado e excludo, em 1997, da lei que dispe
sobre o regime jurdico dos servidores pblicos civis
da Unio.
Apesar dessas convergncias, para uns e outros seguem
existindo ordenamentos jurdicos distintos: o Regime Jurdico nico
(RJU), para os servidores da Unio, e uma srie de outros regimes
jurdicos, no regidos por contrato, que dispe sobre as relaes dos
Estados e dos municpios com os seus servidores titulares de cargos
pblicos; e a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT), para os
trabalhadores do setor privado e ocupantes de empregos pblicos. Vamos
examinar algumas das principais diferenas entre o RJU e a CLT.

44

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

A Constituio e o RJU garantem ao servidor federal que tenha


passado pelo perodo de estgio probatrio estabilidade na funo
pblica, obrigando-o a ela se dedicar integralmente e lhe impondo
limites de remunerao. Por outro lado, a CLT no garante estabilidade
ao trabalhador no emprego, mas lhe assegura um Fundo de Garantia
por Tempo de Servio (FGTS), alimentado por contribuio patronal
e a ser sacado pelo trabalhador no momento da sua aposentadoria,
em caso de demisso sem justa causa e em alguns outros casos
especiais previstos em lei, e no lhe impe limites de remunerao.
Sobre a adequao e justia das diferenas entre o RJU e a
CLT, no existe qualquer consenso, sendo elas frequentemente
questionadas pelos mais variados segmentos da sociedade:
imprensa, associaes profissionais, sindicatos patronais, de
trabalhadores e servidores e pelos sucessivos governos.
Independentemente das divergncias, o que importa aqui precisar
que diferenas jurdicas, conceituais e funcionalmente sustentadas
no devem ser confundidas com privilgios. Estes podem e devem
ser combatidos e eliminados, uma vez que conflitam com o princpio
bsico e fundamental de uma Repblica, que o da igualdade entre
os seus cidados. J as diferenas de direitos justificam-se
plenamente, sem contradizer os princpios republicanos, sempre e
quando forem embasadas em diferenas funcionais, legal e
legitimamente estabelecidas pelo poder pblico, porque consideradas
necessrias defesa e consecuo do interesse pblico.

No fosse assim, no haveria qualquer sentido em delimitar


conceitual e legalmente os espaos e os limites entre o pblico
e o privado, como foi feito ao longo desta Unidade.

Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre o Estado burocrtico atravs da obra
indicada a seguir:

Economia e sociedade de Max Weber. v. 1. 3 ed. Braslia: UnB,


1994, p. 142-147.

Mdulo Bsico

45

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Resumindo
Nesta unidade, voc estudou uma srie de temas que
dizem respeito s relaes entre pblico e privado na administrao pblica e que so fundamentais para a sua formao de especialista em Gesto Pblica.
Ao final desta unidade, voc deve:

f ter uma viso mais clara e articulada sobre as relaes complexas que se estabelecem entre o setor pblico e o setor privado nas sociedades democrticas contemporneas, em geral, e no Brasil, em particular;

f ser capaz de diferenciar organizaes de instituies;


f compreender por que o pblico tem primazia sobre o privado;

f conhecer as prerrogativas do Estado sobre os agentes privados;

f entender o papel do servidor pblico como agente do Estado e conhecer as suas diferentes formas de investidura; e

f ser capaz de identificar e compreender as diferenas existentes entre as relaes entre Estado e servidor pblico e empregadores e empregados.
Se voc tem clareza sobre essas questes, ento j
est capacitado para iniciar o estudo da prxima unidade.
Mas se voc ainda tem dvidas a respeito de alguns desses
temas, deve procurar esclarec-las com o seu tutor antes de
avanar no estudo desta disciplina.

46

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 1 Esfera pblica e esfera privada no mundo contemporneo

Atividades de aprendizagem
Acabamos de tratar de assuntos ligados esfera pblica e
privada. Voc ficou com alguma dvida? Caso tenha ficado,
retorne ao texto e reveja o que ainda no est claro. Lembrese que voc no est sozinho nessa caminhada. Se precisar,
nos procure!

1) Identifique trs diferenas entre:


a) setor pblico e setor privado;
b) patres e empregados; e
c) Estado e servidores pblicos.
2) Explique as razes das diferenas encontradas no item anterior.

Mdulo Bsico

47

UNIDADE 2
OS PRINCPIOS DA ADMINISTRAO
PBLICA E SUAS RELAES
COM O SETOR PRIVADO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:
f

Conhecer e compreender os cinco princpios constitucionais que


regem a Administrao Pblica;

Entender as relaes entre poderes e deveres do servidor


pblico;

Diferenciar os contratos que o setor pblico estabelece com


agentes privados dos contratos celebrados entre particulares; e

compreender as mudanas operadas nas relaes entre pblico


e privado e os desafios colocados Administrao Pblica com a
emergncia do terceiro setor.

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

INTRODUO
Em economias de mercado, o Estado no age sozinho, mas
frequentemente associado ao setor privado. Essa associao se faz
sob a forma de contratos. No entanto, os contratos que o Estado
estabelece com os agentes privados no so contratos entre partes
iguais como os estabelecidos entre dois agentes privados e regidos
pelo Direito Comercial , mas entre entes assimtricos e, por essa
razo, so regidos pelo Direito Administrativo e chamados de
contratos administrativos.
Como visto na Unidade anterior, as relaes do poder pblico
com os indivduos e organizaes de particulares so disciplinadas
pelo Direito Constitucional e pelo Direito Administrativo, cuja
funo a de garantir que o Estado venha a estabelecer relaes
justas, racionais e equitativas com os mais diferentes agentes com
que entra cotidianamente em interao no exerccio das suas
funes. Para assegurar a coerncia da ao do Estado, exercida
por uma pluralidade de instituies estatais que desempenham
funes especficas e interagem com os mais diversos pblicos
que o Direito iria estabelecer alguns princpios bsicos para orientar
todos os atos da Administrao Pblica em todas e quaisquer
circunstncias.

Mdulo Bsico

51

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

OS CINCO PRINCPIOS ORIENTADORES DA


ADMINISTRAO PBLICA
Os princpios que regem a Administrao Pblica brasileira,
em todas as suas esferas, encontram-se consagrados pelo Direito
Pblico em quase todo o mundo. So eles a:

X legalidade;
X impessoalidade;
X moralidade; e
X publicidade.
Em 1998, por meio da Emenda Constitucional n. 19, iria ser
acrescentado Constituio brasileira mais um princpio:

X eficincia.
Pois o princpio da eficinica no se encontra consagrado
no mundo todo.

Vamos examinar como a observncia desses cinco princpios


condiciona as aes dos servidores pblicos no interior da
Administrao Pblica?

O princpio da legalidade o que estabelece a supremacia


da lei escrita, condio sem a qual no poderia existir o Estado
Democrtico de Direito. O objetivo principal desse princpio evitar
o arbtrio dos governantes. Como j vimos, o Estado concentra um

52

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

enorme poder nas mos dos governantes


e de seus funcionrios, e no fosse o claro
estabelecimento desse princpio
constitucional, certamente o poder
exercido pela Administrao Pblica
sobre os cidados seria exorbitante. De
acordo com o princpio da legalidade,
toda
ao
estatal
dever,
necessariamente, estar respaldada em lei,
e esta, por sua vez, tem de estar ancorada
no texto constitucional. Alm disso, a
garantia de legalidade na ao do poder
pblico depende ainda da qualidade das
leis, que devem ser elaboradas de acordo
com as normas e tcnicas legislativas
consagradas pelo Direito.

Saiba mais Jean Jacques Rousseau (1712 - 1778)


Sua proposta tem interesse tanto pedaggico quanto poltico e,
nesse sentido, propunha tanto
uma pedagogia da poltica
quanto uma poltica da pedagogia. Um dos instrumentos essenciais de sua pedagogia o da educao natural: voltar a unir natureza e humanidade. A
famlia, vista como um reflexo do Estado, outro dos elementos centrais de sua pedagogia.
Entre suas obras destacam-se: Discurso sobre a
origem da desigualdade entre os homens; Do contrato social, e Emlio ou Da Educao (1762). Fonte:
< h t t p : / / w w w. c e n t r o r e fe d u c a c i o n a l . c o m . b r /
rousseau.html>. Acesso em: 10 ago. 2009.

No Direito Positivo, que o direito


de origem romana, vigente no Brasil, toda lei escrita, porm nem
tudo que est escrito e imposto pelo Estado configura uma lei. Para
que um ordenamento escrito seja uma lei, ele dever apresentar as
seguintes caractersticas: a autoaplicabilidade, a generalidade, a
abstrao e o carter coercitivo.

A autoaplicabilidade, a generalidade, a abstrao e o


carter coercitivo so caractersticas indispensveis
das leis.

A autoaplicabilidade significa que a lei no necessita de nenhum


outro ato para ser aplicada, excetuando aqueles casos expressamente
previstos no seu texto, como so os das leis que preveem a edio de
decretos para a sua regulamentao antes de entrarem em vigor.
Quanto generalidade, Rousseau iria argumentar de forma
irrefutvel, no Livro do Contrato Social, que a lei sempre um ato
geral, no podendo jamais incidir sobre um objeto particular. Assim

Mdulo Bsico

53

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

sendo, uma lei pode incidir sobre uma categoria de indivduos, de


mercadorias ou de entidades pblicas, como os municpios ou as
fundaes pblicas, mas deve ser sempre genrica, no podendo
nunca apontar o indivduo X, o fabricante Y de uma determinada
mercadoria, ou o municpio Z como o seu objeto.
Paralelamente generalidade, a lei tambm deve ser sempre
abstrata, no tratando jamais de casos
concretos. O carter abstrato da lei aquele
Saiba mais Thomas Hobbes (1588 - 1679)
que designa uma qualidade separada do objeto
Nascido na Inglaterra. Descobriu os Eleque a possui. Por exemplo, a lei, na sua funo
mentos, de Euclides, e a geometria, que
reguladora, pode estabelecer modelos e padres
o ajudaram a clarear suas ideias sobre a
de condutas para os administradores pblicos
filosofia. Com a ideia de que a causa de
ou para os condutores de veculos no trnsito,
tudo est na diversidade do
mas no descrever nenhum caso concreto de
movimento, escreveu seu priconduta.
meiro livro filosfico, Uma

Por fim, o carter coercitivo o que torna


a aplicao da lei compulsria sobre o objeto
Primeiros Princpios. Em 1651,
da legislao. Por isso, uma lei difere de uma
publicou sua obra-prima, o Leviat. Disrecomendao, que pode ou no ser aceita.
ponvel em: <http://educacao.uol.com.br/
A lei deve sempre ser acatada, ficando os
biografias/ult1789u395.jhtm>. Acesso em:
infratores
submetidos
s
sanes
24 jul. 2009.
correspondentes. A este propsito, Hobbes, no
Leviat, iria escrever de forma lapidar que as convenes humanas
sem a fora da espada no passam de palavras (covenants, without
the sword, are but words).
Curta Abordagem a Respeito dos

Como as leis esto destinadas a regular um universo


extremamente amplo de situaes ao longo do tempo, isto , aquelas
nas quais parea ao Poder Pblico necessrio a sua interveno, a
produo legislativa dever levar sempre em conta a necessidade
de manuteno da coerncia e harmonia no texto legal.
Internamente, as leis no devem apresentar contradies lgicas,
nem incongruncias, quanto aos seus princpios e objetivos; e
externamente, elas devem guardar conformidade com a Constituio
e com as demais leis vigentes.

54

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Para que o Estado e seus servidores no abusem do poder


com que esto investidos, o princpio da legalidade requer ainda
preciso e clareza na redao da lei, evitando formulaes confusas
e obscuras, de forma a permitir que qualquer pessoa identifique,
sem dificuldade, o contedo, o sentido e as implicaes da lei a
que se encontra submetida. Alm disso, subjacente e
complementarmente ao princpio da legalidade, existem o princpio
da necessidade e o requisito de um fundamento objetivo para a
criao de leis. Isso quer dizer que, ao se elaborar novas leis,
necessrio sempre demonstrar racionalmente a sua necessidade,
evitando o estabelecimento de restries suprfluas ou de obrigaes
desnecessrias, o que feriria a presuno de liberdade subjacente
ao Estado Democrtico de Direito, que pressupe um regime legal
mnimo, de forma a reservar ao cidado uma esfera o quanto
maior possvel de liberdade negativa.
O princpio da legalidade fundamental para a defesa do
Estado democrtico de Direto; entretanto, no garante, a
legitimidade e justia das normas. Leis tecnicamente perfeitas
podem ser ilegtimas se no emanarem do poder legitimamente
constitudo para legislar. bastante comum, aps golpes de Estado,
a edio de leis em substituio s vigentes durante o regime
derrubado. Essas novas leis podem at ser elaboradas em
conformidade com a melhor tcnica do Direito, mas jamais sero
leis legtimas, porque editadas por um indivduo ou grupo de
indivduos que usurparam o poder legislativo legtimo. Por outro
lado, as leis podem ser legais e legtimas, mas causarem injustias
sociais, como o aumento da diferena entre ricos e pobres ou a
reduo dos servios sociais para os mais necessitados. Portanto,
legalidade, legitimidade e justia so conceitos que no devem ser
confundidos.

Neste ponto, voc pode estar se perguntando: por que


necessrio ao gestor pblico conhecer todos esses requisitos
das leis se a ele no cabe legislar, mas administrar?

Mdulo Bsico

55

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Simplesmente porque o princpio da legalidade e todas as


suas derivaes tambm devem necessariamente ser contemplados
em todos os atos da administrao isto , em todos os atos
infralegais, normativos ou no em conformidade com aquilo que
requerido das normas que lhe so superiores.
por isso que na Administrao Pblica existem os
memorandos e ofcios que so os instrumentos de comunicao
oficial internos e externos ao rgo, respectivamente , os quais
devem ser redigidos com objetividade, conciso e clareza tal como
as leis para que o seu contedo seja adequadamente
compreendido e executado. No entanto, tambm claro que o abuso
ao recurso da emisso de ofcios e memorandos ir constituir uma
disfuno, gerando uma papelada desnecessria que sobrecarrega
o fluxo de documentos nas organizaes pblicas, provocando
lentido nos servios prestados com evidentes prejuzos para os
seus usurios.
Essa disfuno, que sempre nociva ao interesse pblico,
deve ser combatida pelos gestores pblicos sempre que for
identificada, cabendo-lhes reorganizar os fluxos administrativos e
reorientar o trabalho dos seus subordinados, de forma a conferir
racionalidade ao servio, sem comprometer claro a legalidade
dos atos administrativos, cujo nico objetivo a defesa e o
cumprimento do interesse pblico.

O princpio da impessoalidade decorrente direto da


legalidade com que os atos administrativos devem estar
revestidos. Voc sabe por qu?

Porque o servidor pblico, enquanto tal e em qualquer nvel


hierrquico, no age em nome prprio, mas em nome do poder
pblico a partir do cargo que ocupa na Administrao, seja esse
cargo eletivo, comissionado ou efetivo. O autor de todos os atos
pblicos sero sempre o Estado e o servidor que o executa, o seu
agente.

56

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Assim, os atos administrativos sero sempre impessoais em


um duplo sentido: no de quem age que o Estado e no a pessoa
do agente; e no do objetivo da ao que o interesse pblico e
no o interesse das pessoas particulares atingidas pela ao estatal.
A impessoalidade dos diferentes atos administrativos
encontra-se expressa na forma pela qual so editados. Por exemplo,
as leis federais iniciam-se sempre com a seguinte frase: O
Presidente da Repblica. Fao saber que o Congresso Nacional
decreta e eu sanciono a seguinte Lei:, ao que segue o texto da lei,
encerrando-se o ato com a assinatura do presidente seguida da
do(s) ministro(s) da(s) rea(s) envolvida(s). Nessa formalidade,
revela-se o princpio da impessoalidade, pois sempre o Congresso
Nacional quem decreta (e no os deputados e senadores tais e quais)
e o presidente da Repblica quem sanciona as leis, figurando o(s)
nome(s) do(s) agente(s) que a assina(m) apenas no fim do ato.
O mesmo ocorre com os decretos, resolues e portarias.

No apenas nos atos externos da Administrao, mas


tambm nos internos, a impessoalidade deve ser observada. por
isso que nos memorandos s figuram os cargos de quem os expede
e de quem os recebe.

Amplie seus

conhecimentos sobre a

linguagem utilizada nas


comunicaes oficiais,
atravs do Manual de

Redao da Presidncia

da Repblica no seguinte

Vamos ver agora o princpio da moralidade?

site <http://
www.planalto.gov.br/
ccivil_03/manual/

O princpio da m o r a l i d a d e, contrariamente ao da
impessoalidade, que decorrncia da legalidade, atributo direto
do agente pblico. Para que a Administrao Pblica aja de acordo
com esse princpio, essencial que os servidores, seus agentes,
apresentem no seu comportamento as virtudes morais socialmente
consideradas necessrias pela sociedade.

index.htm>.

A moral refere-se a um conjunto de comportamentos que a


sociedade convencionou serem desejveis ou necessrios para o
adequado funcionamento e convvio sociais. Enquanto conveno,
a moral mutvel ao longo do tempo e varivel de acordo com as
diferentes culturas. Embora prximas, moral e tica no se

Mdulo Bsico

57

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Voc pode consultar o

confundem. A tica refere-se ao comportamento esperado dos


indivduos enquanto membros de uma determinada organizao,
instituio ou categoria profissional, e encontra-se normalmente
estabelecida em cdigos; j a moral diz respeito ao comportamento
esperado de qualquer indivduo e no se encontra necessariamente
escrita.

cdigo de tica

profissional do servidor
civil do poder executivo
federal no endereo a
seguir: <http://

www.planalto.gov.br/
ccivil_03/decreto/

D1171.htm>. Acesso em:


10 ago. 2009.

De acordo com o princpio da moralidade, exige-se dos


agentes da Administrao Pblica probidade e honestidade de
conduta, no s enquanto servidores, mas tambm enquanto
cidados. Exige-se tambm lealdade instituio que servem e
cumprimento das normas e regulamentos, alm das ordens
superiores, sempre claro que estas no forem ilegais, pois
ningum est obrigado a cumprir uma ordem ilegal. Considera-se
imoral o abuso do poder assim como o seu uso em benefcio prprio
ou de terceiros; a aceitao de propinas, a prtica da usura, a
malversao e desvio dos recursos do patrimnio pblico.
A lista de comportamentos morais esperveis do servidor
extensa, e no cabe aqui reproduzi-la. No entanto, podemos afirmar,
sem corrermos o risco de cair em simplificaes, que a observncia
do princpio da moralidade implica na considerao do interesse
pblico nas aes do servidor, ao passo que a imoralidade implica
no uso do poder do Estado com fins privados.

Conhea agora o que nos aponta o princpio da publicidade.

O princpio da publicidade aponta essencialmente para a


clareza e visibilidade social que devem envolver os atos da
Administrao. Os atos do Estado devem ser pblicos em mltiplos
sentidos, porque:

X emanados do poder pblico;


X no interesse pblico;
X para o pblico; e
X de conhecimento pblico.

58

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

desse ltimo sentido que deriva a essncia do princpio da


publicidade. Excetuando algumas decises, que para terem eficcia
necessitam de sigilo, e alguns processos, que para serem levados a
bom termo requerem sesses reservadas, os atos pblicos, em geral,
pressupem a publicidade, isto , devem ser tornados pblicos.
Contudo, tanto a publicidade quanto o sigilo em certas circunstncias
derivam sempre da mesma motivao: garantir que as decises que
envolvem os interesses dos cidados sejam tomadas em condies
favorveis realizao do interesse pblico, evitando sua captura
pelos interesses privados.
A necessidade de que todos os atos administrativos sejam
escritos deriva, tambm, do princpio da publicidade. Devendo ser
redigido de acordo com as normas e procedimentos decorrentes da
aplicao do princpio da legalidade, tal como tratado
anteriormente, a constncia escrita que permite a clareza e
publicidade necessrias aos atos pblicos. As manifestaes orais,
como os discursos, so importantes meios de comunicao poltica,
mas no so capazes de assegurar a explicitao do interesse
pblico nelas contidas. As palavras vo-se com o vento, alm de
serem passveis de manipulao atravs da oratria.
A exigncia de publicao dos editais de licitao em veculos
da imprensa local de grande circulao tem por finalidade garantir
a publicidade, da mesma forma que todos os atos do poder pblico
s entram em vigor a partir da sua publicao no Dirio Oficial,
isto , a partir do momento em que se tornam acessveis ao
conhecimento pblico.

Chegamos ao ltimo dos princpios orientadores da


Administrao Pblica: o da eficincia. Vamos entender
melhor este princpio?

O princpio da eficincia aponta para a racionalidade


econmica do funcionamento da Administrao Pblica. do
interesse pblico que os tributos pagos pelos cidados, e utilizados

Mdulo Bsico

59

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

para custear as funes administrativas, no apenas sejam


utilizados de forma legal, impessoal, moral e pblica, como tambm
de forma eficiente, isto , apresentando a melhor relao custobenefcio. No possvel imaginar que a Administrao Pblica
seja eficiente se tambm no forem eficientes os processos por ela
utilizados e os agentes que a compem.
Por isso, a eficincia da Administrao , fundamentalmente,
fator da eficincia dos seus gestores e servidores.

At aqui voc estudou os princpios orientadores da Administrao


Pblica. Agora chegado o momento de conhecer sobre os
poderes e deveres do gestor pblico. Vamos l?

PODERES E DEVERES DO GESTOR PBLICO


O gestor pblico e todos os servidores que lhes so
subordinados exercem sempre um conjunto de poderes, que sero
tambm sempre proporcionais e compatveis com o seu respectivo
nvel hierrquico. A todo poder exercido pela Administrao Pblica
corresponde um conjunto de deveres, e essa correspondncia no
aleatria, mas logicamente derivada dos seus princpios orientadores
que acabamos de examinar. Se ao poder exercido pelo agente
investido em um cargo pblico no correspondesse certos deveres,
estaramos diante de um privilgio concedido a um indivduo, e
no de uma funo do Estado a ser exercida no interesse pblico.
O Estado exerce um conjunto de poderes que tm efeito sobre
a sociedade civil e outro que tem efeito sobre a Administrao
Pblica. Compem o primeiro o poder de polcia e o poder
discricionrio, e o segundo, o poder hierrquico e o poder disciplinar.
O poder hierrquico aquele de que dispe o titular do Poder
Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos,
ordenar e rever a atuao de seus agentes. o poder de reorganizar

60

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

a Administrao Pblica de acordo com o que cada governo julgar


ser a estrutura mais conveniente para:

X a sua forma particular de administrar, que pode ser


centralizada, descentralizada, participativa etc.;

X acomodar os diferentes integrantes da sua equipe de


governo, como partidos e outros grupos de apoio
considerados relevantes e necessrios sua gesto; e

X atingir os objetivos propostos.


O poder disciplinar tambm exercido para dentro do
Estado e destina-se a punir as infraes funcionais cometidas pelos
servidores e demais pessoas sujeitas disciplina dos rgos da
Administrao. O poder disciplinar visa garantir, por meio da
coero que vai da advertncia demisso que os servidores
da Administrao Pblica mantenham uma conduta compatvel
com os interesses do Estado, isto , com o interesse pblico.

O poder de polcia exercido pela Administrao


Pblica com a finalidade de conter os abusos de
indivduos e grupos na sociedade civil no exerccio da
sua liberdade negativa.

O exerccio desse poder fundamenta-se na supremacia que


o Estado exerce sobre o conjunto da sociedade e justifica-se sempre
pelo interesse social. Sua finalidade defesa do interesse pblico
no seu sentido mais amplo. O poder de polcia exercido sobre
todas as atividades particulares que afetam ou possam afetar os
interesses coletivos, colocando em risco a segurana dos cidados
ou a segurana nacional. Atravs do exerccio desse poder, a
Administrao Pblica regulamenta, controla ou contm as
atividades dos particulares. A esfera de exerccio do poder de polcia
delimitada, por um lado, pelo interesse social na interveno do

Mdulo Bsico

61

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Estado em determinada rea e, por outro, pelos direitos


fundamentais do indivduo assegurados pela Constituio.
O poder de polcia possui alguns atributos que lhe conferem
efetividade. So eles:

X Discricionariedade: s cabe ao Estado determinar


a oportunidade e a convenincia de exerc-lo.

X Autoexecutoriedade: a deciso, para ser executada,


no requer a interveno do Judicirio.

X Coercibilidade: o respaldo da fora para as medidas


adotadas pela Administrao.
Quanto sua aplicao temporal, o poder de polcia pode
ser tanto exercido de forma preventiva quanto a posteriori.
Preventivamente, o poder de poltica exerce-se por meio de ordens,
proibies, ratificaes e restries; e posteriormente pela aplicao
de multas, interdio de atividades, fechamento de
estabelecimentos, embargo administrativo de obras, demolio de
construes irregulares, destruio de objetos etc.
O poder discricionrio derivado do poder de polcia e confere
Administrao Pblica a liberdade de escolher a convenincia,
oportunidade e contedo de sua interveno. A discricionariedade
a liberdade de ao administrativa dentro dos limites estabelecidos
pela lei e, portanto, no se confunde com a arbitrariedade. O ato
discricionrio desenvolve-se dentro das margens de liberdade
conferidas pela lei, sendo, portanto, um ato legal. J o ato arbitrrio,
contrariamente, extrapola os limites da lei, sendo, consequentemente,
ilegal. Tomemos como exemplo: uma delegacia de ensino exerce poder
discricionrio ao decidir os critrios de seleo dos estabelecimentos
de ensino a serem inspecionados (os que tm maior nmero de
alunos; os que consomem mais recursos ou os que tm pior
desempenho); o momento de realizao das inspees (no incio,
durante ou no fim do perodo letivo); e o objeto da inspeo (o
cumprimento do programa de ensino, a frequncia dos professores, a
conservao e uso dos equipamentos, a forma de gesto escolar etc.).

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Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Como a Administrao Pblica s age por intermdio de


seus servidores, conclui-se, logicamente, que so estes que, de fato,
exercem os poderes de polcia e discricionrio do Estado. Investidos
desses poderes, os agentes pblicos encontram-se igualmente
submetidos a alguns deveres, sem os quais seus poderes seriam
abusivos, tais como:

X o dever de agir;
X o dever de prestar contas;
X o dever de eficincia; e
X o dever de probidade.

Dada a importncia desses deveres, em seguida voc ir


encontrar uma breve explicao sobre cada um deles.

O dever de agir do servidor pblico derivado da dicotomia


Direito Pblico/Direito Privado e consoante com o princpio da
legalidade. Como estudamos, na primeira Unidade desta disciplina,
o Estado e seus agentes s podem e devem fazer aquilo que a lei
obrigar ou expressamente autorizar. Consequentemente, no agir
quando a lei assim determina constitui omisso, o que no Direito
Penal recebe o nome de prevaricao, definida como crime
praticado por funcionrio pblico contra a Administrao em geral.
Portanto, agir quando a lei determina no uma prerrogativa do
servidor, mas sua obrigao. Da mesma forma, protelar ou usar de
delongas para agir constitui procrastinao, ato expressamente
vetado ao servidor pblico federal pelo seu cdigo de tica.
J o dever de prestar contas derivado da aplicao do
princpio constitucional da publicidade e da responsabilidade de
todo servidor pblico por seus atos administrativos. No basta ao
servidor agir, conforme mandam a lei, os regulamentos e os
superiores hierrquicos aos quais ele se encontra submetido, mas
tambm necessrio que o agente pblico se responsabilize por seus

Mdulo Bsico

63

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

atos e que estes sejam publicamente sustentveis. O servidor tem o dever


de prestar contas a diferentes autoridades e em diversos nveis:

X ao seu chefe imediato, que, por sua vez, o responsvel


pelos atos dos seus subordinados perante os seus
superiores;

X aos rgos de controle institudos, como corregedorias,


controladorias internas, tribunal de contas e Judicirio; e

X ao pblico em geral, constitudo pelo conjunto de


cidados que, direta ou indiretamente, sofrem os efeitos
da Administrao Pblica e pagam os tributos com
que as atividades do Estado so mantidas.
A responsabilidade, para uns, ou a responsabilizao, para
outros que traduz com suficiente preciso o termo ingls
accountability , nada mais do que o dever do Estado e,
consequentemente, de todos os servidores pblicos enquanto seus
agentes, de prestar contas de seus atos sociedade. Afinal, os
poderes com que todos os atos administrativos se encontram
revestidos so derivados da sociedade sobre a qual eles se exercem.
O dever de eficincia deriva do princpio com o mesmo
nome, que se tornaria imperativo nas sociedades contemporneas.
A modificao e a modernizao das estruturas produtivas e
econmicas das sociedades capitalistas ao longo dos anos
passariam a exigir as correspondentes transformao e
modernizao dos procedimentos de gesto utilizados pela
Administrao Pblica. A eficincia, termo nascido no campo da
economia de mercado, chegaria assim ao Estado fazendo o percurso
contrrio do termo administrao, que, nascido no Estado,
designando os procedimentos de ao do poder pblico,
posteriormente ganharia o mercado com a denominao
administrao de empresas. Atualmente, no mais se contesta que
a eficincia seja um princpio de interesse pblico to importante
quanto so os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade.

64

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Por fim, o dever de probidade iria derivar do princpio da


moralidade, definido na legislao pelo seu oposto, que a
improbidade administrativa, extensamente tratada pela Lei
n 8.429, de 02 de junho de 1992, que aplicvel a todos os agentes
pblicos, servidores ou no, de todos os poderes e de todas as esferas
da federao.
Constitui improbidade administrativa uma srie de atos que
importam em enriquecimento ilcito, causam prejuzo ao errio e
atentam contra os princpios da Administrao Pblica. No cabe
aqui listarmos as situaes que configuram improbidade
administrativa, uma vez que, como exigem os princpios da
legalidade e publicidade, a legislao suficientemente clara a
respeito e disponvel a todos. No entanto, cabe destacar que o
extenso e detalhado rol de situaes de improbidade administrativa
indicador, por um lado, da importncia atribuda pelo legislador
conduta do administrador pblico e, por outro, da diversidade de
situaes que podem propiciar ao servidor incorrer em atos que
atentem contra o interesse pblico. Porque o Estado exerce um
enorme poder que lhe foi conferido pela sociedade, ele e seus
servidores so, ao mesmo tempo, e na mesma medida, repositrios
tanto de esperana quanto de desconfiana populares. Por isso, do
Estado espera-se tudo, ou quase, e dele e de seus servidores,
desconfia-se de tudo, ou de quase tudo.

OS CONTRATOS

Conhea a lei a que

esto submetidos todos


os agentes pblicos do
Brasil consultando o
endereo: <http://

www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/
L8429.htm>.

DO SETOR PBLICO COM

OS AGENTES PRIVADOS

Como mencionado na introduo desta Unidade, o Estado


frequentemente recorre iniciativa privada para adquirir os bens e
obter os servios necessrios ao desempenho de suas funes. Para
garantir que os princpios da legalidade, impessoalidade, moralidade
e publicidade sejam observados nas relaes que a Administrao

Mdulo Bsico

65

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

estabelece com os agentes privados, foi elaborada uma extensa e


detalhada lei, composta de 126 artigos, instituindo normas para
toda a Administrao Pblica, a qual foi votada pelo Congresso
Nacional e promulgada em 1993.
A Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993, estabeleceu os
princpios e normas gerais sobre licitaes e contratos
administrativos referentes a obras e servios inclusive de
publicidade , compras, alienaes, concesses, permisses e
locaes no mbito de todos os Poderes da Unio, Estados, Distrito
Federal e municpios, extensivos aos seus fundos especiais,
autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista controladas direta ou indiretamente por qualquer
dos entes da Federao.
A fim de assegurar a isonomia no tratamento dos
fornecedores e prestadores de servios e garantir a contratao da
proposta mais vantajosa para a Administrao, os contratos com
terceiros so necessariamente precedidos de licitaes, excetuando
alguns casos previstos na lei. Diferentes modalidades de licitao
so previstas de acordo com o tipo e valor dos bens e servios
adquiridos, contratados ou vendidos.
Por exemplo, o leilo passou a ser a modalidade de licitao
para a Administrao vender a particulares bens mveis inservveis
ou produtos legalmente apreendidos ou penhorados, assim como
para a alienao de bens imveis a quem oferecer o maior lance,
desde que igual ou superior ao valor da avaliao obrigatoriamente
realizada antes do certame. J o concurso tornou-se a modalidade
para escolha de trabalhos tcnicos, cientficos ou artsticos.
Trs outras modalidades de licitao foram detalhadas para
a contratao de obras e servios de engenharia, aquisio de bens
e contratao de outros servios:

X convite;
X tomada de preos; e
X concorrncia.

66

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Quando o preo dos bens a serem adquiridos ou dos servios


a contratar no ultrapassarem um determinado valor, a licitao
torna-se dispensvel. O limite de dispensa de licitao de
R$ 15.000,00 para a contratao de obras e servios de engenharia,
e de R$ 8.000,00 para a aquisio de bens e contratao de outros
servios. Esses limites foram determinados em 1998, continuam
vigentes at hoje, e correspondem a 10% do limite mximo permitido
para a utilizao da modalidade convite.
Convite a modalidade de licitao por meio da qual uma
unidade administrativa envia cartas convite a no mnimo trs
empresas do ramo, solicitando a compra de bens ou a prestao de
servios. A utilizao dessa modalidade permitida para a
contratao de obras e servios de engenharia com valor estimado
at R$ 150.000,00, e para a compra e contratao de outros servios
at o valor de R$ 80.000,00.
A tomada de preos passa a ser exigida quando os limites
de valor permitidos na modalidade convite tenham sido
ultrapassados, sendo permitida para a contratao de obras e
servios de engenharia com valor estimado em at R$ 1.500.000,00,
e para a compra e contratao de outros servios at o valor de at
R$ 650.000,00. Essa modalidade consiste na licitao entre
interessados devidamente cadastrados no sistema de fornecedores
e prestadores de servio do rgo pblico, envolvendo, portanto,
um nmero bem maior de potenciais fornecedores ou prestadores.
J a concorrncia uma modalidade aberta participao
de todos os que comprovem possuir os requisitos mnimos de
qualificao exigidos no edital para execuo de seu objeto,
tornando-se obrigatria para a contratao de obras e servios de
engenharia cujo valor estimado seja superior a R$ 1.500.000,00, e
para a compra e contratao de outros servios que ultrapassem o
valor de R$ 650.000,00.
A lgica que orienta a dispensa de licitao e a exigncia de
cada modalidade simples: quanto maior for o valor da contratao,
mais ampla deve ser a competio, assim como mais longo e
cuidadoso deva ser o processo licitatrio, tendo em vista assegurar

Mdulo Bsico

67

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

o interesse pblico, e no beneficiar um agente privado em


detrimento dos outros que se encontram no mercado. E quanto mais
baixos forem os valores envolvidos, mais gil deve ser o mecanismo
de aquisio de bens e contratao de servios para no emperrar
o funcionamento da Administrao e lhe impor procedimentos de
seleo longos e caros. Trata-se, portanto, do princpio da
razoabilidade a orientar tanto a aplicao de cada modalidade de
licitao quanto a sua dispensa.

Voc pode ter acesso

Conforme esse princpio, modalidades de licitao que em


tempos normais seriam obrigatrias passam a ser dispensveis em
momentos especiais, como em situaes de emergncia ou
calamidade pblica. Tambm so dispensados processos licitatrios
para a aquisio ou locao de imveis para uso da Administrao,
desde que esta demonstre que na regio onde os seus servios devem
ser executados no existem outros imveis venda ou para locao
com as caractersticas requeridas. Caso contrrio, os particulares
que se sentirem lesados pela escolha da Administrao podero
contestar judicialmente a no realizao de licitao. Procurando
contemplar outros casos relevantes em que os processos licitatrios
devem ser dispensados no interesse pblico, sem ferir a isonomia
com que a Administrao deve tratar os agentes privados, a Lei
das Licitaes, como tambm conhecida a Lei n. 8.666, prev
toda uma outra srie de excees que no cabem aqui ser citadas.

Lei n. 8.666, de 21 de
junho de 1993, no

endereo: <http://

www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/

L8666compilado.htm>.

Acesso em: 10 ago 2009.

68

Ao gestor pblico no necessrio conhecer em


profundidade e detalhadamente a Lei das Licitaes, que rege as
contrataes sob sua responsabilidade, pois, para isso como foi
indicado na introduo desta disciplina ele deve contar com uma
assessoria jurdica especializada para orient-lo em suas aes.
No entanto, ele deve necessariamente estar ciente dos seus princpios
gerais, diretrizes e exigncias mnimas para tomar decises
esclarecidas e compatveis com os princpios que regem a
Administrao Pblica.

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Antes de passarmos para o prximo e ltimo item desta


Unidade, que tratar das relaes do poder pblico com o
chamado terceiro setor, cabem algumas referncias s
inovaes introduzidas nas relaes entre pblico e privado
posteriores Lei das Licitaes, de 1993. Vamos a elas!

X A Lei n. 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, que


disciplina a concesso e permisso de prestao de
servios pblicos a agentes privados, e que fornece o
quadro legal para as privatizaes feitas durante o
governo do presidente Fernando Henrique Cardoso.

X A Lei n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que


estabelece as normas gerais para a licitao e
contratao de Parcerias Pblico-Privadas (PPPs),
mediante as quais a Administrao Pblica, em todas
as esferas, passa a contratar empresas privadas para
a realizao de obras e prestao de servios que
envolvam um montante superior a R$ 20 milhes,
transferindo-lhe recursos pblicos para a manuteno
dos servios e garantia do seu equilbrio financeiro
somente aps a realizao das obras contratadas.
Essas inovaes so indicaes suficientes do quanto o
Estado brasileiro tem procurado o setor privado como parceiro para
realizar obras e prestar servios de interesse pblico.

Voc certamente compreendeu as relaes que envolvem os


contratos do setor pblico com os agentes privados, tratados
at aqui. Pois bem, na ltima seo desta Unidade voc vai
estudar as relaes entre o pblico e o privado com a
emergncia do terceiro setor. Vamos, ento, conversar um
pouco sobre isso?

Mdulo Bsico

69

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

O PBLICO E O PRIVADO E A
EMERGNCIA DO TERCEIRO SETOR

Para mais informaes

Embora o Direito brasileiro s reconhea organizaes de


Direito Pblico e de Direito Privado, de acordo com a dicotomia
pblico/privado estudada no incio desta disciplina, no Brasil e no
mundo passaram a surgir organizaes que reivindicam uma funo
e uma identidade distintas das entidades estatais e das organizaes
privadas. Por toda parte, essas organizaes passariam a se
identificar e a serem identificadas como Organizaes No
Governamentais (ONGs).

sobre as caractersticas
e funes das ONGs,

acesse o site <http://

www.sebraemg.com.br/
culturadacooperacao/
oscip/02.htm>.

Embora de Direito Privado, as ONGs estruturam-se como


associaes civis sem fins lucrativos o que as distingue das
empresas privadas, cujo objetivo o lucro que tm como objetivo
o desenvolvimento de atividades de interesse pblico. Nessa
condio, as ONGs operam de acordo com as regras do Direito
privado e, por desempenharem funes de interesse pblico,
passaram tambm a reivindicar recursos pblicos para
desempenhar suas atividades, alm dos recursos oriundos da
iniciativa privada, que desde o seu surgimento vinham garantindo
o seu funcionamento.
Para regular a relao do poder pblico com essas novas
organizaes, iriam ser criadas novas leis. Em 1998, seria
promulgada a Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998, qualificando
como Organizaes Sociais (OSs) as pessoas jurdicas de direito
privado sem fins lucrativos, cujas atividades fossem dirigidas ao
ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade.

70

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

No ano seguinte, a Lei n. 9.790, de 23 de maro de 1999,


iria ainda qualificar pessoas jurdicas de direito privado sem fins
lucrativos como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs), habilitando-as a receber recursos pblicos com
a finalidade de promover:

X assistncia social;
X cultura;
X defesa e conservao do patrimnio histrico e artstico;
X educao e sade gratuitas;
X segurana alimentar e nutricional;
X defesa, preservao, conservao do meio ambiente e
promoo do desenvolvimento sustentvel; e tambm

X estudos e pesquisas, entre uma srie de outras


atividades de interesse pblico.
A qualificao de OSs e OSCIPs e a sua utilizao para a
prestao de servios de interesse pblico so maiores em alguns
Estados da Federao e menores em outros, embora em todos sejam
a forma minoritria de prestao de servios para o pblico. A grande
vantagem imaginada pelo Estado, quando essas figuras legais foram
criadas, era a maior flexibilidade e agilidade com que organizaes
de Direito Privado poderiam prestar servios pblicos. De fato, OSs
e OSCIPs gozam de maior flexibilidade na contratao de pessoal e
celebrao de contratos com empresas comparativamente s
entidades pblicas, embora a utilizao dos recursos pblicos que
lhes forem passados pelo Estado deva tambm obedecer aos
procedimentos licitatrios da Lei n. 8.666, de 21 de julho de 1993.
Todas essas iniciativas do Estado, sempre devidamente
respaldadas na lei em busca de cooperao e parceria com o setor
privado, so fortes indicativos de que a ao estatal direta no tem
se mostrado suficiente para satisfazer s necessidades pblicas. Em
sociedades complexas, como a brasileira, em que o capitalismo se
encontra bastante desenvolvido, as atividades econmicas
diversificadas em vrios segmentos e a democracia consolidada,

Mdulo Bsico

71

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

as relaes entre esfera pblica e esfera privada tendem a se tornar,


paradoxalmente, mais tensas e mais prximas. Como forma de
superar esse impasse, alguns autores procuraram identificar um
terceiro tipo de espao organizacional situado entre a esfera
tipicamente pblica e a tipicamente privada, denominando-o pblico
no estatal.
No entanto, e apesar desses esforos, a velha e tradicional
dicotomia pblico/privado no parece estar se aproximando do
colapso ou da soluo e superao. Como bem mostrou Mintzberg
(1998) ao identificar no mundo contemporneo duas outras formas
de propriedade alm da privada e da estatal a propriedade
cooperativa (como as de seguro mtuo) e as organizaes sem
proprietrios (como a Cruz Vermelha e o Greenpeace), localizadas
em uma posio intermediria entre a propriedade estatal,
esquerda, e a propriedade privada, direita , essas novas formas
de propriedade se encontrariam, paradoxalmente, mais afastadas
dos extremos do que estes entre si, tal como uma ferradura, conforme
a Figura 1:

Figura 1: Formas de propriedade nas sociedades capitalistas contemporneas


Fonte: Elaborada pelo autor

72

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

De acordo com Mintzberg (1998, p. 150),


[...] o salto da propriedade estatal para a privada mais
fcil de realizar do que fazer a mudana para a propriedade cooperativa ou para as organizaes sem proprietrios.
Talvez seja isso que explique porque nossa ateno se fixou
na polarizao, nacionalizao versus privatizao. O salto muito mais simples: basta comprar o outro lado, mudar os diretores e tocar em frente; o sistema interno de
controles permanece intacto (o mesmo). Na Rssia atual,
em muitos setores, estes saltos foram fceis demais.
O controle estatal deu lugar ao controle privado, sem se
modificar.

Diante dessas dificuldades, o que mais realistamente se pode


esperar que as relaes entre esfera pblica e esfera privada
continuem a se modificar, sem comprometimento da dicotomia
pblico/privado.
Numa economia capitalista e sob o Estado democrtico de
direito, o desafio posto aos gestores pblicos o de criar e recriar
constantemente os mecanismos adequados para assegurar um
equilbrio mnimo entre as foras e princpios opostos existentes na
sociedade, de forma a maximizar o bem-estar coletivo e resguardar
e promover a liberdade e autonomia dos seus cidados, conforme
os cinco princpios que regem a Administrao Pblica inscritos
na Constituio brasileira.

Complementando......
Para saber mais sobre esse tema leia:

Entre o Estado e o mercado: o pblico no estatal de Luiz Carlos


Bresser-Pereira e Nuria Cunill Grau. Disponvel em: <http://
www.bresserpereira.org.br/papers/1998/
84PublicoNaoEstataRefEst.p.pg.pdf>. Acesso em: 11 ago. 2009.

Mdulo Bsico

73

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Resumindo
Nesta unidade, que encerra o seu estudo da disciplina
O pblico e o privado na gesto pblica, voc estudou os
princpios que regem a Administrao Pblica brasileira, os
poderes e deveres dos agentes pblicos e as relaes
estabelecidas entre setor pblico e setor privado no mundo
contemporneo. Vimos tambm as relaes estabelecidas
entre as organizaes no governamentais, mais conhecidas como ONGs, com o poder pblico e as tentativas e dificuldades enfrentadas pelos tericos da Administrao para
superar a dicotomia pblico-privado a fim de melhorar a prestao de servios pblicos sociedade.
Se voc ainda tem alguma dvida em relao a essas
questes, retorne aos pontos deste texto nos quais elas so
tratadas ou procure esclarecimentos complementares com
o seu tutor antes de passar s atividades de avaliao de
aprendizagem, a seguir.

74

Especializao em Gesto em Sade

Unidade 2 Os princpios da administrao pblica e suas relaes com o setor privado

Atividades de aprendizagem
Para conferir se voc teve um bom entendimento at aqui,
preparamos algumas atividades.

1. Relacione os poderes e deveres dos agentes pblicos e pelo menos trs princpios que regem a Administrao Pblica. Depois
aponte duas razes das mudanas que se produziram entre o Estado e o setor privado nos ltimos tempos.
2. Considerando os contedos estudados nas duas Unidades desta
disciplina, estabelea as relaes existentes entre as
especificidades da esfera pblica, tratadas na primeira Unidade,
e os princpios que regem a Administrao Pblica, estudados na
segunda parte.

Mdulo Bsico

75

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

Referncias
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos ; GRAU, Nuria Cunill. Entre o Estado e
o mercado: o pblico no estatal. In: BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos;
GRAU, Nuria Cunill. (Orgs.). O Pblico No Estatal na Reforma do
Estado. Rio de Janeiro: FGV, 1999.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 34 ed. So
Paulo: Malheiros Editores, 2008.
MINTZBERG, Henry. Administrando governos, governando
administraes. Trad. Carlos Antonio Morales. In: Revista do Setor
Pblico, ano 49, n 4, out-dez, 1998.
ROSA, Mrcio Fernando Elias. Direito Administrativo: licitao, contratos
administrativos e outros temas. So Paulo: Saraiva, 2009. (Sinopses
Jurdicas n 20)
ROUSSEAU, Jean-Jacques. Do contrato social. Trad. Lourdes Santos
Machado. 4 ed. So Paulo: Nova Cultural, 1987. (Os Pensadores)
WEBER, Max. Economia e sociedade. Trad. Regis Barbosa e Karen Elsabe
Barbosa. Vol. 1. 3 ed. Braslia: UnB, 1994.
HOUAISS. Antnio. Dicionrio on-line da lngua Portuguesa. Abril de
2007. Verso 2.0a. CD-ROM. 2007.

76

Especializao em Gesto em Sade

O Pblico e o Privado na Gesto Pblica

M INICURRCULO
Ricardo Corra Coelho
Bacharel em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (1981), Mestre
em Cincia Poltica pela Universidade Estadual de
Campinas (1991) e Doutor em Cincia Poltica pela
Universidade de So Paulo (1999). especialista em Polticas Pblicas
e Gesto Governamental, do Ministrio do Planejamento, e trabalha
no Ministrio da Educao desde 2000. Tem experincia docente nas
reas de Cincia Poltica e Administrao Pblica, com trabalhos nas
reas de partidos polticos, polticas pblicas, educao e formao de
quadros para a Administrao Pblica.

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Especializao em Gesto em Sade

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