Libro Base para Consulta

LA
DESCENTRALIZACI
ON EN EL
ECUADOR
Avatares de un proceso inconcluso
Lautaro Ojeda Segovia
LA
DESCENTRALIZACI
ON EN EL
ECUADOR
Ediciones
Abya-Yala
2000
LA DESCENTRALIZACION EN EL ECUADOR
Lautaro Ojeda Segovia
1ra.
edicin:
Ediciones AbyaYala.
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Quito-Ecuador
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9978-04-611-9
Sistema
DocuTech
Quito-Ecuador
Impreso en Quito-Ecuador, 2000
INDICE
Reconocimientos.......................................xi
Presentacin..........................................xiii
Introduccin.......................................xvii
CAPTULO 1
Del Estado centralista a uno descentralizado
Inicios de la Repblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . .
3
poca garciana . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . . .
3
Revolucin liberal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
4
Revolucin Juliana (9 de julio 1925) . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . .
5
El boom bananero de los 50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . .
7
Dcada de los 60 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . . . .
8
El boom del petrleo en el crecimiento del Estado. 10
Crisis del modelo centralista de Estado...........12
Resurgimiento de las propuestas de descentralizacin
y
autonoma
13
Reflexiones...........................................14
CAPTULO 2
Elementos conceptuales
Autarqua...........................................21
Autonoma...........................................22
6 / Lautaro Ojeda Segovia

Autonoma administrativa............................23
Balcanizacin.......................................23
Centralismo.........................................24
Centralizacin y descentralizacin..................24
Comunidad autnoma...............................27
Descentralizacin y autonoma.......................27
Descentralizacin...................................28
Desconcentracin....................................28
Delegacin..........................................28
Estado..............................................28
Estado unitario.....................................28
Formas de Estado....................................29
Formas de Gobierno..................................29
Estado unitario y federal...........................29
Reforma del Estado..................................30
Modernizacin del Estado............................31
Federalismo.........................................31
Participacin social................................34
Regin, lo regional, la cuestin regional, el regionalismo
....................................................35
Regionalismo........................................39
Comentarios.........................................39
CAPTULO 3
Aspectos normativos
3.1 Legislacin vigente sobre descentralizacin.........45
Ley Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto
del Gobierno Central.............................46
Reglamento de aplicacin de la Ley Especial del 15%46
Constitucin Reformada por la Asamblea Constituyente
47
3.2 Proyectos de Reforma a la Constitucin vigente.....54
Proyecto de Reforma a la Constitucin
Poltica de la Repblica. Presentado
por el Bloque Legislativo del
PRE (Agosto 1998)................................54
Proyecto de Reformas a la Constitucin
Poltica de la Repblica. Presentado
por el diputado Xavier Neira
Menndez (PSC) y otros legisladores (Octubre 1998)54
Proyecto de Reforma Constitucional.

Presentado por el diputado provincial por
el Guayas Ral Gmez Ordeana,
PSC (Mayo 1999)................................56
3.3 Proyectos de ley relativos a la descentralizacin y

autonoma presentados despus de la Asamblea
Constituyente
61
Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las Finanzas
Pblicas.........................................61
Proyecto de Ley para reformar la Ley
Reformatoria de la Ley para la Reforma de
las Finanzas Pblicas. Iniciativa
de la diputada Susana Gonzlez
(Mayo 1999).....62
Ley de Fortalecimiento Financiero de los
Gobiernos Seccionales Autnomos del Rgimen
Seccional Dependiente y de otras Entidades
Autnomas. Iniciativa del diputado
Xavier Neira Menndez (Enero 2000)..............62
Proyectos de Ley de Juntas Parroquiales.........67
Proyecto de Ley de Nacionalidades y Pueblos
Indgenas del Ecuador. (Marzo 2000)............67
Propuestas de ley de Circunscripciones Territoriales
Afro ecuatorianas (Febrero 2000)................71
Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin
para el Ecuador. Comisin Nacional para la
Descentralizacin,
las Autonomas y las Circunscripciones Territoriales 75
Propuesta del Modelo de Descentralizacin Econmica Fiscal 77
CAPTULO 4
Propuestas y posiciones respecto de la
descentralizacin, autonomas,
regionalizacin y federalismo
4.1................................................... Propuestas
originadas en el sector pblico (1978-1995)..........89
Propuesta de regionalizacin. Junta de Planificacin
y Coordinacin Econmica (JUNAPLA, 1975-1978). . .89
Plan Nacional de Descentralizacin. Ex Secretara
Nacional de Desarrollo Administrativo (SENDA, 1993) 91
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen

Municipal. (SENDA, 1993)
92
Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen
Provincial. (SENDA, 1993)
93
Anteproyecto de Ley de Desarrollo Regional. (SENDA, 1993)

93
Proyecto de Fortalecimiento Municipal. (Banco Ecuatoriano
de Desarrollo, BEDE)............................93
Proyecto de Ley Orgnica de Rgimen Municipal. (Asociacin
de Municipalidades del Ecuador, AME, febrero 1994) 94
Propuesta del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos,
INEC. (Director, Juan Jos Illingworth, 1995). . .95
4.2. Propuestas provenientes de los partidos polticos y de
entidades acadmicas...............................96
Proyecto de Descentralizacin Administrativa y
Financiera. (Partido Social Cristiano, noviembre 1994).
.................................................96
Proyecto de Ley de Financiamiento de los
Municipios. (Democracia Popular, Ref. No. III94-13).
97
Propuesta de la Universidad Catlica de Guayaquil.
(Presentada por el Dr. Csar
Coronel Jones).. . .98
4.3. Propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones
a partir del 22 de marzo de 1999..................101
Opinin publicada y propuestas...............101
4.3.1................................................Propuesta
s
radicales.................................106
Regionalizacin o departamentalizacin........106
Federalismo: Descentralizacin integral y simultnea
107
Autonomas
provinciales.......................108
Autonoma
provincial..........................110
Confederacin de nacionalidades nativas y mestizas 114
4.3.2................................................Propuesta
s
moderadas................................114
Autonomas
provinciales.......................114
Autonomas provinciales a travs de la descentralizacin
114
Descentralizacin...............................115
Regionalizacin.................................116
Regionalizacin
horizontal....................117
Autonomas municipales o posicin municipalista
119
Microrregionalizacin...........................119
Microverticalidades.............................120
Profundizacin de la descentralizacin.........121
4.3.3...........................Propuestas pragmticas 121

Reforma estatal hacia la descentralizacin......123
De la descentralizacin a la autonoma..........123
Proceso que combine lo existente con lo posible. 124
Descentralizacin: que se apliquen las leyes con que el pas
dispone.........................................125
Descentralizacin: Fortalecer a los municipios. 126
Mancomunidad clave para el desarrollo de las regiones 126
CAPTULO 5
Proceso y condiciones del debate
5.1................. Elementos y condiciones del debate

5.2.
debate: Participacin, dilogo y concertacin .
133
Condiciones del
136
5.3...................................................Problemas y temores
Prevalencia de intereses locales por encima de los
nacionales . . .
142
142 Regionalismo y terquedad centralista

..
143
Descentralizacin rgida y autoritaria.............146
Ausencia de sujetos sociales.......................148
La descentralizacin-autonoma como un fin en s misma149
5.4.........................................................Temas del debate 150
Qu tipo de autonoma?............................150
Qu tipo de descentralizacin?....................151
Autonomas facultativas?..........................153
Modelos adecuados a las realidades.................154
Destino de las preasignaciones.....................156
Actitud nacional frente a las diferencias..........156
Reforzar la situacin financiera de los entes seccionales
...................................................157
Descentralizacin operativa y financiera...........158
CAPTULO 6
Perspectivas
Va o no va la descentralizacin?....................161
6.1............................. Por qu descentralizar?
162
El Estado latinoamericano y ecuatoriano es

excesivamente centralista...................... 163
Lo local permite el incremento de la
eficiencia, asignacin adecuada de recursos,
mejoramiento de la calidad de los
servicios y potenciacin de la participacin ciudadana
................................................163
En un mundo globalizado, es imperativo fortalecer las
economas locales, sin perder de vista el conjunto
nacional
. .
163
Lo local supone la consolidacin y fortalecimiento
de la democracia............................... 164
6.2. Problemas que debe enfrentar la descentralizacin164

Minifundizacin municipal.......................164
Capacidad econmica para asumir responsabilidades y
competencias................................... 165
Quin debe planificar y cmo?..................166
La descentralizacin desatar, por s misma,
procesos de democratizacin local? ............. 167
Prdida de confianza en las instituciones, en los
dirigentes
y polticos nacionales y locales................168
Las parroquias rurales como gobierno de base de la
estructura poltico-administrativa..............170
La descentralizacin debe conjugar la diversidad con la
unidad 170
Los procesos de descentralizacin pueden
incentivar conflictos locales y
regionales e incluso entrar en
competencia con el Estado central...............171
La participacin ciudadana: un pretexto de
manipulacin
o un mecanismo de democratizacin?..............172
6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas........173
6.4. Conclusin.......................................175
Glosario de siglas.................................177
Bibliografa........................................179
RECONOCIMIENTOS
El trabajo que se presenta en este libro ha

sido posible concluir gracias al apoyo del
Centro de Planificacin y Estudios So- ciales,
CEPLAES, y en particular de su Director
Ejecutivo, Rami- ro Larrea, as como al respaldo
oportuno brindado por la Uni- versidad del
Pacfico.
Debo resaltar el apoyo de Ivn Balarezo
quien, con la asistencia de Dayanara
Benalczar, con gran paciencia y profesionalismo colabor en la puesta al da de la
informacin periodsti- ca, en el ordenamiento
de la informacin empleada y en la edicin
del texto completo.
Debo as mismo reconocer las observaciones y
criterios realizados a varios captulos por
mis hijas Sandy y Paty Ojeda Sal- vador.
A Simn Pachano debo agradecer sus profundas
y a veces tajantes opiniones y crticas respecto
de varios conceptos y apre- ciaciones personales
sobre descentralizacin y autonoma.
Vaya tambin mi reconocimiento a Pablo
Cousin y Osval- do Merino por su apoyo en la
revisin de algunos captulos.
PRESENTACIN
La discusin respecto a una profunda

reforma del Estado tiene ya varios aos de
iniciada. Vivimos una etapa marcada por la
confrontacin
de
posiciones
respecto
a
propuestas
de
modernizacin
y
racionalizacin del sector pblico, junto al
ferviente debate respecto al proceso de
privatizacin de empresas y servicios en
manos estatales. Una rpida revisin de lo
sucedido hasta hora permite advertir que se
ha avanzado lentamente, sin acuerdos amplios
ni un rumbo claro, pero adems, la situacin
de inestabilidad e incertidumbre generadas al
interior de las instituciones pblicas por
los planteamientos en pro y en contra de la
privatizacin,
han
favorecido
la
profundizacin, cuando no la han producido
directamente, una crisis de institucionalidad
sin precedentes en el pas.
Las posiciones y debates sobre la reforma
del Estado toma- ron un matiz adicional a raz
de la crisis financiera que se desta- p a
finales
de
1988.
Las
propuestas
de
descentralizacin, autonoma y, en menor
medida las federalistas, recobraron la fuerza
que haban tenido en otros perodos conflictivos
de la historia del pas. Sin embargo, a

diferencia de lo sucedido con las propuestas
hacia
la
modernizacin
del
Estado
va
privatizaciones,
en
la
que
se
enfrentan
posiciones antagnicas y est de por medio el
resultado de una consulta popular en la que la
tesis de privati-
zacin a ultranza result derrotada en las

urnas, en el caso de la transferencia de
funciones, responsabilidades y recursos hacia
entidades locales existe, en principio, un
acuerdo general ( o al menos no se han hecho
pblica una posicin contraria). El asun- to se
complica cuando se trata de establecer los
mecanismos, ritmos y profundidad que debe
tener el proceso. Como Lautaro Ojeda demuestra a
lo largo de este trabajo, las posiciones y opiniones respecto al tema de descentralizacin
autonoma son muy variadas y se expresan o toman
importancia
en
una
relacin
directamente
proporcional
a
los
avatares
polticos
nacionales, a la cambiante correlacin de
fuerzas poltico-regionales y a las ventajas que
el uso de estos temas pueda dar a uno u otro
sector entre el electorado. Sin embargo, como
seala el autor, existe una tendencia hacia la
racionalizacin de las distintas propuestas en
funcin de dotarlas de una base de viabilidad.
El trabajo es valioso porque sistematiza en
pocas pginas propuestas y opiniones que han
madurado y se han definido en un vertiginoso y
complicado proceso. Las contribuciones al debate, desde la opinin publicada en los medios
de comunicacin, principalmente los escritos, ha
sido sistematizada en este trabajo, de tal
manera que permite contar con una visin sobre
el estado de la cuestin sobre autonomas,
descentralizacin,
regionalizacin
y
federalismo. El autor expone en forma objetiva
las posiciones y propuestas enunciadas por los
distintos
personajes
y
estamentos
de
la
sociedad. De hecho, en la medida en que el tema ha retomado importancia en las ltimas
semanas a travs de las consultas populares en
Manab y Sucumbos, y a los pronun- ciamientos
de los poderes ejecutivo y legislativo sobre el
tema, este estudio adquiere mayor actualidad y

utilidad para quienes participan en el proceso y
tienen
la
responsabilidad
de
tomar
las
decisiones, en momentos en que se presentan dos
escenarios en el corto plazo: el primero marcado
por la consulta nacional a partir de la pregunta
presentada por el gobierno, que significara
posteriormente debatir la propuesta de Ley
Orgnica de Orga- nismos Autnomos formulada por
el CONAM. El segundo es-
cenario consistira en que, toda vez que ya

existe
la
posibilidad
de
reformar
la
Constitucin (luego de transcurrido el plazo
establecido por el denominado candado
constitucional), el congreso Nacional podra y
debera- debatir el tema con una perspectiva de
reforma estructural del Estado, dotando al
proceso de descentralizacin autonoma de
contenidos sustanciales y amplios. Este ltimo
escenario se vuelve ms importante a partir de
la aprobacin del contenido de las preguntas
para las consultas provinciales y de los
resultados que son conocidos, lo que aporta a
complicar an ms el panorama nacional.
La gran complejidad del tema, que el autor
ha logrado sor- tear satisfactoriamente en este
trabajo, radica, sobre todo, en que las
opiniones y propuestas no estn exentas de una
perspectiva de redefinicin del poder local y
central y, por lo tanto, son expresiones de
intereses concretos cuyos matices se manifiestan
en la velocidad con la que se han venido armando
y redefiniendo las distintas propuestas y
posiciones regionales y locales.
Para el Centro de Planificacin y Estudios
Sociales, CE- PLAES es motivo de profunda
satisfaccin poder entregar al p- blico un
trabajo realizado con la rigurosidad cientfica
y la experiencia adquirida en tantos aos de
trabajo en temas relacionados con gobiernos
locales, planificacin y desentralizacin que
caracterizan a Lautaro Ojeda Segovia.
Ramiro Larrea
Flores Director
de CEPLAES
INTRODUCCIN
Las movilizaciones ocurridas el pasado marzo

de 1999 en Guayaquil en torno a los problemas
del Banco del Progreso, ms all de dejar al
descubierto ciertas prcticas corruptas y el
poder
manipulador
y
regionalizado
de
la
bancocracia que pusieron sobre el tapete del
debate poltico los temas del centralismo, descentralizacin y, en esta ocasin, los de
autonoma,
regionalizacin
e
incluso
federalismo reeditan una vez ms la necesidad
de imaginar alternativas estructurales viables
de un nuevo Esta- do ecuatoriano.
Pero las soluciones, fuese cual fuese el
modelo de reorganizacin que elijamos, no
vienen fciles. Al parecer, no tenemos plena
conciencia,
conocimiento
y
voluntad
para
reconocer las complejas interacciones existentes
entre lo local, provincial, regional y
nacional;
las
formas
subnacionales
de
acumulacin de los conflictos estatal, local y
regional; las potencialidades y recursos
productivos existentes en estos niveles; y las
capacidades de los organismos que asumiran
nuevas responsabilidades.
Sin
embargo,
frente
al
agotamiento,
inoperancia
y
descrdito
del
Estado
centralista-paternalista, la descentralizacin
ha aparecido como un mecanismo privilegiado de
reforma que permitira fortalecer la accin
pblica a nivel territorial, transferir poder
poltico, responsabilidades y recursos a los
organismos
xviii / Lautaro Ojeda Segovia

subnacionales; involucrar y ampliar los espacios
de
participacin
democrtica;
responder
eficazmente las demandas y carencias de la
poblacin local; brindar servicios en forma
equitativa y vigilar la eficacia de los mismos.
Las discrepancias y conflictos aparentes o
reales que han surgido o resurgido en los
ltimos tiempos en torno de la necesidad de
reformar al Estado, y al modelo ms adecuado para hacerlo, conforman hoy todo un abanico de
posiciones y propuestas que van desde el
separatismo, pasando por el integracio- nismo,
hasta una nueva versin de centralismo.
Tales
divergencias
son
percibidas
contradictoriamente
como
negativas
o
positivas, dependiendo del tipo de actores e
intereses en juego. As, algunos actores las
conciben como grandes amenazas que podran
afectar los intereses locales, regionales,
provinciales y cantonales, por lo que plantean
que esos conflictos sean resueltos a travs de
asambleas o consultas locales o, en su defecto,
por decisiones centrales del poder poltico.
Otros, en cambio, ven esas diferencias como una
expresin profunda y necesaria del ejercicio
democrtico, que obliga a que los actores polticos y econmicos protagnicos incluyan en su
agenda de prioridades la reforma del Estado, en
particular lo referente a la transferencia de
competencias, atribuciones, responsabilidades y
recursos
econmicos
a
las
entidades
subnacionales, en forma equitativa, solidaria y
eficaz.
Al contrario de quienes consideran que el
debate sobre los temas en cuestin est agotado
o es innecesario, el debate que se desarrolla
actualmente, adems de profundizar y precisar el
tipo y formas de Estado ms convenientes para el
Ecuador, deber centrar su atencin en las
instancias, mecanismos y procedimientos que se

debern iniciar o profundizar para la puesta en
prctica de los procesos de descentralizacinautonoma.
Este trabajo, junto con otros esfuerzos
publicados previamente por otros autores, se
enmarca en la perspectiva citada. Las pginas
siguientes
buscan
contribuir
al
tema:
sintetizando la informacin jurdica y los
conceptos fundamentales que se em-
plean
en
el
debate,
sistematizando
las
propuestas
institucionales
planteadas
por
organismos pblicos y privados; recogiendo y
analizando la opinin publicada sobre estos
temas;
y,
finalmente,
identificando
y
sugiriendo temas para enriquecer el debate.
CAPTULO 1
Del Estado centralista a uno descentralizado
Uno de los temas recurrentes del debate

sobre la descentralizacin es el del
centralismo, fenmeno al cual se le atribuye,
en el extremo, la causalidad principal de
buena parte de los problemas actuales del
pas. Al parecer, la historia ecuatoriana y
probablemente latinoamericana no respalda
plenamente dicha afirmacin aunque se constata
que en el pasado hubo, por circunstancias
coyunturales, la necesidad de centralizar
determinadas funciones, atribuciones y
recursos en el Estado, en la perspectiva de
racionalizar y priorizar el empleo de recursos
y
regular
el
funcionamiento
de
los
componentes bsicos de la economa y de la
poltica social. La historia reciente, por
contraste, evidencia la cara perversa de la
concentracin
del
poder,
esto
es,
las
deformaciones
que
genera
el
centralismo
innecesario o excesivo y, por tanto, la
necesidad de eliminar tales anomalas y
organizar el Estado de manera diferente.
En el proceso de consolidacin del Estado
ecuatoriano,
han
surgido
movimientos
descentralizadores e incluso autonmicos que, en
determinados perodos, han alcanzado dimensiones
importantes. El objetivo comnmente perseguido
por stos ha sido
El desarrollo de este tema cont con la colaboracin de

Osvaldo Merino
y Pablo Cousn.
2 / Lautaro Ojeda Segovia

conseguir
que
se
atiendan
apremiantes
necesidades regionales, provinciales o locales.
Algunos
movimientos
regionalistas
han
rebasado
incluso
objetivos
inmediatos
de
beneficio o reivindicaciones locales, como son
los casos de la Federacin Lojana, que
desencaden
un
fragor
federalista
en
la
Constituyente de 1861 y el gobierno formado en
Esmeraldas por el coronel Carlos Con- cha en
1912.
Es
posible
encontrar
asimismo
acontecimientos
significativos
como
los
producidos con la creacin del Banco Central en
1925, que pusieron al pas al borde la guerra
civil, cuando en forma tendenciosa y
calumniosa se acus al Gobierno de querer
apoderarse por la fuerza del oro de los bancos
de Guayaquil para trasladarlo a Quito.2
Sin duda, Guayaquil es la ciudad en donde de
una
manera
continua
y
definida
se
han
presentando de forma reiterada las mayores
manifestaciones
regionalistas.
All
se
ha
evidenciado
la
presencia
de
una
extrema
sensibilidad hacia todas las medidas que
presuntamente pudieran contrariar sus intereses,
y se ha opuesto de manera sistemtica al
centralismo de Quito y, en consecuencia, ha
adoptado posiciones federalistas y autonomistas.
Una breve incursin histrica en los
conflictos regionales da cuenta de la actitud
oscilatoria de algunas regiones del pas, en la
bsqueda de un equilibrio entre las necesarias
funciones esenciales del Gobierno Central y las
necesidades de recursos econmicos y de
redistribucin de poder a los gobiernos locales.
Las diversas coyunturas de la historia nacional
presentan posiciones y concepciones ideolgicas,
polticas y econmicas relacionadas con
revoluciones, personajes que las protagoniza-
La descentralizacin en el Ecuador / 3
ron, conflictos interregionales de tipo

geogrfico, cultural y poltico en torno al
poder econmico. Estas etapas y coyunturas adquieren sentidos especficos vistos desde los
procesos productivos, estrechamente vinculados
a los temas del centralismo, la
2
Este hecho suscit una verdadera rebelin de los banqueros de

Guayaquil, que oca- sion la renuncia de la Junta de Gobierno,
en enero de 1926.
descentralizacin y el regionalismo, aspectos

que, en forma ilus- trativa, se muestran en este
captulo.
Inicios de la Repblica. El cuadro sociopoltico del na- ciente Ecuador, escribe Ayala
Mora, reflejaba un agudo fenmeno de
dispersin del poder.3 El perodo justamente
inmedia- to a la cada del estado colonial y la
Independencia, contina, afianz el control
local y regional de los grupos de seores de la
tierra terratenientes presentes en la Sierra
y la Costa, que crecan en rivalidad, dada la
notoria divergencia de sus intereses. La doble
desarticulacin econmica y del poder poltico
del Ecuador incipiente lo sumieron en una poca
de repetidos en- frentamientos regionalistas
que hizo que ya en fecha tan tem- prana como
1830 al conformarse la Repblica Juan Jos
Flores, percatado de las rivalidades regionales
existentes y ante las condiciones impuestas por
los grupos dominantes de Cuen- ca y Guayaquil,
elabor el Reglamento de Elecciones, dictado por
la Primera Asamblea Constituyente de Riobamba,
en la que se determin una representacin
similar para los departamentos de
Quito, Guayaquil y Cuenca.
poca garciana. Una de las caractersticas
sobresalientes de la presidencia de Garca
Moreno fue el afn por consolidar el Es- tado
nacional. Dicho proceso signific la superacin
de una etapa inicial anrquica, estableciendo
un entendimiento entre los sectores de la clase
dominante en pugna.
Una de las caractersticas sobresalientes del
presidente gua- yaquileo fue su afn por
proteger al Estado nacional de la fragmentacin
existente
entre
los
sectores
dominantes de las tres principales regiones del

pas (los departamentos de Guayaquil, Azuay y
Quito). En efecto, entre 1860-1875, basado en
una ideologa centralista y teocrtica y
aplicando un aparato represi3
Enrique Ayala Mora, Fundacin de la Repblica: Panorama

histrico 1830-1859, en: Enrique Ayala Mora, ed., Nueva
historia del Ecuador, vol. 7, poca republicana, Corporacin
Editora Nacional-Grijalbo, Quito, 1988:152ss.
vo y eficaz, busc disciplinar a los caudillos

locales en bsqueda de sentar las bases
esenciales para estructurar una unidad nacional y vincularla al mundo europeo.
Entre las acciones integradoras de la
Sierra con la Costa emprendidas por Garca Moreno
hay que mencionar el impulso de la construccin
de ferrocarriles y en particular la carretera
que une a Quito y Guayaquil. En el mbito
econmico, se destaca su decidida intervencin
en los frentes bancario y de infraestructura,
ste ltimo dirigido especialmente a las
comunicaciones.
Prueba
de
esta
vigorosa
intervencin es el incremento de los ingresos
fiscales que pasan de 1451.711 pesos en 1868 a
3064.130 en 1873.
La poltica integracionista mantenida por
Garca Moreno llev a la cohesin econmica y
administrativa del pas. El duro lder se
convirti
en
el
unificador
del
estado
ecuatoriano y en el agente que posibilit la
continuidad de la estructura poltica.
Revolucin liberal. El Viejo Luchador, Eloy
Alfaro es, sin duda, un defensor del Estado
unitario e integrado, objetivo que se expresa en
mltiples acciones y cambios llevados adelante
durante su gobierno.
Destacan
especialmente
la
poltica
de
separacin del Estado con la Iglesia Catlica
que se concret en la Ley de Patronato (1899) y
el impulso a la transformacin de la estructura
del r- gimen poltico ampliando los derechos
sociales y polticos de los ecuatorianos.
Alfaro puso atencin en el aumento de
inversiones estatales tendientes a mejorar la
capacitacin y preparacin de los recursos
humanos.
En
este
sentido,
sobresale
la
promulgacin de la Ley de Instruccin Pblica.
La iniciacin de reformas que lider estaban

dirigidas a dotarle al Estado de un mayor
control territorial y social, consolidando un
aparato burocrtico que impuso su influencia
sobre las municipalidades, instancias, por
excelen- cia, de los poderes locales y
regionales.
En el plano econmico-social, llev a cabo

un conjunto de acciones dirigidas a vincular
dinmicamente las regiones, entre las que se
destaca la construccin del ferrocarril y el
inicio del proceso de articulacin de la
agroexportacin capitalista costea con la
agricultura y produccin artesanal manufacturera
serra- na. Tom medidas para avanzar en el
poblamiento y suplir la demanda de mano de
obra de la Costa, garantizando el flujo demogrfico y laboral Sierra-Costa.
Revolucin Juliana (9 de julio 1925).
Ejecutada por la joven oficialidad del Ejrcito
ecuatoriano, estuvo orientada a combatir la
hegemona de la bancocracia y las oligarquas de
aquellos aos. Esta Revolucin, definida como el
primer esfuerzo por de- linear el perfil
modernizador de la administracin pblica,4 en su
afn de responder a las exigencias de una
sociedad en franca expansin capitalista, sent
las bases de un Estado ms estructu- rado, desde
un punto de vista tcnico, administrativo y
financiero, caracterstica que explica el
calificativo de revolucin institucional.
El programa elaborado antes del golpe
militar buscaba, entre otros objetivos: la
centralizacin de las rentas pblicas tanto en
su recaudacin como inversin; la formacin de
un plan de inversiones de obras pblicas; el
fomento de la instruccin pri- maria; la
implantacin de leyes que tiendan a dignificar a
la raza indgena; la creacin un impuesto
progresivo de acuerdo a la capacidad de los
contribuyentes.5
En relacin con el Estado logr recuperar la
potestad de s- te para administrar los recursos
provenientes de los gravmenes a los alcoholes,
aguardientes y tabacos, revisar el arancel de
aduanas, tasas portuarias, derechos consulares

y ley de timbres; y, fi-
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, CORDES y Centro de

Investigacin y Pro- mocin Iberoamrica-Europa (CIPIE),
Quito, 1999:28.
Juan Paz y Mio Cepeda, Revolucin Juliana. Nacin, Ejrcito y
bancocracia, ABYA YALA, 2000:25.
nalmente, reglamentar los impuestos sobre las

herencias, legados y donaciones.
En definitiva, se trataba de un programa
reformista que tena en mira al Estado como
aparato institucional.
Las obras y acciones que realiz la Junta
Provisional de Go- bierno derivada de la
Revolucin, frente a la bancocracia, como es
obvio imaginar, fueron rechazadas por la banca
costea, lo que desat en Guayaquil la defensa
regionalista y autonmica.
La centralizacin de las rentas buscaba
racionalizar la tributacin de acuerdo a la
capacidad financiera del contribuyen- te. Con
similar intencin se crea el impuesto nico
anual sobre los predios rsticos y la obligacin
de crear los catastros y las alcabalas.
En contraste con el modelo de Estado
liberal, comenta Juan Paz y Mio:
La Revolucin Juliana y el gobierno de la
primera Junta Provisional articularon un nuevo
modelo de Estado-Nacin, basado en tres nuevas
orientaciones: en primer lugar, la imposicin
del inters de la nacin, representado
precisamente por el Estado, sobre los intereses
privados, lo que signific una clara ruptura
de los principios liberales anteriores; en segundo
lugar, la imposicin de la autoridad poltica,
centralista e institucional del Estado, como
aparato de expresin de lo nacional, sobre los
fraccionamientos regionales, sociales, partidistas
o de grupo y sobre el juego de fuerzas
tradicionales; y, en tercer lugar, la
institucionalizacin de la cuestin social
ecuatoriana, como poltica de Estado, que pas a
ser un rasgo nuevo en la constitucin de la
nacin ecuatoriana.6
El esfuerzo racionalizador a la vez que

centralizador del aparato estatal emprendido por
la Revolucin Juliana, bajo el gobierno de
Isidro Ayora, se concret en la elaboracin y
promulgacin de las leyes: Orgnica de
Hacienda, General de Bancos,
6
Idem:72.
Orgnica de Aduanas, de Rgimen Monetario y de

Cambios
Internacionales.
Estas
leyes
permitieron la creacin del Banco Cen- tral, la
Contralora
General
de
la
Nacin
y
la
Superintendencia de Bancos.
El boom bananero de los 50. Un elemento
histrico de cru- cial importancia es, sin duda,
el auge en torno a la produccin y exportacin
del banano, fenmeno que se expresa en un
explci- to esfuerzo de modernizacin del
Estado.
En efecto, en esta poca el aparato estatal
crece y se diversi- fica significativamente. Uno
de los indicadores clave de este crecimiento
es el aumento del Presupuesto del Estado y de la
inversin pblica. sta ltima aumenta del 16%
en 1950 al 22,5% en apenas cinco aos (1955).
En el empeo modernizador se ubican las
reformas emprendidas por el presidente Galo
Plaza respecto de la racionalizacin y
especializacin de la administracin pblica
(Proyecto de Ley de Carrera Administrativa y del
Reglamento aprobados por el Congreso de 1952);
la creacin de organismos de crdito y fomento
de la produccin tales como el Instituto de
Fomento (1965), la Comisin Nacional de Valores y
posteriormente
la
Corporacin
Financiera
Nacional.
De igual forma se podra entender el sentido
de las polticas estatales proteccionistas y de
infraestructura fsica (en especial carreteras),
emprendidas por el Estado, orientadas a la
produccin
agrcola:
banano,
azcar
y
secundariamente cacao y caf.
Otra expresin de la intencin de fortalecer
al Estado fue la creacin de la Junta Nacional
de Planificacin (JUNAPLA, 1954), organismo cuya
meta era iniciar un proceso gradual de
racionalizacin de la accin estatal mediante la

planificacin. Es- te proceso cont con el apoyo
del Banco Interamericano de De- sarrollo (BID) y
de la Comisin Econmica para Amrica Latina
(CEPAL), quienes conceban al Estado en ese
momento como motor e impulsor del desarrollo
econmico y social.
La
creacin
de
entidades
autnomas
constituye otra manifestacin del proceso
centralista que se evidencia particularmente
en
el
fortalecimiento
del
bipolarismo
Guayaquil-Quito
con
evidentes
resultados
debilitadores de los gobiernos seccionales.
Dcada de los 60. Esta dcada tambin se
halla empeada en un proceso incipiente de
modernizacin que se centra en cuatro
aspectos: agrario, industrial, reforma fiscal y
reforma administrativa.
En el mbito agrario, se destaca la Ley de
Reforma Agraria (1964) destinada a modernizar el
agro e integrar al campesino a la vida
nacional, impulsar la constitucin de empresas
agropecuarias
eficientes,
basadas
en
relaciones
salariales
y
operar
una
redistribucin de la propiedad y de los
ingresos. La modernizacin del agro serrano
sera a la postre una de las banderas del desarrollismo, sumada a la necesidad de encontrar
una salida al modelo agroexportador. Esta
alternativa se proyecta inicialmente en las
propuestas de la CEPAL y luego en el proceso
impulsa- do por la Alianza para el Progreso
(ALPRO).
En el mbito industrial (caracterizado por la
misma CEPAL como un intento de crecimiento
hacia adentro), se buscaba generar una
burguesa moderna que pudiera contrarrestar la
influencia de la oligarqua agroexportadora
y de la clase terrate- niente en la estructura
del Estado. El desarrollo industrial era visto
como el nico mecanismo a travs de cual el
Ecuador po- da terminar su situacin de
dependencia y el intercambio ine- quitativo
impuesto
por
el
mercado
internacional,
superando su exclusiva condicin de productor

de materias primas .7
El Estado, en el afn de impulsar el
desarrollo industrial, em- puja un conjunto de
reformas a la Ley de Fomento Industrial expedido en 1957, 1962, 1965 y 1967, que se
traducen en el incremento de las ventajas y
beneficios tributarios y de otra clase para el
sector industrial. En esa direccin se crean o
transforman
7
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob.Cit:32, 33.
una serie de instituciones para afrontar las

funciones de la nueva poltica industrial,
entre ellas: el CENDES, entidad de promocin
(1962); la Comisin de Valores Corporacin
Financiera Nacional (1964) creada con el
objetivo de transferir capitales al sector
industrial; y el Servicio de Capacitacin
Profesional SE- CAP (1967). En 1965 se dict la
Ley de Normalizacin de Pesas y Medidas y una
reforma a la Ley de Aranceles, que actualizan
las tarifas arancelarias para brindar una mayor
proteccin a las industrias.
La reforma fiscal tena como objetivo
fundamental centralizar el cobro de los
impuestos dispersos hasta ese momento en un
gran nmero de entidades regionales y autnomas
simpli- ficando el sistema tributario al
reemplazar una gran variedad de impuestos de
bajo rendimiento, por unos cuantos de carcter
nacional. En esa lnea se reform el impuesto
progresivo a la renta, con el propsito de
facilitar su recaudacin; se cre un impuesto
a las ventas que se aproximaba a un impuesto al
valor agregado. Con estos y otros cambios
realizados se logr un incremento en la carga
tributaria desde 15 % del PIB en 1960 a 18,5% en
1970 .8
Con relacin a la reforma administrativa,
se plantearon dos propsitos esenciales:
a) Mejorar y modernizar la estructura del sector

pblico. Con dicha finalidad se reorganiz la
estructura
ministerial,
se
crearon
nuevos
rganos sectoriales y regionales, se cre la
Oficina Nacio- nal de Personal y se expidi la
Ley de Servicio Civil y Carrera Ad- ministrativa;
y, b) consolidar y ampliar el sistema de
planificacin, para lo cual se adopt el Plan
General de Desarrollo Econmico y Social 1964-
1973. Este Plan gui la poltica de inversiones

del Gobierno y sus entidades adscritas e
influy, en cierta medida, en la orientacin de
los
empresarios
privados
hacia
objetivos
prioritarios.
8
Salgado, G., Del desarrollo al espejismo, Universidad Andina, CEN, Quito,

1995:41.
La finalidad de la intervencin del Estado

en estas cuatro reas estratgicas era lograr
una transformacin social y econmica, a la
vez que sentar las bases de un nuevo rgimen
social de acumulacin con el objeto de
fortalecer el rol del Estado frente a los
sectores tradicionales que concentraban el
poder, y convertirse de esta manera en un
rgano tcnico capaz de organizar y orientar
el manejo de la economa hacia el desarrollo. 9
La puesta en marcha de esta serie de
reformas pretenda que el Estado se convirtiera
en una pieza clave dentro del proceso de cambio
de las estructuras tradicionales de la sociedad,
condicin bsica para el desarrollo. Pero a
pesar de que fue evidente el de- seo del Estado
en la dcada de los 60 de emprender un proceso de reformas dirigidas a reorganizar la
sociedad, las metas y objetivos trazados no se
cumplieron, entre otras causas, porque no se
cont con el apoyo de los sectores econmicos y
grupos dominantes afectados en sus intereses por
las reformas antes anotadas.
El boom del petrleo y el crecimiento del
Estado. Una nueva etapa de modernizacin se
inicia a finales de la dcada de los 70 con el
petrleo, produccin que estar acompaada con el
incremento de la inversin externa.
En efecto los ingresos generados por las
exportaciones petroleras permitieron, adems
de una profundizacin de las polticas de
reformas estructurales, la autonoma poltica
del Estado respecto de los grupos dominantes
exportadores. El poder econmico alcanzado por
el Estado conlleva una redefinicin de la
relacin estructural y corporativa con dichos
grupos.
Este desplazamiento del poder hacia el

Estado le permiti actuar con independencia de
los grupos de presin tradicionales; este
factor, sumado a la capacidad tcnica acumulada
en el Esta- do y en la burocracia, posibilitaron
la transicin hacia una sociedad moderna. De
esta manera el Estado asumi
vigorosamente
9
CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob. Cit:32.
el rol de eje de la transformacin encaminado

hacia un nuevo modelo de acumulacin, cambio que
estuvo sustentado en dos pilares fundamentales:
la industrializacin respaldada por todos
los recursos del Estado y la reforma agraria.
El liderazgo asumido por Estado como eje
fundamental de las transformaciones sociales y
econmicas
enmarcado
en
una
poltica
desarrollista, demandaba el manejo efectivo de
los ingresos originados por el petrleo y en
particular su propio fortalecimiento como
aparato, en el mbito institucional y tcnico.
Es- to implic una ampliacin y diversificacin
de la estructura administrativa del Gobierno,
lo que fue posible gracias a los fondos fiscales
originados por el petrleo y que se tradujo en
la creacin y fortalecimiento de una variedad de
dependencias pblicas y privadas.
La incidencia de los recursos provenientes
de la exportacin petrolera en el crecimiento
del Estado se manifest en aspectos tales como
el aumento de la inversin extranjera directa,
que pa- s de 7,4 millones de dlares en 1965 a
50 millones en 1969 y a 70 millones en 1970. En
el perodo 1967-1972, la inversin extranjera
alcanz 370 millones de dlares.
El monto de las asignaciones de las rentas
petroleras al Go- bierno Central aument de
852,4 millones de sucres en 1972 a 9.031,4 en
1978. Una parte importante del excedente de la
renta petrolera se orienta al fortalecimiento y
diversificacin de la industria metalmecnica,
de productos secundarios para elaboracin de
artculos elctricos, al ensamblaje de vehculos
y
a
la
construccin.
Y
aumentaron
las
exportaciones: de 190 millones de dlares en
1970, a 1.200 millones en 1977. Entre agosto de
1972 y diciembre de 1978, ms de 60 mil millones
de sucres entraron en las arcas fiscales.
La relacin gasto del Estado (sector pblico

consolidado) con el PIB, pas de 24,1% al
comenzar la dcada de los 70, a 36,1% en 1980.
El gasto del sector pblico aument de menos de
8.000 millones de sucres en 1970 a ms de 105
mil millones en 1980. El resultado fue un
aumento del Presupuesto del
Estado,
que pas de 5.000 millones sucres en 1970 a 27.000

en 1977. Y de
44.542 millones en 1980 a 53.600
millones en 1981.
El Estado inicia su intervencin en sectores
estratgicos:
energtico
(CEPE),
elctrico
(IETEL), transporte areo y marti- mo (TAME Y
FLOPEC). En esta lnea se fortalecen los
organismos planificadores y de estadsticas
nacionales: CONADE, CO- NACYT, INEC, y se crean
el Instituto Ecuatoriano de Crdito Educativo
(IECE), la Secretara Nacional de Informacin
Pbli- ca (SENDIP), el Instituto Nacional de
Patrimonio
Cultural,
(INPC)
entre
otros
organismos
pblicos
nacionales.
Como
resultado, entre 1972 y 1980 el nmero de
trabajadores estatales creci en ms de 140.000.
La participacin estatal en la economa se
profundiza y di- versifica. Hasta 1970, haba 51
empresas estatales; para 1979, se haban creado
65 empresas ms, especialmente en el mbito industrial y agroindustrial. Entre 1970-1979, las
Fuerzas Armadas adquirieron o crearon 15
empresas.
En este perodo tambin se pusieron en
vigencia algunos instrumentos de control
ciudadano e institucional, como la Ley de
Seguridad Nacional y la Ley de Partidos
Polticos.
En sntesis, las cifras y datos consignados
ponen en evidencia la tendencia centralista
desarrollada por el Estado en la dcada de los
70. Esta tendencia se ver finalmente apoyada
con el triunfo de la Constitucin de 1978, que
legitimaba un amplio papel del Estado en el
proceso de desarrollo econmico y social
nacional, y de reafirma la existencia de
sectores estratgicos de la economa, asignando
su manejo al Estado, con lo cual confirma- ba su
papel como eje redistribuidor y activador del

crecimiento econmico.
Crisis del modelo centralista de
Estado
En
contradiccin
con
el
discurso
anticentralista del ex presidente Len Febres
Cordero, durante su gobierno se
contina
con la tendencia centralizadora. A pesar de

ello, la crisis econmica desatada a partir
de 1982 incidi profundamente en la concepcin y organizacin del Estado. Estos
cambios se evidencia- ron en el inicio de un
proceso de reestructuracin jurdica del
Estado, el debilitamiento del papel de los
organismos seccionales, en especial a travs
de la creacin de las unidades ejecutoras
dependientes del Gobierno Central, y en el
aumento de la deuda externa: de 241,5 millones
de dlares en 1970 a 4.651 en 1980 (3.530
millones sector pblico, 1.125,5 millones sector
privado). Durante el quinquenio 1976-1980, la
deuda pblica casi se duplic cada ao.
No hay que olvidar que la tendencia
centralizadora estuvo auspiciada, al menos hasta
la dcada de los 60, por agencias internacionales
de
asistencia
crediticia
y
tcnica. Para fines de la dcada, se comenz a
reconocer que la centralizacin no haba
alcanzado las metas para las que fue creada,
pues la brecha entre ricos y pobres aumentaba,
los niveles de vida de los grupos ms
desfavorecidos declinaban y el nmero de personas
en pobreza absoluta se dispar.
Resurgimiento de las propuestas de
descentralizacin y autonoma
A comienzos de la dcada de los 70,

reaparece el inters por descentralizar la
autoridad para el planeamiento y la administracin, por la evidente desilusin de los
resultados del centralismo planificador, incapaz
de ofrecer soluciones a los problemas econmicos y sociales locales. En un contexto de
modernizacin tarda y desordenada, se constata
que a medida que las socieda- des se vuelven ms

complejas y las actividades del gobierno se
expanden,
es
ms
difcil
planificar
y
administrar efectiva y efi- cientemente y suplir
las demandas sociales locales.
A lo sealado se suman otros hechos: la
crisis del Estado centralista; la creciente
complejidad de las responsabilidades
y
atribuciones del Gobierno Central, causado por

el aumento de demanda de servicios y expansin
de actividades y, contradictoriamente, la
prdida paulatina de la capacidad econmica,
poltica y administrativa del Gobierno Central
y, por tanto, mayor presin y conflictividad con
los gobiernos locales. Por otro lado, el aumento
desmesurado y desordenado de municipios (minifundizacin municipal) provoca una creciente
presin de las microoligarquas locales por
obtener mayores transferencias de recursos y
genera una demanda de mayor autonoma en especial
respecto
de
las
transferencias
no
condicionadas.
Reflexiones
Del rpido recorrido efectuado por la vida

nacional,
queda
demostrado
que
los
temas
descentralizacin, autonomas y regionalizacin,
en menor medida, no son nuevos en la historia
poltica y administrativa ecuatoriana. No
extraa por lo tanto su constante reaparicin en
la escena poltica, an ms si se tiene en
cuenta que la legislacin construida en los
ltimos aos no enfrenta, en forma estructural
ni flexible, estos temas; al contrario, los
reduce a combatir el centralismo y a enfocar el
debate exclusivamente en la descentralizacin
administrativa, mientras deja de lado temas
peligrosos o conflictivos como la regionalizacin,
las
autonomas
y
por
cierto
el
federalismo.
Desde la Independencia ecuatoriana han
estado
presentes
el
centralismo
y
el
regionalismo, entendido ste ltimo como el
poder poltico que surge de las regiones para
contrarrestar la intervencin autoritaria del

Gobierno Central.
La tendencia regionalista se ha manifestado
de manera constante desencadenando conflictos en
diversos momentos. Las causas principales han
estado,
en
su
mayora,
relacionadas
con
intereses econmicos, as como con elementos
histricos,
geogrficos,
culturales
y
polticos, y tambin con la prdida paulatina
de los subgobiernos de sus espacios de
autonoma, ya sea por
absorcin de atribuciones por parte del Gobierno

Central, ya
por abdicacin o por cesin de
responsabilidades al Poder Cen- tral, rompiendo
su consolidacin como poder compensador y
estructura
reproductora
de
democracia
y
participacin social. La conjuncin de estos
factores explica, en buena medida, el carcter
arraigado del sentimiento regionalista en el
Ecuador.
Podemos adems concluir entendiendo al
centralismo como un proceso histrico
social, que si bien en sus inicios facilit la
incorporacin del pas a la modernidad a
travs de un proceso de concentracin del
poder bipolar, posteriormente, adems de
debilitar
a
los
organismos
seccionales,
deform la estructura democrtica y facilit
la concentracin de poder de los grupos
dominantes, localizados particularmente en las
dos ciudades principales, Quito y Guayaquil.
CAPTULO 2
Elementos conceptuales
En la mayora, sino en la totalidad de los

eventos en los que se tratan los temas de
descentralizacin, autonomas, regionalizacin
y federalismo, el problema conceptual ha estado
ausente, en algunos casos por desconocimiento de
sus contenidos, y en otros, por la variedad
doctrinaria e ideolgica desde los cuales pueden
abordarse dichos temas.
En estos eventos se ha podido encontrar
adems una marcada resistencia a debatir los
conceptos, bajo pretextos como que no hay que
hacer teora, que estamos hartos de ella, o
que es mejor ponerse de acuerdo en aspectos
prcticos como distribucin de los recursos
provenientes del centro o de aquellos que se
recaudan en los otros niveles de gobierno. Al
considerar los temas desde esta ptica
superficial, no se plantean sus caractersticas esenciales y alcances y por lo tanto se
dejan de lado importantes aspectos de fondo
como, por ejemplo, las obligaciones que el
Gobierno Central tiene en relacin con la deuda
externa y la deuda social interna; los servicios
que no son de su competencia; y, algo muy
importante, la capacidad de asumir obligaciones,
responsabilidades y atribuciones por parte de

los organismos seccionales.
Todos los aspectos anotados arriba, entre

otros, son de fundamental importancia en el
momento de tomar decisiones respecto del grado
y tipo de descentralizacin -autonoma, de la
posibilidad de organizar o reconocer regiones
configuradas en forma horizontal o vertical, o
de cambiar la estructura unitaria del pas por
una federal. Para una referencia rpida sobre
los modelos de Estado, ver el Cuadro 1.
Hay
que
reconocer
que,
salvo
las
definiciones expresadas en la Constitucin y
leyes cuya interpretacin corresponde solamente al legislador, las dems pueden tener
alcances variados y limitados. En este sentido
vale
aclarar
que
no
es
posible
hacer
generalizaciones de estos conceptos pues el
contexto institucional, poltico e ideolgico
en que nacen es muy diverso.
Como es fcil de suponer, la literatura
especializada revela posiciones ideolgicamente
contrapuestas al configurar conceptos. Esta
situacin
puede
conducir
a
falsos
o
inconsistentes consensos ya sea por la profunda
dosis de ambigedad conceptual o por el carcter
polismico de determinadas definiciones generales. Tal es el caso, por ejemplo, del trmino
descentralizacin.
Al
respecto,
Jos
Luis
Coraggio seala que bajo tal denominacin se
cobija un espectro de posiciones ideolgicas que
va desde el FMI, la nueva derecha, hasta
representantes de la nueva izquierda.
Siguiendo con el ejemplo, respecto de la
descentralizacin, hay quienes la conciben como
un instrumento del Estado para traspasar la
gestin de los servicios estatales a los
usuarios locales, dentro de una perspectiva
desestatizante; otros, la consideran como la
panacea para los problemas de inoperancia y
caducidad del Estado central, capaz de producir
18 / Lautaro Ojeda
por
Segovias sola todo un cmu- lo de cambios
sociales. Los neoliberales, por su lado,
encuentran a la descentralizacin como un
mecanismo funcional a sus proyectos de
privatizacin y de las funciones del Estado.
Algunos progresistas, en cambio, la ven como
un instrumento poltico de reforma del Estado,
por su carcter potencialmente democra- tizador,
al posibilitar la transferencia de competencias
y recursos desde un poder central.
Formas de
Estado
UNITARIO
FEDERAL
Caractersticas
Ecuador es Estado unitario con
gobierno de administracin
descentralizada (Art. 1, inc. 1
Constitucin), lo que implica
que
tiene
un
Congreso
Nacional, un mismo y nico
Jefe de Estado y de Gobierno y
una misma Funcin Judi- cial,
para todo el territorio y para
sus habitantes. (Julio C. Trujillo).
Tiene un solo orden jurdico
para todo el territorio y cuyo
poder poltico se ejerce desde
la
estructura
central
de
gobierno, de modo que toda la
operacin gubernamental
Pluralidad de entes de poder
soberanos, coordinados entre
s, de que implica la
coexistencia de normas jurdicas vlidas para todo el
territorio y otras que solo rigen
en las unidades territoriales
que integran la federacin.
El gobierno federal dispone de
poderes indispensables para
garantizar la unidad poltica y
econmica del pas.
Cada unidad tiene la facultad
para dictar sus propias leyes,
elegir sus propios gobernantes
y crear sus tribunales de
justicia, dentro del marco de
una ley o constitucin superior,
Cuadro 1: FORMAS DE
ESTADO
Propuestas o
posiciones
Buena parte de las propuestas
reconocen la necesidad e
importancia de mantener la
organizacin del Estado actual,
pero con determinados cambios,
en
algunos
casos
substanciales, que permitan
descentralizar el poder y los
recursos en forma equitativa,
solidaria y transparente.
Condicio
nes
No
requiere
cambios
constitucionales
esenciales,
sino ms bien una normatividad que responda a la
necesidad de volver efectiva la
transferencia de poder y de
recursos desde el Gobier- no
central hacia los gobiernos
subnacionales.
Ms que de propuestas de Reformar la Constitucin, que

federalismo, se trata de define al Estado ecuatoriano
"demandas" o posiciones como unitario.
incipientes
y
espordicas,
originadas en determinados
grupos polticos de Guayaquil y
de Machala.
Viabilid
ad
Aparentemente
el
mantenimiento de la forma de
organizacin
del
Estado
vigente es la opcin menos
desesta- bilizadora posible, lo
cual no implica que responda
a
las
demandas
generalizadas
de
cambio
de
modelo
y
de
prcticas
centralistas.
No cuenta con respaldo social

y poltico significativo.
Las "demandas" federalistas
han ido perdiendo fuerza, al
punto de desaparecer en la
opinin pblica.
La
descentralizaci
n en
/ 19
Formas de
Gobierno
DESCENTRALIZ
ADO
Caractersticas
La Ley de Descentralizacin (Art.
No.
3) define la descentralizacin
como
la
"transferencia
definitiva
de
funciones,
atribuciones, responsabilidades
y recursos, de que son titulares
las entidades de la Funcin
Ejecutiva hacia los gobiernos
seccionales
Autnomos
a
efectos
de
distribuir
los
recursos y los servicios de
Cuadro 1: FORMAS DE
GOBIERNO
Propuestas o
posiciones
Un grupo de propuestas plantea
que la legislacin existente
constituye la base para el
desarrollo
de
procesos
de
descentralizacin profundos.
Otro grupo pretende combinar
las propuestas de autonoma
provincial o regional con la
legislacin
de
descentralizacin vigente.
Condicio
nes
Es
necesario
generar
una
nueva legislacin o reformar
la legislacin actual para
armonizar con las disposiciones
constitucionales
vigentes.
Viabilid
ad
Probablemente
son
las
propuestas ms factibles, lo
que no significa que sean la de
mayor
consenso
o
conveniencia para el pas.
Otros: la condicin necesaria

para que se concreten sus
propuestas implica cambios
constitucionales y legales.
Autonoma es la potestad que

dentro del Estado pueden gozar
municipios,
provincias
y
regiones u otras entidades,
para regir intereses peculiares
de la vida interior, mediante
normas
y
rganos
de
gobiernos propios.
La mayora de las propuestas

gira alrededor del logro de
mayores y mejo- res niveles de
autonoma en el mbi- to
econmico e impositivo de los
recursos transferidos o de los
obtenidos
en
la
unidad
territorial respectiva.
Probablemente el aspecto ms
con- flictivo de las propuestas
econmicas
radique
en
la
transferencia y manejo de los
recursos obtenidos en la unidad territorial respectiva. Esta
condicin exige que se
disponga de una completa y
confiable informacin sobre
los requerimientos econmicos
del gobierno central y de los
Salvo
las
posiciones
ms
radicales,
las
propuestas
autonmicas
son,
probablemente las ms viables
y de iniciacin casi inmediata.
regionalizacin
se
REGIONALIZAD La
fundamenta en la existencia
O
de regiones o reas econmicas, sociales y culturales
diferenciadas y definidas a
partir del dominio territorial
que ha persistido a travs del
tiempo.
Las propuestas presentadas son

muy variadas pues comprenden
desde el rediseo de la divisin
poltico administrativa hasta la
posibilidad de conjugar la
estructura actual con una regionalizacin parcial o total en
forma gradual.
Dependiendo de la radicalidad
de las propuestas se requerirn
reformas
constitucionales
integrales o parcia- les.
Mientras menos radical sea la

propuesta de regionalizacin,
ms viable podra ser su
puesta en prctica. Al parecer,
la crisis actual no es una
condicin
favorable
para
emprender un proceso de
regionalizacin inmediato y
global, lo que no excluye la
posibilidad
de
que
pueda
iniciarse, en forma gradual y
puntual o combi- nada con el
fortalecimiento
de
las
autonomas regionales.
AUTONOMICO
Las
propuestas
enfatizan
--segn el caso-- en variables
territoriales, productivas o
culturales y proponen cortes
regionales
horizontales,
verticales o combinados entre
s, o con otras formas de
organizacin
del
Estado
Nota: Algunos constitucionalistas son partidarios de concebir a la autonoma como una forma de Estado antes que como una forma
de gobierno. Elaborado por: Lautaro Ojeda.
2
0
/
La
ut
ar
o
O
je
da
La ambigedad conceptual descrita explica

los diversos usos que se hacen del trmino
descentralizacin. sta ha sido empleada como
una respuesta a la insurgencia en Colombia; como
un
mecanismo
frreo
de
control
popular
descentralizado de competencias y funciones como
ocurri en el conocido caso de Chile, durante el
perodo de la dictadura militar; como una instancia de privatizacin del Estado en los
Estados Unidos; como un escapismo de los
compromisos del Estado ante crecientes demandas sociales en Mxico, etc.
Precisamente con el propsito de disponer de
elementos conceptuales que permitan guiar el
debate, as como avizorar las consecuencias
posibles de las decisiones que se adopten, es
necesario precisar los conceptos y trminos
claves que, en forma reiterada, se han puesto
sobre el tapete en los debates. Con tal objetivo se ha procedido a buscar en la bibliografa
disponible informacin bsica sobre dichos
conceptos, procurando tener en cuenta diferentes
fuentes doctrinarias y autores de diverso origen.
A continuacin se recogen textualmente los
conceptos considerados claves para el debate.
Salvo se indique expresamente, todas las citas
pertenecen a la obra y autor citados. En
algunos
casos, se aaden breves comentarios u
observaciones.
Autarqua. Gustavo Juan De Santis1 dice:
Seguramente de las formas de descentralizacin
administrativa, la ms difundida y acabada en
trminos de considerar los elementos que la
definen sea la entidad descentralizada
autrquica que se ubica en el primer grado de
descentralizacin propia y que se caracteriza
por poseer los siguientes elementos:
22 / Lautaro Ojeda
Segovia
Constituye una persona jurdica de carcter

pblico (estatal),
Realiza fines pblicos (estatales),
1 Gustavo Juan de Santis, La descentralizacin poltica en el Estado
federal. La descentralizacin administrativa en Argentina.
Anlisis comparativo, en Anales 1. De- safos y perspectivas de
la descentralizacin, Ier. Congreso Interamericano del CLAD Sobre
la Reformas del Estado y de la Administracin Pblica, CLAD, BID,
PNUD, AECI, Caracas 1997:94.
Posee una competencia limitada a la norma que le

dio origen,
Posee una personalidad y patrimonios propios.
Como
se
advierte
contina
la
caracterstica ms sa- liente est constituida
por la capacidad de administrarse a s misma,
pero siempre de conformidad a una norma superior
que
le
es
impuesta.
Ello
acarrea
una
consecuencia
de
la
mayor
gravitacin
consistente en la desaparicin de la relacin
jerrquica entre el ente autrquico y el
rgano central, la que pasa a ser sustituida
por el control administrativo como resultado de
que no existe delegacin de competencias sino
distribucin de ellas. Esto es lo que supone
tambin la autarqua.
Autonoma. G.
Cabanellas:2 Estado
y
condicin del pueblo que goza de entera
independencia, sin estar sujeto a otras leyes
que a las dictadas por l y para l.
Caracterstica
Jurdica
de
entes
integrantes de la Adminis- tracin Pblica de
expedir su propia normatividad subordinada al
ordenamiento jurdico estatal.3
Guillermo Ramrez Hernndez:4 Situacin en
la cual una parte dentro de un todo disfruta
de una cierta libertad para tomar aquellas
decisiones
que no afectan al
conjunto.
Potestad que dentro del Estado pueden gozar
municipios, provincias, regiones u otras
entidades
de
l,
para
regir
intereses
peculiares de su vida interior, mediante
normas y rganos de gobierno propios.
Rodrigo Borja:5 Desde el punto de vista
etimolgico, se lla- ma autonoma la sociedad o
entidad que se rige por su propia
2
3
Guillermo Cabanellas, Diccionario de Derecho Usual, Tomo I,

Bibliogrfica Ome- ba, Buenos Aires, 1962:243.
Glosario de Trminos del Estatuto del Rgimen Jurdico
Administrativo de la Funcin Ejecutiva, R.O. 411, 2do. Spto., 31
marzo 1994.
Guillermo
Ramrez
Hernndez,
Conceptos
sobre
descentralizacin, en: Rev. Fe- deralismo y Desarrollo,
BANOBRAS, Mxico, octubre-noviembre y diciembre de 1997:133-134.
Rodrigo Borja, Enciclopedia de la Poltica, Fondo de Cultura
Econmica, Mxico, 1997:56.
ley, es decir, que no depende de una norma que

no sea la suya. La autonoma sin embargo no es
soberana. Los entes autnomos gozan de la
facultad de decidir sobre sus asuntos pero estn
sometidos a la soberana estatal.
Federico Castillo Blanco:6 La autonoma
local es un principio general que regula la
organizacin del Estado y que, por tanto, como
principio
orientador
de
la
estructura
territorial, goza de eficacia trascendente. No
obstante, el alcance del mismo es limitado, se
concreta en el marco y en el conjunto de poderes
constituidos y su ejercicio slo es legtimo en
el mbito que le es propio, de tal forma que no
cabe invocar la autonoma local para impedir
el legtimo ejercicio por las dems instancias
del Es- tado de sus competencias.
Autonoma administrativa. G. Cabanellas:7
Libertad que le concede a una regin, provincia,
pueblo o ciudad para dirigir, segn normas y
rganos propios, todos los asuntos concernientes a su administracin regional, provincial o
municipal.
Balcanizacin. En el contexto del debate
sobre descentralizacin-autonoma, algunos
polticos y analistas nacionales han expresado,
a modo de metfora, su preocupacin por el
riesgo que correra el pas de balcanizarse,
es decir, de entrar en una vorgine autonomista
que conduzca al Estado a una multifragmentacin de caractersticas violentas. Anne
Mara Bentili dice:8 Es un trmino poltico que
significa dividir una entidad conti- nental,
subcontinental
o
regional
en
unidades
polticamente se- paradas y hostiles entre s.
El trmino balcanizacin tiene su origen en la
fragmentacin
en
diferenciadas de la
6
7
8
unidades
polticas
Federico Castillo Blanco, Garantas jurdicas de la autonoma

local e iberoamericana: una reflexin desde el rgimen
local espaol, en: Federico Castillo Blanco, coord.,
Estudios sobre Gobiernos Locales, Unin Iberoamericana de
Municipalida- des, Granada, 1998:165.
Rodrigo Borja, Ob. Cit:243.
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci y Guanfranco Pasquino,
Diccionario de Polti- ca, S.XXI, editores, 10 edicin, Mxico
1997:137.
regin de los Balcanes, y particularmente en

las condiciones pre- valecientes en las
relaciones entre estos estados durante el
perodo de las guerras balcnicas (19121913).
Centralismo.
Rodrigo
Borja:9
Es
la
tendencia hacia la centralizacin exagerada,
indebida e inconveniente de la autoridad en la
organizacin poltica y administrativa del
Estado, en donde impera este sistema todo
depende de la voluntad de una autoridad focal
que concentra en sus manos la suma de atribuciones polticas y administrativas de la sociedad.
Este sistema entrega a la autoridad central
competencias
exclusivas
de
gobierno
y
administracin, en perjuicio de las dems
magistraturas pblicas. En l prevalece la
fuerza centrpeta. Todo nace y muere en un punto
central en el que se genera y del que parte la
autoridad.
Alejandro
Romn
Armendriz:10
Rgimen
poltico, administrativo y financiero en el
cual el poder pblico est concentrado, de
hecho o de derecho, en una organizacin unitaria
dirigi- da desde la capital de la Repblica, a
la que se confa la atencin de las necesidades
de todas las regiones, provincias y cantones del
pas.
En
Ecuador,
el
centralismo
mal
administrado
produce
regionalismo
negativo,
menoscabo de los rganos del rgimen seccional y
deterioro de la unidad nacional.
Centralizacin y descentralizacin. Fabio
Roversi-Mna- co:11 La centralizacin y la
descentralizacin en general (y en consecuencia
tambin la centralizacin y la descentralizacin
administrativas) no son instituciones jurdicas
unvocas sino frmulas que contienen principios y
tendencias, modos de ser de un aparato poltico

administrativo. Son, por lo tanto, directivas de
organizacin en sentido amplio, no conceptos
inmediatamente operativos.
9
10
11

Alejandro Romn Armendriz, Poltica: 650 Conceptos al alcance
de todos, IEP, IL- DIS, Guayaquil, 1993:38.
Norberto Bobbio, Ob. Cit.:471.
Adems, si es cierto que representan dos

tipos distintos y contrapuestos de ordenamientos
jurdicos, tambin es cierto que se trata de
figuras comparables en su totalidad solamente en
teora: en efecto, si por un lado la
descentralizacin total conduce a despedazar la
propia nocin de estado, tambin es conocido por
el
otro
el
carcter
utpico
de
una
centralizacin total en el estado moderno,
caracterizado
por
una
gran
cantidad
y
complejidad de fines y de funciones. Esto
significa que todos los reordena- mientos
jurdicos positivos estn en parte centralizados
y en parte descentralizados, es decir,
considerando
la
centralizacin
y
la
descentralizacin como dos valores posibles, que
no existe un sistema poltico-administrativo que
ste exclusivamente orienta- do hacia la
optimizacin del uno o del otro.
Por tanto, como consecuencia de la
combinacin
de
los
dos
principios,
muy
difcilmente, an para sectores limitados de la
organizacin de un estado, descentralizacin y
centralizacin estn en estado puro, sino que
aparecen como centralizacin y descentralizacin
imperfectos.
Osvaldo Hurtado:12 El centralismo, entendido
como la concentracin en el gobierno nacional de
todas o buena parte de las funciones poltica y
administrativa de un Estado as como de sus
recursos econmicos, en perjuicio de regiones,
provincias, ciudades y pueblos, en Amrica
Latina ha sido una prctica de antigua data que
se remonta a la Colonia. La vigencia, a lo largo
de cuatro siglos, de esta organizacin polticoadministrativa hizo que el centralismo
adquiera el carcter de valor cultural entre los
latinoamericanos.
Sealar cuatro razones que abogan para que

el problema del centralismo y la necesidad de la
descentralizacin reciban una mayor atencin de
los lderes de opinin latinoamericanos: La
concentracin del poder y de la administracin
en el Gobierno Central, no permite atender los
problemas y las demandas de las provincias y de
las regiones, a las que el
Gobierno
13
Osvaldo Hurtado, Estado, democracia y gobierno, en: Reforma

y Modernizacin del Estado, ILPES, CEPAL, NNUU, Santiago de
Chile, 1995:295-296.
regatea sus derechos marginndolas en la atencin de

sus necesidades.
La pobreza y las inequidades sociales que
han acompaa- do el desarrollo latinoamericano,
tambin se manifiestan en el orden geogrfico.
Ante el deterioro vertiginoso del medio
ambiente... co- mienza a plantearse la necesidad
de desalentar el desarrollo de las grandes
ciudades latinoamericanas y de promover el
progreso de las medianas y pequeas, lo que
implica, entre otras medidas, llevar adelante
drsticos procesos de descentralizacin.
Los municipios son las instituciones que
ms facilidades prestan para llevar adelante
procesos
descentralizadores...
Pero
la
descentralizacin
no
se
agota
en
el
fortalecimiento de los municipios y en la
consecuente multiplicacin de sus atribuciones y
recursos. Este es un primer paso, pero
insuficiente.
A
l
debe
sumarse
la
descentralizacin regional, poltica que entraa
un alto grado de complejidad y centralizacin de
una sociedad.
Tambin es necesario descentralizar la
administracin, el poder y la riqueza de la
ciudad principal hacia el interior de cada
provincia
La organizacin federal de un estado no
garantiza la descentralizacin. Mxico y
Argentina, a pesar de tener una organizacin
federal, son pases mucho ms centralistas que los
estados unitarios de Colombia y Chile.
La divisin de un Estado en regiones
autnomas tampoco es suficiente para que la
descentralizacin se cumpla. Hace diez aos se
agruparon en regiones todas las provincias del
Per, experimento que no permiti descentralizar
en modo alguno el in- menso poder concentrado en
Lima. Este fracaso se atribuye a dos causales: la
politizacin extrema en la que cayeron los organismos regionales, y su consecuente ineficacia, y a la

falta de un sentido de pertenencia a la regin
por parte de las provincias con las que se la
conform.
Comunidad autnoma. Un grupo humano

asentado
en
un
territorio
especfico,
aglutinado en torno a su identidad histrica
concreta, y en el ejercicio de su derecho al
autogobierno previamente reconocido en la
Constitucin de la nacin de la cual forma
parte,
puede
constituirse
en
comunidad
autnoma, siempre dentro del marco de la
unidad indisoluble de dicha nacin, a la cual
se considera patria comn indivisible.
En Espaa hay varios casos de comunidades
autnomas. En el caso de la Comunidad Autnoma
de Andaluca, por ejemplo, el municipio es su
entidad territorial bsica; goza de personalidad jurdica propia y de plena autonoma en el
mbito de sus competencias. La provincia, por su
lado, es una entidad local con personalidad
jurdica propia, determinada por la agrupacin
de municipios y constituye, tambin, mbito
territorial para el desarrollo y gestin de
las competencias y funciones de la comunidad
autnoma.
A criterio de expertos internacionales
consultados, el Ecua- dor debe plantearse un
modelo propio de autonoma que responda a sus
caractersticas y necesidades especficas, sin
intentar
trasplantar
experiencias
forneas
diseadas
para
otras
realidades
sociales,
polticas y culturales.
Descentralizacin y autonoma. Jos Luis
Coraggio13 plantea que: En nuestros pases, los
significados de la descentralizacin y la
autonoma no pueden ser similares a los clsicos de
la teora liberal de la democracia, dada la enorme
heterogeneidad
estructural
en
lo
econmico,
cultural y tnico. Menos an donde la
cuestin nacional no ha sido cabalmente resuelta y
asume
la forma de una cuestin regional (como
podra ser el caso de Bolivia y Ecuador), y donde

la ciudadana en ese sentido clsico no ha
terminado por constituirse.
13
Jos Luis Coraggio, Poder local, Poder popular? (1987), en:

Ciudades sin rumbo. Investigacin urbana y proyecto popular,
SIP, CIUDAD, Quito, 1991:147.
Descentralizacin. La descentralizacin del

Estado consiste en la transferencia definitiva de
funciones, atribuciones, responsabilidades y
recursos, especialmente financieros, materiales y
tecnolgicos de origen nacional y extranjero, de
que son titulares las entidades de la Funcin
Ejecutiva hacia los Gobiernos Seccionales Autnomos
a efectos de distribuir los recursos y los
servicios de acuerdo con las necesidades de las
respectivas circunscripciones territoriales.14
Desconcentracin. La desconcentracin del
Estado es el mecanismo mediante el cual los niveles
superiores de un ente u organismo pblico delegan
en forma permanente el ejercicio de una o ms de
sus atribuciones as como los recursos necesarios
para su cumplimiento, a otros rganos dependientes,
provinciales o no, que forman parte del mismo
ente u organismo.15
Delegacin. Es un acto en virtud del cual
un rgano administrativo encarga a otro
jerrquicamente subordinado el ejercicio de
funciones conservando titularidad sobre las
mismas.16
Estado. El trmino Estado, en su sentido
ms
amplio,
denota
un
conjunto
de
instituciones que poseen los medios para ejercer coercin legtima sobre un territorio
definido y su poblacin, a la que se denomina
sociedad. El Estado monopoliza la elaboracin de reglas dentro de su territorio por
medio de un gobierno organizado.
Estado unitario. En el Estado unitario toda
la autoridad legislativa reside en un rgano
legislativo supremo cuya jurisdic-
14
15
16
Artculo 3 de la Ley Especial de Descentralizacin del Estado

y de Participacin So- cial.
Artculo 3, inc. 2 de la Ley Especial de Descentralizacin del
Estado y de Participa- cin Social.
Estatuto del Rgimen Jurdico Administrativo de la Funcin
Ejecutiva. Glosario de trminos, R.O. 411 2do. Spto., 31 marzo
1994.
cin abarca a todo el pas; puede haber

rganos legislativos locales, pero slo con
el consentimiento del rgano nacional.
Formas de Estado. Julio Csar Trujillo17.
Son el resultado de las relaciones de los
elementos del Estado entre s. Asi de la
distribucin del poder surge el estado unitario
o el estado federal; de la distribucin del
poder en relacin con la composicin de la
poblacin, el estado unipoblacional y el estado
plurinacio- nal; del tipo de relacin de los
detentadores del poder con el pueblo titular
del mismo, surge el estado denomitrio o el
estado to- talitario, etc
Formas de Gobierno, por el contrario se
refiere a los orga- nos e instituciones de que
est dotado el Estado para el ejercicio del
poder que le es propio, a la distribucin de
competencias y funciones entre tales organismos
y al control recproco o equilibrio de poderes
de que est invertido cada uno de los Eorganos.
Estado unitario y federal. Rodrigo Borja:18 Son
Estados Federales aquellos en los que coexisten
normas jurdicas vlidas para todo el territorio
y otras que slo rigen en las unidades territoriales que integran la federacin. En esta
forma de Estado el ejercicio del poder poltico
es compartido por los rganos centrales de
gobierno
gobierno
federal
y
por
los
gobiernos locales o descentralizados, de
acuerdo con la distribucin de competencias
que seala la Constitucin federal.
Hay que decir que, a diferencia del
estado unitario, el territorio del Estado
federal se divide en unidades territoriales
dota- das de gobierno propio.
En la federacin existen, por tanto, dos

niveles de autoridad: el de alcance nacional,
que forma un circuito central de gobierno, y
el de alcance regional, compuesto por los
gobiernos
17
18

Julio Casr Trujilloa, Teoria del Estado en el Ecuador,
Corporacin Editora Nacional 1994: 135
seccionales autnomos, cada uno de los cuales

ejerce
poder
sobre
su
respectiva
circunscripcin territorial. Las personas, por
consiguiente, estn sometidas, segn los
diferentes asuntos, a dos rdenes legales
distintos: al de la federacin y al de la
unidad territorial en la que viven o en la
que realizan sus actos. Y aunque las leyes de
las
circunscripciones
territoriales
descentralizadas no pueden contradecir a las
normas federales y hay un mecanismo de
control de la constitucionalidad de aquellas a
cargo de la Corte Suprema de Justicia Federal
ellas tienen amplia autonoma para reglar
los asuntos de su competencia.
Son estados unitarios los que tienen un
solo orden jurdico para todo su territorio y
cuyo poder poltico se ejerce desde la
estructura central de gobierno, de modo que
toda la operacin gubernamental emana del
centro y converge hacia l.
Reforma del Estado. Bernardo Kliksberg:19
Es menester discutir ante todo que rol se desea
que cumpla el Estado a fines de este siglo.
Los
cambios
y
modernizaciones
tcnicas
absolutamente
necesarios,
no
pueden
seleccionarse en abstracto, o a partir de la
oferta de tecnologas del mercado. Deben
existir criterios de seleccin dirigidos por
la idea central de que dado un rol determinado a cumplir por el Estado, cul sera el
estilo de tecnologas ms apropiadas para
permitirle con la mayor efectividad ese rol. Se
deber, por lo tanto definir los papeles del
Estado de- seable y a partir de all se
procure aportar criterios tcnicos para
dotarlo de las capacidades para llevarlos a
cabo.
ILPES:20 Los procesos de reforma del Estado

implican
que
ste
debe
asumir
otras
responsabilidades. Por una parte estn las
nuevas tareas (como por ejemplo, las del Estado
regulador);
y
por
otras,
la
diferente
pondera`cin que otorgar a sus funciones
19
20
Bernardo Kliksbertg, Repensando el Estado para el desarrollo

social: Ms all de convencionalismos y dogmas, en: Rev. Del
CLAD, Reforma y Democracia, No.8, Mayo 1997, Caracas:135.
ILPES,Reforma y modernizacin del Estado, en: Reforma y
Modernizacin del Es- tado, ILPES, CEPAL, NNUU, Santiago de Chile,
1995:23-24.
tradicionales. Adems, no se trata de un proceso

asilado que, se injerte en un cuerpo social
ajeno. La modernizacin del Estado forma parte
de la modernizacin de la sociedad. Es la
respuesta frente a la crisis econmica y est
directamente
asociada
a
los
procesos
de
democratizacin poltica y social; por eso es
indispensable lograr un equilibrio.
Debe crearse un Estado ms compacto y con
mayor capacidad de gobierno, que redefina y
reasigne el empleo pblico y que readecue sus
dependencias y funciones; que trabaje con una
ap- titud tcnica superior, con cohesin
poltica, con una clara nocin de sus
objetivos e instrumentos, y con capacidad para
ejercer su autoridad como un Estado de
derecho.
Modernizacin
del
Estado.
Fundacin
Friedrich Ebert:21 Proceso que se ha vivido en
Amrica Latina a partir de la mitad de los aos
ochenta y que tiene como eje un cambio en el rol
y la forma de operar por parte del Estado.
Destacan
entre
estos
procesos:
a)
las
privatizaciones (ventas o concesin de las
empresas estatales al sector privado bajo
diferentes modalidades); b) la reorganizacin
del sector pblico con nuevas funciones para los
gobiernos
seccionales
y
la
administracin
central; y c) las polticas de lucha contra la
pobreza.
Federalismo. G. Cabanellas:22 Doctrina
poltica que apoya la forma federal como rgimen
ms
adecuado
para
organizar
el
Estado,
reconociendo la necesidad, interior y exterior,
de la unin en ciertas materias de legislacin y
gobierno; pero con autonoma amplia para los
territorios
con
personalidad
geogrfica
e
histrica e incluso legislacin y gobierno

locales, en todo lo no confiado al Estado
federal, al Ejecutivo o Gobierno federal.
Guillermo
Ramrez
Hernndez:23 En
la
cultura poltica federalismo se usa para
designar dos objetos diferentes: la
teora
21
22
23
Gua de Trminos Econmicos, Proyecto Latinoamericano para

Medios de Comu- nicacin, Friedrich Ebert Stiftung, Quito,
1997:48.
Ob. Cit:184.
Guillermo Ramrez Henndez , Ob. Cit:138.
del Estado federal y una visin global de la

sociedad. Si el primer significado no es
controvertido porque se basa en la teora del
Estado federal, modelo constitucional que ha
sido objeto de numerosos estudios que han
ilustrado los aspectos fundamentales de su
estructura y de su funcionamiento. El segundo
modo de concebir el federalismo, o sea
entendido como doctrina social de carcter
global, que no se reduce en consecuencia al
aspecto institucional sino que entraa una
actitud autnoma hacia los valores, la
sociedad, el curso de la historia, etctera.
La transferencia a los rganos federales
de algunas competencias en el campo econmico
tienen por objeto eliminar los obstculos de
carcter aduanero y monetario, que impiden la
unificacin del mercado, y atribuirle al
gobierno federal una capacidad autnoma de
decisin en el sector de la poltica econmica. La consecuencia de esta distribucin de
las competencias entre una pluralidad de
centros de poder independientes y coordinados
consiste en que cada parte del territorio y
cada in- dividuo estn sometidos a dos poderes
soberanos, al del gobierno federal y al de un
estado federado, sin que por esto desapa- rezca
el principio de unidad de decisin sobre cada
problema.
Lucio Levi:24 El principio constitucional

en que se fundamenta el Estado federal es la
pluralidad de centros de poder soberanos
coordinados entre s, de tal manera que al
gobierno federal, competente respecto de todo
el territorio de la federacin, se le confiere
una cantidad mnima de poderes indispensables
para garantizar la unidad poltica y econmica,
y a los estados federales competentes cada uno
en su propio territorio, se les asignan los
poderes restantes. La atribucin al gobierno
federal del monopolio de la competencia relativa

a la poltica exterior y militar permite
eliminar las fronteras militares entre los
estados, de
24
Norberto Bobbio y otros, Ob. Cit:633-634.
manera que las relaciones entre los estados

pierden el carcter violento y adquieren un
carcter jurdico y todos los conflictos pueden
resolverse ante un tribunal...
Julio Oscar Lpez y Noris Amanda Tais:25 No
es solo una forma de Estado, sino tambin un
sistema de gobierno que com- bina el ejercicio
descentralizado
del
poder
poltico,
con
criterios de solidaridad y eficacia en la
gestin y que, adems, acorta la distancia entre
el Estado y los ciudadanos, de modo tal que permite la participacin de stos en el marco
institucional que corresponde y facilita el
control sobre la administracin.
Stella Escandell:26 ... En un sentido amplio
el federalismo puede ser definido como una
forma de organizacin poltico territorial
en la cual la unidad y la diversidad regional
se acomo- dan dentro de un sistema poltico
nico, y el poder se distribuye entre un
gobierno general y una serie de gobiernos
provinciales de manera tal que se salvaguarde
constitucionalmente la existencia y la
autoridad de cada uno de ellos.
Pero tambin se concibe a la organizacin
federal no slo como el principio a partir del
cual se ha organizado y organiza institucionalmente
un pas, sino como una cultura poltica capaz
de
regular a travs de prcticas concretas los
derechos y los deberes de los diferentes actores
en
lo
concerniente
a
la
ciudadana,
la
participacin poltica y la presencia social de los
mismos y la representacin ya que en los
diferentes estados o regiones, siguiendo a Rofman
(1976:16), se articulan los elementos de base del
sistema social total, en forma especfica y
mediante una ley determinada. La configuracin
regional del espacio nacional es as concebida
como una manifestacin de los procesos sociales,

visualizada en una de sus dimensiones; la espacial.
25
26
Julio Oscar Lpez y Noris Amanda Tais, Efecto y valor de la

descentralizacin en el rgimen federal, en: Anales 1. Desafos y
perspectivas de la descentralizacin, Ier. Congreso Interamericano
del CLAD Sobre las Reformas del Estado y de la Admi- nistracin
Pblica, CLAD, BID, PNUD, AECI, Caracas 1997:49.
Stella Escandell, Viabilidad del federalismo en contextos de
ajuste: el caso argenti- no, en: Anales 1. Idem:55-57.
Gaitn
Villavicencio
Loor:27
Segn
el
Diccionario de la Lengua Espaola, el federalismo
es el espritu o sistema de confederacin
entre Corporaciones o Estado, agregando que el
trmino federativo Aplcase al sistema de
varios estados que, rigindo- se cada uno de
ellos por leyes propias, estn sujetos en
ciertos casos y circunstancias a las decisiones
de un Gobierno Central.
Para la Enciclopedia Barsa, el gobierno
federal es una forma de gobierno segn la cual
las entidades locales gozan de cierta
soberana y gran autonoma administrativa; el
poder central se reserva la direccin de los
negocios
de
importancia
nacional
e
internacional. Y aade ms adelante: El sistema
Federal deja a los estados o provincias la
facultad de hacer sus propias leyes, elegir a
sus gobernantes y designar a sus representantes
ante el Gobierno Central. En estos estados
conserva el Gobierno Nacio- nal el ejercicio de
las funciones de importancia, como la defensa,
las relaciones internacionales, la proteccin de
los derechos ciudadanos y otras muchas.
Segn la Enciclopedia Prctica Jackson, El
Estado Federal es la reunin de dos o ms estados
o provincias en que cada entidad poltica
conserva su autonoma interior, pero delega al
Esta- do General los asuntos generales y el
ejercicio de su soberana exterior. Desde el
punto de vista internacional los Estados o Provincias que forman federacin aparecen como un
solo Estado representado por el Gobierno
Central (...). Tanto las Provincias como los
Estados particulares carecen de personera
municipal.
Participacin social. La participacin
social es el sistema por el cual se involucra
activamente a todos los sectores sociales en la

vida jurdica, poltica, cultural y econmico
social del pas, con la finalidad de mejorar las
condiciones de vida del habitante ecuatoriano
con miras a una ms justa distribucin de los servicios y recursos pblicos.28
27
28
ILDIS, Lxico Poltico Ecuatoriano, ILDIS, Quito, 1994:191.

Artculo 3, inc. 3 de la Ley Especial de Descentralizacin del
Estado y de Participa- cin Social.
Regin, lo regional, la cuestin regional, el

regionalismo. Estas palabras segn Rafael
Quintero29 desgastadas por el uso corriente y
cotidiano, se erigen en conceptos en la medida en
que logran aprehender en un espacio delimitado de
la sociedad nacional, una realidad peculiar,
asentada sobre formas de produccin especficas que
a su vez arroja instituciones polticas y sociales
tpicas...
La cuestin regional est ntimamente
vinculada a la cuestin nacional, de ninguna
manera se disuelve en esa problemtica, pues
eso sera desconocer la multiplicidad de
formas que adopta la cuestin nacional, y en
segundo lugar, partir para el anlisis de lo
regional de consideraciones que no aprehenden
su especificidad. Y esto en la medida en que
la
cuestin
regional
presenta
serias
particularidades que deben ser tomadas en
cuenta tanto desde el punto de vista terico
(comprensin del problema), como desde el
punto de vista poltico (terreno de las soluciones alternativas).
Estas particularidades a nuestro juicio son:
La cuestin regional no abarca todo el
mbito de la formacin social, sino que
est restringida a un rea geogrfica
delimitada, reas que naturalmente no
permanecen estticas y cuyas fronteras se
van
modificando
y
cambiando
histricamente
en
el
ejercicio
del
dominio y hegemona potencial de las
clases.
No provoca un fortalecimiento de la
conciencia nacional, y es ms, inclusive
puede
provocar
un
fraccionamiento
y
debilitamiento de la misma, cuando da lugar
al nacimien- to de una conciencia regional,
de ideologas regionalistas, y de prcticas

polticas regionales, que no se constituyen
en ningn nivel alguno de apropiacin de la
cuestin nacional.
29
Rafael Quintero, ed. La Cuestin Regional y el Poder,

Corporacin Editora Nacio- nal, No. 29, Quito, 1991:33.
Una caracterstica fundamental es que la

cuestin regional no incita necesariamente
a una agudizacin de las contradicciones
entre las clases antagnicas regionales
sino ms bien da lugar a la articulacin
interclasista de un bloque de clases
dominante-subalternas regionales que se
enfrentan entre s.
La cuestin regional atae bsicamente a las
contradicciones
entre
las
clases
dominantes, a su pugna por el poder y a la
ausencia o debilidad de una clase capaz de
unificar
a
las
distintas
tendencias
econmicas y polticas.
Todas estas particularidades estn ancladas
naturalmente
en
la
caracteristicas
determinante, cual es la forma de produccin
tpica,
sustento
de
la
regionalizacin.
Por regionalizacin entendemos un proceso
econmico y poltico de creacin de espacios
autnomos de expresin de las clases dominantes
locales que manifiestan a la par que reproducen la ausencia de unificacin territorial,
poblacional, cultural, y la fragmentacin del
poder estatal en una formacin social.
Juan
Maiguashca30:
Los
trabajos
que
ltimamente se han hecho sobre la cuestin
regional en la historia ecuatoriana son de dos
tipos. Unos consideran al regionalismo como un
fenmeno poltico que se explica en trminos de
estructuras geogrficas diferentes. Estos
autores postulan la vigencia de dos regiones en
la historia ecuatoriana: la costa y la sierra.
Otros en cambio, y stos son la mayora, explican
la cuestin regional a partir de estructuras
econmicas diferenciadas que han persistido a
travs del tiempo. Esta vez el nmero de regiones
pueden ser dos (costa y sierra), tres (sierra

norte, sierra sur y costa) y an ms de tres,
segn el grado de especificidad con el que el
autor defina las modalidades de acumulacin
imperantes en el territorio ecuatoriano.
30
Juan Maiguashca, La cuestin regional en la Historia

Ecuatoriana (1830-1972), en: Enrique Ayala Mora, ed., Nueva
Historia del Ecuador, Vol 12. Ensayos Generales I, Corporacin
Editora Nacional-Grijalbo, Quito, 1992:180-182.
Tanto las estructuras geogrficas como las

econmicas son necesarias para comprender la
cuestin regional en la historia ecuatoriana,
pero no son suficientes. Lo regional es un
fenmeno poltico y, como tal, no puede ser
reducido mecnicamente a inters local o
inters econmico diferenciado.
Las regiones, ms que un mero reflejo de
estructuras geogrficas y econmicas, son
construcciones
de
agentes
sociales
histricamente
determinados.
En
otras
palabras, se trata de proyectos polticos
colectivos, ms o menos desarrollados segn el
caso, en los que determinaciones objetivas no
vienen procesadas en funcin del acervo
cultural del grupo y de las circunstancias
histricas concretas que le circundan.
Desde este punto de vista, las regiones en
la historia de la repblica ecuatoriana han
sido tres: la de Quito, la de Guayaquil y la
de Cuenca.
Jos Luis Coraggio:31 Denominamos regiones a
esos mbi- tos32 o reas definidas a partir del
dominio territorial particular de una relacin
de acoplamiento o de una relacin de semejanza.
Jrgen Schuldt:33 Argumentos centrales en pro de
lo regional: Se requiere de un espacio territorial
mnimo sobre el cual se pueda gestar una base de
acumulacin autocentrada, sta tendra que ser
regional,
porque
la
base
local
sera
insuficiente y la nacional inalcanzable; desde
ella se generara un control de la acumulacin
en trminos de mercado relativamente homogneo,
de formas y tipos de produccin (...); los
grupos y fracciones sociales, relativamente
homogneos en trminos de intereses comunes de
corte popular, se organizaran polticamente en
torno
a
31
32
33
Jos Luis Coraggio, Territorios en Transicin. Crtica a la

Planificacin Regional en Amrica Latina, CIUDAD, Quito,
1987:51.
Por mbito territorial, Coraggio (1977:50) entiende una
relacin social particula- rizada de territorio que incluye la
localizacin de los agentes y medios directamente acoplados
por la relacin, as como los senderos de los flujos
materiales que la realizan.
Jrgen Schuldt, Repensando el Desarrollo: Hacia una concepcin
alternativa para los Pases Andinos, CAAP, Quito, 1995:284-287,
294-297.
un proyecto regional comn en materia de

recursos materiales, humanos y naturales
disponibles se deba contar con una diversidad y cantidad suficiente para asegurar un
proceso
de
acumulacin
relativamente
autosuficiente; todo ello exige calibrar los
espacios y mercados mnimos para las diversas
producciones, sobre todo en el campo
industrial-manufacturero; la autonoma poltica
se hace abstracta sin un control de la
economa.
Schuldt recoge algunos de los argumentos
en contra de la accin a escala regional:
Cmo en un mundo interdependiente, con un
proceso de globalizacin, enfrentar las
enormes fuerzas que penetran nuestras
formaciones sociales?; A nivel local-regional
hay grupos de poder econmico y control
poltico, que im- pediran toda accin
autnoma de fracciones populares; Si el desarrollo implica una gestin de los
ecosistemas segn una racio- nalidad social no
orientada por la ganancia inmediata, no ser
que la competencia entre regiones, que
desatara una descentralizacin en regiones
autnomas, ms bien tendera a hacer funcionar los mecanismos depredadores de la renta
diferencial con la misma o mayor fuerza que en
un sistema centralizado?; C- mo afirmar la
identidad local y a la vez nacional? Cmo
conjugar una estrategia global de
competencia poltica por el poder estatal
con los requerimientos de la consolidacin del
poder local?
Regionalismo. Rodrigo Borja:34 Regionalismo
es un sentimiento de rivalidad y, a veces, de
animadversin
entre
los
habitantes
de
distintas regiones o ciudades de un pas. En
ocasiones puede ser acentuado y conspirar contra

la unidad nacional. Di- versos factores influyen
en l: la historia, la cultura, el clima y la
geografa, diferencias tnicas y religiosas,
idiosincrasia, intereses econmicos y problemas
poltico-administrativos.
El regionalismo surge a veces tambin como
protesta contra los excesos del centralismo
poltico-administrativo o contra la desatencin
crnica a los problemas locales.
34
Rodrigo Borja, Ob. Cit: 830.
G. Cabanellas:35 Movimiento que defiende la

administracin autnoma, tomando la regin
como base geogrfica e histrica del gobierno
local Actitud separatista de una porcin del
territorio nacional, que exalta sus vnculos de
unidad ntima y desconoce la comunidad de pasado
y porvenir con la nacin a la cual pertenece y
rechaza.
Regin. G.
Cabanellas:36
Parte
del
territorio de un Estado, caracterizada por
cierta unidad tnica, lingstica, topogrfica,
climatolgica o de produccin, o por una
diversidad administrativa o de rgimen
poltico dentro de la nacin en la cual se integra, sin alcanzar el valor histrico de sta.
Comentarios
La lectura de las definiciones destacadas

revela
claramente
la
inexistencia
de
definiciones universales, unvocas. Por el contrario: cada una nos remite a posiciones
doctrinarias e ideolgicas diversas. Para
propsitos de un dilogo constructivo, es evidente que esta diversidad demanda acuerdos, al
menos
respecto
de
las
caractersticas
fundamentales de cada uno de los conceptos en
juego; de lo contrario, cualquier tipo de debate
podra convertirse en un soliloquio, en un
dilogo de sordos.
Las
breves
formulaciones
conceptuales
recogidas no tendran mucho sentido si no se
ubican en el contexto del debate nacional. De
all
que
sea
necesario
exponer
algunas
reflexiones
respecto
al
centralismodescentralizacin, a la autonoma, la regionalizacin y el federalismo.
Una de las caractersticas que resalta en

los conceptos trans- critos alude a la
existencia de una relacin unvoca entre centralizacin, centralismo y descentralizacin; dicho
de otra forma, no existe descentralizacin sino
existe centralizacin. Otra
de35
36
Ob. Cit:512.
Idem:512.
duccin posible es que no existen estados puros,

totalmente centralizados o descentralizados:
entre estos extremos hay una amplia gama de
posibilidades;
de
all
que
por
ms
descentralizado que pretenda ser un Estado, ste
siempre tendr a su cargo determinadas
responsabilidades y atribuciones centrales.
Existe
el
equvoco
de
concebir
al
centralismo como perte- neciente solamente al
ente central (por ejemplo a la capital de un
pas)
pero
la
prctica
muestra
que
el
centralismo existe en todos aquellos espacios de
poder pblico en los que todas o casi todas las
decisiones
(atribuciones
polticas
y
administrativas)
se
hallan
concentradas
o
dependen de la voluntad de una autoridad regional, provincial o cantonal.
En la definicin que la Ley de
Descentralizacin establece sobre
descentralizacin, hay que destacar el carcter
definitivo que da a la transferencia, lo que en
buen romance significa que una vez transferida
la atribucin o responsabilidad no hay posibilidades de retorno; sta es para siempre. Esta
es la caracterstica clave que la diferencia
de la desconcentracin, puesto que s- ta se
realiza a travs de la delegacin de una
responsabilidad, atribucin o funcin desde un
nivel superior a otro subordinado, lo que
implica que en el momento en que esta delegacin
no conviene ms a los intereses de alguna de las
partes, especialmente al organismo pblico
superior que conserva la titularidad de la
funcin, dicha delegacin pierde sentido; esto
es, la responsabilidad delegada retorna al
nivel superior. Por todo ello es importante
analizar el alcance que tiene la disposicin de
la Ley de Des- centralizacin al otorgar a la
delegacin el carcter de definitiva. La
autonoma es un principio reconocido por la

Constitucin y leyes ecuatorianas y consiste en la
capacidad de los organismos que forman parte
del
Rgimen
Seccional
Autnomo
(consejos
provinciales y municipios) de dictar sus propias
normas y rganos de gobierno dentro de su
jurisdiccin y sometidas a la soberana estatal.
La autonoma local, ms que un principio,
se ha convertido en los ltimos aos en el
campo de batalla intelectual dice Gus-
tavo Machado Hurtado,37 entre tendencias que van

desde negar su propia existencia hasta opiniones
que le atribuyen capacidades y potencial como
para convertirse en un elemento de transformacin econmica y social profunda.
Tres tipos de atributos se asocian comnmente
con este concepto: la autonoma local permite el
perfeccionamiento de la democracia, al darle a
los ciudadanos la posibilidad de decidir sobre
las condiciones de vida en su entorno; b) abre
oportunidades para una asignacin eficiente de
recursos, al permitir que la toma de decisiones
est ms cerca de las necesidades; y, c) crea un
marco
ms
apropiado
para
la
supervisin
democrtica de las decisiones, porque permite
que stas sean llevadas a un nivel de
desagregacin susceptible de ser comprendido y
evaluado por las comunidades.
Alrededor del concepto de autonoma, hay
varios aspectos que deberan ser objeto de
debate: la relacin con el concepto de soberana
y con la descentralizacin; el tipo o grado de
dependencia o independencia de la entidad
autnoma respecto del ente central; y, si la
autonoma hace referencia a un poder limitado
que est conectado con el inters local, lo que
no implica, desde una perspectiva dinmica, que
se refiera a un espacio cerrado que resiste
polticas de otras instancias territoriales.
En relacin con la soberana cabe aclarar
que la autonoma se postula en el marco del
Estado y no por contraposicin a su soberana
o como rechazo de su dominio sobre un
determinado territorio.
El principio de descentralizacin no puede
limitarse a des- cribir la posicin jurdica de
determinado sujeto pblico, sino a situar en
manos de aquellas autoridades autnomas una
parte
del ejercicio de funciones pblicas,
puesto que la mayor parte le corresponde al

Estado.
La autonoma local es abierta, pues concibe
el crculo de intereses a cuya gestin se
refiere como imbricado con los atribui37
Gustavo Machado Hurtado, Perspectiva econmico-Financiera de

la Autonoma Local, en: Federico Castillo, coord., Ob.
Cit:257.
dos a otras instancias territoriales y, por

tanto, obliga a la solidaridad (en el plano
sustantivo) y a la lealtad (en el plano organizativo e institucional).38
Se debe tener en cuenta las inquietudes de
Jos Luis Corag- gio cuando plantea que en razn
de la enorme heterogeneidad estructural en lo
econmico, cultural y tnico de nuestros pases,
los significados de la descentralizacin y la
autonoma no pueden ser similares a los clsicos
de la teora liberal de la democracia.
Un primer elemento que salta a la vista en el
tema de la regionalizacin es la distincin
entre
regin,
cuestin
regional
con
regionalismo.
Al parecer existe un conjunto de condiciones
y caractersticas esenciales que identifican a
la regin y al proceso de regionalizacin,
entre otras, un espacio territorial mnimo sobre
el cual se pueda gestar una base de acumulacin
de grupos y fracciones sociales, relativamente
homogneos en trminos de intereses comunes.
Espacio que naturalmente no permanece esttico y
cuyas fronteras se van modificando y cambiando
histricamente; para comprender la cuestin
regional son necesarias tanto las estructuras
geogrficas como las econmicas; se trata adems
de un proyecto poltico colectivo en torno a un
proyecto regional comn en recursos materiales,
humanos y naturales disponibles, con una
diversidad y cantidad suficiente para asegurar un
proceso
de
acumulacin
relativamente
autosuficiente.
En cambio cuando se habla de regionalismo se
alude ms a un sentimiento de rivalidad o de
animadversin
entre
los
habitantes
de
distintas regiones o ciudades de un pas, antes
que a un proyecto regional o de regin con las
caractersticas antes sealadas.
Las caractersticas que sobre federalismo

sistematiza
Gaitn
Villavicencio
pueden
contribuir al debate respecto de su contenido.
stas hacen referencia a: elementos del sistema
poltico y de configuracin del Estado; que se
trata de una forma de gobierno
38
Federico Castillo, Ob. Cit:174.
tanto a nivel nacional (o federal) como a los

niveles locales (es- taduales/provinciales); la
existencia de una produccin doctrinaria y
terica,
especialmente
vinculada
con
el
significado de soberana y autonoma; y la
necesidad de un slido movimiento social, de
raz histrica, que apoye, sostenga y lleve
adelante
el
pensamiento
y
las
acciones
federalistas.
CAPTULO 3
Aspectos normativos
3.1.
Legislacin vigente sobre descentralizacin
La Constitucin de 1997 introdujo, entre

otras
disposiciones
referentes
a
la
descentralizacin, dos elementos fundamentales:
Uno: el artculo 1 incorpora en la
definicin del Estado ecuatoriano tres conceptos
que dan cuenta de los signos de la problemtica
de la poca: la descentralizacin y su carcter
pluricultural y multitnico...1
Dos:
la
disposicin
relativa
al
financiamiento de la descentralizacin, art.
149, inc. c, dice:
Para ser efectiva la autonoma econmica,
sin perjuicio de otros recursos que se asignen a
los gobiernos seccionales aut1
Temas que han sido rechazados en una consulta popular

realizada en Guatemala el domingo 16 de mayo de 1999 por un
contundente no (72,5%) y un marcado abs- tencionismo
(alrededor del 80%). En un pas integrado por una mayora
indgena (24 grupos tnicos indios) es una verdadera paradoja
el rechazo al reconocimien- to de la nacin como multitnica y
pluricultural as como el derecho de los pueblos a su
identidad, lengua, forma de vida y organizacin social.
46 / Lautaro Ojeda
Segovia
nomos, destnase el quince por ciento del
presupuesto del gobierno central en beneficio
de los consejos provinciales y municipios del
pas; y ser distribuido conforme a la ley, en
base a planes de inversin tanto provinciales
como municipales.
Ley Especial de Distribucin del 15% del

Presupuesto del Gobierno Central para los
gobiernos seccionales. Esta ley establece los
porcentajes
de
distribucin
del
Fondo
de
Descentrali- zacin (15%) y la gradualidad en la
aplicacin de la Ley. En este sentido dispone que
la entrega de
fondos
... se iniciar a partir del 1 de julio de
1997, con el equivalente al 3% del Presupuesto
del Gobierno Central, excepto los ingresos
provenientes del crditos externos; el 7% desde
enero de 1998; el 11% de enero de 1999; y el 15%
desde enero de l ao 2000. (Primera Disposicin
Transitoria).
Reglamento de Aplicacin de la Ley Especial

de Distribu- cin del 15% del Presupuesto del
Gobierno
Central
para
los
Gobiernos
Seccionales. Este Reglamento establece los
criterios
de
distribucin
del
Fondo
de
Descentralizacin; el destino de los recursos, la
posibilidad de que stos puedan ser objeto de
fideico- miso; y, la realizacin, por parte de la
Contralora General del Es- tado, de exmenes
especiales, auditoras financieras y auditoras
operacionales, para verificar la verdad, cuidado,
propiedad y legalidad de las operaciones
financiadas con los recursos del Fondo
de
Descentralizacin
Ley Especial de Descentralizacin del Estado
y de Partici- pacin Social. En la discusin de
esta Ley se elaboraron 12 versiones previas. La
versin final recoge muy dbilmente la riqueza

de las versiones anteriores.
Esta Ley precisa, entre otros aspectos: las
definiciones
de
descentralizacin,
desconcentracin y participacin social; las finalidades, las posibles transferencias a los
concejos municipales y consejos provinciales de
determinadas funciones, atribuciones
y responsabilidades; la condicin de suscribir

convenios para la transferencia de funciones; la
creacin del Comit Permanente de Desarrollo
Provincial; la desconcentracin de funciones; y,
los tipos y mecanismos de participacin social.
Esta ley deja intacta la estructura poltico
administrativa del Estado; no aborda el tema de
la tributacin local; deja en la voluntad de
los organismos seccionales la transferencia de
atribuciones y responsabilidades; reduce la
descentralizacin a la transferencia de
fondos; y aborda el fenmeno de la participacin
social en trminos formales, es decir sin
capacidad de decisin.
La Ley amalgam diversas propuestas y
medidas. Fruto de diversos actores, tibia, no
coherente. A pesar de ello present diversas
normas generales de descentralizacin y de
desconcentracin
junto
con
instrumentos
concretos para volver efectivos aspectos de
descentralizacin,
empezando
por
la
mayor
transferencia de recursos que fue el aspecto
que mayor atencin suscit.2
La
Constitucin
Constituyente 3
elaborada
por
la
Asamblea
La trascendencia que tiene la Carta Poltica

vigente en el mbito de la descentralizacin es
probablemente uno de los temas que merecen una
profunda reflexin y debate puesto que en
Jorge Len Trujillo,Una descentralizacin a contracorriente,

el caso del Ecuador, en: Galo Chiriboga y Rafael Quintero,
eds., Alcances y limitaciones de la reforma poltica en el
Ecuador, Asociacin Americana de Juristas, Escuela de Sociologa
de la Universidad Central, ILDIS, Quito, 1998:179.
Varios asamblestas y analistas sociales y polticos han
publicado estudios y comentarios que dan cuenta de su desarrollo:
Angel
Polibio
Chves,
Reforma
Constitucional
ms
gobernabilidad?, Fundacin Ecuatoriana de Estudios Sociales,

FESO, Quito, 1998; Galo Chiriboga y Rafael Quintero, eds.,
Alcances y limitaciones de la reforma poltica en el Ecuador,
Asociacin Americana de Juristas, Escuela de Sociologa de la
Universidad Central, ILDIS, Quito, 1998; Alejandro Moreano y
otros, La Nueva Constitucin. Escenarios, Actores, Derechos,
CIUDAD, 1998; Orlando Alcvar Santos, Comentarios a la
Constitucin Poltica del Estado (La Asamblea Itinerante),
Guayaquil, 1998; Osvaldo Hurtado, Una Constitucin para el
futuro, FESO, Quito, 1998; y Ricardo Noboa Bejarano, En busca de
una esperanza. Anlisis de la Constituyente de 1998, EDINO,
Guayaqull, 1999.
ella se consagran principios inditos en la

historia constitucional ecuatoriana, aunque a la
vez deja de lado problemas fundamentales como
la
estructura
poltico
administrativa
del
Estado, las autonomas y la regionalizacin,
entre otros. De all que sea necesario hacer
un alto para analizar su desarrollo, alcances y
limitaciones en el mbito que nos ocupa en
este trabajo.
Sobre el tratamiento que la Asamblea
Constituyente dio al tema de descentralizacin
existen opiniones contrarias. Por una parte, un
grupo de legisladores liderados por Xavier Neira
(PSC) y Susana Gonzlez, afirma que las
disposiciones contempladas en la Carta Poltica
referentes a la descentralizacin constituyen un
lamentable retroceso a los alcanzados desde
1994 y por lo tanto es necesario reformar e
incluso eliminar varias de las disposiciones
en ste mbito. En ese sentido han presentado un
Proyecto de Reformas a la Constitucin que ser
expuesto ms adelante. Otros, en cambio,
consideran que a pesar de que los constituyentes
no trataron en forma profunda este tema, ni fueron
fieles
a
las
demandas
de
cambio
fundamentales en la estructura poltico
administrativa del Estado, las disposiciones
incor- poradas respecto de la descentralizacin
son un avance importante en el proceso que
debe iniciarse lo antes posible.
En la ms reciente publicacin sobre la
evolucin y desarrollo de la Asamblea
Constituyente, el asamblesta Ricardo No- boa
Bejarano sistematiza las razones y problemas que
impidie- ron u obstaculizaron que sta trate el
tema con la profundidad e importancia que exige
el centralismo-decentralizacin.
En primer lugar, el autor analiza la
integracin de la Comi- sin Quinta de la
Asamblea, encargada del tema de la descentralizacin. De los siete miembros, uno perteneca
a la costa ecuatoriana, uno a la regin
insular, cuatro a la regin oriental, dos a
Cuenca y uno a Loja. Dicha composicin, comenta
Noboa, demuestra, entre otros aspectos,
que los partidos fuertes de la costa no le
daban mayor importancia al tema, pues no se
preocuparon de tener una fuerte presencia en la
Comisin y que la mayora (de los asamblestas)
tampoco se preocup de equilibrar regionalmente

a la Comi- sin a efectos de que las regiones
estn representadas en proporcin a su
poblacin. 4
Ms adelante precisa que en las vsperas de

la Asamblea, ni el PSC, ni la DP mencionan a la
descentralizacin. Ello revela que el tema no
estaba realmente en la agenda de los partidos
que conformaron la mayora. Seguramente por ello
tampoco le dieron mayor importancia al modo de
integrar la comisin quinta. Sin embargo,
agrega, s estaba en la agenda de las fuerzas
sociales y productivas del pas, as como de
muchos asamblestas a los cuales nos preocupa el
quemeimportismo con el cual se trabaja el
asunto.
Noboa rescata la participacin de las
Cmaras de la Pro- duccin y de la Junta Cvica
de Guayaquil, quienes insistieron en las
autonomas provinciales. A pesar de ello,
... pocos das despus el PSC present un
proyecto de reformas
referente a la
descentralizacin, del cual haba desaparecido
toda referencia a las autonomas provinciales.
Las Cmaras respaldaron el proyecto y el tema de
las autonomas provinciales qued totalmente
olvidado...5
Respecto al tema de las autonomas,

Ricardo Noboa recuerda que este concepto
haba tenido, previamente a la Asam- blea y
durante su desarrollo, apoyos de distinta
naturaleza. Ade- ms de las Cmaras de la
Produccin de la Costa y ciertos sectores
sociales del Azuay y Loja, existan algunos
pronunciamien- tos al respecto.
A la Asamblea, recuerda Noboa, llegaron
varios proyectos de la sociedad civil planteando
las autonomas territoriales: Pro- vincias

Autnomas del Ecuador, Movimiento Cvico por un
Ma-
4
5
Ricardo Noboa Bejarano, En busca de una esperanza. Anlisis de

la Constituyente de 1998, EDINO, Guayaqull, 1999:Cap.XVII:268.
Idem:270.
nab Autnomo, Federacin de la Provincia de El

Oro (un grupo de agricultores de dicha
provincia), Movimiento Indepen- diente Autonoma
de la Provincia del Guayas.
Otro de los asamblestas, Angel Polibio
Chves, en un anlisis tambin reciente sobre
la Reforma Constitucional, afirma que la
Asamblea se limit
... finalmente a consignar en la nueva
Constitucin lo que se haba avanzado en los
ltimos aos... quedaron atrs los in- tentos
por introducir esquemas que iban desde los cuasi
federativos,
basado
en
principios
de
autonomas regionales y provinciales, pasando
por
el
establecimiento
de
regmenes
territoriales especiales para los pueblos
indgenas
y
negros,
la
eliminacin
de
instituciones como los consejos provinciales y
las gobernacio- nes; hasta los ms moderados,
que se sustentaban en la necesidad de proteger
la unidad nacional y los principios de solidaridad y de coparticipacin. Esta multiplicidad de
intereses y de formas de ver e interpretar el
problema de la descentralizacin, condujeron
poco a poco a la Asamblea a tomar decisiones en
torno a esquemas ms tradicionales, pero
tratando de corregir, aunque sea parcialmente,
un problema real de centralismo identificado a
nivel nacional a travs de un crecimiento
bicfalo casi excluyente de los beneficios del
desarrollo para muchas provincias...6
A
pesar
de
que
el
tema
de
la
descentralizacin no se presen- t en la
Asamblea como una preocupacin prioritaria para
las autoridades locales y hasta podra afirmarse
que tampoco cont con actores ni promotores
sociales que demanden una radicali- zacin o
profundizacin del tema, los resultados finales
fueron, a criterio de Jorge Len, asesor de la
Comisin de Descentraliza- cin de la Asamblea

Constituyente, ms radicales que las discu-
FESO, Reforma Constitucional: Ms gobernabilidad?, Fundacin

Ecuatoriana de Estudios Sociales, FESO, Quito, 1998:49-50.
siones que los precedieron.7 Ello lo demuestran

los cambios en: la divisin poltico territorial
(circunscripciones territoriales indgenas y
afroecuatorianos y los regmenes especiales); el
fortalecimiento de determinados mecanismos de
participacin ciudadana (por ejemplo, la
consulta popular local); la ampliacin de los
criterios de asignacin y distribucin de
recursos; la introduccin del principio todo
es descentralizable, a excepcin de aquellas
competencias del Gobierno Central consideradas
como esenciales y por lo tanto indelegables.
En similar sentido, Augusto Barrera afirma 8
que la discusin sobre la descentralizacin no
cont con actores sociales cla- ros, en
particular actores locales. En consecuencia, los
planteamientos
alrededor
de
la
descentralizacin han sido fuertemente inducidos
desde arriba.
Simn Pachano9 destaca el desconocimiento de
los asamblestas de la mayora de temas que
deban abordar, lo que atribuye ms que a la
falta de preparacin personal en asuntos constitucionales a la ausencia de propuestas
emanadas desde los espacios polticos y desde
las organizaciones sociales que los candidatizaron. Por ello no es casual, dice, que
luego de concluidas las actividades de la
Asamblea hayan resurgido comentarios como el
que la Asamblea no entendi la dimensin que
este (tema de la descentralizacin) tena y lo
resolvi forzada por la presin de los
empleados de los consejos provinciales que
tenan prcticamente rodeado el local militar en
que sesionaba.
Es
necesario
reconocer
que
no
se
presentaron a la Asamblea propuestas globales
y estructuradas, pero adems se eludi uno de
los ms dolorosos y conflictivos problemas del
pas: el regionalismo. Este tema, en opinin

de Len, fue considerado por algunos
miembros de la Comisin como intelectual,
terico,
7
8
Jorge Len Trujillo, Ob. Cit.:177.

Augusto
Barrera,
Descentralizacin,
participacin
y
planificacin en la nueva Constitucin, en: Alejandro Moreano
y otros, La Nueva Constitucin. Escenarios, Actores, Derechos,
CIUDAD, 1998:44.
El Universo, 17 mayo 1999:18.
irrealista y sin fundamento. La Asamblea

mantuvo el carcter opcional del proceso de
descentralizacin, lo que significa en la
prctica que aunque el principio puede ser
radical, es opcional en los hechos. Tampoco se
refiri al traslado de las atribuciones de
tributacin o puso en tela de juicio la divisin
administrativa y poltica actual del Ecuador.
En relacin con el tema regional, Jorge Len
recuerda que la idea de la regin fue
considerada en una de las subcomisiones como una
meta importante ante el rechazo al federalismo
que creaba entidades intermedias ms amplias que
las provincias, pero que no se propuso la
regionalizacin a ningn nivel, sino el derecho
a que los municipios y provincias puedan
integrarse para un programa o para el
cumplimiento de un servicio.
Tanto
Len
como
Chves
reconocen
la
importancia de las modificaciones introducidas
por la Asamblea en la Constitucin en el mbito
de los gobiernos seccionales autnomos, al
incorporar dentro del Rgimen Seccional
Autnomo a las juntas parroquiales y a las
circunscripciones
territoriales
indgenas
y
afroecuatorianas.
Por su parte, Orlando Alcvar Santos,
representante
a
la
Asamblea
Nacional
Constituyente por la Provincia del Guayas (PSC),
reconoce que las propuestas presentadas a la
Asamblea no se hicieron desde la visin de
conjunto del Estado, sino a partir de la defensa
de intereses particulares. Las concepciones
regionales enfatiza son excepcionales,
predomina
lo
local
y
la
pertenencia
provincial. Apunta que el tema se lo trat con
algo de ti- bieza y no como se requera.
A pesar de estas ausencias, afirma el
asamblesta,
las
nuevas
normas
aprobadas
incorporan radicales propuestas de descentralizacin en relacin al sistema actual. El

resultado indica un cambio imprevisto, a
contrasentido de los proponentes; por todo
ello
recomienda
que
el
captulo
de
la
descentralizacin sea
estudiado en forma prioritaria por el Congreso

Nacional en miras a reformar estas
disposiciones futuras.10
Ricardo Noboa Bejarano, es ms radical al
plantear que el tema de la descentralizacin no
fue parte de la agenda de los partidos
polticos durante la Asamblea.11 Y afirma adems
que en caso de que lleguen al poder tampoco les
conviene, porque una vez que llegan, ya
controlan, les cuesta descentralizar y repartir
el poder. Este autorepliegue de las instancias
partidistas indica que hay una desconexin
entre el anhelo ciudadano y la actuacin de los
partidos polticos. A tal punto que cualquier
tipo de cambio que pudiese atentar contra la
hegemona de los partidos es rechazado. De todas
maneras, considera que la Constitucin es buena.
Lo que pasa, dice, es que se quedaron en el
tintero ciertos cambios fundamentales para la
democracia ecuatoriana.
Mario Unda, en el comentario a la ponencia
de Jorge Len antes citada, concluye destacando
que lo realizado por la Asam- blea se trata,
probablemente, de una primera fase, lo que puede
significar que
... a lo mejor despuntan procesos que
tienden a la conformacin de actores locales
que empujen una descentralizacin democrtica.
En suma: descentralizacin y democracia slo
podrn reunirse cuando sean tematizados y
reunidos as en una propuesta propia de las
clases subalternas. Y los derechos indgenas
nos han dado la pauta. 12
A pesar de las limitaciones brevemente

anotadas, los cambios introducidos por la
Asamblea Constituyente en el mbito de la
descentralizacin son un avance importante en
relacin con la normatividad existente hasta ese

momento.
10
11
12
Orlando Alcvar Santos, Comentarios a la Constitucin Poltica

del Estado (La Asamblea Itnerante) 1998, Guayaquil, 1998:165.
Comentario a la ponencia Una descentralizacin a
contracorriente, el caso del Ecuador, en: Galo Chiriboga y
Rafael Quintero, Ob.cit:208.
3.2.
Proyectos de Reforma a la Constitucin vigente13
Proyecto de Reforma a la Constitucin Poltica de

la Repblica. Presentado por el Bloque Legislativo
del PRE14 (Agosto 1998)
Este proyecto de Reforma a la Constitucin
propone la reforma del art. 224 de la
Constitucin, el mismo que dir:
El territorio del Estadio es indivisible.
La Constitucin se fundamenta en la indisoluble
unidad de la nacin ecuatoriana, patria comn e
indivisible de todos los ecuatorianos, y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de las
provincias y regiones que la integran y la
solidaridad
entre
todas
ellas.
En
consecuencia, para el gobierno de todo el
territorio se establecen provincias, cantones y
parroquias; y adems, se permite la ereccin
de comunidades e instituciones autnomas. La Ley
determinar los requisitos para tener tales
calidades.
Las
demarcaciones
de
las
provincias,
cantones y parroquias no otorgan, si quitan
territorio.
Habr
circunscripciones
territoriales
indgenas y afroecuatorianas que sern
establecidas por la ley.
Proyecto de Reformas a la Constitucin Poltica

de la Repbli- ca. Presentado por el diputado
nacional Xavier Neira Menndez (PSC) y otros
legisladores15 (Octubre 1998)
Este proyecto propone varias reformas
constitucionales en el campo de la
descentralizacin. Segn sus proponentes,
su
.... la Asamblea introdujo textos que en

mayora no guardan coherencia con la
filosofa
que
inspira
este
proceso
(descentralizacin) y que en la prctica ha
significado un la-
13
14
15
A modo de complemento, al final de este captulo se

adjunta el Cuadro 2: Proyectos de Reforma Constitucional y
Legal presentados en los ltimos 15 aos.
N.20-001, 1998-08-01.
Congreso Nacional, Proyecto N.20-069 de 08-X-98.
mentable retroceso en esta importante materia

frente los logros alcanzados desde 1994.
En la exposicin de motivos, se destaca

adems que tales reformas
... no son concordantes con la poltica de
transformar la actual estructura administrativa
y financiera del Estado, a tal punto que corren
serio peligro la vigencia de las Leyes Especiales de Descentralizacin del Estado y de
Participacin Social y de la de Distribucin del
15% del Presupuesto del Gobierno Central para
los Gobiernos Seccionales.
Las reformas propuestas se refiere a:

- Sustituir
administracin
descentralizada
por Estado
descentralizado.
- Que la disposicin del art. 226, inc.
1ro. de la Consti- tucin relativa al
carcter opcional de la transferencia de
las competencias sea sustituida con una
frase que disponga el carcter de
obligatorio: las transferencias Debern
transferirse de manera obligatoria.
- Eliminar del art. 226 la frase ... y
tenga capacidad operativa para asumir
la transferencia solicitada por
el
organismo seccional.
- Eliminar del art. 231 los criterios de
asignacin y distribucin de los
recursos que corresponden al Rgi- men
Seccional
Autnomo,
dentro
del
Presupuesto
General
del
Estado:
capacidad contributiva, logros en el
mejoramiento de los niveles de vida y
eficiencia
administrativa. Estos
criterios, en opinin de la Comisin,
son subjetivos.
- Segn la Comisin, el art. 232 numeral 2,

que dispone que las transferencias y
participaciones que corresponden a los
organismos del Rgimen Seccional Autnomo no podrn ser inferiores al 15% de
los ingresos
corrientes totales del Presupuesto del

Gobierno Cen- tral, disminuira en
trminos reales la participacin en el
Presupuesto General del Estado, motivo
por el cual propone que sea sustituido
por uno que diga: sin perjuicio de
otros recursos que les corresponde o que
en el futuro se les asigne, destnase el
15% del Presu- puesto General del Estado
en beneficio de los consejos provinciales
y de los municipios...
- Eliminar del art. 233 la disposicin
referente a que el Consejo Provincial
Ejecutar obras exclusivamente en reas
rurales.
- Agregar en el art. 271 una disposicin
similar a la con- templada en el art. 34
de la Ley Especial de Descentra- lizacin
del Estado y de Participacin Social
respecto de inversin de los recursos del
sector pblico. El inci- so agregado
deber decir que las inversiones y compra
de activos financieros de todo origen
realizadas por el sector pblico...
debern obligatoriamente realizarse en
el
Ecuador
a
travs
del
mercado
financiero y burs- til en forma
equitativa por regin: 50% en la Sierra y
Oriente, y 50% en la Costa y Galpagos.
Proyecto de Reforma Constitucional. Presentado
por el diputado provincial por el Guayas Ral
Gmez Ordeana, PSC (Mayo 1999)
Segn el diputado Gmez, este proyecto
contiene un texto alternativo al del Proyecto
de Reforma Constitucional presentado por el
diputado Xavier Neira Menndez. Conforme a
ste, se sustituira, en su integridad, el

Ttulo XI de la Constitucin Po- ltica de la
Repblica, con excepcin del Captulo 4, que
trata de los regmenes especiales.
Subraya adems que el origen de este
proyecto, que fue mo- dificado por el autor,
est
... en la subcomisin VIII de la Comisin

de Notables que integr el seor Arq. Sixto
Durn Balln para elaborar un proyecto de
reformas constitucionales, que present un
Infor- me de minora sobre las reformas
referentes a la descentralizacin, al no haber
logrado el respaldo mayoritario de los integrantes de la Comisin en Pleno.16
Las innovaciones fundamentales que contempla

este proyecto son:
-
El retorno a la estructura de gobierno

establecida en la anterior Constitucin;
esto es, a la existencia en la provincia de
un Gobernador; en los cantones, un Jefe
Poltico; y en las parroquias, un Teniente
Poltico.
Entre las funciones que le corresponderan al
Gobernador, en cada provincia, se destacan
las siguientes:
Sancionar u objetar, total o parcialmente,

los proyectos de ley elaborados por los consejos
provinciales y los consejos cantonales, dentro
de los 10 das siguientes al de su presentacin
para el efecto.
En su calidad de representante de la
Funcin Ejecutiva, aprobar dentro de igual lapso
de diez das, las ordenanzas provinciales y
municipales que creen tasas por servicios. La
negativa a una aprobacin deber ser tambin
razonablemente justifi- cada.
Sin perjuicio de la competencia de otros
organismos o funcionarios, remover a los
gerentes y directores de los estable- cimientos
pblicos, y de las empresas pertenecientes al
sector pblico en el rea de la Funcin
Ejecutiva que excepcional y subsidiaramente, de
acuerdo a las leyes pertinentes, realicen actividades industriales o comerciales.
Respecto de la facultad de aprobar o vetar

la legislacin aprobada por los organismos
seccionales, precisa que: Corres16
Oficio RGO-DPG-PSC, No. 014, 12-05-99.
ponde al Gobernador de la Provincia la sancin

de las leyes provinciales dentro del plazo
de 10 das contados a partir de la re- cepcin
del proyecto.
El Consejo Provincial de Desarrollo (ente
planificador regional) estar integrado por:
el
Gobernador
de
la
provincia,
que
lo
presidira, el Alcalde del Concejo Cantonal de
la capital de la provincia y dos representantes
por los restantes consejos cantonales de la
provincia.
- Se retorna a la forma anterior de elegir
a todas las autoridades seccionales del
Consejo Provincial.
- En relacin con los recursos asignados
por las leyes vigentes y las
posteriores que se establecieren a favor
de los organismos seccionales, el
proyecto establece que:
... le corresponde a cada provincia, como
parte de sus recursos, el ochenta por ciento
(80%) del monto total de impuestos vigentes
o
que
se
crearen,
bajo
cualquier
denominacin, gra- ven las transacciones
mercantiles y el consumo de productos selectivos
o
especiales,
o
similares,
originados en la respectiva provincia. El
treinta por ciento (30%) del valor de estos
impuestos constituir patrimonio del Consejo
Provincial; el cincuenta y cinco por ciento
(55%) corresponder a los consejos provinciales de la provincia, en proporcin directa al
nmero de sus habitantes; el cinco por
ciento (5%) para obras calificadas como
urgentes o emergentes por el Consejo de
Desarrollo Provincial; y, el diez por ciento
(10%) restante se destinar a incrementar el
patrimonio de los consejos cantonales de
menor desarrollo y con mayores necesidades
bsicas insatisfechas, de acuerdo a los datos

proporcionados por el Instituto Nacional de
Estadsticas y Censos, INEC.
Adems, el monto de los recursos que se

asignan a las entidades seccionales en los
artculos anteriores y otras disposiciones,
para la correcta y eficaz aplicacin del
principio de autonoma econmica, no debe ser
inferior al diez por ciento (10%) del
Presupuesto General del Estado, con aumento

progresivo hasta llegar a un veinte por ciento
(20%), a ms tardar el ao 2010.
Se establece como obligacin del Gobierno
la creacin de un Fondo de Compensacin
Interterritorial, con el objeto de financiar
las
necesidades
insatisfechas
de
las
poblaciones pertenecientes a las provincias
que no generen los recursos necesarios para
lograr un desarrollo sostenido y sustentado.
Respecto de los criterios de distribucin de
los recursos provenientes del Gobierno Central,
dispone:
La
participacin
de
los
organismos
seccionales en los re- cin indicados gastos
corrientes de la nacin, se distribuir en
base de los siguientes criterios: un sesenta
por ciento (60%) de los ingresos se repartir
a los organismos seccionales en relacin
directa al nmero de habitantes y, el resto,
en relacin a la poblacin en situacin de
pobreza o con necesidades bsicas insatisfechas. Del monto total de estos valores,
el veinte por ciento (20%) corresponder a
los Consejos Provinciales y el ochenta por
ciento (80%) a los Consejos Cantonales,
siempre en base a los criterios antes
sealados.
Previo acuerdo entre el Gobierno Central y

los Consejos provinciales, stos ltimos
podrn encargarse de recaudar y controlar la
recaudacin de los impuestos que les
corresponde... En caso de deficiencia en la
administracin de recursos del
Estado por parte de los gobiernos subnacionales,
El
Presidente
de
la
Repblica,
directamente o por medio del Gobernador tendr
la facultad de convocar a una consulta
provincial o cantonal, a fin de destituir a las

autoridades seccionales cuando hubiere una
notoria
deficiencia
respecto
da
la
administracin de los recursos pblicos.
Segn este proyecto,las provincias podrn

optar por el sistema de organizacin de
Autonomas Regionales, de acuerdo a normas
precisadas
en
el
mismo
documento.
Las
comunidades autnomas tendrn la
facultad
plena para autogobernarse y
dictar leyes que rijan dentro de la Comunidad,

incluidas las de carcter tributario.
Los recursos que deba percibir una regin
que opte por el sistema de autonoma regional
deber ser necesariamente, no inferior al 60%
del monto total de los impuestos que genera la o
las provincias que integran la autonoma.
Como se puede observar, el proyecto del
diputado
Gmez
busca
introducir
en
la
Constitucin un conjunto de reformas
que
significaran un retroceso en la mayora de los
cambios lo- grados en el mbito de la
descentralizacin por la Asamblea Constituyente.
Propone distribuir los recursos econmicos,
al parecer, sin tener en cuenta ni las
responsabilidades
esenciales
del
Gobierno
Central, ni las potencialidades y capacidades de
los gobiernos subnacionales. Le entrega al
Gobernador responsabilidades y atribuciones que
estaran por encima de las que corresponden a
las autoridades del Rgimen Seccional Autnomo.
En otros trminos, resultara que un
representante designado por el Presi- dente
estara por encima de autoridades elegidas como
son los prefectos y alcaldes.
Como alcance a esta propuesta, el diputado
Ral Gmez Ordeana17 propone que se incorpore
al anterior texto:
Disposicin transitoria...
El 80% del monto total del consumo a los
productos selectivos o especiales, destinado
segn las reformas aqu conten- didas a las
provincias del pas, comenzar a regir, en su
totalidad, a partir del ao 2000.
Disposicin transitoria...
El 80% al impuesto a las transacciones
mercantiles, actual impuesto al Valor Agregado,
a que se refiere la reforma constitucional

aqu contenida, se aplicar a partir del ao
2000, sobre
17
Oficio RGO-DPG-PSC-015.
la base del 20% del monto total de este

impuesto, monto que se incrementar anualmente
en un 10% del mismo total hasta llegar al
80% sealado.
3.3.
Proyectos de Ley relativos a la
descentralizacin-autonoma presentados
despus de la Asamblea Constituyente
Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las

Finanzas Pblicas18
Las disposiciones transitorias duodcima y
dcimotercera de la Ley Reformatoria de la Ley
de las Finanzas Pblicas, refor- man la Primera
Disposicin Transitoria de la Ley Especial de
Distribucin del 15% del Presupuesto del
Gobierno
Central
para
los
Gobiernos
Seccionales. En este sentido la disposicin duodcima, inc. 2do, dispone:
Para los desembolsos correspondientes al
ao 1999, se fijar un monto equivalente al
nuevo por ciento (9%) en el Pre- supuesto de ese
ao, debiendo el dos por ciento (2%) restante
pagarse con certificados de tesorera a un ao
plazo, a emitirse el primer trimestre del ao
1000. Estos certificados podrn ser utilizados,
entre otros fines, para el pago de obligaciones
con el Banco del Estado e indemnizaciones por
renuncia voluntaria o supresin de partida.
Y la disposicin dcimotercera:
Exclusivamente para el ejercicio econmico
de 1999, los gobiernos seccionales podrn
destinar para gastos operacionales hasta el
treinta por ciento (30%) de las alcuotas que
les corresponde de conformidad con lo
dispuesto en los artculos 5 y 6 de la Ley
Especial de Distribucin del 15% del Presupuesto
del Gobierno
Seccionales.
18
Central
para
Registro Oficial No. 181, 30 abril 1999.
los
Gobiernos
Proyecto de Ley para reformar la Ley

Reformatoria de la Ley para la Reforma de las
Finanzas Pblicas. Iniciativa de la diputada
Susana Gonzlez19 (Mayo 1999)
Este proyecto propone la derogatoria de las
dos disposiciones de la Ley de Reforma de las
Finanzas Pblicas. Los argumentos que presenta
se refieren a que esta Ley
... causara un grave perjuicio a las
finanzas de los municipios y consejos
provinciales, a ms de restar la posibilidad de
ejecutar proyectos de inversin en los montos
que contempla la Ley de Distribucin del 15%.
Ley de Fortalecimiento Financiero de los

Gobiernos Secciona- les Autnomos, del Rgimen
Seccional Dependiente y de otras Entidades
Autnomas. Iniciativa del diputado Xavier Neira
Me- nndez20 (Enero 2000)
De la comparacin entre las preguntas de la
consulta popular realizadas en las provincias
del Guayas y de Los Ros (ver Cuadro 3), se ve
claramente que la finalidad de esta Ley es poner
en prctica los resultados de tales consultas.
Este proyecto ha merecido informe para
primer debate21 de la Comisin Especializada
Permanente
de
Descentralizacin,
Desconcentracin y Rgimen Seccional. La misma
Comisin present el informe22 que recoge e
integra en un nuevo texto las observaciones
formuladas por escrito por varios legisladores.
El nuevo texto de ley fue presentado el 23 de
mayo del 2000 y se titula Ley Orgnica de
Fortalecimiento Financiero de los Gobier- nos
Seccionales Autnomos del Rgimen Seccional
Dependien- te y de otras Entidades Autnomas.
19
20
21
22
N.20-197, 05-05-1999.
21-411-A, 19 enero 2000.
DM, 9 febrero 2000, Of. No.159 PCEPDDRS.
DM, 21 marzo 2000, Of. No. 208 PCEPDDRS.
Cuadro 3: COMPARATIVO ENTRE LAS CONSULTAS

DE GUAYAS Y LOS
RIOS Y EL PROYECTO DE LEY DE FORTALECIMIENTO
FINANCERO DE LOS GOBIERNOS
Consulta del Guayas y Los

Ros
1.
Pregunta.
Sobre
la
autonoma
del
Guayas:
"Dispongo que se establezca la
Auto- noma de la provincia del
Ley de Fortalecimiento
Financiero
Objeto: "La presente Ley tiene por
objeto
definir
y
desarrollar
los
mecanismos
fundamentales
de
autonoma provincial..." (art.1).
Del Financiamiento operativo de la
2. Pregunta. Financiamiento
descentralizacin: "Con el objeto de
provincial: "Dispongo que una
cantidad equivalente a la mitad de la financiar y fortalecer la participacin
recaudacin de los ingresos del Fisco efectiva de las Municipalidades y de los
Consejos Provinciales en reas que han
que se generen en la Provincia del
sido
de
la
competencia
y
Guayas, se destinen a financiar la
responsabilidad del Gobierno Central,
transferencia de competencias y
una
cantidad
equivalente
a
la
mitad
de
responsabilidades por parte del
la recaudacin de los ingresos del fisco
Gobierno Central del Consejo
que se generan o se generen en el
Provincial del Guayas y a las
futuro
en
las
provincias,
sern
Municipalidades de la provincia del
destinados a financiar las transferencias
Gua- yas..." .
de competencias y responsabilidades
por parte del Gobierno Central al
Consejo Provincial respectivo y a las
Acreditacin y entrega de recursos.
3. Pregunta. Las asignaciones
"Los
recursos
financieros
que
estatales. "Dispongo que los
constitucional
y
legalmente
recursos financieros que
corresponden y correspondan en el
constitucional y legalmente corresfuturo como asignacin estatal a las
ponden y correspondan en el futuro
municipalidades y al respectivo
a la provincia del Guayas como
asignacin estatal sean acreditados Consejo Provincial, ser acreditados y
entregados a dichas instituciones a
y entregados a las municipalidades
travs de un sistema de acreditacin
de los cantones de la provincia del
inmediata
y
simultnea
con
la
Guayas y al Consejo provincial del
recaudacin u obtencin de dichos
Guayas, a travs de un sistema de
recursos
financieros
por
parte
del
acreditacin inmediata y simultnea
Estado..." (art .4).
con la recaudacin u obtencin de
4. Pregunta "Dispongo que todos
los rganos e instituciones de la
Provincia del Guayas dependientes
de la Funcin Ejecu- tiva (....) tengan
obligatoriamente, en el mbito
provincial, las mismas competencias
y capacidad operativa que los
rganos centrales de los cuales
depende (...) Los recursos suficientes
para ejercer tales funciones deben
ser acreditados en forma inmediata
y simultnea a su obtencin.
"A partir de la expedicin de la presente

Ley, todas las instituciones entidades,
rganos u organismos dependientes de
la Funcin Ejecutiva y de entidades y
organismos
autnomos
(...)
son
titulares obligatorios, en el mbito
provincial, de las mismas competencias y capacidad que los rganos e
instituciones centrales de los cuales
depende (...) Los recursos financieros
necesarios y suficientes para ejercer
plenamente tales funciones deben ser
acreditados en forma inmediata y
simultnea
a
su
obtencin
o
recaudacin, por parte del Ministerio de
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS

PARROQUIALES (JPR)
Aspectos
fundamentales
J.P.R
urales. Com. de Ley de Regulacin J.P
J.P.R urales. Segunda Vicepres.

del Congreso
Organismo del R.S.A.
De derecho pblico
Con
atribuciones
y
limitaciones establecidas
en la Constitucin y ms
leyes.
H. G. Astudillo
Descentralizacin
J.PR o urbana
reconocida por la
De derecho pblico
Municipalidad.
Con autonoma administrativa,
Personera jurdica
econmica y financiera.
propia.
Competencias de las Juntas Parroquiales

Entre otras:
Expedir normas,
procedimientos y
reglamentos para la
parroquia;
Administrar los recursos
econmicos, activos y
bienes de la J.P.
Ejercer acciones de control
oportuno y eficiente, en la
asignacin de recursos, en
el manejo del medio
ambiente y los recursos
naturales de la parroquia
Resolver con oportunidad y
eficiencia los conflictos
locales
Asociarse con otras J.P.
Proponer
al
Consejo
Municipal
y
Consejo
Provincial proyectos de
ordenanzas;
Convocar a Consulta Popular
Administracin de Justicia.
J.P. se constituye en tribunal,
con determinadas
competencias, como:
Conocer y resolver causas
por con- travenciones o
infracciones
contra
la
defensa del consumidor;
Ejercer funciones de
mediador o r- bitro;
Podr establecer centros de
mediacin;
Conocer y resolver casos de
violencia intrafamiliar.
Entre otras:
Poner a consideracin de los
Munici- pios, Consejos
Provinciales y otros organismos competentes reformas
legales de inters parroquial:
Crear centros de mediacin
y arbitraje
Los secretarios de las
Tenencias Po- lticas, pasarn
a formar parte de los
empleados de la Funcin
Judi- cial, debiendo
trasladarse y homo- logarse
la partida presupuestaria
correspondiente
Formular el Plan de
Desarrollo Pa- rroquial;
Participar en la elaboracin
de los planes estratgicos
municipales relacionados,
entre otros, con educacin,
salud, deportes, saneamiento
bsico, microriego, caminos
veci- nales para el desarrollo.
Presentar proyectos de
ordenanzas a los
municipios
respectivos.
Plantear al Municipio
propuestas.
Formular sugerencias
relati- vas a programas
de obras de la
respectiva
administracin
municipal
El Plan de Desarrollo
Muni- cipal, de
solidaridad social y
participativa, ser la
base para la
elaboracin y aprobacin de la proforma
presupuestaria anual.
Ley de Desarrollo
Parroquial
H. Juan Cantos
Las J.P. sern los entes de
derecho pblico,
encargados de la
planificacin integral, en
coordinacin y
participacin de los
Determinar estrategias,
polticas y prioridades
de la parroquia.
Elaborar, con la
participacin y
coordinacin de los
Consejos Provinciales y
Consejo Municipal el
Plan de Desarrollo
sostenible, plan
operativo y dems planes y programas
Dictar y aprobar
reglamentos internos.
Planificar el desarrollo
sostenible de las
parroquias con
asistencia de los
organismos del estado,
organismos seccionales y organismos
internacionales.
Llevar un control
estadstico de la
realidad actual del desarrollo parroquial para
que planificadamente se
empren- da la ejecucin
de los diferentes
planes y programas.
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS PARROQUIALES (JPR)

(Conti.)
Funciones Presidente de las Juntas Parroquiales
Rurales
Representacin
legal,
judicial y ex- trajudicial de la
J.P.
Administrar Justicia
Actuar como Juez de Paz.
Impulsar
resolucin
de
conflictos, de acuerdo a
Constitucin. Y Ley de
Arbitraje y Mediacin.
Representar junto con el

Procurador
Sndico
Parroquial,
judicial
y
extrajudicialmente a la J.P.R.
Intervenir en las
resoluciones que dicten
tanto los Consejos Provinciales y Municipales, que
tengan que ver en obras de
Precisa 27 deberes y
obligaciones
del
Presidente, entre ellas:
Determinar los
lmites de gastos de
la Junta.
Nombrar empleados.
Ser Juez de Paz en su

jurisdiccin.
Estructura
Se organizar, en trminos
generales, de acuerdo a
una estructura
administrativa bsica,
considerando las
caractersticas propias de
cada parroquia.
Se organizar, en trminos
generales, de acuerdo a
una estructura
administrativa bsica,
considerando las
caractersticas propias de
cada parroquia.
El nivel operativo, lo
resolver la
J.P. regular el acceso, uso y
aprovechamiento
sustentable de los RR.NN.
que se encuentren en su
territorio
La J.P. ser responsable de
elaborar el informe que
fundamente la resolucin
de conflictos de aguas que
demanden el uso y
aprovechamiento de las
aguas que nacen y se
La J.P. podr constituir
empresas o participar
conjuntamente con el capital
privado, sea individual o
comunitario en la formacin
de compa- as de economa
mixta, para la prestacin,
ampliacin de nuevos
servicios pblicos y ejecucin
de obras comunitarias
Administrar recursos
Adems de los 5Administrativa

miembros de El cargo de vocal de las
J.P. es gratuito y
le J.P., se nombrar un
obligatorio.
Secretario y un Director
Financiero.
J.P. integrada por no

menos de tres y ms
de siete vocales
principales con sus
respectivos suplentes
De fuera de su seno se
nombrar un
Secretario y un
Tesorero.
Tesorero
Manejo de recursos
naturales
De las empresas
parroquiales
Permitir dentro de la
planificacin radical
del desarrollo
parroquial, la
conservacin del medio
ambiente y de su
ecosistema.
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS PARROQUIALES (JPR)

(Conti.)
Rendicin de cuentas y
Control
social
Promover la participacin de Auspiciar procesos
Las J.P.contarn con
de
la comunidad, en particular

en la fiscali- zacin y control
de la gestin cum- plida y en
la rendicin de cuentas en el
desempeo de sus cargos.
revocatoria del mandato.

Rendir cuentas de su gestin
a la poblacin a travs de la
Asamblea.
Mximo organismo de
consulta y participacin:
Participa en aprobacin Plan
y Presupuesto Anual J.P.
Plantea destitucin del
Presidente y ms miembros
Mximo organismo de cada

parroquia Rural, conformada
por todos sus habitantes,
quienes participaran con voz y
voto en todas las decisiones de
la Asamblea.
recursos propios
provenientes de la delegacin de funciones de
control, administracin,
equipamiento
comunitario y asignaciones presupuestarias
directas por parte del
Municipio, conforme a la
Asamblea Parroquial
Recursos Econmicos
El fondo de desarrollo
El Plan de desarrollo
parroquial contar con los
Muni- cipal, ser la
siguientes recursos:
base para la
El 2% de las utilidades
elaboracin y la
que
generen
las
aprobacin de la
inversiones que realice el
Reforma presupuestafondo de solidaridad que
ria anual en lo que se
los
recursos
que
destinara recursos
obtengan por las ventas
para la parroquia.
Direcciones financieras de las empresas pblicas
de cada Municipalidad
alabor el presupuesto El 10% de los ingresos
que obtenga el estado
a fin de cumplir
o los gobiernos
compromiso de cada
seccionales por la
Junta Parroquial.
concesiones de las vas
p- blicas, carreteras y
de recaudaciones de
peajes y pon- tazgos
Los recursos para el
fondo de desarrollo
parroquial, se- r
recaudado y repartido
por el Fondo de
Solidaridad a los
Consejos Provinciales,
y stos realizarn las
obras indispensables
Sntesis preparada por el autor para Dilogo 21- PNUD, agosto 2000
1 Segunda versin del Proyecto, junio -02-2000. N. 21-478.
2 Segunda versin del Proyecto, junio 02-2000.N. 21-476
3 Este proyecto trata sobre las Juntas Parroquiales urbanas y rurales,
presentado el 24 de mayo del 2000, N. 21-468 .
4 Proyecto presentado el 13 de julio de 1999, N.20-266.
Ingresos provenientes de
coparticipacin de
impuestos provinciales,
municipales y nacionales.
33.3%
del
15%
del
P.G.Gobierno.
Central
destinado para Municipios y
Consejos Provinciales.
Crea Fondo de Desarrollo
Parro- quial.
Propone reforma en la
Distribucin del Fondo de
Descentralizacin.
Partida presupuestaria que

corresponda a las
Tenencias Polticas.
Coparticipacin de impuestos
provinciales y municipales
Las partidas presupuestarias
y los bienes que se originen
en los procesos de
descentralizacin.
Elaborado por Lautaro Ojeda, para Dilogo 21 PNUD, agosto 2000
Proyectos de Ley de Juntas Parroquiales rurales23

Existen cuatro proyectos de Ley de Juntas
Parroquiales (ver cuadro 4). Las comisiones
legislativas
de
Descentralizacin,
Desconcentracin y de Rgimen Seccional y la de
Gestin Pblica y Universalizacin de la
Seguridad Social, emitieron dos informes sobre
los
cuatro
proyectos
mencionados.
Posteriormente, por pedido del Congreso, las dos
comisiones elaboraron un Informe Unificado para
segundo debate de este mismo conjunto de proyectos.
En base del Informe Unificado, el Congreso
presidido por la diputada Susana Gonzlez
aprob el 8 de agosto de 2000 la Ley Orgnica de
las Juntas Parroquiales Rurales. Esta ley ser
discutida nuevamente por el Congreso Nacional
una vez que se solucionen los problemas de
legalidad de lo actuado por el Con- greso
presidido por la diputada Gonzlez.
Proyecto de Ley de Nacionalidades y Pueblos
Indgenas del Ecuador. (Marzo 2000)24
Este Proyecto de Ley ha sido elaborado por la
Comisin Es- pecializada de Asuntos Indgenas y
otras Etnias, del Congreso Nacional. El objetivo
del proyecto, segn los proponentes, es hacer
realidad el reconocimiento de los derechos que
la Consti- tucin hace de los indgenas, como
titulares de los derechos colectivos. Las
nacionalidades, pueblos y comunidades del pas,
precisa el proyecto,se regirn por esta Ley, sus
estatutos aprobados por el Parlamento o
Asamblea y registrados en el CODEN- PE, asimismo
se regir por los reglamentos aprobados de
acuerdo con sus estatutos...
Del texto del proyecto se destacan otros

elementos:
23
24
Al final del captulo se adjunta el Cuadro 5: Sntesis de la

legislacin histrica, vigente y propuestas sobre Juntas
Parroquiales Rurales.
Al final del captulo se resumen las propuestas de ley de las
comunidades indgenas y negras en el Cuadro 6: Proyectos
de circunscripciones indgenas y afroecuatorianas.
Formas de organizacin y gobierno. Por

acuerdo de las nacionalidades, pueblos y
comunidades indgenas del Ecuador se constituye
la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador que podr ser identificada por este nombre
o por su si- gla CONAIE.
Son organismos de la CONAIE:
a) Parlamento
b) Consejo de Nacionalidades y Pueblos
Indgenas
c) Consejo de Gobierno
El Parlamento ser la mxima autoridad de la
CONAIE y estar integrado por 20 delegados de
cada una de las nacionalidades y pueblos
indgenas del Ecuador; el Consejo de Nacionalidades y Pueblos Indgenas, por su lado, estar
conformado por un delegado de cada una de las
nacionalidades indgenas elegidos por un
perodo de tres aos de acuerdo a las normas
de cada nacionalidad y pueblo; y el Consejo de
Gobierno rgano permanente de la CONAIE
estar conformado por los siguientes miembros:
presidente, vicepresidente y tres dirigentes
de
tres
programas:
Gestin
Poltica,
Fortalecimiento,
y
Desarrollo
de
las
Nacionalidades y Pueblos.
Las nacionalidades, pueblos y comunidades se
regirn en su organizacin y funcionamiento por
los estatutos aprobados por sus respectivos
parlamentos o asambleas. Los estatutos entrarn
en vigencia a partir de su registro en el
CODENPE.
Los pueblos se regirn en su organizacin y
funcionamien- to por los estatutos aprobados por
sus respectivos parlamentos o asambleas. Estos
estatutos entrarn en vigencia a partir de la
fecha de su registro en el CODENPE a peticin
de la correspondiente nacionalidad.
De la propiedad y de los recursos naturales.

Son comunitarias las porciones de territorio
que por ttulos centenarios o recientes
pertenecen a las nacionalidades, pueblos o
comunidades indgenas. Las tierras de propiedad
comunitaria estn exentas
del pago del impuesto predial y son

inalienables, inembargables e indivisibles.
Son tierras de posesin ancestral aquellas
que estn en poder de las nacionalidades,
pueblos o comunidades indgenas por dos o ms
generaciones y que, en consecuencia, tienen
derecho a solicitar se les confieran ttulo por
ley o decreto de acuerdo con el Art. 84, numeral
3 de la Constitucin Poltica de la Repblica.
Por ninguna causa pueden ser despojados de la
posesin de estas tierras, cuyos lmites son
fijados por los de cultivos, construccin de
viviendas, caza, pesca, recoleccin de frutos de
la respectiva colectividad.
Consultas y participacin de beneficios. Todo
proyecto
de
prospeccin,
exploracin
o
explotacin de recursos naturales no renovables
localizados en los territorios o predios de las
nacionalidades, pueblos y comunales o que
puedan causar perjuicios a ellos o a sus
miembros, dice el proyecto, ser puesto en
conocimiento de la autoridad indgena que sea
competente de acuerdo con los estatutos y que
conste registrada en el CODENPE; la informacin ir acompaada de todos los pormenores
que permitan prever sus efectos ambientales,
culturales, sociales y econmicos.
Asimismo, todo proyecto de obra pblica,
infraestructura, de prospeccin, exploracin y
explotacin de recursos naturales
...
que
tenga
lugar
o
atraviese
territorios
o
tierras
de
propiedad
comunitaria o de posesin ancestral de las
nacionalidades,
pueblos
y
comunidades
indgenas contemplar la participacin que
stas tendrn en los beneficios que l
reporte. () Lo mismo deber hacerse constar
en los contratos de concesin, delegacin o
de cualquiera otra especie por los que asuma

la ejecucin del proyecto.
Representantes ante el Estado. La CONAIE

designar un representante en las siguientes
instituciones del Estado: Organis- mo Tcnico a
cargo del Sistema Nacional de Planificacin;
Con-
sejo Nacional de Educacin; Consejo Nacional de

Salud; Conse- jo Nacional de Recursos Hdricos;
Consejo Nacional de la Niez y Adolescencia;
Directorio de la Casa de la Cultura; Instituto
Na- cional de Desarrollo Agrario, y
... ms organismos nacionales que tengan
las responsabilidades de estudiar y fijar las
polticas del Estado en las actividades que
haya asumido por disposicin de la Constitucin
o de la ley, como recursos naturales, diversidad
biolgica, reservas naturales, reas protegidas,
parques
nacionales,
espectro
electromagntico, fuerza elctrica, etc.
Planificacin y desarrollo. Los planes,

programas y proyec- to de desarrollo local sern
elaborados y adoptados, con asistencia tcnica,
por la comunidad con la participacin de sus miembros reunidos en asamblea de acuerdo a lo que, al
respecto,
dispongan
sus
estatutos
y
reglamentos.
Finanzas
y
contribuciones.
Las
nacionalidades, pueblos o comunidades contarn con
recursos propios, participacin y asignaciones.
Entre los 16 recursos propios que contempla
este proyecto, se destacan dos: el impuesto
predial de la propiedad privada individual
localizada en el territorio de la respectiva
colectividad, y las tasas o contribuciones que
fijen y recauden por los servicios que presten
directamente
o
a
travs
de
empresas
comunitarias.
Este proyecto ha sido debatido en tres
talleres realizados en Chimborazo, Esmeraldas y
Pastaza, durante el marzo 2000, organizados
por la Comisin Especializada de Asuntos
Indgenas y otras Etnias y el Programa de Apoyo
a la Modernizacin del Congreso Nacional.25
25
Convenio
BID-ATN/SF-5279-EC.
Propuesta de Ley de Circunscripciones

Territoriales Afroecua- torianas. (Febrero 2000,
versin final)
A continuacin se transcriben los artculos
ms significativos de esta propuesta:
mbito. Art. 1:
La Ley de Circunscripciones Territoriales
Afroecuatoria- nas establece las relaciones
entre el pueblo y comunidades afroecuatorianas y
el Estado Ecuatoriano. Precisa, adems el marco
normativo para el reconocimiento por parte del
Estado, de acuerdo con la Constitucin Poltica,
los Convenios Interna- cionales y la legislacin
vigente, de las circunscripciones territoriales afroecuatorianas sobre la base del
territorio ancestral y
su identidad, la
autonoma plena en los mbitos administrativo,
poltico, de administracin de justicia, entre
otros, de las colec- tividades afroecuatorianas.
El reconocimiento
administrativo de las
circunscripciones territoriales afroecuatorianas
incluye
el
derecho
a
favor
de
las
circunscripciones territoriales a asumir el
gobierno y administracin de sus asuntos
internos o locales y su representacin a nivel
nacional e internacional.
Definicin de Circunscripcin Territorial

Afroecuatoria- na. Art. 4:
Es
el
espacio
fsico,
poltico,
administrativo, delimitado en donde se ejercen
colectivamente los derechos polticos, econmicos, sociales, culturales y administrativos
del Pueblo Afroe- cuatoriano que habite en su
interior; comprende la totalidad de su hbitat
natural que ocupa y posee ancentralmente en
donde desarrollan sus particulares formas de
vida, sus diferentes manifestaciones sociales,
polticas, econmicas y culturales.
Autonoma de las Circunscripciones Territoriales. Art.

8:
De
acuerdo
a
las
disposiciones
constitucionales y las de esta Ley, el Estado
reconoce la autonoma de las cincunscripcio-
nes territoriales afroecuatorianas. En el

ejercicio de este derecho, el pueblo negro
tiene la potestad de autogobernarse segn sus
tradiciones,
costumbres
y
manifestaciones
culturales, de establecer sus prioridades de
planificacin y desarrollo sustentable; de
establecer su rgimen de administracin de
justicia; de administracin, manejo, y uso y
usufructo de los recursos naturales de sus
territorios; de establecer su rgimen econmico;
de cultura, educacin, salud, religiosidad y
otras manifestaciones propias dentro de sus
respectivas cincunscripciones territoriales,
acorde a la Constitucin, esta Ley y los
respectivos instrumentos internacionales.
Funciones de las circunscripciones Territoriales

Afroecua- torianas. Estas, entre otras, segn el
art. 9, son:
- Elaborar y ejecutar los planes de
desarrollo, acorde a sus prioridades;
- Participar en la formulacin de todas
aquellas polticas que involucren y
afecten directamente a las familias
afroecuatorianas;
- Participar
en
el
uso,
gestin
y
conservacin de los recursos naturales
que se hallen en sus tierras; ser consultados,
antes
de
realizar
la
prospeccin o explotacin de los recursos
naturales y no renovables; participar de
los
beneficios
que
reporten
esas
actividades y ser in- demnizados por los
perjuicios
y
por
el
impacto
socioambiental que pudieran causar;
- Elegir a sus propias autoridades para la
plena
administracin
de
las
circunscripciones territoriales, las mismas que sobre la base de su sistema legal
podrn legis- larse para su desarrollo.
Rgimen
poltico-administrativo
y
de
administracin de justicia. El Estado reconoce al
pueblo afroecuatoriano el derecho a establecer sus
propios regmenes poltico- administrativo y rgimen de administracin de justicia dentro de su
jurisdiccin que comprende la correspondiente
circunscripcin
territorial.
Rgimen de gobierno comunitario. La

propuesta precisa los siguientes mbitos: Consejo
Comunitario (Asamblea Comu- nitaria); Consejo
Territorial de Palenque o de Circunscripcin
Territorial (Asamblea Territorial del Palenque);
Consejo Regio- nal de Palenques; y Asamblea
Regional de la Comarca (Parla- mento de la
Comarca).
Finanzas. El
instrumento
de
gestin,
administracin y manejo de los recursos
econmicos y financieros destinados al desarrollo de las circunscripciones territoriales
afroecuatorianas es el Fondo de Circunscripciones
Territoriales Afroecuatorianas, cuyo establecimiento
se propone en el art. 29. La administracin de
dicho Fondo estar a cargo del Consejo de
Desarrollo Afroecua- toriana (CODAE), a travs
de
una
unidad
ejecutora
especial
y
exclusivamente constituida para este efecto.
El Fondo estar constituido por los siguientes
recursos (art.
30):
a) El 40% de la rentabilidad anual neta
proveniente del Fondo de Solidaridad.
b) El 50% del monto asignado en el
Presupuesto del Es- tado a favor de las
nacionalidades y pueblos indgenas. Para
efectos del clculo del monto establecido
en esta letra, se tendr como referencia
el
Presupuesto
del
Estado
correspondiente al ao inmediatamente
anterior al del clculo al que se hace
referencia
con
una
adicin
correspondiente
al
porcentaje
del
incremento del Pre- supuesto para el ao
en curso.
c) En los contratos pblicos y en las

autorizaciones
administrativas
relacionadas con actividades de prospeccin y explotacin de recursos naturales
renovables y no renovables que se
realicen al interior de las circunscripciones, se incluir un porcentaje
tomando en cuenta el nivel de inversin
produccin
y
de
rentabilidad
proyectada. El porcentaje establecido en
esta letra
d)
e)
f)
g)
no ser menor al 40% de la

productividad que genere la actividad.
El 10% del crdito interno o externo que
realice
anualmente
el
Gobierno
Nacional para obras de desarrollo. Para
efectos
del
clculo
del
monto
establecido en esta letra, se tendr
como referencia el Presupuesto del Estado
correspondiente
al
ao
inmediatamente anterior al del clculo
al que se hace referencia.
Los prstamos y donaciones que hagan los
gobiernos
u
organizaciones
no
gubernamentales
nacionales
o
internacionales,
personas
naturales
y
jurdicas privadas o pblicas nacionales o
extranjeras, directamente o a nombre del
Estado ecuatoriano, para el desarrollo
sustentable de las circunscripciones
territoriales afroecuatorianas.
El monto correspondiente al 0,1% del
precio de cada galn de combustible
comercializado a nivel nacional. El
procedimiento de retencin y asignacin de
este monto ser establecido en el
Reglamento General de aplicacin de esta
Ley.
Las dems establecidas en otras leyes.
Planificacin.
Las
circunscripciones
territoriales, en el marco de su identidad
territorial, histrica, cultural y autonoma,
elaborarn su plan de desarrollo, ejercer su
pleno
derecho
de
propiedad,
manejo
y
administracin de sus territorios segn sus
usos, costumbres y tradiciones.... (art. 31).
Recursos naturales. El Estado reconoce y
garantiza a las comunidades que habitan dentro
de
las
cincunscripciones
territoriales
afroecuatorianas, la propiedad, el acceso, uso
y usufructo de los recursos naturales de uso
pblico, que incluya la tierra, el aire, los
ros, los mares costeros, la flora y fauna y
dems recursos que tradicionalmente han venido
utilizando y ocupando de manera comunitaria...
Del rgimen jurdico y administracin de

justicia. El Esta- do ecuatoriano reconocer y
garantizar el derecho consuetudi- nario como
fuente de derecho y norma supletoria de
aplicacin, conforme el Ordenamiento Jurdico
Nacional.
Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin
para el Ecuador. Comisin Nacional para la
Descentralizacin,
las
Autonomas
y
las
Circunscripciones Territoriales26
Mediante Decreto Ejecutivo No. 1567 del 3
diciembre 1999, el Presidente de la Repblica
conform la Comisin de Descen- tralizacin,
Autonomas y Circunscripciones Territoriales, con el
objeto de preparar una propuesta de carcter
nacional que establezca un nuevo modelo de
gestin de un estado que confiera autonoma
suficiente para adoptar decisiones a los
gobiernos
subnacionales,
reconociendo
las
particularidades de cada zona del pas y de sus
comunidades indgenas ecuatorianas.27
La Subcomisin de lo Poltico Territorial de
la Comisin Nacional de Descentralizacin (2da.
Subcomisin) present una Propuesta de Modelo de
Organizacin
Poltica
Territorial
de
Representacin y Participacin (Ver Cuadro 7).
Esta propuesta contiene los conceptos que se
utilizan
como
guas
o
parmetros;
una
caracterizacin actual de la situacin del pas,
especialmente en el campo de la organizacin
poltica, la representacin, la participacin y
el sistema electoral; algunas de las propuestas
expuestas en la Subcomisin; y, finalmente el
modelo propuesto, acogido por los miembros de la
Subcomisin.
En la Introduccin de este documento se
precisa que:
26
27
Esta Propuesta ha sido presentada como un Documento de Trabajo

por la Secretara Tcnica. Unidad de Descentralizacin y
Estructura del Estado de la Presidencia de la Repblica,
CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del
Estado, GTZ, abril 2000.
CONAM, GTZ, Proyecto de Descentralizacin y Desconcentracin,
Plan de implementacin del nuevo modelo de Estado,
Borrador, Propuesta para discusin, 1 mayo 2000:1.
Cuadro 7: MODELO POLTICO TERRITORIAL PROPUESTO

REGIMENES ESPECIALES DE
GOBIERNO
GOBIERNOS
Niveles
Nacional
Provincia /
Autonoma
Cantonal
Organizacin
Unitario
Gobiern
o
Provinci
Gobernador
Gobiern
o
Canton
Alcalde
Parlamento
Consejo
Parlamentarismo
Votacin
universal
y directa
Representacin:
Ejecutivo
Legislativo
Generacin de
autoridad:
Ejecutivo
Cuerpo
colegiad
o
Sistema de
eleccin:
Legislativo
Tipo de
votacin
President
e
Congres
o
Bicamer
Votacin
universal y
directa
Circuns,
Territoriales
Indigenas
Variable (Resoluciones que se
toma- rn en el
Gran Acuerdo
Nacional
Ecuatoriano)
Distrito
Metropolitano
Se asimila
a
Gobierno
Provincia
l
% Rep.
Concejale
Electos
s
% Delegados
Por
Gobiernos
Distrito
Distrito
Distrito
s
s
s
Electoral
Electoral
Electoral
es
es
es
Que fortalezca grandes corrientes
Dip.
Nacional
Dip.
Provincial
Requisitos
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de

Descentralizacin: las Autonomas, la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito
Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
Distrito
Geografico
Ley Especial
De
Galapagos
NIVEL REPRES
Parroquias
Asume
delegaciones
Presidente
Junta
Votacin
universal y
directa
Vocales
Votacin
universal y
directa
7
6
/
La
ut
ar
o
O
je
da
Dentro del marco de la Comisin Nacional
de Descen- tralizacin y Autonomas se ha
identificado la probabilidad de que se disee un
sistema autonmico de carcter opcional, lo que
quiere decir, que dentro de un estatuto general,
las provincias que deseen acogerse a ste
individualmente o en asociacin con otras
podrn hacerlo de manera voluntaria y sobre la
base del cumplimiento de un conjunto de
requisitos. Por tan- to durante un tiempo
coexistirn provincias de rgimen autonmico
con otras de rgimen no autonmico, en un
perodo que no se podra anticipar.28
Propuesta del Modelo de Descentralizacin Econmica

Fiscal29
En la Introduccin, el documento precisa que
la propuesta de descentralizacin econmica
fiscal planteada se enmarca dentro de un proceso
de reestructuracin del Estado y de redefinicin de la poltica fiscal, al tiempo que deja
en claro que cualquier proceso exitoso de
descentralizacin requiere indispensa- blemente
que se ponga en marcha un sistema de recaudacin
de ingresos y de financiamiento de inversiones y
un programa de control de gastos que permita a
los gobiernos locales alcanzar independencia
administrativa y una mayor independencia financiera.
La Propuesta enfatiza que
.... la implementacin de cualquier modelo
de descentralizacin demanda, como proceso
previo, un conocimiento y anlisis profundo de
la realidad del pas en cifras. No es posible
agrega plantear alternativas sin una amplia
base de informacin, que evidencie la
concentracin de funciones y recursos en
28
29
78 / Lautaro Ojeda
Organizacin
Poltica, Territorial, de Representacin y
Segovia
Participacin, en: Propuesta de Modelo, Comisin para la
Descentralizacin, las Autonomas y las Circunscripciones
Territoriales, Subcomisin de lo Poltico Territorial, abril,
2000:3.
Propuesta elaborada por la Subcomisin de lo Econmico y
Fiscal de la Comisin para la Descentralizacin, las
Autonomas y las Circunscripciones Territoriales, abril 2000.
el nivel central y la capacidad de las entidades

locales para absor- ber las competencias y
recursos que desde el Gobierno Central se
trasladaran a los gobiernos subnacionales.30
La
Subcomisin
precisa
que
para
la
determinacin del modelo de descentralizacin
fiscal propuesto se parti del anlisis de
escenarios
como
autonomas
puras,
descentralizacin
por
redistribucin,
y
federalismo. (Ver cuadros 8 y 9).
El modelo de descentralizacin presentado,
afirman los autores, busca
... transparentar de manera total y
absoluta los gastos, transferencias y recursos
de
recaudacin
tanto
locales
como
nacionales, a travs de la implementacin de un
sistema de informacin de base amplia y
suficiente para eliminar la discreciona- lidad
actual.
El documento destaca la importancia de la

Caja Fiscal Te- rritorial Nacional que servir de
base para la distribucin de recursos a los
diferentes
entes
subnacionales.
Esta
Caja
estara conformada por:
... la porcin de los ingresos tributarios
nacionales reque- ridos para el financiamiento
de las competencias que asumirn dichos
entes. Puntualmente estarn conformadas por
los impuestos del valor agregado, impuesto
a la circulacin de capitales, impuesto a
la renta, impuesto a los consumos especiales,
impuesto de migracin, todos stos con sus
correspondientes mora y multas.
El modelo propuesto pretende racionalizar
las finanzas pblicas intergubernamentales y la
depuracin del recurso p- blico nacional
mediante la destinacin de recursos tales como
los petroleros al pago exclusivo de la deuda

externa contrada.31
30
31
32
Idem:2.
Idem:34.
Presentado ahora como anteproyecto de la Ley Orgnica de
Organizacin Territorial.
Cuadro 8: MODELOS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL

Base de
Distribucin
Nacional
Potest
ad
Tributa
ria
1A
Descentralizar
todos los
impuestos y
todos las
competencias
excepto las
No existe
La
Nacin
Nacin
delega al
territorio
1B.
Transferencia
de ciertos
impuestos
para
determinadas
competencias
Aranceles,
renta,
patrimonio de
empresas,
migracin
financiamiento
La
Nacin
Nacin
doblega al
territorio
MODELO
Potesta
d
de
Recauda
r
y
Caja
Fiscal
Territor
ial
Mecanism
o de
Transferenc
ia
Mecanismo
Compensac
in/
Estabilizaci
1. DESCENTRALIZACIONES DEL CONCEPTO INTEGRAL DE

Impuestos Nac.
+ ingresos
territoriales
ICC, ICE,IVA
Vehicular
Recursos
propios
2 A.
Transferencia
con asignacin
nacional
PGE, con base

en costos de
competencias
La
Nacin
La Nacin
desconcentra
2B.
Transferencia
con asignacin
territorial y
con procesos
de cofi3.
SISTEMA
FEDERAL
PGE, con base

en procesos de
planificacin
nacional
La Nacin
delega
La Nacin
delega
No
Dividida
Dividida
Recurso
s
propio
s
INGRESO
Frmula
de
Distribuci
n
No
existe
Fondo Nacional
% de
impuestos
nacionales
No
No
Caja
Fiscal
Nacional
Fondo% de la
base
distributiva
nacional.
Fondo nacional
anticclico
Costo
histrico
Afectado por
el PEA
sectorial PIB
sectorial
No
2. DESCENTRALIZACIN EN FUNCIN DE
Transferencia
Nacional,
ingresos
propicios ms
financiamiento.
Transferencias
Nacionales +
Gestin
financiera
Territorial E+11
Criterios
y
Variables
de
Fondo
Nacional
Sectorial
Caja
Fiscal
Nacional
No
REDISTRIBUCIN
Fondo de
compensacin
nacional
Fondo nacional
anticclico
Fondo de
compensacin
Territorial.
Fondo
anticclico
Fondo
anticclico
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional de Descentralizacin:
las Autonomas, la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del
Estado, GTZ, abril 2000.
Costo
histrico
afectado por
el PEA y por
e PIB
Poblacin
Eficiencia
Administrativa
NBI, eficacia
fiscal, PIB
provincial
No existen
Asignacin
en Bloque
Sectorial
Asignacin
en bloque
territorial
No existen
La
descentralizaci
n en
/ 79
Cuadro 9: MODELO DE DESCENTRALIZACIN FISCAL

PROPUESTO
Potesta
d
tributari
a
Del
tributo
nacional:
La
Nacin
Del tributo
territorial:
La Provincia
dentro de un
marco
nacional
Del tributo
cantonal: El
Municipio
dentro del
marco
Caja Fiscal
Nacional
Provincial
Municipal
Ingresos
tributarios
nacionales
Ingresos
tributarios
provinciales:
Vehculos,
ventas,
Ingresos
tributarios
cantonales:
Predial,
patentes,
alcabalas,
CEM,
espectculos
pblicos
Base de
distribucin
nacional y
provincial
Ingresos
tributarios
nacionales
Aranceles, IVA,
ICC, renta,
ICEgd,
migracin,
moras
y multas
Transferencias
nacionales +
impuestos
provinciales
Potestad para
recaudar y
administrar
Nacin
Auton
.
Prov.
No
Auton
. Prov.
Municipio
Criterios
de
distribuci
n
Mecanismos de
transferencia
Caja Fiscal
Nacional
(Fondo de
Distribucin)
Automtica,
por medios
mviles
Fondo de
Estabili- zacin
Anticclico
Transferencia
Ao
base+Costo
Nuevas transf.
+ Factor de
incentivo
Criterio
devolutivo:
Identificar
origen territorial
de impuesto y
proporcionalmen
te
a su recaudo
Criterio de
solidaridad:
NBI, poblacin, factor de
ponderacin
Fuente: Propuesta de un Nuevo Modelo de Gestin para el Ecuador, Comisin Nacional

de Descentralizacin: las Autonomas, la Circunscripcin Territorial, CONAM, Ministerio
de Finanzas y Crdito Pblico, Banco del Estado, GTZ, abril 2000.
8
0
/
La
ut
ar
o
O
je
da
Cuadro 4: PROYECTOS DE LEY DE JUNTAS

PARROQUIALES (JPR)
Aspectos
fundamentales
Ley de Regulacin J.P
J.P.R urales. Com. de
J.P.R urales. Segunda Vicepres.

del Congreso
De derecho pblico
Con atribuciones y
limitaciones establecidas en
la Constitucin y ms leyes.
H. G. Astudillo
Descentralizacin
J.PR o urbana
reconocida por la
De derecho pblico
Municipalidad.
Con autonoma administrativa,
Personera jurdica
econmica y financiera.
propia.
Ley de Desarrollo
Parroquial
H. Juan Cantos
Las J.P. sern los entes de
derecho pblico,
encargados de la
planificacin integral, en
coordinacin y
participacin de los
Competencias de las Juntas Parroquiales

Entre otras:
Expedir normas,
procedimientos y
reglamentos para la
parroquia;
Administrar los recursos
econmicos, activos y
bienes de la J.P.
Ejercer acciones de control
oportuno y eficiente, en la
asignacin de recursos, en el
manejo del medio ambiente y
los recursos naturales de la
parroquia
Resolver con oportunidad y
eficiencia los conflictos
locales
Asociarse con otras J.P.
Proponer
al
Consejo
Municipal
y
Consejo
Provincial
proyectos
de
ordenanzas;
Convocar a Consulta Popular
Administracin de Justicia.
J.P. se constituye en tribunal,
con determinadas
competencias, como:
Conocer y resolver causas por
con- travenciones o
infracciones contra la defensa
del consumidor;
Ejercer funciones de mediador
o r- bitro;
Podr establecer centros de
mediacin;
Conocer y resolver casos de
violencia intrafamiliar.
Planificacin
Entre otras:
Poner a consideracin de los
Munici- pios, Consejos
Provinciales y otros organismos
competentes reformas legales
de inters parroquial:
Crear centros de mediacin y
arbitraje
Los secretarios de las
Tenencias Po- lticas, pasarn
a formar parte de los
empleados de la Funcin Judicial, debiendo trasladarse y
homo- logarse la partida
presupuestaria
correspondiente
Formular el Plan de Desarrollo
Pa- rroquial;
Participar en la elaboracin de
los planes estratgicos
municipales relacionados,
entre otros, con educacin,
salud, deportes, saneamiento
bsico, microriego, caminos
veci- nales para el desarrollo.
Presentar proyectos de
ordenanzas
a
los
municipios respectivos.
Plantear al Municipio
propuestas.
Formular sugerencias
relati- vas a programas
de obras de la
respectiva
administracin
municipal
El Plan de Desarrollo
Muni- cipal, de
solidaridad social y
participativa, ser la
base para la elaboracin
y aprobacin de la
proforma presupuestaria anual.
Determinar estrategias,
polticas y prioridades
de la parroquia.
Elaborar, con la
participacin y
coordinacin de los
Consejos Provinciales y
Consejo Municipal el
Plan de Desarrollo
sostenible, plan
operativo y dems planes y programas
Dictar y aprobar
reglamentos internos.
Planificar el desarrollo
sostenible de las
parroquias con
asistencia de los
organismos del estado,
organismos seccionales y organismos
internacionales.
Llevar un control
estadstico de la realidad
actual del desarrollo
parroquial para que
planificadamente se
empren- da la ejecucin
de los diferentes planes
y programas.
La
descentralizaci
n en
/ 81
La descentralizacin en el Ecuador /
83
Sin embargo, en los ltimos das, el

proyecto32 ha recibido algunas crticas. Para el
director de la Unidad Tcnica del CO- NAM, Fliz
Gonzlez-Rubio, el pago de la deuda, la
definicin del nivel de gobierno de las
circunscripciones territoriales y las funciones
del parlamento provincial, no estn claras.33
Estos y otros temas debern ser resueltos por la
Comisin de Descentra- lizacin mientras se da
paso a la consulta nacional sobre autonomas a
realizarse en noviembre. La Comisin tambin
espera observaciones de la sociedad para
incorporarlas al documento que, previsiblemente,
ser presentado al pas en el futuro inmediato.
33
Autonoma: tres temas en busca de consenso, en: El Comercio,

8 septiembre 2000:A2.
Cuadro 2: PROYECTOS DE REFORMA

CONSTITUCIONAL Y
LEGAL PRESENTADOS EN LOS LTIMOS 15
12 de julio de 1984
El legislador N. Ollague present al Congreso un proyecto de

"Descentraliza- cin Administrativa".
25 de julio de 1994
Con el auspicio del Gobierno del Arq. Sixto Durn Balln, fue
remitida
la
"Ley
de
Telecomunicaciones
para
la
Desmonopolizacin. Modernizacin y Des- centralizacin de sus
servicios".
El bloque Social Cristiano present "La Ley de Descentralizacin
Administra- tiva y Financiera".
8 de octubre de 1994
23 de febrero de 1995
El legislador Italo Ordez (ID) propuso el proyecto de "La Ley de

Descentra- lizacin Econmica de la provincia del Azuay".
15 de febrero de 1996
El Ejecutivo envi al Congreso el proyecto de "La Ley Especial de

Descentra- lizacin".
18 de marzo de 1996
El legislador Franco Romero (ID) present el proyecto de "Ley de

Descentrali- zacin del Estado y
Fortalecimiento de los organismos de Desarrollo".
5 de marzo de 1997
Se discuti en primer debate el "Proyecto de Ley Especial de

Descentraliza- cin Administrativa y Financiera".
10 de agosto de 1997
Fue aprobado en dos debates el "Proyecto Especial de

Descentralizacin Ad- ministrativa y Financiera". El proyecto fue
sancionado por el ejecutivo con algunas objeciones a las que
se allan el parlamento y fue publicado en el Re- gistro Oficial
No. 169 del 20 de marzo de 1997.
Proyecto de Reforma a la Constitucin Poltica de la Repblica,
presentado por el bloque legislativo del PRE.
1 de agosto de1998
30 de abril de 1999
Ley Reformatoria de la Ley de Reforma de las Finanzas Pblicas,

publicada en el Registro Oficial No. 181, 30 abril 1999.
5 de mayo de 1999
Proyecto de Ley para Reformar la Ley Reformatoria para la Reforma

de las Fi- nanzas Pblicas, de iniciativa de la Diputada Susana
Gonzlez.
El legislador Ral Gmez (PSC) envi un texto alternativo al
planteado por Neira para sustituir el ttulo XI de la Constitucin.
12 de mayo de 1999
13 de julio de 1999
Proyecto de Ley de Desarrollo Parroquial, presentado por el

Diputado Juan Cantos.
15 de julio de 1999
El legislador Juan Cantos (DP) plante el Proyecto de "Ley

Reformatoria a la Ley de Descentralizacin del Estado y de
Participacin Social".
El Tribunal Supremo Electoral, remiti al Congreso dos proyectos
de "Reforma- toria a la Ley de Elecciones", a la Ley de Rgimen
Provincial, y a la Ley de Descentralizacin del Estado".
19 de agosto y
20 de septiembre de
1999
19 de enero de 2000
Ley de Fortalecimiento de los Gobiernos Seccionales Autnomos del

Rgimen Seccional dependiente y de otras entidades autnomas,
de iniciativa del diputado Xavier Neira.
24 de mayo de 2000
Ley de Regulacin de Juntas Parroquiales, presentado por el

Diputado Ger- mn Astudillo.
2 de junio de 2000
Proyecto de Ley de Juntas Parroquiales Rurales, presentado por la

Diputada Nina Pacari.
2 de junio de 2000
Proyecto de Ley de Juntas Parroquiales, presentado por la

Comisin Especia- lizada Permanente de Descentralizacin,
Desconcentracin y Rgimen Sec- cional.
Fuentes: Revista Ciudad para Todos, Quito, noviembre 1999: 7 y Proyectos

legislativos Elaborado por Lautaro Ojeda.
Cuadro 4: SNTESIS DE LA LEGISLACIN HISTRICA,

VIGENTE Y PROPUESTA SOBRE PARROQUIALES RURALES (JPR)
Constituciones y leyes
histricas
Constitucin de 1861
Establece municipalidades,
provinciales, cantonales y
parroquiales.
Constitucin de 1945
Dispone que en cada parroquia
habr un Consejo parroquial.
Las parroquias tambin podrn
dictar ordenanzas, acuerdos y
resoluciones.
Estatuye que un porcentaje de
ingresos municipales producidos
en la parroquia rural se deber
invertir en las mismas.
Constitucin de 1967
Los miembros de las Juntas
parroquiales sern elegidos por
votacin popular directa.
Establece control social y de
fondos por parte de las Juntas
Parroquiales.
El impuesto predial rstico ser
destinado a las respectivas
parroquias rurales.
Ordenanzas, Decretos y Propuestas

sobre Juntas Parroquiales
Rurales
vigentes
Ordenanza de Participacin
Constitucin de 1998
Juntas Parroquiales forman parte de los Econmica Municipio Ibarra (enero
1998)
gobiernos seccionales autnomos.
Crea Fondo Econmico de participacin
Elimina Jefatura y Tenencia Poltica.
ciudadana consistente en el 20% de
Mancomunidad de provincias,
los recursos provenientes de la Ley de
cantones y parroquia.
Distribucin del 15% para ser
Capacidad de J.P. de generar rentas
distribuidos en las parroquias urpropias y de participar en rentas del
banas, zonas perifricas y parroquias
Estado.
rurales del Cantn.
Ley de Rgimen Municipal
Dispone que el presupuesto sea
Finalidad de la JP: Auxiliar del gobierno
distribuido en funcin de algunos
criterios y de las prioridades
municipal e intermediario entre stos
establecidas en los talleres de
y sus representantes inmediatos.
participacin ciudadana.
Ley de Descentralizacin
Entre las atribuciones de la JP: Evaluar Decreto de funcionamiento de las J.P.
calidad de obras y servicios a travs de R., Alcalde de Cuenca (enero 2000)
Finalidad: fortalecer a las JPR en miras
comits de gestin y vigilancia;
a trans- formarlas en primera instancia
presentar proyectos de ordenanzas a
del Gobierno local.
los respectivos municipios.
Entre las funciones: elaboracin Plan
Desarro- llo Parroquial; auditor de
obras, administrador del equipamiento
comunitario; contratacin comunitaria
Dispone de recursos provenientes
8
4
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ar
o
O
je
da
Cuadro 5: SNTESIS DE LA LEGISLACIN HISTRICA,

VIGENTE Y PROPUESTA SOBRE PARROQUIALES RURALES (JPR) (Conti.)
histricas
Reglamento de Administracin
de Consejos Parroquiales, 1946
Entre las atribuciones de las J.P.R.
est la de expedir ordenanzas,
ejecucin de obras, planificacin.
Decreto Ref. Ley Rgimen
Municipal, 1970
Finalidad de J.P. "auxiliar del
gobierno municipal e intermediario
entre stos y sus representantes
inmediatos".
vigentes
Ordenanzas, Decretos y Propuestas sobre

Juntas Parroquiales
Rurales
Juntas Parroquiales Rurales, Comisin de
Descentralizacin
Poner a consideracin de municipios, Consejos
Provinciales y otros organismos competentes
reformas legales de inters parroquial.
Crear centros de mediacin y arbitraje
Ley de Elecciones
Dispone que en las parroquias rurales,
donde
existan
comunidades
que
representen ms del 50% de los
electores, las JPR sern integradas
tomando en consideracin mecanismos
de decisin de la comunidad.
Juntas Parroquiales Rurales. Segunda
Vicepresidencia del Con- greso.
Expedir normas, procedimientos y reglamentos
para la parroquia.
Administrar los recursos econmicos activos y
bienes de la JP.
Ejercer acciones de control en asignacin de
recursos, manejo del medio ambiente y recursos
naturales de la parroquia.
Resolver con eficiencia los conflictos locales.
Convocar a consulta popular.
Ley de Regulacin de Juntas Parroquiales, H.
Germn Astudillo.
Presentar proyectos de ordenanzas a los municipios
respectivos.
Plantear propuestas al municipio
Formular sugerencias respecto de programas de
obras de la administracin municipal.
Ley de Desarrollo Parroquial, H. Juan Cantos
Determinar estrategias polticas y prioridades de
la parroquia.
Elaborar con la participacin de consejos
provinciales y municipales, el plan de desarrollo
sostenible, plan operativo y dems planes y
Elaborado por Lautaro Ojeda, para Dilogo 21 PNUD, agosto 2000

1 Segunda revisin del proyecto. 2 junio 2000, No. 21-476.
2 Segunda versin del proyecto. 2 junio 2000, No. 21-478.
3 Este proyecto trata sobre las juntas parroquiales urbanas y rurales,
presentado 24 mayo 2000, No. 21-468.
4 Proyecto presentado 3 julio 1999, No. 20-266.
La
descentralizaci
n en
/ 85
87
Cuadro 6: PROYECTOS DE CIRCUSCRIPCIONES INDGENAS Y

AFROECUATORIANAS
Proyecto de Ley de
Nacionalidades y
Pueblos Indgenas del
Ecuador
Formas de organizacin y
gobierno. Se constituye la
Confederacin de Nacionalidades Indgenas del
Ecuador, CONAIE.
Organismos de la CONAIE.
Parlamen- to, Consejo de
Nacionalidades y Pue- blos
Indgenas, y Consejo de
Gobier- no.
Parlamento. Integrado por 20
delegados de cada una de
las nacionalidades y
pueblos indgenas del
Ecuador.
Consejo de Nacionalidades y
Pue- blos Indgenas.
Conformado por un
delegado de cada una de
las nacionalidades
indgenas.
Consejo de Gobierno.
Conformado por: presidente,
vicepresidente y dirigentes
de los programas: Ges- tin
Poltica, Fortalecimiento, y
Desarrollo de las
Nacionalidades y Pueblos.
La CONAIE designar un
representante en diversas
instituciones del Estado.
Finanzas y contribuciones. Las
nacionalidades, pueblos o
comunidades contarn con
recursos propios, participacin
y asignaciones.
Entre los 16 recursos propios
que contempla este proyecto,
se destacan dos: el impuesto
predial de la propiedad
privada individual localizada
en el territorio de la
respectiva colectividad, y las
tasas o contribuciones que
fijen y recauden por los
servicios que presten
directamente o a travs de
empresas comunitarias.
Consejo Nacional de
Desarro- llo de los
pueblos indgenas
y negros (CODENPE)
Ambito PolticoAdministrativo
Modelo organizativo
basado en un Estado
unitario, pero se da
importancia a la
reconstruccin de
Regiones Autnomas
Ances- trales llamadas
circunscripciones
territoriales.
Estructura
organizativa del Estado
Proponen 4 niveles de
gobierno basados en
mancomunidades.
Nivel Nacional.
Estado, constituido
por un gobierno
representado por el
Presi- dente de la
Repblica.
Nivel Provincial.
Conforma- da por
provincias o Regiones autnomas y
Regiones ancestrales.
Nivel Cantonal.
Cantos, Marka,
Federaciones y las
Comarcas. Sus
rganos de gobierno
son el Consejo
cantonal y el Consejo
Ambito EconmicoFinanciero
Propuesta de creacin de
Comarca Territorial de
Negros en la provincia de
Esmeraldas.
Constituir y demarcar un
espacio territorial autnomo
para el Pueblo
afroecuatoriano y declararlo
como "La Gran comarca
del norte de la Provincia
de Esmeraldas".
Modelo de organizacin
territorial poltica tnicacomunitaria, formada por los
palenques locales y otras comunidades del pueblo afroecuatoriano. Se extender a
lo largo de los cantones Eloy
Alfaro y San Lorenzo. El
territorio ser colectivo,
intransferi- ble, inalienable e
indivisible.
Estructura OrganizacionalAdminis- trativa.
Se ejercer a travs de
organizaciones de Primer
grado:
(Consejo
comunitario)
Segundo: (Consejo de
palenque) Tercero (Consejo
Regional de palenques. Y
todas las organizaciones de
base, palenques y comarcas).
La Gran Comarca tendr
grandes lineamientos
polticos contenidos b Las instancias
administrativas, las
organizaciones de base
manten- drn autonoma
sobre sus recursos, dentro de
su territorio respetando la
ley propuesta.
Podrn establecerse
palenques en cualquier lugar
del territorio nacional donde
estn asentadas comunidades o conjuntos
familiares ancestrales de
ascendencia africana que
posean un territorio para el
uso colectivo.
Solamente los planes,
programas y proyectos
aprobados por las instancias
de planificacin previstas
Cuadro 6: PROYECTOS DE CIRCUSCRIPCIONES INDGENAS Y

AFROECUATORIANAS
Proyecto de Ley de
Nacionalidades y
Pueblos Indgenas del
Ecuador
De la propiedad y de los
recursos naturales. Son
comunitarias las porciones
de territorio que por ttulo
centenarios o recientes
pertenecen a las
nacionalidades, pueblos o
comunidades indgenas.
Las tierras de propiedad
comunitaria estn exentas
del pago del impuesto
predial y son inalienables,
inembargables e
indivisibles. Por ninguna
causa pueden ser despojados de la posicin de estas
tierras.
Consultas-participacin de
beneficios. Todo proyecto
de prospeccin,
exploracin, o explotacin
de recursos naturales no
renovables localizados en
los territorios o predios de las
nacionalidades, pueblos y
comunales o que puedan
causar perjuicios a ellos o a
Consejo Nacional de
Desarro- llo de los
pueblos indgenas y
negros (CODENPE)
Responsabilid
ades
Circunscripciones
Territoriales Indgenas o
Afroecuatorianas son una
forma de Gobierno autnoma para:
Garantizar el goce de
los derechos
colectivos.
Fortalecer la identidad
histrica cultural.
Fomentar el desarrollo
local.
Propuesta de creacin de
Comarca Territorial de
Negros en la provincia de
Esmeraldas.
La tenencia de la tierra.
La organizacin administrativa.
Manejo ancestral de los
territorios.
Uso sostenible de los
recursos naturales
existentes.
Otros
Las Circunscripciones se
forma- ran a partir de:
La existencia de una
nacionalidad
o
pueblo
histricamente constituida.
La
posibilidad
de
determinar un territorio
que corresponda a la
circunscripcin.
La existencia de una o
varias instituciones
sociales polticas y
culturales propias.
La
voluntad
mayoritaria
de
convertirse
en
circunscripcin
territorial.
Elaborado por Lautaro Ojeda y Dayanara Benalczar.
Se reconocer las
propiedades legalmente
adquiridas por colonos,
mineros, madereros,
palmaculto- res, que
quedarn sujetos a los reglamentos de la comarca.
Se establecern acuerdos de
convivencia con los
Chachilla, Aw y con otros
pueblos que viven en la
regin.
Se establecern convenios
con
los
organismos
respectivos para la administracin de las reas
naturales que sean parte de
la Gran Comar- ca.
Las tierras del patrimonio
forestal del Estado sern
CAPTULO 4
Propuestas y posiciones respecto de la

descentralizacin, autonomas,
regionalizacin y federalismo
Se presentan a continuacin, en primer

trmino las propuestas historicas originadas
en el sector pblico; luego las propuestas de
los partidos polticos y entidades acadmicas;
los proyectos de reforma a la Constitucin
vigente en lo relativo a la descentralizacin;
finalmente, se recogen las propuestas generadas en la sociedad civil y en instituciones,
entre marzo 1999 y agosto 2000.
4.1. Propuestas originadas en el sector pblico (19781995)
Propuesta de regionalizacin. Junta de

Planificacin
y
Coordinacin
Econmica
(JUNAPLA, 1975-1978). La primera propuesta de
regionalizacin, resultante de un profundo y responsable estudio, lo realiz la JUNAPLA. En
efecto, la Junta, durante los aos 1975 a 1977,
con apoyo de la Comisin Econmi- ca para Amrica
Latina y El Caribe (CEPAL), realiz un conjunto de investigaciones orientadas a formular una
propuesta de regionalizacin. Con dicho objeto

analiz seis aspectos: naturales,
90 / Lautaro Ojeda
Segovia
humanos,
econmicos,
socio-polticos,
infraestructura y medio ambiente, que le llevaron
a identificar zonas homogneas para cada uno
de estos aspectos, cuya integracin se propuso en
un mapa de Zonas Homogneas de Constitucin
del Espacio Ecua- toriano, publicado en 1978
con el ttulo Planificacin Regional. Estructura
del Espacio Ecuatoriano.1
Por la trascendencia que esta propuesta tiene
no solo desde la perspectiva histrica sino por
servir de base a varias de las actuales
propuestas, revisamos rpidamente la metodologa
empleada para su desarrollo.
El documento inicia el anlisis observando
el rea de influencia y polarizacin de los
principales centros poblados del pas, los
cuales representaban hipotticamente los puntos
de centralizacin funcional de la estructura
econmica, social, poltica, y de servicios
bsicos para la poblacin de sus respectivas
reas de influencia.
La interrelacin y sntesis de estos
enfoques dieron como resultado la Estructura
Funcional del Espacio Ecuatoriano, en la cual
cada rea de polarizacin abarca una o varias
zonas homogneas. Determina, adems, las
interrelaciones de mayor o menor intensidad
entre los elementos constitutivos homogneos
organizados
dentro
del
esquema
de
reas
polarizadas.
En
el
proceso
de
identificacin
y
conformacin de regiones, el estudio tuvo
particularmente
en
cuenta
su
viabilidad
prctica. Con tal objeto confront este esquema
estructural de la realidad socio-econmicaespacial con la divisin poltico-administrativa del pas, a nivel cantonal y provincial.
Dicha contrastacin le facilit precisar unas
pocas discrepancias, algunas de ellas de carcter poltico, local y provincial.

1
En la seccin de Presentacin de este documento se destaca que

un proceso rea- lista de planificacin implica el
reconocimiento de las profundas diferencias del pas, de la
alta heterogeneidad en su estructura interna, elementos que
requieren polticas y estrategias de desarrollo igualmente
diferenciadas para las distintas unidades subnacionales, ello
significa dejar de considerar al pas como una entidad ms
o menos uniforme, como se lo ha venido considerando hasta
hoy, a pesar de la heterogeneidad estructural, manifiesta y
del hecho de que internamente est lejos de su integracin en
trminos fsicos, econmicos y sociales.
Adems tuvo en cuenta la zonificacin

administrativa de los ministerios, organismos
adscritos y organismos de desarrollo regional,
de cuyo anlisis tambin obtuvo una sntesis
con la finalidad de contar con un nuevo
elemento para la delimitacin de regiones.
Finalmente, compar la dinmica de las
diferentes relaciones para obtener la
regionalizacin propuesta, la misma que a ms
de mantener la integridad de las provincias,
toma en consideracin el criterio de
complementariedad
entre
las
provincias
integrantes de una regin.
El esquema de la regionalizacin propuesto fue el
siguiente:
Regin 1:
Carchi, Imbabura y
Esmeraldas Regin 2:
Pichincha y Napo
Regin 3:
Manab
Regin 4:
Cotopaxi, Tungurahua, Bolvar,
Chimborazo y Pastaza
Regin
5:
Guayas y Los Ros
Regin 6: Caar, Azuay y Morona
Santiago Regin 7: El Oro, Loja y
Zamora
Chinchipe
Regin
8:
Galpagos
Plan Nacional de Descentralizacin. Ex
Secretara
Nacional
de
Desarrollo
Administrativo (SENDA, 1993). Esta propuesta
global plantea, segn Fernando Carrin,2
una
reestructuracin poltico territorial del pas
sobre la base de una nueva configuracin espacial
que desemboca en la constitucin de gobiernos
propios para cada una de las jurisdicciones que
disea. Para ello formula tres instrumentos
legales: reformar las leyes de rgimen cantonal
y provincial, y una nueva ley de regionalizacin.
El
Plan
propona
una
estructuracin
administrativa des- concentrada en base de la
divisin de siete regiones:
La descentralizacin: un proceso de confianza nacional, en:

Francisco Muoz Jaramillo, Asamblea, anlisis y propuestas,
Edit. Tramasocial, Quito, 1998:215.
Regin 1: Esmeraldas, Carchi, Imbabura

y Sucumbos Regin 2:
Pichincha y Napo
Regin 3: Cotopaxi, Tungurahua,
Chimborazo y Pastaza Regin 4:
Manab
y Galpagos
Regin 5: Guayas, Los Ros y
Bolvar Regin 6: Caar, Azuay
y Morona Regin
7:
El
Oro, Loja y Zamora
La SENDA elabor adems tres anteproyectos
de reformas de las leyes de Rgimen Municipal y
de Rgimen Provincial y de creacin de la Ley de
Desarrollo Regional.
Anteproyecto de reformas a la Ley de
Rgimen Municipal. (SENDA, 1993). Los
aspectos ms relevantes de este anteproyec- to
son la ampliacin de funciones exclusivas del
Municipio (art.4), y la creacin del Fondo de
Desarrollo Municipal, que se nutrir de la
participacin del 50% de lo que recaude el
Estado por concepto del Impuesto al Valor
Agregado (art.40),
el
mismo
que
estar
destinado
exclusivamente
a
inversin.
Los
criterios de distribucin del Fondo son:
-
La
distribucin
sealada
ser
automtica, a travs de la red bancaria.
El 33% se distribuir de conformidad al
monto de la recaudacin del IVA en el
territorio de los respectivos cantones.
El 50%, entre todos los municipios del
pas, en razn de las NBI, y de manera
inversamente proporcional a la capacidad
econmica de los municipios, segn parmetros que sern establecidos.
El 17% restante se distribuir por
concepto de eficiencia administrativa
con
relacin
al
porcentaje
de
recaudacin efectiva de los impuestos y
tasas.
Anteproyecto de reformas a la Ley de

Rgimen Provincial. (SENDA,
1993).
Las
disposiciones ms importantes de este anteproyecto son la reafirmacin de la misin rural del
Consejo Pro- vincial; la creacin del Fondo de
Desarrollo Provincial y la disposicin relativa a
los ingresos de los consejos provinciales que,
adems de las asignaciones y transferencias del
Estado,
dispondr
de
los
recursos
correspondientes al 25% del IVA y del 50% del
impuesto predial recaudado por los municipios.
Anteproyecto
de
Ley
de
Desarrollo
Regional. (SENDA, 1993). En los considerandos
de este anteproyecto se recuerda el papel de la
Junta Nacional de Planificacin en cuanto a la
elaboracin, en 1969, de un esquema de
regionalizacin, a partir del cual se crearon
algunas corporaciones regionales de desarrollo.
Propone la creacin de las siguientes
regiones o unidades geo-econmicas del pas:
Regin 1:
Esmeraldas, Carchi, Imbabura
y Sucumbos Regin 2:
Pichincha y Napo
Regin 3:
Cotopaxi, Chimborazo, Pastaza
y Tungurahua Regin 4:
Manab y Galpagos
Regin 5:
Guayas, Los Ros y
Bolvar Regin 6: Azuay, Caar y
Morona Santiago Regin 7:
El
Oro, Loja y Zamora Chinchipe
El proyecto de ley contempla la creacin del
Fondo de De- sarrollo Regional, el mismo que se
constituir con los siguientes recursos: 20% de
los derechos de regalas por la explotacin de
los recursos minerales y 10% del Impuesto a la
Renta. Dispona adems que el Fondo se
incremente en el 1% anual hasta llegar al 30% en
los derechos por regalas por la explotacin de
los recursos minerales y el 20% del Impuesto a

la Renta.
Proyecto
de
Fortalecimiento
Municipal.
(Banco Ecuatoria- no de Desarrollo, BEDE). Esta
propuesta se inscribe, segn Fer-
nando Carrin,3 en la lnea del fortalecimiento

municipal como base paralela para emprender un
proyecto de descentralizacin. La propuesta se
concreta en la redaccin de una Ley Gene- ral
para el Rgimen Seccional ecuatoriano y una
poltica de inversin municipal que permita
satisfacer las demandas locales por servicios y
mejorar la capacidad de gestin municipal.
Proyecto de Ley Orgnica de Rgimen
Municipal. (Asocia- cin de Municipalidades del
Ecuador, AME, febrero 1994). Uno de los aspectos
centrales de la propuesta de descentralizacin de
la AME es la posibilidad de suscribir convenios de
transferencia del Gobierno Central a los gobiernos
seccionales, respecto de responsabilidades y
facultades como: educacin, salud, obras pblicas,
vialidad, transporte, riego, energa, asistencia
tcnica, actividades
productivas,
promocin
econmica, etc.
El proyecto detalla las atribuciones y
responsabilidades
intransferibles
o
no
delegables del Estado. En relacin con la participacin de los municipios en las rentas del
Gobierno Central, el art. 198, inc. 2 establece:
Adems de los recursos establecidos en la
Ley 72 que crea el Fondo de Desarrollo
Seccional
(FODESEC),
corresponde
a
los
municipios una participacin anual no menor
del diez por ciento de los ingresos corrientes
del Gobierno Central. Estos recursos se
emplearn en un monto no menor del sesenta por
ciento para gastos de inversin.
Los criterios de distribucin del FODESEC:

El 10% en partes iguales entre las
municipalidades de Quito y Guayaquil. El 90%
restante, se distribuir as: 40% por partes
iguales entre todas las dems municipalidades,
40% de conformidad con las necesidades bsicas

insatisfechas; 20% en relacin con la poblacin
de cada municipio.
3
Idem:215.
Propuesta
del
Instituto
Nacional
de
Estadsticas y Censos, INEC. (Director, Juan
Jos Illingworth, 1995). Propone que 100% de los
ingresos del Estado sea dividido en dos mitades:
una para el Gobierno Central y la otra para el
conjunto de los organismos seccionales.
La distribucin del segundo 50% sera de la
siguiente manera:
- 22% al conjunto de los municipios;
- 22% al conjunto de los consejos provinciales; y
- 6% al conjunto de los gobernadores.
El 100% de los fondos a ser manejados por
los municipios y los consejos provinciales sern
distribuidos entre los miembros de la siguiente
manera:
-
60% en proporcin a la cantidad de

personas con necesidades bsicas
insatisfechas que tenga cada zona urbana
(para los fondos municipales) o cada
zona
rural
(para
los
fondos
provinciales);
19% proporcionalmente a la poblacin de
cada inte- grante;
7% en relacin a los indicadores de
eficiencia administrativa calculados a
partir de los costos unitarios de los
diferentes servicios bsicos que provea
la entidad;
7% en relacin a la eficiencia fiscal,
calculada a partir de los impuestos per
cpita recaudados;
7% en relacin con la mejora que haya
hecho la entidad en el ltimo perodo
disponible en lo que se refiere a
indicadores de pobreza.
Respecto del porcentaje a ser entregado a

los gobernadores, propone que sea distribuido
exclusivamente de manera proporcional a los
habitantes de cada provincia.
Propone adems que sean transferidos a los
organismos seccionales: educacin, salud, obras
pblicas, planificacin. Y
que se eliminen ciertas reas de la

administracin central: IECE, CONUEP, CBCAM,
SECAP, DINAC, CENAPIA, y los organismos relacionados con la cultura.
4.2.
Propuestas provenientes de los partidos
polticos y de entidades acadmicas
Proyecto de Descentralizacin Administrativa

y Financie- ra. (Partido Social Cristiano,
noviembre 1994). Este proyecto, objetado por el
Ejecutivo en diciembre del mismo ao, propona tres
aspectos fundamentales:
1. La
delegacin
de
un
conjunto
de
facultades de los ministerios y
entidades del Gobierno Central, a las
subsecretaras
regionales,
provinciales o subdirecciones.
2. La
transferencia
de
recursos
al
rgimen administrativo seccional
mediante la redistribucin del 100% de
los tributos establecidos en la Ley de
Control Tributa- rio Interno, bajo el
rgimen del IVA, ICE y del impuesto a
la renta global (de acuerdo a un
conjunto de parmetros).
3. Creacin
del
Fondo
Nacional
de
Compensacin
Provincial
que
beneficiara
exclusivamente
a
las
provincias que mantengan una posicin
deficitaria en cuan- to a la recaudacin
de recursos por los impuestos al
consumo.
Los argumentos que el Ejecutivo tuvo en
cuenta para objetar este proyecto fueron los
siguientes:
- Segn el Ministerio de Finanzas, a la

poca,
el
rendimiento
de
los
impuestos a la renta, IVA e ICE,
representaban aproximadamente el 43%
de los ingresos corrientes;
A los recursos sealados se adicionaran

los del Fon- do Nacional de Compensacin
Provincial y los ingresos garantizados
por las leyes vigentes a favor de los
organismos seccionales;
La Asesora Jurdica del Ministerio de
Finanzas infor- m a la Presidencia de
la Repblica que de aprobarse este
proyecto
el
Gobierno
Central
se
quedara sin recursos para atender las
mltiples
actividades
(seguridad
interior, exterior, etc.).
En el documento
proyecto, el Presidente
que la propuesta podra
dficit presupuestario
el financiamiento
entidades.
de objecin a este
de la Repblica destac
originar un gravsimo
que impedira atender
de otros sectores y
Proyecto de Ley de Financiamiento de los

Municipios. (Democracia Popular, Ref. No. III94-13). En este proyecto se destacan tres
componentes: primero, que el 50% del rendimiento que se obtenga anualmente por el IVA se destine
al financiamiento de los municipios; segundo, que
el Fondo de Financia- miento Municipal se destine
exclusivamente a la financiacin de gastos de
inversin; y, tercero, que los
criterios
de
distribucin del Fondo sean:
-
20% en partes iguales entre todos los

municipios
existentes,
lo
que
significa que los municipios que tienen
10.1 o menos habitantes y los que tienen
ms de un milln y medio, recibirn la
misma cantidad;
- 20% con relacin al nmero de habitantes
de cada municipio;
30% con relacin al monto de las

recaudaciones
efectivas
del
IVA
realizadas en cada cantn;
30% en relacin directa al monto de
recaudaciones municipales por impuestos
prediales representan dentro del total
de ingresos municipales.
Propuesta de la Universidad Catlica de

Guayaquil. (Pre- sentada por el Dr. Csar
Coronel Jones). En
el
Foro
de
Descentralizacin
organizado
por
el
ILDIS
en
Guayaquil, el 25 de junio de 1992, el Dr. Csar
Coronel Jones, profesor de la Universidad
Catlica de Guayaquil present un Proyecto de
Reforma a la Constitucin cuyo eje fundamental
consista en la reorganizacin territorial del
Estado en comunidades autnomas.
El proyecto parte de la reforma del artculo
117 de la Cons- titucin vigente a la poca
en el sentido que se permita la ereccin de
Comunidades Autnomas.
El artculo 1 propone:
Dentro del Estado se pueden erigir
comunidades autnomas. Ellas gozarn de
autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses (...) Las diferencias entre los
Estatutos de las distintas Comunidades
Autnomas no podrn implicar en ningn caso
privilegios econmicos o sociales.
Artculo 2:
I.
En el ejercicio del derecho a la autonoma
reconocida
por
el
artculo
117
de
la
Constitucin, las provincias limtrofes con
caractersticas
histricas,
culturales
y
econmicas comunes, y las provincias con
entidades regionales histricas podrn acceder
a su autogobierno y constituirse en comunidades
autnomas con arreglo a lo previsto en este
Ttulo y en los respectivos Estatutos.
II.
La
iniciativa
de
este
proceso
autonmico corresponde a las dos terceras
partes de los municipios cuya poblacin
repre- sente, por lo menos, la mayora del
censo electoral de cada provincia.
III.
El
Congreso
Nacional
mediante
ley
orgnica, podr, por motivos de inters
nacional:
a) Autorizar la constitucin de una comunidad
autnoma cuando su mbito territorial no
supere el de una provincia y no rena las
condiciones del apartado I;
b) Sustituir la iniciativa de los Consejos
Cantonales a que se refiere el apartado II.
Artculo 3:
El proyecto de estatuto ser elaborado por
una asamblea compuesta por los concejales de las
provincias afectadas y por los congresistas
elegidos en ellas, y ser elevado al Congreso
Na- cional para su tramitacin como ley.
Dentro de los trminos de la presente
Constitucin, los estatutos sern la norma
institucional
bsica
de
cada
comunidad
autnoma y el Estado los reconocer y amparar
como parte in- tegrante de su ordenamiento
jurdico.
El artculo 4 trata sobre las competencias

que podrn asumir las comunidades autnomas.
De las 21 competencias precisadas, se
destacan: la organizacin de sus instituciones
de
autogobierno
y
la
ordenacin
del
territorio, urbanismo y vivienda; las funciones
que corresponden a la Administracin del Estado
sobre los Consejos Cantonales y en su caso sobre
los Consejos Provinciales, segn la Ley de
Rgimen Municipal y la Ley de R- gimen
Provincial; al conjunto de servicios pblicos en
los que se excluyen a la salud y educacin.
Establece adems que
transcurridos cinco aos, y mediante la
reforma de sus Es- tatutos, las comunidades
autnomas podrn ampliar sucesiva- mente sus
competencias dentro del marco de un conjunto de
competencias que son exclusivas del Estado.
(establecidas en el art. 5).
Artculo 6:
El Congreso Nacional, en materia de
competencia estatal, podr atribuir a todas o
algunas de las comunidades autnomas la facultad
de dictar, por s mismas, normas legislativas en
el marco de los principios, bases y directrices

fijados por una ley estatal.
100 / Lautaro Ojeda

Segovia
Artculo 9:
Las
comunidades
autnomas
gozarn
de
autonoma financiera para el desarrollo y
ejecucin de sus competencias con arreglo a los
principios de coordinacin con la Administracin
financiera estatal, y a los de solidaridad entre
todos los ecuatorianos.
El Artculo 10 trata de los recursos de las

Comunidades Au- tnomas, entre ellas se destacan
los impuestos cedidos, total o parcialmente, por
el Estado y las transferencias que les corresponden
del
Fondo
de
Compensacin
Interterritorial y otras asignaciones con
cargo al Presupuesto General del Estado.
El Artculo 11 dispone:
En el Presupuesto General del Estado podr
establecerse una asignacin a las comunidades
autnomas en funcin del volumen de los
servicios y actividades estatales que hayan asumido. Constituye adems el Fondo de Compensacin
para realizar inversiones en las comunidades
autnomas.
Artculo 15:
I.
En el momento en que se produzca la
ereccin
de
una
comunidad
autnoma,
desaparecer automticamente todo Consejo
Provincial cuya jurisdiccin territorial se
encuentre totalmente incluida dentro del
territorio que corresponda a dicha Comunidad
Autnoma; y por lo mismo, todo el rgimen que
esta Constitucin y las leyes pertinentes
atribuyen a dicha institucin seccional,
quedar insubsistente para tales provincias.
II.
El
patrimonio
de
cada
Consejo
Provincial que desapa- rezca en razn del
prrafo I, pasar a pertenecer a la Comunidad Autnoma respectiva. As mismo los
derechos 101
y obligaciones que tuviere el
Consejo Provincial desaparecido, sern asumidos
por
la
comunidad
autnoma
correspondiente.
Coronel Jones piensa que

El sistema de autonomas no se agota en las
competencias administrativas, sino que se
proyecta tambin hacia lo poltico, pues
persigue crear espacios de representacin en que
se puedan debatir y acordar los temas que
interesan a la provincia o regin como tal, por
ejemplo: la planeacin y promocin del desarrollo econmico, la ordenacin de su territorio y
la creacin de sus propias instituciones de
gobierno.4
4.3.
Propuestas generadas en la sociedad civil y en

instituciones a partir del 22 de marzo de 19995
Opinin publicada y propuestas

La ausencia de propuestas explcitas sobre
descentralizacin,
autonoma,
regionalizacin y federalismo, por parte de
los partidos polticos, las organizaciones
sociales y en especial del Gobiernoha sido
particularmente notoria. De all que se haya
visto til la recuperacin de informacin de
los medios impre- sos, principalmente de
artculos de opinin opinin publicada,
no tanto por el grado de representatividad que
sta tuviere sino por el grado de penetracin
y conviccin que logran en el pblico, los
planteamientos e ideas generados por la
opinin publicada, sin que importe mayormente
si son verdaderos, falsos, completos o
incompletos.6
No es proposito de este trabajo entrar en el
debate respecto del contenido y alcance de un
trmino tan controversial como es
4
5
Csar Coronel Jones , Elecciones intermedias. Hoy, 23 marzo 2000:4A.

Como referencia general, al final del captulo se incluyen
los cuadros 10 y 11: Propuestas nacionales y Propuestas
provinciales sobre descentralizacin-autonoma.
Lautaro Ojeda Segovia, Bondad y perversidad de la privatizacin, Ob.
Cit:18.
102 / Lautaro Ojeda

Segovia
el de opinin pblica.7 El inters en esta

oportunidad bajo la denominacin de opinin
publicada se relaciona con su importancia en
la orientacin del gran pblico, en la
construccin de criterios y conceptos que la
persona de la calle elabora respecto de los
asuntos que se vuelven pblicos.
Se debe advertir que las opiniones, puntos
de vista y criterios que se publican en los
medios de comunicacin escritos provienen, en
buena medida, de personas vinculadas con ellos
por diversos motivos, lo cual no significa
necesariamente que sean voceros y representantes
de la lnea poltica e ideolgica del medio, ni
tampoco que representen la opinin de la
ciudadana en general.
Es conocido que los medios de comunicacin
se han convertido en la actualidad en un
verdadero poder,el cuarto poder que usurpa
competencias
polticas,
sin
asumir
las
responsabilidades del poder poltico. Pero,
sin duda, el poder de la informacin como
instrumento que orienta (o desorienta, segn
el caso) debe ser aprovechado para capacitar a
los ciudadanos en los temas considerados
coyunturalmente como fundamentales, pues los
medios pueden ser un escaparate donde se
exponga la diversidad de opiniones y se
confronten las distintas posiciones de los
ciudadanos. La opinin pblica se visualiza de
este modo como
El lector que tuviese inters en profundizar el tema puede

revisar los sesudos artculos que la Revista Ecuador
Debate desarrolla alrededor del tema central de su nmero 46:
Opinin Pblica. CAAP, abril 1999, Quito. Una aproximacin
general sobre el tema realizado por Flavia Frieidenberg,
Orlando DAdamo y Virgina Garca, Opinin pblica, o abriendo
la caja de Pandora de las definiciones, dice: Algunos
entienden a la opinin pblica como la opinin de la gente,

como el conjunto o sumatoria de lo que los individuos que
conforman una poblacin opi- nan acerca de un tema particular.
Otros, en cambio, la conciben como la opinin de unos pocos,
la opinin de una minora o de las lites dentro de la
sociedad. Tambin existen quienes definen a la opinin pblica
como aquella que se emite desde los medios de comunicacin de
masas, limitando de esta manera el concep- to como equivalente
a la Opinin Publicada. Concepto utilizado por el autor en
el libro Bondad y perversidad de la Privatizacin. Opinin
Pblica y Publicada, IL- DIS, 1992.
una especie de parlamento invisible, una

dimensin latente y fundamental de la democracia
real.8
Si la informacin u opinin publicadas
sirven como un es- tmulo al dilogo, al debate,
la democracia se fortalece, la participacin
abre nuevas puertas; de lo contrario, los
intereses y am- biciones de los crculos de
poder siguen ocultos y los asuntos nacionales
continan manejndose de forma autoritaria y
antide- mocrtica.
Los medios de comunicacin ejercen cada
vez ms una fuerte atraccin sobre los
intelectuales quienes, al ver reducidos sus
espacios de audiencia e interlocucin buscan
medios para expresar su pensamiento y formar y
orientar a los ciudadanos. Salen de sus
reductos
acadmicos
y
socializan
sus
conocimien- tos; se obligan a traducir sus
reflexiones, a veces poco compren- sibles, a
un estilo ms accesible para el comn de los
mortales. De all la importancia de los medios
de proponer o mantener una agenda de debate
que no deja de ser, en algn grado, recogi- da
y
tomada
en
cuenta
por
la
agenda
gubernamental.
En cierta medida, la opinin pblica conduce
y construye el inters pblico. No es por azar
que la prensa guayaquilea dedi- que pginas
enteras, no slo a recoger y publicar criterios
de per- sonalidades sobre el tema, sino a
publicar informaciones de carcter histrico,
en buena medida orientadoras del debate.
Como se podr comprobar en este captulo, la
opinin publicada en la prensa respecto de los
temas tratados, refleja lucha de opiniones, de
posiciones, de intereses, as como confrontaciones y polmicas, todas ellas inherentes a la
dimensin pblica, pero que permiten la
actualizacin permanente del juego de intereses, de la legitimidad y de los controles del

poder constituido.
El bombardeo de declaraciones, reacciones
anticentralistas y de demandas de cambio
profundo en la estructura del Estado hacia
nuevas formas de distribucin, de equidad, de
solidaridad, ha estado presente en forma
reiterativa en la prensa costea, es8
Blanch et al., 1988 citado por Flavia Frieidenberg, y otros, Ob.Cit:128.
pecialmente guayaquilea, y en menor medida en

la
quitea.
Pero
la
avalancha
de
cuestionamientos y de reclamos, en la mayora
justos, no ha estado respaldada por estudios y
anlisis que los fundamenten.
Esta situacin permite afirmar que el mpetu
que inicialmente tuvo la reivindicacin de
autonoma y de la descentralizacin es
intermitente y desorganizado. Como sostiene
Simn Pa- chano, aquello muestra la gran
ausencia de sujetos (tanto individuos como
organizaciones) que caracteriza a la poltica
ecuatoriana y revela la ausencia de actores
sociales y polticos con capacidad para
conducir a la sociedad hacia el tratamiento y la
resolucin de los problemas de fondo.
El reciente destape de los temas objeto de
nuestra preocupacin, afirma Pachano, muestra
que ningn partido, ni siquiera los ms
ligados a las regiones y provincias que sienten
con fuerza la discriminacin del centralismo
(como el PSC y el PRE) han ofrecido una
alternativa que pueda ser viable polticamente.
Igual cosa, contina, sucedi con las cmaras
empresariales,
que
en
su
ofuscacin
desperdiciaron la gran oportunidad de la movilizacin guayaquilea y concentraron su fuerza
en una alianza con los transportistas, uno de
los gremios, con mayores ndices de rechazo
entre la ciudadana. Este hecho condujo a que
... querindolo o no, el mensaje final que
recibi el ciudadano comn y corriente fue que
la reivindicacin autonmica solamente pretenda
evadir obligaciones hacia la sociedad. En
sntesis, si el debate comenz con una gran
confusin por su vinculacin con el cierre
voluntario del Banco del Progreso, su final
sin propuestas y sin contenido fue francamente
de- plorable.9
Todo esto permite entender la ausencia de

propuestas estructuradas, situacin que, salvo
en casos excepcionales, llev a
9
articular, desde un conjunto de elementos

sueltos originados por un justo y legtimo
rechazo
al
centralismo
propuestas
o
posiciones.
Luego de analizar la prensa de Quito y
Guayaquil, las propuestas sobre
descentralizacin-autonoma publicadas principalmente por los medios escritos de
comunicacin, se propone- una clasificacin
tipolgica que aspira facilitar el ordenamiento,
anlisis e interpretacin de las posiciones y
propuesta sobre descentralizaciones y
autonomas. La tipologia prueba como cualquier
otra corre el riesgo de ser arbitraria,
insuficiente y limitada.
La primera tendencia se define como radical
en la medida en que slo es viable jurdica,
poltica y socialmente, a condicin de que se
realice una reforma estructural del Estado o una
suerte de reinvencin de ste. La condicin de su
funcionalidad implica una redefinicin de lo que
es actualmente el Estado Ecuatoriano en todos
los
aspectos
mencionados,
incluso
el
territorial. Para estas propuestas el paradigma
histrico del Ecuador como Estado unitario
deviene obsoleto, por lo que para lograr una
verdadera
descentralizacin
es
necesario
reformularlo radicalmente.
La tendencia moderada considera que la
legislacin bsica existente es insuficiente,
por lo que exige paralelamente la creacin de
reformas constitucionales y de orden jurdico,
las
que
permitiran
que
el
proceso
de
descentralizacin
se
haga
realidad.
Esta
tendencia es viable siempre y cuando se
construyan leyes al amparo de la Constitucin,
que rompan el centralismo vigente y generen
cambios fundamentales y posibles.
La tendencia pragmtica parte de la

aceptacin de la legislacin existente,
planteando que en ella ya existen suficientes
elementos para realizar las transformaciones
necesarias. Esta tendencia no trata de
reformar los rdenes jurdicos y sociales
existentes, sino de crear las condiciones
locales
que
fortalezcan
los
organismos
seccionales, lo que depende en gran parte de
la voluntad poltica del Gobierno Central,
que hasta el momento no se ha manifestado.
Las propuestas que se sistematizan en este

captulo han sido extradas de El Universo,
Expreso y El Telgrafo de Guayaquil, y de Hoy y El
Comercio de Quito.
4.3.1. Propuestas radicales
Regionalizacin
o
departamentalizacin.
Fernando Ca- rrin, Director de la FLACSO,
fundamenta su propuesta10 en los proyectos
diseados por la ex Junta de Planificacin, la
ex Secre- tara de Desarrollo Administrativo
(SENDA), as como en estudios propios.
Propone la creacin de siete departamentos
o regiones: Oc- cidental, Norte, Centrooriental, Sur, distritos metropolitanos de
Guayaquil y Quito, y Departamento Natural de
Galpagos.
Regin Occidental: Provincia de Manab,
Guayas y Los Ros. No incluye el Distrito de
Guayaquil. La capital sera el eje MantaPortoviejo-Montecristi. Su salida al mar sera
el puerto de Manta.
Regin Norte: Provincias de Pichincha,
Esmeraldas, Su- cumbos, Carchi, Imbabura,
Orellana y Napo. No incluye el Dis- trito
Metropolitano de Quito. La capital sera Ibarra.
La salida al mar para esta regin sera el
puerto de Esmeraldas.
Regin
Centro-Oriental:
Provincias
de
Chimborazo, Coto- paxi, Tungurahua, Bolvar,
Pastaza. La capital podra ser Ambato o
Riobamba, aunque existe la posibilidad de que
las dos ciudades manejen una capital en
forma conjunta.
Distrito
Metropolitano
de
Guayaquil.
Comprende
un
rea
de
4.861
kilmetros
cuadrados y una poblacin de casi dos millones de habitantes.

Distrito Metropolitano de Quito. Comprende
un rea de 3.984 kilmetros cuadrados y una
poblacin de aproximadamente un milln y
medio de habitantes.
10
Hoy, 28 marzo 1999:10 A.
Regin Sur: Estara integrada por las

provincias de Loja, El Oro, Zamora, Chinchipe,
Morona Santiago, Azuay y Caar. Se- gn el
proyecto, la capital sera Cuenca. La salida al
mar para esta regin sera Puerto Bolvar.
Departamento
Natural
de
las
Islas
Galpagos. Comprende el actual territorio, con
una extensin de 8.010 kilmetros cuadrados
y 14.713 habitantes.
Federalismo: Descentralizacin integral y
simultnea. (C- maras y gremios productivos
de la Costa). En el documento Agenda para el
cambio profundo y urgente que requiere el pas,
entregada al Presidente de la Repblica, se
proponen bsicamente cuatro aspectos:11
La reestructuracin integral de la
organizacin del Es- tado, aplicada
simultneamente, en la cual la caracterstica
fundamental
sea
la
descentralizacin absoluta del pas;
Que los impuestos locales queden en gran
parte en el cantn en que se generan;
La descentralizacin integral, inmediata
y simultnea del pas;
La
creacin
de
un
nuevo
sistema
administrativo, que se constituya sobre
los regmenes nacional, regional y
cantonal.
Pablo Estrella, decano de la Facultad de
Derecho de la Uni- versidad de Cuenca plantea
el reconocimiento de autonomas federales y
que la discusin de este tema se inicie con la
descentralizacin,
para
provocar
un
verdadero sistema de desconcentracin de
poder.
La administracin federativa implica la

transferencia
de
aquellas
atribuciones
y
recursos, actualmente bajo la responsabilidad
de dependencias, hacia los gobiernos locales.
11
El Telgrafo, 11 abril 1999:9 A.
Los objetivos de la organizacin federalista

seran:
- Facilitar
una
redistribucin
de
atribuciones entre el Ejecutivo Federal y
los gobiernos locales, y revalorar la
accin pblica de los gobiernos estatales
y municipales;
- Proponer
espacios
especficos
de
participacin de la sociedad en las
polticas
gubernamentales
sujetas
a
descentralizacin;
- Contribuir a la descentralizacin
econmica;
- Impulsar el desarrollo econmico y social
de las localidades a travs del manejo
directo de una parte del gasto pblico
por parte de los gobiernos locales;
- Inducir
el
desarrollo
tcnico,
administrativo y financiero de los
gobiernos locales para atender los nuevos
asuntos pblicos descentralizados.
Autonomas provinciales. (Movimiento Fuerza
Ecuador).
Humberto Mata Espinel, lder del
Movimiento, afirma:
El Ecuador pide a gritos un nuevo sistema
geopoltico que nos saque de esta inanicin en
la que nos encontramos. El grito en las calles
de Guayaquil independiente y Federalismo,
cla- ma por cambios estructurales de la
sociedad en que vivimos.
El proyecto de Fuerza Ecuador

propone que
... cada cantn sea el responsable de
recaudar todos los impuestos y tasas nacionales
y locales dentro de su jurisdiccin, de retener
los porcentajes permanentes y de distribuir el

resto entre los entes provinciales y el Gobierno
Central.
Segn Mata, este mecanismo de recaudacin

tributaria aumentar automticamente los
montos de cobertura actuales el Ministerio de
Finanzas.
El reparto de los recursos recaudados y
sumados a una canasta tributaria ser
determinado tcnicamente mediante el
in-
dicador Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

de cada cantn. Las proporciones de reparto
podran ser, por ejemplo, en el caso de una
ciudad grande como Guayaquil: 34% para el
cantn que lo recauda; 33% para el Fondo de
Compensacin Provincial para ayudar a los
cantones y provincias ms pobres; y 33% para
el Gobierno Central para cumplir con las
tareas especficas. En ciudades medianas,
como Riobamba o Loja: 80% de la canasta tributaria para el mismo cantn; 10% para el
Fondo de Compen- sacin y 10% para el Gobierno
Nacional. Finalmente, en ciudades de escasos
recursos o mucha pobreza como Esmeraldas o
Quevedo, 100% de lo recaudado en la localidad
se quedar all e inclusive recibir recursos
adicionales del Fondo de Compensa- cin para
que se cumplan las inversiones mnimas per
cpita para reducir los ndices de NBI.12
Respecto de los gastos y desembolsos
efectuados para el pago de la deuda externa,
stos se harn en partes proporcionales por
las provincias, de acuerdo a su contribucin
al PIB nacional, adems de su porcentaje
proveniente del presupuesto del Go- bierno
Central. Sin embargo, las provincias ms
pobres, que no llegan a cubrir sus necesidades
de inversin per cpita para reducir sus NBIs
y necesiten del Fondo de Compensacin, no
estarn sujetas al pago proporcional de la
deuda.
El Consejo Provincial estar integrado por
los representantes de los cantones y
presidido por un Gobernador elegido por voto
popular.
Luego
de
destacar
la
eficiencia
del
Municipio de Guayaquil, una vez que pudo
disponer de sus propios recursos, Mata pide
imaginar lo que ocurrira
... si todo lo que se produce en Guayas se

quedara casi en su totalidad en su propia
provincia, seran apotesicos los recursos de
los que dispondra esta provincia tomando en
cuenta que segn cifras mencionadas por el Ing.
Febres Cordero, alrededor
12
Humberto Mata,Proyecto de autonomas provinciales

ecuatorianas, en Francis- co Muoz, comp., Descentralizacin,
Tramasocial, Quito, 1999:187.
del 48% del PIB es generado en Guayas. No se

quedaran atrs otras provincias ricas por
naturaleza, pero pobres por el centralismo.
Todas las provincias de nuestro pas comenzaran
a tratar de generar ms riquezas, porque el
beneficio es directo. Una pequea parte se
destinara
a
la
ciudad
capital
donde
funcionaran solamente los entes nacionales
necesarios.13
Al parecer, el Movimiento tiene la aspiracin

de que, mediante el rgimen autonmico Guayas
se convierta en unmode- lo para desarrollar
espacios polticos, econmicos, administrativos, operativos y territoriales. A partir de
esta experiencia, sera fcil y coherente que
otras provincias definan su futuro, sea individualmente o por regiones. De esta forma,
destaca el edito- rialista Luis Herrera Bonnet,14
no se continuara hablando de re- planteos
regionales de forma horizontal, vertical o
transversal, lo que implica hacer juego al
centralismo.
Nicols Romero,15 del mismo Movimiento,
refuerza lo dicho al sostener que las
autonomas no slo son viables sino imperiosas.
Fuerza
Ecuador
propone
que
se
transfiera
la
total
autoridad
y
responsabilidad
econmica,
financiera
y
administrativa a las provincias. Estas se
encargarn de administrar todos los servicios,
de recaudar y manejar la mayora de los
impuestos y rentas generadas por ellas. En el
caso de localidades de escasa capacidad
econmica, segn Flix Gonzlez Rubio,16 se
contempla el reparto de los recursos recaudados
y sumados a una canasta tributaria determinada
tcnicamente basada en las necesidades b- sicas
insatisfechas (NBI) de cada cantn.
Autonoma provincial. Consejo Provincial de

Manab y Universidad Eloy Alfaro de Manab.
A travs de sus principales personeros,
ambas
instituciones convocaron a diversas persona13
14
16
El Telgrafo, 2 junio 1999:5 A.

Expreso, 26 mayo
1999:5. 15 Hoy, 31
marzo 1999:9 A.
El Telgrafo, 21 mayo 1999:4 A.
lidades de la provincia para unificar criterios

y fundamentar propuestas que enfrenten los
graves
problemas
de
centralizacin
y
concentracin que afectan a la administracin
pblica en el mbito provincial.
Como producto de estas reuniones se han
establecido
lineamientos
generales
y
recomendaciones orientadas a una estrategia
para un nuevo esquema provincial; estrategia que
formar parte de la propuesta final que aspira,
una vez analizada ser in- corporada a la
Constitucin Poltica.
Las tres reuniones17 que se han realizado con
el objetivo sealado han ido consolidando el
planteamiento
manabita
respecto
de
la
instauracin de un rgimen que reconocera como
autnoma a la regin de Manab, en razn de
los incuestionables derechos histricos, de su
potencialidad socioeconmica y de su realidad
tnico cultural.
La propuesta autonmica, destaca el Comit,
debe ser
... concertada y no compulsiva, con tal
objeto demanda que los poderes del Estado
apliquen la Ley de descentralizacin y de
modernizacin vigentes, en armona de con lo que
dispone la Constitucin Poltica del Estado.
Expresa asimismo su decisin de mantener, en

beneficio de la unidad nacional, la actual
distribucin poltica-administrativa de las 22
provincias que gozaran de autonoma provincial
o regional, con facultades para autogobernarse
y planificar su desarrollo social y econmico.
Plantea que los recursos que se recauden
centralizadamen- te por impuesto a la renta,
aranceles aduaneros, ingreso por consumo de
combustibles,
se
distribuyan
bajo
tres
parmetros: con-
17 Se realizaron tres reuniones: la primera el 19 de abril; en ella

se intercambiaron criterios e ideas respecto de la postura de
la provincia frente a la crisis y al sistema centralista y
concentrador. En esta reunin se aprob la Declaracin de
Ma- nab. La segunda reunin se realiz el 17 de mayo; all
resolvieron estructurar un Comit Cvico Interintitucional
Pro-Autonoma de Manab. La tercera reunin se realiz el 14
de junio de 1999.
tribucin
provincial
al
PIB,
nmero
de
habitantes y servicios b- sicos insatisfechos.
Y que los recursos generados por el IVA, ICC e
ICE sean recaudados por la provincia e
invertidos directamente por su gobierno
provincial. Que el pago de la deuda externa se
la haga prorrateando el crdito invertido
efectivamente en cada provincia.
En este Proyecto, el Gobernador y Presidente
del Consejo de Desarrollo Provincial seran
elegidos por votacin universal, directa y
secreta de los habitantes de la respectiva
provincia, sus- tituyndose los actuales
consejos provinciales por gobiernos
provinciales presididos por Gobernadores
resultantes de eleccin democrtica y
conformar asambleas provinciales de representantes, por un perodo igual al del
Presidente de la Repblica. Propone que se
integren asambleas legislativas cantonales,
elegidas por distritos electorales del
respectivo cantn en reem- plazo de los actuales
consejos cantonales. Que se mantenga la
autonoma de las comunidades campesinas y que de
las rentas totales que recauden los municipios
el 10% sea entregado para ser administrado
directamente por las organizaciones de barrios
urbanos y recintos rurales.
En la eventualidad de que se efecten las
reformas
legales
o
administrativas
que
desconcentren el poder poltico, en una real
democracia
territorial,
propone
que
el
Presidente de la Repbli- ca convoque a consulta
popular18 para que permita a los ecuatorianos
pronunciarse sobre un cambio estructural del
Estado.
En definitiva, plantea que
... se cree un pas gobernable y por

supuesto una administracin autnoma en todas
sus instancias en donde las propias provincias,
sus instituciones y ciudadanos asuman la
responsabilidad de construir, crear y
desarrollar su territorio en armona.
18
A modo de informacin complementaria, al final del captulo

se adjunta el Cua- dro 12: Consultas populares provinciales
y nacionales.
Jaime Damerval19 es un convencido de la

necesidad de las autonomas provinciales; sin
embargo, advierte que de realizarse la consulta
popular sobre la reorganizacin del Estado, el
Presi- dente de la Repblica debe plantear la
autonoma
regional,
no
la
mera
descentralizacin. En esa misma direccin, dice,
tambin hay que
... limpiar la tesis de la autonoma de
todo prejuicio, pre- sentarla, como es, til
para todas las regiones: Mientras aparez- ca
como un fruto egosta desafiante, tumultuoso,
permanecer como hoy en calidad de sueo.
Carlos Larretegui20 coincide

en
la
necesidad de enfrentar el tema del conflicto
regional y resolverlo sin circunloquios y se
alinea con la tesis autonmica, siempre y cuando
no se despoje al Gobierno Central de ciertas
facultades como el manejo de la macroeconoma,
la defensa, la seguridad interna, la educacin,
etc. Larretegui escribe:
No debemos temer a las autonomas. Su
correcta implantacin podra constituir un
esquema de sana competencia entre regiones para
empujar la produccin y la productividad,
atraer inversiones y romper los monopolios
estatales, particularmente el de la educacin.
Los controles polticos al ser ms cercanos,
resultaran ms eficaces y cada regin asumira
sus errores sin los pretextos de un Gobierno
Central eternamente culpable
En contraste con las tesis autonmicas

radicalistas, Eduar- do Castillo Barreto 21 se
expresa en contra de las autonomas provinciales
y presenta un argumento importante: afirma que
de las 22 provincias existentes, solamente dos,
Pichincha y Guayas,
19
20
21
Jaime Damerval, Autonoma servir a las regiones, El

Universo, 23 enero 2000:10.
Carlos Larretegui, Autonomas s, regionalismos no, El
Comercio, 11 abril 1999:A5.
El Universo, 7 junio 1999:15.
podran reunir las condiciones econmicas y

sociales indispensables para acceder a una
profunda autonoma jurdico-poltica.
Confederacin de nacionalidades nativas y
mestizas.22 Se- gn el ex presidente de la CONAIE,
Luis Macas, el movimiento indgena propone
alterar las races mismas de la estructura estatal.
Se han dado cambios profundos, como el
reconocimiento de la identidad histrica
norandina, la existencia misma de los pueblos
indios, seala Macas. Desde su perspectiva, el
Ecuador deben entenderse como una gran
confederacin de nacionalidades nativas y
mestizas,
capaces
de
administrar
la
satisfaccin de sus necesidades financieras,
tributarias y de infraestructura que es la
base de las autonomas.
El objetivo de la Confederacin segn
Macas es trasladar el poder comunitario al
Estado; es decir que la administracin est en
manos de la mayora de ciudadanos y no en un
grupo
de
privilegiados
como
en
la
actualidad. El sistema funcionara con base
a
la
cotidianidad
de
las
comunidades
poseedoras de un registro cultural, con ms
de 500 aos de vigencia.
4.3.2. Propuestas moderadas
Autonomas provinciales. Mario Jaramillo,

Rector de la Universidad del Azuay,23 propone la
conformacin de autonomas provinciales, que
permitan que las provincias tengan la posibilidad de administrar sus recursos econmicos
y establecer tributos locales. Para Jaramillo,
el manejo de estos recursos debe estar en manos
de organismos de las propias provincias, que deben tener amplias atribuciones en la realizacin
de
obra
pblica.
Por
lo
tanto
propone
preguntar:
22
23
Autonomas en la ptica del indgena, Expreso, 27 julio 2000:6.

Fortalecer autonomas, Expreso, 27 abril 1999:2.
Quiere usted que:

a) Se disponga una autonoma provincial
especialmente
en
los
aspectos
administrativos, econmicos y financieros para que la provincia goce de una
descentralizacin profunda y efectiva a
travs de una reforma constitucional?
o,
b) Se
mantenga
el
actual
sistema
centralizado de administracin de
finanzas pblicas?
Claudio Mena24 concuerda con la necesidad
de que cada provincia se autogobierne:
La aspiracin es legtima en tanto no
afecte a la unidad nacional provocando una
atomizacin del poder poltico y la creacin de
feudos provinciales. Para el pas, el gran
problema que se presenta es que ha sido olvidada
la planificacin del desarrollo nacional.
Se ha insistido, con razn, en que la
autonoma
significa
fundamentalmente
la
transferencia de competencias ms que de
dinero, pero la mayora ve en ella solamente
la posibilidad de contar con ms recursos
econmicos para que estos sean manejados al
arbitrio de quienes gobiernan municipios y
consejos provinciales.
Descentralizacin. Galo Garca Feraud 25

escribe que entre (las soluciones al debate) se
plantean desde la descentralizacin principista
que se queda retricamente en el anlisis y en
las normas neutralizadas o inaplicables, hasta
una descentralizacin profunda, que abra
alternativas y permita mayores niveles de
autonoma, como podran ser los casos de las
autonomas
regionales
operativas
o
de
autonomas provinciales, stas ltimas como un

modelo intermedio. Aade:
24
25
Claudio Mena, Los Desafos Autonmicos, Hoy, 2 junio 2000:A.

Galo Garca Feraud Las autonomas y el debate, El Telgrafo, 25 abril
1999: 5A.
El
sistema
unitario
reconoce
la
posibilidad de la descentralizacin y de las
autonomas regionales o provinciales... La
descentralizacin en cualquiera de sus grados
toca a una cuestin de poder. Es la
recuperacin del poder sectorialmente considerado en el orden administrativo, jurdico,
tributario, econmico o financiero.
Regionalizacin.
Pablo
Concha,
ex
Ministro
de
Finanzas,
propone
un
cambio
estructural del Estado afirmando que el actual modelo est podrido, pero cree que el
Ecuador no est pre- parado para federalismos o
autonomas regionales, pues este tipo de
estructura, en su opinin, slo acenta
nuestras diferencias.26 Una salida viable al
problema sera la regionalizacin.
Su propuesta implica una mudanza en la
estructura del actual Congreso Nacional:
... habra que redefinir el Parlamento,
pues no sera necesario tener 121 diputados
sino parlamentos regionales que guen las
polticas educativas y tributarias. () Los
municipios
deberan
redefinir
sus
responsabilidades, derechos y obligaciones
para
intervenir
en
el
fortalecimiento
regional.27
De manera especfica, Concha propone buscar

el desarrollo regional horizontal, reagrupando
al pas en por lo menos tres regiones
claramente diferenciadas:
Regin Norte: Esmeraldas, Carchi, Imbabura,
Napo, Su- cumbos y Francisco de Orellana. La
regin tendra como base de desarrollo el
petrleo, la fuerza del comercio fronterizo con
Co- lombia, la potencia del turismo de Imbabura
y el desarrollo pes- quero, portuario y
petroqumico de Esmeraldas.
Regin Centro: Manab, Pichincha, Cotopaxi,

Tungurahua, Chimborazo, Bolvar, Pastaza, Morona
y las Islas Galpagos. Se desarrollara la parte
de la infraestructura industrial de la gana-
26
El Universo, 3 abril
1999:5. 27 Hoy, 26
abril 1999:1A.
dera y la agricultura de consumo interno, el

gran potencial de Manab con sus puertos, la
Provincia de Pastaza en su actividad agrcola y
minera; y Quito con su industria y comercio.
Regin Sur: Los Ros, El Oro, Guayas, Azuay,
Caar, Loja y Zamora. Este sector impulsara la
capacidad industrial y expor- tadora del sur,
unida con la riqueza y desarrollo potenciales
que representan Cuenca, Loja y Zamora.
El columnista Jaime Bejarano,28 recogiendo
criterios de Gabriel Snchez Avendao, tambin
favorece la regionalizacin del pas. Expresa
que si se quiere buscar una estructura polticoterritorial del Estado adaptada a las tendencias
globales actuales, la descentralizacin no es la
mejor alternativa ya que presenta ciertas
deficiencias.
Entre
ellas
menciona
que
descentralizar
es
mantener
vivas
las
particularidades locales, o que ella no basta
para reconocer y satisfacer las especificidades
de cada regin. Consecuentemente, admite que
regionalizar el pas sera mejor para adaptar
lo local a la evolucin global.
Regionalizacin horizontal. En el marco de
la regionalizacin, Pal Velasco29 propone la
creacin de tres regiones horizontales. Esta
propuesta
la
sustenta
en
las
siguientes
razones:
- Cada regin integrara Costa, Sierra y
Oriente,
a
fin
de
permitir
una
territorialidad
beneficiada
por
ecosistemas;
- Todas las regiones mantendra un cierto
equilibrio en cuanto a poblacin y
superficie;
- Todas las regiones dispondran de un
potencial portuario (Esmeraldas, Manta
y Guayaquil); regiones, por otra parte,

aptas para el turismo nacional e
internacional.
28
29
Jaime Bejarano, Descentralizacin y Globalizacin, El

Comercio, 9 mayo 2000. A4.
Pal Velasco, Las autonomas y su impacto en el sistema
poltico, Expreso, 14 abril 1999:9.
El Gobierno Regional, segn Velasco,

estructurara de la siguiente forma:
se
- Los gobernadores, que seran elegidos en

cada regin;
- Existira un Parlamento Regional de
eleccin
popular
e
integrado
por
diputados provinciales que conforman la
regin;
- Los
organismos
descentralizados
que
ejecutan proyectos de desarrollo
regional o nacional;
- Los municipios en el mbito cantonal;
- Las juntas parroquiales en el mbito
rural y de eleccin popular, autnoma;
y,
- Las cortes de justicia regional.
Jos Bolvar Castillo, Alcalde de Loja,30 se
adhiere a la regionalizacin horizontal,
porque en la coyuntura presente, la nueva
organizacin del Estado debe
... responder a un anlisis objetivo de
los flujos econmicos, culturales, polticos,
etc. La divisin poltico-administrativa actual,
no necesariamente responde a las unidades geoeconmicas
existentes
ni
a
sus
interrelaciones. Sin que sea indispensable ir
por arriba a desconocer la actual divisin
territorial en Provincias, antes ms bien
respetando y robusteciendo estas realidades
histricas, el pas necesita para su desarrollo
integral,
promover
una
regionalizacin
horizontal
e
impulsar
en
cada
unidad
geoeconmica independiente, el fomento intensivo
de las actividades productivas sobre la base del
aprovechamiento de los recursos naturales y
ubicando en cada regin mediante decisin
poltica, industrias bsicas que generen un
efecto econmico multiplicador.
La propuesta de Castillo coincide plenamente

con la propuesta de Regionalizacin elaborada
por la SENDA (expuesta antes).
30
Jos Bolvar Castillo, Descentralizacin del Estado y

Desarrollo Fronterizo, 2da. edicin, 1997, Quito.
Autonomas
municipales
o
posicin
municipalista. (Movi- miento Abdn Caldern).
Presidido por la diputada Cecilia Cal- dern de
Castro. La propuesta (elaborada por Rafael Castro
Abad), propone:
- Apoyar a las provincias para que tengan
mayor poder de decisin en todas las
reas de accin del Estado;
- Que la mxima autoridad de la provincia
ser el Conse- jo Provincial el cual
estar presidido por el gobernador e
integrado por todos los alcaldes;
- Que
las
actuales
instituciones
de
desarrollo regional (Cedeg, CREA, CRM,
Predesur) acten como organismos
asesores;
- Que el gobernador mantenga la calidad de
Jefe Ejecu- tivo Provincial, con poder
sobre
subsecretarios,
directores
nacionales, hasta que desaparezcan por
absorcin de los distintos ministerios
en las provincias;
- La
creacin
de
Subsecretaras
de
Presupuesto
adscritas
al
Consejo
Provincial,
para
la
ejecucin
presupuestaria;
- Que la asignacin de rentas se realice en
funcin
del
nmero de habitantes,
necesidades insatisfechas y el origen de
generacin de los recursos; y,
- Que
se
reformen
las
leyes
de:
Presupuesto,
del
Rgimen
Administrativo,
Rgimen
Provincial,
Descentrali- zacin y Modernizacin.
Microrregionalizacin.
(Movimiento
indgena). Segn la diputada Nina Pacari,31 la
posibilidad de reorganizacin del pas en
autonomas provinciales o estados federales no

conven- dra a los intereses de los indgenas.
Precisa que los indgenas aspiran a lograr que
los cantones en los que tienen presencia
mayoritaria tengan una mayor participacin en el
Gobierno y en el manejo de los recursos
regionales. Por estas razones, seala,
31
Expreso, 10 abril 1999:6.
los indgenas rechazaran, en principio, la

propuesta de autonoma que no implique un
replanteo de las relaciones tnico-culturales,
especialmente en la Sierra.
La propuesta de los indgenas consiste en
que en las zonas y cantones en donde los
indgenas y negros son mayora, es indispensable reformular el manejo de los recursos y
del poder local, reclamo sobre el que la
diputada reconoce existen riesgos.
La
propuesta
tendra
un
carcter
microrregional, a pesar de no haberse definido
todava una regionalizacin. Sin embargo de
ello, los indgenas han identificado una
divisin tentativa, con criterios bsicamente
econmicos, en siete regiones: Costa norte y
sur; Sierra norte, centro y sur; y Amazonia
norte y sur.
En resumen, la diputada destaca que el
movimiento indgena propone la aplicacin de
la plurinacionalidad y multietnici- dad en el
Ecuador, por medio de una reestructuracin del
modelo de Estado.
Microverticalidades.
Tankamash,
ex
presidente de la CO- NAIE, sostiene que el
movimiento concibe al gobierno seccional como
una
unidad
local,
provincial
o
regional
microvertical, basada en la participacin
ciudadana. La microverticalidad funcio- naba
como una gran red de pequeos gobiernos
conectados entre s de tal manera que todos
formaban un gran Estado. Aunque reconocen que el
modelo sera imposible ahora, esta visin no
est fuera de la realidad.
Tankamash explica
la mecnica
de las
microverticalidades, aplicadas en el Ecuador
antes de la llegada de los incas y asumi- da por
estos en la administracin de su vasto
territorio,
permitir
generar
descentralizacin indita en el siglo XXI.
una
4.3.3. Propuestas pragmticas
Profundizacin
de
la
descentralizacin.
Asociacin de Mu- nicipalidades del Ecuador
(AME). La AME entreg a los medios de comunicacin
los Lineamientos Bsicos para lograr una descentralizacin
autntica.32
Propone
la
profundizacin de la descentralizacin sobre la
base del fortalecimiento de
los
municipios.
Destaca entre otros aspectos de este
proceso:
- Justicia territorial;
- Desechar, por ahora, la idea de
convertir al Estado unitario en uno
de carcter federal;
- Conservar
la
divisin
poltica
en
cantones y provincias respetando la
relacin directa de los municipios con el
Estado;
- Creacin de autonomas regionales con la
participacin de una o ms provincias;
- Suprimir las unidades ejecutoras como
CORPECUA- DOR, COPEFEN y FISE;
- Transformar a los municipios en agentes
de recaudacin y beneficiarios del IVA;
- Descentralizar el gasto pblico va
transferencias no condicionadas;
- Constituir un Fondo de Participacin
Seccional
que
asigne
recursos
con
criterios devolutivos.
Luis Fernando Torres, ex Alcalde de Ambato
y ex Presiden- te de la AME afirma que
... la AME liderar un nuevo debate sobre

la descentralizacin, ya que los modelos
propuestos por varias personas e instituciones
en el pas, no se ajustan al Ecuador... que la
descentralizacin que funcionar en el pas
debe hacerse por medio de los municipios.33
32
33
El Telgrafo, 1 mayo 1999:7 A.

Hoy, 16 de abril 1992:2 A.
Abre adems la posibilidad de la creacin de

regiones naturales, pero condicionndola a que
los municipios y provincias no pierdan su
autonoma.
Montgmery Snchez,34 Prefecto de El Oro
y Presidente del Consorcio de Consejos
Provinciales (CONCOPE), considera que el tema
del regionalismo se est manejando con fines
per- sonalistas, econmicos y partidistas, y
agrega que est de acuerdo en que debe haber
descentralizacin.
Recuerda
adems
que
la
Constitucin ordena lo que debe hacer cada
provincia y cada organismo seccional, pero el
problema es que no se la ha llevado a la
prctica.
En un documento titulado Declaracin de
Unidad
Nacional,
los
miembros
de
la
Asamblea de Quito, con el respaldo del
Consejo del Distrito Metropolitano, proponen, en
el mbito de la descentralizacin:
- Iniciar de manera inmediata procesos de
desconcentracin y descentralizacin;
- Traspasar los recursos y
responsabilidades a los gobiernos
seccionales; y,
- Proceder al anlisis de un
reordenamiento poltico-administrativo del Estado ecuatoriano.
La Asamblea reconoce que si fuera necesario
imaginar nuevos esquemas, originales y
distintos, hay que hacerlo pronto y bien. Para
ello, dice, habr que examinar con valor y
verdad cul es la realidad de las diferentes
regiones, de manera de enfrentar con grandeza y
sinceridad los problemas de fondo del Ecuador,
con un nuevo esquema moderno descentralizado en
el que todos ejerzan sus derechos y asuman sus

responsabilidades.
Por contraste, Mario Ruiz, Presidente de
la Conferencia Episcopal, se pronuncia en
contra de la reestructuracin territorial
del pas. Recuerda adems que los ensayos
sobre federalismo
34
Montgmery Snchez, Mantener provincialismo, Hoy, 21 abril
1999:2 A.
tuvieron resultados nefastos en el pasado,

puesto que se entendi la descentralizacin
como una forma de obtener recursos, pero sin dar
cuenta de ellos.
Reforma estatal hacia la descentralizacin.
Jaime Bejara- no35 invita en este estudio a una
reflexin mesurada sobre el tema de la
reorganizacin del Estado, especialmente a la hora
de pensar propuestas con viabilidad. Escribe:
La mal denominada autonoma propuesta por
ciertos es- tratos elitistas, que consciente o
inconscientemente propician el regionalismo, se
afinca solo en estrategias plebiscitarias emocionales
sin
respaldo
metodolgico
tcnicocientfico, el que en cambio s refleja realidades
de inequidad de clase, etnia, gnero, ruralidad e
idiosincrasia.
Para
Bejarano,
los
operativos
plebiscitarios, como procesa- dores nicos de la
reforma estatal, podran ser un peligroso atajo
que,
en
vez
de
desembocar
en
la
descentralizacin,
conduciran
hacia
el
fraccionamiento de la identidad nacional y del
sentido colectivo de pertenencia.
El estudio deduce que la reforma estatal
hacia la descentralizacin va ms all de la
mera reorganizacin provincial repar- tidora de
ingresos tributarios la que, al ignorar la
interrelacin entre recursos rentables, acervos,
fuentes de produccin, mercado, subdesarrollo
y prelacin de necesidades, dejara intacta la
actual estructura de dominacin y dependencia
que ha perenni- zado la injusticia social.
De la descentralizacin a la autonoma.
Orlando Alcvar Santos36 escribe
que
el
centralismo debe sufrir una metamorfosis
integral hacia
dando
naci35
36
una
descentralizacin
profunda,
Jaime Bejarano, Ecuador: modelo para (des)armar, El

Comercio, 1 febrero 2000:A 4.
Orlando Alcvar Santos, La consulta frustrada, El Universo, 14 de abril
2000:8
miento a las autonomas. Nadie ni an los

diputados
menos
avisados,
dice,
puede
afirmar que el pas debe quedarse como est.
Alcvar Santos manifiesta que es necesario
perfeccionar el texto de la reforma planteada
por el Presidente de la Repblica y hace algunas
sugerencias:
Reconocer como vlidas la consulta
realizada por Gua- yas y por Los Ros,
omitirlas lo considera un error.
Deben
ser
suprimidos
los
Consejos
Provinciales y creadas las Juntas de
Gobierno
o
Consejos
Autnomos
que
funcionarn en el momento que entren a
regir las autonomas.
La
Constitucin
debe
fijar
la
estructura poltica y la competencia
legislativa de las autonomas, con
sujecin a la propia Constitucin y a
los principios de solidaridad y de
unidad del Estado.
Proceso que combine lo existente con lo
posible. El Alcalde de
Cuenca,
Fernando
Cordero, plantea que el Azuay no tiene apuro
con la regionalizacin y no termina de discutir
la autonoma porque los municipios de la
provincia son bastante fuertes y porque las
universidades
y
organizaciones
no
gubernamentales han trabajado y reflexionado
mucho, para formar desde all, sobre la
marcha,
estructuras
regionales.
Para
el
funcionario, las formas autonmicas van a
surgir cuando tengamos competencias claves, y
las mancomunidades nos van a llevar a las
autonomas
provinciales
o
regionales.
Contina:
No nos parece bien que empecemos a

competir por el mapa del Ecuador, si es mejor
dividirlo en forma vertical, u horizontal u
oblicua. Eso debemos dejar para el ltimo. A lo
mejor tenemos que redibujar las provincias, a
lo mejor estn mal hechos los cantones.
Azuay, que en los ltimos aos ha dado los

primeros pasos de descentralizacin sin esperar
la aplicacin de leyes a nivel nacional, ha
adoptado una postura pragmtica frente a las
reividi- caciones de autonoma de Guayaquil y la
propuesta de regionalizacin del pas.
Pero a pesar de que en el marco de la
Agencia Cuencana de Desarrollo e Integracin
Regional (ACUDIR) que engloba a las cmaras,
el Municipio de Cuenca, las universidades y el
sector financiero, se discute desde hace un
ao sobre el desarrollo regional con especial
nfasis en la descentralizacin, no existe
todava
un
planteamiento
nico
ante
la
coyuntura.
Para Cordero, descentralizar es quitarle
competencias al estado centralista y entregarlas
a
diferentes
entidades
locales,
no
necesariamente slo pblicas. Reconoce que
... la descentralizacin, necesita de
cierto tipo de centralismo, que entre lo
nacional y lo local haya un nexo que precautele los intereses colectivos de los vecinos
geogrficos. La unifor- midad de las Leyes no es
prioritaria. Puede haber reglas de la provincia
que no tienen por qu ser iguales en el sur de
la Sierra y en el norte de la Costa.
Descentralizacin: que se apliquen las leyes

con que el pas ya cuenta. Susana Gonzlez,
diputada independiente, plantea un debate sobre
lo concreto en el tema de la reestructura
polticoterritorial del pas. Las propuestas
sobre autonomas, federalismo
o regionalizaciones
expuestas por Ricardo Noboa y Fernando Ca- rrin
le parecen viables a futuro, pero cree que es
urgente que el Gobierno aplique las leyes con las
cuales el pas ya cuenta. En este sentido, por
ejemplo, el encuentro de alcaldes amaznicos
desarrollado en Macas concluy con el pedido al

Congreso para que se restituya el 15% a los
organismos
seccionales.
Los
alcaldes
se
comprometieron a asumir progresivamente la gestin
local si el Gobierno aplica en forma total la ley
de descentralizacin. Solici- taron una delegacin
progresiva de las funciones estatales,
consi-
derando las posibilidades reales de gestin y las

capacidades de planificacin de cada cantn y su
comunidad.37
Juan Larrea Holgun, Obispo de Guayaquil,
se
pronuncia
por
una
descentralizacin
administrativa pero considera que,
hay otros
aspectos que, de ninguna manera, se deben
descentralizar. Concretamente, lo relativo a
la poltica y a las estructuras fundamentales de
orden jurdico.
En
el
plano
administrativo,
y
ms
concretamente de la prestacin de los servicios,
hay que dar pasos audaces y decidi- dos hacia
cambios profundos... Probablemente habr que
proceder con flexibilidad segn se trate de
unas provincias u otras provincias.38
Descentralizacin:
Fortalecer
a
los
municipios. A propsi- to de la mesa redonda en la
FLACSO39 La formacin de recursos humanos para
el fortalecimiento local en Amrica Latina, los
panelistas Patricio Gross (Chile), Marino Henao de
la Funda- cin Rhudo de Guatemala, y Fernando
Carrin de Ecuador coin- cidieron en la necesidad
de fortalecer las capacidades propias de
los
municipios, para que posteriormente dirijan sus
particulares destinos
de
la
manera
ms
independiente.
En esta lnea, segn Carrin, para que un
pas
se
descentralice,
la
primera
institucin
que
debe
hacerlo
es
la
universidad. Desde esta perspectiva sugiere
que los centros de educacin superior deben
comprometerse a girar el timn de sus carreras
de administracin pblica, para que formen y
capaciten gente vinculada a temas netamente
locales (de la administracin seccional).
Mancomunidad clave para el desarrollo de las

regiones. El Grupo de Seis provincias (G-6):
Cotopaxi, Tungurahua, Bolvar, Chimborazo, Pastaza
y Morona Santiago se ha propuesto cons37
38
Juan Larrea Holgun Descentralizacin flexible, Expreso, 18 abril

1999: 4A.
Fortalecer a los Municipios, El Comercio, 3
abril 2000:A6. 39 Hoy, 26 mayo 1999: 2 A
truir el Proyecto Regional Centro Oriente del

Ecuador. En dicho Grupo participan autoridades
y representantes de las principales
organizaciones de esas provincias. La propuesta
gira alrededor de intereses de desarrollo de la
regin, antes que a cambios en el mapa geogrfico
o a las transferencias de atribuciones.40 Sus
proponentes aclaran que no se trata de un
proyecto autonmico sino de una propuesta que
busca un verdadero equilibrio geopoltico del
Ecuador. Respecto de los proyectos
multiautonmicos, Fernando Guerrero, Alcalde
de Riobamba, precisa su temor de que stos sean
el principio del fin de la unidad nacional (...)
Es- te pas no creo que deba disputarse ese tipo
de espacios, es muy pequeito, 22 provincias con
22 autonomas sera una locura.41 El esfuerzo de
mancomunidad se centra en prioridades relacionadas principalmente con la vialidad:
construccin y rehabilitacin de algunas
carreteras y la rehabilitacin y concesin del
ferrocarril. Tambin se propone el Proyecto de
electrificacin
San Francisco.
Adems de los temas sealados, el G-6 se ha
planteado temas relacionados con la necesidad
de integrar y vigorizar las necesidades
comunes
a
travs
de
identificar
las
coincidencias y proyectos comunes como la
apertura de mercados externos, y transferencia
de tecnologas, seguridad regional, mecanismos
de crdito, integracin regional de organismos
relacionados con la produccin, los recursos
naturales, comercio y turismo.
Las
autoridades
seccionales
de
las
provincias que integran el G6 resolvieron
crear, en la ciudad del Puyo, la Asociacin de
Organismos Seccionales Autnomos de la Regin
Centro Orien- te del Ecuador, con la finalidad
de
trabajar
monolticamente
haciendo
copartcipes de sus recursos institucionales y
procurando la ayuda tcnica y crediticia de
organismos nacionales e internacionales, que
permita la satisfaccin integral de las
necesidades
40
41
Hoy, 26 mayo 1999:2 A.

El Universo 04-09-2000:2.
de la Regin, de conformidad con lo establecido

como obras prioritarias en el Acta No. 1 de la
sesin de Riobamba, realizada el 1 de septiembre
del presente ao, que es parte constitutiva de
esta Carta de Compromiso.42
42 Carta de Compromiso suscrita el 15 de septiembre de 2000 en

Puyo por los prefectos de las provincias de Bolvar,
Cotopaxi,
Chimborazo,
Morona
Santiago,
Pastaza
y
Tungurahua; y los alcaldes de Ambato, Guaranda, Latacunga,
Macas, Puyo y Riobamba.
Fuerza Ecuador
Cuadro 10: PROPUESTAS

NACIONALES
AM
E
CONCOPE
rea Poltico-Administrativa
Regiones autnomas. A travs de
la fu- sin entre una o ms
provincias limtrofes cuando as lo
deseen los ciudadanos consultados a travs de Consulta
Popular.
Gobierno. Mantendr un aparato
estatal pequeo pero eficiente.
Congreso. Compuesto por
representantes de distritos
electorales nacionales de
250.000 habitantes cada uno. Las
provincias sin suficientes
habitantes para conformar un
distrito, tendrn un representante
al Congreso. Igual principio a nivel
cantonal.
Mantiene la actual
estructura poltica
administrativa y propone:
El Gobierno sea elegido.
Creacin de Gabinetes
Pro- vinciales.
Creacin de autonomas
regionales con la
participacin de una o
ms provincias.
Gobierno Provincial
Autno- mo.
Sustitucin
de
los
Consejos Provinciales.
Por
Gobiernos
Provinciales
Autnomos.
Gobierno Provincial
Autno- mo. Estar
conformado por el
Gobernador, el Parlamento, elegidos por votacin
popular y el Gabinete
Provin- cial.
Cmara de Comercio de
Quito
Gobierno. Descentralizar
funciones e impuestos en los
tres niveles de Gobierno.
Congreso Nacional. Elegir un
diputado por cada provincia,
otro por cada 300.000
habitantes y seis diputados
nacionales que sumaran 67.
Municipios. Consolidar esta
una institucin pblica
suficientemente probada.
rea Econmico-Tributaria
Los recursos de aranceles
aduaneros, petrleo, gas natural,
riquezas mineras y venta de
empresas estatales sern propiedad del Estado y formarn parte
de un Fondo Nacional dividido en
partes iguales entre el Fondo de
Compensacin Pro- vincial y el
Gobierno Nacional.
Los Municipios sern responsables
de recaudar impuestos
nacionales y locales (IVA, IR, ICE)
dentro de su jurisdiccin, retener
los porcentajes pertinentes y distribuir el resto entre la provincia y
el Go- bierno Central, de acuerdo
con las NBIs de cada cantn.
Repartos. Ciudad grande: 34%
para el cantn que recauda, 33%
para Fondo de Compensacin
Provincial, y 33% al Go- bierno
Nacional. En ciudades medianas:
60% para el cantn, 20% para
Fondo de Compensacin Provincial
y 20% para el Gobierno Nacional.
En ciudades con escasos
recursos o mucha pobreza: se retendr el 90 100% de lo
recaudado y recibir recursos
adicionales del Fondo de
Compensacin Provincial.
Tributos
Reforma integral del
sistema tributario local.
Municipios encargados
de determinar y recaudar
impuestos nacionales
(IR e IVA)
Potenciar la capacidad
reau- dadora de los
Municipios para mejorar
el porcentaje de
financiamiento de
recursos propios.
Reformar la actual Ley
de Rgimen Municipal
y Pro- vincial para
ampliar la recaudacin del
impuesto sobre la
propiedad, tasas por
servicios y los
impuestos a vehculos.
Autonoma econmicafi- nanciera generando

rentas propias, a travs
de tasas y
contribuciones
especiales de mejoras,
valor comercial de la
propiedad rural, etc. Los
recursos generados en
cada jurisdiccin sern
adminis- trados por el
Gobierno subnacional,
excepto aquellos
provenientes de la
produccin y
explotacin de los recursos no renovables.
Bases de tributacinrentas de impuestos
compartidos.
Porcentajes sobre: IR,
CC, IVA, CE; Patrimonio
vehicular, Aranceles
tributarios; Produccin
de recursos renovables
y no renovables.
Bases de redistribucin
de rentas. A travs de la
constitucin de un
Fondo de Compensacin
Provincial, en funcin de:
Nmero de habitantes,
Ley del 15%. Extender base

de aplicacin de la Ley del
15% a ingresos corrientes
de todo el sector pblico,
incluidas las entidades autnomas para fortalecer los
organismos del rgimen
seccional autnomo.
Impuestos. Unificacin de
la dis- persa tributacin
municipal
Reforma Tributaria. Que
facilite la recaudacin de
impuestos.
Una vez superada la crisis
fiscal se podra destinar el
IVA, ICE, ICC y el impuesto a
los vehculos a los Gobiernos
locales distribuidos as: 40%
Municipios y Consejos Provinciales por medio del fondo
de descentralizacin; 40% Al
presupuesto del Estado;
20% Al Fondo de Solidaridad
Seccional, a favor de los
municipios menos desarrollados.
La
descentralizaci
n en
/ 129
Cuadro 10: PROPUESTAS NACIONALES (Conti.)

Fuerza Ecuador
Gobierno Nacional. Contralora,

regulacin tcnica, coordinacin
de construccin y mantenimiento
de red vial interprovincial,
currculos acadmicos bsicos,
niveles de salubridad de poblacin
y censos poblacionales y sociales
para determinar reduccin de
ndices de NBIs. Adems de las
responsabilidades norma- les del
gobierno: ramas e instituciones del
Poder Ejecutivo, Fuerzas Armadas,
Canci- llera, Polica Nacional, etc.
Gobierno Provincial. A travs del
Fondo de Compensacin se
responsabiliza por: mantener la
viabilidad interprovincial y rural;
crear institutos de educacin autnomas de desarrollo; cubrir las
NBIs de los cantones ms pobres.
Tambin ejerce poder de
contralora y auditora a la inversin de los recursos pblicos
por parte de los municipios.
Cantones y provincias.
Deuda externa. De los fondos del
Gobier- no Nacional. En caso de
insuficiencia de recursos, se aportar
en partes proporcionales de los
Fondos de Compensacin de las
provincias segn su contribucin al
PIB nacional. Las provincias que no
cubren sus necesidades de inversin
y necesiten del Fondo, no estarn
sujetas a este pago.
Elaborado por Lautaro Ojeda y Dayanara Benalczar
AM
E
CONCOPE
Responsabilid
ades
El Gobierno Provincial Autnomo responsable de:

Legislar.
Formular la estrategia
de desarrollo
provincial.
Formular el presupuesto
econmico y el Programa
de Inversiones.
Coordinar las polticas
nacionales y
cantonales.
Fomentar y crear empleo.
Canalizar la
participacin de la
sociedad civil en la gestin pblica.
nformar, comunicar y
difun- dir sus acciones a
la opinin pblica.
Otro
Cmara de Comercio de
Quito
Gobierno Nacional. Defensa,
relaciones exteriores,
polticas: econmica,
educativa, de salud, medio
ambiente; deuda pblica,
proyectos nacionales e
intercantonales de riego,
trnsito nacional, administracin de justicia,
legislacin, seguridad social
entre otros.
Consejos Provinciales. Parte
de la deuda pblica, vialidad
urbana, educacin media,
atencin prima- ria de salud,
bienes culturales, polticas
de deportes, administracin
de puertos, turismo, pesca
artesanal, construcciones
urbanas, ce- menterios, entre
otros.
Municipios. Ejecucin
provincial, polticas de
medio ambiente, edu-
1
3
0
/
La
ut
ar
o
O
je
da
Cuadro 12: CONSULTAS POPULARES, PROVINCIALES Y NACIONALES

Guayaquil
Se realiz el 23
de enero del
2000. (El 95 %
del pueblo de
Guayaquil se
manifest a
favor de la
autonoma).
Recursos. De
los tributos
nacionales el
50% se quede
en la provincia,
y se destinen a
financiar la
transferencia
de competencias y
responsabilidades por
parte del
Gobierno Central al Consejo
Provincial del
Guayas y a las
Municipalidade
s de la
provincia del
Guayas.
Los
Ros
Se realiz
el 12 de
febrero del
2000.
(El 65% se
pronunci
a favor de
la
Iguales
preguntas de
la
consulta
del
Guayas
Mana
b
Sucumbi
os
El
Oro
Tungurahua
SITUACION
ACTUAL
Convocada para el 17 Convocada para el 24 de
septiembre del 2000.
de septiembre del
2000.
Convocada para el 17 No hay fecha para

de septiembre del
consulta
2000.
Nacion
al
Propuesta del Presidente
de la Repblica. (No hay
fecha para la consulta).
TESIS
Autonoma cantonal
dentro del rgimen
de autonoma
provincial.
Que el IVA, ICC, impuesto a la
matricula- cin
vehicular sean recaudados y
distribuidos
directamente por el
Consejo de
Desarro- llo.
Que de los tributos
nacionales el 70%
se quede en la
provincia.
Que el Gobierno
Provincial
autnomo sea el
encargado
de
combatir
la
corrupcin
en
todos los niveles.
Mantener el carcter
unitario del Estado
ecuatoriano.
Autonoma de Sucumbos.
Recursos. Entre el 25 y
50% de los recursos
generados por la
explotacin petrolera se
quede en Sucumbos. Los
recursos econmicos sern
acreditados y entregados a
las municipalidades de los
cantones de Sucum- bos.
Administracin. Proponen
la administracin
autnoma del rgimen
seccional en la prestacin
de servicios tales como:
salud, educacin, vivienda,
vialidad, servicios en
general, turismo y dems
actividades productivas.
Autonoma,
manteniendo el
carcter unitario del
Estado
De los tributos
nacionales el
70% se quede en
la provincia
Transferencia
automtica de
recursos a los
municipios del Gobierno Provincial
Au- tnomo.
Autonoma
de
gestin
del
Instituto de Seguridad Social del Oro.
Autonoma de la
Auto- ridad
Portuaria de Puerto
Bolvar.
Que los impuestos
realizados en la
provincia vayan en
beneficio de las
Mantener el carcter
unitario del Estado:
Propuesta de reforma. El
Estado reconoce el derecho
de los ciudadanos
residentes en las provincias para decidir en la
consulta popular, asumir
su autonoma.
Desconcentracin
administrativa.
Que se creen entidades
autnomas y de control
en Am- bato, y de
Con sujecin a la ley y a su
turismo en Baos.
respectivo estatuto, a
travs de los consejos
Atribuciones. Que las
provinciales podrn:
instituciones gocen de
jurisdiccin y competencia
Organizar su gobierno y
administrativa para
administracin
para
resolver los asuntos con
asumir competencias
total independencia.
transferibles
salvaguardando la unidad nacional
Que las centrales de
y la solidaridad entre
Agoyn y Pucar
ecuatorianos.
(Pisayambo) pasen a
formar parte del Consejo
Los gobiernos autnomos
Pro- vincial del
tendrn potestad para
Tungurahua, en colegislar, planificar,
participacin y
controlar, ejecutar obras de
coordinacin con los
desarrollo y administrar
Municipios.
servicios dentro del
La
descentralizaci
n en
/ 131
1
3
2
Cuadro 12: CONSULTAS POPULARES, PROVINCIALES Y NACIONALES

Guayaquil
Los Ros
Mana
b
Sucumbios
El
Oro
TESI
S
Que EMELMANABI, Competencias y capacidad

operativa para actuar, las
PACIFICTEL y
mismas de las instituciones
Autori- dad
centrales de las que hoy
portuaria de Mandependen.
ta pasen a formar
parte del
Impuestos. Sobre activos
patrimonio de la
locales de los
provincia.
contribuyentes de la
Que el Congreso y
provincia. Se declaren y
el Gobierno
Nacional concluyan sean pagados en cada
uno de los municipios.
la reforma a la
Constitucin
Poltica y leyes
pertinentes, en el
plazo de seis
Elaborado por: Lautaro Ojeda y Dayanara Benalczar
Capacidad
Opera- tiva.
Todos los rganos e
instituciones
de la provincia
del Guayas, dependientes de la
Funcin
Ejecutiva tengan
obligatoriamente en el
mbi- to
provincial las
mismas
competencias
Que el Gobierno
Pro- vincial
autnomo sea el
encargado de
combatir la
corrupcin en todos
los niveles.
Que el Congreso y
el Gobierno
Nacional concluyan
la reforma a la
Constitucin Poltica y leyes
pertinentes, en el
plazo de seis
meses.
Tungurahua
Que los impuestos por

concep- to de llamadas
telefnicas queden en
beneficio del Consejo
Provincial de Tungurahua.
(Conti.)
Nacion
al
Las circunscripciones
podrn establecer tributos
locales con lo cual
quedarn obligadas a
respetar las potestades y
responsabilidades
Que se establezcan tarifas privativas del gobierno
iguales a las de Quito y
central y las funciones
Gua- yaquil por el consumo legislativa y judicial.
de energa elctrica.
Los estatutos
autonmicos no afectarn
lo establecido en la
Constitucin respecto de
las municipalidades,
circunscripciones
/
La
ut
ar
o
O
je
da
CAPTULO 5
Proceso y condiciones del debate

5.1.
Elementos y condiciones del debate
A partir de marzo de 1999 han proliferado en

el pas eventos de informacin y debate sobre
la
descentralizacin,
autonoma
y
regionalizacin. Inicialmente, el debate gir
alrededor de tres temas: el centralismo,
particularmente relacionado con el Gobierno
Central y por tanto con la necesidad de reformar
la estructura del Estado ecuatoriano; la
inequidad en la distribucin de los recursos
estatales,
especialmente
a
las
provincias
pobres; y, la falta de correspondencia entre lo
que las provincias aportan al erario nacional y
lo que reciben de ste.
Posteriormente estos temas se han ido
ampliando y concre- tando. As, en el caso del
centralismo se habla del bicentralismo (Quito y
Guayaquil e incluso del tricentralismo (Quito,
Guaya- quil y Cuenca). Finalmente no faltan
quienes plantean la existencia del centralismo
cantonal respecto de las parroquias rurales.
El tema de la inequidad de la distribucin
de los recursos estatales, por su lado, se ha
comprobado con cifras contunden- tes, as como
la
incongruente
relacin
entre
las
contribuciones
impositivas
locales,
la
tributacin de los ciudadanos a los municipios y consejos provinciales y los recursos
que cada provincia
134 / Lautaro Ojeda

Segovia
recibe del Gobierno Central, en cumplimiento de

disposiciones constitucionales y legales.
Actualmente se reconoce que el debate ha
bajado de intensidad, se ha empantanado en
posiciones y propuestas provinciales,
desarticuladas entre s, dependientes del juego
poltico de las principales fuerzas partidistas
existentes en el Congreso Nacional. En el
contexto sealado podra ser de gran utilidad
establecer acuerdos en el procedimiento, las etapas o
los momentos que podra contener el proceso de
definicin y construccin de propuestas
viables que incorporen los elementos ms
significativos del debate local y nacional.
Puesto que uno de los principales objetivos
de los debates radica en lograr acuerdos
respecto del contenido y alcance de la
propuestas, especialmente de los proyectos de
ley, es importante definir y acordar los
contenidos y, si es posible, el procedimien- to
que podra seguirse para alcanzar acuerdos
consistentes y viables que permitan iniciar o
fortalecer en algunos casos procesos de
descentralizacin y autonoma. Precisamente con
este propsito se sugieren a continuacin
elementos, etapas e incluso procedimientos que
podran adoptarse para dar viabilidad poltica
y social a los procesos de transformacin de la
estructura del Estado con miras a descentralizar
competencias, responsabilidades y recursos:
a) Lograr acuerdos mnimos respecto del
contendido y alcance de los conceptos de
descentralizacin,
autonoma
y
regionalizacin.
b) A la luz de la realidad local, regional y
nacional,
analizar la viabilidad
prctica de las propuestas y de las
consecuencias mediatas e inmediatas de su

puesta en prctica.
c) Auscultar el grado de voluntad poltica
del Gobierno Central y de los gobiernos
seccionales para emprender en forma
inmediata o mediata los procesos de descentralizacin y autonoma.
d) Analizar las consecuencias de los

cambios propuestos. Examinar la
viabilidad de las propuestas de
distribucin de recursos, as como
la
posibilidad
de
asumir
responsabilidades ligadas o no a la
entrega de nuevos recursos; la
posibilidad de revertir la cultura
antiim- positiva, existente en el
pas, a una cultura de corresponsabilidad tributaria, acorde a
las posibilidades de cada localidad.
En el anlisis de la viabilidad econmica
podra ser de utilidad precisar, en lo
posible, los costos de los servicios y
responsabilidades
que
asumiran
los
gobiernos locales y los que deberan
continuar
a
cargo,
as
como
el
financiamiento total o parcial, de los
respectivos gobiernos.
e) Definir el papel de los actores
protagnicos de los procesos de
descentralizacin-autonoma.
Autorida- des del Rgimen Seccional
Autnomo,
del
Rgimen
Seccional
Dependiente, organizaciones sociales,
polticas, acadmicas, eclesiales,
medios de comunicacin, etc.
f) Identificar los posibles obstculos y
resistencias
polticas,
burocrticas, sociales. Frente a
cambios profundos como los que
demandan los procesos de descentralizacin-autonoma es fundamental
imaginar las posibles resistencias
de los grupos de poder local, de las
organizaciones
sindicales,
funcionarios pblicos, en razn de
la probable prdida de poder o de

empleo.
g) Pensar en los tiempos y ritmos que
podrn demandar los procesos de
transformacin y de transferencia. No
slo en forma general sino especfica
de cada organismo subnacional; de lo
contrario, es posible que el entusiasmo de la poblacin y la
confianza en la potencialidad de los
cambios pueda ser menoscabada por la
demora o el irregular ritmo de los
procesos.
5.2.
Condiciones del debate:
Participacin, dilogo y concertacin*
El Dilogo
El dilogo y la concertacin son instrumentos de
comunicacin y bsqueda de objetivos comunes. El
dilogo es un elemento central e indispensable de la
democracia.
Muchos conflictos han sido superados porque las
partes han tenido fe en el valor del dilogo, y lo han
practicado a travs de leales negociaciones.
Por el contrario, han ocurrido conflictos y violencia
por
que
el
dilogo
no
se
ha
realizado
verdaderamente, o porque haba sido falseado,
desvirtuado o restringido.
El dilogo debe instaurarse en todos los niveles de la
vida nacional, hogares, escuelas comunidades,
empresas, partidos, etc., para busca soluciones
pacficas a los conflictos culturales, sociales, polticos
y econmicos que vivimos, y as llegar al bien comn.
Pero el dilogo exige confianza en el otro. Confianza
en su capacidad de ser razonable, en su sentido del
bien y de la justicia. Confianza en que, a pesar de los
antagonismos o de las divisio- nes, es posible
entenderse.
Se habla con frecuencia de la necesidad del dilogo,
la comunicacin, la argumentacin, la negociacin,
la voluntad y la imaginacin para encontrar
convergencias y acuerdos en que no haya vencedores
ni vencidos, sino beneficios compartidos, equidad y
paz social.
El dilogo exige apertura y acogida. Exige que cada
parte exponga su situacin, pero que escuche
tambin la exposicin de la situacin del otro.
En el mbito de la gestin de la cultura del dilogo y de

concertacin entre los distintos actores polticos y
sociales, se destaca el trabajo que realiza Dalogo 21 con el
auspicio del Programa de Naciones Unidas
No es posible el dilogo si una de las partes no se

preocupa de considerar las condiciones de existencia
de la otra parte. El dilogo supone la voluntad de
solucionar los problemas y de realizar los derechos
de la otra parte. Excluye la voluntad de imponer a la
fuerza los intereses de una parte por sobre los
intereses de la otra.
El dilogo supone que cada parte acoja y acepte la
diferencia del otro, no para negarla, sino para,
comprendiendo lo que lo separa del otro, superar
dicha diferencia.
Es la voluntad de recurrir a todas las frmulas de
negociacin y conciliacin, sabiendo unir a la justa defensa de
los intereses propios, a una no menos justa de los intereses del
otro.
El dilogo implica: aprender a respetar a todo ser
humano, in- sistiendo en el valor y primaca de la
persona por sobre la am- bicin de poder y de
riqueza; respetar y acoger los valores y las culturas
de los dems; respetar la libertad y la capacidad de
autodeterminacin del otro.
Para Gaitn Villavicencio1 la representacin

de la ciudadana en el debate tiene que
manifestarse
en
dos
niveles:
un
mayor
protagonismo de los organismos de la sociedad
civil
y
el
fortalecimiento
de
las
organizaciones sociales. El Estado, dice,
... tiene que impulsarla creando canales
de
participacin
y
motivando
para
que
desaparezcan los liderazgos partidistas. Este
proceso urgente y de largo plazo es necesario
con el propsito de crear varias condiciones
para el desarrollo de las Juntas Parroquiales
Urbanas y de los Distritos Electorales.
Sin embargo, la participacin ciudadana

corre el riesgo de abaratarse y en ltima
instancia,
diluirse
en
un
conjunto
desorganizado y confuso de consultas. Segn
Fernando Carrin,2
1
2
Una opcin es que se ciudadanice la poltica, El Comercio, 6 febrero

2000:A6.
Autonoma y Consultas Populares, Hoy, 8 enero 2000:4 A.
... las consultas de este tipo podran

conducir a un proceso con altas inequidades,
porque se puede producir la simulta- neidad de
las siguientes situaciones: convocatorias en
mbitos territoriales distintos (provincias o
cantones), preguntas y respuestas diferentes o
simplemente no convocatoria a consultas.
A criterio de Carrin, la consulta popular

planteada por el Partido Social Cristiano en la
provincia del Guayas, va por esa l- nea. Sus
resultados son inciertos, dice, no solo
respecto de efectos legales que pueda tener sino
tambin en cuanto a la generacin de un efecto
domin para el desarrollo de innmeras consultas
populares.
Simn Pachano3 reflexiona en una lnea
similar. Sostiene que los ciudadanos;
Insatisfechos
con
la
democracia
representativa, a la que adjudicamos la culpa
de todos los males, hemos llegado a convencernos de que la solucin se encuentra en la
consulta directa acerca de todos los temas
posibles. La pluralidad tnica y la diversidad
regional, para no mencionar sino los temas ms
importantes y delicados, no encuentran
expresin adecuada en el actual ordenamiento.
Pero ninguno de estos problemas, concluye,

y de los muchos que se acumulan da a da,
se pueden resolver por la magia de la asonada o
del plebiscito.
El mencionado editoralisita Pachano4 revela
un vaco an ms grande en el proceso, pues en
la presente coyuntura,
El sistema poltico no tiene las
condiciones de representatividad de los
conflictos y los intereses polticos de la
sociedad. Los conflictos regional y tnico no
tienen instancias en donde se ventilen y

resuelvan
sus
problemas.
Por
eso
sus
representantes no encuentran en el sistema un
nivel de procesamiento de su
3
4
Consultitis, El Universo, 14 febrero 2000:10.

El Presidencialismo no funciona, El Comercio, 27 febrero 2000:C9.
problemtica y tienen que hacer un by pass; es

decir, manifestarse fuera del escenario
poltico o cuestionarlo.
En un contexto muy proclive a la confrontacin,

en vista de los grandes intereses en juego, el
documento Manifiesto por la Unidad y la Verdad5
resalta la urgente necesidad de discutir con
sensatez y responsabilidad, las alternativas
de organizacin nacional que contribuyan a
canalizar positivamente las diferencias regionales,
en beneficio de
un
Ecuador
unido, moderno,
prspe- ro y nacional. El Manuscrito destaca
que:
Preocupa sobremanera que en la actual
situacin se est produciendo una polarizacin
donde existen concepciones, intereses y
prcticas
polticas
e
institucionales
marcadamente regionales y diferentes entre una
y otra regin. Esta situacin me- rece un
detenido y desapasionado anlisis, pues es muy
difcil concebir que a estas alturas histricas
se produzca con tal radi- calismo. Siempre han
existido marcadas diferencias, pero igualmente
han habido
temticas nacionales que han
complementa- do los intereses. La urgencia por
lograr
una
real
y
efectiva
descentralizacin.6
Para Nila Velzquez,7 es probable que ahora

sea la oportunidad para iniciar un dilogo
serio sobre nuestras diversidades, comenzar a
mirarnos como somos, diversos y uno, aceptando
la diversidad regional como una forma de riqueza
que, a la larga, nos provea de un camino para
administrarla de la mejor manera posible en
bien de todos.
Parte de la necesaria buena actitud frente
al dilogo que se revela imperativo, en opinin
de Simn Pachano8 est en
5
6
7
8
Hoy y El Comercio, 31 marzo 1999.

El Universo, 29 marzo 1999:16.
Una oportunidad, Hoy, 30 marzo 1999:4.
El caduco estado unitario, El Universo, 22 marzo 1999:14. Las
negrillas son del autor.
... perderle el miedo a palabras como

federalismo, autonoma y diversidad, para
entrar en un debate constructivo que permita
sustituir al caduco Estado unitario, que es el
que se encuentra en la base de los problemas.
Entonces, y solo entonces, se podr enfrentar
la realidad en su verdadera dimensin.
En efecto, Ernesto Albn9 piensa que la

cuestin regional debe ser estudiada sin temores
ni reticencias, con profundidad y urgencia. Hay
que analizar con tranquilidad, seriedad y
objeti- vidad, las ventajas y desventajas de cada
sistema o posiciones actuales.
Posiciones diversas que, segn Claudio
Mena,
no
son
sino
posibilidades
para
reorganizacin del Estado, de las cuales habr
que aceptar la ms conveniente, que quiz dice
sea
la
descentralizacin
que
constitucionalmente est establecida.
Mena denuncia al centralismo obtuso e
irracional, el cual debe eliminarse mediante un
equilibrio sano entre Gobierno Central y las
provincias, a las que se debe transferir no
solamente los recursos financieros sino la
responsabilidad
de
planificar
su
propio
desarrollo, mediante un sistema de relativa
autonoma y con la colaboracin del poder
central.
Actitudes positivas para el debate

Hay que superar la conviccin negativa de que no
es posible lograr acuerdos. Fomentar una
disposicin al dilogo de reconciliacin.
Debe haber disposicin para aceptar las
diferencias, e incluso rivalidades como parte de la
riqueza de la unidad.
No se debe esperar que las propuestas provengan
de afuera de los otros, sino que sean producto de un
esfuerzo colectivo.
Cuando ms ciudadanos se integren en la tarea del
9
Ernesto Albn, Hoy, 31 marzo 1999:4 A
La distribucin equitativa no se da en un abrir y

cerrar de ojos sino que se la conquista. Demanda
tiempo, esfuerzo constante, perseverancia.
Cada ciudadano, prescindiendo de su adhesin
poltica o econmica, debe contribuir con su accin
libre y responsable a la organizacin de la sociedad,
sobre las bases de la justicia, el respeto a la libertad
y la solidaridad.
La solucin de fondo debe ir de la mano del
desarrollo de una cultura del dilogo que reemplace
la cultura de confrontacin, tan metida en el cuerpo
y sangre de numerosos polticos y dirigentes
gremiales o empresariales.
Debe difundirse la idea de la corresponsabilidad
ciudadana en la construccin de las propuestas.
Es imperativo instaurar canales de procesamiento
de las propuestas institucionales e individuales.
Vladimiro Alvarez,10 ex Ministro de Gobierno,

remarca que
... se debe trabajar intensamente en el

anlisis profundo de sistemas alternativos a la
actual divisin poltico administrativa del
pas, no con el nimo de lograr independencia o
autonomas, sino con el propsito de buscar un
nuevo modelo que permita a las instituciones
pblicas, dispersas en todos el pas, cumplir con
su misin fundamental.
El
camino,
empero,
est
sembrado
de
peligros. Carlos La- rretegui11 asegura que el
pas ha entrado en un curso demencial que es
necesario detener. Escribe:
No
solo
debemos,
Costa
y
Sierra,
estrecharnos fuertemente las manos. Debemos
comenzar reconociendo la existen-
10
11
Abrir una gran discusin, Hoy, 29 marzo 1999:2 A. Las negrillas son del
autor.
Autonomas s, regionalismos no, El Comercio, 11 abril 1999:A5.
cia de un problema comn para luego avanzar en

su resolucin sin las nfulas regionalistas que
han intoxicado nuestras almas. Debemos admitir
que el conflicto regional no es solo una confrontacin de sentimientos y pasiones sino una
lucha que busca una determinada organizacin
del poder. El conflicto, finalmente, es ante
todo ideolgico y poltico.
Para Ricardo Noboa,12 actual presidente del

CONAM, el proceso no debe demorar. En su
opinin, lo ideal sera que la discusin
nacional sobre la regionalizacin sea intensa
este ao y que el pas pueda entrar al prximo
siglo con un nuevo modelo. Para efectos de
impulsar el proceso, segn el mismo funcionario,
el CONAM integrar un Consejo Consultivo de
expertos internacionales; 13 realizar mltiples
foros regionales y locales; y, elaborar una
propuesta consensuada de tres alternativas de
modelos de reorganizacin para escoger.
5.3.
Problemas y temores
Si partimos del principio de que nada nos

es extrao en este mundo globalizado, ms
aun si se trata de experiencias tan cercanas
como las de Colombia, Brasil, Argentina o
Chile, es sin duda importante tener en cuenta
las lecciones que han dejado los procesos de
reestructuracin o de reforma del Estado en
estos pases.
Prevalencia de intereses locales por encima
de los nacionales. A propsito de la devaluacin
del real en Brasil, Matt Mof- fert, redactor de
The Wall Street Journal precisa algunos proble-
12
13
Hay que asumir el problema, Hoy, 24 marzo 1999:2 A.

Se integraron dos consejos consultivos, uno de la sociedad
civil y el otro de expertos internacionales. El primer
Consejo lo integrarn: Gloria Sabando, representante de
Manab; Luis Maldonado, por el sector indgena; Csar Coronel
y Fernando Carrin.
mas que gener la tozudez y egosmo de las

autoridades
provinciales
brasileas
al
pretender que prevalezcan sus intereses locales por encima de los nacionales. Dice el
periodista:
La
tendencia
de
los
legisladores,
gobernadores y grupos de inters brasileos a
colocar sus inquietudes provincianas por encima
del bienestar nacional, ha sido la principal
causa que lle- v en el mes de enero a la
devaluacin del real. A partir del comportamiento sealado, los expertos recomiendan
al Presidente Cardoso que en frente al bloque
de
gobernadores
levantiscos
que
estn
presionando al Ejecutivo para que reestructure
las deudas estatales con el Gobierno Central. No
hay que olvidar que la ltima gota que desat la
cada del real fue la declaracin unilateral de
moratoria de la deuda con el Gobierno Central
del Estado de Minas Gerais.14
La inestabilidad macroeconmica de los

gobiernos, destaca el Banco Mundial, puede hacer
perder el control de la poltica macroeconmica
cuando la indisciplina fiscal a nivel local y
regional obliga al Gobierno Central a efectuar
frecuentes operaciones de rescate como ha
sucedido en Brasil.15
Regionalismo y terquedad centralista. El
tema del regionalismo parecera responder a
motivaciones e intereses que van ms all de las
interpretaciones tradicionales, como la reconstruccin de grupos de poder econmicos en el
mbito regional y nacional, as como a la
terquedad centralista que no quiere ceder poder
ni siquiera a travs de un proceso de
descentralizacin necesario y urgente no slo
desde la perspectiva de la equidad en la
transferencia de recursos y atribuciones, sino
tambin de la bsqueda del equilibrio y de la

reconciliacin nacional.
14
15
Vase al respecto el artculo de mi autora Las diferencias

entre costeos y serranos Motivo de acercamiento o
separacin?, en: Revista Gestin, N.58, abril 1999, y el de
Vernica Lojn, Pnico por el futuro de Brasil, en: Revista
Gestin, N.57, marzo 1999.
Banco Mundial, Informe sobre el Desarrollo Mundial 1997, El
Estado en un mundo en transformacin, Washington, 1997:12.
No es exagerado pensar que de continuar la

ola regionalista y la explotacin de los
sentimientos de frustracin de las provincias,
los planteamientos federalistas, autonomistas o
separatistas se fortalezcan, con el agravante
de que al existir una profunda heterogeneidad
econmica y productiva entre ellos, el pas se
podra escindir en localismos, debilitando
peligrosamente el proyecto nacional.
Estos planteamientos podran, a la vez,
ahondar las profundas e injustas desigualdades
de toda ndole existentes entre regiones y
grupos sociales. Hay que preguntar que pasara
en el caso de que se produjeran procesos
separatistas con las regiones, provincias y
cantones ms pobres. De dnde extraera el
Estado los recursos para atender a la poblacin
que tiene menos oportunidades para vivir
dignamente, si las regiones ricas se encie- rran
en s mismas, si utilizan slo para s los
recursos que generan, si no comparten sus
recursos con las otras regiones?
Incluso en el supuesto caso de que las
demandas federalistas, autonmicas o cualquier
otra frmula, sean reconocidas como vlidas,
habr que preguntar si es posible concretarlas
sin procurar, al mismo tiempo, el alivio a los
prejuicios, heridas y sentimientos que ha ido
generando, encarnando o profundizan- do el
regionalismo. ste podra volvernos miopes al
limitar nuestra mirada al entorno inmediato,
provincial o regional, con lo que se perdera de
vista el horizonte nacional.
No se debe olvidar que la nacin es un
consenso de diversidades, de regiones y de
gentes. Que es un proyecto de vida comn, un
sentido de pertenencia con identidad que
conjuga lo regional con lo nacional. Pero este
proyecto no es gratuito, ni cae del cielo,
sino que exige renunciamiento, tolerancia y

gene- rosidad.
Factores histricos y
estructurales que bloquean la
descentralizacin
La oposicin al cambio se expresa a nivel nacional
cuando, por ejemplo, los profesores encuentran que
la descentralizacin fragmentar sus demandas y
por tanto su organizacin. Pero tambin a nivel local,
cuando los autoridades municipales se oponen a la
participacin ciudadana.
El centralismo, como una relacin social que tiene
sus bases locales y nacionales, se opone a la
descentralizacin en la medida en que sus actores
principales pierden los privilegios que les brinda. El
centro justifica su actitud por la baja capacidad de
los entes locales para asumir las nuevas competencias, la dispersin de recursos no permite el
desarrollo y la di- ficultad del control de la
corrupcin, entre otros. El centralismo crea
clientelarmente sus bases locales, con lo cual tiende
a reproducir y fortalecer las lites locales. La vieja
tradicin municipalista que caracteriza al Ecuador ha
servido como mecanismo para perpetuar las lites
locales, estructuradas a su vez sobre relaciones
patronales, gamonales y caciquiles.
El localismo, en tanto, pierde de vista la relacin
centro periferia y pone en primer plano lo local
sobre lo regional y le nacional. Se inscribe en la
corriente del Small is beautiful, que lleva a la
atomizacin con minifundizacin de los mbitos de
la poltica. Pero as como la suma de las partes no
definen al todo, la suma de lo local no define lo
nacional. Puede sustituirse el autoritarismo central
por el caciquismo local. La descentralizacin es un
proceso de confianza y de afianza- miento
nacionales. Por ello, aquello de que los municipios
son ineficientes o que son corruptos no tienen
ningn sentido.
(Fernando Carrin)
Descentralizacin rgida y autoritaria. Es

evidente que una de las formas de combatir a los
regionalismos es a travs del desarrollo de un
profundo y democrtico proceso de descentralizacin
que
transfiera
atribuciones,
responsabilidades y recursos, es decir, que
transfiera poder a los gobiernos locales. La
descentralizacin del poder y los recursos
estatales parece ser una continuacin lgica
de los mltiples esfuerzos recientes por acercar
el Estado a los ciudadanos.
La descentralizacin no puede ser rgida
ni dogmtica, ni imponer funciones a los rganos
subnacionales o separar artifi- cialmente los
niveles del gobierno. Debe constituir, al
contrario, un empeo prctico en hallar el
equilibrio ptimo entre las funciones de los
diferentes niveles del Gobierno y en velar para
que se presten servicios de alta calidad en el
momento adecuado.16 Una de las lecciones que
muestran los proceso de descentralizacin es
que la debilidad de los marcos normativos puede
provocar graves problemas econmicos, e incluso
la prdida del control macroeconmico,
disparidades regionales en la prestacin de
servicios y una mala asignacin de recursos como
resultado de la sumisin a los intereses
locales. La leccin que deben extraer todos los
Estados es que en todo momento deben existir
normas claras en que se especifique el conjunto
de responsabilidades que incumben a cada nivel de
gobierno.17
El endeudamiento de los gobiernos locales
puede
contribuir
a
la
inestabilidad
macroeconmica (como es el caso del Brasil)
cuando el Gobierno Central no consigue imponer
unas fuertes restricciones presupuestarias y no
hay ningn mecanismo eficaz para vigilar las
obligaciones de la deuda, particularmente
cuando existen mltiples acreedores... El

endeudamiento conjunto de los Estados del Brasil
super los US$ 100.000 millones, nivel prximo
al total de la deuda federal y del Banco
Central.18
16
17
18
Acercar el Estado a la sociedad, en: El Estado en un mundo en

transformacin: In- forme sobre el Desarrollo Mundial 1997, Banco
Mundial, Washington 1997:141.
Idem:141.
Idem:141.
No
existe
modelo
paradigmtico
de
transferencia entre los diversos niveles de
gobierno, pero un buen sistema debe tener
ciertas caractersticas. Por encima de todo debe
ser previsible y transparente.
Descentralizacin gradual
No es necesario elevar el tono para hablar de
descentralizacin ni asumir una posicin
excesivamente crtica, porque hay un verdadero
acuerdo nacional hacia la aplicacin de este indispensable procedimiento.
Los tonos se suben, cuando se consideran los
plazos, porque hay quienes conciben la
descentralizacin
exclusivamente
como
la
obligacin del Gobierno Central de entregar dinero
a los gobiernos seccionales.
La descentralizacin es un proceso. Sobre esto
tambin hay un acuerdo nacional. El xito de su
aplicacin depende de la acertada seleccin de qu
es lo que se descentraliza. Es principio viejo el de la
centralizacin normativa y la descentralizacin operativa. Es
decir que se debe mantener la capacidad normativa
del Gobierno Central para que los procedimientos
sean iguales en el pas y para que haya
herramientas de supervisin. Pero adems, se debe
priorizar aquello que afecte a los crculos ms
pequeos para que sirva de fuente de experiencias
que permitan correcciones antes de descentralizar
aquello que afecta al pas.
La descentralizacin aplicada correctamente
puede ser una excelente herramienta para
desencadenar el esfuerzo colectivo de todos los
ecuatorianos por el progreso del pas; puede corregir
los defectos que ha desarrollado el centralismo al
cre- cer al margen de la planificacin. Pero
igualmente genera el riesgo de convertirse en un
experimento que al fallar, obligue a da marcha atrs,
dejando una secuela de insatisfacciones y lesiones
originadas en un poder que se recibi sin la suficiente capacidad para administrarlo.

(Jorge Maldonado)
Ausencia de sujetos sociales. La prdida de

mpetu
que
tuvieron
nicamente
la
reivindicacin de las autonomas y la descentralizacin es solamente una de las muestras
de la gran ausencia de sujetos (tanto
individuos como organizaciones). Ningn partido,
ni siquiera los ms ligados a las regiones o
provincias
que
sienten
con
fuerza
la
discriminacin del centralismo, ha ofrecido una
alternativa que pueda ser viable polticamente.19
Hay que recordar que la autonoma surge de
los procesos de descentralizacin territorial
del poder poltico y del cuestio- namiento a las
estructuras descentralizadas y autoritarias de
conduccin de la sociedad, pero que el ejercicio
de la autonoma local requiere de una slida
sustentacin conceptual y una capacidad de
anlisis emprico que a su vez demanda
instituciones slidas.
La homogeneizacin de las medidas podra
generar problemas antes que soluciones. En
este sentido, por ejemplo, Carlos Viteri
Gualinga se refiere a la Amazonia destacando la
especificidad de la regin, no solo desde el
enfoque
del
medio
ambiente,
de
la
sociodiversidad y de la biodiversidad, sino de
la complejidad urbana y rural que contrasta
con el resto del pas, por lo que concluye, debe
tener un enfoque distinto de descentralizacin.
Plantea que el eje del debate deber girar
alrededor de la propiedad y el manejo de los
recursos no renovables. Temas que no son
patrimonio exclusivo de alcaldes y prefectos,
sino que debe resolverse en un amplio acuerdo
amaznico, entre todos los actores sociales.
Cualquier iniciativa fuera de reales consensos
ser im- practicable.20
De lo contrario, esto es, de proceder en
forma
apresurada
y
autoritaria,
la
descentralizacin en lugar de ser un mecanismo

de redistribucin de recursos y de poder, podra
fortalecer las formas tradicionales de
dominacin poltica y social y consolidar de
esta manera la estructura centralista poltica y
administrativa actualmente vigente.
19
Simn Pachano, El Universo, 3 mayo
1999:12. 20
Hoy, 29 mayo 1999:9 A.
La descentralizacin-autonoma como un fin

en s misma. No est por dems advertir el riesgo
de transformar la descentralizacin-autonoma
en paradigmas milagrosos, puesto que no son
fines en s, sino instrumentos para abrir
posibilidades a la superacin material y
espiritual
del
ciudadano.
Las
situaciones
problemticas que enfrenta la crisis econmica,
la soberana popular o la autodeterminacin
nacional,
no
son
susceptibles
de
ser
modificadas por reformas administrativas o
territoriales.
Todava hay un largo trecho por recorrer
respecto de las transferencias de potestades
tributarias a los mbitos locales y en la
ampliacin de la calidad, cobertura y diversidad
de servicios que los gobiernos locales pueden
ofrecer a sus ciudadanos.
Opiniones de un experto en
autonomas
Autonoma no es independencia ni soberana. Es
un poder poltico descentralizado en cada regin del
pas. () Es un poder limitado por el marco
constitucional, y tiene la obligacin de respetar la
unidad nacional, la solidaridad intrarregional y la
igualdad de todas las comunidades.
Espaa era inviable si continuaba el modelo
centralista y concentrador heredero del franquismo.
() Lo ms difcil fue lograr que la mayora de
espaoles reconociera el problema y aceptara que
ese modelo caduco era un obstculo para la unidad
nacional y el desarrollo. Esta conciencia fue
generalizn- dose gracias a un diagnstico
compartido por grandes sectores del Estado y la
sociedad.
El Estado autonmico es un modelo construido con
base en el dilogo, y solo puede mantenerse con
acuerdos y negociaciones de largo plazo, es decir,
con dilogo () las mayoras que exige la
En este modelo hay controles ciudadanos ms

cercanos, un conocimiento ms profundo de los
problemas y una opinin pblica ms inmediata y
participativa.
Si se suben a esta tarea, ya no tienen que dar
marcha atrs, por ello es fundamental que los
ecuatorianos estudien con profundidad si existe un
problema real de centralizacin. () El Ecuador es el
que debe encontrar su propia solucin.
5.4.
Temas del debate
(Virgilio Zapatero, ex ministro y

ex diputado espaol).
Como se intuir, los temas para el debate

son abundantes pues los diferentes sectores de
la sociedad han planteado una diversidad de
propuestas de territorializacin y organizacin
del Estado ecuatoriano, orientadas en cuatro
vertientes: autonomas, descentralizaciones,
regionalizaciones, federalismo; cada una con
matices y caractersticas propias.
Aunque cada una de las cuatro vertientes
abarca cierto conjunto de problemas muy
especficos,
que
tambin
se
expondrn
rpidamente en esta seccin en especial
aquellos de mayor evidencia y urgencia, en
la base de todas reside un ncleo de temas
que las atraviesan y que nos remiten a
cuestiones sustanti- vas que un proceso de
debate que, aspire tener xito, no puede dejar
de lado.
Qu tipo de autonoma? En
una
interesante entrevista a Claudia Storini,21
experta en el proceso autonmico de Espaa,
plantea, para comenzar, una pregunta fundamental
en torno al tema de su especialidad: Cuando en
el pas se habla de autono-
21
Ecuador debe definir su modelo: El Comercio. 9
abril 2000: A3.
ma, a qu tipo especfico de autonoma se

alude? La autonoma, para Storini, tiene
varios rostros: puede ser poltica, administrativa y/o tributaria, y cada variante
enfrenta sus propias complejidades.
Bsicamente, la autonoma poltica implica
una potestad estatutaria, de rganos electivos
propios; legislativa, a la que le corresponde
una potestad ejecutiva y una administrativa. Y
con unas leyes que tienen el mismo valor que
las estatales. El ejercicio de esta
autonoma implica que determinadas materias
sean de competencia
exclusiva del ente
autonmico. La Constitucin reparte las reas
y establece las materias en las que el Estado
no va a tener injerencia o la tendr
parcialmente.
En la autonoma administrativa, la funcin
ejecutiva persigue dos objetivos: poner en
marcha la poltica de la mayora parlamentaria, y la administracin. sta ltima
permite que las decisiones del Gobierno
Central se puedan aplicar por medio de los
departamentos, ministerios, entre otros.
El Ecuador debe definir qu autonoma
busca, enfatiza la experta.
Qu tipo de descentralizacin? Por su lado,
otra especialis- ta espaola, Elosa del Pino,22
expresa importantes criterios sobre
la
descentralizacin. Para ella,
La descentralizacin se hace siempre
pensando en, al menos, tres variables: un
reconocimiento de las peculiaridades histricas y culturales de las distintas naciones o
de los distintos pueblos que coexisten en el
territorio del estado nacional; la ayuda a la
democratizacin que puede prestar, porque en
territorios ms pequeos es ms fcil
participar en poltica; y la mejora de

relacin
entre
la
administracin
y
ciudadanos, en el sentido que la solucin a
problemas se acercan a las peculiaridades
territorio.
la
los
los
del
22
Equidad, condicin para descentralizar. El Comercio. 2 julio
2000:C6.
Un proceso de descentralizacin, aade,

implica un pacto de Estado y la idea de que
dicho proceso no puede, de ninguna manera,
incrementar las desigualdades, no solamente entre
los ciudadanos del territorio ecuatoriano, sino de
los distintos territorios autnomos o con
autonoma. La idea de la desigualdad y la idea
de que algunos territorios, por su posicin
privilegiada, tengan un grado de desarrollo ms
elevado y tengan mayores oportunidades es un papel
que el Estado tiene la obligacin de tener en
cuenta. No puede haber descentralizacin sin
equidad. Gaitn Villavicencio,23 luego de
plantearse un conjunto de problemas conceptuales
alrededor del federalismo, presenta algunos
temas para el tratamiento de la reforma de
Estado, sea desde la ptica federalista o desde
la descentralizacin, para tener en cuenta en el debate actual:
a. Necesidad de concebir y tratar la cuestin
regional como una cuestin de Estado
y dentro de ella, repensar nuevas formas de
su territorializacin, reconociendo el
peso histrico de las
municipalidades.
b. La reforma y la descentralizacin del
Estado
dentro
de
una
corriente
democrtica
de
pensamiento,
debe
postular su reduccin pero en aras del
fortalecimiento de la sociedad civil, lo
que
significa
desarrollarlo
y
profundizarlo como forma de dominio y
direccin histrico-poltica y espiritual
del conjunto de la
sociedad.
c. En la tarea colectiva de repensar el
Estado es preciso ampliar el espacio
democrtico sobre todo porque tiene el
encargo de producir la sociedad y de
constituir la nacin que contribuir a
desarrollar y profundizar la democracia

real.
d. La exigencia de establecer mediaciones
estables y slidas entre economa y
poltica, que nos eviten las rela23
Gaitn Villavicencio, Federalismo, en: ILDIS, Lxico Poltico

Ecuatoriano, ILDIS, Quito, 1994:194. Las negrillas son del
autor.
ciones discontinuas que se dan entre

ellas, para as cor- tar o morigerar la
crisis de representacin de los partidos polticos y el decrecimiento, a los
niveles ms ba- jos, de la cultura
poltica que permiten, entre otras cosas,
la
proliferacin
de
lderes
clientelares y el regionalismo como
ideologa.
e. En una propuesta federalista o de
descentralizacin alternativa no deben
plantearse
slo
reivindicaciones
de
autonoma administrativa sino tambin
econmico financieras. Que se basen en
una exigencia de reformas sociales a la
vez que permitan su
viabilidad.
f. Por ltimo, una propuesta de Reforma de
Estado, cualquiera que sta sea, debe tener
claramente establecidos los canales
adecuados para la participacin real de
los ciudadanos, que contribuir a una
democratizacin del poder y el apoyo
de un proyecto de cambio por parte de la
poblacin, en calidad de fuerza social,
que garantice su viabilidad.
Autonomas facultativas? Orlando Alcvar
Santos24 cree que cada provincia debe decidir si
abraza o no la autonoma. En su criterio, sta
sera la va ms adecuada para enfrentar el proceso, pues
... de esa manera van hacia la autonoma
las provincias que voluntariamente lo decidan,
sin obligaciones forzadas o for- zosas, pues
est claro que habr algunas que no tendrn
capacidad para hacerlo y habr otras que se
sientan cmodas en su actual relacin con el
poder central, y unos terceras que, como la
nuestra,
ya
autonmica.
han
expresado
su
voluntad
Presenta, adems otros temas pertinentes:
24
Consulta nacional sobre autonomas. El Universo, 25 febrero
2000:8.
- Sealar con mayor precisin que los

gobiernos autnomos tendrn la facultad
de recaudar todos los tributos
nacionales que deban pagarse dentro de su
jurisdiccin, con la obligacion de
transferir la parte que corresponda al
Gobierno Nacional y al Fondo de Compensacin Provincial.
- La ley de los gobiernos autnomos tendr
que ser orgnica.
- Los estatutos de cada autonoma debern
constar tambin en una ley (no
necesariamente orgnica) para evitarnos
sorpresas, pues las provincias podran
dictar
normas
estatutarias
inconstitucionales o arbitrarias si es
que no pasan por el tamiz del Congreso.
Modelos adecuados a las realidades. El
experto en descentralizacin, Franz Thedieck,25
considera que la clave para un proyecto ecuatoriano
de descentralizacin y autonomas, est en bajar
las competencias desde las instancias nacionales
a las locales, porque a nivel central es complejo
administrar un Estado por la velocidad con que se
requieren las respuestas. Sugiere tambin la
asuncin selectiva de competencias en base de
las capacidades reales de las instancias
involucradas:
Si una provincia tiene mayor capacidad de
personal, infraestructura y financiera para
asumir
todas
las
competencias
de
la
administracin pblica lo har. Pero, si otra
solo puede asumir la gestin de la educacin
pblica o de la salud, se le deben transferir
nicamente estas responsabilidades. La clave de
todo est en el orden pero en el sentido que no
se adoptar el mismo modelo con iguales
responsabilidades para todas las provincias del

pas.
25
No se debe adoptar el mismo modelo para todas las

provincias. Expreso, 25 abril 2000:8. Entrevista a Franz
Thedieck, Asesor en Descentralizacin.
Agrega que se pueden generar pugnas de poder,

porque el rgano con mayor mbito de accin y
decisin (consejos) tendr una autoridad menos
representativa, mientras que los municipios
menos espacio y una autoridad de ms peso. La
gobernabilidad puede ser ms compleja, ms an
cuando el Ecuador no tiene un nivel de gobierno
intermedio y la ejecucin de competencias
provinciales se las ha hecho desde el nivel
local y el Go- bierno central.
No hay frmulas mgicas
En materia de descentralizacin no hay modelo
nico, un tipo ideal o frmula mgica, pues el
proceso
debe
acoplarse
a
la
realidad
y
caractersticas de cada pas.
Se destacan cuatro elementos claves en el proceso:
Flexibilidad
para
entender
requerimientos,
posiciones y necesidades particulares de cada
regin.
Gradualismo para aplicar paulatinamente los
mecanismos descentralizadores, sin crear efectos
traumticos que, ms bien, pudieran provocar
rechazo al proceso.
Transparencia en la formulacin y aplicacin de
los mecanismos decisorios.
Compatibilizacin del equilibrio fiscal y las cifras
macroe- conmicas nacionales porque un pas
que no tiene sanea- da su economa no puede
pensar en descentralizar.
(Luis Arruda Villeta, Asesor del Municipio
de Ro de Janeiro del BID y Banco
Mundial).
Destino de las preasignaciones. Len

Rolds Aguilera26 realiza una crtica al memorando
de polticas econmicas del Ecuador para el 2000:
En el acpite 25 se seala que el proceso
de
descentralizacin fiscal tiene que
sustentarse en que el Gobierno establezca
mecanismos
dirigidos
a
transferir
responsabilidades de gastos pari pasu (en la
misma proporcin) con las transferencias de ingresos
del
Gobierno
Central
a
las
municipalidades, condicio- nando que lo ltimo
solo se har cuando las municipalidades tengan
competencia
real
para
asumir
las
responsabilidades de gastos que se les asigne.
Si se traspasan nuevas obligaciones a las

municipalidades y consejos provinciales deben
irse incrementando las rentas, seala; por eso
la propuesta de la consulta de Guayaquil fue que
se le asigne al Guayas el 50% de los tributos
generales generados en la provincia, con la
depuracin de las preasignaciones existentes.
Puede discutirse el porcentaje pero el principio
debe mantenerse, como garanta, no solo de
autonoma provincial sino por lo menos, de una
efectiva descentralizacin.
Actitud nacional frente a las diferencias.
Alexandra Ayala Marn27 destaca que, el conflicto
regionalismo-racismo
tiene
que
empezar
a
debatirse con el fin de ir acercando a los
diferentes grupos humanos que conforman la
nacin en torno a un verdadero proyecto
nacional. En este sentido, es imperativo darse
cuenta que
... el racismo y el regionalismo son
expresiones del irres- peto a las diferencias y
la insistencia en la desigualdad porque las
diferencias marcan las identidades, que exigen

respeto; la desigualdad, en cambio, implica la
falta de equidad en diversos mbitos y es lo que
determina las luchas sociales.
26
27
Las Preasignaciones. El Universo, 12 junio 2000:8.

Diferencias y desigualdades. Hoy, 25 febrero 2000:4 A.
Juan Fernando Salazar28 tambin elabora un

acercamiento crtico al regionalismo, al que
califica no como un sentimiento nato en las
bases populares, sino como
... un ardid de los polticos para, por la
va rpida, legiti- mar su presencia. El
regionalismo es y va a seguir siendo bande- rola
(no bandera) de trifulca (no de lucha). Solo
acabando con la droga del regionalismo podr
reiniciarse el proceso de conformacin de una
organizacin poltico social.
Reforzar la situacin financiera de los entes

seccionales. Esteban Vega Ugalde29 asegura que
vivimos en un pas con un al- to ndice de
Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBIs), asunto
que debe ser reflexionado previo a un proceso de
descentralizacin-autonoma viable. Resolver
la situacin econmica de las provincias ms
pobres es un tema pendiente. Vega escribe:
La generacin de rentas de estas poblaciones
son casi ine- xistentes y una descentralizacin
econmica basada en sus recursos, es inviable:
la fortaleza institucional seccional es
desigual y las posibilidades de responder a las
demandas del desarrollo descentralizado no est
asegurada.
La
descentralizacin no se har
efectiva si no se refuerza la situacin financiera
de los entes seccionales y si stos no ponen en
marcha una racionalizacin tributaria.
Segn
criterios
de
los
analistas
30
tributarios Ren Snchez y Javier Salazar, el
problema econmico est relacionado con el diseo de la reforma presupuestaria y el
porcentaje de la recaudacin que se queda en
cada provincia. Para Snchez, dicha reforma
debe permitir que el Gobierno tenga los recursos
suficientes
28
29
30
Juan Fernando Salazar, Adelante regionalismo, adelante. El

Comercio, 19 marzo 2000:A9.
Esteban Vega Ugalde, Estamos preparados para entrar a la
dolarizacin? (sic), en: Lderes, 3 abril 2000:18.
Autonoma: los egresos cuentan, El Comercio, 4 junio 2000:A7.
para cumplir sus obligaciones pero, al mismo

tiempo los gobiernos seccionales deben recibir
las
asignaciones
necesarias
para
las
competencias asignadas.
Para Javier Salazar, si la recaudacin de
tributos se queda en cada provincia, ellas deben
hacerse cargo del porcentaje de la deuda que se
ha empleado en obras e inversin de las mismas.
Descentralizacin operativa y financiera.
Xavier Lasso31 pone en blanco y negro la
factibilidad del proyecto de descentralizacinautonoma:
Se podra decir que la descentralizacin
perdi protagonismo porque las cifras le
quitaron piso. Es que Los Ros, provincia en
donde ya se hizo la inconsulta consulta, recibe
34,23 veces ms de lo que tributa; Cotopaxi
15,09 veces ms, El Oro, rica y hermosa, 16,51.
Solo Guayas y Pichincha, siguiendo esta lgica,
son provincias viables que podran vivir con las
rentas que generan casa
adentro.
Azuay,
Imbabura, Tungurahua, Ma- nab tendran que
hacer un buen esfuerzo para llegar al equilibrio. Corriendo estos velos nos encontramos que
el tema ha sido asumido con enorme demagogia.
Nos hemos acostumbrado al facilista discurso que
ha mirado al Estado central como la fuente de
las rentas. Ese Estado hoy est quebrado, no
aguanta ms.
31
Crrele velos a la descentralizacin, El Comercio, 20 junio

2000:A5.
Probables efectos burocrticos

de la creacin de
autonomas
Debemos tener presente que las autonomas
duplican la burocracia, ya que se requiere la
creacin de todo un andamia- je burocrtico en
Guayaquil para que los servicios mdicos, policiales
y educacionales se brinden automticamente y que
pueda incluir hasta la creacin de un nuevo banco
que susti- tuya al Banco Central para que maneje los
recursos de cada regin autnoma. Adems como ha
sucedido en Espaa, las autonomas eliminan el
centralismo y crean otro centro y su periferia. Ya los
reclamos no sern de Guayaquil o Cuenca contra
Quito, sino de Milagro contra Guayaquil o de
Azogues contra Cuenca.
Por tanto, las autonomas, si bien mejoran la
distribucin de la riqueza nacional, no crean riqueza
y no constituyen, a cor- to plazo, la solucin a la
crisis actual. Un proceso de creacin de autonomas
puede durar aos. Aunque existan las autonomas,
habr temas como el manejo monetario, bancario, y
ciertos aspectos tributarios que deber el Ecuador
enfrentarlos unitariamente, y mientras sigamos tan
fragmentados
como
estamos
seguiremos
hundindonos cada da ms.
(Alexis Mera Giler)
CAPTULO 6
Perspectivas
Va o no va la descentralizacin?
Una atenta mirada al estado del debate

sobre la descentralizacin o autonoma puede
llevar a pensar que su presencia o ausencia en
los medios de comunicacin o en el debate
pblico,
depende
de
factores
poltico
coyunturales que explican el mayor o menor
inters de los polticos y de la opinin
publicada por el tema.
As, durante la campaa electoral de
autoridades seccionales ocurrida en este ao
2000, las ofertas formuladas por los candidatos a alcaldes y prefectos provinciales, en
el mbito de la descentralizacin y autonoma,
aparecieron con mayor frecuencia e incluso se
radicalizaron puesto que entraron a ser parte
del juego poltico que gira alrededor de quin
ofrece ms, quin es ms radical en las
demandas. Esta situacin se profundiz en
aquellos casos en que los candidatos se
consideran
autores
protagnicos
de
las
propuestas.
Por otra parte, las disputas de hegemona y
liderazgo
poltico
desatadas
por
las
principales fuerzas presentes en el Parlamento, a propsito de la eleccin de presidente

del Congreso Na- cional, han postergado, una vez
ms, el debate del tema. Este he-
162 / Lautaro Ojeda

Segovia
cho ha sido aprovechado por determinados lderes

provinciales de la autonoma para retomar las
consultas sobre el tema, que haban quedado
pendientes o que parecan haber perdido sentido o fuerza, frente a la posibilidad de que el
Congreso califique como urgente la pregunta
enviada por el Presidente de la Rep- blica
por segunda ocasin al Legislativo.
Adems, los datos e informaciones que han
salido a la luz pblica relacionadas con el
origen de los ingresos y de los tributos con
los que aporta la ciudadana a los presupuestos
de los gobiernos locales, ha llamado a los
polticos a la prudencia puesto que ello revela
que, en la mayora de casos, las propuestas no
han sido elaboradas en base de informacin
slida y datos econmicos y tributarios
locales y nacionales. Esto podra ser visto como
un potencial debilitamiento de los reclamos
autonmicos que centran sus planteamientos en el
aumento de transferencias de recursos desde el
Gobierno Central, lo cual posiblemente ha motivado que algunos grupos bajen el perfil de la
discusin y con- sideren estratgico no atizar
el fuego del debate, porque de lo contrario se
podra cuestionar la consistencia y viabilidad
prctica de las propuestas autonmicas, muchas
de ellas construidas sin mayor fundamento
tcnico-econmico.
6.1. Por qu descentralizar?
Probablemente el anlisis ms profundo que

se ha realizado en el pas sobre la
descentralizacin es el elaborado por el Grupo
Democracia y Desarrollo Local1. Este trabajo
resume en cuatro las ideas que sustentan las
razones
por
las
que
es
necesario
descentralizar,
continuacin:
las
que
se
mencionan
Augusto Barrera (coordinador) Franklin Gallegos y Lourdes

Rodrguez, Ecuador:
un modelo para [des] armar.
Descentralizacin, disparidades regionales y modo de desarrollo,
Grupo de Democracia y Desarrollo Local, CIUDAD, Terranova, IEE,
Sen- das, Red Cntaro, RIAD, ABYA YALA, diciembre de 1999.
a.
El Estado latinoamericano y ecuatoriano es

excesivamente centralista. La mayora de
autores nacionales y latinoamericanos reconoce la
existencia de una cultura centralista en Amrica
Latina y en el Ecuador, cultura que ha modelado
tambin un Estado fuertemente centralizado. Los
efectos y manifestaciones del centralismo son
percibidos diariamente, especialmente en las
provincias o cantones que no disponen de grupos
de presin econmicos lo suficientemente poderosos
como para
que los entes centrales atiendan sus
necesidades y demandas. Re- conoce adems que el
centralismo no se reduce a la capital del pas,
sino que este fenmeno se halla presente en los
principales centros de poder econmico y poltico
nacional, e incluso en el mbito cantonal.
b.
Lo local permite el incremento de la

eficiencia, asignacin adecuada de recursos,
mejoramiento de la calidad de los servicios y
potenciacin de la participacin ciudadana. La
puesta en prctica de la descentralizacin, de
acuerdo a este argumento, conducira al
mejoramiento de la prestacin de servicios, por las
siguientes razones: a) la relativa cercana de las
estructuras gubernamentales descentralizadas, lo
que permitira ofrecer condiciones favorables para
identificar los problemas relevantes que la
poblacin
considera
prioritarios;
b)
la
administracin descentralizada de los recursos
permite un empleo apropiado de los mismos, y la
cercana entre el pago de tributos y la ejecucin
de obras desalienta la evasin; c) la mayor
flexibilidad de la estructura gubernamental local
es un factor favorable para atender situaciones
cambiantes y ajustarse a las demandas; y, d) la
cercana de la poblacin facilita procesos de
rendicin de cuentas y de participacin en la
ejecucin de
obras.
c.
En un mundo globalizado, es imperativo

fortalecer las economas locales, sin perder de
vista el conjunto nacional. Lo nacional no puede
entenderse como la sumatoria de localidades, puesto
que lo nacional, adems de tomar en cuenta los
intereses
y demandas locales, los trasciende en un

proyecto
totalizador.
La
desarticulacin
inorgnica y atomizante del espacio nacional
disminuira la capacidad de competencia con que
lo local se enfrenta en la dinmica del
mercado internacional. As, en el supuesto que
desapareciese o se debilitase la incipiente y
frgil estructura estatal, es probable que las
regiones y localidades podran quedar inermes
y desprotegidas frente a las oportunidades y
amenazas directas de la economa globalizada.
d.
Lo local supone la consolidacin y

fortalecimiento de la democracia. La cercana a
los espacios de toma de decisiones, la escala y la
flexibilidad de la institucionalidad local, supone
me- jores condiciones para el desarrollo y
consolidacin
de
la
democracia,
va
fortalecimiento de las dimensiones de participacin
ciudadana. Hay experiencias en el Ecuador todava
escasas, pero significativas, de gestin local
participativa que confirma este argumento.
6.2. Problemas
que
descentralizacin
debe
enfrentar
Minifundizacin municipal. De los 215

municipios existentes en el pas, 165 no
alcanzan los 5.000 habitantes y 17 cabe- ceras
cantonales no alcanzan las 1.000 personas.
Esos datos muestran que la mayora de los
municipios ecuatorianos son pequeos, pero que
adems
no
cumplen
con
la
normatividad
establecida en el artculo 4 de la Ley de
Rgimen Municipal que exige, para crear un
municipio, que la poblacin residente no sea
menor de 50.000 habitantes en su extensin territorial, de los cuales cuando menos 10.000
la
debern estar domi- ciliados en la ciudad que ha

de ser cabecera del cantn. Se exo- nera de este
requisito hara la creacin de cantones, a las
provincias fronterizas, de la Regin Amaznica
y Galpagos. La aplicacin de la norma
sealada revela que apenas 46 de los 215 municipios se sujetan a la Ley.
La magnitud de los problemas, as como las

limitadas posibilidades econmicas que
enfrentan los municipios especialmente
pequeos, vuelve inviables ciertos proyectos
productivos y de desarrollo social. Esta
situacin debe conducir a la bsqueda de
acuerdos
entre
los
distintos
niveles
subnacionales para potenciar la solucin de
necesidades que no podran ser resueltas en
forma aislada, sino mancomunadamente. En
efecto, numerosos pases tanto del Viejo
como del Nuevo Mundo, muestran las bondades de
la mancomunidad.
Capacidad
econmica
para
asumir
responsabilidades y competencias. El artculo
4 de la Ley de Rgimen Municipal antes citada
establece como otro de los requisitos para la
creacin de un cantn que la circunscripcin que
pretende constituirse en municipio disponga de
la capacidad econmica suficiente para sufragar
los gastos de funcionamiento ordinario de la
administracin
local
y,
especialmente,
asegurar el establecimiento y atencin de los
servicios
pblicos
esenciales
del
nuevo
municipio.
Es
altamente
probable
que
muy
pocas
circunscripciones cumplan con este requisito
actualmente, puesto que, como se ve- r a
continuacin, su dependencia financiera del
Gobierno Cen- tral es, en la mayora de casos,
altsima.
Los presupuestos locales confirman esta
situacin: solamente 8,8% de los ingresos del
presupuesto de los consejos provinciales son
generados por ellos mismos (1% del total son ingresos tributarios y 7,7%. corresponden a
ingresos no tributarios). En el caso de los
municipios, 28,8% de los ingresos corresponden
a recursos locales (14,4% corresponde a ingresos

tributarios y 14% a ingresos no tributarios).
Si se excepta de este clculo de porcentaje a
Quito y Guayaquil, los ingresos propios municipales en el mbito nacional descienden
significativamente, porque llegan apenas al
18.6% (9,2% por ingresos tributarios y 9,4% por
ingresos
no
tributarios).
El
resto
del
presupuesto corresponde a las transferencias
del Gobierno Central.
Frente a un panorama tributario tan exiguo,

especialmente de los municipios pequeos, es
fundamental imaginar y ejecutar mecanismos que
permitan aumentar las recaudaciones tributarias manejadas por los gobiernos seccionales,
especialmente
los
impuestos
prediales
y
alcabalas, para de esta manera mejorar su
capacidad econmica y facilitar la asuncin de
las nuevas competencias.
Es adems importante definir criterios de
distribucin
de
la
tributacin
nacional,
provincial, cantonal y parroquial, que guarden
relacin con las transferencias, competencias y
responsabilidades que podran o deberan
asumir los gobiernos locales. Esa distribucin
debe tener en cuenta las responsabilidades indelegables del Gobierno Central as como los
recursos necesarios con los que sea posible
asumir las competencias y servicios.
Finalmente,
es
necesario
imaginar
los
problemas que podra generar el aumento de
transferencia de recursos del Gobierno Central a
los gobiernos seccionales, que no se hallen
acompaados
de
la
transferencia
de
atribuciones y servicios, y del mejoramiento
de la tributacin local. Esta situacin podra
generar, al menos, dos efectos: la sobrecarga de
responsabilidades del Go- bierno Central -y por
lo tanto un mayor debilitamiento fiscal-, y el
aumento de dependencia de los organismos
seccionales del Go- bierno Central, y con ello
una mayor prdida de autonoma.
Quin debe planificar y cmo? La Ley de
Descentraliza- cin
y
Participacin
Social
prcticamente elimin la intervencin del
Consejo Nacional de Planificacin en todo lo que
tiene que ver con la formulacin, programacin y
evaluacin de proyectos, planes y dems
actividades de las entidades del rgimen

seccional autnomo (arts.16 y 24).
Por su parte, la Constitucin aprobada por
la Asamblea Constituyente recuper, tmidamente,
el papel de la planificacin central y de la
planificacin descentralizada al disponer que
... el Sistema Nacional de Planificacin
establecer los objetivos nacionales permanentes
en materia econmica y
so-
cial, fijar metas de desarrollo a corto,

mediano y largo plazo, que debern alcanzarse en
forma descentralizada, y orientar la inversin
con carcter obligatorio para el sector pblico,
referencial
para
el
sector
privado.
(art.254).
El artculo 255 precisa adems que el

Sistema Nacional de Planificacin contar con la
participacin de los organismos seccionales
autnomos y de las organizaciones sociales que
de- termine la ley. En su conjunto, las
disposiciones constitucionales se orientan a
crear y fortalecer sistemas descentralizados en
los mbitos de la salud, educacin, seguridad
social, y de la niez y adolescencia.
En base de las disposiciones sealadas, cabe
formular algunas preguntas: en el reciente
Plan de Gobierno elaborado por la Oficina de
Planificacin,
actualmente
a
cargo
del
Vicepresidente de la Repblica por delegacin
del Presidente de la Repbli- ca, han
participado los organismos seccionales autnomos
y las organizaciones sociales determinadas por
la ley? Los gobiernos seccionales cuentan con
los recursos tcnicos y econmicos necesarios
para elaborar sus planes y proyectos en forma
consistente y coordinada con los dems
organismos del rgimen seccional autnomo y
dependiente? Y en el caso de que los gobiernos
seccionales dispusieran de planes locales, a
partir de qu referentes y parmetros de
planificacin provinciales y nacionales se han
elaborado? En qu instancias y de qu manera ha
participado la poblacin en el proceso de
planificacin de las obras y servicios? Qu
instancias, mecanismos de coordinacin y articulacin de las obras e inversiones planificadas
por los otros organismos del rgimen seccional

se han utilizado?
La descentralizacin desatar, por s misma,
procesos de democratizacin local? Es un hecho
claramente reconocido que el poder local se halla
concentrado en pocas manos. Los resultados de las
ltimas elecciones de autoridades seccionales
confirman, con las debidas excepciones, este
fenmeno que ahora pre-
senta novedades de alternabilidad significativas

por el peso poltico que la poblacin indgena
ha adquirido.
La existencia de lo que los politlogos
califican como microoligarquas locales o
caciquismos, cuestiona la supuesta relacin
mecnica
entre
descentralizacin
y
democratizacin. Fren- te a esta realidad se
plantea la necesidad de fortalecer, o emprender, procesos de participacin ciudadana local
que reviertan el control elitista y, en algunos
casos, oligrquico del poder; de lo contrario no
es aventurado pensar que la descentralizacin
pueda
convertirse
en
un
factor
de
fortalecimiento
de
las
microoligarquas
locales, de los caciquismos personales o
familiares.
Prdida de confianza en las instituciones, en
los dirigentes y polticos nacionales y locales.
Todas las encuestas nacionales y locales que
preguntan a los ecuatorianos en quin confan
revelan una profunda desconfianza y falta de
credibilidad en las instituciones pblicas
pertenecientes a los poderes del Estado, e incluso en las instituciones privadas. (Por
cierto, la credibilidad de los polticos est
por los suelos). Las mismas encuestas muestran
asimismo que la percepcin de los ecuatorianos
respecto de las causas de la crisis actual
residen, en gran medida, en la corrupcin
generalizada existente en las instituciones
pblicas y privadas y en sus dirigentes.
En un contexto de deterioro y de debilidad
institucional, la autoridad es incapaz de dar
respuestas eficientes a los problemas de las
comunidades, la sociedad no cree ni confa en
sus instancias pblicas e incluso privadas y
por tanto genera o profundiza verdaderas crisis
institucionales, deslegitimacin y finalmente

desinstitucionalizacin. En estas condiciones,
los conflictos sociales y personales tienden a
expresarse de manera cada vez ms frecuente en
forma ainstitucional, fuera de la ley o en
formas legtimas de convivencia social.
Este fenmeno de descrdito y desconfianza
del Estado, de las instituciones pblicas, pero
tambin de las privadas, se halla presente en el
debate de la autonoma-descentralizacin; en
este
sentido no faltan quienes se preguntan si estos

procesos
cambiarn
por
s
solos
esa
desconfianza, si cambiar la composicin y
estructura del poder poltico local y por tanto
los posibles beneficios que conllevaran tales
procesos.
A propsito de este tema, recientes estudios
sobre las condiciones de desarrollo nacional
afirman que el bienestar y desarrollo de una
sociedad estn condicionados por la confianza
que se tienen entre s los individuos en sus
relaciones diarias y por la que inspiran las
instituciones entre los ciudadanos.
Una
reciente
publicacin2
sobre
los
resultados de un estudio de las autonomas
italianas, destaca un conjunto de caractersticas respecto del comportamiento de los
habitantes del sur de Italia que guardan una
notable semejanza con el comportamien- to de los
ecuatorianos: presencia de instituciones no
confiables, dbiles, inestables y corruptas, con
normas jurdicas decorativas puesto que no rigen
la conducta de los ciudadanos; en las que las
autoridades reparten favores y prebendas a las
clientelas electorales; en las que las
decisiones de los entes regionales prevalecen
consideraciones populistas; en las que la
poltica
est
al
servicio
de
intereses
particulares en menoscabo de los pblicos, en
las que los ciudadanos esperan todo del Gobierno
y poco aportan a su sustento.
Al
respecto
Osvaldo
Hurtado
en
la
presentacin del trabajo mencionado comenta:
Si bien no cabe hacer generalizaciones
vlidas para los habitantes del Ecuador en su
conjunto, las diferentes provincias y todas las
autoridades, mi impresin es que en la vida
diaria de los ecuatorianos no estn presentes
las virtudes cvicas que Toc- queville encontr

en los Estados Unidos, que en sus relaciones
econmicas, sociales y polticas la confianza
reclamada
por
Fukuyama
y
Peyrefitte
habitualmente est ausente pues ms bien
2 Robert D. Putnam, Resultados de las autonomas italianas (Haciendo

funcionar
la
democracia),
Serie
Cuadernos
sobre
descentralizacin, No.4, Traduccin y resumen de
Patricio
Donoso, CORDES, Quito, agosto 2000.
prevalece la sospecha; y que los comportamientos

colectivos y el estilo de gobierno vigentes en
el pas se parecen a los existentes en el sur de
Italia.3
Las parroquias rurales como gobierno de

base de la estructura poltica-administrativa.
La Constitucin vigente incorpora en el Rgimen
Seccional Autnomo a las Juntas Parroquiales
Rurales (JPR), a la vez que suprime la Jefatura y
Tenencia Po- ltica. Estos cambios tienen una
profunda significacin en el proceso de
descentralizacin, al otorgar a las juntas
parroquiales rurales una condicin jurdica
similar a la que tienen los municipios
y
consejos provinciales.
El hecho de que los miembros de las JPR sean
elegidos y por tanto formen parte de la
democracia
representativa,
cambia
significativamente su relacin con el poder
formal, puesto que a partir de su incorporacin
al Rgimen Seccional Autnomo, le- gitimado por
la eleccin popular, los representantes de este
nivel bsico de la estructura jurdico poltico
y administrativa del pas recobran el derecho a
intervenir, influir y controlar la toma de
decisiones relacionadas con los asuntos de su
parroquia y de la comunidad.
La descentralizacin debe conjugar la
diversidad con la unidad. Independientemente de
la radicalidad y por ende de la viabilidad de
las diferentes propuestas descentralizadoras,
autonmicas o regionales, parece existir un
comn acuerdo acerca de la obsolescencia de la
actual forma de Estado centralista y por tanto
de la necesidad urgente de pensar una nueva
forma de organizacin que d cuenta de la
diversidad tnica, cultural, geogrfica y
productiva del Ecuador, sin sobreponerse de

manera alguna a los principios democrticos de
equidad y participacin ciudadana.
Idem:6.
La descentralizacin-autonoma no puede
ser
entendida
como
un
proyecto
de
fraccionamiento, profundizacin de los localismos o regionalismos; sino al contrario,
como
un
proceso
de
integracin
de
la
diversidad en la unidad del Estado.
La descentralizacin debe ser concebida en
el marco de un proyecto nacional de cambio
social y poltico; de otro modo, se puede caer
en el error de reducir la descentralizacinautonoma
a
ideologas
municipalistas
o
regionalistas que pregonan que el municipio o
la regin son las vas de solucin de todos los
problemas del pas.
La posibilidad de reconocerse como un solo
pas aceptando las diferencias, abre las
puertas para la bsqueda de una identidad,
hoy por hoy inexistente; identidad que slo se
construir
desde
la
simbiosis
de
la
diversidad, del reconocimiento de las diferencias como un factor positivo, como una
oportunidad de en- riquecimiento.
En
este
contexto,
las
propuestas
de
autonoma provincial y regional deben plantear y
discutir
temas
como
la
ideologa
y
comportamientos racistas presentes en buena
parte de la poblacin ecuatoriana; la
descolonizacin de la conciencia de la poblacin india, negra y mestiza; la pertinencia,
alcance y relacin de los planteamientos
relativos a las circunscripciones territoriales
indgenas
y
afroecuatorianas,
y
el
significado, desarrollo y promocin de la
interculturalidad.
Los procesos de descentralizacin pueden
incentivar conflictos locales y regionales e
incluso entrar en competencia con el Estado
central. Hernn Ibarra reflexiona sobre la
relacin entre la descentralizacin y las

identidades locales y sociales y en particular
respecto de la incidencia de los procesos de
globalizacin
en
los
movimientos
descentralizadores. En esa perspectiva retoma los
planteamientos de Manuel Castells (La era de la
informacin, 1998) sobre los posibles efectos que
podra
producir
la
globalizacin
y
la
descentralizacin
en
el
potenciamiento
de
identidades
locales. Esta
situacin, afirma
Castells:
... puede llevar a un conflicto de

iniciativas
locales
y
regionales
descentralizadoras con los estados nacionales...
Sin embargo una vez que tiene lugar esa
descentralizacin de poder,
los gobiernos
locales y regionales pueden tomar la iniciativa
en nombre de sus poblaciones y pueden participar
en estrategias de desarrollo frente al sistema
global, con lo que acaba entrando en competencia
con sus propios Estados matrices4.
La participacin ciudadana: un pretexto de

manipulacin
o
un
mecanismo
de
democratizacin? Existe el peligro de convertir la participacin en una forma de descargo
de responsabilidades pblicas sobre la
sociedad
civil,
asocindola
adems
a
la
necesidad de disminuir la accin gubernamental.
De manejarla como pretexto o mecanismo de
ahorro, de abaratamiento de la mano de obra para
la realizacin de proyectos imaginados o
concebidos por otros. De concebirla como un
mecanismo de le- gitimacin de decisiones
tomadas por grupos de poder extraos a la
poblacin directa o indirectamente afectada por
ellas.
Al
contrario
de
concepciones
instrumentalistas y manipu- ladoras como las
descritas, la participacin deber concebirse
como un instrumento de fortalecimiento de la
democracia, como un medio de recuperacin de
la estima personal y colectiva, que tienda a
reemplazar el paternalismo mediante la formulacin de iniciativas de desarrollo avaladas por
la propia capacidad de los grupos intermedios.
Como un medio a travs del cual la poblacin sea
parte fundamental en todo el proceso de la
planificacin
que
comprende
desde
la
definicin de las prioridades, los recursos,
hasta la ejecucin y evaluacin de los proyectos

y acciones.
La participacin ciudadana debe concebirse
como un medio de control de la calidad de los
servicios pblicos y de defensa del ciudadano
ante la posibilidad de arbitrariedades que le
pueda causar el poder pblico, as como un canal
de incidencia
Hernn Ibarra, Descentralizacin del Estado y Poder Local.

Presupuestos terico analticos, en: Revista Ecuador Debate,
No.50, Quito, agosto 2000:236.
en las decisiones institucionales de asignacin

de recursos y definicin de proyectos y
acciones. En definitiva: como un medio de hacer
efectiva la ciudadana para todos los sectores
sociales.
6.3. Viabilidad de las propuestas autonmicas
Uno de los temas ms controvertidos, pero a

la vez de me- nor profundizacin en el debate,
es el de las finanzas provinciales y nacionales,
en particular respecto de la tributacin local y
nacional, as como la relacin entre el aporte
tributario provincial y los recursos recibidos
del Gobierno Central. A este propsito se han
publicado algunos trabajos que revelan cifras y
datos que muestran que la mayora de las
propuestas y demandas autonmicas e incluso
descentralizadoras son poco viables o que, en
todo caso, deben ser reconsideradas a la luz
de tales datos.5
En este mbito es conveniente recordar que
casi una tercera parte de los recursos
presupuestarios del Gobierno Central provienen
del endeudamiento; que el 28% del total de los
ingresos
del
presupuesto
nacional
corresponden al petrleo y sus de- rivados,
que
los
ingresos
no
separables
por
provincias representan algo ms del 20%
del total y que los ingresos tributarios
separables por provincias representan menos
del 20% de los ingresos del Gobierno Central.6
5
La primera publicacin que puso en conocimiento pblico datos e

informaciones sobre ingresos tributarios y transferencias del
Estado fue el trabajo de la Cmara de Comercio de Quito,
Descentralizacin y desarrollo, diciembre de 1999. Inmediata-
mente, el Grupo de Democracia y Desarrollo Local public

Ecuador, un modelo para [des]armar, en el que realiza un
anlisis de la configuracin de la estructura econmica y
productiva provincial, as como de los flujos financieros privados

y
de
las
asignaciones
y
recaudaciones
tributarias;
posteriormente el CONAM, Ministerio de Finanzas y Crdito
Pblico, el Banco del Estado y la GTZ, publicaron en abril del
2000 la Propuesta de un nuevo modelo de gestin para el
Ecuador, elaborado por la Comisin para la Descentralizacin,
las Autonomas y las Circunscripciones Terri- toriales,

documento de trabajo de circulacin limitada que presenta,
entre otros datos, las preasignaciones, la distribucin de los
15 Fondos Provinciales existentes,
municipales e ingresos y gastos
indicadores
provinciales;
financieros
Autonomas,
Universidad de Especialidades Espritu Santo, septiembre del

2000.
Vicente Albornoz, Gobierno Central, Autonomas y Finanzas
Provinciales, CORDES, Cuadernos sobre descentralizacin, No.2,
Quito, junio
2000:12.
Por el lado de los gastos, cerca del 40% de

los recursos se dedican al pago de la deuda
interna y externa. Lo restante, segn Vicente
Albornoz, se compone en partes casi iguales de
gastos
del
Gobierno
Central
difcilmente
asignables por provincias, sobre todo Polica y
Fuerzas
Armadas,
y
en
gasto
asignable
(educacin, salud, obras pblicas, etc).
La comparacin de los ingresos y gastos
por
provincia,
arroja
resultados
sorprendentes, que llevan a concluir que la
mayora de las provincias son deficitarias,
es decir que aportan menos de lo que
reciben. Veamos algunos ejemplos al respecto:
De acuerdo a la informacin publicada por
CORDES7,
... existe una enorme dispersin en los
ingresos del Estado por provincias. La relacin
entre la provincia que ms tributa (Pichincha
con US$ 176) y la que menos tributa (Zamora
Chin- chipe con US$ 1,8) es 97,1.8
En un distante segundo lugar en tributacin se
ubica Guayas con US$ 103: la diferencia entre
esta provincia y Pichincha lla- ma la atencin,
especialmente si se considera que la poblacin
de Pichincha tiene un menor componente rural
(27%) que Guayas (34%) y que es de suponer que
los habitantes rurales tri- buten menos que los
urbanos. Azuay se ubica en tercer lugar con US$
61 en promedio. Fuera de las tres mayores
provincias, merecen resaltarse Tungurahua (US$
34 por habitante), Imba- bura (US$ 22), y Manab
(US$ 11).
Ciertas provincias de mucha riqueza agrcola y
pisccola como Los Ros o El Oro aportan muy
poco (US$ 3 y US$ 7 respectivamente) sobre
todo si se las compara con provincias relativamente pobres como Bolvar o Caar que aportan
cantidades per cpita bastantes cercanas (US$
2,7 y US$ 5), respectivamente.
Segn una publicacin sobre Las Autonomas, de la

Universidad de Especialidades Espirtu Santo de Guayaquil,
informaciones y datos con el que cita a continuacin crea
distrociones que pueden inducir a interpretaciones errneas
Idem:14.
Con una deuda externa e interna tan grande

(cerca de 19 mil millones de dlares), la
capacidad de contratacin de nuevos crditos
se halla prcticamente cerrada. En estas
condiciones, seala Vicente Albornoz,9 si el
pas no puede endeudarse en el futuro y si la
mayor
parte
de
las
provincias
no
se
autofinancian,
con qu recursos va el Gobierno Central a
cubrir las deficiencias financieras de las
provincias?
Los datos consignados anteriormente muestran
la necesidad e importancia de disponer de la
informacin lo ms completa, precisa y
confiable posible para estructurar propuestas
viables; de lo contrario las demandas y
aspiraciones, la mayora de ellas justas y
legtimas, puedan volverse, en la prctica,
inviables e incluso inconvenientes para los
intereses de la poblacin que confa en la
descentralizacin como un mecanismo de cambio
fundamental para el desarrollo equitativo de su
comunidad.
En este sentido hay que destacar la
propuesta de las Univer- sidades Guayaquileas,
ILDIS, CORDES, Cmara de Comercio de Quito y el
CONAM de unificar las estadisticas regionales y
metodologas de clculo y de esta forma lograr
estadsticas confiables para todos.
6.4. Conclusin
Los problemas destacados revelan, por un

lado la complejidad y los desafos de la
descentralizacin-autonoma. Proble- mas que se
pueden sintetizar en cuatro: transferencia
equitativa y gradual de competencias y recursos
del Gobierno Central hacia los gobiernos
locales; reforzamiento de la tributacin local;

mejoramiento de la capacidad de gestin de las
administraciones locales; y planificacin.
Sin duda los temas de descentralizacin,
autonomas,
regionalizacin
e
incluso
federalismo han vuelto a estar en la me9
Idem:10.
sa de inters en los dos ltimos meses,

especialmente en algunas provincias de la Costa,
aunque tambin han comenzado a gene- rarse
reuniones en provincias serranas. En estos
eventos se presentan propuestas de la ms
diversa ndole, pero cada vez ms mesuradas,
menos radicales.
Estas tareas no podran realizarse de la
noche a la maana, transportando modelos ajenos
a nuestra realidad, prescindiendo de realidades
regionales, de las potencialidades locales o de
la participacin de los beneficiarios. Por todo
ello es fundamental admitir y respetar los
tiempos y ritmos que demanda un debate
democrtico para, de esa forma, poder construir
propuestas viables y ejecutar sus proyectos.
SIGLAS
ALPRO
AME
BEDE
CEPE
CENAPIA
CEPAL
CONCOPE
CEDEGE
CONUEP
Alianza para el Progreso

Asociacin de Municipalidades del Ecuador
Banco Ecuatoriano de Desarrollo
Corporacin Estatal Petrolera Ecuatoriana
Centro Nacional de Promocin
de la Pequea Industria y
Artesana
Centro de Estudios para Amrica Latina
Consorcio de Consejos Provinciales del
Ecuador
Comisin de Estudio para el
desarrollo de la cuenca del
Guayas
Consejo Nacional de
Universidades y Escuelas
Politcnicas
CORPECUADOR
CORDES
Corporacin de Estudios para el
Desarrollo COPEFEN
Coordinadora del Programa
de Emergencia para enfrentar el fenmeno de El Nio
CONADE
Consejo Nacional de Desarrollo
CONACYT
Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa
CREA
Centro de Reconversin Econmica del Austro
CRM
Centro de Rehabilitacin de Manabi
DINAC
Direccin Nacional de Avalos y Catastros
FISE
Fondo de Inversin Social de Emergencia
FLOPEC
Flota Petrolera Ecuatoriana
178 / Lautaro Ojeda
Segovia
FODESEC
Fondo de Desarrollo
Seccional
FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales
IECE
Instituto de Crdito Educativo
Ecuatoriano
IETEL
Instituto Ecuatoriano de
Telecomunicaciones
INEC
Instituto Nacional de Estadsticas y
Censos
PSC
Partido Social Cristiano
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Programa de Desarrollo Regional del Sur
SECAP
Servicio de Capacitacin Profesional
SENDIP
Secretara Nacional de Informacin
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LA

Avatares de un proceso inconcluso

Lautaro Ojeda Segovia

Avatares de un proceso inconcluso

Impreso en Quito-Ecuador, 2000

6 / Lautaro Ojeda Segovia

Proyecto de Reforma Constitucional.

3.3 Proyectos de ley relativos a la descentralizacin y

Anteproyecto de reformas a la Ley de Rgimen

Anteproyecto de Ley de Desarrollo Regional. (SENDA, 1993)

4.3.3...........................Propuestas pragmticas 121

5.1................. Elementos y condiciones del debate

142 Regionalismo y terquedad centralista

6.1............................. Por qu descentralizar?

El Estado latinoamericano y ecuatoriano es

6.2. Problemas que debe enfrentar la descentralizacin164

El trabajo que se presenta en este libro ha

La discusin respecto a una profunda

de la historia del pas. Sin embargo, a

zacin a ultranza result derrotada en las

tema, este estudio adquiere mayor actualidad y

cenario consistira en que, toda vez que ya

Las movilizaciones ocurridas el pasado marzo

xviii / Lautaro Ojeda Segovia

instancias, mecanismos y procedi- mientos que se

Uno de los temas recurrentes del debate

El desarrollo de este tema cont con la colaboracin de

2 / Lautaro Ojeda Segovia

ron, conflictos interregionales de tipo

Este hecho suscit una verdadera rebelin de los banqueros de

descentralizacin y el regionalismo, aspectos

dominantes de las tres principales regiones del

Enrique Ayala Mora, Fundacin de la Repblica: Panorama

vo y eficaz, busc disciplinar a los caudillos

La iniciacin de reformas que lider estaban

En el plano econmico-social, llev a cabo

adua- nas, tasas portuarias, derechos consulares

CORDES, La ruta de la gobernabilidad, CORDES y Centro de

nalmente, reglamentar los impuestos sobre las

El esfuerzo racionalizador a la vez que

Orgnica de Aduanas, de Rgimen Monetario y de

racionalizacin de la accin estatal mediante la

superando su exclusiva condicin de productor

CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob.Cit:32, 33.

una serie de instituciones para afrontar las

a) Mejorar y modernizar la estructura del sector

1973. Este Plan gui la poltica de inversiones

Salgado, G., Del desarrollo al espejismo, Universidad Andina, CEN, Quito,

La finalidad de la intervencin del Estado

Este desplazamiento del poder hacia el

CORDES, La ruta de la gobernabilidad, Ob. Cit:32.

el rol de eje de la transformacin encaminado

La relacin gasto del Estado (sector pblico

que pas de 5.000 millones sucres en 1970 a 27.000

papel como eje redistribuidor y activador del

con la tendencia centralizadora. A pesar de

A comienzos de la dcada de los 70,

que a medida que las socieda- des se vuelven ms

atribuciones del Gobierno Central, causado por

Del rpido recorrido efectuado por la vida

contrarrestar la in- tervencin autoritaria del

absorcin de atribuciones por parte del Gobierno

En la mayora, sino en la totalidad de los