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Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos
da Presidncia da Repblica
polticas sociais
acompanhamento e anlise
Conselho Editorial
ISSN: 1518-4285
Colaboradores
Poltica Social Jorge Abraho de Castro
Jos Aparecido Carlos Ribeiro
Seguridade Social Guilherme Delgado
Luciana Jaccoud
Roberto Passos Nogueira
Previdncia Social Leonardo Rangel
Maria Tereza de Marsillac Pasinato
Fernando Gaiger Silveira
Felix Garcia Lopez
Joo Luis de Oliveira Mendona
Assistncia Social e Luciana Jaccoud
Segurana Alimentar Patrcia Dario El-Moor
Juliana Rochet
Sade Srgio Francisco Piola
Elisabeth Diniz Barros
Roberto Passos Nogueira
Luciana Mendes Servo
Edvaldo Batista de S
Andrea Barreto Paiva
Educao Paulo Roberto Corbucci
ngela Rabelo Barreto
Jorge Abraho de Castro
Jos Valente Chaves
Ana Luiza Codes
Cultura Frederico Barbosa da Silva
Herton Ellery Arajo
Suylan Midlej
Trabalho e Renda Roberto Gonzalez
Marcelo Galiza
Brunu Marcus Amorim
Fbio Monteiro Vaz
Luiz Eduardo Parreiras
Desenvolvimento Agrrio Brancolina Ferreira
Fbio Alves
Jos Juliano de Carvalho Filho
Direitos Humanos e Marco Antonio Natalino
Cidadania Carla Coelho de Andrade
Bruno Carvalho Duarte
Paulo Castro
Igualdade Racial Luciana Jaccoud
Adailton Silva
Waldemir Rosa
Cristiana Luiz
Igualdade de Gnero Alinne de Lima Bonetti
Natlia de Oliveira Fontoura
Elizabeth Marins
Justia Andr Gambier Campos
Luseni Aquino
Segurana Pblica Natlia de Oliveira Fontoura
Patricia Silveira Rivero
Rute Imanishi Rodrigues
Ncleo de Gesto de Andr Lus Souza
Informaes Sociais Augusto de Arajo Maia
(Ninsoc) Fbio Monteiro Vaz
Herton Ellery Arajo
Joelmir Rodrigues da Silva
Jhonatan Ferreira
Mara Bonna Lenzi
SUMRIO
Apresentao................................................................................................................7
Captulo 1
Educao
Vinte Anos da Constituio Federal de 1988:
avanos e desafios na educao brasileira...........................................................................17
Captulo 2
Trabalho e renda
Regulao das Relaes de Trabalho no Brasil: o marco
constitucional e a dinmica ps-constituinte.......................................................................85
Captulo 3
Desenvolvimento agrrio
Constituio Vinte Anos: caminhos e descaminhos da reforma agrria
embates (permanentes), avanos (poucos) e derrotas (muitas)...........................................155
captulo 4
Cultura
A Constituio e a Democracia Cultural............................................................................227
APRESENTAO
APRESENTAO
Apresentao
O captulo seguinte, intitulado Conquistas, Desafios e Perspectivas da Previdncia Social no Brasil Vinte Anos aps a Promulgao da Constituio Federal de 1988,
aponta para a expanso na incluso e proteo previdencirias proporcionadas pela
CF/88, com destaque para os trabalhadores rurais mas alerta para a permanncia
de grandes contingentes de trabalhadores excludos da proteo previdenciria,
o que mantm as polticas de incluso previdenciria no centro da agenda.
O prximo captulo, Assistncia Social e Segurana Alimentar: entre novas
trajetrias, velhas agendas e recentes desafios (1988-2008), se dedica tarefa de
analisar estas duas reas da poltica social. Enfoca, inicialmente, o perodo de importantes mudanas estruturantes para a Assistncia Social iniciadas a partir da
CF/88, que reconheceu a Assistncia Social como poltica pblica, garantindo
o direito de acesso a servios por parte de populaes necessitadas, abrindo uma
nova fase de desenvolvimento para o setor, tanto no que refere a oferta dos servios socioassistenciais quanto em relao aos benefcios monetrios o Benefcio
de Prestao Continuada (BPC) e o mais recente Programa Bolsa Famlia (PBF).
Em seguida, aborda a Poltica Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional:
em que pese o fato de o texto constitucional no ter dado destaque ao tema,
o compromisso ali afirmado pelo enfrentamento da pobreza favoreceu a consolidao desta questo na agenda no perodo que se seguiu.
O captulo Vinte anos da Constituio de 1988: o que significaram para a
sade da populao brasileira? discute os avanos obtidos na rea de sade e os
desafios que esto sendo enfrentados desde a promulgao da CF/88, quando a
sade foi declarada direito de todos e dever do Estado. O texto recupera os antecedentes conceituais e histricos do SUS, a difcil trajetria dos instrumentos de
gesto e financiamento necessrios sua implantao, para, em seguida, enfocar
os resultados do Sistema nico de Sade (SUS) e seus significados para a populao brasileira. Ao fim, avana-se nas discusses sobre alguns desafios do setor de
sade: o financiamento insuficiente; a difcil relao entre os sistemas pblico e
privado; e o fenmeno da judicializao.
Integram o segundo volume os captulos dedicados s polticas sociais que,
a partir de suas aes, pretendem garantir aos cidados mais equnimes oportunidades de acesso aos recursos e benefcios conquistados pela sociedade, em
seu percurso histrico. Seja pela formao, qualificao e desenvolvimento do
cidado como, por exemplo, por meio da educao e do acesso cultura , seja
pela regulao do mercado de trabalho,1 seja pela redistribuio direta de ativos
como no caso da Reforma Agrria.
1. Um dos pilares do Sistema Pblico de Emprego brasileiro o seguro-desemprego que considerado parte da
Seguridade Social, precisamente porque visa proteger o cidado contra o risco de insuficincia de renda ao sofrer a
perda do emprego. Entretanto, o captulo desta edio focalizou prioritariamente a questo da regulao do mercado
de trabalho por isso, a opo por aloc-lo neste volume.
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Apresentao
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dos cidados. A justia, na soluo dos conflitos e das disputas em que se envolvem
cidados e organizaes, um dos objetivos essenciais da atuao do poder pblico.
E um requisito fundamental para o alcance deste objetivo o de que o conjunto
de instituies que conformam o sistema judicial seja acessvel a todos os cidados.
Fortalecido pela frustrao das expectativas redistributivistas geradas pelo
milagre econmico e pela luta pela redemocratizao do pas, a relevncia do
tema fez-se refletir nos debates constituintes e em sua incluso, com avanos
expressivos, na CF/88. Este captulo discute exatamente as potencialidades inscritas no marco constitucional para a efetivao dos direitos dos brasileiros por
meio do sistema de justia. Partindo de uma breve reconstruo histrica e conceitual, prope-se a seguir uma leitura da mltipla insero do tema na CF/88
como forma de efetivao de direitos. Analisa-se o crescimento verificado na
procura pelo sistema de justia ao longo dos anos 1990 e apontam-se os avanos obtidos com a recente reforma do Judicirio, iniciada com a aprovao da
Emenda Constitucional (EC) no 45/2004. Conclui o captulo a abordagem de
algumas perspectivas e desafios que se apresentam atualmente para a promoo
do acesso justia no Brasil.
O captulo seguinte, Segurana Pblica na Constituio Federal de 1988:
continuidades e perspectivas busca examinar a forma como a CF/88 configurou
o sistema de segurana pblica no pas, seus desdobramentos nos ltimos 20
anos e algumas perspectivas para enfrentar os problemas percebidos hoje no
dia a dia das nossas cidades. fato que o Estado democrtico vem tomando
diversas medidas na rea de segurana pblica, fundamentalmente a partir
da Constituio de 1988. Porm, as leis e polticas resultam insuficientes,
quando no equivocadas, na medida em que se mantm intactas regras e prticas institucionais que respondem lgica do perodo ditatorial. Os debates
ocorridos na ANC resultaram em importantes aspectos de continuidade que
permanecem como marcas da atuao das instituies de segurana pblica
ao longo dos ltimos 20 anos, e cujas perspectivas de superao no so muito
animadoras apesar da existncia de algumas possibilidades em prol de uma
reconfigurao da atuao da polcia em busca de mais eficincia e respeito ao
Estado democrtico de direito.
Analisar o desenvolvimento dos direitos das mulheres a partir da CF/88
o objetivo do captulo Sujeito de Direitos? Cidadania Feminina nos Vinte Anos
da Constituio Cidad. Argumenta-se que, apesar das inmeras conquistas
comemoradas pelo movimento de mulheres/feminista brasileiro, a cidadania
feminina que se consolidou na Carta Magna uma cidadania subalterna e concedida. Tal qualificao est diretamente relacionada cultura poltica brasileira
mais ampla que, historicamente, investiu mais nos direitos sociais entendidos
Apresentao
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como ddivas do que nos direitos civis; forma como o feminismo ideologia estrangeira nascida no bero de tradies democrticas liberais dialogou e
se acomodou s realidades e aos valores culturais brasileiros, aproximando-se da
retrica dos direitos sociais; e, finalmente, grande valorizao de certo iderio
em que a mulher, enquanto me, assume um papel crucial na famlia.
Focando a anlise na questo da violncia contra a mulher no pas, das
demandas feministas ANC, do texto constitucional propriamente dito e dos
seus desdobramentos histricos em legislaes e polticas pblicas, verifica-se
que a cidadania feminina encontra-se atrelada ao lugar ocupado pelas mulheres na famlia. Ou seja, ao invs das mulheres serem investidas de direitos como sujeitos em si, elas o so na medida em que esto ligadas ao ente
famlia, como procurou se demonstrar na explicitao do lugar destinado
demanda das mulheres em relao violncia no texto constitucional (Artigo
226) e a sua linha de coerncia na legislao sobre violncia domstica (Lei
Maria da Penha), e na constituio de um programa de segurana pblica
com cidadania voltado aos jovens, tendo como base de implementao as
mulheres enquanto mes (Programa Mulheres da Paz, que integra o Programa
Nacional de Segurana Pblica com Cidadania Pronasci). Tal concepo da
cidadania feminina, contudo, no impediu o desenvolvimento das garantias
dos direitos das mulheres e das polticas de enfrentamento da violncia, bem
como a consolidao do tema.
Completa este volume, fechando esta edio especial do peridico Polticas Sociais: acompanhamento e anlise dedicado anlise dos 20 anos da CF/88,
o captulo Entre o Racismo e a Desigualdade: da Constituio promoo de uma
poltica de igualdade racial (1988-2008), que aborda a promoo da igualdade
racial como tema organizador de polticas pblicas. Um processo ocorrido nos
ltimos 20 anos e que se origina de dois pilares: do tratamento dado temtica
racial pela CF/88, em que, de forma indita, o texto constitucional reconhece
o racismo e o preconceito racial como fenmenos presentes na sociedade brasileira, sustentando a necessidade de combat-los; e dos esforos do movimento
social negro no sentido de estimular, no debate poltico, a necessidade de no
apenas combater o racismo, mas tambm de efetivamente atuar na promoo
da igualdade racial. A partir da, recupera-se a trajetria das polticas pblicas
nesta temtica, trajetria esta que, embora recente, j possui seus marcos e apresenta resultados para discusso.
Por fim, necessrio agradecer o constante apoio de Jorge Abraho de Castro
Diretor de Estudos e Polticas Sociais e Helder Rogrio Ferreira Diretor-Adjunto.
preciso ressaltar que esta edio no teria sido possvel sem a dedicao dos
pesquisadores de todas as coordenaes aqui representadas, ou sem a colaborao
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EDUCAO
captulo 1
1 Apresentao
O presente captulo composto de seis sees, incluindo esta Apresentao. Na segunda seo contextualiza-se o momento em que a Constituinte foi instalada, sob a
tica jurdico-legal e da situao educacional da populao brasileira. A terceira seo
sintetiza os principais pontos de disputas e embates acerca da educao no processo
constituinte. Os desdobramentos legais, sobretudo no que se referem Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), so objeto de anlise da quarta seo. Em
seguida, so analisados de forma mais pormenorizada, na quinta seo, os avanos, os
limites e os desafios da educao brasileira nas duas dcadas subsequentes promulgao da Constituio Federal (CF) de 1988. Esta seo composta de trs subsees.
A primeira, dedicada educao bsica, subdivide-se em cinco partes: i) afirmao
do direito educao de qualidade; ii) organizao e gesto; iii) formao e valorizao do magistrio; iv) financiamento; e v) evoluo dos indicadores educacionais.
A segunda subseo da seo quinta trata da educao superior tendo como objetos
de anlise: i) financiamento e ampliao do acesso; ii) monitoramento e avaliao
da qualidade; e iii) assim como foi feito em relao educao bsica, esta subseo
tambm finalizada com a anlise de alguns indicadores de frequncia neste nvel de
ensino. Na terceira subseo, so analisados os gastos pblicos com educao, no perodo 1995-2005, segundo as esferas de governo e subreas de ensino. Por fim, na sexta seo so apresentadas concluses preliminares a respeito da evoluo da situao
educacional no Brasil, ao longo das ltimas duas dcadas, assim como dos principais
desafios que se colocam para a sociedade brasileira no presente.
* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
** Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea e Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD).
*** Diretor de Estudos Sociais e Polticas Sociais do Ipea.
**** Tcnico de Desenvolvimento e Administrao do Ipea.
***** Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental.
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Da populao de 7 a 14 anos, 80% frequentavam o ensino fundamental ento denominado primeiro grau. A parcela desta populao que se encontrava fora da
escola perfazia cerca de 5 milhes de crianas e adolescentes. Na regio Nordeste, a
taxa de frequncia era 14 pontos percentuais (p.p.) menor que a do Sudeste, enquanto na zona rural a excluso do acesso a este nvel de ensino atingia um tero de sua
populao. Entre os fatores que contribuam para configurao deste quadro educacional, cita-se ausncia de oferta, em muitas escolas, de todas as oito sries que compunham a escolarizao obrigatria, especialmente naquelas localizadas na rea rural.
Dos jovens de 15 a 17 anos, faixa etria prpria ao ensino mdio ento segundo grau , apenas 15% cursavam este nvel de ensino. Apesar de as diferenas regionais serem acentuadas, mesmo no Sudeste, que ostentava a maior taxa, somente
um quinto dos jovens desta faixa etria cursavam o ensino mdio. Esta situao era
decorrente, principalmente, dos graves problemas de fluxo escolar, que acarretavam
reteno dos alunos no ensino fundamental, especialmente nas primeiras sries.
No limite, as sucessivas reprovaes redundavam em abandono definitivo da escola.
O acesso ao ensino superior estava, em 1988, restrito a 5% da populao de 18
a 24 anos. No Nordeste, o percentual era apenas 2,7%. Esta taxa lquida era muito
inferior taxa de escolarizao nesta faixa etria, uma vez que parte significativa desta
ainda frequentava os nveis de ensino precedentes. Aps rpida expanso ocorrida nos
anos de 1970, quando as matrculas em cursos de graduao ampliaram-se de 425 mil
naquele ano para 1,38 milho em 1980, foi medocre o crescimento ocorrido na dcada
subsequente que, em grande medida, foi devido ao insuficiente dinamismo da economia naquele perodo. Em 1990, o total de matrculas era apenas 1,54 milho, o que
correspondia a aumento de apenas 12% sobre o contingente de matriculados em 1980.
Portanto, encontravam-se matriculados no ensino regular, em 1988, aproximadamente 36 milhes de estudantes, sendo 27,6 milhes no ensino fundamental.
O ensino de segundo grau compreendia 3,5 milhes de estudantes e a pr-escola
outros 3,4 milhes. No ensino superior havia 1,5 milho de graduandos. A oferta
pblica era maior em todos os nveis, com exceo do ensino superior, em que perfazia 38,9%. Representava 87,6% no ensino fundamental e pouco mais de 69%
na educao pr-escolar e no segundo grau. A presena dos municpios era cada
vez maior na educao pr-escolar (41,9%) e no ensino fundamental (29,9%).
Ainda assim, era expressiva a dimenso da rede de ensino privada, da ordem de 6,4
milhes de alunos, dos quais 3,4 milhes somente no ensino fundamental.
Era significativa a incidncia de professores no habilitados, assim como eram baixas as remuneraes percebidas pela categoria. No ensino de primeiro grau, estas perfaziam em mdia US$ 193,00 mensais, em 1987, mostrando-se inferiores a outras categorias ocupacionais tambm predominantemente femininas, como caixa (US$ 232,00)
e secretria (US$ 264,00), a despeito de os professores terem maior grau de escolaridade
que o apresentado por estas categorias profissionais (BARRETO, 1991b).
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3. Este era o nome com o qual foi lanado em abril de 1987, em Braslia, por intermdio da Campanha Nacional pela
Escola Pblica e Gratuita. Posteriormente, passou a ser denominado Frum Nacional de Defesa da Escola Pblica (FNDEP).
4. Entre as quais: Associao Nacional dos Docentes do Ensino Superior (Andes), Associao Nacional de Educao
(Ande), Associao Nacional de Pesquisa e Ps-Graduao em Educao (ANPEd), Associao Nacional dos Profissionais
de Administrao Escolar (Anpae), Confederao dos Professores do Brasil (CPB), Centro de Estudos Educao e Sociedade (Cedes), Central Geral dos Trabalhadores (CGT), Central nica dos Trabalhadores (CUT), Federao das Associaes
dos Servidores das Universidades Brasileiras (Fasubra), Ordem dos Advogados do Brasil (OAB), Sociedade Brasileira para o
Progresso da Cincia (SBPC), Unio Brasileira de Estudantes Secundaristas (Ubes) e Unio Nacional dos Estudantes (UNE).
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5. A regulamentao da emenda s ocorreu por meio da Lei no 7.348, de 24 de julho de 1985, tendo sido implantada
efetivamente no exerccio financeiro de 1986.
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Tambm progride o aparato jurdico-legal com a CF/88, quando no apenas o acesso educao posto como garantia, como tambm condies para
que a escolarizao possa ser usufruda. Assim, no Art. 206, a Carta determina
que o ensino deve basear-se nos princpios de igualdade de condies para acesso
e permanncia na escola e garantia de padro de qualidade, entre outros. So
dispositivos pela primeira vez postos desta forma na Constituio. O direito ,
portanto, educao de qualidade e no a qualquer ensino e no apenas a entrar
na escola, mas nesta progredir. A explicitao destes princpios, de fato, resposta
perversa realidade brasileira do momento da Constituinte, em que tal condio,
que deveria ser inerente educao, no era realidade para todos.
Nos Arts. 212 e 60 Das Disposies Transitrias, a CF trata do financiamento da educao, instrumento essencial para transformar direitos proclamados
em polticas pblicas. Dada sua relevncia, o tema ser objeto de anlise em outro
tpico. Aqui se deve destacar que estes dispositivos ampliaram a vinculao de
impostos educao e definiram prioridade clara ao afirmar que, nos dez primeiros anos da promulgao da Constituio, o poder pblico desenvolver esforos,
com a mobilizao de todos os setores organizados da sociedade e com a aplicao
de, pelo menos, 50% dos recursos a que se refere o Art. 212 da Constituio, para
eliminar o analfabetismo e universalizar o ensino fundamental Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT), Art. 60. Estes dispositivos ensejaram
a primeira grande reviso do texto constitucional na rea da educao, decorrente
de Proposta de Emenda Constitucional (PEC) encaminhada pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional em 1996 e aprovada como EC no 14/1996.
A EC no 14 altera os dois primeiros incisos do Art. 208 que tratam do dever
do Estado. Fica, com a nova redao, estabelecida a garantia de ensino fundamental obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos que
a este no tiveram acesso na idade prpria e a progressiva universalizao do ensino mdio gratuito. Observa-se que no primeiro caso, a redao repetiu o carter
gratuito do ensino fundamental para os que no tiveram acesso na idade correta,
mas retirou o carter de obrigatoriedade para esta populao. No segundo inciso,
as expresses obrigatoriedade e gratuidade so substitudas por universalizao do
ensino mdio gratuito. Ou seja, a obrigatoriedade, que implica tambm dever do
aluno, no seria exigncia neste nvel de ensino, mas afirma-se o dever de universalizar sua oferta progressivamente. Ambos os dispositivos, portanto, visam retirar
o aspecto da obrigatoriedade para alm do ensino fundamental regular.
Deve-se tambm mencionar que a EC no 14 substituiu a expresso ensino
pr-escolar, constante do Artigo 211 em seu 2o da CF, pela expresso educao
infantil, que era inconsistente com o inciso IV do Art. 208 da Carta. Nestes
artigos, portanto, no se verificam mudanas de vulto com a EC no 14, a qual
teve implicaes sobre o direito educao por outra via, a do financiamento.
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O texto constitucional de 1988 tambm evidenciou alguns avanos na rea de organizao e gesto da educao bsica, no que se refere a: i) competncias de atuao
das esferas de governo; ii) gesto democrtica do ensino; iii) monitoramento dos
estudantes do ensino fundamental; e iv) elaborao de plano nacional de educao.
A Carta de 1988 incorporou j existente organizao dos sistemas de ensino autnomos dos entes federados o princpio do regime de colaborao. Alm disso, foram
atribudas responsabilidades especficas pela oferta dos nveis de ensino, como no caso dos
municpios, aos quais caberia atuao prioritria nos nveis pr-escolar e fundamental.
Por intermdio da EC no 14, de 13 de setembro de 1996, vinculou-se regime de
colaborao entre os sistemas de ensino autnomos dos entes federados com objetivo
de universalizar a escolarizao obrigatria. A EC no 14 tambm conferiu nova redao
a esta atribuio e, de certo modo, ampliou a responsabilidade dos municpios ao substituir a expresso ensino pr-escolar por educao infantil, uma vez que esta incorpora,
alm da pr-escola, a creche. A referida emenda tambm acrescentou prioridades a
serem atribudas aos estados e ao DF, quais sejam: os ensinos fundamental e mdio.
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Nos primeiros anos da dcada de 1990, sob governo que pregava discurso modernizante e moralizador da administrao pblica, no foram observadas mudanas
significativas na sistemtica de financiamento e gesto de programas e aes na rea
educacional. O instrumento principal utilizado para solicitao permaneceu sendo
o Plano de Trabalho Anual (PTA), com seus vieses burocratizante e centralizador.
Sob administrao de Itamar Franco, embora tenha havido melhor definio de critrios e maior transparncia na alocao dos recursos, foi mantido este
procedimento. sob o governo de Fernando Henrique Cardoso (FHC) que esta
forma de operacionalizao alterada. O PTA continuou a existir, mas os novos
mecanismos de financiamento deram prioridade aos repasses diretos de recursos
aos responsveis pelas atividades-fim. Desse modo, aumentam as responsabilidades de estados, municpios e unidades escolares pela gesto dos recursos destinados prestao dos servios sob sua responsabilidade.
A prioridade concedida ao ensino obrigatrio, especialmente no primeiro
mandato do governo FHC, evidenciada nas seguintes diretrizes que balizaram
a ao federal no campo da educao: i) criao de fundo que subvinculava recursos constitucionalmente assegurados para educao ao ensino fundamental;
ii) manuteno da universalizao dos principais programas/aes de assistncia
ao estudante do ensino fundamental; iii) incremento descentralizao, iniciada no governo de Itamar Franco, da gesto de grande parte dos programas
pela transferncia de recursos aos governos subnacionais e s prprias unidades
escolares; iv) focalizao regional como critrio para alocao de recursos federais; e v) incentivos financeiros e assistncia tcnica a estratgias de correo do
fluxo escolar. Acresce a estas a iniciativa do segundo mandato de focalizao
socioeconmica, mediante ampliao de recursos para garantia de renda mnima
vinculada educao Bolsa Escola a partir de 2001.
Tendo em vista o carter centralizado da gesto dos sistemas de ensino, a escola tinha pouca autonomia e as principais decises que a envolviam eram tomadas em fruns distantes de suas localidades de origem. Nesse sentido, os mecanismos de transferncia direta de recursos s escolas despontavam como soluo para
diagnsticos da poca que atribuam m qualidade e insuficincia das polticas
pblicas gesto ineficiente dos recursos. Esta situao decorria da falta de planejamento e coordenao, geradores de superposies de atividades e indefinio de
prioridades, e ausncia de critrios claros e transparentes para alocao de recursos, tornando a gesto permevel aos tradicionais particularismos e clientelismos.
O pressuposto que embasava tais iniciativas era que quanto mais prximos dos beneficirios estivessem os recursos, mais eficiente e gil seria sua
alocao. Desse modo, seriam eliminadas atividades-meio, transferindo-se
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para as pontas dos sistemas a responsabilidade pelo estabelecimento das prioridades a serem atendidas. Com isso, o processo de gesto tornar-se-ia mais
transparente, pois permitiria populao local acompanhar e fiscalizar a devida aplicao dos recursos e prestao dos servios.
Os principais avanos no campo da gesto poltica educacional, identificados
no governo Fernando Henrique Cardoso, referem-se maior agilidade no repasse
de recursos; nfase da fiscalizao sobre os resultados das polticas; e definio
e transparncia nos critrios de alocao de recursos etc. Mas, em que pesem estes inegveis avanos, alguns limites tambm foram identificados. Primeiramente,
foram colocados em xeque a prpria definio e os parmetros da descentralizao
implementada. Para os crticos do modelo adotado no Brasil, bastante discutvel
se este contempla o iderio descentralizante, uma vez que se restringe cpula
dirigente do MEC, de onde emanam todas as diretrizes para o resto do sistema de
ensino. Nesse sentido, a descentralizao ficaria restrita execuo. E, mesmo nesta fase do processo, caberia s outras esferas de governo cumprir as normas ditadas
pelo MEC, sob pena de no terem acesso aos recursos.
Portanto, esse modelo poderia ser denominado descentralizao tutelada, na
qual so restritos mecanismos e canais de participao dos outros nveis do governo e da sociedade civil organizada em todas as etapas do processo, inclusive da
concepo e do planejamento das polticas.
Outra limitao ao processo de descentralizao diz respeito prpria cultura poltica brasileira, que evidencia incipiente organizao da sociedade civil.
Pelo modelo adotado, caberia aos conselhos municipais o desempenho da funo
de controle sobre uso dos recursos e prestao dos servios. Assim, em boa parte
dos municpios brasileiros, sobretudo nos de pequeno porte, que constituem sua
maioria, fica comprometido o efetivo cumprimento desta funo, uma vez que
tais rgos so em geral constitudos por pessoas vinculadas aos mesmos grupos
que controlam o poder local.
Quanto ao padro de alocao de recursos, criaram-se critrios mais objetivos
e, em alguma medida, redistributivos. Assim, os montantes anuais transferidos
s escolas passam a ser condicionados dimenso do alunado atendido pelas
mesmas de acordo com o censo escolar do ano anterior , e regio geogrfica
em que se inserem. Buscou-se, com isto, alterar a prtica clientelista e de balco
de negcios qual estava atrelada a distribuio de recursos, principalmente da
quota-parte federal do salrio educao. A focalizao regional constituiu outra
diretriz norteadora da poltica educacional do governo Fernando Henrique
Cardoso. Uma das principais aes neste sentido foi a instituio do Fundo
de Fortalecimento da Escola (Fundescola), uma ampliao do antigo projeto
Nordeste, abrangendo as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
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polticas com base nestes nveis educacionais, de forma a refor-los reciprocamente. Esta perspectiva sistmica pretende apresentar consequncia articulao
da educao com o desenvolvimento socioeconmico que se realiza no territrio,
ao adotar a lgica de arranjos educativos local, regional ou nacional.
O PDE nasce como resposta ao baixo desempenho persistente na educao bsica, no mbito das redes pblicas, mas tambm com intuito de ampliar acesso aos
nveis de ensino no obrigatrios. Nesse sentido, o MEC definiu a estratgia de enfrentamento de problemas que historicamente tm comprometido o desempenho dos
sistemas de ensino, mediante articulao de programas e aes de diversos ministrios,
alm da parceria com estados, DF e municpios. Tal estratgia est sustentada em seis
pilares, quais sejam: i) viso sistmica da educao; ii) territorialidade; iii) desenvolvimento; iv) regime de colaborao; v) responsabilizao; e vi) mobilizao social.
Como instrumento de monitoramento do programa, foi concebido o ndice
de Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB),8 por meio do qual se torna possvel acompanhar o desempenho anual das escolas, dos municpios, dos estados e
do DF. A meta estabelecida atingir o ndice de seis pontos, em 2022, que seria o
ndice mdio de desempenho escolar dos pases da Organizao para Cooperao
e Desenvolvimento Econmico (OCDE), poca da concepo do plano.
Com vista a atingir referida meta, foi elaborado o Plano de Metas Compromisso Todos pela Educao, uma espcie de pacto nacional que prope conjugao de esforos das trs esferas de governo, das famlias e da comunidade em geral
em prol da melhoria da qualidade da educao bsica. Portanto, sua estratgia de
implementao est centrada no aperfeioamento e no reforo do regime de colaborao com entes federados, entendidos como parceiros no compartilhamento
de competncias polticas, tcnicas e financeiras para execuo dos programas de
desenvolvimento da educao.
5.1.3 Formao e valorizao do magistrio
a) Os avanos constitucionais e seus desdobramentos legais
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Quanto ao nvel de formao, observava-se ainda forte presena de professores sem habilitao para o exerccio profissional nos ensinos de primeiro e segundo graus. No caso do ensino obrigatrio, ainda que viesse ocorrendo crescimento
expressivo dos percentuais de docentes com curso de magistrio completo e daqueles com terceiro grau, a quantidade dos que possuam apenas primeiro grau de
escolaridade era elevada. A presena de professores com este perfil era fenmeno
comum nas redes municipais de todas as regies, atingindo 84,5% do total de docentes desta instncia, em 1987. Concentravam-se nas regies Norte e Nordeste,
assim como nas escolas rurais de todas as regies do pas (BARRETO, 1991a).
Agravava esse cenrio a reforma promovida pela Lei no 5.692/1971, que
havia destitudo a tradicional escola normal do seu status de escola, ao tornla parte das habilitaes profissionais do ensino de segundo grau, por meio da
chamada Habilitao Especfica para o Magistrio (HEM). Com esta medida, o
curso havia sido fracionado em habilitaes para o magistrio, para a pr-escola
e para grupos de sries do ensino fundamental, acarretando perda de identidade
e desestruturao da escola normal (TANURI, 2000). O descontentamento pela
desvalorizao da profisso e o agravamento das condies de formao do professor resultou em queda nas matrculas da HEM.
Iniciativa de reverso desse quadro foi criada em 1983, com apoio tcnico e financeiro do MEC por meio do projeto dos Centros de Formao e Aperfeioamento do Magistrio (Cefams), que oferecia aos professores formao em nvel mdio.
Os Cefams mostraram-se especialmente fortes em So Paulo, tendo sua cobertura
posteriormente ampliada pelo pas, prolongando-se at os anos 1990. Contudo, esta e
outras iniciativas paralelas ento empreendidas no tiveram continuidade, sendo insuficientes para reverter o quadro de desalento em que se encontrava a carreira docente.
Como uma sntese geral do cenrio anterior promulgao da CF/88, pode-se
dizer que os esforos para melhorar a qualidade da formao de professores no se configuravam como investimentos consistentes e efetivos. As falhas na poltica de formao
eram acompanhadas da ausncia de aes governamentais adequadas, relativas carreira
e remunerao do professor. Isto se refletia na desvalorizao social da profisso docente com consequncias perniciosas para a qualidade do ensino em todos os nveis.
Foi em meio a tal cenrio que se instalou no pas o processo constituinte, no
qual as questes do magistrio, apesar de no terem recebido grande destaque, foram
alvo de disputas especialmente entre os defensores da escola pblica, representados
pelo Frum na Constituinte em Defesa do Ensino Pblico e Gratuito, e o setor educacional privado. Os sucessivos embates entre estes dois grupos acabaram por conformar as determinaes referentes educao que constam no texto final da CF/88.
Apesar de no responder aos muitos anseios dos professores, no incluindo,
por exemplo, definies como regime e jornada de trabalho, o texto da CF/88
37
38
Este tratamento enxuto, dado a todos estes assuntos, redunda falta de clareza
e especificaes que seriam necessrias. Observa-se ausncia de conceituao de
quem so os profissionais da educao, referenciados na lei apenas com base nas
exigncias para sua formao. Alm disso, a conciso do texto d margem a algumas contradies referentes aos cursos e aos espaos de formao (MELO, 1999).
A LDB definiu que a formao do professor da educao bsica deveria ser de nvel
superior, em curso de licenciatura de graduao plena, porm admitiu manuteno da formao em nvel mdio para docentes da educao infantil e das quatro primeiras sries do
ensino fundamental.9 Nas disposies transitrias, estabeleceu que ao fim de dez anos apenas seriam admitidos professores com nvel superior. A primeira interpretao deste dispositivo era de que no prazo de dez anos todos os professores deveriam obter formao de nvel
superior. Apenas muitos anos mais tarde, a controvrsia criada entre o disposto no corpo da
lei formao mnima de nvel mdio normal e este dispositivo foi esclarecida pelo CNE.
A interpretao foi de que prevalecia o disposto no Art. 62 da LDB, ou seja, para a educao infantil e as primeiras sries do ensino fundamental admitida habilitao em nvel
de ensino mdio.
A elevao para o nvel superior da formao dos professores da educao
infantil e das primeiras sries no era consenso nem mesmo entre as entidades
ligadas ao FNDEP. Aqueles que eram contrrios formao em nvel mdio argumentavam que, nos cursos profissionalizantes, os futuros docentes no seriam expostos a contextos de pesquisa e extenso. O fato de no se formarem professores
pesquisadores detrataria a qualidade destes profissionais (BRZEZINSKI, 2008a).
A respeito do lcus da formao, a LDB introduziu a figura dos Institutos
Superiores de Educao (ISEs) como espaos que podiam ou no ser alocados
dentro de universidades, onde os cursos de formao deveriam acontecer. Segundo a lei, os ISEs devem oferecer formao inicial e continuada para docentes da
educao bsica, abrigando tambm em seu interior uma Escola Normal Superior
(ENS) para dar conta da instruo de professores de educao infantil e sries iniciais do ensino fundamental. Alm disso, a LDB/1996 apresentou outras medidas
voltadas para o incremento da formao de docentes no pas. Enfatizou a importncia da formao a distncia de professores e resgatou os cursos de preparao
pedaggica para profissionais de nvel superior graduados em outras reas que
desejassem atuar como docentes.
De fato, no ano em que a lei foi aprovada, os quantitativos de professores sem
habilitao em nvel superior eram elevados. Entretanto, o teor das deliberaes
9. Na Lei no 5.692/1971, definia-se como habilitao mnima dos professores das sries finais do ensino de 1o grau,
a licenciatura de curta durao; docentes com esta mesma habilitao e mais estudos adicionais de no mnimo um
ano letivo poderiam lecionar at a 2a srie do ensino de 2o grau. A prpria lei estabelecia, entretanto, nas disposies
transitrias, que quando a oferta de professores legalmente habilitados no bastasse para atender s necessidades do
ensino, professores com habilitaes inferiores lecionassem em carter suplementar.
39
trazidas pela LDB/1996 foi criticado como esforo de aligeiramento, por parte do
governo, para formar o magistrio por meio de modalidades de ensino de eficcia questionvel, com objetivo de aumentar as estatsticas educacionais, em detrimento da qualidade desta formao (FREITAS, 1999; SILVA, 1999). Com estas
polticas, professores seriam formados para repetirem contedos, em atividade
denominada ensino, com uma prtica pedaggica que se sustenta no simples saber
fazer, para resolver problemas imediatos do quotidiano escolar (BRZEZINSKI,
2008a, p. 177-178).
O desencontro entre as deliberaes da LDB e das polticas governamentais
e as demandas da comunidade acadmica foi resumido por Brzezinski (2008b).
Segundo esta autora, o modelo aprovado na lei:
a) reproduz as reformas curriculares implantadas em outros pases; b) institucionaliza preferencialmente a formao de professores fora da universidade; c) aparta
a licenciatura do bacharelado; d) privilegia as dimenses tcnica e praticista do
trabalho docente; e) fundamenta-se no modelo curricular clssico, etapista e fracionado, para o qual o desempenho do estudante tem primazia sobre o conhecimento e a cultura; f ) proporciona uma reproduo macia de profissionais com
compromisso exclusivo com o mercado de trabalho; g) orientado pela pedagogia
das competncias que induz um perfil profissional uniforme e homogeneizado;
g) opta por conceder certificao que se superpe a uma boa qualificao inicial e
continuada dos docentes (p. 198-199).
40
Recebido com indignao especialmente pela rea acadmica, foi visto como demonstrao de desconsiderao das experincias de formao de professores para educao
infantil e anos iniciais do ensino fundamental realizadas no curso de pedagogia das
faculdades, dos centros ou dos departamentos de educao das universidades.
Alm da formao, outro tema relevante para profissionais da educao a
valorizao do magistrio. Aps a CF/88, esta questo foi includa na LDB/1996,
que designou aos sistemas de ensino responsabilidade de promov-la. Especificamente sobre o magistrio pblico, mencionou ingresso exclusivamente por
concurso pblico de provas e ttulos; aperfeioamento profissional continuado,
com licenciamento peridico remunerado para este fim; piso salarial profissional; progresso funcional com base na titulao ou habilitao e na avaliao do
desempenho; perodo reservado a estudos, planejamento e avaliao, includo na
carga de trabalho; e condies adequadas de trabalho.
Ainda que tenha restringido seu alcance ao magistrio pblico, a lei tem o
mrito de tocar em pontos que so, de fato, centrais para garantir a qualidade
dos docentes e, em consequncia, da educao oferecida por um sistema de ensino. Estudos mostram que atrao e reteno de bons profissionais na carreira
de professor dependem de alguns fatores, destacando-se a remunerao. Quando
esta compatvel com profissionais de outras reas, as pessoas formadas em docncia tendem a permanecer nesta atividade (BARBER; MOURSHED, 2007).
O salrio inicial especialmente relevante, pois define tomada de deciso do
recm-formado de tornar-se, de fato, docente. Tendo ingressado no exerccio da
profisso, a deciso de permanecer atuante sofre influncia de outros fatores de
diversas ordens, como as oportunidades de progresso. Ao incluir definio do
piso salarial profissional e progresso funcional com base na titulao ou habilitao e na avaliao do desempenho, a LDB assegura aspectos fundamentais
para atrair e manter profissionais para docncia.
A atrao e a reteno de bons professores nos sistemas de ensino dependem tambm do status ou da reputao que a profisso goza no ambiente social.
No caso do magistrio, a percepo externa sobre a profisso liga-se ao grau de
educao e capacitao que so requeridos para que uma pessoa torne-se docente.
Na LDB, estes aspectos ligados valorizao do professor so traduzidos no ingresso por concurso pblico, no aperfeioamento profissional continuado, alm
da garantia de perodo para estudos e condies adequadas de trabalho.
Outra interface da LDB com questo da valorizao de professores est
em seu ttulo VII, referente ao financiamento da educao. Sua regulamentao, por meio da Lei no 9.424/1996, deu origem ao j mencionado FUNDEF.
Conforme determinaes desta lei, a vertente do FUNDEF voltada para valorizao de professores seria materializada da seguinte forma: 60% dos recursos
41
42
43
44
ensino superior de graduao plena, 125,4 mil dos postos (14,5%) eram ocupados no mesmo ano por professores com apenas ensino mdio de escolaridade. Professores com este mesmo perfil de formao eram tambm responsveis
por 23,7 mil dos postos (4,5%) nas escolas de ensino mdio. Estes nmeros
incluem os que possuem e os que no possuem habilitao especfica nas disciplinas que lecionam. Ou seja, considerada habilitao especfica, o contingente
dos no habilitados bastante superior. notria a falta de professores habilitados em certas disciplinas, como matemtica, fsica, qumica e biologia, o que,
de fato, exige intervenes de polticas pblicas capazes de suprir demandas de
formao, atrair e manter professores habilitados.
Buscando dar conta da parte do problema relativo formao, duas iniciativas do governo federal tiveram lugar recentemente: a criao da Universidade
Aberta do Brasil (UAB) e a sano da Lei no 11.502, em 11 de julho de 2007,
que conferiu Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior
(Capes) do MEC, a responsabilidade de formular polticas pblicas para formao de professores da educao bsica.
O sistema UAB, criado por meio do Decreto no 5.800/2006, veio constituir
rede de instituies pblicas de ensino superior incluindo universidades federais, estaduais e municipais voltadas para o desenvolvimento da modalidade
EaD, com objetivo de oferecer cursos de formao docente. Ao lanar esta modalidade de ensino, o governo divulgou expectativa de formar 250 mil professores
at o ano de 2010, para atender a demanda de docentes da educao bsica.
J a iniciativa de estender o papel da Capes nasceu da inteno de utilizar
sua experincia na ps-graduao brasileira considerada exitosa para formao
de professores da educao bsica. A novidade trazida com esta lei que, a partir
dela, instituiu-se no MEC uma configurao organizacional formalizada, com
propsito de estruturar e gerir o sistema nacional de formao de professores.
Como uma das aes voltadas para consolidao de um sistema nacional de
formao de professores, a gesto da UAB passou ser responsabilidade da Capes.
A incorporao da UAB Capes compe esforo de formar professores da educao bsica que ainda no tm diploma de nvel superior, assim como promover
cursos de formao continuada de docentes.
Os desdobramentos dessa lei esto sendo ainda aguardados, mas sua prpria
existncia j provoca questionamentos e expectativas por parte de analistas da rea de
educao. Brzezinski (2008a) questiona se, ao longo da operacionalizao das aes,
a Capes ser capaz de imprimir a este sistema nacional de formao de professores da
educao bsica, avaliao qualificada como a que faz nos cursos de ps-graduao
stricto sensu. Outro questionamento diz respeito capacidade desta instituio de valorizar a pesquisa nos cursos de formao de professores da educao bsica, presencial
45
e a distncia, tal como faz nos cursos de ps-graduao perspectiva esta vista como
desejvel e promissora para minorar a marca da pedagogia das competncias impressa a
estes cursos pela legislao at ento expedida.
Outra iniciativa recente para valorizar o magistrio foi a criao, pela EC
no 53/2006, do FUNDEB, regulamentado pela Lei no 11.494, de 20 junho de
2007. Alm de substituir o FUNDEF, comentado anteriormente, o FUNDEB
veio super-lo, na medida em que estendeu recursos daquele fundo educao
bsica, conforme reivindicaes de estudos e crticas lanados pelos educadores.
Devido ao pouco tempo de vigncia, ainda no se pode avaliar os efeitos do
FUNDEB na formao e na valorizao docente. Contudo, alguns aspectos positivos so notveis, tais como a incluso do financiamento da educao infantil,
do EJA e do ensino mdio. Alm disso, so vistas como favorveis as exigncias
relativas elaborao, ao desenvolvimento de planos de carreira do magistrio e
constituio de conselhos fiscalizadores da aplicao dos recursos do FUNDEB,
como pr-requisitos para o repasse de valores.
Finalmente em 2008, importante avano em prol da valorizao dos profissionais da educao foi observado. Trata-se da Lei no 11.738/2008, que regulamentou a determinao constitucional de estabelecer um piso salarial para
professores da educao bsica da rede pblica de ensino. At ento, nada se tinha
feito nesta direo, de modo que, em todo territrio nacional, havia mais de 5
mil pisos salariais diferentes para a categoria, segundo informe da Confederao
Nacional dos Trabalhadores em Educao (CNTE).
A partir dessa regulamentao, o piso salarial nacional para profissionais do
magistrio pblico, com formao em nvel mdio na modalidade normal, passa
ser de R$ 950,00. Este valor refere-se jornada mxima de trabalho de 40 horas
semanais, sendo que os vencimentos referentes s demais jornadas devem ser, no
mnimo, proporcionais quantia ora mencionada.
Essa lei, contudo, tem despertado controvrsias. Os governadores do Rio Grande do Sul, Santa Catarina, Paran, Mato Grosso do Sul e Cear, com apoio de outros
cinco governadores (So Paulo, Minas Gerais, Tocantins, Roraima e DF) ajuizaram
no STF Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 4.167, que questiona a constitucionalidade da chamada Lei do Piso. Argumentam que a lei extrapolou as determinaes constitucionais, pois, alm de fixar piso salarial, disps sobre jornada de
trabalho de servidores estaduais e municipais e infligiu aos estados e aos municpios
regras desproporcionais, por implicarem despesas exageradas e sem aparo oramentrio. No entanto, estes governadores fazem questo de esclarecer que no se insurgem contra a estipulao de um piso salarial para os profissionais da educao bsica
pblica e desejam apenas o seguimento estrito da ordem constitucional, referente
regulamentao do piso salarial, nica e exclusivamente. Por ora, as disputas em torno
46
deste tema encontram-se em curso. Parlamentares que se colocam na defesa da educao brasileira contrapuseram-se a esta Adin. Para enfrentar a situao, organizaram-se
na Frente Parlamentar em Defesa do Piso Salarial Profissional Nacional, que j conta
com mais de 200 assinaturas de deputados e senadores e com apoio da CNTE.
5.1.4 Financiamento
47
48
15. O MEC no trabalha propriamente na montagem de um sistema nacional de educao, aposta na ideia de utilizar
poltica de fundos, com expresso estadual, como sada para dinamizar o financiamento da educao. Alega que a
estratgia de um arranjo de fontes de recursos especficas uma forma de melhorar o processo de gesto, pois se
definem de forma clara as responsabilidades e as prioridades das unidades federadas, condies estas relevantes
para ampliao do acesso, melhoria da qualidade e aumento da eficincia sistmica. No entanto, esta questo suscita
divergncias, pois alguns entendem que tais fundos encobririam, na verdade, o no cumprimento da vinculao constitucional para educao. Esses consideram, portanto, que a existncia descabida e que a fiscalizao deve ocorrer
sobre todos os recursos financeiros da educao.
16. O FUNDEF introduziu, assim, uma forma inovadora de repartio dos recursos para educao, principalmente ao estipular equalizao do valor do gasto por aluno/ano com base em indicador educacional a matrcula , e por fixar aplicao
mnima de recursos para valorizao do magistrio. Ressalta-se que a LDB, em seu Art. 74, havia determinado ser dever da
Unio calcular o custo mnimo por aluno/ano considerando as variaes regionais e as diversas modalidades educacionais.
17. regulamentado pelas Leis nos 9.424/1996, 9.766/1998 e 10.832/2003 e pelos Decretos nos 3.142/1999 e 4.943/2003.
49
18. O Art. 2o da Lei no 9.766/1998, diz que A quota estadual do salrio educao, de que trata o Art. 15 1o,
inciso II, da Lei no 9.424/1996, ser redistribuda entre o estado e os respectivos municpios, conforme critrios
estabelecidos em lei estadual, sendo que, do seu total, uma parcela correspondente a pelo menos 50% ser
repartida proporcionalmente ao nmero de alunos matriculados no ensino fundamental nas respectivas redes de
ensino, conforme apurado pelo censo educacional realizado pelo Ministrio da Educao e Cultura.
19. Leis nos 10.832/2003 e 10.707/2003 e Decretos nos 4.950/2004 e 4.943/2003.
50
51
4,55
4,2
3,67
2,9
2,36
2
2,31
1,9
1,08
0,96
0
Pop. 15 anos ou mais/
pop. 15 a 24 anos
Rural/urbana
metropolitana
Homens/mulheres
Negros/brancos
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)/Ipea.
A educao infantil constitui a etapa da educao bsica que apresenta menor taxa de
frequncia. Em grande medida, isto se deve ao acesso bastante restrito na faixa etria de 0
a 3 anos creche. Apesar de ter sido registrado crescimento de 126% no perodo 19952007,21 a taxa de frequncia neste ltimo ano era de apenas 17,1%, ou seja, ndice muito
aqum da meta estabelecida no PNE de matricular 50% das crianas de 0 a 3 anos, at
2011. O grfico 2 apresenta evoluo deste indicador ao longo do perodo sob anlise.
20. Para efeito desta anlise, optou-se pela utilizao da razo entre as taxas de analfabetismo, considerando-se como
referncia de igualdade entre estas o valor 1.
21. No caso da educao infantil, no possvel analisar evoluo anual para o perodo anterior a 1995, pois foi apenas neste ano que a PNAD passou a levantar a frequncia creche/escola da populao com idade inferior a 5 anos.
52
GRFICO 2
80
77,6
70
60
53,5
50
40
30
36,4
25,1
20
10
17,1
7,6
0
1995
1996
1997
1998
Creche (0 a 3 anos)
1999
2001
2002
Pr-escola (4 a 6 anos)
2003
2004
2005
2006
2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Por sua vez, a proporo de crianas na faixa etria de 4 a 6 anos que frequentavam
escola haviam alcanado aproximadamente 78%, em 2007, conforme mostra o grfico
2. Considerando-se que no perodo 2003-2007 houve aumento de 9,2 p.p., torna-se
factvel o alcance da meta de 80% estabelecida pelo PNE, para 2011, uma vez que seria
necessrio o aumento de apenas 2,4 p.p. nestes quatro anos que antecedem o fim da
dcada da educao. Alm da oferta de pr-escola estar sendo ampliada, o cumprimento
desta meta tambm ser favorecido pela ampliao do ensino fundamental para nove
anos, uma vez que incorpora as crianas de 6 anos escolarizao obrigatria.
H de se esclarecer que a reduo da taxa de frequncia nesse nvel de ensino,
em 2007, foi devida ampliao do ensino fundamental para nove sries, de modo
que parcela das crianas de 6 anos de idade foi incorporada a este nvel de ensino.
c) Ensino fundamental
53
100
90
80
87,5
94,7
93,4
84
70
67
60
50
40
30
20
10
0
1988
1992
1993
1995
1996
Urbano metropolitano
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
1997
1998
1999
2001
2002
2003
Urbano no metropolitano
2004
2005
2006
Rural
2007
54
98,6
97,4
99,9
98,8
88,2
76,6
Rural/urbana metropolitana
Homens/mulheres
1988
Negros/brancos
97,7
83,4
2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
d) Ensino mdio
55
80,5
81,5
80
67,1
70
60
49,1
50
33,2
30
10
62
35,1
40
20
64
49,4
20,7
21,7
9,8
0
At 1/4 SM
De 1/4 a 1/2 SM
De 1/2 a 1 SM
1996
De 1 a 2 SM
De 2 a 5 SM
5 SM ou mais
2006
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Ressalte-se que essas desigualdades aprofundam-se quando se cruzam as variveis renda e localizao regional, o que torna maior a diferena entre as taxas
de frequncia por faixa de renda na regio Norte, em comparao com a regio
Sudeste. Na primeira regio, a taxa de frequncia dos mais pobres correspondia,
em 2006, a apenas 15,9% daquela registrada entre os de maior renda, mas no
Sudeste a proporo era de 45,1%.
56
Propores na frequncia lquida ao ensino mdio na faixa de 15 a 17 anos, segundo categorias selecionadas Brasil, 1988 e 2007
100
(Em %)
90
77,2
80
78,9
67
70
58,9
54
60
50
35,1
40
30
20
40,9
17,4
10
0
Rural/urbana metropolitana
Homens/mulheres
1988
Negros/brancos
2007
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
57
A CF/88 conferiu pouca ateno educao superior. Poucos dispositivos referem-se especificamente a este nvel de ensino. O principal destes diz respeito
autonomia universitria, at ento ausente dos textos constitucionais, mas j inscrito na Lei no 5.540/1968, conhecida por reforma universitria. De todo modo,
parecia ser inteno do Executivo Federal adot-lo apenas neste nvel da legislao, haja vista no ter sido acolhido pela EC/1969.
Outra referncia explcita da Constituio educao superior refere-se
possibilidade de os recursos pblicos serem destinados a instituies comunitrias, confessionais ou filantrpicas que desenvolvam atividades universitrias de
pesquisa e extenso. Neste caso, uma demanda das entidades confessionais, que j
mantinham certa tradio nestes campos de atividades.
Entre os dispositivos que se aplicam a todos os nveis de ensino, citam-se
como mais relevantes: i) o ensino livre iniciativa privada, desde que cumpridas
as normas gerais da educao nacional e que as instituies tenham autorizao
e sejam submetidas a avaliao do poder pblico; ii) regime jurdico nico para
todas as instituies mantidas pela Unio; e iii) gesto democrtica do ensino
pblico, na forma da lei.
Pode-se afirmar que a liberdade de ensino iniciativa privada, no mbito
da educao superior, foi exercida de forma bastante generosa, a partir de 1995.
Ao mesmo tempo, foi institudo em sistema de avaliao que envolvia tanto o
desempenho do aluno, quanto as condies de oferta de cursos. Em relao
gesto democrtica do ensino pblico, ganharam dimenso os processos eleitorais
desencadeados para a escolha dos reitores das universidades federais.
Diferentemente do que o foi para a educao bsica, o texto constitucional
de 1988 no implicou mudanas significativas no rumo da poltica do MEC para
a educao superior. As mudanas que vieram a ser adotadas, sobretudo na segunda metade dos anos de 1990, decorriam mais da ideologia neoliberal, hegemnica
naquele perodo, que da nova Carta Magna.
Nesse sentido, a presente seo presta-se a analisar as principais aes e medidas de poltica utilizadas para fazer face aos objetivos decorrentes daquela viso
de mundo ento em voga, bem como a inflexo desta orientao a partir de 2003.
5.2.1 Financiamento e ampliao do acesso
58
estudantes matriculados, enquanto no decnio subsequente a expanso foi da ordem de 54%. Desse modo, este nvel de ensino passou a integrar as polticas educacionais dos governantes ps-1988, tendo em vista o represamento da demanda
ocorrido na dcada anterior, assim como pela expanso da educao bsica, em
especial do ensino mdio, ocorrida ao longo destas duas dcadas.22
O projeto poltico do governo Collor (1990-1992) exigia maior dinmica
para a constituio de novos estabelecimentos de ensino e, por meio de presses, obrigava o Conselho Federal de Educao (CFE) a tomar novas medidas
que agilizassem os procedimentos at ento vigentes para autorizao de novos
cursos de ensino superior. Nesse sentido, foi aprovado por este Conselho, em
novembro de 1992, anteprojeto de resoluo que fixava normas para autorizao
de funcionamento de instituies isoladas de ensino superior. Por meio desta
iniciativa, o CFE atendia parte das exigncias legais de simplificao e harmonizao dos procedimentos de tramitao dos processos entre os diferentes rgos
envolvidos, ao mesmo tempo em que procurava se adaptar s novas leis e decretos, alm de estimular o processo de criao de mecanismos e instrumentos de
acompanhamento e avaliao dos projetos dos novos cursos.
Com o objetivo de ampliar e agilizar os processos de autorizao de funcionamento desses novos cursos, tal como dispunha o Decreto-Lei no 359, de 9 de
dezembro de 1991, foi aprovado pela Cmara de Planejamento do CFE o Parecer
no 518/1992. A publicao deste instrumento pode ser vista como uma pequena
vitria do governo Collor diante da postura do CFE de manter o ritmo anterior
de suas decises quanto ao fluxo de autorizaes. O discurso do conselho era de
que sua preocupao voltava-se para a manuteno da qualidade do ensino. Para
tanto, deveria fiscalizar e acompanhar com mais rigor os dados apresentados pelas
instituies proponentes, o que implicava maior demora. O discurso do governo
era de que a iniciativa privada j possua competncia e responsabilidade suficientes para assegurar servios de qualidade e, em caso contrrio, as regras de mercado
seriam suficientes para eliminar os que no apresentassem esta qualidade.
No entanto, foi justamente no perodo 1990-1992 que se registrou reduo
das matrculas na educao superior e, em particular, no setor privado. Em parte,
este fato pode ser explicado pelo arrocho salarial promovido neste perodo, bem
como pelo confisco da poupana e de depsitos bancrios da classe mdia brasileira.
Ao assumir a vacncia de Fernando Collor de Mello, o governo Itamar Franco
promoveu uma breve trgua na implementao deste modelo de expanso da educao superior, de modo que o crescimento das matrculas, entre 1992 e 1994, foi
de 9,7% nas redes pblicas e de apenas 7,1% no setor privado. Porm, a deciso do
22. Para mais detalhes sobre as polticas do MEC para a educao superior na dcada de 1990, consultar Corbucci (2002).
59
60
61
2005
2006
2007
106.737.984
264.637.566
390.688.273
95.518
204.521
310.063
1.117
1.294
1.260
Alm do custo/aluno do ProUni ser baixo, pouco factvel que aportes adicionais de recursos desta monta s Ifes pudessem ampliar a oferta de vagas na
mesma proporo que aquela viabilizada pelo ProUni. Isto pode ser evidenciado
por intermdio da ao de funcionamento de cursos de graduao, responsvel
pela manuteno das Ifes, a qual movimentou R$ 7,9 bilhes, em 2006. Por
intermdio destes dispndios, foi possvel atender cerca de 590 mil estudantes
matriculados nestas instituies. Portanto, o acrscimo de R$ 265 milhes ao oramento destas, equivalente renncia fiscal do ProUni naquele ano, elevaria em
apenas 3,3% o dispndio do MEC com a principal ao de manuteno das Ifes,
25. Imposto de Renda Pessoa Jurdica (IRPJ), Contribuio Social sobre o Lucro Lquido (CSLL), Contribuio Social para
o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e Contribuio para o Programa de Integrao Social (PIS).
62
2006
2007
1o sem.
2o sem.
1o sem.
2o sem.
Total
Candidatos (a)
422.531
793.436
200.969
483.266
185.295
2.085.497
112.275
91.609
47.059
108.642
55.212
414.797
3,8
8,7
4,3
4,4
3,4
95.518
73.852
35.151
72.419
33.123
310.063
85,1
80,6
74,7
66,7
60
74,8
a/b
Bolsas concedidas (c)
c/b
Fonte: MEC.
Elaborao: Disoc/Ipea.
63
64
TABELA 3
1996
AeB
2003
DeE
A ou B
D ou E
Privada
24,7
30
19,6
31,3
Pblica
42,3
29,1
41,9
27,5
Federal
52,6
35,8
52,9
17,4
Estadual
49,1
25,5
35,7
34,9
13
19,6
19,3
40,8
Municipal
Fonte: INEP/MEC.
Elaborao: Disoc/Ipea.
65
Apesar de a taxa de frequncia lquida educao superior ter atingido apenas 13% em
2007, deve-se reconhecer que houve forte expanso a partir de 1998, quando ento o
ndice correspondia a cerca da metade daquele valor. Em grande medida, este aumento
foi decorrente da orientao da poltica encampada pelo MEC, de estmulo ampliao da participao do setor privado. O crescimento da frequncia lquida a este nvel
de ensino foi de 160%, no perodo 1988-2007, sendo que at 1997 a ampliao foi de
apenas 24%, mas entre 1997 e 2007 situou-se em torno de 110%. De todo modo, o
acesso educao superior ainda o mais restrito entre todos os nveis de ensino, quando se tem por referncia a taxa de frequncia entre jovens de 18 a 24 anos.
Assim como se verifica em relao aos demais nveis de ensino no
obrigatrios, o acesso educao superior continua a ser bastante desigual
quando se tem por parmetros a localizao regional e domiciliar rural/
urbana, raa/cor e o nvel de renda do estudante. Em relao ao primeiro
caso, o grfico 7 mostra que houve aumento da desigualdade entre as regies Nordeste e Sul, as quais respondem respectivamente pela menor e pela
maior taxa de frequncia educao superior.
GRFICO 7
16,6
16
14
12
10
7,5
5,5
6
4
2,7
2
0
1988
1992
1993
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
1995
1996
1997
1998
1999
2001
Nordeste
Sul
2002
2003
2004
2005
2006
2007
66
85,1
90
76,3
80
70
60
75,5
60,8
49,5
50
45,1
34,9
40
30
23,7
20
10
0
Urbana no metropolitana/
urbana metropolitana
Homens/mulheres
1988
Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: Disoc/Ipea.
Negros/brancos
2007
67
Em sintese, o acesso educao superior ainda restrito. Em grande medida, isto se deve s mltiplas reprovaes e consequente evaso que acompanham
a trajetria de grande parcela dos estudantes da educao bsica. Alm disso, a
no continuidade dos estudos aps concluso do ensino mdio tambm emerge
como uma das causas da baixa frequncia educao superior. Portanto, estes
perversos processos seletivos explicam, grande parte das maiores desigualdades de
frequncia a este nvel de ensino, identificadas por intermdio do grfico anterior.
5.3 Gastos pblicos com educao no perodo 1995-2005
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
14.605,3
12.683,4
12.197,3
13.194,3
Educao da criana
de 0 a 6 anos
22,3
24,3
40
30,9
Ensino fundamental
2.549
2.383
1.675,1
2.719,8
Ensino mdio e
profissionalizante
1.077,8
832,5
825
Ensino superior
8.781,7
7.464,7
Outros
2.174,4
15.553,3
15.263,6
14.685,0
13.764,3
15.221,8
16.614,4
37,7
32,4
46,6
17,5
8,8
14,6
2.344,4
2.526,4
2.370,2
1.688,3
2.200,7
1.839,7
1.709,5
796,5
902,8
1.211,5
1.656,5
1.550,7
894,8
1.343,6
1.249,3
7.848,2
6.943,7
7.794,3
8.247,2
8.101,1
8.123,4
7.508,7
8.106,7
8.913,1
1.979
1.808,9
2.703,4
2.422,9
3.530,5
3.103,4
3.276
3.142,5
3.923,1
4.728
29.627,0
31.623,9
29.981,2
33.151,1
31.606
30.275,9
33.012,5
33.724,4
32.366,3
34.543,3
36.507,5
Educao da criana
de 0 a 6 anos
1.189,7
1.168,6
815,6
607,3
529,9
121,5
132,5
135,3
130,9
139,7
147,7
Ensino fundamental
19.065,3
20.662,2
19.266,7
21.474,7
19.521,2
18.458,3
20.617,3
21.030,9
20.742,1
22.137,3
23.396
Ensino mdio e
profissionalizante
4.344,1
4.924,5
4.994
6.040
6.604,6
6.801,5
6.925,7
7.106,2
6.260,6
6.681,8
7.061,7
Ensino superior
4.715,3
4.585,4
4.612
4.730,1
4.650,5
4.595,3
5.010,7
5.118,6
4.912,5
5.243,0
5.541,1
312,6
283,2
292,9
299,1
299,9
299,4
326,4
333,5
320
341,6
361
Estadual
Outros
13.464,4
(Continua)
28. A utilizao de valores corrigidos permite uma noo da evoluo do gasto descontando-se os valores que representam apenas a correo e a manuteno do poder de compra.
68
(Continuao)
Esferas de governo/
nveis de modalidades
Municpio
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
17.143,5
17.800,3
17.622,5
22.466,1
24.953,9
25.537,5
27.037
30.130,3
30.947,9
33.889,1
33.831,3
Educao da criana
de 0 a 6 anos
4.860,8
4.919,6
5.234
5.289,3
5.703,9
4.551,7
4.819
5.370,3
5.516,1
6.040,3
6.030
Ensino fundamental
11.489,3
11.937,7
11.262,7
16.290,8
18.352,6
19.724,2
20.882,4
23.271,5
23.903
26.174,6
26.130
Ensino mdio e
profissionalizante
392,9
397,6
532,9
419,5
397,1
632,2
669,3
745,9
766,1
838,9
837,5
Ensino superior
221,4
387,5
422,5
265,7
265,8
379,3
401,6
447,5
459,7
503,4
502,5
Outros
179,0
158
170,5
200,9
234,5
250,1
264,7
295
303
331,8
331,3
61.375,7
62.107,6
59.801,1
68.811,6
70.024,4
71.366,7
75.313,1
78.539,7
77.078,5
83.654,2
86.953,2
Educao da criana
de 0 a 6 anos
6.072,8
6.112,5
6.089,6
5.927,4
6.233,7
4.710,9
4.983,8
5.552,3
5.664,6
6.188,9
6.192,3
Ensino fundamental
33.103,6
34.982,8
32.204,5
40.485,3
40.218,2
40.708,9
43.869,8
45.990,6
46.845,8
50.151,6
51.235,6
5.814,8
6.154,6
6.351,9
7.255,9
7.904,5
8.645,2
9.251,4
9.402,8
7.921,6
8.864,3
9.148,4
13.718,5
12.437,6
12.882,8
11.939,5
12.710,6
13.221,7
13.513,4
13.689,5
12.880,9
13.853
14.956,7
2.666
2.420,1
2.272,4
3.203,4
2.957,3
4.080
3.694,6
3.904,5
3.765,6
4.596,5
5.420,2
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
Total geral
Ensino mdio e
profissionalizante
Ensino superior
Outros
Esferas de governo/
nveis de modalidades
1995
2000
Valor percentual de cada nvel educacional e demais gastos na rea de educao (%)
Total geral
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
Educao da criana
de 0 a 6 anos
9,9
9,8
10,2
8,6
8,9
6,6
6,6
7,1
7,3
7,4
7,1
Ensino fundamental
53,9
56,3
53,9
58,8
57,4
57
58,2
58,6
60,8
60
58,9
9,5
9,9
10,6
10,5
11,3
12,1
12,3
12
10,3
10,6
10,5
22,4
20
21,5
17,4
18,2
18,5
17,9
17,4
16,7
16,6
17,2
4,3
3,9
3,8
4,7
4,2
5,7
4,9
4,9
5,5
6,2
Ensino mdio e
profissionalizante
Ensino superior
Outros
69
Gasto em 2005
1.
60
51,2
50
40
33,1
30
20
10
0
58,9
1.
(Em %)
Gasto em 1995
6,1 6,2
EI
5,8
EF
9,1
EM
53,9
0.
0.
22,4
13,7 15,0
0.
ES
0.
9,9
EI
17,2
9,5 10,5
7,1
EF
EM
ES
A trajetria pouco expansiva do gasto com ensino superior tem como fator
preponderante a poltica de compresso salarial do funcionalismo pblico vigente
na gesto Fernando Henrique Cardoso e replicada no primeiro ano da gesto Lula,
com aumento de apenas 0,1% para servidores pblicos. Esta explicao baseia-se
na observao de que grande parte dos gastos das Ifes realizada com pagamento
de pessoal e encargos sociais ativos e inativos.29 Alm disso, verifica-se tambm
considervel restrio dos investimentos e das demais despesas correntes na gesto.
A anlise da evoluo do gasto pblico educacional por esfera de governo
um elemento essencial para observar a descentralizao de recursos, bem como
para comparar o grau de responsabilidade pela oferta dos bens e dos servios educacionais. O grfico 10 evidencia claramente tendncia de ampliao da participao das esferas de governo subnacionais no financiamento da educao, sobretudo
dos municpios. Em 1995, esta esfera de governo foi responsvel por 27,9% do
total dos gastos educacionais, mas em 2005 respondia por 38,9%. Esta ampliao, entretanto, no significa necessariamente aumento da capacidade exclusiva do
municpio em financiar aes educacionais. Esta reflete, na verdade, um aumento
de recursos em poder dos municpios, possvel mediante a poltica de priorizao
do ensino fundamental e a estrutura legal de financiamento e de competncias,
que em grande medida delineou a repartio do oramento educacional. Em outras palavras, a distribuio de competncias, feita a partir da CF/88, atribuiu aos
29. Grande parte dos recursos aplicados pelo governo federal na rea da educao destina-se ao custeio das Ifes, das
escolas tcnicas federais e do Centro Federal de Educao Tecnolgica (CEFET).
70
Participao dos entes federados no total dos gastos pblicos com educao 1995-2005
(Em %)
55
50
45
40
Municpios
35
Estados e DF
30
Unio
25
20
15
10
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
A diminuio dos gastos dos estados decorre, em grande medida, do regime de colaborao e das mudanas na estrutura de financiamento da educao pblica. Ao vincular 60% das receitas para o ensino fundamental pblico,
o FUNDEF promoveu o aumento das matrculas nas redes municipais neste
nvel de ensino e, consequentemente, a transferncia de parcela das receitas
de estado para municpios.
Por sua vez, a queda relativa de sua participao da Unio est relacionada
aos efeitos da Desvinculao de Receitas da Unio (DRU), que incide tambm
sobre o oramento educacional e lhe retira um percentual igual a 20% de seus recursos vinculados, fazendo com que sua aplicao mnima efetiva seja menor que
aquela determinada constitucionalmente. Apesar de criticada por vrios setores
ligados rea educacional, a engenharia que corta parte do oramento do governo
federal para a educao ainda se mantm, mesmo ferindo o preceito constitucional de aplicao mnima de 18% do oramento educacional.
A crescente municipalizao da rede de ensino fundamental foi uma sada
encontrada pelos estados e desejada pelos municpios para diminuir a rede de
alunos atendidos. Se de um lado a municipalizao da matrcula do ensino
fundamental levou consigo parte dos recursos de estados, de outro, permitiu
a estes se concentrarem no atendimento ao ensino mdio. Em certa medida, a
71
72
iii) implementao de mecanismos redistributivos por nveis e modalidades de ensino; iv) gesto dos recursos por meio de fundos contbeis e contas especficas;
v) busca da igualdade mediante fixao de valor mnimo nacional a ser gasto por
aluno anualmente; vi) alocao de recursos proporcionalmente ao nmero de matrculas escolares; vii) transferncia de recursos diretamente s escolas; e viii) controle social da aplicao dos recursos por meio de conselhos.
6 Consideraes finais
73
qualidade da formao de professores no redundavam em investimentos consistentes e efetivos. As fragilidades da poltica de formao eram acompanhadas da
ausncia de aes especficas para fins de valorizao e remunerao da carreira de
professor. Isto se refletia na desvalorizao social da profisso docente e na consequente perda de qualidade do ensino em todos os nveis.
Os avanos ocorridos na rea de formao e valorizao do magistrio foram
favorecidos e at viabilizados em virtude da ampliao das fontes de recursos disponibilizados educao, a comear pela CF/88, que ampliou os gastos da Unio de
13% para 18% de suas receitas de impostos. Com isso, ampliaram-se as possibilidades de gastos junto rede de instituies federais de ensino, como tambm para
exercer as funes supletiva e redistributiva, por intermdio do MEC. Com a criao
do FUNDEF, foram aperfeioados os mecanismos de repasses de recursos e critrios
redistributivos. Posteriormente, o FUNDEB abriu caminho para que fossem criadas
as condies objetivas para a progressiva extenso da obrigatoriedade e gratuidade ao
ensino mdio e para a expanso da educao infantil e de jovens e adultos.
Os avanos legais incorporados pela CF/88 educao superior referem-se,
sobretudo, autonomia didtico-cientfica, administrativa e de gesto financeira
e patrimonial, que no constava da Constituio ento vigente, embora j estivesse inscrita na Lei no 5.540, de 1968.
No que se refere ampliao do acesso, os avanos ocorridos nos ltimos 20
anos e, sobretudo, a partir de meados da dcada de 1990, no foram suficientes
para equiparar o Brasil inclusive a pases que se encontram em estgio de desenvolvimento semelhante ao brasileiro. Em grande medida, isto se deve ao carter
seletivo e excludente do processo educacional brasileiro que se verifica a partir
da baixa cobertura escolar na faixa etria de 0 a 3 anos creche , seguida pelo
baixssimo ndice de concluso da escolaridade obrigatria (ensino fundamental)
e, consequentemente, da baixa frequncia ao ensino mdio.
Mesmo sendo minoria os que conseguem transpor todos esses obstculos
para poder disputar uma vaga na educao superior, ainda assim parcela considervel destes enfrentam outras dificuldades para fazer jus a esta conquista.
A necessidade de ingressar no mercado de trabalho consiste em uma das principais, razo pela qual o ensino noturno que, via de regra, pago e de pior qualidade, acaba sendo a nica alternativa de acesso a este nvel de formao.
A despeito de serem absolutamente necessrios a continuidade e o aperfeioamento de aes que favoream a ampliao do acesso e da permanncia dos jovens
brasileiros na educao superior, sobretudo dos que se encontram em situao de desvantagem socioeconmica, deve-se ter em mente que um dos limitantes desta ampliao diz respeito baixa eficcia da educao bsica, devida s precrias condies de
ensino das escolas pblicas e/ou s carncias de cunho socioeconmico dos estudantes.
74
Nesse sentido, para que fosse ampliada de forma significativa a demanda por educao superior, seria necessrio elevar o desempenho dos sistemas
pblicos que ofertam a educao bsica, de modo a permitir que proporo
bem maior de estudantes que ingressam na primeira srie do ensino fundamental possa concluir o ensino mdio. Para os que conseguirem atingir este
intento, devero ser asseguradas as condies de permanncia e bom rendimento na educao superior.
A melhoria da qualidade do ensino superior privado sugere, por sua vez, uma situao dilemtica. Se, de um lado, esta deve ser perseguida, de outro, ao ser alcanada,
pode implicar a excluso de parcela considervel de seu pblico-alvo, em virtude de
uma provvel elevao dos custos decorrentes deste aumento da qualidade da oferta.
Portanto, o baixo poder aquisitivo de sua clientela-alvo passa a ser fator limitante da
melhoria da qualidade dos servios prestados. exceo daquelas instituies privadas
que j oferecessem cursos reconhecidamente bons e, portanto, caros para a maioria
destes demandantes potenciais, grande parte das instituies surgidas nos ltimos 15
anos teve como pblico-alvo, jovens e adultos de renda mdia e mdia baixa.
At meados da dcada de 1990, foi lenta a expanso das matrculas na educao
superior, inclusive no setor privado. Porm, com a poltica vigente no perodo 19952002, estimulou-se sobremaneira o crescimento da oferta de vagas pelas instituies
de ensino privadas.30 Para fazer face a esta orientao de poltica, o governo federal
instituiu mecanismo de financiamento ao estudante, o Fies, como forma de assegurar o ingresso e a permanncia de parcela do pblico-alvo desta rede de ensino.
O ProUni foi outra iniciativa em favor de maior equalizao entre oferta e
demanda, dada a opo adotada e a expanso da educao superior, mas que leva
em conta a situao socioeconmica do estudante e sua condio tnica. Em que
pese a necessidade de maior rigor no credenciamento de instituies de ensino de
qualidade duvidosa, este programa consistiu na primeira grande ao de natureza
afirmativa em favor da democratizao do acesso educao superior, no Brasil.
Apesar dos dois instrumentos de avaliao do ensino superior o ENC
(Provo) e a avaliao das condies de oferta de cursos de graduao , criados
no binio 1996-1997 com vista a monitorar a qualidade do ensino ofertado, sobretudo pelas instituies privadas, estas continuaram a expandir-se de forma um
tanto desordenada e isentas de maiores penalizaes.
O Sinaes, institudo em 2004, que veio em substituio aos dois instrumentos supracitados, consiste em uma tentativa mais contextualizada de avaliao, na medida em
que os testes so aplicados em dois momentos distintos, no incio e no fim do curso.
30. Entre 1988 e 1995, o crescimento das matrculas em cursos de graduao foi de apenas 17%, enquanto no
perodo de 1995 a 2006 o aumento foi da ordem de 166%.
75
No entanto, resta saber em que medida os resultados deste novo sistema de avaliao
sero utilizados com vista a obter efetivas melhorias na qualidade do ensino ofertado.
Os desafios educacionais que se colocam sociedade brasileira, aps duas
dcadas de implementao dos dispositivos constitucionais de 1988, no so propriamente novos. Na verdade, dizem respeito quilo que no foi concretizado ao
longo dos ltimos 20 anos.
O primeiro deles, e talvez o mais premente, refere-se efetivao do direito de
todos escolaridade obrigatria. Ainda que o acesso ao ensino fundamental tenha sido
quase totalmente assegurado, os indicadores mostram que muito h de ser feito para
que todos os que ingressam na 1a srie do ensino fundamental consigam completar os
atuais nove anos de estudos. Trata-se de uma tarefa complexa, uma vez que, alm de
ser necessrio atuar sobre os fatores intrnsecos escola (professores, instalaes, livros,
mtodos de ensino etc.), h tambm que melhorar as condies sociais dos alunos.
Portanto, o xito da poltica educacional depende em parte dos efeitos de outras polticas sociais Sade, Saneamento, Emprego e Renda, Assistncia Social, etc.
O ensino de qualidade tambm constitui requisito para que todos os brasileiros possam concluir a escolaridade obrigatria e avanar nos nveis educacionais
mais elevados. Ao faz-lo, reduzem-se as desigualdades educacionais e com estas
outras desigualdades sociais tambm so minoradas, mormente o acesso renda.
A mdio e longo prazos, uma interveno de poltica social de carter estruturante favorecer a reduo das profundas desigualdades de acesso que permeiam os nveis de ensino ulteriores ao ensino fundamental. Pari passu a estas
intervenes, cujos resultados demoram surgir, tornam-se necessrias polticas de
tipo compensatrio, com objetivo de suprir carncias que no podem esperar
tampouco por mdio prazo e aes afirmativas que venham reparar simblica e
concretamente as desigualdades histricas de acesso a estes nveis de ensino.
Mesmo reconhecendo seus limites, um programa como o ProUni cumpre
esta tarefa equalizadora e reparadora das desigualdades de acesso educao superior no Brasil. De modo semelhante, e apesar de no terem sido objeto de anlise
no corpo deste texto, os sistemas de cotas institudos por algumas universidades
pblicas brasileiras tambm cumprem estas funes. Nestes casos especficos, de
forma ainda mais contundente, uma vez que confrontam interesses estabelecidos,
ao reservar parte das vagas das melhores instituies de ensino superior a um
segmento da populao que, pelas vias ditas normais, e em razo da qualidade
insuficiente da educao bsica recebida, dificilmente teria acesso aos seus cursos.
Um dos argumentos contrrios a essas iniciativas o de que o sistema de cotas
contraria o princpio constitucional de que todos so iguais perante a lei Art. 5o.
No entanto, esta igualdade s se efetiva no plano formal, pois as condies e as
76
oportunidades para que todos fossem iguais inexistem. Considerar que todos so
iguais para cumprimento da lei o mesmo que fechar os olhos para a realidade
presente e para prpria formao histrica da sociedade brasileira.
Em que pesem os avanos obtidos ao longo das duas dcadas que se sucederam promulgao da Constituio de 1988, boa parte de seus dispositivos ainda
carece de iniciativas e esforos dos poderes pblicos, assim como da sociedade
civil, para se tornar realidade.
Considerando-se que educao de qualidade para todos , ao mesmo tempo, insumo e produto do desenvolvimento societrio, no seria razovel supor
que o pas pudesse ter assegurado um elevado padro de qualidade educacional
todos os brasileiros, sem que equivalente avano fosse logrado em relao s
demais condies sociais. No entanto, em que pese ser procedente tal entendimento, acredita-se que tanto a qualidade da oferta, quanto os resultados de
desempenho dos sistemas pblicos de ensino ainda se encontram em patamar
aqum daquele alcanado no campo econmico. Portanto, alm da necessria
ampliao dos investimentos na rea de educao, tambm se faz necessrio
avanar no tocante gesto dos sistemas de ensino, concebida em sua acepo
mais ampla. Portanto, eis a um dos desafios de curto prazo que se colocam para
a sociedade brasileira, tendo como horizonte o alcance das metas estabelecidas
pelo recm-criado Plano de Desenvolvimento da Educao.
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Referncias
78
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81
TRABALHO E RENDA
captulo 2
1 APRESENTAO
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Antes de adentrarmos na discusso sobre o processo constituinte e seus desencadeamentos ao longo dos ltimos 20 anos no que diz respeito temtica do trabalho,
faz-se necessrio alguns esclarecimentos sobre trs conceitos-chave que sero utilizados ao longo deste artigo: regulao do trabalho, direitos do trabalho e flexibilizao do
trabalho, os quais sero realizados no item a seguir. No item subsequente, teceremos
breves consideraes a respeito da institucionalizao da regulao pblica do trabalho na Era Vargas, destacando as principais caractersticas do modelo de relaes de
trabalho que se constituiu no pas. Na ltima subseo desta seo, procuraremos,
ento, analisar o significado da CF/88, reconhecendo seus importantes avanos na
direo da regulao pblica do trabalho, mas tambm seus limites.
2.1 Regulao e flexibilidade do trabalho
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poder entre empresas e trabalhadores em favor das empresas, que esto em condies
de fixar a remunerao da fora de trabalho, assim como as condies em que esta
ser empregada durao da jornada, intensidade e processo de trabalho. Alm disso, a dinmica capitalista leva busca incessante de ampliao da produtividade do
trabalho, ou seja, ao aumento do valor produzido em funo do valor ou custo da
fora de trabalho. Tambm observa-se que h uma tendncia para a reduo tanto
dos salrios quanto dos custos no salariais em relao ao capital investido, reduzindo
os custos at o mnimo necessrio sobrevivncia do trabalhador.
A regulao do trabalho no capitalismo, portanto, ordena as relaes entre
empresas e trabalhadores sejam assalariados diretos, sejam autnomos , no que
se refere fixao das normas de remunerao e condies de trabalho em si, e
tambm no tocante a quem pode fixar estas normas e como. medida que limita
a discricionariedade das empresas, a regulao traz as relaes de trabalho para o espao pblico e permite aos trabalhadores contraporem-se ao desequilbrio inerente
relao capital trabalho; quanto mais efetivo for o limite deciso unilateral da
empresa, maior ser a capacidade da regulao pblica2 tornar as condies de trabalho inclusive os salrios relativamente independentes da situao do mercado
de trabalho, isto , das especificidades das empresas e do poder de barganha de cada
grupo especfico de trabalhadores. Alm disso, a regulao pblica tambm estabelece formas de representao coletiva, procedimentos para a resoluo de conflitos
etc. o que configura o espao para a criao e modificao destas normas.
A regulao pblica no resultado unicamente da iniciativa do Estado dependendo do pas, grande parte desta regulao construda por meio de acordos
e contratos coletivos entre empresas ou associaes empresariais e sindicatos
de trabalhadores, nos quais so fixados salrios, jornada de trabalho e normas de
segurana, estipulados limites demisso e aos procedimentos para a resoluo de
disputas, discutidos a estrutura de cargos e funes etc. Estes aspectos podem ser
considerados uma forma de regulao pblica na medida em que estipulam normas
externas s empresas, que no podem ser modificadas arbitrariamente, cujo cumprimento, no limite, est respaldado em instncias oficiais de fiscalizao e mediao.
Em grande medida, a regulao pblica das relaes de trabalho est ligada
constituio de direitos do trabalho. O que identifica o conceito de direitos do trabalho, diferenciando-os dos demais direitos individuais, a passagem da ideia de contrato entre iguais para a ideia de defesa da organizao coletiva e proteo do trabalhador.
2. Utiliza-se ao longo deste captulo o termo regulao pblica do trabalho para referir-se ao conjunto de regras que limitam
os espaos de decises unilaterais por parte das empresas nas prticas trabalhistas, estipulados por meio de leis, atos administrativos, jurisprudncias, contratos coletivos, ou mesmo costumes. A nfase no carter pblico, portanto, visa acentuar o
contraste com as regras fixadas arbitrariamente pelas gerncias das empresas. Frisa-se que leis, atos administrativos ou jurisprudncias, por exemplo, podem estabelecer normas que ampliam a arbitrariedade das empresas na fixao das condies de
trabalho. Neste caso, nos termos aqui utilizados, no caberia definir tais regras ainda que de iniciativa estatal ou sindical
como regulao pblica do trabalho, mas, em contraposio, estas estariam privilegiando a regulao privada do trabalho.
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desmercantilizar o trabalho, uma das suas consequncias foi tornar os trabalhadores menos dependentes do mercado de trabalho, como Polanyi (2000, p. 212),
escrevendo em meados dos anos 1940, j havia percebido:
Do ponto de vista econmico, os mtodos de proteo social ingleses e continentais
levaram a resultados quase idnticos. Eles atingiram aquilo a que se propunham: a
ruptura do mercado para aquele fator de produo conhecido como fora de trabalho. Um tal mercado s atenderia a seus propsitos se os salrios fossem paralelos
aos preos. Em termos humanos um tal postulado implicava uma extrema instabilidade de vencimentos para o trabalhador, a ausncia completa de padres profissionais e a facilidade abjeta de ser impelido e empurrado indiscriminadamente, uma
completa dependncia s fantasias do mercado.
Alm disso, a eficcia da regulao esteve diretamente relacionada ao compromisso de governos com o objetivo do pleno emprego, seja por meio de programas pblicos, seja por meio do estmulo ao crescimento econmico e gerao de
empregos. Taxas de desemprego baixas reduzem o poder dissuasrio da demisso
e, portanto, deslocam a correlao de foras a favor dos trabalhadores na negociao coletiva, assim como desestimulam a aceitao de condies de trabalho com
nvel de remunerao e proteo abaixo do estipulado na lei.
A profundidade e a forma em que o mercado de trabalho foi afetado pela regulao pblica variaram acentuadamente de pas para pas. O emprego assalariado
continuou a ser a principal fonte de renda em todos os pases industrializados, e as
pessoas continuaram a dirigir-se ao mercado de trabalho para procur-lo com exceo dos pases socialistas. No entanto, pode-se afirmar que havia uma relao de apoio
mtuo entre a regulao das relaes de trabalho e a desmercantilizao do trabalho:
quanto mais efetiva era esta, mais o salrio e as condies de trabalho afastavam-se da
discricionariedade das empresas. Este foi o vnculo que historicamente constituiu-se
entre regulao pblica, desmercantilizao e garantia de direitos do trabalho.
Regulao pblica, porm, no leva automaticamente desmercantilizao
do trabalho, tal como definida anteriormente. Leis e regulamentos emanados do
Estado podem at mesmo permitir a ampliao da discricionariedade das empresas na fixao das condies de trabalho por exemplo, dificultando a resistncia
organizada de trabalhadores; ou, ento, podem estipular regras que as empresas
teriam dificuldade de impor unilateralmente. Dessa forma, a capacidade dos contratos coletivos de garantir salrios e condies de trabalho varia de acordo com
a abrangncia da representao sindical, do seu poder de obrigar as empresas a
cumprir estes contratos e da conjuntura econmica em si em contextos recessivos, comum que sindicatos desistam de certas garantias em troca da manuteno
de empregos. Portanto, embora a regulao pblica seja uma condio necessria
para a desmercantilizao do trabalho, certamente no uma condio suficiente.
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A princpio, no h uma contradio entre regulao pblica, desmercantilizao do trabalho e flexibilidade, se definirmos esta ltima como a capacidade
de determinado marco regulatrio permitir a adaptao de regras a circunstncias
especficas.3 medida que so estipuladas as regras pelas quais se rege a relao
de trabalho, conforma-se tambm o espao em que estas podem ser adaptadas em
situaes especficas, bem como os procedimentos e os atores que podem faz-lo.
Tornar determinadas normas mais flexveis, alm de aumentar a produtividade,
pode ser do interesse dos trabalhadores e no representar perda de direitos; por
exemplo, horrios de trabalho mais flexveis podem facilitar a conciliao com
compromissos fora do trabalho.
O sentido especfico assumido pela flexibilizao do trabalho nos ltimos
20 anos no corresponde, no entanto, simplesmente a uma busca genrica de normas mais adaptadas, e sim a uma ampliao da liberdade gerencial das empresas
no que se refere determinao das condies de uso, da contratao e da remunerao do trabalho. Ou seja, refere-se ao fortalecimento da regulao privada
do trabalho em detrimento da regulao pblica, seja por meio de alteraes nas
normas vigentes, pela reinterpretao do direito existente, por mudanas institucionais via ao do Estado, seja por uma mudana na correlao de foras entre
trabalhadores e empregadores.
O movimento de flexibilizao do trabalho alcanou todos os pases capitalistas, a partir dos anos 1980, como resposta ao esgotamento do padro de
crescimento do ps-guerra. Este se caracterizava pela expanso da produo em
massa, em que os ganhos de produtividade estavam ligados ampliao da escala,
o que, por sua vez, requeria expanso contnua do mercado de consumo pelo aumento dos salrios reais e pela reduo do preo dos bens. A partir de meados dos
anos 1970, a saturao de mercados e o acirramento da competio internacional
comeou a corroer este arranjo a desacelerao da produo e a diminuio dos
lucros combinaram-se com o crescente endividamento pblico e com a inflao,
resultando na estagnao econmica mundial desencadeada a partir do fim do
padro monetrio de Bretton Woods (1971), dos dois choques do petrleo (1973 e
1979) e do aumento da taxa de juros norte-americana (1980).
A reao crise foi comandada pela busca de flexibilidade em todos os espaos de acumulao, em especial na esfera financeira. No tocante s relaes de
trabalho, a reao por parte das empresas consistiu em recuperar o controle do
processo de trabalho frente aos sindicatos e otimizar o uso tanto do capital quanto
da fora de trabalho disponvel. No primeiro aspecto, as empresas intentaram,
muitas vezes com apoio dos governos, diminuir as restries ao ajuste do nvel de
emprego e remunerao, bem como a gesto interna de cargos e funes, o que
3. A rigor, flexibilidade ope-se rigidez, isto , impossibilidade de ou resistncia mudana.
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4. Para dados sobre evoluo da jornada de trabalho em diversos pases, ver Mattos (2004).
5. Nem sempre as distines entre cada um desses movimentos so ntidas. Como veremos, h mecanismos de flexibilizao alicerados em dispositivos j existentes na lei; da mesma forma, a defesa da regulao pblica confundiu-se
com a preservao de determinados dispositivos herdados da legislao varguista.
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Consequentemente, estabeleceu-se historicamente um hiato entre a abrangncia formal das normas trabalhistas e a realidade das relaes de trabalho. Em
primeiro lugar, porque o alcance da CLT s expandiu-se lentamente: no inclua
de incio os trabalhadores rurais que eram a maioria at o fim dos anos 1950,
8. Paralisao das atividades das empresas por deciso dos empregadores ou gerentes.
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Instituiu a licena-paternidade.
Aumentou a multa por dispensa sem justa causa de 10% para 40% do
montante devido do FGTS.
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11. A importncia da incluso dos direitos dos trabalhadores entre os direitos e garantias fundamentais ilustrada
pelo fato de que, para determinada corrente, isto lhes confere status de clusula ptrea, ou seja, so direitos intocveis
que formam o ncleo da Constituio. Neste sentido, conforme afirma o Art. 60, 4o, inciso IV, da CF/88, no sero
objeto de deliberao a proposta de emenda que tenha o escopo de abolir tais direitos e garantias individuais. Existem
autores, entretanto, que alegam que os direitos elencados no Art. 7o no fazem parte dos direitos e das garantias
individuais dispostos no Art. 5o, no gozando, portanto, da proteo contida no Art. 60.
12. A partir de fevereiro de 2001, uma Medida Provisria (MP) posteriormente convertida na Lei no 10.208 criou
a possibilidade das(os) empregadas(os) domsticas(os) terem acesso ao FGTS e ao seguro-desemprego; porm, condicionou este acesso deciso facultativa do empregador recolher a contribuio ao FGTS.
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junto a empresas com mais de 200 empregados. Salvo alguns acordos no setor
automotivo, este mecanismo no saiu do papel. O mesmo fato aconteceu com o
inciso XXVII, do Art. 7o, que assegura aos trabalhadores proteo em face da automao, na forma da lei (BRASIL, 1988). At mesmo um dispositivo bastante
concreto como a cobrana de uma contribuio adicional para as empresas cuja
taxa de rotatividade excedesse a do setor, prevista no Art. 239, 4o, nunca entrou
em vigor em funo da ausncia de uma lei complementar (LC).
Portanto, de modo geral, a Constituio promoveu avanos importantes na
direo da regulao pblica do trabalho. Entretanto, tais avanos foram limitados
no sentido de modificar os trs aspectos da regulao do trabalho vigente no Brasil.
Tornou os sindicatos livres do controle do Estado, mas manteve a estrutura sindical
herdada da Era Vargas, alm de vrias restries ao direito de greve. Em consequncia,
a normatizao das relaes de trabalho no assumiu um desenho mais pactuado e
marcado pela negociao coletiva; ao contrrio, permaneceu marcada pela ausncia
dos sindicatos no local de trabalho, pelo descumprimento disseminado da legislao
trabalhista e pelo crescente nmero de litgios judiciais. Sem dvida, a CF/88 criou
os elementos para a configurao de um sistema pblico de emprego,13 mas no
colocou limites demisso arbitrria; o desemprego recorrente continuou a ser a regra para a maioria dos trabalhadores assalariados. Por fim, equiparou trabalhadores
rurais e urbanos e ampliou os direitos dos domsticos, mas no tratou das questes
relacionadas existncia de um amplo contingente de trabalhadores autnomos
margem das relaes assalariadas por exemplo, como garantir para estes condies mnimas de seguridade. Nesse sentido, as mudanas trazidas pela Constituio
no foram plenamente capazes de propiciar uma ruptura com o legado histrico
das relaes de trabalho, nem tampouco criaram para o universo de trabalhadores
um anteparo contra as vicissitudes do mercado de trabalho. A regulao pblica
continuaria frgil nos anos seguintes e, portanto, incapaz de assegurar os direitos
do trabalho ao conjunto dos trabalhadores, enquanto se fortalecia o movimento de
flexibilizao que questionaria grande parte desta regulao.
3 O PERODO PS-CONSTITUINTE: PROPOSTAS DE REFORMA E FLEXIBILIZAO
100
Como resultado, logo aps a promulgao da Constituio, as disputas polticas em torno do arcabouo normativo trabalhista continuaram. Os embates
entre os sindicalistas, o empresariado e o governo, entre outros atores relevantes,
giraram em torno da interpretao, da regulamentao e, at mesmo, da reforma
do texto constitucional. Segundo a crtica que conquistou maior poder de vocalizao na mdia, a excessiva proteo ao trabalhador conferida pela CF/88 estava
na contramo da tendncia flexibilizadora que imperava nos pases centrais, o que
elevava demasiadamente o custo do trabalho no Brasil e comprometia a competitividade dos produtos nacionais no exterior. Foras polticas mais esquerda,
por sua vez, argumentavam que a consagrao do princpio da liberdade sindical
e a eliminao dos mecanismos de interveno na vida poltica e administrativa
dos sindicatos no foram suficientes para romper definitivamente com os fundamentos do modelo sindical at ento vigente. Lutavam, assim, por um regime de
efetiva liberdade sindical, apoiada em slida legislao de sustento.
Aos embates existentes desde a dcada de 1980, somaram-se novas ou renovadas disputas no contexto das grandes transformaes econmicas que ocorreram
ao longo da dcada de 1990 no pas. O fortalecimento da integrao da economia
brasileira ordem mundial capitalista, concretizada por meio de um abrupto processo de abertura comercial e financeira,14 impactou significativamente a estrutura
produtiva brasileira. De uma perspectiva, exps o setor produtivo nacional, especialmente a indstria, a uma concorrncia predatria, o que provocou o fechamento e a
desnacionalizao de parte do aparelho produtivo. De outra, alavancou um intenso
processo de reestruturao produtiva nas empresas que se mantiveram instaladas no
Brasil, centrado na incorporao de tecnologias e desenhos organizacionais flexveis
e no enxugamento da mo de obra. Neste novo cenrio, o discurso de que a modernizao da regulao das relaes de trabalho havia tornado-se imperativo foi rapidamente obtendo espao no governo e em diversos setores da sociedade, fortalecendo a
presso do empresariado nacional pela flexibilizao da legislao trabalhista.
Assim, se durante a Assembleia Constituinte o clima de redemocratizao
foi favorvel regulao pblica do trabalho, aps a promulgao da nova Carta,
e antes que muitos destes direitos fossem regulamentados, intensificou-se uma reao
conservadora com o objetivo de ampliar o grau de flexibilidade das relaes de
trabalho no Brasil. Diante desta ofensiva, as lideranas polticas resistentes ao
iderio da flexibilizao passaram a adotar uma estratgia defensiva apegada aos
avanos conquistados pela CF/88 e evitando retrocessos.
14. A acelerada abertura comercial ocorreu via reduo de barreiras no tarifrias por exemplo, a revogao do Anexo C, lista com milhares de produtos proibidos de ser importados em razo da produo de similares pelas empresas
nacionais e tarifrias as tarifas mdias de importao caram de 41%, em 1988, para 14,2%, em 1994. Com relao abertura financeira, Carneiro (2002) indica tambm dois principais mecanismos: o aumento da conversibilidade
da conta de capital do balano de pagamentos, que se traduz em mais facilidade com que so permitidas as entradas
e as sadas de capitais de no residentes e residentes e a desnacionalizao do sistema bancrio.
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das relaes de emprego, permitindo pouco espao para as negociaes entre trabalhadores e empregadores. Isto tornaria o mercado de trabalho pouqussimo
flexvel diante de condies especficas, acarretando ineficincia, baixos nveis de
produtividade e perda de competitividade sistmica.
Para os defensores dessa perspectiva, a estabilizao dos preos ps-Plano Real
ampliou ainda mais a rigidez do mercado de trabalho. A inflao era um instrumento que mantinha os salrios reais flexveis, facilitando ajustes por parte dos empregadores em resposta s contraes econmicas. Quando tal canal de ajuste ficou mais
estreito, empregadores tiveram que responder a conjunturas desfavorveis eliminando empregos, uma vez que redues de salrios nominais no so permitidas pela
legislao trabalhista brasileira, salvo disposto em acordo ou conveno coletiva.
Assim, no novo contexto econmico, a capacidade de gerao e manuteno de
postos de trabalho pela economia foi atribuda, cada vez mais, necessidade de adoo
de uma flexibilizao da legislao trabalhista, favorecendo a livre negociao entre capital e trabalho. Segundo os defensores deste modelo de regulao do trabalho, apenas
de tal forma garantir-se-ia um ambiente favorvel ao investimento privado, encurtando a transio do pas para uma economia aberta e competitiva. A degradao dos
resultados do mercado de trabalho na dcada de 1990 seria indicativa da inadequao
das normas vigentes e da urgncia cada vez maior da Reforma Trabalhista.
Um dos principais pontos levantados pelos defensores da flexibilizao diz
respeito magnitude dos encargos sociais existentes no Brasil. Na verdade, a
discusso sobre os encargos sociais e a proporo que representam da folha de
pagamento das empresas bastante controversa. Segundo Cacciamali (1993, p. 13),
os conceitos de encargos sociais so to dspares que, dependendo da tica do
observador, justificam concluses que indicam pesos entre 20% e 215% dos salrios.
Estas diferenas de valores dizem respeito a diferentes conceitos que os autores utilizam no s sobre o que considerado encargo, mas tambm sobre o que considerado salrio.15 De todo modo, desconsiderando tais divergncias, o argumento
comumente utilizado pela corrente pr-flexibilizao o de que o peso dos encargos
sociais no Brasil excessivo, alm de inflexvel no caso de conjunturas desfavorveis.
15. Esquematicamente, autores que concluem que o percentual de encargos sociais no Brasil elevado consideram como
salrio apenas a remunerao recebida pelas horas efetivamente trabalhadas. Assim, a base de clculo exclui do salrio
contratual a parte relativa ao descanso semanal remunerado, aos dias de frias e feriados, ao 13o salrio, aos dias de afastamento por motivos de doena pagos pelas empresas, ao aviso prvio e despesa por resciso contratual, considerando
todos estes itens como encargos sociais. J os autores que se opem interpretao entendem que salrio a remunerao
total recebida integral e diretamente pelo trabalhador como contraprestao pelo seu servio ao empregador, incluindo o
salrio contratual recebido mensalmente, as frias, o 13o, um tero de frias, o FGTS e o salrio recebido eventualmente como
verbas rescisrias. Nesta viso, os encargos sociais restringem-se, portanto, s contribuies sociais incidentes sobre a folha
de pagamentos pagas pelas empresas que no se revertem em benefcio direto e integral do trabalhador: Intituto Nacional do
Seguro Nacional (INSS), salrio-educao, seguro contra acidentes do trabalho e contribuies repassadas ao Servio Social
da Indstria (Sesi)/Servio Social do Comrcio (SESC)/Servio Nacional de Aprendizagem Industrial (Senai)/ Servio Nacional
de Aprendizagem Comercial (SENAC),/Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra)/Servio Brasileiro de Apoio
s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae) (DIEESE, 2006).
103
Para Pastore (1994), por exemplo, o peso dos encargos sociais atinge 102%
do salrio. Camargo (1996), outro representante da vertente de pensamento prflexibilizao, afirma que os custos no salariais correspondem a aproximadamente
90% do salrio total de um trabalhador. Frente a esta realidade, as empresas teriam
duas opes: ou uma atitude conservadora na criao de novos postos de trabalho ou a alternativa de utilizao de mo de obra informalmente contratada.
Em outras palavras, a legislao trabalhista vigente seria responsvel por uma restrio gerao de empregos e pelo avano da informalidade no mercado de trabalho.
Ademais, os mais prejudicados pela legislao trabalhista seriam justamente os
trabalhadores mais desfavorecidos. Isto porque quanto mais baixa a produtividade
do trabalhador, mais onerosa seria a legislao para o empregador. Para trabalhadores com produtividades relativamente altas, a legislao no seria to problemtica,
uma vez que os empregadores podem ajustar o nvel salarial de forma que o valor
total da remunerao salrio mais benefcios no salariais seja apropriado.
Esse argumento tambm levantado para destacar as supostas ineficincias
causadas pela poltica de salrio mnimo. Ao estabelecer um patamar mnimo
de remunerao para o mercado de trabalho, o governo estaria prejudicando os
trabalhadores cuja produtividade do trabalho no garante o pagamento de um salrio mnimo acrescido dos benefcios no salariais. Sob tais circunstncias, estes
trabalhadores seriam cada vez mais compelidos a entrar no mercado informal.
De acordo com Camargo, como o contrato legal no pode estipular uma remunerao inferior ao salrio mnimo, quando o salrio de mercado est 1,9 aqum
do salrio mnimo, a rigidez do salrio nominal tem idntico efeito para os custos
reais de mo de obra; assim, o nico meio de tornar flexveis esses custos atravs
de contratos de trabalho ilegais (1996, p. 19).
Nesse sentido, o mercado informal representaria o dinamismo do mercado de
trabalho caso este no fosse sufocado pela rigidez das leis e das instituies que o
regulam. Se o salrio mnimo estabelecido em nveis acima do equilbrio, estas leis
seriam simplesmente ignoradas pelo mercado informal. Similarmente, se a jornada
semanal de trabalho for especificada em nmero de horas irrealisticamente baixa,
empregadores e trabalhadores concordariam em aument-la, anulando o efeito da
lei. Se os impostos sobre a folha de pagamento so estabelecidos em nveis altos, e se
os programas que estes financiam forem mal desenhados, trabalhadores e empregadores conspirariam para evitar pag-los. Assim, um dos resultados de normas inadequadas uma capacidade insuficiente de faz-las valer, o que alimentaria o mercado
de trabalho ilegal, no regulado ou informal (AMADEO; GILL; NRI, 2000).
104
Nri (2006, p. 20) ainda mais incisivo sobre o efeito negativo dos encargos
sobre a folha de pagamento sobre a formalidade. Em suas palavras:
A informalidade mais freqente e crnica do que o desemprego. Do ponto de
vista individual, o desemprego , na mdia, uma crise passageira. O aviso prvio, o
FGTS e o seguro-desemprego amenizam os efeitos de curto prazo da perda de emprego formal. Por outro lado, no existe seguro-informalidade, ou nada parecido.
Na verdade, a informalidade constitui o colcho que alivia choques trabalhistas
adversos naqueles que no podem se dar ao luxo de ficar buscando uma ocupao
melhor. (...) A prpria estrutura de custos e benefcios associados legislao trabalhista e previdenciria levam a informalidade como modalidade de evaso fiscal.
Essa informalidade voluntria deve ser combatida com a incorporao de incentivos
corretos na legislao que incentivem a formalizao.
Outro motivo para o alto grau de informalidade no mercado de trabalho brasileiro seria que os trabalhadores no percebem corretamente, segundo Camargo
uma ligao direta entre a contribuio presente e os benefcios a ser auferidos no
futuro. Para o autor, a contribuio para a Seguridade Social poderia, em princpio, reverter em benefcio do trabalhador, quando este se aposentasse. Alm disso,
o acesso ao Sistema nico de Sade (SUS) poderia limitar-se apenas aos trabalhadores formais e suas famlias. Entretanto, a partir da CF/88, seu acesso tornou-se
universal e todos os trabalhadores passaram a ter direito a uma penso mnima de
um salrio mnimo ao atingirem 65 anos de idade, independentemente de terem
contribudo para o sistema ou no. Como consequncia, no caso dos trabalhadores que recebem algo prximo do salrio mnimo, a contribuio previdenciria
de cada trabalhador converteu-se em um imposto sobre a renda.
Pelos clculos de Camargo, aproximadamente 35% do custo da mo
de obra no revertem diretamente para o trabalhador ou para o empregador.
Dessa forma, h um incentivo para que ambos deixem de cumprir a legislao
e dividam esta diferena entre si. Assim, se o contrato no for assinado, o empregador no s pode pagar um salrio mais alto ao trabalhador, como ainda
ter um custo mais baixo de mo de obra.
Trabalhadores poderiam, ainda, optar pela informalidade porque esta situao,
supostamente, permitiria maior independncia, por exemplo. Este argumento particularmente utilizado para o caso da insero das mulheres no mercado de trabalho, que
vem crescendo significativamente desde a dcada de 1970. Entende-se que as mulheres
procuram com alguma frequncia empregos mais flexveis, de tempo parcial, menos
orientados para a construo de uma carreira, o que lhes permitiria no descuidar das
responsabilidades domsticas. Como a atual legislao trabalhista no oferece ensejo
para que alguns direitos sejam negociados nem mesmo por mtuo consentimento ,
a estratgia para estes casos tambm seria a informalidade.
105
A atuao da JT tambm alvo de crticas por parte dos autores pr-flexibilizao. De forma geral, argumentam que alm de as leis trabalhistas terem
um vis pr-trabalhador, este orgo o reproduz em seus processos e veredictos.
O que estimula trabalhadores a procurarem demasiadamente os tribunais para
resolverem conflitos trabalhistas, principalmente porque o trabalhador no precisa pagar os custos judiciais e, tambm, porque o nus da apresentao de
provas dos empregadores.
A utilizao excessiva das vias judiciais, entretanto, impe para esses autores custos diretos e indiretos aos usurios. Os custos diretos dos litgios mais frequentes so as taxas pagveis ao Estado e aos advogados, que so suportados pelas
empresas. Entre os custos indiretos, argumenta-se que o litgio frequente implica
que os custos de mo de obra, no que se refere ao pagamento futuro de multas e
honorrios advocatcios, so sempre incertos para os empregadores. Tal interveno do Judicirio, portanto, criaria ambiguidades futuras, exacerbando o problema
da incerteza sobre os custos totais do trabalho. Frente incerteza, os empregadores
tornar-se-iam mais cautelosos na contratao de novos trabalhadores, aumentando
a triagem e os custos de contratao (BANCO MUNDIAL; IPEA, 2002).
Camargo tambm enxerga incentivos para que o trabalhador, quando demitido, acione o empregador na JT. Segundo o autor, por isso que, enquanto
permanece empregado, o trabalhador aceita as condies de servio estipuladas pelo empregador, inclusive quando no as considera justas. Transcorrido
algum tempo, se demitido ou acha que pode encontrar um novo emprego
com facilidade, fora a demisso e entra com uma ao contra o empregador na
JT. Na audincia de conciliao, o empregador apresenta sua contraproposta.
Como o processo demorado, o trabalhador incentivado a negociar com o
empregador e a aceitar uma contraproposta, ainda que esta no satisfaa todos
os requisitos legais do contrato de trabalho. Por sua vez, comum tambm que
trabalhadores inflacionem seus pedidos, j prevendo que alguns direitos no
sero garantidos pela negociao.
O resultado que a maioria das aes encerra-se na fase da conciliao,
nunca indo a julgamento, at mesmo quando as condies mnimas de trabalho previstas em lei no so garantidas, j que podem ser negociadas pelo
processo descrito. Ou seja, o empregador tambm tem forte incentivo para
desrespeitar as leis e/ou clusulas do contrato de trabalho, uma vez que sabe
que, quando acionado na justia, poder pagar apenas uma frao do custo
total por meio da negociao.
Portanto, esses autores defendem que as instituies e as normas trabalhistas
criam um incentivo para que os empregadores somente paguem os direitos do trabalhador diante da justia, e os trabalhadores desejem ser demitidos para receber
106
pelo menos parte destes direitos. Ou seja, a despeito do grande volume de normas e
restries previstas pelo arcabouo normativo trabalhista, as relaes de trabalho no
Brasil seriam, ainda assim, negociveis. O problema seria que o local de negociao
a vara do trabalho, aps a demisso do empregado, e no o local de trabalho, enquanto o empregado ainda est trabalhando.
Essa situao reduz, portanto, o tempo da relao de trabalho, desincentivando investimentos em capital humano por parte dos empregadores e trabalhadores.
Neste sentido, o alto grau de rotatividade da fora de trabalho brasileira no seria
uma expresso da flexibilidade do mercado de trabalho como argumentam os
grupos contrrios s medidas de flexibilizao , mas um sintoma do baixo nvel de
investimento em capital humano (AMADEO; GILL; NRI, 2000).
Duas importantes instituies reforariam ainda mais essa alta rotatividade
da mo de obra no Brasil: os mecanismos de seguro-desemprego e indenizao
por afastamento do emprego. No caso do primeiro, patro e empregado podem
entabular negociaes para que este ltimo seja demitido do emprego com carteira
e readmitido ilegalmente pelo mesmo empregador, ou por outro, sem a assinatura
do contrato de trabalho, durante o perodo em que estiver recebendo o seguro.
Assim, como os instrumentos de fiscalizao do referido tipo de fraude so praticamente inexistentes no pas, o trabalhador receberia o salrio do empregador e o
benefcio, enquanto o empregador eximir-se-ia de pagar as contribuies sociais.
No caso da indenizao por afastamento do emprego, so trs os principais
direitos a que os trabalhadores tm por ocasio da resciso. Em primeiro lugar,
devem ser avisados sobre a resciso com um ms de antecedncia, recebendo
salrio integral e dispondo de duas horas dirias para procurar outro emprego
(aviso prvio). Em segundo lugar, o trabalhador pode sacar o valor depositado
na sua conta do FGTS, para a qual o empregador contribui com 8% do salrio
por ms, com taxa de rendimento de 3% garantida pelo governo. Alm disso, se
a resciso ocorreu sem justa causa, o empregador deve pagar uma indenizao ao
trabalhador correspondente a 40% do total dos depsitos realizados na conta do
FGTS durante o contrato de trabalho.16 Assim, segundo documento do Banco
Mundial e Ipea (2002, p. 36), os trabalhadores respondem a esses incentivos da
mesma forma que qualquer pessoa racional o faria: eles induzem demisses aps
o acmulo desses direitos rescisrios. Isto porque a resciso nem sempre uma
tragdia. Em boas condies econmicas, pode at ser uma verdadeira beno.
16. A partir de 28 de setembro de 2001, a indenizao a ttulo de multa rescisria nas dispensas sem justa causa
elevou-se de 40% para 50%, das quais 40% mantiveram-se direcionadas ao empregado demitido e 10% passaram
a ser contribuio social. Tal alterao da multa rescisria efetuou-se pela Lei no 110/2001, de 11 de junho de 2001, e
pelo Decreto no 3.914, de 11 de setembro de 2001, que objetivaram estabelecer as condies de financiamento para o
pagamento das importncias devidas aos trabalhadores pela no aplicao correta dos ndices inflacionrios nos anos
dos Planos Vero e Collor I.
107
Questo-chave e comum em todas as proposies pr-flexibilizao diz respeito possibilidade de prevalncia do negociado sobre o legislado. Para tal vertente
de pensamento, a negociao de direitos individuais por empresas por meio de
contratos coletivos estimularia as negociaes no local de trabalho, permitiria
ajustes da situao do trabalho de acordo com a realidade de cada empresa e da
conjuntura econmica e promoveria a transferncia da negociao dos direitos
individuais dos trabalhadores da JT para a empresa. Segundo Camargo (1996, p. 43),
o objetivo da mudana seria
(...) aumentar o controle do trabalhador sobre o seu emprego e criar incentivos para
que as negociaes ocorram no local de trabalho, enquanto a relao de trabalho
est em andamento, e no na Justia do Trabalho, depois que a relao j foi rompida, pela demisso do trabalhador.
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No outro polo do debate esto os autores que acreditam que avanos na direo
da flexibilizao das relaes de trabalho, em vez de elevar a produtividade, o
emprego e a estabilidade, acentuam a precariedade do mercado de trabalho brasileiro. Para eles, as relaes empregatcias no pas j so bastante flexveis, o que
se expressa nas altas taxas de rotatividade da mo de obra e no grande poder do
empregador de determinar as condies de uso, de contratao e de remunerao
do trabalho. Como crtica geral, esta vertente de pensamento argumenta que as
proposies pr-flexibilizao so fundamentadas em concepo bastante restrita
do funcionamento do mercado de trabalho. Esta concepo enfatizaria muito as
interaes entre demanda e oferta de trabalho, como se os chamados desequilbrios fossem circunscritos a tal rbita, e no expresso de problemas mais gerais
do padres de desenvolvimento econmico e social estabelecidos.
Nesse sentido, muito mais importante que discutir a respeito do peso dos encargos sociais sobre a folha de pagamentos, seria compreender que os fatores inibidores do aumento do emprego esto associados a condies macroeconmicas que
bloqueiam ou adiam as decises de investimento, tais como: altas taxas de juros,
apertos monetrio e fiscal, ausncia de polticas setoriais consistentes e ambiente de
incerteza econmica. O incentivo gerao de empregos, assim, perpassa a criao
de um ambiente propcio ao investimento produtivo, como taxas de juros baixas e
diretrizes claras de polticas industrial, agrcola, cambial e creditcia.
Nessa perspectiva, a degradao dos resultados do mercado de trabalho ao
longo dos anos 1990 indicaria que o novo modelo de desenvolvimento econmico
seguido pelo pas a partir dessa dcada foi responsvel por uma persistente incapacidade de o pas manter taxas expressivas e continuadas de investimento, o que
justificaria o fraco desempenho da economia e do mercado de trabalho brasileiro.
Resta analisar, portanto, que elementos do novo modelo de desenvolvimento teriam limitado to decisivamente a capacidade de a economia de gerar empregos.
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A adoo de uma poltica monetria restritiva ao longo das duas ltimas dcadas caracterizada pelas elevadas taxas de juros como mecanismo de combate
inflao e de atrao de aplicaes financeiras externas seria o elemento central explicativo do mau desempenho da economia e do mercado de trabalho nesse
novo modelo de desenvolvimento. Entretanto, o problema no se findaria nisto.
Pochmann e Borges (2002, p. 20-25) argumentam que quatro principais elementos
constitutivos do novo modelo de desenvolvimento econmico foram responsveis
pela deteriorao do mercado de trabalho no perodo: i) as alteraes na composio da demanda agregada; ii) a natureza da reinsero externa; iii) o processo de
reestrutura empresarial; e iv) o padro de ajuste do setor pblico brasileiro.
No primeiro caso, os autores destacam que a conduo do novo modelo
econmico repercutiu negativamente sobre a demanda agregada, por meio da
reviso da funo do Estado na economia racionalizao do gasto e privatizao
do setor pblico estatal e das desregulamentaes financeira, econmica e comercial. Assim, at mesmo no perodo de recuperao econmica (1993-1997),
estimulado pela forte ampliao das importaes, do investimento externo e dos
endividamentos interno e externo, as condies foram insuficientes para a elevao sustentada da produo interna e da gerao de empregos.
Sobre a reinsero externa, os autores ressaltam que a abertura comercial,
adotada de forma brusca e indiscriminada, associada a um cenrio cambial desfavorvel e, alm disso, desacompanhada de polticas industrial ativa, comercial
defensiva e social compensatria, terminou provocando falncias e desnacionalizao em vrias atividades produtivas, com srios impactos sobre as cadeias produtivas. Isto porque a substituio de produtos intermedirios e bens de capital,
produzidos internamente, por importados fez que o impacto do aumento da
produo interna no atuasse mais positivamente sobre o nvel de emprego, mas
sobre o aumento das importaes.
No que diz respeito reestruturao das empresas que sobreviveram, Pochmann e Borges (2002) argumentam que as implicaes do novo modelo econmico foram significativas. Para competir com os concorrentes internacionais, parcela do setor produtivo brasileiro foi impelida a adotar um profundo programa de
ajuste, voltado para a implantao de novos mtodos de gesto da produo, da
organizao do trabalho e da inovao tecnolgica. O objetivo maior da chamada
especializao flexvel era tornar o nvel de emprego cada vez mais sintonizado
com o ritmo da produo, racionalizando custos e aumentando a produtividade
do trabalho. Para tanto, uma srie de medidas foram tomadas por parte das empresas, entre estas, a reduo do nvel de empregos, terceirizao, subcontratao,
instituio de remunerao varivel, jornada varivel, alm da intensa utilizao
do trabalho informal.
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de crise econmica. Em outras palavras, uma reforma deste tipo na legislao trabalhista apenas intensificaria a transferncia aos trabalhadores dos custos do ajuste da economia, necessrios na nova ordem competitiva brasileira (CARDOSO, 1999, p. 150).
A questo central a ser discutida para combater a elevada rotatividade da mo de
obra e a curta durao dos vnculos empregatcios no Brasil relacionar-se-ia ampla
liberdade que o arcabouo legal e as instituies vinculadas resciso contratual
oferecem para o empregador brasileiro demitir, em um contexto no qual os trabalhadores no conseguem reverter a liberdade nas negociaes coletivas, at mesmo
nos segmentos mais estruturados, sendo bastante raros os acordos que contemplam
alguma clusula sobre a manuteno do nvel de emprego.
Dessa forma, o problema da rotatividade tambm no deveria ser associado
aos supostos incentivos demisso que uma JT pr-trabalhador gera no mercado
de trabalho. Para esta vertente de pensamento, se trabalhadores e empresrios
convivem de forma beligerante, transferindo para a justia a soluo de seus conflitos individuais, porque o atual sistema brasileiro de relaes de trabalho
fundamentado em uma estrutura sindical que no garante a organizao dos trabalhadores nos locais de trabalho, em um aparato fiscalizador do MTE bastante
deficiente e na ausncia de garantias de emprego contra a demisso imotivada
(DIEESE, 2006, p. 26). Assim, as relaes empregatcias no local de trabalho seriam marcadas por grande grau de arbitrariedade e autoritarismo. Com a escalada
do desemprego e da insegurana do trabalho ao longo da dcada de 1990, tais
caractersticas teriam sido acentuadas, e o poder de barganha dos trabalhadores,
ainda mais reduzido, trazendo como resultado mais elevadas taxas de ilegalidade
e, por conseguinte, mais conflitos judiciais.
Cardoso (1999, p. 150) um pouco mais cauteloso nessa anlise. Segundo
o autor, o fato de o nmero de processos que entram na JT estar aumentando
pode ter vrios significados: que mais empresrios esto desrespeitando a lei; que
mais trabalhadores sentem-se lesados; que mais trabalhadores esto tornando-se
cientes de seus direitos; que mais sindicatos esto entrando com aes coletivas
na JT; entre outras razes possveis. De todo modo, a soluo em qualquer caso
no seria retirar da justia o poder de resolver os conflitos de direito, muito menos
acabar com as leis. A alternativa do contrato coletivo em detrimento da lei como
mecanismo mais legtimo para a fixao das regras da relao entre capital e trabalho no parece razovel ao autor:
(...) se concedermos que a lei estimula a ilegalidade, isto , se concedermos que os
empresrios tm poder unilateral de impor seu interesse econmico apesar e contra a
lei, temos que conceder que no h nada na contratao coletiva que estimule aes de
acordo com o contrato, muito menos a cooperao. Em situaes de mercado desfavorveis (...) os empresrios continuaro incentivados a burlar as clusulas do contrato
simplesmente porque tm poder unilateral para faz-lo (CARDOSO, 1999, p. 156).
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Alm disso:
(...) se, na situao original, no momento do contrato, os trabalhadores no tiverem
garantias legais que estabeleam um mnimo de equidade de poder em relao aos
empregadores, o contrato expressar a desigualdade de foras e ter poucas chances de
se legitimar diante dos mais fracos. A cooperao para a produtividade e a qualidade,
meta dos que querem o fim da legislao, no se efetivar (CARDOSO, 1999, p. 156).
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pagamento das empresas seria o custo total da mo de obra soma das despesas
que o empregador realiza com o pagamento dos salrios, dos benefcios e dos
encargos sociais. Assim, considerando que os salrios no Brasil so muito baixos
e o peso dos encargos sociais no custo da mo de obra no to elevado,17 temse que o custo monetrio despendido por hora trabalhada no pas relativamente pequeno. De acordo com o relatrio do Dieese (2006, p. 29), que utiliza
dados de 2004 do Bureau of Labor Statistics (EUA), o custo salarial horrio na
indstria de transformao brasileira (US$ 3,03) , de fato, bastante inferior ao
dos pases mais desenvolvidos (US$ 23,17, nos Estados Unidos; US$ 32,53,
na Alemanha; US$ 20,48, na Itlia; e US$ 17,10, na Espanha, por exemplo) e
tambm inferior ao dos chamados Tigres Asiticos (US$ 5,51, em Hong Kong,
US$ 7,45, em Cingapura e US$ 5,97, em Taiwan).
Portanto, os encargos sociais no deveriam ser colocados como responsveis
pela elevao do custo da mo de obra ao ponto de coloc-lo como um fator
desfavorvel para o pas no comrcio internacional, reduzindo suas condies de
competitividade. Alm disso, este seria apenas um dos elementos determinantes
da competitividade internacional, cuja importncia no deve ser superestimada.
Para esta vertente de pensamento, existe uma srie de outros elementos de polticas
econmica, industrial, tecnolgica, de infraestrutura, entre outras, que podem ser
mobilizados para elevar a produtividade dos produtos brasileiros, sem que tal elevao tenha como contrapartida a reduo ou a eliminao de direitos trabalhistas.
Por sua vez, essa corrente de pensamento no despreza o fato de que o interesse em reduzir o custo do trabalho pode estar associado tentativa de proteger a
pequena e mdia empresa brasileira da concorrncia estrangeira e, at mesmo, das
grandes empresas instaladas no pas; afinal, sabe-se que o financiamento com base
na folha de pagamentos penaliza as empresas intensivas em mo de obra. No nega,
tambm, que uma proposta de reduo dos encargos sociais poderia, ainda que com
eficcia bastante questionvel, ser tambm uma medida para estimular a formalizao ainda que a origem da informalidade esteja muito mais associada a aspectos
estruturais do mercado de trabalho e ao baixo custo da ilegalidade.
Nesses casos, os autores defendem que necessrio que a proposta de reduo
dos encargos concentre-se em reduzir ou eliminar apenas os itens que constituem
realmente encargos trabalhistas,18 e no direitos dos trabalhadores. Alm disso,
17. Como j mencionado, o clculo do peso dos encargos sociais no Brasil bastante controverso. Se, para os autores que
defendem a flexibilizao das relaes de trabalho, este se situa em torno de 100%, para os que so contrrios ideia
da flexibilizao, o peso dos encargos de aproximadamente 20% do custo da mo de obra, menor do que na Itlia, na
Blgica, na Frana e na Espanha, e no mesmo patamar da Alemanha, dos Estados Unidos, de Portugal e da Grcia (SANTOS, 1995, p.14). As diferenas justificam-se pelos diferentes conceitos que utilizam para definir salrio e encargos sociais.
18. Conforme mencionado na nota 15, tais autores consideram encargos trabalhistas as contribuies sociais incidentes sobre a folha de pagamentos pagas pelas empresas que no se revertem em benefcio direto e integral do trabalhador. So estes: contribuio ao INSS; salrio-educao; seguro de acidentes do trabalho e contribuies repassadas
ao Sesi/SESC/Senai/SENAC/Incra/Sebrae.
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Uma viso de conjunto do mercado de trabalho nos 20 anos de vigncia da atual CF mostra que este se ampliou consideravelmente. Em 1988, a Populao
Economicamente Ativa (PEA) era, segundo a Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD), de 61 milhes de trabalhadores,19 tendo alcanado 93,8
milhes, em 1997, uma variao de 53,7%, produto, por sua vez, de um aumento
de 48,3% da Populao em Idade Ativa (PIA) e de um aumento de 2,1 pontos
percentuais (p.p.) na taxa de participao das pessoas no mercado de trabalho,
que passou de 56,8% para 58,9% nesse perodo.
19. Esse nmero no considera a PEA rural da regio Norte, rea no coberta pela PNAD naquela poca.
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O cenrio econmico deste subperodo foi dominado, no seu incio, pelas medidas adotadas pelo governo Collor e, no seu final, no governo Itamar, pela implantao do Plano Real que conseguiu, finalmente, colocar a inflao sob controle.
As medidas do governo Collor podem ser dividas em dois blocos: o primeiro
englobando as relativas ao seu plano de estabilizao monetria; e o segundo, o
conjunto de aes voltadas para a liberalizao comercial externa. Os equvocos
da sua proposta de estabilizao podem ser facilmente avaliados pelos resultados
obtidos. A evoluo da economia no perodo 1990-1992 foi desastrosa: alm de
entregar para seu sucessor uma inflao mensal superior a 20%, suas polticas
conduziram a uma queda acumulada de 3,8% do produto interno bruto (PIB)
no trinio. Alm disso, no plano administrativo, suas iniciativas de reforma e
enxugamento da mquina do Estado produziram uma enorme desarticulao dos
processos de governo, comprometendo a j duvidosa eficcia da ao pblica.
Quanto abertura comercial, a rapidez do processo e a ausncia de polticas de
apoio reestruturao das empresas, combinadas com o carter recessivo das suas
medidas de estabilizao, acarretaram progressivamente a inviabilizao de inmeros negcios que no conseguiram adaptar-se ao contexto mais competitivo.
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J o governo Itamar (1992-1994) optou por uma estratgia de adaptao paulatina dos agentes a um cenrio de estabilizao dos preos, consolidada com a mudana
do padro monetrio no incio do ltimo semestre da sua gesto. Tendo conseguido
uma recuperao do nvel de atividades j em 1993, o aumento da renda proporcionado pela estabilizao da moeda conduziu a um aumento significativo do PIB em
1994,22 com consequncias positivas para o mercado de trabalho, as quais, contudo,
no foram suficientes para contrabalanar a deteriorao dos anos anteriores.
No seu conjunto, tal perodo23 assistiu a um brutal aumento da desocupao, com o nmero de ocupados crescendo escassos 8,8% 1,4% ao ano (a.a), em
mdia , enquanto o contingente de desocupados quase dobrava, aumentando
91,4% um aumento mdio anual de 11,4%. Com isso, a taxa de desocupao
aumentou mais de 70%, tendo passado de 2,2% para 3,8%.
A incapacidade de a economia absorver o aumento da PEA ocasionou, alm
da elevao da desocupao, uma deteriorao acentuada da qualidade dos vnculos de trabalho. A participao dos trabalhadores com carteira assinada caiu 6,9
p.p., queda esta apenas parcialmente compensada pelo aumento da participao
dos servidores pblicos24 (2,3 p.p.), com a participao de trabalhadores por conta prpria e assalariados sem carteira assinada crescendo 1,8 p.p., e a de trabalhadores no remunerados 2,2 p.p.
Na contramo desses movimentos da ocupao, os indicadores de renda
evoluram favoravelmente, com os rendimentos mdios reais crescendo 18% no
subperodo, o equivalente a 2,8% a.a. Este resultado se deveu basicamente aos aumentos verificados no governo Itamar, em particular os decorrentes da estabilizao monetria.25 A desigualdade de rendimentos do trabalho tambm melhorou,
a despeito de ligeiros retrocessos pontuais havidos no perodo.
A presso pelo caminho da flexibilizao, entretanto, foi muito mais forte desde ento. A tese sobre a necessidade de reduzir os custos trabalhistas para enfrentar
o acirramento da concorrncia internacional ganhou espao na sociedade, e o Poder
Executivo federal liderou diversas tentativas de flexibilizar a legislao trabalhista. Diante do contexto desfavorvel regulao pblica do trabalho, as lideranas
polticas mais esquerda passaram a adotar uma estratgia defensiva, apegada aos
avanos conquistados na Assembleia Constituinte, evitando retrocessos.
No incio do governo Collor, o Poder Executivo tentou emplacar a Reforma
Trabalhista por meio do Projeto de Lei (PL) no 821/1991, enviado ao Congresso
Nacional e desmembrado em dois PLs distintos, de nos 1.231/1991 e 1.232/1991.
22. O crescimento do PIB foi de 4,7%, em 1993, e 5,3%, em 1994.
23. Como em 1994 a PNAD no foi realizada, os nmeros considerados para aquele ano so produto de interpolao linear.
24. Estima-se que parte desse crescimento seja resultante das determinaes constitucionais que levaram os governos
substituio de servidores com contratos celetistas pelo enquadramento no Regime Jurdico nico.
25. Ver nota 3.
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Estes tratavam, respectivamente, da organizao sindical e da negociao coletiva, sendo centrais a inteno de aumentar o controle do Poder Executivo sobre
os sindicatos em total desacordo com a consagrao do princpio da liberdade
sindical, previsto na Constituio e substituir o contrato individual de trabalho
por um contrato coletivo flexibilizado, negociado exclusivamente por empresa.
O contexto poltico, contudo, no foi favorvel ao presidente Collor, e a resistncia aos projetos de lei no Congresso Nacional foi forte. O embate entre o governo
e a Comisso do Trabalho, Administrao e Servio Pblico da Cmara Federal,
na poca constituda majoritariamente por parlamentares de esquerda e/ou ligados ao sindicalismo, inviabilizou a aprovao da pretendida Reforma Trabalhista.
Por sua vez, os parlamentares desta comisso, quando intentavam aproveitar o ensejo para tentar regulamentar alguns direitos previstos na Constituio, tambm
no foram capazes de aprovar, em plenrio, seus substitutivos aos projetos de lei.
Com o jogo de coalizes mais complexo, permaneceu o aparato normativo criado
pela Constituinte. Diante da paralisia decisria, foi criado pelo governo Collor uma
Comisso de Modernizao da Legislao do Trabalho, que objetivava retomar as
propostas contidas no PL. Esta, entretanto, s conseguiu concluir seus trabalhos
aps o impeachment do presidente.
Com a posse do ento presidente Itamar Franco, o novo ministro do Trabalho,
Walter Barelli, trouxe para o governo sua inteno de promover um amplo
debate nacional sobre o contrato coletivo e as relaes de trabalho no pas.
A ideia de envolver a participao das entidades mais interessadas em uma soluo
negociada para a Reforma Trabalhista foi materializada no Frum Nacional sobre
Contrato Coletivo e Relaes de Trabalho no Brasil, realizado entre setembro e
dezembro de 1993. As dificuldades em promover a negociao e a identificao
de consensos, entretanto, foram grandes. Viabilizar tal reforma, neste contexto,
dependeria de grande poder de arbitragem do Poder Executivo, o que no ocorreu. Ainda assim, mesmo que o frum no tenha produzido muitos resultados
prticos, foi certamente uma importante experincia democrtica no aperfeioamento do processo decisrio que envolve as polticas pblicas de trabalho.
As principais diretrizes apontadas pelo Frum Nacional sobre Contrato Coletivo e Relaes de Trabalho no Brasil foram:
manuteno da competncia da JT para julgamento de dissdios coletivos de natureza jurdica e sua extenso ao setor pblico;
120
adoo dos princpios de plena liberdade sindical e de direito de representao dos trabalhadores no local de trabalho;
Tal perodo se caracteriza, do ponto de vista da poltica econmica, pela adoo inicial
de uma estratgia de consolidao da estabilidade monetria, por meio do recurso
a uma taxa cambial sobrevalorizada e, aps a verificao da sua insustentabilidade,
121
pela opo por cmbio flutuante combinado com um regime de metas de inflao.
A sobrevalorizao do cmbio, no contexto do processo de abertura, alm de prejudicar a produo domstica, conduziu ao gerar dficits comerciais crescentes
necessidade de manter-se uma taxa de juros elevada,26 o que, por sua vez, ampliou ainda mais os obstculos ao desenvolvimento do nvel de atividades.
A adoo do cmbio flutuante no incio de 1999 revelou um novo horizonte
para o crescimento da economia ocorrer de forma sustentada. Contudo, a vulnerabilidade externa ainda remanescente mais a insuficiente oferta energtica
(apago) abortou a trajetria de desenvolvimento esboada em 2000. Por sua
vez, as fortes oscilaes cambiais e a inflao verificada em 2002 fizeram que o
crescimento nesse ltimo ano do perodo tambm fosse baixo.
O resultado das opes de poltica, feitas na sequncia da Reforma
Monetria e sustentadas ao longo de quatro anos, no poderia ser outro que
no a fragilizao da economia e um baixo crescimento, que se prolongaram por
muito tempo aps a mudana do regime cambial, ocorrida no incio de 1999.
Uma taxa mdia anual de aumento do PIB da ordem de 2,3%, verificada nos
oito anos do perodo, iria fazer que o mercado de trabalho continuasse sob o
efeito do processo de deteriorao iniciado no governo Collor. Aos impactos
deste desempenho do nvel de atividades sobre a ocupao, somaram-se as consequncias de um processo acelerado de reestruturao das empresas, pressionadas pela necessidade de atualizaes tecnolgica e gerencial que as permitisse
acompanhar os novos requerimentos de competitividade tanto internos como
externos decorrentes da abertura comercial e do cmbio sobrevalorizado.
Esse quadro extremamente adverso para o mercado de trabalho resultou
em um aumento anual mdio da ocupao, no perodo, de 2%, insuficiente para
acompanhar o aumento observado na PEA, de 2,4% a.a. O resultado teria de ser
o aumento da desocupao, aprofundando ainda mais as dimenses negativas do
subperodo anterior: o contingente de desocupados foi acrescido de cerca de 3,5
milhes de pessoas aumento de 79,3% , fazendo-o novamente quase dobrar
de tamanho, com a taxa de desocupao atingindo 5,6% aumento de 1,8 p.p.
Por sua vez, a questo da informalidade adquire novos contornos. Embora o
nmero de assalariados sem carteira continue a aumentar, ampliando inclusive
sua participao no total dos trabalhadores ocupados (1,6 p.p.), esta ampliao
acompanhada de perto pela verificada parcela dos trabalhadores com carteira assinada, que aumenta 1,3 p.p. Alm disso, o aumento da participao dos diferentes
tipos de vnculos ocupacionais s possvel em funo da expressiva queda observada no contingente de trabalhadores no remunerados, caracterizando uma
melhoria geral das formas de insero no mercado de trabalho.
26. Para estimular a entrada de capitais, necessria cobertura dos dficits em transaes correntes.
122
No entanto, tais resultados relativos ao pas como um todo mascaram a existncia de diferentes realidades, devendo-se destacar o panorama observado nas regies
metropolitanas.27 Nestas, a informalidade aumentou, tanto pela queda nas participaes
dos servidores pblicos (-1,1 p.p.) e dos trabalhadores com carteira assinada (-3,8 p.p.),
quanto pelo aumento significativo verificado nas parcelas de trabalhadores por conta
prpria (1,1 p.p.) e assalariados sem carteira (4,2 p.p.). Ou seja, para que os resultados do
conjunto do pas fossem os citados, o desempenho extremamente negativo das regies
metropolitanas que responde por cerca de um tero da PEA total teve de ser compensado por uma trajetria claramente positiva de formalizao das relaes de trabalho
nas reas no metropolitanas como um todo.
Quanto aos rendimentos mdios reais, sua evoluo, que tinha se beneficiado
do processo de estabilizao monetria e da acelerao do crescimento ocorrido logo
aps, sofreu uma inflexo, passando a exibir uma tendncia de queda que se estendeu pelo restante do subperodo, resultando em uma queda acumulada de 4,1%.
A desigualdade, por sua vez, continuou a diminuir, embora de forma muito lenta,
com o ndice de Gini caindo trs centsimos entre 1994 e 2002.
No governo FHC, o dilogo institucional sobre a Reforma Trabalhista iniciado no governo Itamar foi abandonado. Uma srie de projetos de lei, decretos, portarias e, principalmente, medidas provisrias foi apresentada pelo Poder Executivo,
propondo alteraes na legislao trabalhista sem discusso prvia com os principais
atores sociais. A estratgia foi atuar pelas linhas de menor resistncia, por meio de
uma srie de modificaes pontuais na legislao. Na verdade, tais iniciativas no
chegaram a alterar de maneira significativa os fundamentos da organizao sindical,
da negociao coletiva ou dos direitos individuais. Ou seja, o direito constitucional
trabalhista permaneceu praticamente inalterado durante todo este perodo. Apesar
disto, as mudanas no foram incuas e significaram uma clara opo do governo
pela via da flexibilizao das relaes de trabalho, aumentando o poder discricionrio dos empresrios sobre as condies de utilizao da mo de obra.
No incio do referido governo, o debate da poltica trabalhista foi submetido
aos ditames da poltica econmica de estabilizao monetria. Nesta fase de consolidao do Plano Real, a ideia era conter as demandas salariais e minar a presso
sindical. A primeira iniciativa na rea de trabalho, diretamente vinculada ao Plano Real, foi a MP no 1.053/1995, que eliminou a poltica de reajuste salarial do
Estado e proibiu a adoo de clusulas de reajuste ou correo salarial automtica
vinculada a ndice de preos ou aumentos a ttulo de produtividade, a no ser
quando estas estivessem amparadas em indicadores objetivos, aferidos por empresa (BRASIL, 1995a). A inteno era induzir livre negociao sem garantir um
27. Na PNAD, so consideradas regies metropolitanas as de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, do Rio de Janeiro, de
Belo Horizonte, de So Paulo, de Curitiba e de Porto Alegre.
123
ordenamento normativo que fortalecesse a atuao dos sindicatos dos trabalhadores nas negociaes. Ao contrrio, o governo federal, em resposta greve dos petroleiros de 1995, editou o Decreto no 1.480/1995, que previu restries e sanes
para servidores grevistas, determinando, at mesmo, a exonerao ou a dispensa
de servidores contrariando o fundamento do direito de greve e trabalhou para
a aprovao da Lei no 1.802/1996, que responsabilizou integralmente o sindicato
por greve em atividades consideradas essenciais o que contraria o preceito constitucional que assegura aos trabalhadores em geral a autonomia para decidirem
sobre a oportunidade da greve. Alm disso, naquele momento, a atuao da JT foi
ao encontro das medidas do Poder Executivo, declarando a abusividade da greve e
estipulando multas dirias elevadas ao sindicato que no cumprisse ordem judicial
de atendimento s necessidades urgentes da comunidade.
Outra medida do governo FHC que alterou significativamente as condies
de remunerao da mo de obra no pas diz respeito regulamentao da PLR,
que ocorreu por meio de sistemticas reedies da MP no 794/1994, at sua converso na Lei no 10.101/2000. Conforme notar-se- adiante, a PLR contribuiu
significativamente para a flexibilizao salarial, alm de explicitar a inteno do
governo FHC em fortalecer as negociaes no nvel da empresa, esvaziando as
negociaes coletivas gerais por categoria. Nesse sentido, pode-se firmar que a
regulamentao da PLR tambm fez parte da estratgia de inibir reajustes salariais que pudessem comprometer, na viso do governo, o plano de estabilizao,
permitindo, ao mesmo tempo, uma margem de manobra para as empresas atenderem s reivindicaes dos trabalhadores (KREIN, 2001, p. 117).
A denncia da Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho
(OIT), em novembro de 1996, foi tambm emblemtica da ao do governo no
perodo. Tal conveno, que estabelece normas restritivas dispensa imotivada,
havia sido ratificada pelo pas em janeiro de 1995 e promulgada por meio do
Decreto no 1.855, de abril de 1996. Aps alguns meses de vigncia, o governo
FHC resolveu denunci-la, justificando que sua ratificao seria incompatvel
com o novo contexto de globalizao econmica. Na prtica, a inteno foi inibir o recurso a este expediente legal na ocasio de eventuais demisses em massa,
motivadas pela gesto da poltica econmica em empresas privadas ou estatais
em processo de privatizao , e, tambm, na eventualidade de quebra da estabilidade dos servidores pblicos.
Alis, no que diz respeito s relaes de trabalho na administrao pblica,
a Proposta de Emenda Constituio (PEC) no 173 foi encaminhada ao Congresso Nacional logo no incio do governo FHC, em 1995, tendo sido aprovada
em 4 de junho de 1998 (EC no 19/1998). Seu objetivo era possibilitar a contratao de servidores pblicos pelo regime da CLT, sem direito estabilidade e
124
125
126
constitucionalmente assegurado justia e, por isso, suscitou grande controvrsia jurdica. Alm disso, o resultado da conciliao tinha carter extrajudicial, impossibilitando que o reclamante recorresse justia sobre qualquer clusula que no tivesse sido
ressalvada no acordo, uma vez que a conciliao quita o contrato.
Segundo Krein (2007, p. 84-88), as CCPs tiveram rpida propagao nos
primeiros anos. Entretanto, inmeras denncias revelaram que estas propiciavam
acordos esprios sobre direitos lquidos e certos e verbas rescisrias. O MTE, por
meio das Portarias no 264/2002 e no 329/2002, tentou disciplinar o funcionamento das CCPs, estabelecendo algumas regras e a possibilidade dos auditores
fiscais fiscalizarem os acordos conciliados. difcil afirmar que esta nova postura
do MTE surtiu efeitos, uma vez que a estrutura da fiscalizao insuficiente para
garantir o cumprimento bsico da lei, alm de no ter sido previstas penalidades
para os que desobedecessem as normas. Mas o fato que aps as inmeras denncias e controvrsias jurdicas a respeito das CCPs, estas foram inibidas e os
sindicatos passaram a ter uma postura mais firme, de no barganharem direitos
lquidos e certos. Segundo Krein e Teixeira (2003), o nmero de acordos tornouse insignificante, no compensando a manuteno da instituio. Com os mesmos objetivos, o PL no 4.693/1998, convertido na Lei no 9.957/2000, instituiu o
procedimento sumarssimo para pequenos litgios trabalhistas para dissdio individual com valor abaixo de 40 vezes o valor do salrio mnimo. A partir de ento,
para tais casos, as demandas devem ser instrudas e julgadas em audincia nica,
em primeira instncia, o que gerou questionamentos constitucionais.
Afora essas medidas, o Poder Executivo encaminhou tambm o PL
no 4.302/1998, que objetivava facilitar a terceirizao de mo de obra em qualquer atividade fim ou meio e em carter permanente, alm de estender o prazo de vigncia
do contrato temporrio para seis meses, prorrogvel por mais trs meses em acordo ou
conveno coletiva. Este PL continua em tramitao no Congresso Nacional.30
Algumas propostas mais abrangentes de reforma do sistema de relaes de trabalho foram reunidas, tambm, no chamado Pacote Trabalhista de 1998, tais como:
a tentativa de por fim unicidade sindical, restringir o direito de greve, substituir a
contribuio sindical obrigatria pela contribuio negocial, extinguir a figura do juiz
classista, alm de rever o poder normativo da JT e estimular a negociao direta
entre as partes, preferencialmente no mbito da empresa. A base destas proposies
estava expressa na PEC no 623/1998. Apesar de defender a liberdade sindical, esta no
tratava da legislao de sustento da liberdade sindical, como o direito de greve, a organizao no local de trabalho, o acesso s informaes da empresa, a estabilidade dos
dirigentes sindicais e o combate a prticas antissindicais. Ao contrrio, as propostas
30. O presidente Lula, em 2003, encaminhou a Mensagem Presidencial no 389/2003, solicitando sua retirada, mas esta
mensagem no foi at hoje apreciada.
127
sobre os temas apostavam na descentralizao das negociaes coletivas e no fortalecimento das relaes diretas entre empregados e empregadores no interior da empresa,
quando no restringiam a participao sindical na negociao coletiva.
Em janeiro de 1999, foi criada a Frente Parlamentar de Entidades Sindicais
em Defesa da Organizao Sindical e do Emprego, para forar a retirada da PEC
no 623/1998. Tal reao, aliada ao momento de crise cambial, fez o governo recuar
momentaneamente e admitir a necessidade de dilogo para encaminhar a Reforma
Trabalhista. Alm disso, o inexpressivo impacto das medidas at ento adotadas
sobre o comportamento do emprego e a desvalorizao do real, amenizou em parte
a presso sobre os custos das empresas, diminuiram a atratividade dos argumentos
que consideravam o custo do trabalho como fator de inibio da competitividade.
Ainda assim, no segundo governo FHC, houve uma tentativa de flexibilizao global das relaes de trabalho. O PL no 5.483/2001, encaminhado pelo
Poder Executivo em regime de urgncia para o Congresso Nacional, estabelecia
que as condies de trabalho ajustadas mediante conveno ou acordo coletivo
prevaleceriam sobre o disposto em lei, desde que no contrariassem a CF/88 e
as normas de segurana e sade do trabalho. Ou seja, pretendia-se levar a cabo
a ideia da prevalncia do negociado sobre o legislado, contornando, assim, as resistncias em alterar formalmente os direitos previstos na CLT e na Constituio, e
tornando possvel negociar as condies de exerccio destes direitos. Se aprovada,
esta legislao representaria uma verdadeira Reforma Trabalhista, pois permitiria
um rebaixamento, via negociao coletiva, dos direitos inscritos e regulamentados
em lei. Aps aprovao deste projeto na Cmara dos Deputados, entretanto, os
partidos de oposio conseguiram protelar sua apreciao pelo Senado Federal,
que em 2003 votou favoravelmente retirada de tramitao deste PL aps a solicitao do presidente Lula em mensagem da Presidncia da Repblica. Podem-se
citar ainda outras medidas importantes desse perodo:
128
Alm das mudanas em termos de normas, cabe destacar que a capacidade do Estado em faz-las cumprir tambm variou durante o perodo. Sob o
pretexto de promover a negociao coletiva como forma de consolidar a modernizao das relaes de trabalho, a Portaria no 865/1995 (BRASIL, 1995b)
determinou que em caso de incompatibilidade entre a legislao e as clusulas
referentes s condies de trabalho pactuadas em acordo ou conveno coletiva, o fiscal do trabalho no poderia intervir diretamente autuando a empresa, e
sim comunicar o fato chefia imediata, que submeteria a questo considerao da autoridade regional, permanecendo a cargo desta encaminhar denncia
Procuradoria Regional do Trabalho (PRT). Com o trmite burocrtico, ficou
clara a lgica de viabilizar mecanismos de fortalecimento da negociao direta
e da soluo privada dos conflitos trabalhistas, em detrimento da regulao
pblica do trabalho. Por fim, o Decreto no 1.572/1995 instituiu a mediao e
a arbitragem, diluindo os aspectos repressivos da atividade de fiscalizao em
prol de uma atuao conciliatria ou orientadora. No mbito do MTE, a partir de 1999, foi instituda a possibilidade de mesa de entendimento, que, sob a
direo do auditor, abre a possibilidade de prorrogao de prazo para cumprimento de itens que foram constatados em fiscalizao, mediante concordncia
do sindicato dos empregados da categoria.
Importa mencionar, entretanto, que iniciativas tmidas no sentido de recuperar o sistema de fiscalizao ocorreram, principalmente a partir de 1996.
Em um contexto de elevao brutal do endividamento do Estado, esforos
foram direcionados para o aprimoramento da mquina de arrecadao de
impostos. A partir de ento, h uma lenta retomada do sistema de fiscalizao, com a contratao de novos auditores fiscais, aps anos de reduo do
contingente de auditores.
Em 1999, houve uma reorganizao no sistema de carreira dos auditores fiscais do trabalho, valorizando o profissional e adotando-se metas de produtividade
vinculadas ao volume de arrecadao do FGTS, ao nmero de formalizao de
contratos de trabalho via ao fiscal e quantidade de empregados fiscalizados,
tendncia que se exacerbou aps 2003. Entretanto, como os incentivos foram
criados para atender a preocupaes fiscais, questes como sade e segurana
do trabalhador no receberam muita ateno. Segundo documento do MTE, de
2004 (apud CARDOSO; LAGE, 2005, p. 470),
129
(...) a partir de 1996, as metas de arrecadao passaram a ser definidas pelo Ministrio da Fazenda, no mbito do plano de metas do governo federal, sendo parte do
esforo fiscal da administrao pblica (...). Desde ento, este passou a ser o foco
central da inspeo do trabalho no Brasil.
Nesse sentido, o incremento da fiscalizao gerou um movimento com resultados contraditrios, na perspectiva analisada neste estudo, pois elevou a formalizao do vnculo de emprego, o que joga contra a lgica da flexibilizao, garantindo,
teoricamente, uma proteo maior ao empregado. Segundo os dados disponveis
no site do MTE, o nmero de trabalhadores formalizados por ao fiscal mais que
dobrou entre 1996 e 2002, passando de 268.558 para 555.454 pessoas.
Terceiro perodo (2003-2008)
Apesar das polticas monetria e fiscal restritivas, particularmente as aplicadas no incio de 2003, o objetivo de uma retomada sustentada do crescimento passou a mostrar resultados em 2004. Embora com o Banco Central do Brasil (Bacen) atuando de
forma bastante conservadora e a poltica fiscal privilegiando a obteno de supervits
primrios superiores a 4% do PIB, a economia passou a exibir taxas de crescimento
relativamente elevadas quando comparadas com o desempenho do perodo anterior.
Beneficiado por uma situao de comrcio e fluxo internacional de capitais
bastante favorvel, o pas exibiu supervits na balana de transaes correntes, o
que permitiu um processo de acmulo de divisas quase impensvel at poucos
anos antes. Associado aos resultados fiscais e monetrios alcanados, este desempenho das contas externas ajudou a criar um clima de crescente otimismo, propcio retomada dos investimentos e ao aumento do consumo interno, apoiados,
ambos, em uma expanso sem precedentes do volume de crdito no pas.
O crescimento acumulado do PIB nos seis anos desse perodo, de 27,4%,
trouxe como seria de se esperar consequncias positivas para o mercado de
trabalho. O aumento da ocupao verificado at 2007, de 2,8% a. a., em mdia,
superou o aumento da PEA, de 2,5% anuais. Com isso, o contingente de pessoas desocupadas diminuiu em cerca de 100 mil trabalhadores, uma situao
diametralmente oposta observada nos dois perodos anteriores, quando mais
de 6,3 milhes de trabalhadores passaram a viver em tal situao. Em correspondncia com estes sucessos, a taxa de desocupao passou a mostrar uma
tendncia de queda, chegando a 5,1% em 2007.
No que diz respeito questo da informalidade dos vnculos de trabalho, os resultados do perodo foram inequivocamente favorveis, se considerada, de certa forma,
a evoluo do nmero de servidores pblicos e trabalhadores com carteira assinada, cuja
participao conjunta aumentou 4,7 p.p. e, de outra, a queda verificada na participao
dos trabalhadores por conta prpria (-1,1 p.p.), no remunerados (-1,6 p.p.) e assalariados
130
sem carteira de trabalho assinada (-1,6 p.p.). Esta evoluo estendeu-se s regies metropolitanas, que mostraram crescimento na participao dos trabalhadores com carteira
(3,7 p.p.) e quedas generalizadas nas modalidades informais de insero ocupacional.
Tambm os rendimentos passaram a mostrar uma evoluo sintonizada com
o desempenho observado nos demais indicadores do mercado de trabalho, crescendo a uma taxa mdia anual de 1,8% at 2007, esta negativamente influenciada
pela queda havida em 2003, primeiro ano do perodo. A trajetria dos rendimentos foi acompanhada pela continuidade da melhoria da situao de desigualdade.
Embora no dispondo dos dados da PNAD relativos a 2008, pode-se afirmar, com alguma segurana tomando-se por base os resultados da Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE)31 , que o quadro de recuperao do mercado de trabalho no teve alteraes mais significativas nesse ltimo ano do perodo.
O governo Lula no tomou uma posio clara sobre a Reforma Trabalhista, manifestando por diversas vezes sinalizaes contraditrias. Algumas medidas
pontuais reverteram a tendncia de flexibilizao, outras reforaram a tendncia
flexibilizadora da dcada de 1990.
No incio deste governo, a principal novidade foi a instituio do Frum Nacional do Trabalho, no mbito do MTE, cujo objetivo era reunir os principais atores nacionais interessados na Reforma Trabalhista para identificar consensos e propor uma reforma com maiores chances de ser aprovada. Neste frum, ocorreu uma
separao entre as reformas sindical e trabalhista, das quais a primeira foi priorizada.
Partia-se do princpio de que o fortalecimento da representao sindical, cuja estrutura tendia a se fragmentar cada vez mais, era condio necessria para uma reviso
das normas trabalhistas que ofertasse mais espao para a negociao direta.
Nesse sentido, o governo solicitou ao Congresso Nacional a retirada de
tramitao dos PLs no 5.483/2001, que previa a introduo de um sistema em
que prevaleceria o negociado sobre o legislado, e no 4.308/1998, que objetivava
facilitar a terceirizao de mo de obra em qualquer atividade meio ou fim ,
dos quais o primeiro foi arquivado em 2003. O governo Lula revogou, ainda, as
vantagens fiscais do contrato por prazo determinado e a Portaria no 865/1995,
que estabelecia limites fiscalizao dos auditores fiscais das normas constantes
nos convnios coletivos Portaria no 143/2004.
Dos trabalhos do frum, concretizou-se uma PEC enviada ao Congresso
Nacional em 2005 e um PL que versava sobre o modelo de organizao sindical,
negociao coletiva e formas de soluo dos conflitos.32 Contudo, os pretensos
31. A PME/IBGE cobre as seis maiores regies metropolitanas do pas: Recife, Salvador, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, So Paulo e Porto Alegre.
32. Para apresentao dos principais pontos das propostas, ver captulo Trabalho e Renda, de Ipea (2005, p. 115-117).
131
132
8.000
700.000
7.000
600.000
6.000
500.000
5.000
400.000
4.000
300.000
3.000
200.000
2.000
100.000
1.000
n de fiscais
0
1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
34. Para discusso mais completa das consequncias do trabalho mediante PJs prestadoras de servios na regulao
do trabalho, ver Campos (2008, p. 38-42). Para descrio da polmica em torno do veto, ver captulo de Trabalho e
Renda, de Ipea (2007, p. 142-143).
35. A esse respeito, ver captulo de Trabalho e Renda, de Ipea (2008, p. 159-160, 173-180).
133
O balano do governo Lula , portanto, ambguo. O crescimento econmico, acompanhado da gerao de postos de trabalho e formalizao dos empregos,
sem dvida contribuiu para diminuir a presso do movimento de flexibilizao
do trabalho. Ao mesmo tempo, o governo no conseguiu produzir uma reformulao abrangente da estrutura sindical, e praticamente retirou este assunto da sua
agenda. As medidas pontuais revelam uma oscilao entre flexibilizao e medidas de reforo regulao pblica; porm, com exceo da poltica de valorizao
do salrio mnimo, no h nenhuma medida de maior impacto.
3.3 Regulao constitucional e flexibilizao das normas sobre contratao,
jornada de trabalho e salrios
A liberdade para contratar e demitir historicamente favoreceu o ajuste do contingente de empregados por parte das empresas. Dada a fraca presena dos sindicatos
no local de trabalho, sempre houve grande discricionariedade das gerncias no cotidiano de trabalho, em particular, nas decises sobre demisses. Um sinal disto
a raridade de acordos prevendo limites ao nmero de demisses sem justa causa ou
assegurando estabilidade no emprego. A CLT, por sua vez, permitiu desde o incio
que, durante o perodo de experincia originalmente de um ano 36, o empregado
poderia ser demitido sem necessidade de pagamento de indenizao. Especificava,
no entanto, que, aps este prazo, a demisso sem justa causa seria acompanhada de
indenizao proporcional ao tempo de servio, e que, decorridos dez anos, o empregado teria direito estabilidade no emprego.
O estatuto da estabilidade por tempo de servio jamais teve revogao expressa, mas foi esvaziado a partir da Lei no 5.107/1966, que criou o FGTS. Embora se assegurasse, em tese, ao trabalhador o direito de escolha entre os dois
regimes, as empresas demitiram em massa os empregados contratados pela CLT
e ainda no estveis, condicionando, ato contnuo, a admisso de qualquer novo
empregado opo deste pelo FGTS; a partir do advento da Lei no 5.958/1973,
36. Posteriormente, o Decreto-Lei no 229, de 28 de fevereiro de 1967, estipulou que o contrato de experincia s
poderia durar 90 dias, o que vigora at hoje.
134
esta opo foi imposta em carter retroativo aos abrangidos pelo sistema da CLT
que ainda restavam.37 Portanto, por ocasio da CF/88, a indenizao por demisso sem justa causa e a estabilidade foram substitudas pelo saque dos recursos
depositados no fundo durante o perodo de emprego e pela multa de 10%.
Em paralelo, o Decreto-Lei no 229/1967 incluiu CLT a figura do contrato
por tempo determinado, limitando-o, no entanto, a casos excepcionais.38 A Lei
no 6.019/1974, por sua vez, criou a figura do contrato temporrio. Embora as
modalidades de contrato no tenham jamais suplantado o contrato por tempo
indeterminado como modalidade padro de assalariamento, abriram novas possibilidades de contratao flexvel.
Alm da flexibilidade da contratao legal, sempre houve o recurso a contrataes margem da lei, evidenciado pelo expressivo nmero de empregados
sem carteira assinada. Nesse caso, o empregador no apenas evita o pagamento de
contribuies sociais, como tambm minora o custo de demisso.
A consequncia desse arranjo foi dupla. De um mbito, favoreceu a permanncia
de altas taxas de rotatividade no emprego, que permitiam s empresas tanto garantir
a paz industrial quanto anular ganhos salariais pela substituio de trabalhadores por
outros contratados a salrios mais baixos. De outro, permitia s empresas rapidamente
ajustar tanto o tamanho quanto a distribuio das funes do seu quadro de empregados. Em suma, a regulao do trabalho pr-Constituinte no colocou restries de
monta flexibilidade do trabalho pela tica da contratao, e nem a Constituio,
nem a normatizao subsequente alteraram tal quadro. A ttulo de ilustrao, o Cadastro Geral de Empregados e Desempregados (CAGED) registrou, ao longo de 2008,
total de 16,7 milhes de admisses e 15,2 milhes de desligamentos; destes ltimos,
58% foram demisses sem justa causa, e 15%, trminos de contrato. Uma vez que o
contingente de trabalhadores formais cobertos pelo CAGED, em dezembro de 2007,
era de 29,2 milhes de trabalhadores, observa-se que mais da metade dos trabalhadores empregados com carteira assinada mudaram de emprego durante o ano, e que
cerca de trs quartos no o fizeram voluntariamente. Alm disso, 21% dos desligamentos ocorreram com menos de trs meses de emprego e 60% com menos de um ano.
No que se refere aos empregados sem carteira assinada, por sua vez, os dados indicam
que sua permanncia no posto ainda mais efmera que a dos empregados registrados.
Ainda assim, como exposto na seo anterior, houve significativa presso
para flexibilizarem-se as modalidades de contratao. No perodo ps-Constituinte, esta ocorreu por duas vias o estmulo aos contratos por tempos determinado e temporrio e a terceirizao de mo de obra.
37. A JT, por sua vez, convalidou as renncias a esse regime quando declarou os Arts. 477 e 492 da CLT no recepcionados pela CF/88, por suposta contrariedade a seu Art. 7o, III.
38. Servios cuja natureza ou transitoriedade justifiquem a predeterminao do prazo, atividades empresariais de
carter transitrio ou de contrato de experincia.
135
No que diz respeito aos contratos, a principal medida tomada nesse sentido
concerne ampliao da possibilidade de utilizao dos contratos por prazo determinado, pela Lei no 9.601, de janeiro de 1998, e regulamentada pelo Decreto no 2.490,
de fevereiro de 1998. Por meio destes instrumentos normativos, os critrios de resciso contratual e contribuies sociais foram flexibilizados, ao permitir que contratos
por prazo determinado fossem utilizados em qualquer atividade e momento, desde
que a empresa negociasse com o respectivo sindicato, no tivesse pendncias fiscais
com o Estado e aumentasse o quadro de pessoal. Para estimular sua adoo, foram
reduzidos vrios encargos sociais por 60 meses reduo em 50% das contribuies
patronais ao Sistema S, salrio educao, seguro de acidente do trabalho, reduo
da alquota de FGTS de 8% para 2%, no pagamento da multa de 40% do FGTS
no trmino do contrato de trabalho, entre outros.
Essa medida seguia a tendncia de vrios pases europeus de favorecer
empregos atpicos isto , diferente do contrato de trabalho por tempo indeterminado e em jornada integral como resposta ao desemprego. No entanto,
e apesar do estmulo da reduo de encargos, esta modalidade no se disseminou na mesma medida no Brasil. Segundo a Relao Anual de Informaes
Sociais (Rais), aps um pico de 116,6 mil contratos em 2001, o nmero permaneceu entre 30 e 45 mil contratos anuais de 2002 em diante. Os contratos
por tempo indeterminado39 representavam, ainda, perto de 98% dos empregos
formais no Brasil ao fim de 2007.
Por que os contratos atpicos no se disseminaram no Brasil, nem no perodo
de crise, nem no momento de crescimento do emprego? Krein (2007, p. 119-120)
sustenta que vrios fatores somaram-se, entre estes:
A existncia de mecanismos alternativos de reduo dos custos do trabalho, especialmente por meio da contratao sem carteira assinada micro e pequenas empresas e terceirizao mdias e grandes empresas.
Controvrsias legais a respeito das situaes em que os contratos atpicos podem ser utilizados, associadas a procedimentos de comprovao
da sua necessidade, desestimularam sua adoo por parte das empresas.
39. Incluem-se nessa categoria trabalhadores urbanos e rurais contratados via CLT por tempo indeterminado, vinculados a pessoa jurdica ou fsica, bem como os servidores pblicos. Os contratos por tempo determinado incluem no
apenas os autorizados pela Lei no 9.601/1998, mas tambm os relacionados a leis estaduais e municipais, os contratos
de safra, os temporrios, avulsos e aprendizes.
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137
138
A regulao da jornada de trabalho visa estabelecer os limites extenso do tempo de trabalho, a fim de garantir tanto a preservao da sade dos trabalhadores
como o direito a um tempo de no trabalho, disponvel ao descanso e ao lazer.
Alm disso, a reduo da jornada na medida em que no leva reduo dos
salrios na mesma proporo uma das formas de apropriao dos ganhos
de produtividade pelos trabalhadores: eleva-se o salrio por hora trabalhada e, a
princpio, amplia-se o nmero de empregos. Sendo assim, a fixao da jornada
de trabalho um aspecto central da regulao pblica, pois estabelece limites ao
controle do tempo de trabalho pelas empresas, enquanto a variao na jornada
mxima permitida afeta a remunerao deste tempo.
No obstante, as empresas buscam formas de compensar o aumento no
custo do trabalho decorrente da elevao do salrio-hora. Uma destas aumentar a intensidade do trabalho isto , exigir mais trabalho em menos tempo.
Outra reao possvel a substituio de trabalho por capital modernizao
tecnolgica. Assim, ao mesmo tempo em que a reduo da jornada de trabalho
pode propiciar a denominada partilha de trabalho (work sharing), isto , permitir que o mesmo trabalho possa agora ser realizado por mais trabalhadores,
tambm pode incentivar a reduo do tempo de trabalho necessrio. Porm,
ambas as opes esbarram em dificuldades que impedem sua generalizao,
seja por causa da resistncia dos trabalhadores intensificao do trabalho, seja
porque os investimentos necessrios a uma produo mais intensiva em capital
podem ser vultosos demais para determinadas empresas (DAL ROSSO, 1998,
p. 84). A alternativa encontrada no caso brasileiro, como veremos, foi a ampla
utilizao das horas extras e da compensao de jornada.
A Constituio, por meio do inciso XIII do Art. 7o, estipulou a jornada mxima de trabalho em 44 horas semanais e limitou a jornada diria em oito horas
e, em caso de turnos ininterruptos, seis horas. A importncia da mudana pode
ser medida pelo fato de que o padro vigente at ento jornada semanal de 48
horas e diria de oito horas havia sido fixado pelo Decreto no 21.365, em 1932,
e no teve alteraes desde ento. Alm disso, a Constituio elevou o piso para a
remunerao da hora extra de 120% para 150% do salrio-hora regular.
A reduo da jornada por intermdio da CF/88 acolheu parcialmente a reivindicao do movimento operrio, que na poca defendia a reduo da jornada para
40 horas semanais. Segundo Dal Rosso (1998, p. 66-73), a discusso deste dispositivo ocorreu na sequncia de uma greve vitoriosa dos trabalhadores metalrgicos de
So Paulo e do ABC, em 1985, ao final da qual vrios acordos de reduo de jornada foram assinados, fixando o novo limite em geral entre 43,5 e 44 horas semanais.
139
140
Brasil
reas metropolitanas
Urbano interior
Diante desse quadro, cabe questionar porque a reduo de jornada promovida pela Constituio mostrou-se limitada na prtica. Em parte, o declnio dos
salrios reais fortalece a disposio de os trabalhadores aceitarem as horas extras,
como forma de complementao salarial. Porm, do ponto de vista da empresa,
implica um custo adicional ao salrio contratual.
Da a importncia de um outro mecanismo que flexibilizou os limites jornada
de trabalho a modulao da jornada, prtica mais conhecida como banco de horas.
A lgica deste simples: basicamente consiste em trocar contrataes e demisses de
empregados por variaes no tempo de trabalho. Em momentos de reduo da demanda, permite empresa reduzir a jornada dos trabalhadores, em vez de demiti-los
e ter de arcar com o custo das indenizaes. A reduo de jornada no implica reduo
41. Dados da PED (DAL ROSSO, 1998, p. 86).
141
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A pesquisa tambm revelou que, em apenas 46% dos estabelecimentos, o acordo previa
uma jornada mxima diria, e em apenas 38%, esta era fixada em dez horas, o que evidencia que o banco de horas de fato serviu para estender a jornada de trabalho para alm
dos limites postos pela Constituio.
Como a lei no prev qualquer contrapartida para a adoo do banco de
horas, a regulamentao e as restries do seu uso dependem da organizao sindical. Onde o poder sindical mais frgil, pode prevalecer uma forma de compensao que deixa os trabalhadores absolutamente disposio da empresa.
Nas negociaes do banco de horas, chama ateno o fato de que praticamente no
existem clusulas de manuteno do nvel de emprego e, tambm, que o controle
das horas depositadas realizado pela empresa. Outro aspecto importante, e que est
ausente em grande parte dos acordos, a deciso sobre quando as horas de trabalho
depositadas sero compensadas; quando isto acontece no fim de semana ou em feriados, exime a empresa de pagar a remunerao adicional respectiva. Alm disso, a pesquisa da Fipe (ZYLBERSTAJN, 2003) evidenciou que em 77% dos casos a taxa de
compensao de uma para uma; s em uma minoria das negociaes os sindicatos
conseguiram que uma hora trabalhada fosse convertida em mais de uma hora de descanso. Assim, a maior parte dos acordos foi bastante favorvel s empresas, no sentido
de que colocou poucas limitaes gerncia na determinao do tempo de trabalho.
Em grande medida, isso se deve ao fato de que as negociaes que resultaram
na implantao do banco de horas ocorreram em momentos de retrao do emprego; foram propostas pelas empresas e aceitas pelos sindicatos como alternativa s demisses. Sinal disso que uma pesquisa do Departamento Intersindical
de Estatsticas e Estudos Socioeconmicos (Dieese) (KREIN, 2007) mostra
que o banco de horas tornou-se um tema central nas negociaes coletivas.
A participao deste tema nas negociaes subiu at 2001, quando comeou a diminuir. O instrumento utilizado em 67% dos estabelecimentos para implementar o banco de horas o acordo coletivo, isto , so negociaes descentralizadas
por empresa, predominando as empresas grandes e/ou estruturadas.
Nos anos recentes, possivelmente por causa do perodo de crescimento econmico, aumentou a incidncia, entre os sindicatos, do uso da estratgia de defender
a abolio ou a no negociao do banco de horas. O destaque na posio foi a
resoluo da Central nica dos Trabalhadores (CUT) em seu congresso de 2003,
que definiu uma campanha contra o banco de horas por ser uma medida de precarizao das condies de trabalho. Ainda no h um balano das negociaes desta
central sindical depois da mencionada resoluo; porm, os trabalhadores da Renault, filiados Fora Sindical, conseguiram recentemente acabar com o banco de
horas por meio de uma greve. Tambm merece destaque a iniciativa das centrais de
empreender ao longo de 2008 uma campanha unificada pela reduo generalizada
da jornada de trabalho para 40 horas.
143
Se o banco de horas predominantemente adotado nas grandes empresas, a compensao individual da jornada mais utilizada nas pequenas empresas, respaldada pela
Smula no 85 do TST, que permite a realizao de acordo individual entre a empresa
e o trabalhador, sem necessidade de norma coletiva o que dificulta a ao sindical.
A flexibilizao da jornada de trabalho um exemplo de como mecanismos
j existentes hora extra combinam-se com novos banco de horas para tornar incua uma medida de regulao. Alm de permitir jornadas dirias e semanais
mais prolongadas do que o limite estipulado na CF/88, a jornada flexvel tem sido,
sobretudo, uma forma de reduzir custos para as empresas, sem repasse de ganhos
de produtividade aos trabalhadores o que poderia acontecer se a modulao
fosse acompanhada da reduo da jornada de trabalho e do aumento dos nveis de
emprego e salrio. Este caso tambm ilustra como a regulao pblica via Estado
e sindicatos pode referendar a flexibilizao, conferindo maior poder s empresas
para fixar a jornada de trabalho e contornar os limites postos pela Constituio.
3.3.3 Flexibilizao e regulao da remunerao
144
A dificuldade em fazer valer o preceito constitucional depende de um mecanismo de garantia do valor real do salrio mnimo. Este foi historicamente marcado por flutuaes, com perodos de diminuio do seu valor real interrompidos
por momentos em que predominava polticas de revalorizao, conforme pode-se
observar no grfico 3. Entre os anos de 1986 e 1993, a tendncia foi de reduo
do seu valor real. De acordo com Pochmann (2005), na poca, os pisos e os reajustes estipulados pela negociao coletiva tornaram-se mais importantes para a
determinao dos salrios. A partir de 1995, o valor real do salrio mnimo voltou
a crescer, o que contribuiu para diminuir a desigualdade salarial ao aumentar a
remunerao dos segmentos com menor poder de reivindicao.
GRFICO 3
Dez./2008: R$ 415,00
250
200
Jul./1994: R$ 208,22
150
Ago./1991: R$ 130,75
100
50
1988.01
1988.07
1989.01
1989.07
1990.01
1990.07
1991.01
1991.07
1992.01
1992.07
1993.01
1993.07
1994.01
1994.07
1995.01
1995.07
1996.01
1996.07
1997.01
1997.07
1998.01
1998.07
1999.01
1999.07
2000.01
2000.07
2001.01
2001.07
2002.01
2002.07
2003.01
2003.07
2004.01
2004.07
2005.01
2005.07
2006.01
2006.07
2007.01
2007.07
2008.01
2008.07
Fonte: Ipeadata.
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147
entre os mais variados atores relevantes, o que tornou difcil a operao poltica
para acomodar todos os conflitos e as tenses. De outra, parece que esta reforma
no se mostrou to imprescindvel ao governo e aos empresrios, a ponto do tema
emergir, de fato, como uma prioridade na agenda governamental.
Na verdade, o sistema de relaes de trabalho consagrado pela CF/88 j
oferecia uma boa margem de manobra para os empregadores, sem falar que o
descumprimento da legislao j uma forma concreta e bastante utilizada de flexibilizao das normas trabalhistas. Apesar de a legislao trabalhista brasileira ser
extensa como afirmam os crticos , h uma limitao histrica dos instrumentos de representao e negociao coletiva, bem como do sistema de fiscalizao
das relaes de trabalho. Associado a tais caractersticas estruturais, o aumento do
desemprego e da precariedade das ocupaes, ao longo dos anos 1990, encarregaram-se de minar as bases de representao coletiva e puseram em xeque o poder
de barganha dos sindicatos.
A despeito das dificuldades em promover uma Reforma Trabalhista e sindical de carter mais geral, inegvel que os anos que sucederam a promulgao da
Constituio foram caracterizados por um afrouxamento das amarras que regulam a relao capital trabalho, ampliando o poder das empresas na determinao das condies de uso, contratao e remunerao do trabalho. Fato que no
significa, entretanto, que o Estado afastou-se da regulao das relaes de trabalho
no perodo ps-Constituinte. Passados estes ltimos 20 anos, pode-se dizer que o
Estado continuou a ser um espao normativo privilegiado. Na verdade, o conjunto
de medidas flexibilizadoras na rea trabalhista foram, de maneira geral, lideradas
pelo Poder Executivo federal, que as introduziu de forma pontual e gradativa,
explorando as linhas de menor resistncia a mudanas.
Isso no significa, contudo, que tais medidas passaram despercebidas. Foram diversos os embates, nos quais as resistncias no se limitaram ao mbito dos
sindicatos dos trabalhadores, estendendo-se aos sindicatos patronais, s associaes de advogados, procuradores e magistrados do trabalho, e at da burocracia
do MTE. Em regra, a fiscalizao do trabalho foi afrouxada, mas no podemos
deixar de considerar que esta foi importante contraponto em alguns momentos.
Da mesma forma, a JT, que reviu enunciados e preceitos normativos ao longo do
perodo, tambm trabalhou de forma ambgua.
Os diversos atores sociais envolvidos com a questo trabalhista atuaram em
variados momentos, ora intensificando o movimento de flexibilizao, ora fazendo
oposio a este . At mesmo entre os sindicatos dos trabalhadores, muitas divergncias foram explicitadas ao longo do processo. As correntes sindicais dividiramse, inclusive antes da Constituio, a respeito da extino da contribuio sindical compulsria e unicidade sindical. Em relao s propostas de flexibilizao,
148
as posies sindicais tambm oscilaram: alguns sindicatos que inicialmente aceitaram medidas como o banco de horas e a PLR passaram a contest-las em um
contexto de crescimento do emprego. Os representantes empresariais, por sua vez,
embora defendam o desmantelamento da estrutura corporativa e a desonerao da
folha de salrios, em diferentes momentos relutaram em abrir mo das contribuies s confederaes patronais e ao Sistema S.
Por fim, observa-se que os movimentos de flexibilizao e reforo da regulao pblica seguem a correlao de foras poltica e a conjuntura econmica.
As diferentes posies dos sucessivos governos a respeito do tema, bem como
a fora da sua base parlamentar, definiram tanto o sentido do debate quanto
o alcance das mudanas. Momentos de crise econmica tendem a ser acompanhados de presso para a flexibilizao das normas trabalhistas, ao mesmo
tempo em que perodos de crescimento do emprego favorecem a formalizao
dos vnculos e a efetividade da regulao pblica do trabalho. No momento em
que uma nova crise internacional desenvolve-se e ameaa interromper o ciclo
de crescimento da economia brasileira, grande a probabilidade de o debate em
torno da flexibilizao do trabalho ser retomado. Neste contexto, a importncia
da CF/88 como base da garantia de direitos e regulao pblica do trabalho no
pode ser subestimada.
149
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150
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DESENVOLVIMENTO RURAL
captulo 3
1 APRESENTAO
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Reforma Agrria; A Mudana de Foco das Polticas para o Mundo Rural: o Programa
Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar; Tempos Atuais e Perspectivas: a
questo agrria e expanso do agronegcio; e Consideraes Finais.
2 POLTICA AGRRIA: MANUTENO DO PADRO CONCENTRADOR E
OPORTUNIDADES PERDIDAS
Em 1997, um artigo na revista So Paulo em Perspectiva, da Fundao Sistema Estadual de Anlises de Dados (Seade),1 destacava, em epgrafe, a seguinte frase de
um documento do governo Fernando Henrique Cardoso (BRASIL, 1997, p. 17):
a histria da reforma agrria, no Brasil, uma histria de oportunidades perdidas.
Este destaque tinha sua razo de ser j que antecipava a concluso do artigo, inclusive
no que se referia ao governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC).
Este captulo traz novamente em pauta a mesma citao para antecipar sua
concluso principal, agora incluindo os dois governos de FHC e os dois perodos
governamentais do presidente Luis Incio Lula da Silva.
Para tanto, mostra que, considerando a questo da estrutura agrria no pas, pouca coisa mudou desde o perodo colonial at a Constituio de 1988 e, lamentavelmente, tambm at os tempos de hoje, posteriores promulgao da nossa Carta Magna.
3 POLTICA FUNDIRIA: DOS PRIMRDIOS A 1964
Desde o perodo colonial at o incio dos anos 1960 do sculo passado, no havia poltica
fundiria no Brasil. Enquanto outros pases, entre os quais o prprio Estados Unidos da
Amrica, resolveram de alguma forma suas questes agrrias. O Brasil permaneceu sem
enfrentar este problema, de grande importncia para seu futuro como Nao soberana,
democrtica e desenvolvida, tanto no campo social quanto no econmico. A questo da
terra chegou a ser discutida no pas por ocasio da Lei de Terras de 1850 (Lei no 601) e na
campanha abolicionista, contudo, como sabido, prevaleceram os interesses do latifndio.
A respeito do que ocorreu nos sculos XVIII e XIX, interessante destacar a
seguinte colocao extrada do documento presidencial j citado:
Ainda colnia de Portugal, o Brasil no teve os movimentos sociais que, no sculo
18, democratizaram o acesso propriedade da terra que mudaram a face da Europa.
No sculo 19, o fantasma que rondou a Europa e contribuiu para acelerar os avanos
sociais no cruzou o Oceano Atlntico, para assombrar o Brasil e sua injusta concentrao de terras. E, ao contrrio dos Estados Unidos que, no perodo da ocupao dos
territrios do nordeste e do centro-oeste, resolveram o problema do acesso terra, a
ocupao brasileira que ainda est longe de se completar continuou seguindo o velho modelo do latifndio, sob o domnio da mesma oligarquia rural (BRASIL, 1997).
1. Este item do trabalho consolida uma srie de publicaes do mesmo autor Carvalho Filho (1997) , dedicadas ao
acompanhamento e anlise da poltica agrria no Brasil. Os artigos sero citados no decorrer do texto.
157
O modelo que at hoje prevalece no meio rural aquele oriundo dos interesses do latifndio colonial, hoje modernizado chamado de forma eufmica
de agronegcio, mas, como dantes, concentrador e excludente. Foi somente no
perodo que se seguiu Segunda Guerra Mundial, em 1945, que o pas comeou
a discutir a resoluo da questo agrria, principalmente como condicionante do projeto de desenvolvimento do ento conhecido Modelo de Substituio de Importaes.
Como tambm esclarece o documento presidencial, nessa poca dezenas de
projetos de lei de reforma agrria foram apresentados ao Congresso Nacional.
Nenhum foi aprovado (BRASIL, 1997).
O fim dos anos 1950 e o incio dos anos 1960 do sculo passado foi um perodo marcado por grande crise da sociedade brasileira poltica, econmica e social.
Foi tambm poca de intensificao do debate sobre os destinos do pas, com crescente participao popular. Foi neste tempo que ocorreu o chamado debate clssico
sobre a questo agrria brasileira, com participao de vrios e importantes intelectuais vinculados s diversas foras polticas em confronto. Alberto Passos Guimares, Caio Prado Jr., Andr Gunter Frank, Igncio Rangel e Celso Furtado, entre
outros, foram alguns destes participantes. Discutiam-se a sociedade brasileira, suas
origens e caractersticas dualista ou no , bem como seu futuro e solues para
a crise. As posies em conflito eram diversas. Variavam desde a interpretao marxista ortodoxa tese sobre resqucios feudais da sociedade brasileira no campo ,
passando pela crtica a esta mesma posio, no interior da prpria esquerda, pela
posio estruturalista e pela tese da dualidade bsica (RANGEL, 1953, 1973,
1979 e 1980) , at a posio conservadora e liberal baseada na teoria neoclssica,
para a qual a reforma da estrutura agrria brasileira no tinha sentido para o Brasil
(PASTORE 1973 e 2002; ALVES, 2006, entre outros). De qualquer forma, pr
ou contra, todas as posies davam realce reforma. Assim, entre as chamadas
reformas de base ento discutidas, a reforma agrria ocupou posio proeminente,
polarizando o debate poltico e acadmico. A populao rural expressiva e predominantemente pobre, a importante participao dos produtos agrcolas na receita
de divisas, a potencialidade dos mercados rurais e a luta conflituosa pela terra
explicavam a importncia dada problemtica agrria.
No campo e nas cidades, os movimentos sociais organizavam-se e avanavam.
Especificamente no meio rural, verificava-se crescimento importante na organizao dos trabalhadores com a fundao da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG) (1963) e o ressurgimento das ligas camponesas em
1954 e sendo colocadas na ilegalidade em 1964. Alm das ligas e do crescimento
do nmero de sindicatos decorrentes da fundao da CONTAG, como esclarece
Stdile (1997, p.17), tambm atuavam as seguintes organizaes de trabalhadores da agricultura: i) Unio dos Lavradores e Trabalhadores Agrcolas do Brasil
(ULTAB) (1953-1964); ii) primeiros sindicatos de assalariados rurais, baseados na
158
legislao para trabalhadores urbanos, em Itabuna (BA), Campos (RJ), Usina Barreiros (PE) e interior de So Paulo (1954); iii) Movimento dos Agricultores Sem-Terra
(Master), no Rio Grande do Sul influenciado pelo Partido Trabalhista Brasileiro
(PTB) (1958-1963); e iv) um movimento de cunho pastoral da ala conservadora da
Igreja Catlica, criado para combater o comunismo no campo (1962-1964).
O fato que as reivindicaes dos trabalhadores do campo passaram a ecoar
por toda a Nao e incomodar as elites dominantes. Os conflitos cresceram em
nmero e violncia. Pressionado pelas foras direita e esquerda do espectro poltico, o governo, em 1962, criou a Superintendncia de Reforma Agrria (Supra),
encarregada de executar a reforma agrria. As foras esquerda, embasadas na
participao popular, predominaram. Seguiram-se a aprovao do Estatuto do
Trabalhador Rural (maro de 1963), regulando as relaes de trabalho no campo
e, em 13 de maro de 1964, a assinatura do decreto que previa a desapropriao,
para fins de reforma agrria, das terras localizadas nas faixas de 10 km ao longo
de rodovias, ferrovias e audes construdos pelo governo federal. Por fim, no dia
15 de maro do mesmo ano, o ento presidente da Repblica Joo Goulart encaminhou uma mensagem ao Congresso Nacional propondo um conjunto de
providncias consideradas indispensveis e inadiveis para atender s velhas e
justas aspiraes populares (BRASIL, 1997, p. 1), entre as quais, com realce, a
reforma agrria. Logo depois aconteceu o golpe militar e o presidente foi deposto.
Entre as razes apresentadas para o golpe, como no poderia deixar de ser, estava
a reforma agrria. Esta implicava democratizao do acesso terra e do poder.
As foras direita predominaram.
O desenlace da crise de 1964 teve como decorrncia a perda de uma das
mais relevantes oportunidades para implantar a reforma. Sua realizao nesta
poca teria como consequncia o importante efeito positivo no desenvolvimento
econmico e social, em particular, e beneficiaria o desenvolvimento da agricultura
e o perfil da distribuio de rendas e riquezas.
4 O PERODO MILITAR
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161
Com o advento da ento chamada Nova Repblica, a sequncia dos fatos tambm evidencia a semelhana que se procura destacar neste texto.
Tancredo Neves foi eleito pelo Colgio Eleitoral, sustentado por coalizo
poltica contraditria, composta por foras envolvidas na campanha das eleies
diretas e nas faces polticas claramente conservadoras que j participavam do
poder. Foram definidos os objetivos nacionais do novo governo, figurando entre estes a reforma agrria. O presidente eleito confirmou este objetivo quando
definiu seu ministrio em 11 de maro de 1985. Na ocasio, Tancredo Neves
anunciou tanto a criao de um novo ministrio para assuntos fundirios quanto
indicou Nelson Ribeiro para ocupar a nova pasta. O novo ministro, que contava
com apoio de parte expressiva dos movimentos sociais, chegou ao poder resguardado pela confiana de uma das foras mais importantes da pr-reforma, qual seja
a Igreja Catlica, na poca fortemente marcada pela ala progressista. Em 30 de
maro de 1985 foi criado oficialmente o Ministrio da Reforma e do Desenvolvimento Agrrio (MIRAD). Com o falecimento de Tancredo, o vice-presidente
Jos Sarney tomou posse na Presidncia da Repblica e confirmou tanto o ministrio quanto os compromissos anunciados por Tancredo. Nelson Ribeiro assumiu
o MIRAD e indicou Jos Gomes da Silva para a Presidncia do Incra, nome de
total confiana das foras pr-reforma agrria.
Em 30 de maio de 1985, no IV Congresso da Confederao Nacional dos
Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), o presidente e seu ministro lanaram
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A Assembleia Nacional Constituinte (ANC) instalou-se em ambiente de descrdito em relao a suas reais possibilidades de promoo da cidadania plena e da
consolidao democrtica. Contriburam, para isso, fatores polticos, tais como a
derrota do movimento Diretas J e a no formao de constituinte exclusiva, mas
sim congressual, formada por deputados e senadores eleitos em 1986, em processo eleitoral dominado pelas disputas ao cargo de governador e com quase nenhum
debate sobre a composio de uma ANC. Alia-se a isto o ambiente econmico,
caracterizado por processo recessivo, com perdas salariais e desemprego crescente,
fatores que desmobilizaram a classe trabalhadora na luta por seus direitos. Assim,
a ANC acabou por ser considerada pelos vrios setores progressistas como mais
um pacto de elites com o intuito de postergar as conquistas sociais e manter ou
ampliar seus privilgios. Nem todas as previses catastrficas, felizmente, realizaram-se, mas alguns temas tiveram tramitao bastante difcil durante o processo
constituinte, especificamente quanto questo da reforma agrria.
A radicalizao em debates e votaes nas vrias instncias do processo
constituinte, observados nos debates e nas votaes na Subcomisso da Poltica
Agrcola e Fundiria e da Reforma Agrria, foi emblemtica no sentido de identificar claramente os interesses em jogo na questo da reforma agrria. Mais que
circunscrita ao espao rural, a questo agrria apresenta-se como componente
estratgico de carter nacional. As discusses sobre sua futura formatao, no
mbito da ANC, foram marcadas pelos discursos ofensivos e crticos em relao
poltica econmica e agrcola dos governos da ditadura, sobretudo, pela defesa
intransigente da iniciativa privada, do direito de propriedade e pela diminuio
da interveno do Estado na economia.
Uma aliana de interesses, at ento no percebidos como complementares,
formou-se para a defesa do latifndio e do capital multinacional. A composio
e a articulao de parlamentares representantes de corporaes transnacionais4 e
os latifundirios assentados na UDR5 procuraram impor Comisso de Ordem
Econmica uma srie de dispositivos que traduziam, claramente, os parmetros
que pretendiam impor para balizar o futuro do pas: i) definio de empresa nacional ampla e imprecisa; ii) limitao das possibilidades de o interesse nacional vir
3. Para mais detalhes, ver Ferreira e Teixeira (1988).
4. Os principais articuladores deste conluio so de conhecimento pblico: Delfim Netto, Alysson Paulinelli, Roberto
Campos, entre outros.
5. Os defensores da imutabilidade da estrutura fundiria, vrias vezes identificados com a UDR, ou compondo listas dos que tiveram sua campanha eleitoral financiada por esta, so: Roberto Cardoso Alves (PMDB/SP), Jos Lins
(PFL/CE), Edison Lobo (PFL/MA), Rosa Prata (PMDB/MG), Oswaldo de Almeida (PL/RJ), Jorge Vianna (PMDB/BA) etc.
A UDR, alis, somente se refere a seus membros como produtores rurais, responsveis pelo progresso do pas, a
quem se deve respeito e admirao pelo notvel e abnegado trabalho que realizam, apesar das condies adversas
da poltica agrcola, das provocaes dos que querem instaurar a desorganizaoda produo no campo e destruir a
propriedade privada, a liberdade e a democracia.
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agrria no poderia ser o caminho para ampliar os beneficirios de tal condio, a resposta dada enfatizou a necessidade da qualificao para os que queiram e saibam trabalhar a terra, justificando tal assertiva com o argumento de
que: quanto aos que queiram, bvio, e quanto aos que saibam porque o
Estado sequer cumpre suas funes bsicas, como o controle da mortalidade
infantil e a educao (...). Para a SRB, o conceito de propriedade indivisvel do direito de liberdade do homem. Nas palavras de seu presidente: No
desejo extinguir o direito de propriedade daqueles que j tm, mas, estender
a quem no tem (...) no d para tirar a propriedade de quem j tem, porque
ela no seria suficiente para todos (BRASIL, 1988).
6.1.2 Confederao Nacional da Agricultura (CNA)
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A Associao Brasileira de Reforma Agrria (ABRA), CONTAG e CPT reiteraram os argumentos presentes no documento apresentado pela CNRA, encaminhado ANC e submetido ao processo de coleta de assinaturas de apoio popular.
O ponto central deste documento expressava o entendimento de que
o direito de propriedade somente pode se vincular ao de liberdade e democracia se incluir dispositivos concretos capazes de eliminar o latifndio e
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Uma viso mais aproximada de como se desenrolaram os debates parlamentares manobras regimentais, ameaas fsicas, intimidao, obstruo pode ser
obtida na descrio da sesso que votou o relatrio do deputado Oswaldo Lima
filho.15 Seno vejamos.
6.2 A votao do anteprojeto sobre a reforma agrria na subcomisso: o
poder das foras conservadoras
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de pequenas propriedades. Tambm acrescentou item relativo poltica de desenvolvimento florestal, o que no estava previsto em seu relatrio original. Alm disso,
incluiu mecanismos de crdito para compra de alimentos bsicos.
Outro tema ainda hoje controverso e sem definio que o relator abrigou no seu relatrio final, foi o de elevar de 100 sua proposta original para
200 mdulos o limite mximo da propriedade. Enfim, o anteprojeto apresentado
por Oswaldo Lima Filho, propondo a incluso de vrias matrias que contrariavam os interesses dos ruralistas, mais que criticado ou emendado acabou sendo
rejeitado em sua totalidade.
A seguir, o presidente da subcomisso, deputado Edison Lobo, props a
suspenso da sesso a ser retomada mais tarde, uma vez que os constituintes
estavam sendo intimidados com a presena de um grande nmero de pessoas na
plateia que os pressionavam.16
A segunda parte da sesso comeou tranquila ao contrrio de seu desenrolar
com a deputada Irma Passoni (PT/SP), levantando uma questo de ordem, para
denunciar o desaparecimento, no relatrio de Oswaldo Lima Filho reproduzidos
pela Secretaria Especial de Informtica do Senado (Prodasen),17 das emendas aprovadas que esta apresentara ao anteprojeto. J a o incio dos desentendimentos. O
presidente da subcomisso, deputado Edison Lobo, rejeita a questo de ordem
levantada e prope a votao de requerimento de preferncia de votao para o
substitutivo apresentado por deputado ruralista,18 no emendava, mas substitua
integralmente a proposta do relator.
A reao de alguns deputados imediata, com meno a artigos e pargrafos do regimento interno da comisso que impediriam a apresentao de substitutivo integral proposta do relator. Mas antes que esta questo fosse equacionada um novo complicador e fator de divergncias em relao interpretao do
regimento da comisso se apresentou.
O deputado Antero de Barros (PMDB/MT) interrompeu a discusso
para solicitar que, antes de qualquer deliberao, fosse consignado seu nome
como primeiro suplente no livro de presenas. A reivindicao de Antero de
Barros suscitou acalorada discusso que passou ao largo do principal assunto
16. Tanto grupos vinculados e/ou identificados com os ruralistas, quanto com o movimento social rural, especialmente
da CONTAG e do MST.
17. O Prodasen, hoje Secretaria Especial de Informtica do Senado Federal, foi constituido em 1972, com vista
modernizao do Poder Legislativo. Na dcada de 1980, levou a informtica aos gabinetes dos senadores e enfrentou
o grande desafio de dar suporte aos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte. Para isso, criou um sistema que
permitiu a informatizao de todo o processo constituinte: dos projetos das 24 subcomisses, das oito comisses, das
trs verses da Comisso de Sistematizao e da verso final do Plenrio. Tambm implantou um banco de sugestes
dos cidados, que durante o processo constituinte, indexou e arquivou todas as propostas enviadas pela populao.
18. Trata-se do substitutivo Rosa Prata. Para detalhes, ver Brasil (1988).
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presidente da ANC em que constava um lacnico publique-se. Lobo entendeu que a expresso no autorizava a substituio de um parlamentar pelo outro e manteve Oswaldo
de Almeida, o que provocou aumento no tom das manifestaes tanto no Plenrio
quanto na galeria. Alguns deputados so agredidos com petardos e xingamentos.21
Uma gritaria generalizada tomou conta do Plenrio. O presidente interrompeu
por uma hora a sesso e saiu, acossado por inmeros dedos de parlamentares que lhe
apontavam o nariz e exigiam que ele revisse todas as suas posies. A sesso foi interrompida. Quando reiniciada, o senador Mrio Covas retomou sua argumentao em defesa
do princpio da proporcionalidade, rompido por deciso do presidente da subcomisso:
No vou por em julgamento as agresses de natureza pessoal. No dou contraditas.
Uma comisso montada em cima de uma proporcionalidade. Na medida em que
um suplente de outro partido assume no lugar de um titular de legenda diferente,
ele quebra esta proporcionalidade. O senhor presidente disse que a substituio
pelo parlamentar do PL s poderia ocorrer se o presidente Ulysses Guimares fosse
oficiado. Lembro que, ainda hoje, o senhor Presidente chegou a suspender a sesso
porque um constituinte do PMDB no estava. Alm disso, preciso que Vossa Excelncia, senhor presidente, no reconhea na consulta que fiz ao presidente Ulysses
Guimares, qualquer atitude de violncia. O despacho que ele deu escrevendo Publique-se no deferidor. O despacho deferidor seu. Pelo artigo 97 do Regimento
Interno, o senhor quem detm o poder de substituir ou no um titular por um
suplente (BRASIL, 1988).
Os conservadores, por meio do lder do PFL, deputado Jos Loureno, condenam a fala de Covas, argumentando que nada do que foi dito corresponde
realidade. Irnico, Loureno inicia uma srie de elogios capacidade criativa de
Covas e refere-se ao lder do PMDB como um homem capaz de fazer derramar
lgrimas cristalinas, o que desperta gargalhadas entre o grupo dos conservadores.
Lobo retoma a direo dos trabalhos e quando todos estavam mais tranquilos
anuncia que vai reiniciar a votao do requerimento que determina preferncia de
votao para o substitutivo apresentado pelo deputado Rosa Prata (PMDB/MG).
Novo tumulto. Sabendo que o deputado Benedito Monteiro tinha sido localizado,
os progressistas tentavam a todo custo obstruir a votao, levantando cada um,
simultaneamente, questes de ordem para protelar a votao.
Nenhum constituinte, especialmente os progressistas, quela altura, sabia o que
realmente se passara com Benedito Monteiro, o constituinte desaparecido, que quando localizado declarou que no sabia o que tinha acontecido com ele para no retornar
a Braslia a tempo para participar da votao do anteprojeto de reforma agrria.
21. O deputado Amaury Muller recebe uma moedada, vinda de participante do grupo da UDR e inicia um bate-boca
com o provocador e ameaa ir at as galerias. Estava to nervoso que, ao correr, despencou do elevado de um metro
e meio, onde estava a mesa, o que provocou risadas e chacotas de elementos da UDR, nas galerias. A deputada Irma
Passoni irritou-se quando algum das galerias mandou-a sair do Plenrio e voltar sua casa para cozinhar.
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Em vez de garantir a dependncia da propriedade funo social, o texto constitucional faz justamente o inverso ao garantir, no Art. 185, inciso II, a
insuscetibilidade da propriedade produtiva. Ao fazer isso, comete, em primeiro
lugar, perigoso equvoco semntico: se o vocbulo produtiva for interpretado literalmente, seu sinnimo mais aproximado frtil, podendo acarretar a destinao,
para a reforma agrria, somente de terras infrteis, sem possibilidade de explorao agrcola (SILVA, 1989, p. 201-202).24 Resulta tambm no entendimento de
que, mesmo que descumpra sua funo social explorando trabalho escravo ou
devastando reas de preservao permanente, por exemplo , uma vez que seja
produtiva na interpretao de que esteja sendo explorada economicamente ,
esta no poder ser desapropriada ao ser protegida pelo dispositivo constitucional
citado. D margem, desse modo, a uma controvrsia jurdica sobre o predomnio
do critrio econmico em detrimento do ambiental e do trabalho. Ademais, estabelece o fim do latifndio, uma vez que o termo suprimido da Carta Magna,
extinguindo-o como categoria jurdica constitucional.25
Ao no atender aos principais requisitos para democratizar o acesso terra
no pas, a Constituio de 1988 contribuiu para perpetuar a injusta distribuio
fundiria brasileira, o que favorecia justamente aqueles que no queriam abrir
mo de qualquer fatia de seus privilgios: os latifundirios. Estes foram, sem
sombra de dvida, os vencedores da disputa ocorrida na ANC sobre a questo
agrria. Ao sustentar o status quo, manteve grande massa de trabalhadores rurais
sem ou com acesso precrio terra alijado do processo de formao de riquezas
do pas. Parafraseando Plnio de Arruda Sampaio,26 para esta populao, no se
pode cham-la de Constituio Cidad, uma vez que a excluiu da cidadania plena, no promovendo justia social. No garantida pelo texto constitucional, a
reforma agrria ficaria dependente da vontade poltica dos futuros governantes,
possibilitando, no mximo, uma poltica de assentamentos. Os anos vindouros
confirmariam essa evidncia.
7 DO GOVERNO COLLOR AO PRIMEIRO PERODO DE GOVERNO FHC
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Fernando Henrique Cardoso apresentou-se ao eleitorado com um programa fundamentado no Plano Real e sustentado por coalizo poltica onde se alojava grande parte das foras polticas tradicionalmente conservadoras e antirrefoma. Este fato levantava
dvidas quanto possibilidade real de implementar qualquer programa significativo
de reforma. Apesar disso, quanto problemtica agrria, afirmava o ento candidato:
Os conflitos agrrios existentes no Brasil so conseqncia de uma situao histrica
que as polticas pblicas no foram capazes de reverter. So necessrias, portanto,
profundas mudanas no campo. O governo Fernando Henrique vai enfrentar essa
questo, com vontade poltica e deciso, dentro dos princpios da lei e da ordem.
Com a meta de aumento substancial dos assentamentos a cada ano, o objetivo
atingir a cem mil famlias no ltimo ano do seu governo. Essa uma meta ao mesmo tempo modesta e audaciosa, j que os assentamentos nunca superaram a marca
anual de 20.000 famlias.
O discurso, contudo, trazia em seu bojo uma contradio. Ao mesmo tempo em que reconhecia a necessidade de profundas mudanas no campo, o programa apresentado era impotente para tanto. O conceito de reforma agrria era
claramente compensatrio, sem pretenses de alterar o padro de concentrao
fundiria que sempre existiu no campo. A professora Maria da Conceio Tavares
usa a expresso poltica compensatria, de corte assistencialista (1997, p. 2-4).
Uma vez empossado em pleno auge da implantao do real , o presidente deu
razo aos que levantaram dvidas sobre a viabilidade poltica da prpria proposta de reforma agrria, nomeando Jos Eduardo de Andrade Vieira para o Ministrio da Agricultura e Braslio de Arajo Neto para o Incra, pessoas cujos histricos no as recomendavam
para a implantao da reforma. Os movimentos sociais foram praticamente ignorados,
em especial o MST. O desempenho destas autoridades somado evidente m vontade da
rea econmica comprovou que a meta de assentamentos para o primeiro ano de governo
no seria alcanada. Nesta poca, a tenso no campo mostrou-se crescente multiplicando-se as ocupaes de propriedades improdutivas pelos sem-terra e ocorreu o primeiro
grande massacre de trabalhadores, em Corumbiara (1995).
Pressionado por uma questo poltica que crescia com o massacre e evidenciava-se pela maior fora dos movimentos sociais o MST tornara-se o principal
movimento dos trabalhadores rurais da histria da questo agrria brasileira ,
o governo mudou de posio e nomeou Francisco Graziano Neto para o Incra,
nome da confiana pessoal da presidncia e tambm dos interesses antirreformistas. Graziano tinha familiaridade com a questo agrria. De incio conseguiu
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(AGRICULTURA ..., 1999) simplesmente propunha novo tipo de desenvolvimento rural para o pas, em flagrante contraste com o padro de agricultura incentivado pelo governo. Diz o documento:
A proposio central do programa tratado neste documento a de promover o desenvolvimento scio-econmico sustentvel, em nvel local e regional, por meio da desconcentrao da base produtiva e da dinamizao da vida econmica, social, poltica e
cultural dos espaos rurais que compreendem pequenos e mdios centros urbanos
usando como vetores estratgicos o investimento na expanso e fortalecimento da
agricultura familiar, na redistribuio dos ativos terra e educao e no estmulo a mltiplas atividades geradoras de renda no campo, no necessariamente agrcolas.
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O contexto macroeconmico da poca do anncio da Nova Reforma Agrria j era fortemente recessivo. Ajuste fiscal, recesso econmica e desemprego
marcaram o incio do segundo mandato. Como sabido, o ajuste imposto pelos
organismos internacionais e aceito pelo governo frente crise do Real implicou
cortes de recursos para diversas reas, entre as quais a fundiria. bem verdade
que o governo procurou camuflar estas redues de recursos fazendo um jogo de
cortes seguidos de liberao de verbas menores que as previstas no oramento
e anunciando outras fontes de financiamentos, como o Banco da Terra com recursos do Banco Mundial. Este jogo de verbas fez parte do cenrio miditico do
lanamento da nova poltica que inclua material de propaganda televisiva em
que o ministro entrevistava pequenos agricultores, declaraes do presidente da
Repblica falando dos feitos do seu governo, artigos na grande imprensa e as
costumeiras crticas aos movimentos sociais.
Para sustentar a nova poltica, o poder pblico apresentou alguns argumentos, cabendo destaque para os seguintes.
O primeiro refere-se fora do latifndio ou dos interesses conservadores ligados estrutura agrria brasileira. O governo afirmava que no seu primeiro mandado
ocorreu a quebra da espinha dorsal do latifndio e que a queda ocorrida do preo da
terra evidenciava este fato. Ora, podia-se concordar que o latifndio teria mudado
de ttica e de forma, mas no era possvel ignorar sua fora poltica. O prprio governo alm do pas, claro! a conhecia, como a conhece no presente, muito bem
por meio da atuao da bancada ruralista no Congresso Nacional e pelo comportamento da sua base poltica. Todos sabiam e sabem que a bancada confundia-se
com a base poltica e que algumas vezes a conduzia.29 Esta evidncia da fora destes
interesses no se resume ao mbito federal. Esta tambm j se mostrava muito presente nos estados. No Paran, por exemplo, a onda de conflito e de desrespeito aos
direitos humanos ocorrida no primeiro semestre de 1999 foi decorrente da presso
da bancada ruralista levando o governo Lerner a cumprir as ordens de despejos para
44 reas rurais ocupadas por famlias de sem-terra. O interessante sobre este assunto
notar que muitas das medidas ento propostas beneficiavam os tais interesses de
espinha quebrada. O Banco da Terra beneficiava o proprietrio de terras que ignorava impunemente a exigncia constitucional do cumprimento da funo social da
propriedade rural. Ou seja, retirava o carter punitivo da legislao sobre latifndio
e desqualificava importante conquista social dos trabalhadores ocorrida na Constituinte. Alm disso, tambm possibilitava manipulaes nos emprstimos beneficiando o latifndio. A descentralizao da reforma tambm possibilitava benefcios aos
mesmos interesses, mormente nas regies mais necessitadas de reestruturao agrria.
29. Na poca ocorria a marcha dos ruralistas para Braslia, exemplo claro do que foi afirmado. Mais tarde, a Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito (CPMI) da Terra com todos os fatos lamentveis que ocorreram no Congresso Nacional
testemunha o mesmo domnio dos ruralistas em relao ao governo Lula.
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Quem ignora o poder local das oligarquias no Nordeste e no Norte do pas? O governo fazia e faz de conta que no sabe, argumentando que haver controle social.
Considerava o Brasil como realidade homognea, ignorando a fora oligrquica do
poder local. No possvel levar a srio esta suposio, seja no segundo mandato de
FHC, seja nos tempos de hoje, com as polticas de territrio Secretaria do Desenvolvimento Territorial (SDT) e Territrios da Cidadania.
Quanto ao preo da terra, este de fato havia cado. O governo, em seu discurso, muito se orgulhava disto dizendo ser consequncia de sua poltica de estabilizao. Se assim foi, o efeito esperado seria possibilitar maior facilidade para
desapropriaes. Contraditoriamente, procurou desqualificar este instrumento
em favor de outros mecanismos que acabaram por beneficiar o latifndio.
O segundo argumento aqui destacado trata do conflito no campo. Nesse caso,
basta a seguinte citao extrada do editorial da Pgina Agrria do PT no 117, assinado por Malu Maranho da coordenao da Comisso Pastoral da Terra Nacional:
Assiste-se no campo a um verdadeiro golpe contra o Estado de Direito, patrocinado pelas autoridades, que deveriam garantir o direito dos pobres. A volta da barbrie, que tem como principal responsvel o prprio Estado, desconhece e agrava a
dvida histrica deste pas para com os mais pobres. Estamos encerrando o milnio
e lembrando os 500 anos do Brasil com 4,8 milhes de famlias de trabalhadores
rurais sem terra; 1.167 trabalhadores mortos, impunemente, somente durante a
Nova Repblica; 400 mil famlias de pequenos agricultores falidos e expulsos do
campo durante o governo de FHC; dois milhes de famlias de posseiros sem direito terra; 10 milhes de nordestinos famintos pela seca e pelo descaso e corrupo do governo; 423.679 crianas no mercado de trabalho rural (SECRETARIA
AGRRIA NACIONAL DO PARTIDO DOS TRABALHADORES, 1999).
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Com referncia ao Banco da Terra, alm do que j foi dito sobre sua impotncia como instrumento de reforma agrria cabe ainda acrescentar algumas
informaes relativas sua origem, ou seja, o Projeto Cdula da Terra. As informaes aqui relatadas foram obtidas em documento do Frum Nacional de Reforma Agrria da poca, Dossi Projeto Cdula da Terra (CARVALHO FILHO,
2001). De acordo com este documento, para responder s crticas de que o projeto
apresentava srios problemas tcnicos e polticos, o governo brasileiro e o Banco
Mundial (BIRD) alegaram que se tratava de projeto-piloto para posterior programa complementar da poltica de reforma agrria. No entanto, o que se dizia experimental transformou-se no Banco da Terra, com volumosos recursos financeiros
advindos do Banco Mundial. Alm disso, foram deslocados recursos do oramento
do Incra para o Banco da Terra, o que refuta seu alegado carter complementar.
A manifestao do Frum prossegue apresentando breve resenha de documentos
j elaborados sobre a Cdula. Estes constatam irregularidades e problemas graves de
implantao. Como exemplo, cabe destaque para o estudo de Navarro (1998, p. 21-27):
De acordo com o prprio autor dessa avaliao (a formao de associaes de pequenos
agricultores, por exemplo, da forma como est sendo implementada pelo PCT (Projeto
Cdula da Terra), nos trs estados visitados, acarretar em uma alta probabilidade de
fracasso, pois no garante nenhuma sustentabilidade da organizao constituda, tanto
para garantir o pagamento do emprstimo como, tambm, para garantir a viabilidade
produtiva e econmica do empreendimento). (...) O documento elaborado por Zander Navarro um excelente exemplo dos graves problemas no processo de implantao do Cdula. Constatou que as pessoas entrevistadas, inclusive tcnicos dos rgos
responsveis foram unnimes quando afirmaram que os beneficirios tero srias dificuldades para cumprir os compromissos assumidos. O autor usa inclusive o termo
fracasso anunciado para sintetizar os problemas e riscos do Cdula.
No foi muita irresponsabilidade generalizar um programa com essas informaes disponveis? O governo as conhecia, eram pblicas! O estudo citado
foi elaborado a partir de solicitao da representao brasileira no BIRD e estava
disponvel no site da Dataterra.
No bastassem essas informaes, o Banco da Terra foi motivo de solicitao de
instalao do Painel de Inspeo do BIRD, instncia criada por este ltimo para dar espao de manifestao e reivindicao para populaes que se considerem prejudicadas
por projetos por este financiados. Esta solicitao foi assinada pelas principais entidades
que defendem os interesses pr-reforma agrria. No foi a primeira vez que tal fato
ocorreu no Brasil. O Planafloro, projeto de desenvolvimento sustentvel de Rondnia,
j havia sido causa de pedido semelhante. Quando a solicitao foi feita, o governo
manteve postura arrogante tentando ignorar os movimentos sociais e combateu a medida por meio da sua representao no BIRD. O painel no foi instalado. Em reunio
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do governo com o MST, quando foi citada a questo do painel, o presidente teria
dito essas misses so uma ingerncia nossa soberania. Em meus tempos de jovem,
se chamava de imperialismo. Por isso meu governo no vai aceitar jamais essas inspees (CARVALHO FILHO, 2001). Um governo que tudo cedia aos organismos
multilaterais e que em tudo beneficiava os capitais internacionais, tomava pretensos
ares anti-imperialista. Esta postura de independncia surgiu diante do nico frum
destes organismos destinado aos protestos das populaes vitimadas.
O fato que o Banco da Terra teve o objetivo estratgico de desqualificar os
movimentos sociais organizados especialmente, quebrar a legitimidade do MST
atuando diretamente no mbito econmico dos trabalhadores desorganizados.
Assim provocaria mudanas na correlao das foras polticas e ideolgicas envolvidas na luta pela terra, beneficiando os interesses dos latifundirios e subordinando os trabalhadores rurais. As invases seriam retidas, os latifundirios receberiam
dinheiro vista por terra e benfeitorias, e os trabalhadores ficariam sob o domnio
das oligarquias locais, liberadas do respeito funo social da propriedade rural.
No sem razo que na poca a CNA manifestou-se afirmando que o
Banco da Terra
(...) ser um marco na histria da poltica fundiria adotada pelo atual governo.
(...) Esta guinada tudo o que o setor rural brasileiro queria em matria de reforma
agrria no Brasil, tudo o que a Confederao Nacional da Agricultura (CNA) (...)
vinha pregando h muito tempo (SALVO, 1999, p. A-2).
Inicia-se esta anlise com o destaque para a preocupao em identificar qual a reforma agrria que est ou no sendo implementada pelo governo Lula. Como
conceitu-la? Houve mudana entre o esperado e a realidade? Para tanto, o texto
dar destaque ao contedo dos documentos governamentais, desempenho da poltica e implicaes para a questo agrria brasileira nos dias atuais.
Em artigo de Carvalho Filho (2005), registra-se a avaliao dos trabalhadores a respeito da poltica agrria. Em carta ao presidente, diziam eles: Diante
disso, Senhor Presidente, viemos sua presena para lhe pedir que honre com os
compromissos de seu governo, pois no sabemos mais a quem apelar (...).31
30. As afirmativas colocadas neste item constam de quatro artigos de acompanhamento e anlise da poltica agrria
do governo Lula, escritos por Jos Juliano de Carvalho Filho e publicados nos relatrios anuais da Rede Social de
Justia e Direitos Humanos de 2005, 2006, 2007 e 2008. Os textos publicados retratam o andamento da poltica.
31. A carta foi entregue pelo MST, em 26 de outubro de 2005, no final da Assembleia Popular: mutiro por um novo Brasil.
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nacional; e vi) regularizao de 2,2 milhes de imveis rurais. Como bem apontam
Conceio e Ferreira (2005), plano e proposta partiam dos mesmos diagnsticos:
(...) ambos documentos se baseiam nos mesmos conceitos e argumentos, quais sejam,
da prevalncia no Brasil de uma estrutura agrria defeituosa, que impe padres de
explorao e remunerao da fora de trabalho rural aviltantes, funcionando como
entrave incluso social da maior parte dessa populao, levando as famlias pobres
do campo a migrar para centros urbanos ou a ocuparem um pedao de terra ocioso.
O II PNRA foi negociado com os movimentos sociais e foram firmados compromissos que no foram respeitados no foram cumpridos ou o foram parcialmente.
Este o fato a Carta entregue ao presidente em 26 de outubro de 2005, o comprova.
Alguns destaques do texto da Carta:
Queremos relembrar nossos acordos, desde 2003. Em novembro daquele ano,
quando o governo anunciou o II Plano Nacional de Reforma Agrria, com o assentamento de 400 mil famlias e que dava prioridade s famlias acampadas, bem
como a uma nova poltica de Reforma Agrria, samos contentes e esperanosos.
Praticamente nenhum desses pontos foi atendido. Alguns o foram de forma parcial
e aqum do acordado, como a questo do crdito.
No final de setembro deste ano, voltamos a nos mobilizar em todo o pas, nas dependncias do Incra, para chamar ateno do seu governo e da sociedade, para o
fato de nenhum acordo ter sido cumprido.
tambm fruto da contradio existente no interior do governo, concretizada pela atuao de dois ministrios. O da Agricultura que tem a
misso de implementar a poltica prioritria para o meio rural, apoio ao
agronegcio; e o MDA, encarregado de apenas administrar a problemtica agrria. Sem incomodar!
34. Dada sua importncia e clareza, recomenda-se a leitura da ntegra da carta. Disponvel em: <www.mst.org.
br/mst/pagina.php?cd=1855>.
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A poltica agrria do governo Lula, comparada ao plano proposto, evidencia que houve mudana de carter de estrutural para compensatria.
Assim, a reforma agrria que estava a ser posta em prtica nada tinha a ver
com a prometida reforma de carter estrutural, muito ao contrrio. A frustrao
das metas gerou descontentamento e desiluso entre os sem-terra e todos aqueles
que votaram com expectativa de mudanas relevantes no campo.
Em Carvalho Filho (2006), cita-se trecho do documento oficial da campanha para o segundo mandato: O programa de governo incorpora a reforma agrria ampla, massiva e de qualidade como parte fundamental de um novo projeto
de desenvolvimento nacional (...).
Quase completado o perodo de governo iniciado em 2003 e em tempos
de eleies gerais, o presidente em campanha prometia reforma agrria ampla,
massiva e de qualidade. A questo a que se propunha o artigo era: h fatos
passados que abonem tal promessa? O que ocorreu com a reforma durante o
governo Lula em seu primeiro mandato?
Para responder indagao, voltou-se a examinar documentos e resultados, desta
vez, abordando os dois perodos eleitorais e o desempenho durante o primeiro mandato.
A anlise comparativa efetuada incluiu os principais documentos do PT e
governamentais sobre poltica agrria, desde o texto da campanha presidencial
anterior Vida Digna no Campo passando pela Proposta de PNRA e pelo II
Plano Nacional de Reforma Agrria, at os documentos relativos campanha
eleitoral de 2006 Programa de Desenvolvimento Rural Sustentvel para uma Vida
Digna no Campo, nas suas verses preliminar e oficial.
A principal concluso dessa comparao, somada manifestao dos trabalhadores, confirmou o que j se verificara no artigo anterior, ou seja, o primeiro mandato do governo Lula foi marcado pelo esvaziamento da proposta e
da concepo da reforma agrria. O exame do contedo dos principais documentos sobre o assunto mostrou que as pretenses de implantar um processo de
mudana no campo definharam, vtimas de abandono gradativo e persistente.
199
200
35. O ndice de Gini usado para medir a concentrao de renda e terra. Varia de 0 a 1. Quanto mais prximo de 1,
mais concentrada a renda ou a propriedade da terra.
36. De acordo com o Atlas da Questo Agrria Brasileira, disponvel em <http://www4.fct.unesp.br/nera/atlas/>, o ndice
de Gini nos anos de 1992, 1998 e 2003 era, respectivamente, 0,826; 0,838 e 0,816.
37. Esse nmero leva em considerao as 200 mil famlias acampadas contabilizadas em 2004, ano do lanamento do
II PNRA, mais 839.715 cadastros de acesso terra, como a inscrio via correios implementada no governo FHC. Isso
no significa, contudo, a demanda total por reforma agrria, que bem maior, considerados os trabalhadores rurais
sem-terra e os agricultores proprietrios de minifndios.
201
TABELA 1
Nmero de
projetos
Nmero de famlias
Famlias
(capac.)
assentadas
Capacidade ociosa
(B-C)
95.467
1900 a 1994
936
16.453.204,61
257.040
161.573
64,01
1995
392
2.621.537,98
59.680
52.892
43,93
6.788
1996
467
2.573.420,07
62.502
56.695
41,17
5.807
1997
714
4.238.175,18
95.934
82.680
44,18
13.254
1998
755
3.002.052,86
80.109
71.669
37,47
8.440
1999
670
2.282.104,84
56.208
51.059
40,60
5.149
5.154
2000
422
2.153.736,90
39.082
33.928
55,11
2001
477
1.898.903,71
37.645
33.542
50,44
4.103
2002
382
2.400.928,16
28.112
25.281
85,41
2.831
2003
322
4.600.033,85
31.011
29.367
148,34
1.644
2004
456
4.677.217,45
40.821
36.229
114,58
4.592
2005
873
13.911.971,27
111.761
101.141
124,48
10.620
2006
704
9.311.088,32
105.371
87.496
88,36
17.875
2007
394
6.399.765,81
36.031
29.119
177,62
6.912
2008
326
4.121.812,45
58.127
21.452
70,91
36.675
Total
8.290
80.645.953,45
1.099.434
874.123
73,35
225.311
Fontes: MDA/Incra/Sistema de Informaes de Projetos de Reforma Agrria (Sipra)/Coordenao-Geral de Monitorao e Controle (SDM). Relatrio 0227, 4 mar. 2009.
202
Nmero de
projetos
Brasil
8.290
80.645.953,45
1.099.434
874.123
100
100
Norte
1.860
61.034.146,19
496.650
372.097
42,57
75,68
Nordeste
4.035
10.143.201,86
373.850
304.710
34,86
12,58
Sudeste
437
947.985,82
32.091
23.426
2,68
1,18
Sul
788
786.280,40
38.599
34.975
4,00
0,97
1.170
7.734.339,18
158.244
138.915
15,89
9,59
Centro-Oeste
974
19.768.002,75
284.107
211.068
24,15
24,51
Maranho
920
4.499.690,26
136.237
115.792
13,25
5,58
Mato Grosso
537
6.017.223,87
100.883
84.278
9,64
7,46
Amazonas
129
25.822.946,05
57.629
42.452
4,86
32,02
Se, no entanto, o governo federal alega que o maior volume de assentamentos na regio Norte ocorra em virtude de novas formas de projetos de
assentamentos relacionados em sistemas agroflorestais, os movimentos sociais
tm alegado que a atual poltica de assentamentos tem priorizado reas pblicas,
evitando entrar em conflito com grandes proprietrios de terra, no alterando,
dessa forma, a estrutura agrria do pas, excessivamente concentradora.
Quatro estados concentram mais da metade das famlias assentadas: Par,
Maranho, Mato Grosso e Amazonas concentram mais de 50% das famlias assentadas. Estas Unidades da Federao (UFs) ainda esto em processo de consolidao da fronteira agrcola, com disponibilidade de terras ainda no exploradas
ou com situaes de domnio mal definidas. Outros estados das regies Norte
e Centro-Oeste apresentam as mesmas condies, podendo-se prever que futuramente podero se constituir em grandes concentraes de reas reformadas.
As possibilidades de expanso dos assentamentos da reforma agrria nas demais regies do pas esto condicionadas, sobretudo, pela resoluo de outras variveis. Uma das mais significativas est centrada nas discusses sobre ajustamento
203
204
205
206
207
208
Apesar de prevista pela Constituio em seu Art. 187, inciso V, no houve at o ano
de 2001 uma poltica de seguro agrcola para a agricultura familiar fomentada pelo
Estado. Somente a partir de 2002, com o Garantia-Safra, e de 2004, com o Seguro
da Agricultura Familiar, que comeam a se compor polticas de proteo produo
familiar que, no entanto, no conformam uma poltica geral de seguro agrcola.
11.2.1 O Seguro da Agricultura Familiar
209
uma poltica que superasse as aes emergenciais que historicamente eram operadas
pelo Estado, com uma viso no mais de combate seca e sim de convvio com esta,
assumindo-a como um fenmeno natural inevitvel, porm previsvel na regio. A
disponibilizao de um seguro de renda para a populao mais pobre dos agricultores familiares seria o primeiro passo, seguido do incentivo a culturas adaptveis
aridez local, mas de viabilidade econmica, e de uma poltica de Assistncia Tcnica
e Extenso Rural (Ater) e educao rural adequadas para a regio, formando um
conjunto de aes estruturantes denominado Conviver.
Com exceo de algumas aes isoladas e de estudos realizados em parcerias
com organizaes no governamentais, o Garantia-Safra foi a nica das aes
previstas no conviver que tomou corpo, sendo a poltica que concentra, proporcionalmente, o maior contingente da populao mais empobrecida da agricultura
familiar, focalizado justamente na regio com os maiores ndices de pobreza rural.
O programa abrange toda a rea da Superintendncia de Desenvolvimento do
Nordeste (Sudene), ou seja, os estados do Nordeste, em Minas Gerais as macrorregies Norte, Vale do Jequitinhonha e Vale do Mucuri, alm do norte do Esprito Santo. A legislao prev como pblico-alvo o segmento da agricultura familiar
que: i) possua renda mdia mensal de 1,5 salrios mnimos (SMs); ii) detenha, a
qualquer ttulo, uma rea de plantio no superior a 10 hectares; e iii) no possua
rea irrigada para culturas produzidas.
Dessa forma, visa atender o agricultor de menor renda, minifundista cuja
atividade produtiva esteja mais vulnervel seca, concedendo uma renda de at
R$ 700,00 anuais em caso de frustrao de safra por motivo de estiagem. O programa operacionalizado mediante a adeso anual de estados, municpios e do
prprio agricultor. Assim, para o agricultor aderir necessrio que seu municpio
de domiclio adira ao programa, que, por sua vez, depende da adeso do estado
ao qual est circunscrito. O pagamento dos sinistros financiado com aportes financeiros da Unio, dos estados, dos municpios e dos agricultores participantes,
compondo o Fundo Garantia-Safra. A homologao do sinistro ocorre quando
constatada a perda acima de 50% da safra de feijo, milho, arroz, algodo e/ou
mandioca, cuja causa tenha sido estiagem durante o perodo de plantio.40
12 TEMPOS ATUAIS E PERSPECTIVAS: A QUESTO AGRRIA E A EXPANSO
DO AGRONEGCIO
40. A partir da safra 2007-2008, foi includa a possibilidade de perdas por excesso de chuvas.
210
211
cadeias do agronegcio global. Foram totalmente abertas as portas da agropecuria nacional ao capital internacional: consolidou-se o processo de concentrao,
centralizao e desnacionalizao do capital.
Por ocasio do chamado debate clssico e na dcada posterior anos 1960 ,
muitos decretaram a caducidade da questo agrria e a inadequao da reforma
agrria. Previam o iminente desaparecimento dos camponeses que se transformariam em operrios ou pequenos empresrios. Esta linha de interpretao permanece at os dias atuais com algumas variantes. Predomina a viso agronegocistaneoliberal na academia e nos meios de comunicao.
As implicaes negativas do processo de modernizao capitalista no campo,
ocorridas na fase conhecida como modernizao conservadora, por si s justificariam
a volta da questo agrria ao debate nacional, reprimida que fora pelo regime militar.
Todavia, quem de fato o fez foram os sem-terra. Trabalhadores e camponeses reivindicaram o acesso terra e lutaram por direitos sociais. Organizaram-se e confrontaram a estrutura agrria. Recolocaram a questo agrria na pauta poltica nacional.
A luta, todos sabem, tem sido dura e desigual para os trabalhadores.
Enfrentam os chamados ruralistas, sempre muito influentes no poder. Herdeiros
da velha direita latifundiria e truculenta, hoje associada aos capitais transnacionais e apoiada patrocinados pelo Estado.
A prevalncia desse modelo, na ausncia de um projeto de nao e de controles
pblicos adequados, define a questo agrria atual. A nova questo agrria caracterizada pelo forte agravamento dos velhos efeitos do avano do capital em detrimento
dos trabalhadores e dos camponeses. As anlises das principais cadeias produtivas
existentes no pas soja, eucalipto e cana-de-acar comprovam o fato.
Os resultados de diversas pesquisas41 sobre o setor sucroalcooleiro mostram as
seguintes evidncias: i) aumento da concentrao fundiria; ii) perda de biodiversidade; iii) reduo das reas de policultura, agravamento exacerbado da explorao
da mo de obra; iv) vrias situaes de trabalho escravo; v) mortes por exausto nos
canaviais paulistas; vi) avano da pecuria na Amaznia; vii) migraes inter-regionais
como parte da lgica da explorao do trabalho; viii) ocorrncia e autorizao
do plantio da cana-de-acar na Amaznia; ix) poluio das guas e da atmosfera;
x) milcias rurais a servio do capital internacional e nacional no caso envolvendo
denncias contra a Sygenta Seeds, houve o assassinato do Keno, liderana do MST;
xi) reduo do emprego agrcola; xii) aumento da morbidade; xiii) desnacionalizao
41. Referncia sobre trabalhos elaborados e publicados por vrios pesquisadores: Maria Aparecida Moraes Silva, Raquel SantAna, Snia Helena Novaes Guimares Moraes, Brancolina Ferreira, Maria Luiza Mendona, Snia Bergamasco, Vera Botta Ferrante, Fernanda Maria da Costa Vieira, Marcelo Pedroso Goulat, Tams Szmrecsnyi, Guilherme da
Costa Delgado, Ariovaldo Umbelino de Oliveira, Jos Juliano de Carvalho Filho, Oriowaldo Queda, Bernardo Manano
Fernandes, Antonio Thomaz Junior, Luiz Otavio Ramos Filho, Pedro Ramos, Alceu de Arruda Veiga Filho, Francisco Jos
da Costa Alves, Beto Novaes, Plcido Junior, Leonardo Sakamoto, entre outros.
212
das terras; xiv) presena do capital especulativo internacional; xv) prejuzo para a segurana alimentar; xvi) acirramento do conflito agrrio; xvii) degradao das condies
de sade; e xviii) ineficcia das polticas pblicas. A inoperncia do Estado quanto
regulao do agronegcio em reas de reforma agrria possibilita a subordinao dos
assentamentos lgica econmica das usinas de acar e lcool. A consequncia a
destruio do que foi construdo pelos trabalhadores.
A licitao de florestas pblicas na regio amaznica e a forma utilizada para
transposio das guas do rio So Francisco so consistentes com tais evidncias.
Predominam os benefcios ao poder econmico.
Essa situao consequente da deciso governamental de aceitar integrar o
pas, de forma subordinada, nova diviso internacional do trabalho capitalista.
Esta opo significa especializao em produtos primrios de baixo valor agregado. Implica igualmente sujeitar o meio rural brasileiro aos interesses de poucas e
enormes companhias transnacionais.
A poltica agrria oficial tem apenas cumprido seu papel. Subalterna poltica
econmica, mostra-se tmida e ineficaz para com os sem-terra e os assentados de reforma agrria, incua ao velho latifndio e funcional aos interesses do agronegcio.
Do ponto de vista do capital no existe no campo qualquer questo a resolver que lhe dificulte a acumulao. Ao contrrio, para as populaes exploradas,
a questo existe. No mundo gerado pelo capitalismo financeiro, marcadamente
aqui na periferia subordinada do sistema global, no h lugar para a grande maioria destas pessoas consideradas meras sobras do progresso capitalista. Para estas,
a questo agrria real e significa sobrevivncia.
A opo do governo Lula pelo agronegcio foi reafirmada no decorrer de 2008.
Em 28 de dezembro de 2007, o governo emitiu a MP no 410 que permitia
a contratao de mo de obra, at dois meses, sem assinatura da carteira de trabalho. A esta MP, seguiram-se outras medidas e fatos no decorrer de 2008, que
reafirmaram de forma inequvoca a opo governamental pelo modelo do agronegcio, em detrimento da ideia de um processo reformista de qualidade para reverter a realidade agrria do pas. As referidas medidas e fatos so a seguir destacados.
Medida Provisria no 410
213
A afirmativa de que o governo tem opo preferencial pelo agronegcio foi novamente comprovada com a emisso da MP no 422, emitida pelo governo Lula em
maro e aprovada em julho de 2008. Esta permite ao Incra titular diretamente,
sem licitao, propriedades na Amaznia Legal com at 15 mdulos rurais ou
1.500 hectares.43 O professor Ariovaldo Umbelino de Oliveira, acertadamente,
afirma que esta MP acaba por permitir o que chama de agronegcio/agrobanditismo:
a aquisio de mais de 50 milhes de hectares de terras pblicas na Amaznia Legal que deveriam ser destinadas a aes de reforma agrria, demarcao de terras
indgenas e quilombolas, alm da criao de unidades de conservao ambiental.
Outras aes para Amaznia esto em discusso, demonstrando o atual nvel de
cobia que aquela rea vem despertando no agrobusiness nacional e internacional.
Poltica fundiria para a Amaznia
As principais alteraes pretendidas na proposta de MP so as seguintes: i) cria o Irfam, que se encarregaria da poltica fundiria na Amaznia
Legal; ii) as atividades do Incra na Amaznia limitar-se-iam aos assentamentos e reforma agrria, porm dependente da superviso e das diretrizes estabelecidas pelo Irfam para formas de obteno de terras; e iii) estariam com
o Irfam as responsabilidades plenas relativas aos processos de discriminao,
arrecadao, destinao e incorporao ao patrimnio pblico das terras
devolutas na Amaznia, assim como as competncias por arrendamento e
aquisio de terras por estrangeiros.
43. O referido projeto de lei de converso altera a Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que institui normas para
licitaes e contratos da administrao pblica (Lei de Licitaes).
214
Ou seja, beneficiar os grileiros evidentemente, os argumentos j alardeados afirmam que os interesses dos mais pobres so prioritrios e sero preservados.
A proposta acabou por desencadear uma disputa entre MDA e Incra de um
lado e SAE de outro para assumir tarefa de aplicao da poltica de regularizao fundiria na Amaznia, o que ocasionou alguns recuos deste, que substituiu a proposta
original do Irfam para a de uma agncia executiva que operaria o processo por meio
de descentralizao das atividades para os institutos de terra estaduais. Ao final,
o MDA acabou por vencer a queda de brao e ser o responsvel pela implementao da poltica definida pela Medida Provisria no 458, assinada pelo presidente da
Repblica, em 11 de fevereiro de 2009. Trata-se de 67,4 milhes de hectares de terras
arrecadadas e registradas em nome da Unio que sero entregues aos seus ocupantes.
A despeito de o governo federal declarar que a medida visa regularizar as terras
dos pequenos posseiros da regio com at 100 hectares, a MP no 458 possibilita
a regularizao de reas bem maiores, inclusive acima de 1.500 hectares, mediante
concesso de domnio ou direito real de uso. O contedo dos dispositivos constantes da MP implica srios riscos de que a maior parte de 67,4 milhes de hectares de
terras pblicas seja entregue a grileiros, autodenominados empresrios rurais, que
ocupam ilegalmente terras pblicas que deveriam ser destinadas reforma agrria.44
44. No momento em que fechamos este texto, a MP no 458 tramitava no Congresso, recebeu 249 emendas e j conta
com o voto do relator, deputado Asdrbal Bentes. O resultado final, tudo indica, poder significar mais benefcios para
grileiros e mais terras pblicas destinadas ao agronegcio, em detrimento das populaes pobres do campo.
215
Criao do Gesinpra45
Essa informao merece destaque especial. Para tanto, apresenta-se a seguir texto
do peridico Polticas sociais: acompanhamento e anlise (IPEA, 2008, p. 182-183).
Ata de reunio realizada em 03 de dezembro de 2007 pelo Conselho Superior do
Ministrio Pblico do Rio Grande do Sul registra a aprovao de uma srie de sanes
contra o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra MST, tendo como objetivo final sua dissoluo e o fechamento de suas escolas, bem como a recomendao de
investigao da atuao do Incra, da Conab e da Via Campesina no estado. O documento de trs pginas aconselha vrias medidas, tais como: o impedimento de marchas
e deslocamentos dos agricultores; a desativao de acampamentos; a investigao dos
acampados e de dirigentes quanto ao uso de verbas pblicas; a interveno nas escolas
do MST; o impedimento presena de crianas e adolescentes nos acampamentos; e
a comprovao de desvios de finalidade da terra nos assentamentos. Tambm sugere o
cancelamento do alistamento eleitoral dos agricultores sem terra nas regies em conflito e a formulao de uma poltica oficial do Ministrio Pblico com a finalidade de
proteo da legalidade no campo. Para o cumprimento dessas deliberaes prope a
criao de uma fora-tarefa com a finalidade de promover uma ao civil pblica com
vistas dissoluo do MST e a declarao de sua ilegalidade. Tais recomendaes vm
sendo executadas de forma articulada entre a Justia e a Brigada Militar.
Essa (estratgia) deveria ficar sob sigilo por dez anos, mas incidentalmente acabou
vindo a pblico ao ser anexada como prova de uma denncia feita Justia contra
acampados do MST que se encontravam em duas reas cedidas por proprietrios na
proximidade da Fazenda Coqueiros a inicial da ao esclarece que os promotores
45. Segundo informaes colhidas do captulo Desenvolvimento Rural, de Ferreira (2008).
46. O conselho deliberativo de gesto ser formado por representantes de oito rgos: Ministrio do Desenvolvimento
Agrrio, que o presidir; Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria; Ministrio da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento; Ministrio da Justia; Comisso de Agricultura, Pecuria e Desenvolvimento Rural da Cmara dos
Deputados; Confederao Nacional da Agricultura; Confederao Nacional dos Trabalhadores da Agricultura Familiar;
e Organizao das Cooperativas Brasileiras.
216
Juvelino Stronzake, advogado do MST, explicou Folha de S. Paulo (SCOLESE, 2008): Se retiramos o massacre de Eldorado do Carajs, esse o fato mais
marcante da histria do movimento. significativo por ser instncia do Estado
tentando limitar a organizao popular. Situao similar, s na ditadura.
Paralelamente, no Congresso Nacional, deputados ligados bancada ruralista vm insistindo para a aplicao das penalidades previstas na Lei de Segurana Nacional,47 contra as manifestaes de movimentos sociais, inclusive o MST.
A ofensiva ruralista contra trabalhadores rurais no Congresso antiga. Em 2005,
o relatrio final da Comisso Parlamentar de Inqurito da Terra (CPI da Terra),
elaborado pelo ento deputado federal Joo Alfredo (PSOL-CE), foi rejeitado e
substitudo por um relatrio paralelo de autoria de Abelardo Lupion (DEM-PR).
No texto, o parlamentar pediu que as ocupaes de terra fossem consideradas
crime hediondo e ato terrorista. As tratativas contra a reforma agrria e a democratizao do acesso terra seguem agora os caminhos transversos de proposies
de leis que prejudicam os interesses no s dos trabalhadores rurais e agricultores
familiares, mas tambm dos que almejam uma sociedade mais justa e igualitria.
Outras consideraes
Alm dos fatos aqui relatados cabe ainda relembrar o caso da tentativa de anular
a demarcao contnua da Reserva Indgena Raposa Serra do Sol e a mudana
nas normas que regem o processo de regularizao das terras remanescentes de
quilombos. A Instruo Normativa no 49 do Incra, de 28 de setembro de 2008,
dificulta sobremaneira o processo de reconhecimento dos territrios quilombolas.
A tentativa contra a Reserva Indgena Raposa Serra do Sol foi frustrada,
mas foi compensada pela MP no 454, de 28 de janeiro de 2009, que transferiu
ao governo do estado de Roraima terras pblicas da Unio, antes destinadas a
47. A Lei no 7.170/1983 (Lei de Segurana Nacional) define os crimes contra a segurana nacional, a ordem poltica e social,
estabelece seu processo e julgamento e d outras providncias. A hiptese de vir a ser utilizada contra integrantes do movimento
social parece andina, mesmo por que estabelece a competncia da justia militar para processar e julgar os crimes previstos
nesta lei. Os ruralistas defendem que os integrantes do MST deveriam ser responsabilizados por atentados contra a ordem
poltica e social.
217
outros programas federais. Houve ampliao de uso dos imveis com a incluso
de atividades agrcolas.48
Falta ainda dizer que o aparato de instrumentos colocados disposio do Incra
no tem potencialidade para enfrentar as foras econmicas e polticas que acompanham o avano do agronegcio. Dizer o contrrio desprezar as evidncias de mais de
30 anos de pesquisas, encomendadas e pagas pelo governo, para avaliao de intervenes pblicas voltadas s populaes pobres e/ou vtimas do processo da expanso do
capital no campo.49 Estas sustentam fortemente a hiptese da falta de potencialidade.
Tal afirmativa valida e, no mnimo, deveria ser considerada como hiptese para o recente programa Territrio da Cidadania que ser gerido pela Casa Civil e pelo MDA.
O Estado isenta-se e o sucesso fica dependente de suposta sinergia local. Algo como
subestimar o poder local e ignorar ou subestimar os conflitos de interesses entre
diferentes grupos da sociedade para no dizer luta de classes. Lembra os Programas
de Desenvolvimento Rural Integrado (PDRIs) dos tempos da ditadura, misturados
com as hipteses do novo mundo rural do segundo governo FHC.
No que tange ao desempenho da poltica, o resultado apresentado muito
fraco. O nmero de famlias assentadas continua aqum do esperado; em 2007
foram assentadas 66.983. Este resultado reafirmava comportamento de queda e
exprimia o pior desempenho desde 2004. Dados no oficiais para 2008 confirmam o fraco desempenho da poltica agrria do governo Lula.50 A violncia e a impunidade tambm permanecem. Desde o massacre de Eldorado do Carajs, mais
de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas
eram sem-terra.51 Veja-se o caso emblemtico da irm Dorothy. Oficialmente no
h mandante Fazendeiro acusado de matar Dorothy Stang absolvido no Par.52
48. Informao colhida no site Congresso em Foco: A Cmara aprovou na noite desta quarta-feira (15) a Medida
Provisria no 454/2009, que transfere terras da Unio ao estado de Roraima, alm de ampliar os usos desses imveis.
Entre esses usos esto atividades agrcolas.A matria segue ao Senado (TORRES, 2009).
49. Refere-se a pesquisas de avaliao dos programas especiais das dcadas de 1970 e 1980, avaliao do PRONAF
na dcada passada e anlise sobre projetos de assentamentos, colonizao e agricultura de baixa renda desde a
dcada de 1970 at os dias atuais. Inclui trabalhos dos quais participou e avaliaes feitas por outras entidades,
governamentais e universitrias.
50. Dados no oficiais: em 2008, at 7 de novembro, foram assentadas 21.058 famlias em 1.960 projetos. Destes, apenas
70 so projetos novos criados em 2008 , com o assentamento de 3.643 famlias, sendo que a capacidade total desses
novos assentamentos de 4.760 famlias. Fontes: MDA/Incra/Sipra/SDM e Ipea. Em abril de 2009, foram divulgados novos
dados para 2008: 70.067 famlias em 3.764 projetos.
51. Passados 13 anos do massacre de Eldorado dos Carajs (PA), que vitimou 19 sem-terra em confronto com a
Polcia Militar do Estado, a violncia no meio rural brasileiro cresceu muito. De acordo com dados da CPT, desde
a tragdia no Par, mais de 414 pessoas foram assassinadas em conflitos no campo, sendo que 227 delas eram
sem-terra. Em entrevista Agncia Estado, o coordenador nacional do MST, Vanderlei Martini, fez um balano da
trajetria do movimento desde o massacre de Eldorado (URIBE, 2009).
52. A Ouvidoria Agrria continua a registrar assassinatos no campo. De 2001 a 2007 foram registrados 534 assassinatos sendo 133 decorrentes de conflito agrrio e 101 em investigao. Em 2008, at 31 de julho, h registro de 20
assassinatos, sendo dois decorrentes e 13 em investigao. Pela CPT, em 2007, foram verificadas 28 mortes de trabalhadores por conta de disputa de terras. Houve o envolvimento de 800 mil pessoas em 1,5 mil conflitos. As disputas
envolveram mais de 8 milhes de hectares.
218
Como fcil notar, comparado aos demais, o governo Lula no foge regra.
No obstante, cumpre ainda ressaltar que h duplicidade na poltica agrria
atual. As intervenes em gestao para a Amaznia e tambm as j praticadas
em outras reas, destinadas ao avano das grandes monoculturas, evidenciam outra poltica fundiria, esta prioritria. No pertence ao reino do faz de conta.
Consistente com o padro que sempre marcou a realidade agrria brasileira, esta
interveno governamental agravar a concentrao fundiria, a excluso social e
a injustia no campo. Sejam l quais forem os rgos pblicos envolvidos em sua
execuo, haver prioridade absoluta para a regularizao das terras pblicas,
claro, em nome dos mais carentes e do desenvolvimento nacional.
A terra estar no centro da disputa entre o capital e as populaes que sero
prejudicadas. A Amaznia, tudo indica, ser palco de muita luta e contradies.
A questo amaznica confrontar os interesses do capital agronegcio, minerao, gua com os direitos das populaes pobres povos indgenas, migrantes,
camponeses e quilombolas. O capital ter o apoio governamental, tal qual o caso
da transposio das guas do rio So Francisco e outras tantas intervenes.
13 CONSIDERAES FINAIS
Os autores deste texto, evidentemente, consideram de grande importncia acompanhar e analisar a poltica agrria nacional. Esta envolve muita gente e poderia
influir positivamente nas solues dos problemas agrrios. No entanto, cumpre
afirmar que tarefa muitas vezes frustrante e mesmo revoltante. As caractersticas
histricas, injustas e nefandas, da estrutura agrria so mantidas no decorrer do
tempo, ano aps ano e governo aps governo. As aes governamentais chegam
at a variar, todavia permanecem com os mesmos efeitos desigualmente distribudos. Os benefcios continuam a ser absorvidos prioritariamente pelos grandes,
sejam latifundirios e/ou senhores do capital. Aos Severinos, destinam-se medidas
paliativas, ineficazes e no estruturais.
Para a maioria desses permanece a situao magistralmente descrita no poema
de Joo Cabral de Melo Neto (...) a parte que te cabe neste latifndio./No cova
grande./ cova medida,/ a terra que querias ver dividida (1994, p. 41-42).
A citao de Joo Cabral no est a dramatizar a vida dos sem-terra e/ou camponeses. Esta ajuda a exprimir o drama real vivido por grande parte da populao rural.
H a poltica de fato e a do faz de conta. Como nos alerta o professor Francisco
de Oliveira, inspirado em Gramsci, Os dominados controlam a pequena poltica (...)
desde que ela no afete os grandes interesses do capital, ou a grande poltica (...) (2008).
As diversas promessas de reforma agrria com caractersticas de poltica estrutural com capacidade de reverter a tendncia concentradora e a correlao
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REFERNCIAS
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CULTURA
captulo 4
1 Apresentao
O debate sobre a democracia cultural um norte para os gestores pblicos da rea cultural
desde muito antes da Constituio Federal (CF) de 1988. A discusso a respeito do conceito de democracia cultural mobiliza interpretaes e ideias distintas, mas relacionadas.
Em primeiro lugar, indica a ideia de democratizao cultural quando as artes tradicionais so consideradas importantes e, adicionalmente, aponta que seria necessrio promov-las, incentivando-as e formando pblicos. Em segundo lugar, o conceito se refere
aos processos de construo de polticas pblicas com abrangncia territorial e instituies
slidas, capazes de conduzir aes coordenadas na direo de finalidades politicamente
definidas e, sobretudo implicando na democratizao das fontes de financiamento e na
participao nos processos polticos. Por fim, sugere considerar no apenas as artes, mas
tambm, a cultura do cotidiano como objeto de poltica neste caso, o uso do conceito
aproxima-se da acepo antropolgica de cultura, quando as polticas devem promover e
reconhecer a pluralidade de alternativas e contedos simblicos dos modos de vida.
No entanto, o conceito ganhou pleno significado depois da promulgao da
Carta Magna. Primeiramente, a cultura ganhou dois artigos especficos (Arts. 215
e 216). Alm disso, aparece em inmeros outros captulos e artigos constitucionais,
sendo necessria uma interpretao de conjunto do conceito de cultura como objeto de ao pblica, mesmo que isto signifique ampliar a anlise para um escopo
mais abrangente que o da atuao do Ministrio da Cultura (MinC).
Com a CF/88 a cultura, alm de participar dos direitos fundamentais, ou seja,
situar-se como parte do rol dos direitos civis e polticos dos direitos bsicos, nos
termos do filsofo poltico americano John Rawls que incluem direitos e liberdades
individuais, direitos de autor e direitos de participao poltica, passou a compor aqueles direitos que exigem condies materiais e aes especficas para garantir os meios de
realizao da cidadania, os direitos sociais, que para sua materializao, necessitam de
* Tcnico de Pesquisa e Planejamento do Ipea.
** Pesquisador do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea.
228
229
de circuitos culturais. A cultura seria formada por circuitos com diferentes contedos e formas e estes seriam o objeto da ao pblica. Dessa forma, do conceito
de cultura ficam quatro registros, inclusive valorados constitucionalmente:
a. A cultura um fenmeno complexo, mltiplo e plural, como registra
a antropologia.
b. A cultura se relaciona com o Estado democrtico de direito, isto , a Constituio cultural elemento essencial da Constituio, onde esto preconizados a democracia e a participao social na formas de atuao do Estado.
c. O estabelecimento de um conceito de cultura meramente formal diante da complexidade das intervenes e do prprio carter processual do
fenmeno cultural.
d. As polticas pblicas se referem s capacidades de coordenao e ao
do poder pblico sobre mltiplos processos jurdicos, polticos, econmicos e sociais. O Estado cultural refere-se construo de capacidade
de ao sobre os fenmenos culturais.
A seo 3 apresenta o Estado cultural brasileiro. Em primeiro lugar o Estado
cultural uma construo jurdica e jurisprudencial que tem por fundamento a
Constituio cultural, isto , as definies de atribuies e competncias do Estado na rea cultural em nvel constitucional. Esta seo tece uma pequena narrativa a partir da ideia de que valores hegemnicos dos diversos perodos histricos
permitem dar coerncia ao sentido geral da criao de instituies culturais. No
se discute se adequado denominar a criao deste conjunto de instituies de
poltica cultural, mas apenas se constata a presena de preocupaes com a cultura
nas instituies bsicas educao, comunicao e cultura , mas tambm, a presena de referncias cultura em outras polticas desenvolvimento do mercado
interno, sade, assistncia social etc. Fica o registro de que, antes da CF/88, no
houveram iniciativas de coordenar polticas culturais com abrangncia nacional
e, caso tenham ocorrido, os esforos no se cristalizaram em formas institucionais
duradouras e efetivas. As iniciativas posteriores Constituio tm dimenso nica, em especial sob o enfoque do lugar institucional que a poltica cultural passou
a desfrutar, inclusive quanto questo dos recursos mobilizados e pelas iniciativas
desenvolvidas na forma de polticas nas dcadas de 1990 e 2000. De qualquer maneira, a Constituio pressupe a coordenao de atores pblicos e privados
e, do federalismo cooperativo para a proteo e desenvolvimento cultural. Aes
no sentido de criao de mecanismos funcionais ainda so muito recentes.
Aqui cabem parnteses, pois essa afirmao no implica desconsiderao das
iniciativas anteriores de institucionalizao de polticas culturais amplas, pois inmeras so as evidncias de sua importncia. Pode-se destacar, por exemplo, a iniciativa
de Mario de Andrade no municpio de So Paulo nos anos de 1930, ou ainda, na
230
O conceito de democracia cultural tem longa histria e controvertido, mas relativamente claro que tal conceito demanda a existncia de polticas culturais que
estejam em consonncia com cada realidade institucional e social. Por isso, a importncia de se construir polticas pblicas voltadas para a garantia do direito cultura.
A CF/88 inova quando trata a cultura como direito, nos contedos dos
artigos que comprometem o Estado realizao de aes relativas ao patrimnio
e produo cultural, ao dispor do princpio da colaborao da comunidade
participao e, depois, na EC que instituiu o Plano Nacional de Cultura (PNC)
e nas iniciativas de emendas apresentadas e ainda no votadas, dos anos 2000. Estas, por sua vez, almejam diferentes objetivos determinados politicamente, como
democratizao do acesso, democratizao da cultura ou da poltica.
Antes de interpretar a CF/88 so necessrias consideraes a respeito da cultura como objeto de poltica e como parte do direito. Para isto os itens seguintes fazem quatro movimentos de aproximao ao problema. Mostram que o conceito de
cultura no meramente descritivo, mas que, alm de semanticamente indexado
histria, articula-se com questes polticas e morais, relacionando-se com a questo do pluralismo, com a democratizao do Estado, com a formao de polticas
culturais e com princpios de organizao mais amplos das instituies sociais.
2.1 Primeira aproximao: circuitos culturais
231
232
233
pois envolve respeito pelo diverso em toda a sua extenso produo, recepo,
transmisso e reconhecimento e admite a existncia de uma multiplicidade
de agentes culturais que efetivamente produzem e usam de instrumentos e bens
culturais no dia a dia.
Brunner, refletindo sobre a cultura como objeto de poltica, sugere que:
(...) necessrio pensar a cultura como uma constelao mvel e fluida de circuitos
nos quais intervm agentes diretos de produo simblica, meios, formas comunicativas, pblicos e instncias organizativas desses circuitos. Se postula que os tipos
mais habituais dessas instncias organizativas so o mercado, a administrao pblica e a comunidade (1985).
Brunner tambm sugere que o objeto das polticas pblicas constitudo por estes circuitos, mas, complete-se, tambm so constitudas pelas instncias organizativas.
Por fim, o conceito de circuitos culturais no se confunde com o de cultura,
isto , a cultura a constelao ou configurao de mltiplos circuitos, mveis,
fluidos e que se encadeiam e se relacionam de forma complexa entre si e com
instncias organizativas. Podem ser tomados em diferentes escalas, ou seja, local,
regional, nacional ou transnacional. Na realidade, os circuitos se interpenetram
em diferentes escalas, quando encontramos as escalas locais sendo reorganizadas
por circuitos transnacionais, a exemplo da influncia de recepo de contedos
audiovisuais no comportamento de produo cultural local, ou dos reflexos do
uso de tcnicas de produo cultural regionais em circuitos de transmisso e consumo nacionais e assim por diante.
2.2 Segunda aproximao: cultura como recurso
234
dispositivos que promovam a diversidade e estimulem produes, estilos e consumos perifricos ou mais relacionados ao popular. Em terceiro lugar, a criao
artstica seria estimulada por enriquecer as demais produes culturais em dilogo
e interao constante. Finalmente, h uma quarta possibilidade, que tratar a cultura como recurso que absorve as demais dimenses por participar da promoo
de qualidade de vida, da gerao de bens e renda e tambm da possibilidade de
reconfigurar sociabilidades (MILLER, YDICE, 2002; YDICE, 2004).
A anlise na dimenso institucional, realizada na perspectiva instrumental,
aquela mais usualmente referida quando das avaliaes e ponderaes sobre
polticas pblicas culturais, educacionais, de comunicao ou outra e tem
como objetivo saber se os meios comportamentos sociais e seus significados,
recursos humanos, financeiros etc. foram adequados e suficientes para realizar
os objetivos definidos. Em situaes nas quais as instituies no oferecem saberes
de excelncia que permitam construir marcos de legitimao para a ao cultural
e para unificar objetivos, os mecanismos de adeso a polticas de converso ou de
fomento de alternativas se tornam frgeis.
A dissoluo ou desnaturalizao das restries semnticas envolvidas nos
diversos usos do conceito de cultura traz consequncias que devem ser assinaladas, sendo a primeira o reconhecimento da sua polissemia, da inexistncia de
um sentido essencial e correto para o conceito, bem como de sua indexicalidade histrica e social. A segunda refere-se capacidade do conceito em ordenar
argumentos e narrativas para minimizar conflitos e potencializar processos de
coordenao de aes, ou seja, deve ser claro, ou, no mnimo, convincente para
os agentes envolvidos na poltica. Finalmente, a terceira consequncia diz respeito
sua capacidade de organizar metas e objetivos passveis de serem alcanados de
forma coerente e com os recursos disponveis.
Em resumo, seja qual for o conceito utilizado, razovel esperar que seja
capaz de alinhar os agentes em torno de formas de ao e objetivos relativamente
claros, ou seja, o correto ou o melhor conceito ser aquele capaz de coordenar
agentes, dar coerncia aos processos de formulao, de implementao e de transformao e desenvolvimento efetivo dos circuitos culturais.
2.3 Terceira aproximao: a propsito do conceito de cultura
Em resumo do que se viu at aqui, pode-se dizer que a antropologia de Geertz evidencia a pluralidade das culturas e que o mtuo reconhecimento entre elas pode
implicar em maior tolerncia. Brunner viu nas polticas culturais a possibilidade
de democratizao do Estado. Botelho v na consolidao da atuao do Estado
em polticas culturais possibilidade de democratizao da sociedade. O conceito
de cultura tem, como se v, diferentes usos.
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Como se v a complexificao das referncias e problemas aos quais o conceito de cultura fere poderia ser desdobrada em muitas direes. O que interessa
agora dizer que o conceito de cultura no pode ser purificado. A arte e a cultura,
concebidas como experincia, ajudam na soluo do impasse entre estas dicotomias todas, pois importa menos que campos definidos imponham seus valores
especializados do que os valores tenham circulao ampla e sejam passveis de
serem usufrudos, vividos e desfrutados como experincias culturais.
A cultura e a experincia esttica so experincias intensas que configuram
tanto o artista/produtor quanto seu artefato e o seu pblico. Cultura erudita/
cultura popular; apreciao esttica desinteressada/apreciao interessada; atitude
receptiva/atitude produtiva; produo/patrimnio so momentos necessrios e
complementares. Alis, a prpria ideia de indstria cultural sintetiza mais uma
faceta da ideia de arte como experincia. Ela capaz de anular a dicotomia entre
produo/recepo ampliando e democratizando as experincias culturais at os
mais longnquos trobiandeses, habitantes da Polinsia, j que sua cultura torna-se
acessvel como possibilidade a qualquer leitor ou espectador, em qualquer lugar.
Mesmo sendo razovel acreditar que os significados de culturas distantes no possam ser vividos por qualquer um, em qualquer tempo, pois a experincia datada
e localizada, a cultura pode ser pensada como poisis, como fazer e produo,
conceito capaz de reunir as habilidades humanas e suas capacidades socialmente
construdas em virtude das necessidades humanas de fruio, conhecimento e
autorealizao. Mais do que isto, as experincias culturais podem ser pensadas
em sua pluralidade e multiplicidade, como repertrio de possibilidades humanas
disponveis e potenciais, distribudos pelos diversos segmentos sociais.
As possibilidades da concepo etnogrfica antropolgica ou da cultura
como experincia social em liberar o conceito de cultura da ideologia elitista e
utilitarista muito evidente. A reintegrao da cultura na vida cotidiana implica
em remanejamentos conceituais das prticas institucionais que at agora preservaram as artes maiores e seus produtos como parmetros ideais de controle da
legitimidade cultural. No faz sentido limitar os parmetros culturais ao que se
convencionou chamar de belas-artes, como no faz sentido idealizar o passado
como objeto de valorizao em detrimento do que se produz no presente.
Como afirma Dewey sobre a separao das artes do contexto no qual se
inserem, reduzindo-as ao status simples de belas-artes:
Nossos atuais museus e galerias para onde nossas obras de arte foram removidas e
conservadas ilustram algumas das causas que conduziram segregao da arte, no
lugar de integr-la ao templo, ao frum e a outras formas de vida coletiva (...). Posso
apontar alguns fatos relevantes. A maioria dos museus europeus so, entre outras
coisas, memoriais da ascenso do nacionalismo e do imperialismo. Toda capital tem
239
de ter seu prprio museu de pintura, escultura etc., destinado em parte para expor
as grandezas de seu passado artstico, em parte para exibir as riquezas saqueadas por
seus monarcas na conquista de outras naes; vejam o exemplo da acumulao de
esplios de Napoleo no Louvre. Estes casos testemunham a conexo existente entre
a segregao moderna da arte, o nacionalismo e o militarismo3 (1980, p. 8).
Contemporaneamente, o conceito de poltica cultural, mesmo que consideremos as diferenas entre os pases, no se liga apenas ao conceito das belas-artes e das
belas-letras, mas de maneira ampla s condies de vida de toda a sociedade e suas
formas de vida, formas de participao, expresso e criatividade no contexto social.
A cultura no se limita apenas ao usufruto de obras de arte e de patrimnio cultural
acumulado, mas abrange maneiras de viver e se comportar com relao s experincias culturais e modos de viver de outros seres humanos, ou seja, no simplesmente
a apreciao esttica pura das belas-artes e consumo passivo de smbolos e signos
produzidos por especialistas. Os processos culturais referem-se a direitos e s responsabilidades de usufruto criativo pelos diversos agentes sociais dos mltiplos cdigos
e sistemas de pensamento, ideologias, religies, modos de fazer e viver, aspectos to
importantes quanto o direito liberdade e tratamento igual.
2.4 Quarta aproximao: polticas pblicas para a cultura
240
241
J deve estar claro que o objeto das polticas culturais so os circuitos culturais e que estes envolvem agentes culturais em processos de produo, recepo,
transmisso e reconhecimento. Tambm deve estar claro que a CF/88 dirigente porque define polticas pblicas como instrumentos de realizao de direitos,
que os direitos culturais devem, portanto, ser garantidos por polticas pblicas.
Mas ento, o que so polticas culturais? Para um claro entendimento do leitor a
respeito do que so estas polticas, comeamos por uma definio geral at chegarmos ao de poltica cultural.
Bucci afirma que:
(...) poltica pblica programa de ao governamental que resulta de um processo
ou conjunto de processos juridicamente regulados processo eleitoral, processo de
planejamento, processo de governo, processo oramentrio, processo legislativo,
processo administrativo, processo judicial visando coordenar os meios disposio do Estado e as atividades privadas, para a realizao de objetivos socialmente
relevantes e politicamente determinados. Como tipo ideal, a poltica deve visar a
realizao de objetivos definidos, expressando a seleo de prioridades, a reserva de
meios necessrios consecuo e o intervalo de tempo em que se separa o atingimento dos resultados (2006, p. 39).
242
Para os propsitos limitados deste trabalho basta dizer que as necessidades culturais
referem-se garantia de direitos, ou seja, direito a produzir, difundir (transmitir), receptar (fruir), ter a prpria cultura tratada com igual respeito e dignidade (reconhecimento).
Independentemente de algumas indefinies inevitveis os autores convergem em aspectos centrais, sendo as polticas pblicas programas de ao conjuntos que coordenam meios disposio do Estado e atividades privadas, ou
seja, h a participao do poder pblico, mas com cooperao privada empresas, instituies da sociedade civil, comunidades etc. para a realizao de objetivos relevantes e politicamente determinados. Canclini define os objetivos das
polticas culturais como desenvolvimento simblico, satisfao de necessidades
culturais e situao objetivo desejada. Ora, estes objetivos foram definidos e sintetizados na seo anterior como relacionados democracia cultural, aos direitos
culturais e ao desenvolvimento cultural e ainda se afirmou que estes objetivos
podem ser definidos e interpretados a partir da CF/88.
Os conceitos de Bucci e Canclini so perfeitamente adaptveis aos fins de
definio de polticas culturais tendo como objeto as constelaes mveis e fluidas que constitui a cultura e os circuitos culturais como definidos, so fluidos e
mveis, diferena de outras polticas que envolvem simples transferncias ou de
polticas pblicas prestacionais. Tambm se agrega que alm do objeto das polticas culturais ter caractersticas diferenciais dadas as suas imprecises tambm
envolvem aes de coordenao na dimenso dos seus mltiplos processos.
Essa considerao importante por uma razo simples: a presena de mltiplas
escalas sensvel nas polticas culturais, o que complexifica a coordenao das aes e a
delimitao dos circuitos culturais. A simples coordenao de aes das instncias administrativas Unio, estados e municpios j em si complexa, pois envolve uma
grande heterogeneidade de recursos, mas tambm direes ou objetivos mltiplos,
circuitos culturais com diferentes densidades organizacionais e naturezas distintas.
Deve-se lembrar que as instncias organizacionais se referem administrao pblica, aos mercados e s comunidades. Portanto, a modificao destas instncias implica e provoca mudanas nos circuitos culturais (BRUNNER, 1985,
p. 11), pois reconfigura as relaes, processos de articulao e interdependncias
entre formas organizativas e circuitos culturais. A implementao de polticas
pblicas culturais, na verdade, implica em construo de instrumentos e qualificao das instncias administrativas estatais, de suas capacidades para coordenar
e obter cooperao das instncias de mercado ou comunitrias para o desenvolvimento de circuitos culturais.
Canclini tambm lembra que os processos culturais contemporneos envolvem o que se chama de crescente globalizao, ou seja, envolve escala transnacional. De fato, os circuitos culturais tm esta caracterstica, alis, esta escala
243
O Estado cultural tem suas instituies bsicas organizadas para proteo dos direitos culturais liberdade de expresso, religio, conscincia, acesso informao,
liberdades polticas e para a sua garantia (cultura, educao, comunicao etc.).
O Estado cultural se relaciona, conforme o jurista espanhol Prieto de
Pedro (2008), com o Estado democrtico de direito e com o Estado social.
Portanto, nos seus primeiros momentos se podia encontrar muitas referncias
cultura, elas eram gerais, ou associadas liberdade de ensino, de impressa,
de expresso e de religio. Com o desenvolvimento do Estado social se criam
mecanismos mais especficos relacionados cultura que vo se consolidando
gradativamente. Mesmo assim, no Estado social h uma coliso entre os problemas socioeconmicos e o cultural, quando este ltimo aspecto no capaz
de se situar no ncleo da ao do Estado e a cultura, relacionada a direitos
fundamentais, e embora seja parte de uma ampla rede de dispositivos normativos e aes institucionais, no tem um tratamento autnomo e central nas
prioridades pblicas. Outro ponto a ser enfatizado que, em primeiro momento, o Estado concebe a cultura como elemento integrador dos indivduos em uma concepo de comunidades nacionais culturalmente homogneas.
Apenas recentemente a questo da diversidade cultural articulada com fora,
colocando-se como problema do respeito e reconhecimento da diferena e da
presena de formas de vida e expresso no mesmo territrio.
O Estado cultural amplo e desenvolvido pretende, portanto, ao contrrio dos
primeiros momentos de criao, situar a cultura na sua exata vinculao com o desenvolvimento da personalidade, garantia da existncia livre e plural da prpria cultura,
assumindo-a em toda a sua amplitude, corrigindo a viso fragmentria de outros momentos histricos, erigindo garantias especficas, reconhecendo e promovendo condies positivas para seu pleno desenvolvimento e acesso por todos os indivduos. Finalmente, pode-se chamar a ateno para o fato de que as constituies culturais, alm
destas determinaes jurdicas, podem induzir programas de ao pblica especficos.
244
O filsofo americano Ronald Dworkin, define dois tipos de ideais de posicionamento do poder pblico, com relao a princpios, especialmente em relao
igualdade. Dworkin dialoga com a tradio poltica e moral americana, se ocupando
do princpio da igualdade no quadro dos ideais liberais de valorizao dos direitos
polticos e civis e ainda distingue dois gneros de liberalismo: um fundamentado
na ideia de que o governo no deve tomar partido em questes morais, devendo ser
neutro, e o outro embasado na igualdade e na afirmao de que fundamental que o
governo trate seus cidados como iguais, sendo que a defesa da neutralidade s se d
quando a igualdade exige (DWORKIN, 2005). Desta forma so sempre necessrias
aes pblicas que promovam a igualdade no quadro de respeito aos direitos bsicos. As duas formas de liberalismo encontram-se nos discursos presentes no campo
cultural e tm consequncias diversas em termos de polticas pblicas. Implica uma
neutralidade do Estado com relao ao desenvolvimento de polticas e suas consequncias e outra, na qual o Estado atua minimizando assimetrias e desigualdades.
O filsofo americano relaciona as decises polticas e jurdicas com valores e
princpios gerais. Tambm necessrio dizer que os valores culturais nem sempre
tm uma forma filosfica e portanto se relacionam com concepes e tradies
culturais com diferentes graus de formalizao. O quadro 1 sintetiza alguns conceitos que condicionaram as aes pblicas no Brasil.4
Aqui, as possibilidades interpretativas sero apresentadas de forma demasiado sinttica. Abaixo, a sntese do perodo histrico das polticas culturais mais importantes. A seo 4.1 e 4.2 contm uma aproximao mais especfica do ponto de
vista da anlise dos textos constitucionais com o perodo de expanso fragmentada.
QUADRO 1
Caractersticas
Construo da ideia de Nao a partir da influncia das
trs raas; demonstrao da continuidade da colonizao
portuguesa e de seu papel herico enquanto elite construtora
do Estado Nacional
Princpio de totalizao
Civilizao portuguesa
Racialismo e culturalismo
Perodo de expanso
fragmentada (1930-1988)
i) Criao de um imaginrio nacional a partir da ideia de modernizao e da valorizao do trabalho; integrao simblica
da sociedade a partir da ao do Estado
ii) Construo de engenharia institucional na rea federal
Direitos culturais
(ps-Constituio 1988)
Direitos fundamentais
245
Nos dois primeiros perodos no se encontra uma ideia de poltica cultural, inclusive porque o conceito tardio. Diversos autores (BOTELHO, 2001;
RUBIM; BARBALHO, 2007; MICELI, 1984) chamam a ateno para o fato de
que as primeiras polticas culturais teriam se desenvolvido no Brasil no perodo
Vargas, na dcada de 1930, conforme abordado anteriormente. De fato, muitas
so as iniciativas deste perodo que se desdobraram no tempo e que esto ainda
presentes, incorporadas nas atuais instituies pblicas de cultura. Tambm aqui,
necessrio um pequeno parntese. Neste perodo j se configuram ideias de
poltica nacional de cultura, ideias que retornaro na dcada de 1960 e 1970. No
entanto, estas nunca se desenvolveram de forma, de fato, sistmica e, ainda hoje,
se discute o processo de consolidao nesta direo.
Os trs primeiros perodos se caracterizam pela inveno de uma tradio brasileira e trazem consigo uma noo de hierarquizao envolvida: civilizao portuguesa, raa ou modernidade so princpios interpretativos que se articulam,
porm, o mais importante que hierarquizam e oferecem critrios de incluso e
excluso das diversas linhas de atuao em termo de poltica e ao cultural pblica.
No h como desprezar, por exemplo, o fato de que as redues jesuticas5 e a
reflexo jurdica sobre o status dos indgenas e dos escravos como parte integrante
de polticas coloniais que visaram deliberadamente estabelecer o governo portugus
sobre estes grupos tnicos. Da mesma forma, a vinda da Famlia Real, trazendo o
acervo que se transformaria na Biblioteca Nacional e a preocupao da monarquia
com a criao de uma iconografia brasileira, em moldes europeus artistas portugueses e franceses vm com a famlia real ou so posteriormente contratados tambm integraram polticas calculadas, com impactos na cultura nacional.
A extensa reflexo sobre as bases de construo da nacionalidade aps a Independncia, com a criao dos Institutos Histricos e Geogrficos e dos Museus
Etnogrficos converge para o mesmo sentido; as polticas de imigrao e, algumas
dcadas depois a valorizao da hibridizao cultural na forma da miscigenao
ou do sincretismo religioso compem o mosaico de aes pblicas do final do
sculo XIX e incio do sculo XX. Obviamente, as ausncias tambm decorrem
de polticas que podemos chamar de culturais: a exemplo da pequena presena de
livros, decorrente de censura e mesmo da tardia produo de livros em solo nacional, (VILLALTA, 1999) o que apenas acontece em escala a partir do sculo XIX
(SOUZA, 2007) ou da tardia criao de universidades, posterior Independncia
(CARVALHO, 2006), so exemplos eloquentes.
5. As redues jesuticas so aldeamentos para onde eram levados indgenas para catequese e formao moral crist.
Aconteceram entre os sculos XVI e XVIII por todo o territrio nacional.
246
247
Nas Constituies brasileiras anteriores de 1988, a cultura aparece inserida em captulos ligados a direitos, mas tratada de forma ampla, no tocante
aos direitos individuais e sociais, e nos artigos referentes educao e famlia,
conforme possvel observar no quadro 2.
Na Constituio de 1824 a cultura aparece no mbito das liberdades e j se tem referncia de que belas-letras e belas-artes sero ensinadas
em colgios e universidades. Faz referncia aos direitos de autor. Tambm
em 1891, o texto afirma que o Congresso animar o desenvolvimento das
letras e artes sem tolher a ao dos poderes locais. Nesta Constituio, as
cincias aparecem no conjunto, inclusive com a estranha proximidade s
polticas de imigrao.
248
Artigo
Contedo
1824
IV. Todos podem communicar os seus pensamentos, por palavras, escriptos, e publica-los
pela Imprensa, sem dependencia de censura; com tanto que hajam de responder pelos
abusos, que commetterem no exercicio deste Direito, nos casos, e pela frma, que a Lei
determinar
V. Ninguem pde ser perseguido por motivo de Religio, uma vez que respeite a do
Estado, e no offenda a Moral Publica
XXVI. Os inventores tero a propriedade das suas descobertas, ou das suas produces.
A Lei lhes assegurar um privilegio exclusivo temporario, ou lhes remunerar em resarcimento da perda, que hajam de soffrer pela vulgarisao
XXXIII. Collegios, e Universidades, aonde sero ensinados os elementos das Sciencias,
Bellas Letras, e Artes
1891
Art. 35 Incumbe,
2 animar no Pais o desenvolvimento das letras, artes e cincias, bem como a imioutrossim, ao Congresso, grao, a agricultura, a indstria e comrcio, sem privilgios que tolham a ao dos
mas no privativamente Governos locais
1934
1937
Da Educao e da Cultura
1946
(Continua)
249
(Continuao)
Constituio
1966
Artigo
Contedo
8 livre a manifestao de pensamento, de convico poltica ou filosfica e a prestao de informao sem sujeio censura, salvo quanto a espetculos de diverses
pblicas, respondendo cada um, nos termos da lei, pelos abusos que cometer. assegurado o direito de resposta. A publicao de livros, jornais e peridicos independe de
licena da autoridade. No ser, porm, tolerada a propaganda de guerra, de subverso
da ordem ou de preconceitos de raa ou de classe
Captulo IV
25 Aos autores de obras literrias, artsticas e cientficas pertence o direito exclusivo
Dos Direitos e Garantias de utiliz-las. Esse direito transmissvel por herana, pelo tempo que a lei fixar
Individuais
Art. 166 So vedadas a propriedade e a administrao de empresas jornalsticas, de
TTULO III Da Ordem qualquer espcie, inclusive de televiso e de radio difuso:
Econmica e Social
I a estrangeiros; II a sociedade por aes ao portador; III a sociedades que tenham,
como acionistas ou scios, estrangeiros ou pessoas jurdicas, exceto os Partidos Polticos.
1 Somente a brasileiros natos caber a responsabilidade, a orientao intelectual e
administrativa das empresas referidas neste artigo. 2 Sem prejuzo da liberdade de
pensamento e de informao, a lei poder estabelecer outras condies para a organizao e o funcionamento das empresas jornalsticas ou de televiso e de radiodifuso, no
interesse do regime democrtico e do combate subverso e corrupo
250
preciso diferenciar aes culturais pontuais de polticas culturais nacionais. Para diversos autores, as polticas culturais no Brasil so inauguradas na
dcada de 1930. Este perodo seria marcado pelo novo regime poltico, com a
construo do Estado nacional centralizado e com a forte industrializao. Para
este marco inaugural so apontados dois experimentos preponderantes, referidos
nos estudos de polticas culturais pela sua relevncia: a presena de Mrio de Andrade no Departamento de Cultura da Prefeitura de So Paulo (1935-1938) e a
implantao do Ministrio da Educao (MEC) e do Ministrio da Sade (MS)
em 1930, com Gustavo Capanema frente.
Entre as inovaes de Mrio de Andrade estariam o estabelecimento de uma
interveno estatal sistemtica abrangendo diferentes reas e a elaborao de uma
sofisticada e ampla noo de cultura, a qual, alm das belas-artes, contemplava
tambm a cultura popular. Outra novidade era a relevncia dimenso imaterial
do patrimnio. Do ponto de vista das aes implementadas pelo Ministrio da
Educao e Cultura naquele perodo, h que se considerar a criao de diversas
instituies, a exemplo do Servio do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional
(SPHAN), do Instituto Nacional do Livro (INL), entre outras. Por outro lado,
basta lembrar o PNC de 1975 para ilustrar o fato de que as iniciativas de estabelecer polticas nacionais no foram inauguradas recentemente.
A poltica cultural uma categoria de interveno pblica como outra qualquer, tendo materialidade institucional e enfrentando problemas anlogos a outras reas de polticas pblicas. Sofre com questes relativas falta de recursos
financeiros, humanos e de gesto. Por outro lado, enfrenta problemas que exigem
um tratamento conceitual e poltico diferenciado.
Assim, a cultura no funciona como imperativo categrico, mas carregada
pela historicidade das instituies que a delimitam e que configuram as polticas
pblicas culturais. As decises por um ou outro conjunto de significados so tcitas ou explcitas e impem tradues institucionais e estilos de governo, embora
estes derivem no apenas dos conceitos, mas do conjunto de foras sociais e polticas, concepes e interpretaes sobre o objeto e as estratgias de interveno.
A reflexo parte da constatao da heterogeneidade e fragmentao do campo de interveno pblica cultural no Brasil. Outros pases tambm conhecem
a mesma caracterstica decorrente da histria de formao do campo. As polticas pblicas culturais so desafiadas por esta caracterstica, que torna a unidade
mais simblica do que efetiva e direcionada. Os programas de ao pblica so
fragilmente articulados tanto em razo da natureza estrutural do campo de ao
quanto das dificuldades institucionais no processamento de problemas que direcionariam as aes para objetivos convergentes.
251
Legislao relevante
Instituto do Patrimnio
Histrico e Artstico
Nacional (Iphan) 1937
Fundao Pr-Memria
1979
Museu Histrico
Nacional 1922
Museu Villa-Lobos
1960
Museu Nacional de
Belas-Artes 1937
Museu da Inconfidncia
1938
Museu da Repblica
1960
Patrimnio Imaterial
Decreto no 3.551 2000
(Continua)
252
(Continuao)
Fundao Nacional de
Arte (Funarte) 1975
Centro Nacional de
Folclore e Cultura Popular
(CNFCP) 1958
Servio Nacional do
Teatro 1937
Fundao Cinema
Brasileiro 1987
Comisso Nacional de
Belas-Artes (1951)
Comisso Nacional do
Teatro (1937)
Instituto Nacional do
Cinema Educativo (Ince)
1937
Conselho Nacional de
Cinema (Concine)
1976
Instituto Nacional do
Cinema (INC) 1966
1966 Decreto Lei no 43, cria o INC e torna a censura de filmes competncia da Unio
1975 Extinto pela Lei no 6.281 de 1975
As atribuies foram incorporadas pela Embrafilme, e se transformar na FCB depois incorporada
Funarte
Empresa Brasileira de
Filmes (Embrafilme)
1969
1890 Decreto no 856 (denominada em 1810 Real Biblioteca e depois Biblioteca Imperial e Pblica
da Corte)
1907 Decreto no 1.825, institui o depsito legal
1981 Incorporada Fundao Pr-Memria pela Portaria MEC no 585
1987 Lei no 7.624, vincula a BN Fundao Nacional Pr-leitura
1990 Lei no 8.029, extingue Fundao Pr-Leitura e cria a Fundao Biblioteca Nacional (FBN) com
acervo e dotao da Fundao Pr-leitura
1990 Decreto no 99.492, vincula BN SEC/PR
1990 Lei no 8.113, dispe sobre a natureza fundacional da Biblioteca Nacional
1991 Decreto no 519 institui o Programa Nacional de Incentivo leitura (Proler)
1991 Decreto no 520, institui o Sistema Nacional de Bibliotecas Pblicas
(Continua)
253
(Continuao)
Fundao Nacional
Pr-leitura
(Pr-Leitura) 1987
Instituto Nacional do
Livro (INL) 1937
Sistema Nacional de
Bibliotecas Pblicas
(SNBP) 1991
Conselho Nacional de
Direitos Autorais (CNDA)
1973
Fundao Cultural
Palmares (FCP) 1988
Ministrio da Cultura
(MinC) 1985
(*) 1985 Decreto no 91.144, cria o MinC por desdobramento do MEC, constitudo pela Secretaria
da Cultura, integra finalidades do SPHAN, Fundao Pr-Memria, Funarte, Fundao Casa de Rui
Barbosa, Fundao Joaquim Nabuco e Embrafilme, alm de abrigar o Conselho Federal de Cultura,
Conselho Nacional de Direito Autoral (CNDA) e o Conselho Nacional de Cinema (Concine)
1990 Lei no 8.028 e Decreto no 99. 240, extingue o MinC e cria a Secretaria da Cultura da presidncia da Repblica
Lei n o 8.029, extingue Funarte, Fundao Pr-Memria, Fundacen, Fundao Pr-Leitura,
Fundao Cinema Brasileiro, Embrafilme e cria o Instituto de Artes e Cultura (IBAC) com
acervo e dotao da Funarte, Fundacen, Fundao Cinema Brasileiro e FBN com acervo e
dotao da Fundao Pr-Leitura e IBPC com acervo e dotao do SPHAN e Pr-Memria
Decreto no 99.492, vincula IBPC, IBAC e FBN SEC/PR
1992 Lei no 8.490, recria o MinC
1995 Decreto no 1.673, aprova estrutura regimental do MinC (o Decreto 2.599 de 1998 a mantm): rgos Internos: Secretarias de Poltica Cultural, de Intercmbio e Projetos Especiais; de Apoio
Cultura, para o Desenvolvimento do Audiovisual; delegacias regionais; rgos colegiados: Conselho
Nacional de Poltica Cultural, Comisso Nacional de Incentivo Cultura, Comisso de Cinema e entidades vinculadas Iphan (autarquia) e Fundaes Casa de Rui Barbosa, Fundao Cultural Palmares,
Fundao Nacional de Artes e Fundao Biblioteca Nacional
1999 Decreto no 3.049, mantm os rgos colegiados e unidades descentralizadas e entidades
vinculadas e altera a organizao interna criando Secretaria do Livro e Leitura; Secretaria do Patrimnio, Museus e Artes plsticas; Secretaria de Msica e Artes Cnicas e Secretaria do Audiovisual
Leis de Incentivo
1986-1991
Agncia Nacional do
Cinema (Ancine) 2001
2001 MP no 2.228-1
Instituto Brasileiro de
Museus (Ibram) 2009
254
O quadro 3 apresenta parte da movimentao jurdico-institucional de rgos hoje presentes no Ministrio da Cultura ou com competncias por este incorporadas. H uma rica construo institucional na dcada de 1930, inclusive
com o estabelecimento explcito da proteo e desenvolvimento da cultura como
responsabilidade do Estado, e tambm com a criao do Iphan e outras instituies, depois, em finais da dcada de 1960 e incio de 1970 com a criao da
Embrafilme e Funarte. Na dcada de 1980 outras transformaes aconteceram e
culminam com a criao do Ministrio da Cultura em 1985.
Depois disso, assinalem-se ainda algumas das iniciativas relevantes em
termos de criao institucional:
1. Consolidao das leis de incentivo na dcada de 1990, cujos prembulos
praticamente reproduzem o texto constitucional.
2. A publicao do Decreto no 3.551/2000, que instituiu o Registro de Bens
Culturais de Natureza Imaterial responsabilidade do Iphan e criou o
Programa Nacional do Patrimnio Imaterial, que tem como objetivo enfatizar a obrigao e centralidade estratgica do Estado na documentao,
registro e inventariamento dos bens, conferir visibilidade cultura dos
diversos grupos formadores da sociedade brasileira e ao pluralismo desta
produo, permitir o exerccio do direito memria, facilitar aos diversos
grupos a reivindicao de direitos coletivos, correlativos aos direitos de
propriedade intelectual e de direitos autorais e que permitem o acesso aos
benefcios decorrentes dos usos de conhecimentos tradicionais.
3. A criao da Ancine (MP no 22.281/2001), que ficou no primeiro momento do Ministrio da Indstria e Comrcio, foi para a Presidncia
da Repblica e depois Ministrio da Cultura (MinC).
4. A criao do Instituto Brasileiro de Museus (Ibram) (Lei no 1.906/2009),
que foi parte do Iphan como departamento e depois se transformou
em instituto.
Muitas aes intermedirias no se apresentam nessa sntese, mas devem ser
lembradas, a exemplo da instituio da poltica nacional do livro, a poltica nacional
de museus, a organizao de programas a exemplo do Programa Mais Cultura (2008);
Cultura Viva (2006); Brasil Diversidade Cultural (2006) etc.
O importante assinalar algumas das caractersticas das polticas culturais
sobretudo a dificuldade em encontrar uma definio precisa para a categoria
cultura e uma delimitao exata para os problemas referenciais das polticas
pblicas da rea que se no impedem o processamento tcnico e poltico de
problemas, a formulao e implementao de aes coordenadas, parcialmente
convergentes e capazes de aglutinar esforos e recursos institucionais, nem sempre
255
encontram nas instituies mecanismos de efetivao de um conjunto coordenado de aes hierarquizado. Alis, a constituio de outras polticas tambm se liga
a um trabalho de classificao, delimitao, construo histrica e social.
Diga-se que inmeras das iniciativas implicavam na coordenao de aes
por parte do poder pblico para atingir finalidades polticas predeterminadas e de
abrangncia nacional, sendo, portanto polticas culturais, a exemplo da Campanha
Nacional de Defesa do Folclore, Iphan, Embrafilme, Funarte, Ibram, Programa
Cultura Viva e Programa Mais Cultura, para apontar alguns exemplos, cada um
atuando em diferentes dimenses dos direitos culturais, com diferentes capacidades
de processamento de aes e realizao de objetivos e com diferentes problemas
delimitados a partir do conceito de cultura.
As heterogeneidades das polticas indicam que as relaes jurdicas podem mesmo serem consideradas, em termos gerais, nas relaes entre cidados e Estado, mas
tambm configuram relaes jurdicas especiais, integradas em relaes concretas,
entre os objetos da poltica circuitos culturais especficos , a administrao pblica
e agentes culturais. Tambm se deve dizer que uma coisa a previso constitucional
de direitos que configuram a Constituio cultural, outra sua integrao concreta
em relaes jurdicas concretas. Da mesma forma, uma coisa a afirmao de polticas culturais, outra o complexo processamento poltico de aes relacionadas com
os diferentes circuitos culturais. A seo seguinte apresenta sinteticamente a constituio do MinC, que deu unidade as linhas de atuao e organizao institucional to
dspares. Na verdade, a unidade aparente, e, ao mesmo tempo um desafio para
polticas culturais globais. A ideia apresentar o MinC, cuja existncia informa as
discusses constitucionais, como unidade que permite uma discusso dos direitos
culturais no formato inscrito na CF/88.
3.2 O Ministrio da Cultura e a Constituio de 1988
256
257
258
o cinema, como uma das questes centrais da rea cultural, seguiram-se a Rouanet,
j com Itamar Franco presidente, o fillogo Antnio Houaiss, o diplomata Jernimo
Moscardo e Roberto Nascimento e Silva. Depois deles, em 1995, Francisco Weffort
assume no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso, seguindo como
ministro no segundo mandato, acentuando a nfase na articulao de mecanismos
de financiamento da cultura por meio, sobretudo, do aperfeioamento das leis
de incentivo. Nos dois governos do presidente Lula, foi ministro, Gilberto Gil
2003-2008 substitudo por Juca Ferreira em 2008.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, a partir de 1995, conferiu
ao MinC estabilidade institucional, embora o perodo no tenha se caracterizado por um incremento significativo de recursos financeiros ou humanos.
Os dois mandatos de Francisco Weffort frente do rgo foram marcados
pela consolidao das leis de incentivo. Foram realizadas reformas administrativas que se alinharam s proposies do Plano Plurianual (PPA) no que
se refere construo de programas com unidades de gesto com correspondncia na organizao administrativa. Esta racionalizao, no entanto, no
implicou a construo de maiores capacidades institucionais, ao contrrio,
gerou um problema no que se refere ao sombreamento de aes. Foram criadas secretarias que tinham funes similares s das instituies vinculadas,
provocando sobreposio de competncias.
Nos dois mandatos do governo Lula, o MinC se estruturou para ser um
rgo de planejamento, coordenao e avaliao das polticas culturais, mas tambm, de execuo de programas, como j vinha sendo praticado. Acrescentou a
preocupao com a participao social, com a realizao de seminrios, estimulando o funcionamento de grupos de trabalho, consultas etc. Ressalte-se que as
iniciativas dos dois mandatos do governo Lula, com as limitaes estruturais que
permaneceram, levaram a uma releitura do texto constitucional. Emendas foram
propostas para vincular os governos descentralizados ao PNC, assim como para
garantir recursos oramentrios para o setor. Tambm foram criadas estruturas
participativas de abrangncia nacional, como a Conferncia Nacional e o Conselho Nacional de Poltica Cultural, e foram desenvolvidas iniciativas para criar
e consolidar o Sistema Nacional de Cultura (SNC). Alm disso, foi estabelecido
por lei o Sistema Federal de Cultura (SFC).
De fato, muitos so os problemas para a efetiva implementao destes dispositivos, que podero configurar uma Poltica Nacional de Cultura.
Entre eles est a necessidade de funcionamento, cada vez mais efetivo, do
Conselho Nacional de Poltica Cultural (CNPC), como articulador de polticas nacionais; institucionalizao das relaes com estados e municpios; estabelecimento de diretrizes e estratgias pactuadas entre os nveis de governo;
259
consolidao de capacidades de coordenao poltica por parte do governo federal etc. Entretanto, em meio s diversas dificuldades, a estratgia do MinC
tem sido realizar uma espcie de constitucionalizao da questo cultural, o
que redimensiona e resignifica a cultura e o seu papel no conjunto das polticas, transformando-a em valor e recurso para o desenvolvimento social.
O MinC, mesmo no contexto atual, conta com pequena estrutura. E, mesmo sendo composto por instituies histricas da rea cultural federal, a abrangncia destas reduzida e o nmero de servidores tambm. Dotar o ministrio de
capacidade de articular uma poltica nacional de cultura significa redimension-lo.
Sua reestruturao teve desfecho legal com o Decreto no 4.805, de 12 de agosto de
2003, que definiu a seguinte composio para a pasta: a) Secretaria de Formulao
e Avaliao de Polticas Culturais; b) Secretaria de Desenvolvimento de Programas
e Projetos Culturais; c) Secretaria para o Desenvolvimento das Artes Audiovisuais;
d) Secretaria de Apoio Preservao da Identidade Cultural; e e) Secretaria de
Articulao Institucional e de Difuso Cultural.
Essa reestruturao do Ministrio da Cultura foi concluda em abril de
2004, ampliando cargos, refazendo os desenhos institucionais, reduzindo zonas
de sombreamento e de competncias sobrepostas, enfim, dotando o MinC de
maior capacidade gerencial e de planejamento, competncias fundamentais para
sua atuao no Sistema Nacional de Cultura. As reformas recm concludas enfatizaram o papel coordenador e planejador do MinC. Foram criadas as Secretarias
de Polticas Culturais, Diversidade e Identidade Cultural, Articulao Institucional, Programas e Projetos, Fomento e Incentivo Cultura. A Secretaria Executiva
passou a ter uma diretoria de Gesto Estratgica e uma Diretoria Interna. A Secretaria do Audiovisual foi redesenhada, incorporando o Centro Tcnico do Audiovisual e a Cinemateca Brasileira. Tudo isto veio seguido de aes de reestruturao
e ampliao das regies de atuao das instituies vinculadas, assim, preparando
o MinC para a implementao do SNC, cuja discusso est sendo feita junto ao
Frum de Secretrios Estaduais de Cultura.
Mesmo com essas iniciativas inditas pelos padres histricos de atuao
das instituies culturais brasileiras vale registrar que os recursos limitados ainda impedem a ampliao da abrangncia territorial da atuao do MinC. Assim
como a precariedade dos instrumentos de gesto pblica tambm dificulta a coordenao e a articulao tanto entre as instituies federais quanto entre as esferas
de governo e com a sociedade, e tambm entre as polticas setoriais.7
260
Os circuitos culturais so cada vez mais complexos em termos de pblico, mas tambm, na totalidade dos processos que os configuram. Botelho, tendo em vista uma
reflexo estratgica a respeito de polticas culturais, separou a cultura em duas dimenses. Na antropolgica a cultura se produz atravs da interao social dos indivduos,
que elaboram seus modos de pensar e sentir, constroem seus valores, manejam suas
identidades e diferenas e estabelecem suas rotinas (BOTELHO, 2001a). A obteno
de resultados polticos nesta dimenso significa, por um lado, uma reorganizao e democratizao das estruturas sociais, e por outro, na construo da democracia cultural.
O sentido sociolgico refere-se ao que Brunner apontou como sendo parte
dos aspectos organizacionais e que, para Botelho, referem-se a um conjunto de
demandas profissionais, institucionais, polticas e econmicas. Trata-se de expresso artstica em sentido estrito (BOTELHO, 2001b, p. 5).
Dessa forma, o sentido sociolgico permite colocar nfase na questo institucional da construo de polticas pblicas onde os temas e objetivos recorrentes
so a criao de espaos para o exerccio das artes, implementao de projetos/
programas, agncias de financiamento, fomento, ou seja, envolve produo, circulao e consumo de bens simblicos. Delimita-se, desta forma, um sentido
claro para a atuao e construo das polticas pblicas culturais, qual seja, o da
proviso dos recursos organizacionais requeridos staff , desenhos institucionais, recursos cognitivos, tcnicos e polticos, estratgias, objetivos especficos etc.
A anlise das prticas e comportamentos culturais, por sua vez, permitiu estabelecer uma viso mais nuanada e complexa dos circuitos culturais, questionando
formas, desenhos e objetivos das polticas culturais. Antes destes estudos, a democratizao da cultura era vista como a possibilidade de acesso a alguns bens, gneros e modalidades culturais mais ou menos legtimas socialmente. As anlises de
frequncia a certos espaos culturais museus e exposies de artes, por exemplo
apresentam esta limitao, que supor que a visitao a equipamentos e obras
igualmente legtima para todos os grupos sociais. A sociografia das frequncias de
prticas culturais revelou uma correlao entre esta e nveis altos de escolaridade e
renda, alm do fato de que polticas de oferta produziam no o alargamento dos
pblicos, mas uma maior frequncia daqueles que j estavam predispostos e reuniam as condies e motivaes para certas prticas e consumos culturais.
Os estudos da vida e das prticas do cotidiano, por sua vez, indicaram uma
pluralidade imensa de modalidades de prticas, mas implicam a crtica da fixao dos gneros culturais como mais ou menos legtimos para todos os grupos.
Se o vis legitimista apontando as desigualdades de acesso cultura legtima
permitia criticar duramente a falta de democratizao do acesso cultura, no
dava visibilidade diversidade de sistemas culturais efetivamente vivenciados.
O reconhecimento desta pluralidade implica em outra ideia, a democracia cultural.
261
262
263
Os Arts. 215 e 216 da CF/88 so citados recorrentemente quando se fala do ordenamento constitucional da cultura. Nestes aparece pela primeira vez na histria
do constitucionalismo brasileiro a expresso direitos culturais, h um direcionamento para polticas culturais pblicas e encontra-se a definio de patrimnio
cultural por enumerao.
A seguir, apresentam-se os Arts. 215 e 216 sem a Emenda no 48, que aprovou o Plano Nacional de Cultura e trouxe uma clivagem na concepo poltica da
cultura nos anos 2000.
Art. 215. O Estado garantir a todos o pleno exerccio dos direitos culturais
e acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar a valorizao e a
difuso das manifestaes culturais.
1o O Estado proteger as manifestaes das culturas populares, indgenas e afrobrasileiras, e das de outros grupos participantes do processo civilizatrio nacional.
2o A lei dispor sobre a fixao de datas comemorativas de alta significao para os
diferentes segmentos tnicos nacionais.
Art. 216. Constituem patrimnio cultural brasileiro os bens de natureza material
e imaterial, tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia
identidade, ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade
brasileira, nos quais se incluem:
I - as formas de expresso;
II - os modos de criar, fazer e viver;
III - as criaes cientficas, artsticas e tecnolgicas;
IV - as obras, objetos, documentos, edificaes e demais espaos destinados s manifestaes artstico-culturais;
V - os conjuntos urbanos e stios de valor histrico, paisagstico, artstico, arqueolgico,
paleontolgico, ecolgico e cientfico.
1o O poder pblico, com a colaborao da comunidade, promover e proteger o
patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigilncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento e preservao.
264
2o Cabem administrao pblica, na forma da lei, a gesto da documentao governamental e as providncias para franquear sua consulta a quantos dela necessitem.
3o A lei estabelecer incentivos para a produo e o conhecimento de bens e valores culturais.
4o Os danos e ameaas ao patrimnio cultural sero punidos, na forma da lei.
5o Ficam tombados todos os documentos e os stios detentores de reminiscncias
histricas dos antigos quilombos.
Os dois artigos apresentam um pequeno grupo de verbos que se referem a componentes especficos da atuao do Estado. Assim, os verbos sero reagrupados logo em
seguida para facilitar a clareza da interpretao. Agrupamos os verbos associando-os aos
objetos da ao a que se referem e aos conceitos que lhes do unidade. Ressalte-se que a
CF/88 preconiza direitos e tambm garantias para sua efetivao. Embora, como criticam alguns autores, a Constituio no seja clara em vrios dos seus conceitos possvel
que um exerccio de anlise oferea pistas para sua melhor compreenso.
QUADRO 4
Classificao das aes do Estado por grupos de verbo utilizados nos Arts. 215 e 216
Artigos
Objeto de ao
Proteger (grupo 2)
Incentivar (grupo 1)
215
216
Patrimnio cultural
Documentos governamentais
Conceitos unificadores
265
Noes como acautelar, tombar, desapropriar, punir etc. remetem a esse ponto,
isto , so aes de proteo do patrimnio cultural.
266
267
Apesar das transformaes e dos novos usos dos conceitos de cultura e civilizao,
inclusive com funes imponentes nas relaes coloniais, pode-se registrar que no contexto brasileiro eles so permutveis, pois se referem aos dois conjuntos de fatos, materiais e imateriais, econmicos e intelectuais. Aponte-se que os usos a eles dados na CF/88
de valorizao do nacional e do que brasileiro, com forte ligao com a tradio
modernista. Embora nacional e brasileiro no sejam conceitos idnticos, pode-se dizer
que no mbito constitucional ambos se lanam aos processos culturais que se do no
territrio nacional, independentemente das regies, do estado etc., nos quais ocorrem.
Na interpretao da CF/88, chama a ateno a referncia cultura nacional,
ideia de processo civilizador nacional, mas com a diferena de que os produtores desta
cultura ou civilizao so grupos variados, populares, indgenas, afro-brasileiros e outros. Ou seja, no so processos mantidos nos limites de grupos de elites que se orientam seletivamente para a construo da cultura nacional ou da civilizao a partir de
suas referncias prprias e idealizadoras. Embora a cultura seja nacional, os grupos que
as produzem so diversos. Mesmo que o processo civilizador no esteja no plural, mas
seja nico, nacional, os grupos que o produzem so vrios, inclusive com nfase nas
culturas populares provavelmente de origem europeia , indgenas e afro-brasileiras.
O patrimnio, por sua vez, se refere identidade, ao e memria dos diferentes grupos, o que tambm deve ser indiciado pelo plural dos formadores e pelo singular
do patrimnio cultural brasileiro. Portanto, estamos diante de uma atualizao da tradio brasileira, pensada como hbrido unificado pelo processo de criao da Nao.
Cabe um fechamento do que se argumentou at aqui. Em realidade o conceito de circuito cultural j serviu a este propsito no sentido de apontar que a
cultura se refere a dinamismos sociais e que, portanto, poder pblico, mercado e
comunidade-sociedade civil so instncias organizativas e, acrescentamos, geram
direitos e deveres tratados aqui em sua generalidade. Tambm serve ao propsito
de apontar que os circuitos tm diferentes escalas, e, portanto, no se reduzem
escala nacional, alis, aspecto bem questionvel no que se refere cultura, em
especial quando lhes reconhecemos o carter hbrido, transcultural e aberto.
Dessa forma, Silva (2007) afirma que o direito fundamental cultura
assume trs dimenses:
a) status negativus culturalis, que resulta da ntima vinculao existente entre cultura e liberdade, o que faz com que a garantia de liberdade para todos, implique
enquanto tal em liberdade cultural, tanto em plano individual quanto coletivo,
(...) isto, porque, a liberdade coagula ou cristaliza em forma de elementos ou amlgamas
culturais, sobre os quais, mais tarde, se poder estabelecer o exerccio das liberdades
individuais e coletivas. Uma tal dimenso cultural da liberdade est em permanente
transformao e deve ser compreendida em termos de tempo e no espao. Pois, por um
lado, o status de liberdade, globalmente determinado, de modo algum fica estabelecido
de uma vez para sempre, encontrando-se antes em permanente evoluo (SILVA, 2007).
268
E continua:
(...) a liberdade artstica contribui para configurar o status civilis como status culturalis e
este, por sua vez, como status mundialis, protegido por fontes constitucionais ou internacionais. At porque a liberdade artstica um direito humano dos mais primordiais,
da que qualquer cultura exclusivamente nacional ou melhor nacionalista limitada
liberdade individual transfronteiria seja uma contradio nos termos (SILVA, 2007).
b) a segunda dimenso status activus culturalis no qual o estatuto constitucional no mais meramente negativo e implica a interveno dos
poderes pblicos na realizao do direito; e
c) finalmente o status activus processualis culturalis. Dimenso positiva da cidadania cultural igualmente o reconhecimento da participao dos indivduos nas polticas pblicas de cultura, assim como na prpria atividade
cultural, que foi trazida pela prpria terceira gerao de direitos fundamentais. Esta dimenso de status activus processualis, deve-se considerar
que hoje o contedo essencial de qualquer direito fundamental, para alm
de ter dado origem ao reconhecimento de autnomos direitos de natureza
procedimental e processual (SILVA, 2007, p. 93-94).
O Art. 216 contm o princpio da participao da comunidade na implementao de polticas para proteo e enriquecimento do patrimnio cultural
brasileiro, tambm contm a ideia de colaborao, afinal o poder pblico no o
produtor da cultura, mas incentiva, induz e promove. Para finalizar esta questo,
deve-se enfatizar que os mecanismos de incentivo criados em finais da dcada
de 1980 e aperfeioados nas dcadas seguintes, respeitam este princpios da colaborao. Tambm deve-se lembrar dos vrios mecanismos que organizaram a
participao nas polticas culturais.
Em relao aos princpios da participao, esto em processo de criao formas de gesto compartilhada, descentralizada e participativa em todo o territrio
nacional, envolvendo os poderes pblicos em todos os nveis de governo, Unio,
estados, Distrito Federal e municpios.9 Sob este aspecto, inmeros processos esto em cursos, com a crescente realizao de fruns, seminrios e conferncias,
alm da promoo e incentivo criao de rgos colegiados de participao.
Portanto, em que pese toda essa movimentao o maior desafio da rea cultural ainda a institucionalizao dos processos, o que permitira aproximao das
comunidades locais ao processo decisrio e da cogesto poltica, o que tambm se
transforma em processo de aprendizado cultural, mas tambm garante transparncia no uso dos recursos, na sua priorizao e no processo de alocao.
9. Para desenvolvimento da participao na histria constitucional brasileira ver: Ledur, J.F. Direitos Fundamentais
sociais efetivao no mbito da democracia participativa, Editora Livraria do Advogado, Porto alegre, 2009.
269
TABELA 1
Com conselho
At 5 mil hab.
44
28
34
48
31
39
De 20 at 50 mil hab.
48
28
36
56
33
71
38
12
87
43
24
Brasil
50
31
29
O nmero de municpios com conselhos evoluiu entre 2001 e 2006, aumentando em 29% no perodo, tendo os pequenos municpios se destacado,
por criarem um processo dinmico de institucionalizao das polticas culturais.
Um dos qualificadores da participao o tipo de representao, especialmente a
questo da paridade, modelo escolhido na rea cultural. Neste aspecto, h grandes
desafios, pois apenas 31% dos conselhos de cultura tm esta caracterstica, o que
reduz a representatividade de artistas e grupos de produo cultural nas instncias
decisrias e participativas. Embora esta qualidade esteja presente em maior nmero
dos conselhos dos grandes municpios, ainda assim, tem-se menos da metade deles
nesta modalidade de organizao. De qualquer forma, assinale-se que se aposta no
mbito das polticas culturais, em processo de participao, interlocuo e cooperao, tanto entre esferas de governo quanto entre estes e a sociedade civil organizada.
Os direitos culturais foram definidos em termos bastante amplos, ao mesmo
tempo em que so tambm uma dimenso importante de outras polticas, como a
educao, as comunicaes ou as polticas para crianas e adolescentes, indgenas
e juventude. Alm disso, envolvem diferentes referncias, como a patrimonialista material e imaterial a artstica artes plsticas, cinema, teatro, msica,
literatura e dana; e a antropolgica no sentido de festas, saberes tradicionais,
folclore, mitos, instrumentos de produo etc. , podendo ser sintetizados como
um recurso social gerador de oportunidades, bem-estar e capacidades.
Esta mltipla insero da cultura no texto constitucional consubstancia a
necessidade de sua compreenso a partir do conjunto do texto constitucional.
O direito vigente em uma comunidade guarda coerncia com os seus valores
bsicos, com sua moral e com sua poltica (DWORKIN, 2003 e 2005). igualmente possvel tratar a cultura sob este prisma, assumindo-se que ela tambm ,
270
271
Acrescente-se que as instituies de polticas culturais os diversos nveis da administrao pblica ao determinarem diretrizes, objetivos, metas, regras, alocao de
recursos etc., selecionam, distribuem, criam ordem de precedncia e prioridades, ou
seja, incluem algumas instituies, movimentos sociais, associaes, universidades,
fundaes, empresas, sindicatos, grupos comunitrios e excluem outros tantos.
A ordem de precedncia pode derivar de objetivos polticos valorizao da
diversidade, das comunidades, da dinamizao da produo teatral, da visibilizao da diversidade musical etc. , de interesses econmicos exportao, substituio de importaes de audiovisuais, por exemplo, por produo local, gerao
de empregos, renda, objetivos tursticos etc. ou os dois (ou outros objetivos)
juntos, complementares ou concorrentes.
A cultura tanto um fluxo e produo quanto um modo de regulao ou
um dispositivo interno que organiza as polticas e d contedos aos cuidados
com os corpos, populaes e territrios. Por esta razo, educao, comunicaes, polticas de memria e sociais juntam-se dimenso esttica no centro
das polticas culturais.
A seguir, apresentado um quadro com outros artigos que tratam de aspectos da cultura na Constituio de 1988.
QUADRO 5
Ttulo
Captulo
Contedo
Direitos e
garantias fundamentais
Organizao do
Estado
dever do Estado, proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histrico, artstico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notveis e os stios arqueolgicos; impedir a evaso, a destruio e a descaracterizao
de obras de arte e de outros bens de valor histrico, artstico
ou cultural; proporcionar os meios de acesso cultura,
educao e cincia
Art. 24 IX
Distribuio de competncias
entre Unio, Estados e DF e
Municpios
Organizao do
Estado
Art. 219
Captulo IV
Cincia e
tecnologia
O mercado interno integra o patrimnio nacional e ser incentivado de modo a viabilizar o desenvolvimento cultural e
socioeconmico, o bem-estar da populao e a autonomia
tecnolgica do pas, nos termos de lei federal
Art. 220 2o e 3o
Captulo V
Comunicao
social
A manifestao do pensamento, a criao, a expresso e a informao, sob qualquer forma, processo ou veculo no sofrero
qualquer restrio, observado o disposto nesta Constituio
(Continua)
272
(Continuao)
Artigo
Ttulo
Captulo
Contedo
Art. 221
Captulo V
Comunicao
social
Art. 227
Captulo VII
Famlia, criana,
adolescente e
idoso
Art. 231
Captulo VIII
Dos ndios
Fontes: Constituies de 1824, 1891, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988.
Elaborao dos autores.
Nota: 1 1o No mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais.
2o A competncia da Unio para legislar sobre normas gerais no exclui a competncia suplementar dos Estados.
3o Inexistindo lei federal sobre normas gerais, os Estados exercero a competncia legislativa plena, para atender
a suas peculiaridades.
4o A supervenincia de lei federal sobre normas gerais suspende a eficcia da lei estadual, no que lhe for contrrio.
273
274
TABELA 2
Proporo de alunos que frequentam a educao bsica regular, segundo etapa da educao bsica, turno e existncia ou no de professor por componente curricular 2003
Etapas da educao
bsica e turno
Histria
Filosofia
Literatura
H
professor
No h
professor
H
professor
No h
professor
H
professor
No h
professor
H
professor
40,3
59,7
26,9
73,1
85,6
14,4
19,9
80,1
39,2
60,8
25,9
74,1
85,3
14,7
19
81
47,6
52,4
33,4
66,6
87,8
12,2
25,7
74,3
Total
56,4
43,6
37,9
62,1
69
31
28,7
71,3
Diurno
60,1
39,9
45,1
54,9
74
26,0
35,6
64,4
Noturno
52,1
47,9
29,8
70,2
63,2
36,8
20,9
79,1
Total
Ensino Fundamental
Diurno
5 a 8 srie
Noturno
Ensino Mdio
Arte
No h
professor
Fontes: C
enso Escolar de 2003 e Censo dos Profissionais do Magistrio da Educao Bsica de 2003. Instituto Nacional de
Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP)/MEC.
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais/Disoc/Ipea.
275
Lei n 8.313/1991
o
Lei no 8.685/1993:MP
no 2228-1/2001
Recursos oramentrios
Total
MinC total
Fundo nacional de
Cultura
1997
301731
203194
504925
512486
60712
1998
258942
102923
361864
467167
50578
1999
200829
85986
286815
495491
41266
2000
327617
212735
540352
516768
88086
111322
2001
373469
195512
568981
549932
2002
364012
155245
519257
421938
65959
2003
409350
179693
589043
340535
57193
2004
518685
165003
683688
451691
96990
2005
701486
128755
830241
580127
141608
2006
767582
158488
926070
694825
145121
2007
767076
158734
925810
823493
145358
Total
4.990.778
1.746.267
6.737.044
5.854.453
1.004.192
Fontes: Tesouro Nacional, Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi), Sistema Integrado de
Dados Oramentrios (Sidor).
Elaborao dos autores,
Obs.: Valores dez. 2007 ndice Geral de Preos (IGP)/Disponibilidade Interna (DI) Mdio.
276
Essa problematizao no implica na considerao de que a poltica de incentivos descartvel, pois mesmo que a parte dos recursos privados seja menor, ainda
so maiores, em termos globais, que os recursos isolados de algumas instituies do
MinC e, mesmo do que os recursos do Fundo Nacional de Cultura em vrios anos.
Tambm no possvel dizer que os recursos, se transformados em oramento, como se discute a partir de 2003, teriam um fim mais nobre que os que hoje
lhe so dados. Muitas so as precondies para que tal se d entre elas o da presena
de discusso clara e transparente a respeito de prioridades alocativas. Tambm
importante clarificar se o financiamento um repasse de recurso ou se h um trabalho de planejamento e aplicao de critrios de equidade, de desenvolvimento
de recursos culturais ou outro na alocao de recursos financeiros. Ou seja, se a
poltica de livre demanda, se h uma administrao de demanda e em que termos
cada um acontece orientao pblica, discusso em conselhos etc.
A lei de incentivos j foi criticada por no criar um mecenato independente
dos recursos pblicos. A ideia original era criar uma viso global pelas empresas
onde o investimento na cultura fosse internalizado como parte da viso dos seus
negcios. No se considerava a possibilidade de que as empresas condicionassem os
contedos produzidos, mas que lidariam com o mundo das artes associando-se a ele
e deixando-o livre para criar ou, pelo menos, com ampla autonomia. Abrir espaos
para a criatividade artstica deveria ento compor as estratgias corporativas, o que
facilitaria o aporte prprio de recursos independentemente do dinheiro pblico
a parte de impostos renunciados pelo Estado. Este comportamento no se cristalizou.
Por maiores que sejam os recursos argumentativos favorveis s leis de incentivo, ficou uma sensao incmoda de prevalecimento de poucos interesses. Esta
sensao deve ser mais bem ponderada com evidncias e dimensionamento de
causas e qualidades dos processos culturais postos em marcha, mas j deixou um
trao indelvel de iniquidade na alocao e na destinao de recursos e, sobretudo,
a certeza de que seus projetos no so objetos de um coordenado processamento
poltico, pois funcionam na base da livre demanda. Mesmo assim outro argumento parece relevante ao apontar que as leis de incentivo dinamizaram os processos
de produo cultural ao ampliar o acesso a recursos a grande nmero de projetos.
Em 2007 pouco mais de 10% dos recursos da lei federal de incentivos foi
de aportes adicionais dos empresrios. Mesmo que o empresrio tenha resolvido
investir em cultura independentemente das leis de incentivo fiscal sendo assim
no se pode estabelecer uma avaliao com as informaes disponveis seria
explcito o fato de que o empresrio decide a partir de critrios prprios e no
condicionado por polticas definidas a partir do debate pblico a respeito de
prioridades, sejam elas relativas a desenvolvimentos de setores especficos ou ao
estmulo a que empresas tenham polticas culturais prprias, por exemplo.
277
278
5 Consideraes finais
A CF/88 estabeleceu amplo leque de dispositivos referentes cultura e aos direitos culturais que esto sendo complementados com proposies de Emendas
Constitucionais. Entre os mais diretamente relacionados com a matria esto os
Arts. 215 e 216 que agora so objeto de Emenda Constitucional.
Neles est explicitado que o Estado garantir a todos o pleno exerccio dos
direitos culturais e o acesso s fontes da cultura nacional, e apoiar e incentivar
a valorizao e a difuso das manifestaes culturais. O texto ainda indica que a
proteo das culturas populares, indgenas, afro-brasileiras e de outros grupos do
processo civilizatrio nacional um objetivo a ser perseguido. Tambm se deve
considerar que os diversos pactos internacionais, todos recepcionados e internalizados no ordenamento jurdico brasileiro, aludem aos direitos econmicos,
sociais e culturais, que so abreviadamente tratados aqui como direitos sociais.
O que h em comum a esse conjunto de direitos declarados o desenvolvimento da cultura e a proteo de classes e grupos desfavorecidos contra a dominao socioeconmica e as suas consequncias no mbito da democratizao da
cultura. As aes pblicas, ento, segundo estes valores, devem oferecer as garantias
institucionais e os instrumentos para democratizar o acesso s facilidades de fomento, direcionando recursos para produtores independentes ou excludos dos dinamismos dominantes, bem como abrir espaos participativos aos grupos envolvidos com
a produo e difuso simblica, valorizando os produtos culturais por eles gerados.
Ao terminar este texto pode-se realizar uma sumarssima sntese, afirmando
primeiramente que a Constituio regula as questes culturais tanto do ponto
de vista subjetivo, como direito fundamental quanto do ponto de vista objetivo,
enquanto Estado cultural. O direito cultura tem base constitucional, mas no
se limita a ela. Neste texto no se abordou outros nveis de regulao jurdica,
a exemplo dos direitos autorais e de propriedade decorrentes da posse de bens
patrimoniais que sejam ao mesmo tempo culturais. No entanto, pode-se tambm
dizer que com fortes dificuldades, o Estado cultural, apesar de sua longa histria
ainda est em processo de consolidao gradual.
O conceito de cultura aberto e pouco delimita em termos de formatao
de poltica. Em delimitao restrita, uma realidade intelectual e artstica, se relacionando com as belas-artes e as belas-letras. Em outro sentido, se refere fruio
intelectual e artstica e, em sentido mais amplo, uma realidade complexa, que
envolve a organizao simblica das relaes entre indivduos e grupos, conjugando dinamismos histricos, econmicos, polticos e sociais. Nenhuma destas
concepes operativa o suficiente para delimitar o processo de ao pblica.
O conceito de circuitos culturais serve de meio e objeto para a ao pblica, pois
tem que ser precisado nos seus componentes, ou seja, na delimitao dos agentes
279
280
REFERNCIAS
281
Editorial
Njobs Comunicao
Coordenao
Cida Taboza
Jane Fagundes
Fbio Oki
Reviso
ngela Pereira da Silva de Oliveira
Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Danzia Maria Queiroz
Lizandra Deusdar Felipe
Luanna Ferreira da Silva
Regina Marta de Aguiar
Olavo Mesquita de Carvalho
Editorao Eletrnica
Andrey Tomimatsu
Danilo Tavares
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