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Curso apoyo preparacin acceso al

Cuerpo General Administrativo de la


Administracin del Estado
Unidad didctica: Derecho Administrativo
General Fuentes del Derecho Administrativo

Autora: Ignacia Cayetana Enciso Henares

Mayo de 2015

- Esta unidad didctica ha sido elaborada por iniciativa de la Comisin de Formacin para el Empleo de la AGE y
coordinada por Elena Barinaga de Diego, Jefa de Servicio de Formacin del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas.
- Esta unidad didctica, en ningn caso podr ser considerada como temario oficial de estas pruebas selectivas, ni
representativa respecto al alcance de las preguntas que puedan plantearse en el proceso selectivo.

http://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/3.0/es/

1. LAS FUENTES DEL DERECHO


JERARQUIA DE LAS FUENTES.

ADMINISTRATIVO.

LA

DERECHO ADMINISTRATIVO: segn el prof. ZANOBINI es aquella parte del Derecho Pblico
interno que tiene por objeto la organizacin, los medios y las formas de la actividad de las
Administraciones Pblicas, y las consiguientes relaciones jurdicas entre aquella y otros sujetos.
Caractersticas:
El Derecho administrativo requiere como sujeto o destinatario una Administracin Pblica
ii) El Derecho administrativo como equilibrio de privilegios y garantas: la Administracin
dispone de un elenco de potestades exorbitantes para el cumplimiento de sus fines: pues
bien, junto a estos privilegios el Derecho administrativo ha ido buscando un equilibrio entre
aquellos y las garantas del administrado.
FUENTES DEL DA ESPAOL: aqu vamos a analizar las siguientes fuentes
i)

Fuentes directas:
a) Fuentes escritas:
1. La Constitucin
2. La Ley
3. Reglamentos
4. Los Tratados Internacionales
b) Fuentes no escritas:
1. La costumbre
2. Los principios generales del Derecho
ii) Fuentes indirectas:
La jurisprudencia contencioso administrativa del Tribunal Supremo
PRINCIPIOS REGULADORES: antes de considerar individualmente las diversas fuentes del
Derecho administrativo, tenemos que considerar los principios que regulan las relaciones entre
ellas:
i)

El principio de legalidad: previsto en el art.9.3 CE, que es, como dice Garca de Enterra,
la ms importante de las columnas sobre las que se asienta el Derecho administrativo.
Se traduce en la sumisin de la actuacin de la Administracin a las prescripciones del
poder legislativo.
ii) El principio de jerarqua normativa: consagrado por el art.9.3 CE, supone una ordenacin
vertical de las fuentes de manera que la norma superior siempre deroga la norma
inferior, y la inferior es nula si contradice la norma superior.
iii) El principio de competencia: o de distribucin de materias, que supone una ordenacin
horizontal en virtud de la cual se reconocen ordenamientos o sistemas jurdicos
autnomos que se corresponden normalmente con la atribucin de autonoma a
determinadas organizaciones (por ejemplo, una ley estatal no puede modificar o
derogar un reglamento de una CA).
i)

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iv) Principio de reserva de ley: con el cual se afirma que determinadas materias, por su

especial importancia, han de ser objeto de regulacin exclusiva mediante ley, sin que el
poder reglamentario, como poder independiente de la ley, pueda entrar a regularlas.
As, nuestra CE reserva ciertas materias especficamente a las leyes orgnicas, y otras a
las leyes ordinarias.
LA CONSTITUCIN: Norma suprema de nuestro ordenamiento jurdico, al tenor la CE 1978 tiene
valor normativo directo, al estar, segn el art.9.1 CE, los ciudadanos y los poderes pblicos
sujetos a la Constitucin. Esto se refleja en su:
1) SUPREMACA FORMAL: en cuanto que para su reforma o modificacin se establecen

especiales dificultades. Esta materia viene regulada en los artculos 166 a 169 CE, tratados
en otro tema. Es pieza clave de todo el sistema de garantas y de la propia vida y
superioridad de la CE.
2) SUPREMACA MATERIAL: puesto que los contenidos de las restantes normas han de respetar
el de la CE al que no pueden contradecir, al tiempo que durante su vigencia han de ser
interpretadas conforme a la CE. Para este fin el art.161 TCE prev el recurso de
inconstitucionalidad ante el TC.
Carcter normativo directo:
La Constitucin es una norma pero, adems, la primera de las normas del ordenamiento entero,
la norma fundamental. Primero, porque la Constitucin define el sistema de fuentes formales
del Derecho, siendo en consecuencia la fuente de las fuentes. Segundo, porque al ser la
Constitucin la expresin de una intencin fundacional, tiene una pretensin de permanencia.
De ah la idea de que exista una distincin entre poder constituyente, de quien surge la
Constitucin, y poderes constituidos, de los que emanan todas las leyes ordinarias. Estas ltimas
slo sern vlidas si no contradicen el cuadro de valores y limitaciones de poder que en la
Constitucin se expresa.
El problema reside en precisar cmo se articula tcnicamente ese valor normativo directo y
general de la Constitucin.
Segn Garca de Enterra, es posible establecer las distinciones siguientes:

El monopolio jurisdiccional del Tribunal Constitucional slo alcanza a la declaracin de


inconstitucionalidad de las leyes, no a cualquier aplicacin de la Constitucin.

El mbito de aplicacin de la Constitucin corresponde en todo caso a todos los


Tribunales. El carcter normativo de la Constitucin vincula inmediatamente a la
totalidad de jueces y Tribunales del sistema y no slo al Tribunal Constitucional.
Todas las normas constitucionales vinculan a todos los Tribunales y sujetos pblicos y
privados. Es decir, que tanto los Jueces y Tribunales como todos los sujetos, en cuanto
vinculados por la Constitucin, deben aplicar la totalidad de sus preceptos, sin distinguir

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entre artculos de aplicacin directa y otros meramente programticos, que careceran


de valor normativo.
En ciertas materias la constitucin es de aplicacin directa, como norma de decisin de
cualquier clase de procesos, por haber derogado todas las leyes que se opongan a su
regulacin. El juez ordinario no slo estar vinculado por la Constitucin, sino que esa
vinculacin le obligar a aplicar directamente el precepto constitucional como norma
decisoria del litigio, sin necesidad de que el Tribunal Constitucional declare previamente
inconstitucionales las leyes en contradiccin con dicho precepto. Esta situacin se
produce en el reconocimiento y proteccin de los derechos fundamentales y parte
organizatoria y habilitante de los poderes constitucionales.
Principio informador del ordenamiento
La supremaca de la Constitucin sobre todas las normas obliga a interpretar el
ordenamiento en su conjunto en el sentido que resulta de los principios y reglas
constitucionales. Antes de que una ley sea declarada inconstitucional el juez que efecta el
examen tiene el deber de buscar en va interpretativa una concordancia de dicha ley con la
Constitucin. Este principio vincula a todos los Tribunales en las funciones aplicativas de la
Constitucin.
De jerarqua inferior a las normas constitucionales surgen, en nuestro ordenamiento:
1) CONCEPTO DE LEY: En sentido formal es toda norma jurdica dictada por los rganos

estatales a los que el ordenamiento jurdico atribuye el poder legislativo.


2) LA LEY EN EL ORDENAMIENTO JURDICO ESPAOL: En el ordenamiento espaol existen una
pluralidad de normas con rango de ley, pudiendo distinguir entre:
1. Leyes estatales: las leyes orgnicas y ordinarias.
2. Leyes estatales de conexin con los subsistemas autonmicos: que incluyen leyes marco,
de delegacin y de armonizacin reguladas por el art.150.
3. Leyes autonmicas:
4. Normas gubernamentales con rango de ley: que incluyen los Decretos-Ley y los Decretos
Legislativos.
3) LAS LEYES ESTATALES:
i) Leyes orgnicas: reguladas por el art.81 CE, son una de las novedades ms
sobresalientes de la CE 1978. Esta se caracteriza segn el art.81 por su particular
mbito material y por su procedimiento especial de adopcin:
Art.81 CE: 1. Son leyes orgnicas las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y de las libertades pblicas, las que aprueban los Estatutos de Autonoma
y el rgimen electoral general y las dems previstas en la Constitucin.
2. La aprobacin, modificacin o derogacin de las leyes orgnicas exigir mayora
absoluta del Congreso, en una votacin final sobre el conjunto del proyecto.

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Siguiendo estas el trmite ordinario en el Senado. Segn jurisprudencia del TC, la


relacin entre una Ley Orgnica y una Ley ordinaria se basa no en el principio de
jerarqua, sino en el de competencia, como seal en sentencia de 13 de febrero de
1983 en la dictamin que en caso de conflicto entre LO y Ley ordinaria, la LO no
primara por razn de superior jerarqua, sino por el precepto constitucional que
establece la reserva de ley orgnica para la materia regulada.
ii) Leyes ordinarias: reguladas en art.87 a 91, son las aprobadas por el Congreso y el

Senado por mayora simple. Estas pueden ser:


1. Iniciadas por las propias cmaras (proposicin de ley)
2. O por el Gobierno - proyecto de ley, que gozar de prioridad en su tramitacin
parlamentaria
4) LAS LEYES DE CONEXIN CON LOS SUBSISTEMAS AUTONMICOS: Existen una serie de leyes
que originando en las Cortes Generales, estn dirigidas a regular las relaciones con los
ordenamientos jurdicos autonmicos, y que se regulan en el art.150 CE:
i) Las leyes marco - art.150.1 CE: Las Cortes Generales, en materias de competencia
estatal, podrn atribuir a todas o alguna de las CCAA la facultad de dictar, para s
mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una ley estatal. Constituyen pues una forma de ampliacin de las potestades
legislativas de las CCAA. Permite a CCAA dictar normas sobre materias de competencia
estatal.
ii) Las leyes de transferencia o delegacin - art.150.2: El Estado podr transferir o delegar
en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a
materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegacin. Supone por lo tanto aumentar mbito de competencia de
las CCAA, pero no en el plano de la potestad legislativa, sino en el mbito de las
potestades administrativas.
iii) Las leyes de armonizacin - art.150.3 CE: El Estado podr dictar leyes que establezcan
los principios necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas a la competencia de
stas, cuando as lo exija el inters general. Como tales, requieren, antes de que las
Cortes Generales entren en el anlisis del texto concreto que el Gobierno, en su caso,
les someta, cada una de las Cmaras debe pronunciarse necesariamente, por mayora
absouta, sobre si se considera de inters general el dictar la concreta ley de
armonizacin.
5) LAS LEYES DE LAS COMUNIDADES AUTNOMAS: estas leyes de coordinacin reflejan el
hecho que la CE reconoce, en el art.152.1, la potestad legislativa de las asambleas
legislativas de las CCAA. La relacin entre estas y las normas estatales tampoco es una de
jerarqua, sino una de competencia.
6) DISPOSICIONES NORMATIVAS CON FUERZA DE LEY: aparte de las leyes de origen puramente
parlamentario, nuestro ordenamiento reconoce la existencia de ciertas normas que
originan del gobierno, pese a contar con habilitacin gubernamental. Son:
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i)

El Decreto-ley: regulado por el art.86 CE, se trata de una norma dictada por el Gobierno
pero con rango legal. Su justificacin se encuentra en la rapidez de su respuesta, ya
que se limita a:
1. Los casos de extraordinaria y urgente necesidad el gobierno podr dictar
disposiciones legislativas provisionales que tomarn la forma de Decretos-Leyes
2. y que no podrn afectar al ordenamiento de las instituciones bsicas del Estado, a
los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Ttulo Primero,
al rgimen de las CCAA, ni al Derecho electoral general
3. Requieren la convalidacin o derogacin por el Congreso en el plazo de 30 das desde
su promulgacin.
Uno de los problemas fundamentales es que el trmino casos de extraordinaria y
urgente necesidad es un concepto jurdico indeterminado, que segn el TC ha de
interpretarse en el sentido de que no es necesario que concurra una situacin
excepcional, sino que basta una situacin imprevista que requiera una rpida actuacin.

ii) Decretos legislativos: que son normas con fuerza de ley dictadas por el Gobierno, en

virtud de autorizacin previa de las Cortes, al preveer el art.82 CE que: Las Cortes
Generales podrn delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley
sobre materias que no sean objeto de LO. Se dan dos posibilidades:
1. Textos refundidos: que se realiza mediante una ley ordinaria de autorizacin, y cuya
finalidad es refundir varios textos legales en uno solo, para simplificar la legislacin
vigente.
2. Textos articulados: que se realiza mediante una ley de bases. Como dice Garca de
Enterra, se trata de una delegacin ms amplia que la del caso anterior, ya que se
realiza aqu una autntica funcin creativa de normas, si bien tal creacin no es
libre, sino que ha de ajsutarse a las bases dadas.
Son por tanto las normas anteriormente enumeradas las que tienen rango de ley. Ahora
bien, en el DA no basta con proclamar la primaca de la ley (en cuanto norma escrita) con
respecto a la costumbre y los principios generales del Derecho (art.1 CC), ni con establecer la
jerarqua formal de las normas jurdicas escritas, sino que es necesario completar el principio de
jerarqua normativa con el principio de reserva de ley.
Con l se afirma que determinadas materias por su especial importancia han de ser
objeto de regulacin exclusiva mediante ley, sin que el poder reglamentario (como poder
independiente de la ley) pueda entrar a regularlas. Nuestra CE hace referencia expresa a la
reserva de ley, distinguiendo entre materias reservadas a leyes orgnicas (art.81): las relativas al
desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades pblicas (es decir, toda la materia
comprendida en la Seccin 1a, Captulo II del Ttulo Primero), las que aprueban los Estatutos de
Autonoma y el rgimen electoral general y las dems previstas en la CE; y las materias
reservadas a la ley ordinaria (art.53.1), cuando sin precisar rango precepta que slo por ley
podr regularse el ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en el Captulo II del Ttulo
Primero.
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EL REGLAMENTO: toda norma escrita dictada por la Administracin con rango inferior a la ley.
Existen numerosas formas de clasificarlos, pudiendo hacerse:
Por su origen: segn los titulares de la potestad reglamentaria, en:
1. Estatales: que son:
i. Real decreto: dictado por el Consejo de Ministros.
ii. Ordenes Ministeriales: por los Ministros.
iii. Instrucciones o circulares: de los rganos inferiores a ministro.
2. Autonmicos:
3. Locales:
ii) Por su relacin con la ley:
1. Reglamentos independientes: se producen sin previa habilitacin de la ley, pero
siempre en materias en las que no se ha producido una regulacin por ley, y que no
estn protegidas por una reserva material de ley.
2. Reglamentos ejecutivos: son los que de modo claro desarrollan o complementan
una ley, porque la misma ley ha impuesto dicho desarrollo.
La elaboracin de los reglamentos se ajustar al siguiente procedimiento:
i)

a) La iniciacin el procedimiento de elaboracin de un reglamento se llevar a cabo por


el centro directivo competente mediante la elaboracin del correspondiente proyecto, al
que se acompaar un informe sobre la necesidad y oportunidad de aqul, as como
una memoria econmica que contenga la estimacin del coste a que dar lugar.
b) A lo largo del proceso debern recabarse, adems de los informes, dictmenes y
aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes
para garantizar el acierto y la legalidad del texto.
En todo caso, los reglamentos debern ir acompaados de un informe sobre el impacto
por razn de gnero de las medidas que se establecen en el mismo.
c)
Elaborado el texto de una disposicin que afecte a los derechos e intereses
legtimos de los ciudadanos, se les dar audiencia, durante un plazo razonable y no
inferior a 15 das hbiles, directamente o a travs de las organizaciones y asociaciones
reconocidas por la ley que los agrupen o los represente y cuyos fines guarden relacin
directa con el objeto de la disposicin. No ser necesario tal trmite, si las
organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de
informes o consultas en el proceso de elaboracin indicado en el apartado d)En todo
caso, los proyectos de reglamentos habrn de ser informados por la Secretara General
Tcnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente
previstos.
Ser necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Pblicas (actualmente
Ministerio de Hacienda y Administraciones Pblicas) cuando la norma reglamentaria
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pudiera afectar a la distribucin de competencias entre el Estado y las Comunidades


Autnomas
La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su ntegra
publicacin en el Boletn Oficial del Estado.
Desde el punto de vista terico, este procedimiento es absolutamente obligatorio para
la Administracin, hasta el punto de que su inobservancia debe producir la nulidad del
reglamento aprobado.
LMITES DE LA POTESTAD REGLAMENTARIA: sin embargo tal potestad se ve sometida a una
serie de lmites, de naturaleza formal y material.
Lmites formales: son tres:
1. La competencia: ya que solo se dispone de potestad reglamentaria dentro de las
competencias reconocidas por el ordenamiento jurdico.
2. El Procedimiento de elaboracin: ha de respetarse el procedimiento legal.
3. Irretroactividad: con apoyo en el art.93 de la CE, el reglamento no puede establecer
normas en cuanto stas afecten a los administrados, ms que para el futuro. Es una
diferencia con la ley, puesto que la vountad soberana de sta puede, en ciertos
casos, alcanzar a dar a sus preceptos fuerza retroactiva.
ii) Los lmites sustanciales o materiales: son:
1. La jerarqua normativa: segn la art.23.2 Ley del Gobierno Los reglamentos no
podrn regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho
rango. Pero asimismo, y en segundo lugar, los reglamentos se hallan jerarquizados
entre s: de acuerdo con el rango de la autoridad que los dicta, dichos reglamentos
poseen una eficacia diversa, de tal modo que los dictados por las autoridades
inferiores no pueden de ninguna forma vulnerar, quebrantar o derogar los
preceptos contenidos en los dictados por las autoridades superiores.
2. La materia reglamentaria: zonas vedadas como: materia civil, procesal, penal y
mercantil Reservadas en general a ley.
3. El respeto a los lmites generales de las potestades discrecionales: una limitacin
genrica al uso de la potestad reglamentaria consiste en la necesidad de respeto
por parte de la misma de los lmites genricos que el ordenamiento impone al
empleo de las potestades discrecionales.
TRATADOS INTERNACIONALES: Segn el art.96 CE: los tratados internacionales vlidamente
celebrados, una vez publicados oficialmente en Espaa, formarn parte del ordenamiento
interno.
i)

Actualmente la materia de Tratados Internacionales se regula conforme a los establecido en la


ley 25/2014, de 27 de noviembre sobre Tratados y otros Acuerdos Internacionales, que tiene
por objeto regular la celebracin y aplicacin por Espaa de los tratados internacionales, los
acuerdos internacionales administrativos y los acuerdos internacionales no normativos.
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LAS FUENTES NO ESCRITAS:


LA COSTUMBRE: se define como el uso reiterado, duradero y constante, de un comportamiento
con la conviccin de cumplir una obligacin jurdica por parte de un grupo social local o
regional. Es contemplado por el art.1.3 CC como una fuente del Derecho, aunque su relevancia
en el mbito administrativo es limitada. As se reconoce de forma expresa en ciertos casos para
la Administracin local en la Ley de Bases de Rgimen Local:
En la regulacin jurdica de los Concejos abierto o Asambleas vecinales
2. En el rgimen de aprovechamiento de bienes comunales
EL PRECEDENTE ADMINISTRATIVO: que hay que distinguir de la costumbre, puesto que es una
proyeccin del principio de igualdad ante la ley y prohibicin de la arbitrariedad. La cuestin
bsica que se plantea es si la adopcin de un criterio por la AAPP en un supuesto concreto
vincula a sta a resolver los casos semejantes que posteriormente se le susciten con arreglo al
mismo criterio, o bien si puede apartarse del mismo. Generalidad de la doctrina coincide en
reconocer al precedente fuerza vinculante: siempre que se de identidad subjetiva y objetiva
sustancial entre los supuestos comparados. Pero AAPP pueden separarse de precedente en dos
casos:
1.

Cuando el precedente es ilegalidad: prima principio legalidad sobre el de igualdad.


ii) Cuando concurre un factor de inters pblico: que aconseje adoptar un criterio diferente,
si bien, la AAPP est obligada a motivar su decisin segn la LRJPAC.
LA JURISPRUDENCIA: el art.1.6 CC establece que La jurisprudencia complementar el
ordenamiento jurdico con la doctrina que de modo reiterado establezca el Tribunal Supremo al
interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales del Derecho. As, segn
Santos Briz, la doctrina, aunque no fuente formal del Derecho, se puede considerar una fuente
real e institucional, ya que tiene un impacto real sobre la aplicacin del derecho. En el campo
del DA, cabe recordar la significacin que en el campo administrativo reviste, junto a la
jurisprudencia propiamente dicha, la llamada jurisprudencia menor o doctrina administrativa de
determinados rganos de la Administracin con potestades de juzgar, como, por ejemplo, las
resoluciones del Tribunal Econmico-Administrativo Central.
i)

LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO: segn el art.1.4 CC se aplicarn en defecto de ley o
costumbre, sin perjuicio de su carcter informador del ordenamiento jurdico, tambin vigentes
en el DA, y que en muchos casos han sido positivados: Por ejemplo:
La adecuacin de la actividad administrativa a los fines pblicos que lo justifiquen
2. Interdiccin de la arbitrariedad de los poderes pblicos
3. Irretroactividad de las disposiciones sancionadoras o restrictivas de derechos
individuales
1.

2 EL ACTO ADMINISTRATIVO: CONCEPTO, CLASES Y


ELEMENTOS
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Para Zanobini y Garca de Enterra: Acto administrativo es cualquier declaracin de


voluntad, juicio, de conocimiento o de deseo, emanada de un sujeto de la Administracin
Pblica en el ejercicio de una potestad administrativa distinta de la potestad reglamentaria.
Elementos: Sujeto, Objeto o contenido y Causa y fin del acto
Sujeto: por definicin, el acto administrativo debe ser dictado por un sujeto de la
Administracin pblica. A este respecto, al artculo 1.2 de la Ley Reguladora de la Jurisdiccin
Contencioso-Administrativa determina qu se entiende por Administraciones Pblicas:
- La Administracin General del Estado.
- La Administracin de las Comunidades Autnomas.
- Las Entidades que integran la Administracin Local.
- Las Entidades de Derecho pblico que sean dependientes o estn
vinculadas al Estado, las CCAA o las Entidades Locales.
Objeto o contenido del acto administrativo: se refiere al fondo del asunto, en oposicin a la
forma del mismo. Segn el art. 53 de la LRJPAC ese contenido ha de ser determinado, posible y
lcito. Adems ha de ser motivado (art 54 LRJ-PAC).
Causa y fin del acto. Hace referencia a la finalidad de la actividad administrativa. La
Administracin acta para satisfacer un inters pblico, y el fin o inters pblico al que se dirige
el acto es la causa.
Forma: La forma de los actos hace referencia a dos aspectos:
a) La forma de integracin de la voluntad administrativa: el acto administrativo no
puede ser producido de cualquier manera, a voluntad del titular del rgano a quien
compete tal produccin, sino que ha de seguir para llegar al mismo un
procedimiento determinado sometido a unas reglas concretas, que es el
procedimiento administrativo.
b) La forma de la declaracin de la voluntad administrativa o forma de exteriorizacin:
como regla general, los actos administrativos se producirn o consignarn por
escrito.
Clases: La doctrina suele clasificar los actos administrativos atendiendo a los siguientes criterios:
a) Por la extensin de sus efectos jurdicos: actos generales y actos concretos.
Son actos administrativos generales los que afectan abstractamente a una
pluralidad de personas (por ejemplo, una relacin de funcionarios o de expropiados
o casos indeterminados o indeterminables) y actos concretos los que afectan a una
o ms personas o casos individualmente determinados o determinables.
b) Por la posibilidad de su fiscalizacin por la jurisdiccin contencioso-administrativa:
impugnables o inimpugnables.
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El artculo 3 de la Ley de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa excepta de su


propia competencia general: las cuestiones expresamente atribuidas a los rdenes
jurisdiccionales civil, penal y social, aunque estn relacionadas con la actividad de la
AP, el recurso contencioso-disciplinario militar y los conflictos de jurisdiccin entre
los Juzgados y Tribunales y la AP y los conflictos de atribuciones entre rganos de
una misma Admn.
Del resto, en principio todos los actos administrativos son impugnables, primero en
va administrativa (recursos) y despus en la contenciosa. Cuando ya no es
susceptible de recurso alguno (salvo el de revisin), el acto se convierte en firme.
c) Por razn de las facultades utilizadas al dictarlos: actos discrecionales y reglados.
Segn estn o no regulados por la ley. No obstante, eso no significa que los actos
discrecionales no estn sometidos a ningn tipo de normas, y tal como seala el
profesor Garrido Falla, stos han de cumplir una serie de requisitos:
- Que se d ausencia de reglamentacin legal en una determinada materia.
- Que, por otra parte, en relacin con la misma, no pese sobre la actuacin
administrativa un principio prohibitivo.
- Que de la estructura lgica de la norma se desprenda una posibilidad de
eleccin administrativa o atribucin de discrecionalidad.
Adems, existen una serie de aspectos sobre los que en todo caso siempre ser
posible el control judicial, por amplia que sea la discrecionalidad de la resolucin
gubernamental: los derechos fundamentales, los elementos reglados del acto y la
determinacin de las indemnizaciones procedentes.
d) Por razn de los sujetos intervinientes: simples y complejos
Se entiende por acto administrativo simple aquel en cuya emisin interviene un
solo rgano administrativo, acto complejo, en cambio, es aquel que se produce por
la intervencin de dos o ms rganos administrativos. En el caso de los
procedimientos administrativos esta definicin hay que entenderla referida a los
actos de resolucin de los mismos, y no a los actos de trmite, puesto que si no la
mayora de procedimientos seran complejos.
e) Unilaterales o plurilaterales
Son actos administrativos unilaterales los actos jurdicos que, siendo obra exclusiva
de agentes administrativos, son imputables a una nica persona pblica, y los
plurilaterales aquellos que crean normas que rigen las relaciones mutuas entre sus
actores: o sea, que estatuyen los derechos y obligaciones de los unos respecto de
los otros. En otros trminos, son actos que crean normas que tienen por objeto a
sus propios autores.
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f)

Por la forma de su produccin: expresos, tcitos y presuntos.


En los actos expresos existe una clara e inequvoca exteriorizacin de la declaracin
de voluntad, de juicio, de deseo, etc. En los tcitos falta esa manifestacin, pero
ante la conducta administrativa se presume racionalmente la existencia de una
voluntad que produce efectos jurdicos. Finalmente, en el acto presunto no existe ni
una manifestacin concreta administrativa ni una conducta a la que se pueda
atribuir un determinado valor o sentido en virtud de una interpretacin racional. El
significado de esta conducta lo fija de forma expresa el ordenamiento jurdico,
siendo el caso ms tpico el del silencio administrativo (debiendo acudir a la ley,
como hemos visto anteriormente, para saber en qu casos ha de atribursele un
valor positivo o negativo).

g) Por razn de los efectos jurdicos de su contenido: actos definitivos o resolutorios y


de trmite.
Los actos previos a la resolucin son los actos de trmite, instrumentales de las
resoluciones, puesto que las preparan y las hacen posibles. Slo el ltimo eslabn
de la cadena, el acto resolutorio o definitivo, es externo y contiene la voluntad de la
Administracin. Los actos de trmite, por el contrario, permanecen en la esfera
interna de aqulla. Ahora bien, el que una resolucin o acto definitivo ponga fin a
un expediente o procedimiento no significa que ponga fin a la va administrativa. No
todos los actos definitivos ponen fin a la va administrativa, sino slo aquellos contra
los que no cabe recurso administrativo de alzada.

3. EFICACIA Y VALIDEZ DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS


EFICACIA: El Art 57 de la LRJ-PAC establece Los actos administrativos sern validos y producirn
efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se disponga otra cosa
Para estudiar la eficacia hay que analizar, el momento en que el acto comienza a producir
efectos, entonces podremos decir que el acto administrativo es eficaz y hasta entonces ineficaz.
Por tanto encontramos los actos administrativos normativos, que como norma general sern
eficaces a los 20 das de su promulgacin (art 2 del CC y 24.4 de la Ley del Gobierno), y los
dems actos administrativos para los que la Ley de Procedimiento Administrativo establece
como norma general que producirn efectos desde la fecha en que se dicten.
SUPUESTOS DE EFICACIA DEMORADA: La eficacia quedar demorada segn el art 57 de la LRJPAC.
-

Cuando lo exija el contenido del acto: Esto ocurre normalmente cuando el acto est
sometido a condicin o trmino suspensivo, y hasta que no se realice el acto o
llegue a trmino el acto administrativo no producir efectos.
Cuando est supeditada a al notificacin o publicacin: El art 58 de la LRJ-PAC
dispone con carcter general que se notificarn a los interesados las resoluciones y

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actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses.


Cuando sea preceptiva la aprobacin superior: El acto en si es perfecto y vlido,
pero no produce efectos en tanto no sea aprobado por la autoridad superior.
RETROACTIVIDAD: Examinado los supuestos de eficacia demorada, hay que hacer referencia a la
ltima excepcin a la regla general de eficacia inmediata de los actos administrativos.
-

Art 57.3 de la LRJ-PAC Excepcionalmente podr otorgarse eficacia retroactiva a los actos
cuando se dicten en sustitucin de actos anulados, y asimismo cuando produzcan efectos
favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la
fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y esta no lesione derechos o intereses legtimos de
otras personas
MOTIVACIN Y NOTIFICACIN: Artculo 54 de la LRJ-PAC, sern motivados con suscinta
referencia de hechos y fundamentos de derecho:
Los que limiten derechos subjetivos e intereses legtimos.
Los que resuelvan procedimientos de revisin de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la va judicial y
procedimientos de arbitraje.
- Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen
de los rganos consultivos.
- Los acuerdos de suspensin de actos, cualquiera que sea el motivo de sta as como
la adopcin de medidas provisionales previstas en los artculos 72 y 136 de esta ley.
- Los acuerdos de aplicacin de la tramitacin de urgencia o ampliacin de plazos.
- Los que se dicten en ejercicio de potestades discrecionales, as como los que deban
serlo en virtud de disposicin legal o reglamentaria expresa.
Tambin debern ser motivados los actos que pongan fin a los procedimientos selectivos o de
concurrencia competitiva, cuya motivacin se realizar de conformidad con lo que dispongan
las normas que regulen las convocatorias, debiendo en todo caso acreditar en el procedimiento
los fundamentos de la resolucin que se adopte.
-

Para que los actos que afecten a los derechos e intereses de los particulares sean jurdicamente
eficaces es necesario que se les comunique. Las formas de comunicacin son la notificacin y la
publicacin
Notificacin: Art 58 de la LRJ-PAC Toda notificacin deber ser cursada en le plazo de 10 das a
partir de la fecha en que el acto haya sido dictado y deber contener el texto integro de la
resolucin con indicacin de si es o no definitivo en va administrativa, la expresin de los
recursos que procedan, rgano ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos,
sin perjuicio de que los interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estime
procedente.

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Las notificaciones que contengan el texto integro del acto, aunque omitan alguno de los dems
requisitos surtirn efectos a partir de la fecha en que el interesado realice actuaciones que
supongan el conocimiento del contenido del acto objeto de notificacin.
Art 59 de la LRJ-PAC seala que la notificacin se practicar por cualquier medio que permita
tener constancia de su recepcin por el interesado o su representante, as como de la fecha, la
identidad y el contenido del acto notificado.
En cuanto a la notificacin por medio telemticos desde la entrada en vigor de la ley 11/2007,
de 22 de junio, el rgimen de las Comunicaciones y las Notificaciones Electrnicas pasa a
regularse de acuerdo con los art 27 y 28 de esta ley.
A su vez el artculo 25 de la Ley 15/2014, de 16 de septiembre, de racionalizacin del sector
pblico y otras medidas administrativas ha modificado el artculo 59, estableciendo que cuando
los interesados en un procedimiento sean desconocidos, se ignore el lugar de la notificacin o
bien intentada la notificacin no se hubiese podido practicar, las notificaciones se harn por
medio de un anuncio en el Boletn oficial del Estado.
No obstante tal modificacin resultar de aplicacin a partir de junio de 2015, tanto a los
procedimientos que se inicien con posterioridad a esa fecha como a los ya iniciados.
Publicacin: art 60 de la LRJ-PAC.
Una de las medidas que la Ley 15/2014 de 16 de septiembre, de racionalizacin del sector
pblico introduce para facilitar las relaciones de la Administracin y los administrados es la
implantacin de un Tabln Edictal nico a travs del Boletn Oficial del Estado, como diario
oficial de la entera organizacin estatal, no solamente de la AGE. Ello permitir que las dems
administraciones autonmicas y locales tambin inserten en l sus anuncios.
VALIDEZ DEL ACTO ADMINISTRATIVO
Con carcter general los actos administrativos se presumen vlidos (art 57.1 de la LRJ-PAC). Los
actos administrativos que no cumplen los requisitos jurdicos exigibles incurren en infraccin del
ordenamiento jurdico, y no son vlidos. No obstante existen diferentes grados de invalidez en
funcin de la gravedad de los vicios en que incurra el acto.
Nulidad de pleno derecho(Art 62 LRJ-PAC):
La frmula general de los casos en los que existe nulidad se encuentra en el art 62
LRJPAC:
1. Los actos de las Administraciones pblicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:
a. Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

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b. Los dictados por rgano manifiestamente incompetente por razn de la materia o del
territorio.
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infraccin penal o se dicten como consecuencia de sta.
e. Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formacin de la
voluntad de los rganos colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se
adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposicin de rango legal.
2. Tambin sern nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitucin, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.
Anulabilidad en Derecho Administrativo
La anulabilidad se establece por el ordenamiento en beneficio exclusivo del particular
afectado por el acto viciado. Para ello se reconoce a ste la posibilidad de reaccionar contra el
mismo y de solicitar la declaracin de nulidad del acto. Si esta reaccin del afectado no se
produce, el ordenamiento se desentiende del vicio cometido, que, de este modo, se considera
purgado en aras de la seguridad jurdica. Por las mismas razones, la propia Ley permite la
convalidacin de los actos anulables, subsanando los vicios de que adolezcan, convalidacin que
producir efectos a partir de la fecha en que tenga lugar (art 67 LRJPAC).
Los actos anulables:
- Producen efectos en tanto no sean anulados.
- La sentencia que reconozca la invalidez tendr carcter constitutivo.
- La anulacin produce efectos desde el momento en que se efecta.
- Puede ser convalidado, en particular, por el transcurso del tiempo.
- La anulacin slo puede ser invocada por quienes tengan inters en ello.
Convalidacin, Conversin y conservacin de los actos invlidos
Convalidacin: Se da slo en actos anulables y consiste en un hecho o una declaracin
administrativa en cuya virtud el acto anulable adquiere plena validez.
Conversin: Se aplica a los actos anulables y nulos por falta de los requisitos propios de la
categora jurdica de tal acto pero que, a pesar de ello, renen todos los de otro acto de
categora jurdica distinta. Art 65.2 de la LRJ-PAC.
Conservacin y transmisibilidad: Se aplica a los actos anulables y nulos de pleno derecho de dos
formas:
- Con carcter general la invalidez parcial del acto no implicar las de las dems
partes del mismo que sean independientes de aquella art 64.2 LRJ-PAC

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En particular, la invalidez de un acto no implicar la de los sucesivos que sean


independientes del primero art 64.1 LRJ-PAC

LA REVISIN , ANULACIN Y REVOCACIN


Denominamos revisin a los procedimientos que permiten a la Administracin eliminar por s
misma un acto administrativo que no ha sido recurrido por los administrados
Revisin de Oficio (Tt VII de la revisin de los actos administrativos)
En el captulo I del Tit VII de la ley 30/92 aparece regulada la revisin de oficio (arts 102-106).
Revisin de actos nulos El art. 102 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico
de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, regula la revisin
de oficio de los actos administrativos nulos de pleno derecho que hayan puesto fin a la va
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.
Las Administraciones pblicas podrn en cualquier momento por iniciativa propia o a
solicitud del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u rgano consultivo
de la Comunidad Autnoma, declarar de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan
puesto fin a la va administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artculo 62.1.
El rgano competente para la revisin de oficio podr acordar motivadamente la inadmisin
a trmite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar dictamen
del Consejo de Estado u rgano consultivo de la Comunidad Autnoma, cuando las mismas no
se basen en alguna de las causas de nulidad del artculo 62 o carezcan manifiestamente de
fundamento, as como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras
solicitudes sustancialmente iguales.
Las Administraciones pblicas, al declarar la nulidad de una disposicin o acto, podrn
establecer, en la misma resolucin, las indemnizaciones que proceda reconocer a los
interesados, art 139.2 y 141.1 de la LRJ-PAC.
Si el procedimiento se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podr entender la
misma desestimada por silencio administrativo.
Declaracin de lesividad de actos anulables: Los actos favorables para los interesados que
sean anulables conforme al art 63 de la LRJ-PAC podrn ser declarados por las Administraciones
pblicas lesivos para el inters pblico, para, posteriormente ser impugnados ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
El plazo para adoptar la declaracin de lesividad es de 4 aos desde que se dict el acto
administrativo.

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Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciacin del procedimiento sin que se hubiese
declarado la lesividad se producir la caducidad d el mismo.
Revocacin y rectificacin: Art 105 de la LRJ-PAC:
-

Las Administraciones Pblicas podrn revocar en cualquier momento sus actos de


gravamen o desfavorables, siempre que tal revocacin no constituya dispensa o
exencin no permitida por las leyes o sea contraria al principio de igualdad, al
inters pblico o al ordenamiento jurdico.
Las Administraciones Pblicas podrn, asimismo, rectificar en cualquier momento,
de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o
aritmticos existentes en sus actos.

4. EL PRINCIPIO
ADMINISTRATIVA

DE

LEGALIDAD

EN

LA

ACTUACIN

El principio de legalidad: Es uno de los pilares bsicos de la actividad de la administracin e


implica la sumisin de la Administracin Pblica a la ley y al Derecho (y por tanto a las
prescripciones del poder legislativo).
ATR 9.1 CE, 103 CE: la Administracin acta... con sometimiento pleno a la ley y al derecho.
Art 105.3: La ley regular el procedimiento a travs del cual deben producirse los actos
administrativos, garantizando cuando proceda la audiencia del interesado.
Ello es as porque la Administracin Pblica acta en base a la doctrina de la vinculacin positiva:
Segn la cual la actividad de la administracin debe basarse en una norma habilitante que en
determinados supuestos debe tener rango de Ley.
Reserva de ley es la principal manifestacin del principio de legalidad: Su principal
manifestacin es la reserva material y reserva formal de ley en el ejercicio de la potestad
reglamentaria.
As el art. 23.2 L del Gobierno establece : Los reglamentos no podrn regular materias objeto
de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango
Para el control de la legalidad de la actividad administrativa: Encontramos varios medios
Inaplicacin x los rganos jurisdiccionales de los reglamentos contrarios a la ley, aunque sin
proceder a su declaracin general de nulidad: LOPJ establece que Jueces y Tribunales no
aplicarn los reglamentos o cualquier otra disposicin contrarios a la CE, a la ley o al principio de
jerarqua normativa.
Declaracin de nulidad x rganos jurisdiccionales de los actos administrativos contrarios a la
Ley, privndolos de toda eficacia.
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Revisin de oficio por los rganos administrativos, pudiendo declarar la nulidad de actos o
reglamentos ilegales.
Los recursos administrativos y reclamaciones previas frente a la adm: El recurso de alzada, el
recurso potestativo de reposicin, el recurso de revisin.
Recursos contencioso-administrativos: con resultados erga omnes. Art 106 CE: los tribunales
controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el
sometimiento de esta a los fines que la justifican.
POTESTADES ADMINISTRATIVAS: La materializacin del principio de legalidad en la
Administracin es a travs de las potestades, como poder jurdico para imponer decisiones a
otros para el cumplimiento de un fin (Santi Romano). Podemos distinguir:
Potestades regladas: Aqullas en la que la norma habilitante determina todas y cada una de las
condiciones de ejercicio de la potestad, por lo que el rgano administrativo debe limitarse a
ejecutar lo dispuesto en la norma.
Potestades discrecionales: La norma habilitante deja algunos aspectos del ejercicio de la
potestad a la libre apreciacin de la propia Administracin, segn Garca de Enterra: la
discrecionalidad se reduce a la posibilidad de eleccin entre varias alternativas igualmente
vlidas porque la decisin se fundamenta en criterios extrajurdicos.
En todo caso debe de aclararse que no existen actos administrativos enteramente
discrecionales, pues siempre habr aspectos a los que deba someterse la Administracin;
Atribucin normativa de la potestad, la competencia del rgano que dicta el acto,
procedimiento de elaboracin etc.

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