2

Poltica Externa e Instituies Democrticas

A anlise do papel do Poder Legislativo na formulao da poltica externa

remete necessariamente a uma questo mais ampla, que diz respeito relao
entre essa poltica e as instituies democrticas de um pas. Leva, portanto, ao
questionamento quanto necessidade de introduo de elementos do ambiente
poltico domstico para a anlise da poltica externa de um determinado Estado.

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Assim, indaga-se a respeito da influncia de um regime democrtico, seja ele

parlamentarista ou presidencialista, na formulao de tais polticas. Essas
discusses trazem tona divergncias terico-normativas que se colocam
principalmente entre as correntes realista e institucionalista no estudo de Relaes
Internacionais.
No caso brasileiro, tais debates suscitam ainda, de imediato, o senso comum
da predominncia do Executivo na formulao de polticas pblicas e,
especialmente, na poltica externa, por conta do insulamento de sua principal
agncia formuladora o Itamaraty e o decorrente afastamento do Legislativo e
da sociedade em geral com relao a tais temas. Todavia, essas vises
amplamente difundidas merecem ser objeto de uma anlise mais cuidadosa e
rigorosa a partir de novos modelos tericos institucionalistas que podem ser
aplicados poltica externa.
Neste captulo, ser apresentado o entendimento de poltica externa por
parte dos principais expoentes do paradigma realista, examinando-se com maior
acuidade o tratamento dado por eles s instituies democrticas (seo 2.1). Em
seguida, e tambm em oposio, ser exposta a contribuio dos estudos de
Anlise de Poltica Externa, bem como os rendimentos analticos da metfora dos
jogos de dois nveis formulada por Putnam (seo 2.2) e dos trabalhos mais
recentes acerca da relao Executivo-Legislativo no mbito da poltica externa
(seo 2.3). Por fim, essa temtica ser analisada no caso do Congresso brasileiro
em especfico, tendo em vista os arranjos institucionais estabelecidos pela CF/88
(seo 2.4).

21

2.1.
O Paradigma Realista e seu ceticismo quanto influncia das
instituies democrticas
Tradicionalmente, nos estudos de Relaes Internacionais, os autores
realistas descartam elementos de poltica domstica aqui includa a participao
congressual na formulao de suas teorias. Esse ceticismo quanto influncia
das instituies democrticas (Lima, 2000, p. 268) formula-se basicamente de dois
modos: negando peso causal poltica domstica na formulao da poltica
externa, em esfera analtica; ou concebendo um carter negativo dos mecanismos
de participao democrticos em questes de poltica externa, prescrevendo o
isolamento de tais possibilidades, em mbito normativo.

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Dentre o primeiro grupo de cticos, destaca-se Kenneth Waltz e sua teoria

neo-realista, que teve como principal objetivo explicar a continuidade no sistema
poltico internacional (Waltz, 2002). Publicado no final dos anos 1970, quando a
dtente deu lugar a uma espcie de segunda Guerra Fria, o livro Theory of
International Politics teve ampla repercusso na disciplina ao indagar a respeito
da questo do nvel de anlise em Relaes Internacionais. Waltz entende que
uma teoria deve marcar precisamente o domnio para o qual se dirige, mostrando
como este domnio pode ser visto como um campo autnomo. Assim, sua Teoria
Poltica Internacional defende que a interao dos Estados gera uma estrutura
sistmica que os constrange a tomar certas aes e a no tomar outras, com base
no pressuposto de que os Estados so atores unitrios que possuem apenas um
nico motivo: o desejo de sobrevivncia.
Desse modo, a tarefa principal da teoria waltziana consiste em explicar
como as variaes em condies externas aos Estados os levam a diferentes
direes. Sua obra apresenta as razes pelas quais os Estados em situaes
semelhantes no sistema internacional se comportam de modo tambm semelhante,
sendo indiferente suas caractersticas internas. De acordo com Waltz, a explicao
para o comportamento dos Estados encontra-se no nvel internacional, sendo
desprezado o nvel nacional:
One of the main tasks of the theory is, then, to explain how variations in conditions
external to states push or pull them in various directions. The theory explains why
states similarly placed behave similarly despite their internal differences (Waltz,
1996, p. 54).

22

Alm de rejeitar o uso de variveis explicativas do nvel das unidades,

Waltz argi que sua teoria diferencia-se por completo de uma de poltica externa,
tendo em vista que seus objetivos so distintos. Em resposta dada s proposies
de Elman (1996) para o uso do neo-realismo em teorias de poltica externa, Waltz
reafirma que sua teoria pretende identificar condicionantes sistmicos, no
podendo ser utilizada para explicar a razo pela qual Estados posicionados
similarmente no sistema comportam-se de formas distintas (Waltz, 1996).
Na teoria estrutural waltziana, a poltica internacional ocorre em um
ambiente de anarquia internacional, decorrente da ausncia de um governo que
regule as aes das unidades (Estados), em contraposio ao cenrio domstico,
no qual predomina a hierarquia. A anarquia do sistema possui como princpio

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bsico o da auto-ajuda, segundo o qual cabe aos Estados cuidar de si mesmos,

atuar de forma a garantir sua prpria sobrevivncia. Nesse ponto, coincidem os
demais autores da tradio realista, e da resulta que a poltica externa dos Estados
ter por objetivo defender o seu interesse maior, a sua prpria sobrevivncia (pois
s ento seria possvel a obteno de todo e qualquer outro objetivo).
Com efeito, a noo de interesse nacional como prioritariamente a busca da
prpria segurana, oriunda da doutrina da Razo do Estado, representa a viso
prevalecente. Aqui h correlao inevitvel entre a anarquia, vista como ausncia
de um governo internacional, e o desejo de segurana, aliado busca de poder.
Como todo o tempo tempo de guerra (real ou potencial) os Estados devem
adotar uma poltica que leve em conta a possibilidade do uso da fora.
Um dos maiores expoentes do pensamento realista, Hans Morgenthau,
defende, em sua obra A Poltica entre as Naes, que o interesse nacional
definido em termos de poder. H aqui uma preocupao metodolgica do autor: s
a partir dessa definio, ele entende ser possvel o desenvolvimento de uma teoria
poltica internacional. Assim:
O conceito de interesse definido como poder impe ao observador uma disciplina
intelectual e introduz uma ordem racional no campo da poltica, tornando possvel,
desse modo, o entendimento terico da poltica. No que diz respeito ao ator,
contribui com a disciplina racional em ao e cria essa assombrosa continuidade
em matria de poltica externa, que faz com que a poltica exterior americana,
britnica, ou russa se nos apresente como algo sujeito a uma evoluo contnua,
inteligvel e racional, em geral coerente consigo prpria, a despeito das distintas
motivaes e preferncias e das qualidades morais dos polticos que se sucederam
(Morgenthau, 2003, p.7).

23

Consolida-se, desse modo, a idia do Estado como ator unitrio, cuja

poltica externa independe de elementos polticos internos a esse ator. A premissa
ontolgica realista sobre o Estado se desdobra ento em: autonomia com relao
ao ambiente poltico domstico; e capacidade de agir de modo coerente em mbito
internacional (Lima, 2000, p. 270).
Alm de rejeitarem peso causal ao mbito domstico, os estudos de
Morgenthau apresentam a segunda forma de ceticismo identificada ao incio desta
seo, qual seja, uma viso negativa do impacto das instituies democrticas na
formulao da poltica externa. Em suas anlises, inserem-se elementos
domsticos apenas para sustentar o carter negativo dos efeitos das instituies
democrticas e da opinio pblica sobre a formulao e a implementao da

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poltica externa em um pas. De acordo com esse autor, os mecanismos

institucionais democrticos dificultariam o estadista em sua tarefa principal no
mbito de poltica externa: a defesa do interesse nacional. Disso decorreria a perda
tanto de coerncia, quanto de autonomia no que se refere ao do Estado na
esfera internacional.
Morgenthau defende que a democracia pode impor aos governantes
desvios da racionalidade em seu dever oficial de pensar e agir em funo do
interesse nacional. Segundo o autor:
Nos casos em que a poltica externa conduzida sob as condies de controle
democrtico, a necessidade de conquistar emoes populares em apoio a essa
poltica no pode deixar de toldar a racionalidade da prpria poltica exterior
(Morgenthau, 2003, p. 10).

Nesse cenrio democrtico, a opinio pblica, levando em considerao, de

forma apaixonada, somente os interesses de curto prazo, e pensando em termos
morais, apresentaria problemas ao governante na identificao do verdadeiro
interesse nacional.1 A oposio entre o raciocnio a longo prazo do governante vis-

A inspirao destes escritos encontra-se, eminentemente, na anlise feita por Alxis de

Tocqueville em A democracia na Amrica acerca da postura do novo pas com relao
Revoluo Francesa e s decorrentes Guerras Revolucionrias. O pensador francs aponta para a
tenso entre o interesse nacional e a opinio pblica, e enaltece a deciso do presidente George
Washington de neutralidade e no-interveno como a melhor para o pas, apesar do clamor
pblico em direo contrria (Tocqueville, 1987, p. 175-178). Outros analistas vem o episdio do
final do sculo XVIII em termos de um impasse entre a corrente idealista, e sua defesa pelo
cumprimento do preceito moral da nao norte-americana, e a corrente realista, que, com seu apelo
ao pragmatismo, impunha a dispensa de princpios morais a curto prazo, para a prpria
sobrevivncia da nao. Cf. Friedman (2006).

24

-vis o juzo apaixonado e a curto prazo das massas resultaria na escolha trgica
(Morgenthau, 1951, p. 224) entre, respectivamente, uma boa poltica externa e os
desejos da opinio pblica. s vezes, o raciocnio necessrio para a conduta da
poltica externa deveria ento ser diametralmente oposto ao das massas:
The statesman must think in terms of the national interest conceived as power
among other powers. The popular mind, unaware of the fine distinctions of the
statesmans thinking, reasons more often than not in the simple moralistic and
legalistic terms of absolute good and absolute evil (Morgenthau, 1951, p. 223).

George Kennan, outro importante autor realista, reconhece, assim como

Morgenthau, a existncia de um interesse nacional que pode ser definido de forma
prudente e moderada pelo estadista, desde que no sucumba a humores

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populares e juzos subjetivos e emotivos, e mantenha-se afastado de presses

polticas e intrigas intergovernamentais. Assim, os elementos domsticos
presentes em toda democracia so levados em conta, mas, novamente, de forma
extremamente negativa, como possveis desvios e fatores de turbulncia para que
o estadista possa seguir uma poltica externa adequada, em defesa do interesse
nacional (Kennan, 1984, p. 18-20).
Em sua obra American Diplomacy, Kennan associa as democracias
pitoresca imagem de um monstro pr-histrico, com imenso corpo e crebro do
tamanho de um alfinete, cuja capacidade de reao lenta, mas, uma vez ativada,
segue lgica de destruio total2. Como Morgenthau, o autor identifica como um
srio erro na histria da poltica externa norte-americana a abordagem legalistamoralista dos problemas internacionais (Kennan, 1984, p. 95). Assim, aponta
como problema recorrente daquele pas o fato de o Executivo ter sido atrado por
juzos errticos e subjetivos da opinio pblica, que responde a problemas
internacionais pensando a curto prazo.
O temor com relao ao reflexo da opinio pblica na formulao de
polticas nacionais remonta aos Federalist Papers, de Alexander Hamilton, James
Madison e John Jay. Esses artigos evidenciam que, quando da preparao da
Constituio dos EUA, havia, por parte dos founding fathers, uma preocupao
2

Ao criticar a participao norte-americana na Primeira Guerra Mundial, Kennan compara o

comportamento da uma democracia em matria de poltica externa ao do animal pr-histrico: He
lies in his comfortable primeval mud and pays little attention to his environment; he is slow to
wrath in fact, you practically have to whack his tail off to make him aware that his interests are

25

em desenvolver instituies representativas que evitassem e restringissem ao

mximo as paixes inconstantes, impulsos passageiros e delrios
temporrios do povo (apud Page & Shapiro, 1989, p. 53-57).
Esses temores parecem ter permanecido nas mentes dos tericos realistas no
que diz respeito ameaa dos caprichos populares na conduo da poltica externa
norte-americana. Em um exerccio de engenharia constitucional, Kennan defende
que a atrao do Presidente por juzos emotivos da opinio pblica poderia ser
evitada com a implementao de um maior profissionalismo na conduo da
poltica externa, o que seria alcanado por meio da formao de um corpo de
agentes de alta qualificao, ou ainda com a adoo de um regime parlamentar,
aos moldes do existente no Reino Unido3.

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A defesa do parlamentarismo europeu em detrimento do presidencialismo

norte-americano sustentada com base, principalmente, na idia de que aquele
sistema, especialmente se bipartidrio, minimizaria o problema do apelo s
massas em questes de poltica externa. A escolha do Gabinete pelo Parlamento e
a responsabilidade daquele perante este resultariam em uma maior coeso entre os
dois, permitindo a formao de polticas mais coerentes. Os mecanismos
institucionais desenvolvidos na Inglaterra serviriam ento para diminuir os riscos
ao interesse nacional decorrentes da conduta democrtica da poltica externa, uma
vez que a responsabilidade coletiva do Gabinete faz com que este fale a uma s
voz em questes de poltica externa (Morgenthau, 1951, p. 224).
J no sistema presidencialista dos EUA, a partir da anlise da sua
Constituio, ficaria a dvida de a quem cabe a responsabilidade para a conduo
da poltica externa, cujas competncias esto divididas entre o chefe do Executivo,
que detm o poder de iniciativa, e o Congresso, que possui os poderes de dotao
oramentria, aprovao e investigao. Soma-se a essa equao o papel da
opinio pblica como rbitro da poltica externa norte-americana (Morgenthau,
1951, p. 228), por fora de eleies nacionais peridicas.4

being disturbed; but, once he grasps this, he lays about him with such blind determination that he
not only destroys his adversary but largely wrecks his native habitat (Kennan, 1984, p. 66).
3
O autor reconhece, porm, que essas alternativas enfrentariam grande resistncia na sociedade
norte-americana e, principalmente, no Congresso (Kennan, 1984, p. 93 e ss.).
4
Quanto ao lugar da opinio pblica na formulao da poltica externa norte-americana, vale
lembrar que, conforme o trabalho de Turner (1995), os decisores levam em conta no somente a
opinio pblica nacional, como ainda a opinio pblica dos pases aos quais se destinam
determinadas polticas.

26

Desse modo, a separao dos Poderes Executivo e Legislativo em regimes

presidencialistas, de acordo com o sistema de cheks and balances, obstaculizaria a
formulao e implementao da poltica externa. Ao se atribuir competncias em
tal mbito ao Congresso, de forma complementar s do chefe do Executivo, terse-ia mais um ponto de controle eleitoral e o poder de influncia da opinio
pblica aumentaria.
O surpreendente nos trabalhos de Morgenthau e Kennan que, para alm da
viso negativa da participao da opinio pblica e de seu juzo emotivo em temas
de poltica externa, resta uma viso extremamente limitada do cenrio poltico
domstico de um pas. O embate se coloca sempre entre o estadista, de um lado, e
a opinio pblica em geral, de outro. Nesses autores, ao contrrio das teorias que

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se dedicam ao estudo da democracia em Cincia Poltica, parece no haver espao

algum para a luta pelo poder. A opinio das massas, ainda que freqentemente
errnea, pois irracional e afirmada em termos ideolgicos, apresentada por
realistas como uma outra leitura do interesse nacional. Exclui-se dessas anlises
a possibilidade de se pensar o interesse nacional como sendo ele prprio o
resultado de um embate de diferentes interesses no campo poltico domstico.
Ademais, a defesa do sistema parlamentar de governo baseia-se em
argumentos por demasiado simplistas. Com efeito, falar em um nico sistema
parlamentar e outro presidencialista mostra-se extremamente complicado, visto
que tais sistemas vm sendo adotados com grande variao, em diferentes pases e
em momentos distintos, o que os coloca mais em uma escala gradativa do que
propriamente em plos opostos5. A perspectiva de que presidencialismo e
parlamentarismo operam segundo lgicas polticas diversas merece ento ser vista
com parcimnia uma vez que se reconhece a pluralidade de formas em que eles
hoje se apresentam. Ainda, no caso do sistema parlamentar ingls em especfico,
tomado como o grau mximo de excelncia pelos realistas, a atuao do governo
de modo coeso em poltica externa j foi posta em questo pelo trabalho de Hill
(1991), que identifica conflitos de interesses entre os membros do gabinete de
guerra britnico.
Por fim, cabe lembrar que mesmo em um raro momento em que reconhece
uma tendncia a desfazer-se a tradicional distino entre polticas externas e

Cf., a respeito dos diferentes efeitos institucionais desses sistemas, Weaver & Rockman (1993).

27

polticas domsticas (2003, p. 293), Morgenthau sustenta que o que um Estado

faz ou deixa de fazer internamente tambm pode ter reflexos externos, citando,
por exemplo, que um pas que venha a embarcar em uma poltica de
discriminao racial fatalmente perder na disputa pelas mentes das naes dos
povos de cor (Morgenthau, 2003, p. 293). Esquece, porm, de ressaltar a via
inversa, ou seja: tudo o quanto formulado em termos de poltica externa no s
acaba por gerar efeitos no mbito domstico, como tambm resultado de um
processo decisrio interno, de um jogo de foras entre diversos atores polticos,
que merece, por isso, ser analisado.

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2.2.
A Anlise de Poltica Externa e a incluso de fatores domsticos
A partir da construo do conceito de interesse nacional baseado em um
tratamento do Estado como ator unitrio, monoltico e central nas relaes
internacionais, o paradigma realista afastou de seus estudos o processo de tomada
de deciso interno. Entretanto, alguns trabalhos na disciplina de Relaes
Internacionais trouxeram a possibilidade de se romper com o pensamento realista
sobre o ator estatal. Ao abrirem a caixa preta, essas anlises admitiram a relao
entre a poltica externa e a esfera domstica dos Estados no mais como um fator
deturpador a ser superado, mas buscando compreender de que modo os processos
polticos internos poderiam ter conseqncias no comportamento de um pas no
mbito internacional.
Tais trabalhos, agrupados sob a denominao de Anlise de Poltica Externa
(APE), embora contribussem para ampliar as perspectivas da disciplina, foram
por muito tempo subestimados, devido predominncia da corrente realista. A
APE s ganhou proeminncia como subcampo das Relaes Internacionais com a
ascenso do movimento behaviorista, a partir das dcadas de 1950/60. Deste
modo, durante o que alguns autores convencionaram chamar de II Grande Debate,
o behaviorismo apareceu como uma alternativa no s s Relaes Internacionais
ortodoxas, mas tambm a outras reas das cincias sociais.
Assim, a APE apresentou-se como uma proposta ambiciosa ao desafiar os
pilares do Realismo. De fato, algumas premissas realistas centrais foram
afastadas: o tratamento do Estado como ator unitrio que age racionalmente para

28

maximizar seu poder e defender o interesse nacional, bem como o entendimento

de que o mbito domstico pode ser tido como irrelevante no estudo de
determinada poltica externa (Light, 1999).
A APE veio, ento, inserir no estudo de Relaes Internacionais a questo da
fragmentao e da rivalidade burocrtica e individual dentro do prprio Estado e
tambm outros fatores polticos relevantes, como grupos de presso, mdia,
legislaturas e opinio pblica. Este novo campo procurou defender no s a
incorporao de fatores domsticos para o estudo da formulao da poltica
externa, mas tambm a necessidade de se identificar as formas pelas quais os
cenrios internos dos pases eram afetados por fatores externos6.
Apesar da profcua produo durante a dcada de 1960, preciso reconhecer

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a sua falta de sucesso em oferecer uma teoria geral de poltica externa tal como
pretendido por algumas de suas correntes (Smith, 1986, p. 20). A esse fato, devese somar a continuidade da hegemonia do paradigma realista na disciplina, que
somente iria ser levemente alterada com o advento do neo-realismo, a partir de
19797. Esse avano do pensamento neo-realista afasta novamente das Relaes
Internacionais as varveis domsticas, que sero retomadas apenas ao final da
dcada em estudos da paz democrtica (Doyle, 1986) e dos jogos de dois nveis
(Putnam, 1988). Assim, em 1988, ao apresentar seu trabalho precursor, Putnam
destaca que:
We need to move beyond the mere observation that domestic factors influence
international affairs and vice versa, and beyond simple catalogs of instances of
such influence, to seek theories that integrate both spheres of such influence,
accounting for the areas of entanglement between them (Putnam, 1988, p. 433).

De acordo com a metfora desenvolvida por Putnam, o processo de

negociao internacional deve ser analisado como um jogo que tem lugar em dois

Nesse sentido, pode-se destacar como os trabalhos mais importantes apresentados a partir dos
anos 1960: o estudo acerca de processo decisrio desenvolvido por Snyder, Bruck e Sapin, em
Foreign Policy Decision-Making, de 1962 (baseado em trabalho de 1954); a poltica externa
comparada de James Rosenau, em Pre-Theories and Theories of Foreign Policy, de 1966; a
abordagem cognitiva de Robert Jervis, em Hypotheses on Misperception, de 1968; e a anlise
poltico-burocrtica de Graham Allison, no artigo Conceptual Models and the Cuban Missile
Crisis, de 1969, ampliada no livro The Essence of Decision: explaining the Cuban Missile Crisis,
de 1971.
7
A hegemonia do neorealismo instaura-se com a publicao do trabalho de Waltz, conforme
afirmam Buzan, Jones e Little: since the publication of Kenneth Waltzs Theory of International
Politics in 1979, neorealism has become a dominant school of thought in International Relations
Theory (1993, p. 01).

29

nveis ao mesmo tempo. Assim, o negociador de um Estado atua simultaneamente

em um nvel internacional e um nacional. Neste, os grupos domsticos buscam
alcanar os seus interesses por meio de presses sobre o governo para que este
adote as polticas que lhes so favorveis, enquanto que os atores polticos buscam
alcanar poder por meio de formao de coalizes com esses grupos. J no nvel
internacional, os governos nacionais tentam maximizar suas capacidades de
satisfazer as presses domsticas e, ao mesmo tempo, minimizar as conseqncias
adversas no plano internacional.
Desse modo, o processo de poltica externa possui basicamente dois
estgios: (i) nvel I, onde ocorre a barganha entre os negociadores para tentar
alcanar um acordo; e (ii) nvel II, compreendido como o nvel de discusses entre
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os diferentes grupos polticos (eleitorado), dentro de cada Estado negociador no

nvel I, sobre a ratificao ou no do acordo. Assim, analisa-se a formulao da
poltica externa a partir da interao entre fatores domsticos e internacionais, e
para isso torna-se fundamental a definio do win-set (ou conjunto vencedor) de
uma determinada configurao do nvel II, ou seja, o conjunto de todos os
possveis acordos no nvel I que podero ser ratificados no nvel II (Putnam, 1988,
p. 437). Trs conjuntos de fatores afetam a determinao do win-set: (i) a
distribuio de poder, preferncias, e possveis coalizes no nvel II; (ii) as
instituies polticas do nvel II, o seu arranjo institucional; e (iii) as estratgias
dos negociadores no nvel I. A partir da, o autor prope que: (i) grandes win-sets
tornam o acordo do nvel I mais provvel; e (ii) os tamanhos relativos dos
respectivos win-sets dos negociadores afetaro a barganha internacional, no
sentido em que quanto maior o win-set percebido de um negociador, menor o seu
poder, a sua posio de barganha internacional (Putnam, 1988, p. 437-41).
Por fim, cumpre ressaltar que estes dois estgios no se sucedem de maneira
completamente rgida: formao de acordo e, em seguida, ratificao. Em
verdade, antes do incio do processo de negociao do nvel I e at mesmo
durante, j existem movimentos dos negociadores internacionais em seus
respectivos nveis II.
In practice, expectational effects will be quite important. There are likely to be
prior consultations and bargaining at Level II to hammer out an initial position for
the Level I negotiations. Conversely, the need for Level II ratification is certain to
affect the Level I bargaining. In fact, expectations of rejection at Level II may abort

30

negotiations at Level I without any formal action at Level II (Putnam, 1988, p.

436).

Pode-se ento perceber na anlise de Putnam a aplicao da lei das reaes

antecipadas desenvolvida por Carl Friedrich8, visto que muito do que o Executivo
negocia internacionalmente j leva em conta a existncia do nvel II, ou seja, da
necessidade de aprovao e implementao de seus atos. Nesse ponto, torna-se
crucial desenvolver a anlise do papel do Legislativo na poltica externa.
2.3.
Estudos sobre o papel do Legislativo na poltica externa
Apenas recentemente os trabalhos de anlise de poltica externa que tratam

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da relao Executivo/Legislativo nos EUA vm questionando a hegemonia do

modelo de predominncia do Executivo em tal matria. Esse avano foi
promovido essencialmente a partir de estudos que, em oposio ao paradigma
realista, buscam trazer e explorar os rendimentos analticos de novos modelos da
Cincia Poltica, especialmente das teorias sobre organizao legislativa e das
relaes Executivo-Legislativo, para a anlise de poltica externa (Martin, 2000;
Milner, 1997).
De acordo com a lgica da reao antecipada vista acima, mesmo uma
situao reiterada de aprovao pelo Legislativo dos acordos internacionais
assinados pelo Executivo no implica necessariamente a falta de influncia
daquele Poder no processo decisrio de poltica externa. Ao contrrio, ao longo
desse processo, o Executivo leva em conta a necessidade de aprovao pelo
Legislativo e dele pode sofrer forte influncia.
Tais estudos partem da premissa de que o Estado no um ator unitrio, da
a importncia da poltica domstica, na qual no h propriamente uma situao de
hierarquia pura, com um decisor central unitrio, como proposto por Waltz. Em
seu lugar, tem-se uma estrutura de poliarquia, composta por atores polticos com
diferentes preferncias e que compartilham poderes no processo decisrio de
poltica externa (Milner, 1997, p. 11). Nesse sentido, a formulao da poltica

A lei de reaes antecipadas determina que quando as aes de X so sujeitas reviso de Y, o

qual capaz de recompensar as boas aes e/ou punir as ruins, ento X ir provavelmente se
antecipar e levar em considerao o que interessa a Y (Friedrich, 1963, apud Cox & Morgenstern,
2002, p. 447).

31

externa, mesmo em campos cruciais aos realistas, como o de defesa nacional9,

passa a ser vista como fruto de processos polticos por meio dos quais diferentes
atores manifestam as suas preferncias e nos quais o papel do Congresso no pode
ser menosprezado.
Em Democratic Commitments, Martin (2000) articula a influncia do
Congresso com a credibilidade do compromisso na esfera exterior e com o
sucesso da cooperao internacional. A autora, em reao ao modelo de
predominncia do Executivo, sustenta que os Parlamentos possuem influncia
consistente na cooperao internacional e que essa influncia aumenta a
habilidade de os Estados firmarem compromissos internacionais dignos de
credibilidade. Trabalhando em uma matriz liberal, Martin considera que, em um

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ambiente internacional anrquico, tendo em vista a ausncia de uma autoridade

poltica supra-estatal, o compromisso representa a base da poltica internacional.
A cooperao internacional depende ento de compromissos que gozem de
credibilidade entre os Estados, credibilidade esta que tem a ver com a participao
do Legislativo no processo decisrio de poltica externa.
Martin adapta os modelos de delegao desenvolvidos pela literatura da
Cincia Poltica especificidade das questes de poltica externa, nas quais os
atores nacionais levam em conta, em sua ao, no apenas o cenrio interno, mas
tambm os demais atores da esfera internacional. Desse modo, a primeira hiptese
apresentada a da delegao, segundo a qual o Legislativo delega poderes ao
Executivo em matria de poltica externa, de modo que, em havendo conflito de
interesses entre os dois Poderes, o Legislativo buscar aumentar a sua participao
e, em se tratando de convergncia de interesses, o Legislativo manter a sua
delegao de poderes ao Executivo (Martin, 2000, p. 48).
A alternativa maior hiptese da delegao a da abdicao, que sustenta
que o Legislativo delega autoridade ao Executivo e fica sem mecanismos para
influenciar os resultados de poltica externa, mesmo quando surgem conflitos de
interesses. Esta hiptese da abdicao, a base dos modelos de predomnio do
Executivo em poltica externa, pode ser rechaada ao se perceber que, de acordo
com os estudos desenvolvidos por Martin, mesmo quando h delegao, o

Cf., nessa matria, o trabalho de Skidmore (1993) a respeito da implementao do SALT II

(Strategic Arms Limitation Talks), durante o governo Carter, nos EUA.

32

Legislativo continuaria interessado nos resultados da cooperao internacional

(Martin, 2000, p. 49).
Assim, pode-se reconhecer que por conta dos problemas de complexidade e
alto grau de especializao da poltica externa h uma delegao do Legislativo ao
Executivo. Para que tal relao no se transforme em abdicao, o preciso que o
mandante da delegao (principal) guarde consigo mecanismos de controle sobre
o mandatrio (agent). Este controle pode ser tanto centralizado, ativo e direto, do
tipo patrulha policial extremamente custoso aos legisladores , como tambm
do tipo alarme de incndio10, o qual menos centralizado, ativo e direto e
requer menos tempo e informao, sendo, portanto, tambm menos custoso do
que o primeiro tipo (McCubbins & Schwartz, 1993, p. 427-29). No caso do

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controle por alarme de incndio, h delegao dos congressistas ao Executivo, e

os primeiros iro dirigir sua ateno apenas aos temas que sejam ativados por
esse mecanismo de alarme, ou seja, que tenham repercusso junto opinio
pblica. Nesse sentido:
Sometimes Congress appears to do little, leaving important policy decisions to the
executive or judicial branch. But appearances can deceive. A perfectly reasonable
way for Congress to pursue its objectives is by ensuring that fire alarms will be
sounded enabling courts, administrative agencies, and ultimately Congress itself to
step in, whenever executive compliance with congressional objectives is called in
question (McCubbins & Schwartz, 1993, p. 437).

Desse modo, na falta de tempo, estrutura e informao para se dedicar a

questes de poltica externa, o Legislativo exerceria o controle do Executivo em
tal matria apenas quando despertado por determinado setor social a respeito de
determinado tema.
Diretamente vinculada hiptese da delegao, surge a hiptese da
influncia, segundo a qual o Executivo no consegue manipular as estruturas da
participao legislativa para evitar a influncia do Congresso na cooperao
internacional (Martin, 2000, p. 49). Nesse ponto, cumpre destacar a relevncia da
distino entre influncia e ao para se compreender tal hiptese (Martin, 2000,
p. 7-9). Tendo em vista a impossibilidade de observao de todas as prticas de
influncia propriamente ditas, a influncia exercida por um ator presume-se
10

A expresso alarme de incndio foi utilizada pela primeira vez por Mathew D. McCubbins e
Thomas Schwartz, no artigo Congressional Oversight Overlooked: Police Patrol versus Fire

33

quando o resultado obtido prximo s suas preferncias (Martin, 2000, p. 191).

Assim, a influncia de um ator no pode ser medida simplesmente pelas suas
aes, uma vez que os atores mais poderosos (com maior influncia sobre
determinado resultado) podem ser os que menos agem. Em um processo decisrio
de poltica externa, no se pode medir a influncia e o poder de um ator somente
na medida em que ele efetivamente agiu, tendo em vista que o resultado do
prprio processo de deciso j pode ter antecipado as preferncias e interesses
deste ator. Assim, para o estudo da influncia dos atores no processo poltico
cabe, ao invs de somente observar a sua atuao institucionalizada efetiva,
perquirir e relacionar as suas preferncias com o resultado final obtido.
Como contraponto hiptese da influncia tem-se a hiptese da evaso,

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defendida nos modelos de domnio do Executivo, de acordo com a qual o

Executivo se vale de outros meios formais em substituio a tratados
internacionais, evitando a participao do Legislativo11. Para Martin (2000, 2005),
a evaso, no entanto, afeta a credibilidade internacional, como ser visto a seguir,
e o comportamento racional do chefe do Executivo ser o de no evadir.
Com efeito, Martin (2005) contesta a viso tradicional dos acordos
executivos como um mecanismo pelo qual o presidente poderia evadir um
Legislativo opositor. A autora aponta no s o fato de que mesmo os acordos
executivos necessitam de alguma medida legislativa, como tambm a importncia
do nvel internacional da negociao com outros Estados e dos sinais que lhes
podem ser transmitidos. Com base em dados dos EUA nas ltimas duas dcadas
do sculo XX, a autora demonstra que a probabilidade de o presidente usar a
forma de um tratado diretamente proporcional ao grau de benefcios com ele
obtido e inversamente proporcional possibilidade de ele gozar de confiabilidade.
Da a necessidade de se levar em conta tambm a credibilidade dos
compromissos

internacionais,

qual

aumentaria

com

participao

institucionalizada do Legislativo em acordos internacionais. Com efeito, a

Alarms, publicado no American Journal of Political Science, em 1984, e reimpresso em
McCubbins & Sullivan, 1993, p. 426-440.
11
No Brasil, tem-se como exemplo histrico o caso dos Acordos de Robor, firmados entre Brasil
e Bolvia, em 1958, sob a forma de notas reversais, para escapar da necessidade de aprovao pelo
Legislativo, prevista pela Constituio nos casos de tratados internacionais. Cf. Cervo & Bueno,
2002, p. 301-03. A tentativa, no entanto, corrobora a hiptese da influncia e no da evaso, na
medida em que houve uma grande reao de parlamentares contra as notas assinadas por JK

34

aprovao pelo Legislativo do acordo internacional permite que os atores polticos

domsticos se manifestem por meio de uma discusso pblica, resultando em um
acordo mais representativo.
Essa participao do Legislativo tambm aumenta a credibilidade na medida
em que permite que se anteveja a possibilidade de implementao dos acordos
internacionais, a qual, em geral, depende da edio de lei ou de modificao do
ordenamento jurdico interno. Ademais, o acordo internacional aprovado pelo
Congresso precisa de sua autorizao tambm para qualquer eventual
modificao, mostrando-se mais estvel e mais resistente a presses do que
polticas que dependem apenas do consentimento de um nmero limitado de
atores. Por fim, a exigncia de aprovao do acordo no mbito domstico concede

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ao negociador, no nvel internacional, um poder de barganha maior (Putnam,

1988).
A partir das hipteses da delegao, influncia e credibilidade, Martin
defende que a participao institucionalizada do Legislativo resulta em nveis
maiores de cooperao internacional. Assim, tem-se que, em um ambiente
internacional anrquico, a institucionalizao da participao legislativa na
cooperao internacional amplia a credibilidade dos compromissos entre os
Estados, gerando padres de cooperao mais estveis e profundos.
Para que o modelo desenvolvido por Martin (2000) possa ser aplicado ao
estudo do sistema poltico brasileiro, algumas observaes merecem ser feitas.
Ainda que j tenha sido aplicado ao presidencialismo norte-americano e aos
sistemas parlamentares europeus, acredita-se necessrio que seu uso seja
precedido de uma breve exposio do presidencialismo brasileiro. Desse modo, na
prxima seo sero apresentadas brevemente as especificidades do regime
presidencialista inaugurado pela CF/88, bem como os estudos que j se dedicaram
ao papel do Legislativo brasileiro em questes de poltica externa.

sendo claro o uso poltico da questo e os acordos acabaram sendo submetidos ao Congresso em
1961, j no governo Goulart (Conduru, 2001).

35

2.4.
O caso brasileiro
Para o estudo que se pretende desenvolver parecem essenciais algumas
breves consideraes sobre o sistema poltico brasileiro em geral, com destaque
ao modelo de presidencialismo adotado no Brasil, o presidencialismo de coalizo,
e a relao entre o Executivo e o Legislativo nesse contexto (seo 2.4.1). Em
seguida, sero trazidos os estudos j desenvolvidos com relao participao do
Congresso na poltica externa brasileira (seo 2.4.2).

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2. 4. 1.
O modelo presidencialista brasileiro
Na tentativa de compreender as crises e instabilidades dos governos
brasileiros ao longo do sculo passado, muitas crticas j foram encaminhadas ao
modelo de presidencialismo aqui adotado, apontado por muitos como o grande
responsvel por todos os males da vida poltica, no tendo sido menos numerosas
as propostas para a sua reforma.
Aps a redemocratizao, o Brasil conjugou o sistema presidencialista com
um federalismo forte, um sistema Legislativo bicameral (com duas Casas de
poderes simtricos, com representao proporcional para a Cmara dos Deputados
e por maioria simples para o Senado) e multipartidrio. Estudo pioneiro de
Abranches (1988) acrescentou um outro elemento ao modelo brasileiro
identificado no regime de 1946 e ecoado na Nova Repblica que diz respeito ao
recurso a coalizes interpartidrias na composio dos gabinetes, denominando
essa especificidade brasileira de presidencialismo de coalizo.
Nada obstante, em matria de poderes legislativos atribudos ao presidente,
a ordem constitucional de 1988 se diferencia bastante da de 1946, na medida em
que a alta concentrao de tais poderes no chefe do Executivo atualmente guarda
mais semelhanas com o regime autoritrio de 1964 do que com a Repblica de
1946. Com efeito, as normas da CF/88 asseguram ao presidente importantes
poderes: o poder de decreto, por meio da medida provisria (MP, art. 62),
combinado ao poder de urgncia (art. 64, 1, 2 e 4) e iniciativa privativa (art.

36

61, 1); poder de veto total e parcial (art. 66, 1 a 7); poder oramentrio o
presidente possui iniciativa exclusiva em matria oramentria, no sendo
permitido aos congressistas inserir emendas que acarretem aumento de despesas
(art. 61, 1, I); e poder de nomear e demitir ministros e presidentes de agncias
estatais. Em quadro comparativo formulado por Shugart & Carey a partir de 43
casos (1992, p. 155), identificou-se o atual regime brasileiro como aquele com o
segundo maior nvel de atribuio de poderes legislativos ao presidente da
Repblica.
Trabalho elaborado por Mainwaring (1997), no entanto, enfatiza outros dois
fatores institucionais para a melhor compreenso do modelo brasileiro. Assim, o
autor defende que o presidencialismo brasileiro foi afetado pela combinao de

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trs importantes elementos: (i) atribuio ao Executivo de poderes constitucionais

excepcionalmente fortes; (ii) alta fragmentao e indisciplina partidrias; e (iii)
disperso do poder em nvel subnacional por fora do federalismo. Em seu estudo,
Mainwaring destaca o carter equivocado de uma primeira leitura do sistema
brasileiro baseada apenas na concentrao de poderes no presidente da Repblica.
Sustenta que a esse fator devem-se acrescentar os outros dois levantados
anteriormente, que resultam em um contexto mais desafiador e complexo do que
uma primeira impresso levaria a crer; um contexto em que governadores e
congressistas poderiam bloquear certas polticas objetivadas pelo Executivo. Com
relao a estes ltimos atores, em especial, tem-se que:
Despite its difficulties in overturning presidential vetoes and despite its weakness
as a agent of policy formulation, the Brazilian Congress matters as should be the
case in a democracy. When Congress does not support the president, the latter
often faces difficulties implementing policies in a coherent fashion (Mainwaring,
1997, p. 107).

Muitos outros trabalhos pretenderam tambm analisar a relao entre

Executivo e Legislativo na nova ordem ps-88. Nesse sentido, vale destacar que
algumas das afirmaes de Mainwaring j foram contestadas. Assim, o alto grau
de indisciplina partidria apontado pelo autor e por muitos outros estudos durante
a primeira dcada do regime brasileiro foi rejeitado em trabalho emprico de
Figueiredo & Limongi (1999). Esta leitura, classificada de otimista por Amorim
Neto (2006), ainda convive com outras interpretaes mais pessimistas do sistema
partidrio brasileiro.

37

No que se refere ao padro de governana no sistema brasileiro, desde a

promulgao da CF/88, o presidencialismo de coalizo funcionou plenamente
apenas durante os dois governos de Cardoso, que contou com slida base
parlamentar e exerceu forte controle sobre a agenda legislativa. Nos governos de
Sarney (principalmente ao final do mandato), Collor e Itamar, as coalizes
formadas no teriam sido to estveis (Amorim Neto, 2006). De um modo geral,
pode-se dizer que o sistema resultou em um predomnio do Executivo na
produo legislativa brasileira: entre 1989 e 1998, 86% das leis promulgadas no
pas foram de iniciativa do Executivo (Figueiredo & Limongi, 1999).

2.4.2.

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Estudos sobre o Congresso brasileiro e Poltica Externa

No Brasil, a reflexo sobre o papel do Legislativo em poltica externa
defronta-se, inevitavelmente, com o senso comum de que a atuao do Poder
Legislativo seria de chancela automtica dos atos internacionais acordados com
ampla e total autonomia pelo Executivo. A explicao geralmente atribuda a esta
alegada apatia do Poder Legislativo rene diversos fatores: a autonomia conferida
ao Itamaraty em tal campo; a exigncia de conhecimento altamente especializado
para o debate de suas questes; o grande nmero de tratados internacionais
assinados pelo Executivo e submetidos apreciao do Legislativo; e a baixa
repercusso dos temas de poltica externa na agenda poltica nacional, ou seja, o
seu isolamento do debate pblico e a conseqente baixa atratividade desse campo
para os partidos polticos.
Todavia, a anlise de alguns trabalhos que tratam da questo12 revela que o
senso comum a respeito da no-influncia do Congresso deriva, principalmente,
da constatao de que em nossa histria poltica republicana raras foram as vezes
em que os parlamentares rejeitaram a aprovao de um acordo internacional
encaminhado pelo presidente da Repblica.
Talvez para a manuteno desse raciocnio simplista tenha contribudo a
escassez de estudos especficos a respeito da influncia do Legislativo na poltica
externa. Em pesquisa por trabalhos que tenham tido esse tema por objeto, durante

12

Cf. Rezek (2005), Almeida (2004), Cervo & Bueno (2002).

38

qualquer perodo da histria poltica brasileira, foram identificadas apenas duas

teses de doutorado, duas dissertaes de mestrado, trs livros e alguns artigos13.
Pode-se dizer que essa escassez resulta, em grande medida, da influncia do
prprio paradigma realista das Relaes Internacionais na academia brasileira.
Dentre os autores que destacaram a passividade do Congresso em matria de
poltica externa, cumpre fazer meno ao trabalho de Oliveira (2004), que em
estudo especfico sobre o Mercosul, sustentou a nulidade de atuao dos atores
polticos e do Legislativo brasileiro (2004, p. 249). A explicao para esse
comportamento estaria no baixo rendimento eleitoral de temas de poltica externa.
Entretanto, de acordo com o modelo terico de Martin apresentado h
pouco, e com toda a literatura que trabalha com modelos de delegao, no se

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poderia simplesmente desprezar a influncia de um ator poltico tendo em vista a

sua no-atuao direta em uma determinada matria, no caso, a poltica externa
brasileira. Desse modo, a existncia de poucos casos de rejeio a tratados
internacionais no pode ser considerada como evidncia absoluta de um
desinteresse e afastamento dos parlamentares de questes de poltica externa. Isso
porque a no-ao dos congressistas no representa necessariamente uma falta
de influncia no processo decisrio de poltica externa com base na definio de
influncia no como ao, mas como a habilidade de um ator de alcanar
resultados prximos s suas preferncias.
Com efeito, como mostram alguns estudos desenvolvidos com relao s
medidas provisrias (MPs) no Brasil, ao contrrio de evidncia de predomnio do
Executivo a partir de abdicao do Legislativo, o comportamento parlamentar
poderia seguir um padro racional, onde as MPs funcionariam segundo um
mecanismo eficaz de delegao no caso de medidas impopulares, tais como as
referentes poltica econmica (Figueiredo & Limongi, 1999).
No caso do Mercosul, Neves (2003) sustentou que na deciso brasileira pela
cooperao no Cone Sul (estudada no perodo compreendido entre 1985 e 1995),
houve convergncia de interesses entre Legislativo e Executivo e disso resultou a

13

Cf. Barbosa (2000) e Grillo (1991); Cesar (2002) e Neves (2003); Cervo (1981) e Medeiros
(1983, 1995); Lima & Santos (1998), Pinheiro (2004) e Lima (2004). Ainda existem alguns artigos
de opinio como: Casares (2005), Oliveira (2005) e Cintra (2005); e diversos trabalhos jurdicos:
Alcntara (2001), Celli Junior (2005), Rezek (2004), Barbosa (2004), Mazzuoli (2001), Lima
(2005), entre outros. Como estudo comparado dos Parlamentos sul-americanos a respeito de
integrao econmica e poltica de defesa, vale destacar o relatrio de Sez (2000).

39

pouca participao efetiva do Legislativo. J com relao formao da rea de

Livre-Comrcio das Amricas (Alca), houve divergncia de interesses entre os
dois Poderes e, por conseqncia, tentativa do Legislativo em aumentar a sua
participao. Em se tratando do Mercosul, portanto, ao contrrio do defendido por
Oliveira (2004), o Legislativo no teria abdicado, mas sim delegado autoridade ao
Executivo, sob uma forma peculiar de mandato negociador o pargrafo nico do
art. 4o, da CF/8814.
Alm da recorrncia do argumento da passividade do Congresso brasileiro,
nota-se ainda um grande nmero de estudos com um discurso normativo sobre a
questo da participao do Legislativo, no sentido de ressaltar a importncia do
envolvimento dos parlamentares para a democratizao da poltica externa. Ao

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contrrio da forte resistncia incluso parlamentar revelada pelos autores

realistas j mencionados, na literatura domstica, salvo engano, no se tem
exemplo de tais manifestaes.
Nesse sentido, muitos dos trabalhos existentes corroboram o discurso dos
chanceleres brasileiros na defesa da participao do Congresso na agenda
internacional do pas, como sinal de respeito aos alicerces democrticos de nosso
sistema poltico brasileiro. Com efeito, no discurso das autoridades que ocuparam
a pasta das Relaes Exteriores, so recorrentes os destaques importncia da
participao do Poder Legislativo:
Em um Estado democrtico, a poltica externa necessariamente tem de passar por
uma avaliao constante das foras sociais e muito especialmente do Congresso,
instituio representativa por excelncia. O Itamaraty sensvel a essa realidade e
tem procurado ampliar e diversificar os seus canais de comunicao com a
sociedade brasileira (Lampreia, 1996, apud Cesar, 2002, p. 27).

A principal exceo a ser destacada dentre os estudos brasileiros o

trabalho de Lima & Santos (2001), a respeito do Congresso e a poltica de
comrcio exterior. Nele, o aumento da participao do Legislativo em tal matria
defendido no apenas porque aumentar os poderes da instituio seria bom em si
para a democracia, mas tambm pelas implicaes que sua atuao traz prpria
eficincia de determinada poltica externa. Assim, com a participao do
Legislativo, a formulao da poltica de comrcio exterior ganharia em eficincia,
14

Art. 4, nico, CF/88: A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica,

poltica, social e cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade

40

ao ser dotada de maior credibilidade e estabilidade, alm de, conforme o

argumento trazido por Putnam (1993), atribuir aos seus negociadores maior poder
de barganha.
Ademais, o argumento da passividade do Congresso foi contestado por
outro trabalho, alm de Neves (2003). Cesar (2002), ao analisar o papel do
Congresso brasileiro em poltica externa aps 1985, sustenta que a participao do
Legislativo ocorre em determinadas matrias. Assim:
Os parlamentares, por outro lado, possuem interesses especficos por tratados
referentes a assuntos de comrcio exterior e defesa nacional, e por isso esto
buscando meios para incrementar a capacidade de ingerncia parlamentar nesses
assuntos (Cesar, 2002, p. 67-68).

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O argumento revela-se interessante, pois combina o maior interesse do

Legislativo brasileiro a temas que teriam natureza distinta com relao a seus
efeitos15. No que diz respeito ao tema de comrcio exterior, o movimento de
liberalizao comercial, iniciado nos anos 1990, impe resultados distributivos, o
que implica sua politizao na esfera domstica. Da a constatao, tambm
desenvolvida por Neves (2003), da tentativa de parlamentares aumentarem sua
participao institucional nessa rea.
Cabe lembrar, contudo, que de acordo com anlise de Lima & Santos
(2001), houve abdicao congressual no processo brasileiro de abertura comercial
iniciado aps a redemocratizao, o qual foi promovido, em grande medida, por
meio de instrumentos legislativos que no comportam a participao do
Congresso decretos-leis, MPs e portarias.
J com relao aos temas de defesa nacional, sua politizao no
normalmente trazida pela literatura. Isso porque tais polticas teriam por objeto a
defesa da soberania nacional, que pode ser classificada como um bem coletivo,
tendo por isso efeitos neutros com relao sociedade em geral, do que resultaria
sua no politizao na esfera domstica.
Com efeito, outros autores j apontaram tendncia contrria a Cesar (2002),
no sentido de atribuir maior autonomia ao Executivo em matria de segurana e
defesa nacional. Conforme as concluses apontadas por Evans (1993, p. 403-404)

latino-americana de naes.
15
Desde logo, cabe ressaltar a amplitude dos temas considerados como de interesse do Legislativo:
defesa e comrcio exterior.

41

a partir de estudos empricos que correlacionam as esferas domsticas e

internacionais na anlise da poltica externa, a lgica do sistema internacional e a
autonomia do Executivo seriam mais pronunciadas em casos que envolvem
questes de segurana nacional, ao passo em que as presses do eleitorado interno
se tornariam mais relevantes em questes que afetam a economia e o comrcio
externo.
Alm disso, de acordo com o modelo desenvolvido por Martin (2000), a
tentativa do Legislativo de aumentar sua participao decorre de situaes de
conflito de interesse com o Executivo, e no necessariamente em funo de
determinados temas de poltica externa. justamente com a possibilidade de o
Congresso retomar sua participao em caso de divergncia de interesses com o

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Executivo que se configura a relao de delegao entre os dois Poderes.

Desse modo, ainda que reconhecida a limitao da competncia
constitucional do Legislativo brasileiro em poltica externa, cabe perquirir em que
medida esse ator pode, em divergindo do Executivo, buscar assegurar seu
interesse por meio de uma maior participao institucional. No presente estudo,
ser ento verificado em que medida o Congresso brasileiro buscou aumentar sua
participao institucional no processo de poltica externa. Ao desenvolver-se tal
anlise, tambm ser indagado se essa tentativa de aumento de participao
ocorreu em funo de determinada matria, ou em funo de convergncia ou
divergncia de interesses com o Executivo.
Para isso, cabe lembrar que a anlise a ser desenvolvida se valer de um
conceito de poltica externa bem distinto daquele visto nos trabalhos dos realistas
ao incio do presente captulo. Aqui, nega-se a possibilidade de uma definio
prvia de interesse nacional, bem como rejeitam-se seus fundamentos
estadocntricos. Por ora, parte-se da premissa de que existe interao entre a
poltica externa de um Estado e sua poltica domstica. Da, portanto, a
necessidade de se olhar para as instituies polticas nacionais no caso da
presente dissertao, o Congresso. No se pretende, contudo, defender o
afastamento completo de variveis sistmicas, as quais so necessrias em outros
estudos de poltica externa, mas no sero utilizadas no presente trabalho. Assim,
ser adotada a definio de poltica externa como:

42

O conjunto de aes e decises de um determinado ator, geralmente mas no

necessariamente o Estado, em relao a outros Estados ou atores externos tais
como organizaes internacionais, corporaes multinacionais ou atores
transnacionais , formuladas a partir de oportunidade e demandas de natureza
domstica e/ou internacional (Pinheiro, 2004, p. 7).

Vistas as bases tericas tomadas por base, ser apresentado, no prximo

captulo, um levantamento da evoluo histrica da distribuio de poderes entre
Legislativo e Executivo em matria de poltica externa. Inicialmente, ser visto o
modelo implementado nos EUA pela Constituio de 1787. A seguir, sero
apresentados os mecanismos de influncia que o Legislativo brasileiro possui
nessa matria, desde o Imprio at a Nova Repblica, com especial nfase ao
perodo que se estende da redemocratizao at 2005. Ficar reservada ao quarto

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captulo a anlise das tentativas de aumento de participao do Congresso com

relao poltica externa.