La Gestión de La Calidad Total en La Administración Pública

LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL
EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
ANDRS MUOZ MACHADO
LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL

Andrs Muoz Machado, 1999
Reservados todos los derechos.

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ni su tratamiento informtico, ni la transmisin de ninguna
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previo y por escrito de los titulares del Copyright.
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Espaa
Internet: http:/www.diazdesantos.es
E-Mail: ediciones@diazdesantos.es
ISBN: 978-84-7978-413-3
Deposito legal: M. 33.828-1999
Fotocomposicin: Fer, S. A.
Impresin: Edigrafos, S. A.
Dedicatoria
A Merche
y a todos aquellos que a lo largo
de nuestra vida nos han honrado
con su amistad y confianza.
Contenido
Prlogo .......................................................................................................................
Presentacin ................................................................................................................
XIII
XVII
PARTE PRIMERA
UN VIAJE EN BSQUEDA DE LA EXCELENCIA.
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN, HOY
Introduccin ................................................................................................................
Cap. 1. El conocimiento y su gestin. El Sector Pblico y el nuevo paradigma

- Las etapas del desarrollo: cambio material y cambio social .........
- La incidencia relativa de los factores de la produccin en el progreso material ...................................................................................
- El concepto y el papel de la tecnologa ............................................
- La dimensin de las Administraciones Pblicas. Sus causas. El
nuevo paradigma ...............................................................................
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12
Cap. 2. La reflexin sobre la funcin de administrar

- Las aportaciones al arte de la administracin...................................
- Los primeros tratadistas.....................................................................
- F. W. Taylor: La Revolucin mental y la pluralidad de mando . . .
- H. Fayol y la contingencia.................................................................
- E. Mayo y las relaciones humanas ....................................................
- M. Weber y la burocracia. Otras contribuciones ...............................
- El conductismo ...............................................................................
- La cultura de la Administracin Pblica ..........................................
- Las peculiaridades de lo pblico. La teora de la eleccin pblica ..
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Cap. 3. La estructura de las organizaciones

- El concepto de organizacin ..........................................................
- El diseo y los tipos de estructuras organizativas............................
- La estructura organizativa y la contingencia....................................
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57
IX
CONTENIDO
PARTE SEGUNDA
LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL.
UN MODELO DE GESTIN VENIDO DE ORIENTE?
Introduccin ........................................................................................................................
63
Cap. 4. El concepto de calidad

- Qu es la calidad? ......................................................................
- Calidad para quin?: Calidad percibida, producida y realizada ...
67
71
Cap. 5. Los servicios y los procesos

- Los servicios y la servuccin.............................................................
- Las diferencias entre servicios y productos fsicos ..........................
- Qu hay detrs de la prestacin de un servicio?: Los procesos . .
81
85
88
Cap. 6. El modelo de gestin de calidad total

- Cmo conciben la organizacin los expertos en gestin de calidad
total (GCT)? un mundo de sucesos aleatorios ..................................
- Qu es la gestin de calidad total? .................................................
- La GCT y la cultura de la organizacin ..........................................
- Las bases de la cultura GCT. Los catorce puntos de Deming . . . .
- La mejora continua. El ciclo de Shewhart .....................................
- Las etapas para alcanzar la excelencia: Control, aseguramiento y
gestin de calidad total ...................................................................
- Es la GCT una tcnica de gestin venida de Oriente?....................
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106
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Cap. 7. Algunas experiencias de implantacin de GCT

en las Administraciones Pblicas
- Naci la GCT en la Administracin Pblica? ................................
- Tendencias en la mejora de los Servicios Pblicos .........................
- Algunas iniciativas de implantacin de GCT en la Administracin
Pblica................................................................................................
- Benchmarking. Su adaptacin al marco pblico..............................
- La Administracin Pblica espaola y la GCT ...............................
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125
126
PARTE TERCERA
CMO SABER EN QU ORGANIZACIN ESTAMOS
Y QU DESEA EL CONTRIBUYENTE?
Introduccin................................................................................................................
131
CONTENIDO
XI
Cap. 8. El diagnstico y los premios a la calidad

- Qu es diagnosticar ..........................................................................
- Los premios de calidad como instrumentos de diagnstico ............
- Caractersticas de la Administracin Pblica segn la EFQM.
El Premio Europeo a la Calidad en el Sector Pblico .....................
- Procedimientos de evaluacin ........................................................
- El Premio Presidente .........................................................................
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142
143
Cap. 9. El aseguramiento y el control de la calidad

- Las normas ......................................................................................
- Los modelos de calidad de las normas ISO. Cmo elegir el ms
apropiado? .........................................................................................
- La norma ISO 9004-2:1991 Gua para los servicios ..................
- La norma ISO 9004-4:1993 ..............................................................
- Son similares el modelo de excelencia de la EFQM y el de las
normas ISO? ....................................................................................
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168
169
Cap. 10. Los deseos del contribuyente

- Deseos del contribuyente y Administracin Pblica.......................
- Cmo conocer los deseos del contribuyente? Las encuestas y su
confeccin ..........................................................................................
- Las quejas .........................................................................................
- El sistema de informacin ................................................................
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187
PARTE CUARTA
CMO CONSEGUIR LA ADMINISTRACIN PBLICA
QUE DESEA EL CIUDADANO?
Introduccin................................................................................................................
193
Cap. 11. Planificar la calidad

- Prever y planificar. Aspectos generales ........................................
- El proceso de planificacin ............................................................
- Los objetivos de calidad y su despliegue .......................................
195
196
200
Cap. 12. La calidad percibida y las cartas de servicios

- Las dimensiones o atributos principales de la calidad percibida . .
- Las cartas de servicios al ciudadano .............................................
- Cmo medir? Qu ndices utilizar? ..............................................
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216
219
XII
CONTENIDO
Cap. 13. Los procesos y la Administracin Pblica

-
Concepto de proceso .........................................................................

Diseo de procesos ..........................................................................
Capacidad de proceso y estado de control .....................................
Algunos tipos de procesos.................................................................
Normas, estndares e ndices ............................................................
Redaccin y papel de las normas ......................................................
La Administracin Pblica y los procesos. El problema del empowerment ..............................................................................................
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Captulo 14. Cunto cuesta la calidad?

-
El concepto de coste .......................................................................

Los costes de calidad. Su clasificacin ............................................
El iceberg de los costes de calidad ...................................................
El comportamiento de los costes de calidad.....................................
La funcin de prdida de calidad de Taguchi ..................................
Elementos, bases y registro de los costes de calidad .......................
El problema de la anotacin contable...............................................
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256
PARTE QUINTA
CMO EMPRENDER EL CAMINO DE LA EXCELENCIA?
Introduccin................................................................................................................
261
Cap. 15. Implantacin de la GCT en la Administracin Pblica

- Es posible implantar la GCT en la Administracin Pblica? . . . .
- Algunas opiniones sobre la viabilidad de la GCT en la Administracin Pblica..................................................................................
- Los primeros pasos: cmo convencer a la Direccin ...................
- Los niveles e instituciones de la GCT ...........................................
- Las etapas de la implantacin ...........................................................
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275
Cap. 16. Una ayuda para reflexionar: herramientas para la calidad

-
Qu es una herramienta? ..............................................................

Las herramientas del Kaizen ..........................................................
Las siete herramientas estadsticas ...................................................
Las siete nuevas herramientas ........................................................
Otras herramientas .............................................................................
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286
293
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Bibliografa..................................................................................................................
301
ndice temtico y onomstico....................................................................................
311
Prlogo
Me pide Andrs Muoz Machado que prologue su libro y lo hago con satisfaccin. Tengo un
gran respeto por su trayectoria profesional y acadmica. Su vida profesional esta preada de experiencias y xitos de gestin en empresas privadas y en entidades pblicas desde puestos de responsabilidad superior hasta la direccin o la gerencia general. Su experiencia docente es la de un todo
terreno con querencia por la gestin, en especial por la gestin sanitaria y de la calidad. Sus publicaciones tambin giran alrededor de la gestin de empresa y la de sistemas de salud y de hospitales.
En suma, ha unificado las distintas vocaciones de innovador, de investigador, de publicista y de
maestro. Como profesor de Ciencia de la Administracin s muy bien que es imprescindible para un
profesor universitario de gestin no slo investigar sino tener experiencia, afrontar la responsabilidad y el riesgo de innovacin en una organizacin. Pero asimismo s lo difcil que es no quedar atrapado en las gratificaciones de los buenos resultados de la gestin y mantener viva la ambicin de
crear conocimiento, de investigar sistemticamente y de publicar. Por ello, quiero resaltar el mrito
que tiene abandonar la molicie de aplicar rutinas aceptadas en los mismo mbitos y adentrarse en
nuevos escenarios para intentar adaptar los conceptos vlidos en el mundo de la empresa e inventar
otros privativos para la administracin pblica.
Andrs Muoz Machado ha tenido la valenta de incorporarse a la universidad con posterioridad a la realizacin de su aprendizaje profesional en la empresa y en la administracin pblica. Este
itinerario confiere valor a su esfuerzo de conceptualizacin de la gestin en las organizaciones. La
obra que prologo es un ejemplo. El lector notar la presencia constante en el texto de casos prcticos, de una orientacin pragmtica poco frecuente en la literatura espaola de gestin pblica.
Porque ste es otro rasgo del autor y del libro, la voluntad de tender un puente explicativo entre los
conceptos de gestin de empresa, la experiencia de empresa y la gestin pblica. El modo de redactar el libro y de organizar los epgrafes refleja la preocupacin didctica del autor y su intencin de
ofrecer un instrumento prctico para los gestores pblicos, los estudiantes y los instructores.
Pero, antes de entrar en el contenido, forma y finalidad del libro, permtanme que lo site en el
panorama de la produccin cientfica y de divulgacin en Espaa. Se trata de una obra de autor no de
uno de esos textos usuales compuestos por superficiales refritos de textos anglosajones y una traduccin deformada de un libro principal de donde se extrae la parte central de la argumentacin. El trabajo que prologo est dividido en cinco partes, la cuarta y quinta parte son de aplicacin cada vez ms
pormenorizada de los conceptos de calidad a las administraciones pblicas contemporneas y a la
administracin pblica espaola. De hecho, el ltimo epgrafe de la obra trata de las herramientas para
calidad, es decir de los procedimientos e instrumentos de apoyo para asegurar el establecimiento de la
calidad. Es de destacar la profusin de grficos, diagramas de flujo y esquemas de comprensin de
casos concretos de establecimiento de calidad que nos proporciona el autor. Desde luego, esta parte
aleja la obra formalmente de lo que es en realidad, una reflexin acerca de la viabilidad de la gestin
de calidad total en la administracin pblica, para darle la apariencia de un manual que analiza intentos fallidos y errneos de implantacin de sistemas de calidad en distintas administraciones y tiene un
gran contenido normativo y prescriptivo. ste es precisamente uno de los tpicos rasgos del proceso de
pensamiento y de exposicin de la Ciencia de la Administracin que le alejan del cuerpo central de la
XIII
XIV
PRLOGO
Ciencia Poltica tradicional y le acercan a los estudios del management, la pretensin de aplicabilidad,
la dimensin prescriptiva del discurso. Tampoco es de extraar, el profesor Muoz Machado es de formacin un ingeniero industrial y de profesin un docente de Direccin y Gestin Empresarial. sta es
su primera incursin profunda en el rea de la gestin pblica.
La parte primera del libro est dedicada a situar el sector pblico con relacin a la evolucin del
conocimiento en la Teora de la Organizacin. Acaba esta parte con un apunte acerca de la estructura
organizativa y la contingencia, que es lo que permite introducir el concepto de caridad en la parte
segunda. Una vez introducido el concepto de calidad, las partes segunda y tercera establecen los conceptos de gestin de calidad total, de aseguramiento de la calidad, de los premios y diagnstico de la
calidad, de la medicin de la calidad, de los contribuyentes y la calidad y, naturalmente, de las experiencias de implantacin de la gestin de calidad total en las administraciones pblicas.
En suma, el esquema de organizacin del libro responde, salvadas las distancias, al de los
informes de los auditores de organizacin: una parte conceptual y metodolgica, una parte descriptiva y de diagnstico y una parte prepositiva. El caso es que este esquema est cruzado transversalmente de un esfuerzo por hacer relevantes los conceptos de organizacin y calidad de las
empresas a la administracin pblica y tambin por ejemplos de experiencias y regulaciones de
administraciones pblicas y de organismos europeos de gobierno. Y esto es lo que interesa resaltar, la vivacidad de la mixtura de contenido del texto.
Las convecciones acadmicas de corte europeo continental impiden a los profesores de Ciencia
Poltica y de la Administracin mezclar distintos tipos de anlisis, descripciones empricas, relatos de
experiencias y un discurso lgico formal acabado en prescripcin de conductas, en un mismo texto
sin solucin de continuidad. El profesor Muoz Machado lo hace y rompe as una regla no escrita.
Hay otro aspecto importante a resaltar. Las administraciones pblicas son los principales clientes
en Espaa de la consultara organizativa, de gestin y de evaluacin de polticas pblicas. Las
grandes firmas multinacionales estn presentes en ese mercado y las empresas pequeas, incluso
las diseadas ad hoc para ese fin, son numerossimas. Los profesores universitarios, solos o asociados, que tienen alguna destreza y capacidad de medicin de gestin y de polticas pblicas,
incluso algunos que no las tienen, hacen magras incursiones en la consultara. Pues bien, de todo
el, sin duda, ingente volumen de informes de resultados de estas acciones de consultora no se
puede encontrar huellas en las publicaciones profesionales y, sin embargo, hay un vaco patente de
referencias de cmo resolver problemas de gestin pblica y cmo conducir a experiencias de xito
a distintas administraciones.
Todo ello, por no hablar de los grupos de profesores que disfrutan de la casi exclusividad de evaluacin de polticas sectoriales y no han publicado resultados que ilustren sobre el acierto de la metodologa empleada y las recomendaciones de implantacin de mejoras. Es como si la suma de los instrumentos rutinizados de intervencin organizativa de las multinacionales y de las supuestas
creaciones personalizadas de los profesores para la auditora y la evaluacin no diera un cuerpo de
conceptos, paradojas y herramientas contestables con el pensamiento sobre las organizaciones pblicas. nicamente se translucen algunas rutinas (el modo de establecer la relacin y clasificacin de
puestos de trabajo, la medicin de la cultura) y algunas normas institucionalizadas (las normas ISO),
pero no los necesarios procesos creativos de aplicacin de las corrientes y herramientas de gestin:
quin es el cliente, como unidad de anlisis, para medir la calidad del servicio pblico de residencias de tercera edad? Cmo se compatibiliza el aseguramiento de la calidad con la aplicacin de la
normativa y la existencia de una plantilla de empleados pblicos en precario, contratados por obra y
servicio, en una comunidad autnoma? Qu tipo de validez tiene la evaluacin de las polticas pblicas de formacin para el empleo si no se vinculan los objetivos a las necesidades y a los resultados
percibidos por los agentes crticos? El libro que tiene el lector entre las manos tiene el mrito de reco-
____________________________________
PRLOGO
XV
ger multitud de rutinas y normas institucionalizadas, ilustramos acerca de su empleo y formular algunas interrogantes sobre la adecuacin de estas ayudas para las distintas etapas de la gestin y las distintas administraciones pblicas. En este sentido, el libro es un til manual para los gestores pblicos
que deseen asegurar, evaluar o implantar sistemas de gestin de calidad.
* * *
Desde una perspectiva distinta, el libro tiene, asimismo, un significado importante en el panorama de las publicaciones de administracin y gestin pblica.
Cada cierto tiempo se produce un avance sustancial en el estudio de las organizaciones y en la
aplicacin de los resultados de estos estudios. Con la misma periodicidad, los empresarios y los gestores pblicos reciben un bombardeo de propuestas de solucin definitiva a sus problemas cotidianos.
Estos descubrimientos son de muy variada ndole. Las ms de las veces se trata de herramientas de
gestin de vigencia limitada por su escaso vinculo conceptual con la introduccin de innovaciones y
con los avances en la concepcin de las organizaciones. Pero las organizaciones sociales, las empresas y otras organizaciones, tienen una avidez insaciable de soluciones a los problemas de gestin,
pues la aceleracin de los cambios del mercado y de la tecnologa supera con mucho su capacidad de
crear conceptos para comprender los nuevos retos. De ah que no sea de extraar que las herramientas de gestin, fuera del contexto de su funcionalidad, aparezcan como nuevos avances conceptuales de la Teora de la Organizacin y se convierten en productos preciados de una moda de temporada
hasta demostrar su verdadera naturaleza. As ocurri, en su momento, con la direccin por
objetivos, con la gestin estratgica, con el PPBS (Sistema Presupuestario de Planificacin por
Programas) o con los crculos de calidad.
Ahora bien, los avances en herramientas de gestin siempre van acompaados de avances en la
comprensin del funcionamiento de las organizaciones. Hay una parte de filosofa til y una parte de
solucin de problemas y, en todo caso, una forma de ver la organizacin de una nueva manera un
nuevo approach que pretende ser la correcta. El equilibrio entre estas dos dimensiones es lo que
hace ms o menos perdurable la vigencia de las herramientas. Las herramientas vistas exclusivamente
como aplicacin de un cambio en la concepcin organizativa tienen la vigencia que tenga la nueva
concepcin. Para ilustrar este tipo de asociacin baste recordar las herramientas de medicin vinculadas al Movimiento de la Ordenacin Cientfica del Trabajo y su obsolescencia para las organizaciones orientadas a los recursos humanos.
La gestin de calidad es uno de estos avances peridicos en la concepcin de las organizaciones,
ya que no en su estudio, y una de esas herramientas fuertemente vinculadas a una filosofa organizativa. Me interesa sealar esta diferencia entre herramienta y filosofa y profundizar en su anlisis.
La bsqueda de la calidad, en los primeros momentos de su introduccin vinculada a los productos, pertenece a la tradicin racional del pensamiento organizativo. Ahora bien, cuando la calidad
sobrepasa la idea del producto, en su definicin estrictamente material, se pasa a aplicar el concepto a
las interacciones sociales los servicios, la gestin y a complejizar su naturaleza. La gestin de la
calidad y la gestin de la calidad total son pasos en la profundizacin del concepto de calidad aplicado
a las organizaciones. Se trata de establecer los requisitos de calidad de los productos y de los servicios
e incluir a las personas que participan en su produccin y consumo. Es decir, la gestin de la calidad
total engloba a los miembros de la organizacin y a los usuarios, clientes y destinatarios finales de los
bienes y servicios. Se da por supuesto que los productos tienen que reunir unas condiciones mnimas
de calidad en su forma de produccin y comercializacin (las especificaciones ISO) y se busca un
valor aadido en la relacin de las organizaciones con el mercado a travs del, empowerment,
reforzamiento de los empleados y la atencin a los clientes. En definitiva, hay una concepcin de las
XVI
PRLOGO
organizaciones como un todo armnico y relacionadas positivamente con sus clientes por la participacin en la construccin de la calidad. En este aspecto, las herramientas de la gestin de calidad pierden importancia frente a los valores humanitarios y de equidad de la filosofa de la calidad.
En las organizaciones pblicas, sin embargo, esta preocupacin por la calidad no se produce hasta
que se desarrollan las funciones interventoras del Estado en la vida econmica y social con el Estado
del Bienestar. Y, para ser ms preciso, la puesta en cuestin del Estado del Bienestar con la Nueva
Poltica Econmica y la eleccin racional es la que plantea la necesidad de alejarse de una concepcin
maquinal de las administraciones pblicas y orientarlas a los clientes y a la calidad de los servicios.
De hecho, la centralidad de las personas en la gestin de la calidad total crea una tensin entre
este enfoque y la concepcin burocrtica de las administraciones pblicas. La burocracia pblica
basa la razn de su existencia en la diferenciacin entre puesto de trabajo y persona que lo desempea, entre oficio y oficiante, en garantizar la igualdad ante la Ley de todos los ciudadanos sin
apreciacin de sus diferencias tnicas, ideolgicas o religiosas. Estos rasgos de la burocracia le
obligan a plantear la eficacia de su funcionamiento desde la despersonalizacin de las relaciones
entre las personas. Es igual que el servicio lo preste una persona u otra, es la organizacin quien lo
presta y es indiferente a quien se preste el servicio, pues se presta sitie ira et studio, es decir, con
eficacia indiferente de a quin se presta. Por tanto, la introduccin de la gestin de calidad total en
las administraciones pblicas es una innovacin de gestin que afecta necesariamente al modo de
diseo de la organizacin administrativa y a la filosofa misma de la gestin pblica, amn de a la
cultura de cada organizacin.
El establecimiento de procedimientos de gestin de la calidad est asociado a la denominada
corriente de modernizacin de las administraciones pblicas que busca un cambio de cultura organizativa desde la garantista a la de servicio a los ciudadanos como clientes. Gracias a los logros de
esta tendencia en algunas organizaciones administrativas se han introducido programas de gestin
de calidad para ciertas actividades. En otras administraciones pblicas hay una declaracin de
adhesin a los principios de gestin de la calidad, incluso se crean rganos administrativos responsables de la misma, pero ms como una estrategia de marketing que como herramienta de gestin. En todo caso, la gestin de la calidad en el mbito pblico refuerza los valores democrticos
de servicio pblico y un modelo de equidad redistributivo por el mayor esfuerzo organizativo desarrollado para proporcionar servicios a los ciudadanos-clientes que estn peor informados o ms
escasos de recursos. Con este panorama no es de extraar la carencia y desigual fiabilidad de los
estudios cientficos espaoles acerca de la gestin pblica de la calidad. Tambin son escasos los
manuales y los libros dedicados a divulgar los conceptos de calidad, gestin de la calidad y gestin de la calidad total para las organizaciones pblicas y no gubernamentales.
El libro de Andrs Muoz Machado llena una parte fundamental del hueco que existe en la literatura en dos aspectos. Primero es una contribucin que palia la insuficiente referencia a la direccin
y gestin pblica por parte de las personas y las instituciones espaolas. Segundo es una contribucin
al apoyo de la profundizacin democrtica de las administraciones pblicas al defender la aplicacin
de la gestin de la calidad en sus organizaciones. En este sentido el contenido del libro es innovador
y congruente con los valores de la modernizacin administrativa. Y, finalmente, el libro es un manual
imprescindible para los estudiantes de gestin pblica y para los propios gestores pblicos.
Madrid, verano de 1999
RAFAEL BAN I MARTNEZ
Catedrtico de Ciencia Poltica y de la Administracin
Universidad Complutense de Madrid
Presentacin
Catorce compaas europeas lderes, apoyadas por el entonces presidente de

la Comisin Europea Jacque Delors, decidieron crear, en 1988, la Fundacin
Europea para la Gestin de Calidad (EFQM). Esta Fundacin condensaba el
propsito de las autoridades europeas de impulsar una poltica de calidad que
creara un entorno favorable en el que las administraciones pblicas y las empresas fijaran como objetivo alcanzar la excelencia en cuanto a su produccin y
organizacin interna en beneficio de la Sociedad. Se trataba de crear una cultura
europea de la calidad mejorando los instrumentos y recursos disponibles.
El Rey de Espaa entregaba, en Madrid, en 1992, los primeros premios
concedidos por la EFQM. En 1998, una empresa pblica espaola, el Tren de
Alta Velocidad (AVE), era distinguida con el galardn.
J. Sensenbrenner, alcalde de la ciudad de Madison (Wisconsin), de 1983 a
1989, hace las siguientes manifestaciones en su artculo publicado en 1991 en
la Harvard Business Review.
... A medida que las industrias de los Estados Unidos obtienen resultados
crecientemente satisfactorios aplicando las tcnicas propuestas por Deming, va
emergiendo la pregunta de si no es posible desarrollar un sector pblico que
ofrezca a los contribuyentes y a los ciudadanos servicios de la misma calidad
de los que obtienen las empresas como Motorola o Westinghouse.
Mi respuesta a esta pregunta es S. Ms an, mientras fui alcalde de
Madison, de 1983 a 1989, tom medidas para conseguirlo.
En el mes de mayo de 1992, segn relata D. K. Carr, en plena campaa para
conseguir su eleccin como candidato demcrata a la Presidencia de Estados
Unidos el gobernador de Arkansas, Bill Clinton, volvi a Little Rock con un
propsito: asistir a la reunin de su grupo de Calidad. La agenda del grupo
se refera a las actividades del Consejo de Gestin de Calidad del Estado. El
gobernador manifest al Journal for Quality and Participation (1992) que la
Gestin de Calidad est produciendo autnticas mejoras de servicio y significativas disminuciones de costes.
Kaoru Ishikawa destacado gur japons de la Administracin en su libro Qu
es la Gestin Total de Calidad, afirma ... espero que las empresas se conviertan
en instrumentos para mejorar la calidad de vida no solamente de los Japoneses
sino de todos los pueblos y que contribuyan de esta manera a traer paz al mundo
[...] la Gestin de Calidad funciona mejor all donde hay confianza mutua. Si el
hombre es bueno por naturaleza, es posible cultivar esa confianza.
XVII
XVIII
PRESENTACIN
Puede afirmarse que la Gestin de Calidad tiene un apoyo de Gobiernos,

empresas y entidades de todo tipo como no lo tuvo ningn otro procedimiento
de gestin en lo que va de siglo. No le faltan, por ello, enemigos.
Este libro ha sido escrito con dos propsitos principales:
a) Establecer los fundamentos de la Gestin de Calidad y las lneas del
Modelo de Excelencia que propone. Estos fundamentos se buscan en la
reflexin sobre la funcin de Administrar llevada a cabo en los ltimos
200 aos y, sobre todo, desde primeros del siglo XX.
b) Describir el arte, la tecne, el saber cmo, disear, desarrollar e
implantar la Gestin de Calidad en las Administraciones Pblicas. Las
tcnicas se analizan junto a casos relativos al funcionamiento del Sector
Pblico Espaol.
El libro se ha dividido en cinco partes que, aunque interrelacionadas, pueden
leerse y utilizarse de modo casi independiente. Todo lo que se trata en ellas se
refiere a la Administracin Pblica.
La Parte Primera trata de fundar en la reflexin sobre la funcin de administrar, llevada a cabo por tratadistas de Oriente y Occidente, la Gestin de
Calidad Total.
De esta reflexin parece que puede deducirse cuanto menos lo siguiente:
El papel central de la persona humana en la consecucin de la excelencia.
El carcter contingente de los modos de gestionar.
Las relaciones entre entorno, objetivos y estructura organizativa.
La Parte Segunda trata de establecer el concepto de calidad y las grandes
lneas del modelo de Gestin de Calidad Total. As resulta que:
La calidad se relaciona con los deseos del cliente contribuyente.
La Gestin de Calidad Total se basa en enfocar los objetivos de la organizacin de acuerdo con los deseos del cliente/contribuyente, en la cultura
organizativa, en los procesos, en la verificacin de las especificaciones.
La organizacin se concibe como un sistema de funcionamiento aleatorio.
Las lneas de cambio de las Administraciones Pblicas en los principales
pases de Oriente y Occidente, entre ellos Espaa, parecen relacionarse
con la reflexin sobre la funcin de Administrar y la GCT.
La Tercera Parte trata de cmo una organizacin puede diagnosticar su
situacin respecto al Modelo de Excelencia que propone la Gestin de Calidad
Total, y cmo puede llegarse a conocer mejor los deseos del contribuyente.
Se describen:
Las Bases de Premio Europeo a la Calidad.
Las Bases de Premio Presidente de Estados Unidos.
Las Directrices de las Normas ISO 9000 relativas a Servicios.
Las tcnicas para conocer mejor lo que el cliente/ contribuyente desea.
PRESENTACIN
XIX
La Parte Cuarta se refiere por completo a la tecne. Trata de:

La redaccin de Planes de Calidad.
Los fundamentos y el contenido de los Cartas de Servicios al ciudadano.
Los atributos de la Calidad Percibida, con especial mencin a las propuestas del Observatorio Espaol de la Calidad en la Administracin
Pblica, creado en el Ministerio de Administraciones Pblicas.
El anlisis de Procesos.
La Gestin de Calidad como modelo para mejorar el empleo de los
recursos y de las asignaciones presupuestarias.
La Parte Quinta se refiere a la implantacin de la Gestin de Calidad Total.
As, se ocupa de:
Las dificultades que suelen encontrarse a la hora de tratar de implantar
la Gestin de Calidad Total en la Administracin Pblica.
Los pasos que razonablemente pueden seguirse a la hora de llevar a cabo
la implantacin.
Las herramientas que pueden ayudar a la Mejora Continua.
Deseo expresar mi agradecimiento a todos aquellos que en los ltimos aos
me han dado trabajo y me han permitido participar en Seminarios, Conferencias, Proyectos sobre Gestin de Calidad Total. Los participantes han hecho
siempre contribuciones de inters que he tratado de recoger en los captulos de
este libro. Mi agradecimiento, tambin, a mi mujer. Mercedes Caas, sin cuyo
apoyo y paciencia no hubiera sido posible escribir mucho ms que unas cuantas
lneas.
ANDRS MUOZ MACHADO
I
UN VIAJE EN BSQUEDA
DE LA EXCELENCIA.
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIN, HOY
INTRODUCCIN
La Guerra de las Galias1, escrita hace ahora alrededor de 2.000 aos, recoge el relato de Julio Csar sobre la conquista y ocupacin del actual territorio
de Francia y Rhenania. Dominada la mayor parte de la zona, el ro Rhin se presentaba al avance de las legiones de Roma como una frontera natural y como
un obstculo que impeda dominar e imponer la pax romana a los pueblos que
habitaban la otra orilla. La corriente de agua planteaba al ejrcito un problema
o reto distinto del habitual. El objetivo no era vencer a un enemigo que atacaba enardecido, a la carrera o en sus caballos, o de asediar una plaza fuerte. La
circunstancia mostraba una faz diferente. Se trataba de pasar a la otra ribera y
crear lo que, en nuestros das, se denominara una zona de seguridad, fuera
mediante las armas o mediante la negociacin.
Napolen Bonaparte! dice, en sus comentarios a la obra de Csar, que el
puente que se tendi entre ambas orillas fue, quizs, el primero que se construy sobre el Rhin. Segn relata Plutarco2, los legionarios romanos se convirtieron durante diez das en constructores de puentes. Clavaron estacas en
dos puntos separados por una distancia de cuarenta pies, en direccin contraria a la corriente del ro, empleando mazas batientes. Las unieron sobre la
superficie del agua, con vigas gruesas de dos pies y aumentaron luego su resistencia mediante puntales, aadiendo defensas que lo protegieran contra los ataques del enemigo. Plutarco contina diciendo que la corriente del ro era muy
fuerte en aquella zona, arrastrando rboles y troncos que, al golpear sobre la
estructura, hacan conmoverse la obra toda, cuya presencia supona un
espectculo que excede de toda fe. Cuando estuvo terminado, los pueblos del
otro lado del ro enviaron al general romano una embajada de paz y amistad.
Una circunstancia natural, la presencia de un gran ro, unida a una situacin
histrica, la necesidad de asegurar la paz, hace que Csar, investido en ese
momento del mando de algunas legiones, elija entre las soluciones posibles
una, que se convierte en su objetivo: unir las dos orillas del Rhin mediante un
puente. Debate con su Estado Mayor, con sus ingenieros militares, el modo
mejor de construirlo, habida cuenta de los medios con los que cuenta. Traza
1
2
Julio Csar. La guerra de las Galias. Con las notas de Napolen. Barcelona, Edit. Orbis, 1986.
Plutarco. Vidas paralelas. Alejandro y Csar. Madrid, Edit. EDAF, 1970
3
LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
planos y dibuja y reconstruye sus primeras ideas. Despus, las ejecuta, aprovechando el conocimiento de sus soldados en tareas distintas de las del combate, inhabituales pero no por ello desconocidas. Cuando, diez das despus, el
puente muestra su resistencia a la fuerza de las aguas y sirve de camino a la
paz, el xito de la ejecucin del objetivo se muestra de modo inequvoco a
todos los testigos.
La Ciencia de la Administracin, a la que se dedica esta Parte Primera,
trata de cmo se puede analizar una situacin determinada, de cmo dar una
solucin a los problemas que esa situacin plantea, de cmo llevar a cabo esa
solucin, siguiendo los mandatos de un jefe, que sabe trabajar a travs de otras
personas y aprovechar sus habilidades, sus conocimientos, de cmo vigilar, a
lo largo del tiempo, el posible cambio de la circunstancia que dio lugar a la
accin y de cmo proponer nuevas soluciones que se adapten a los posibles
cambios que haya sufrido.
La Ciencia de la Administracin es tan vieja como la Historia. Naci la primera vez que un hombre hubo de conducir o dirigir o conseguir un fin mediante el trabajo de otros que aceptaban su jefatura. Los ltimos cien aos, al haber
asistido a un florecimiento del trabajo en colaboracin, en grandes organizaciones, han dado un impulso sin precedentes a esta Ciencia.
1
El conocimiento y su gestin.
El Sector Pblico y el nuevo paradigma
LAS ETAPAS DEL DESARROLLO: CAMBIO MATERIAL
Y CAMBIO SOCIAL
Administrar es la actividad mediante la que un jefe consigue un fin u objetivo merced a la realizacin de tareas por parte de otros. El administrador o
gerente hace que otras personas ejecuten acciones de modo coordinado de
manera que, conjuntamente, se consiga un objetivo prefijado. Su ubicacin
exacta en el proceso de desarrollo de las naciones tiene gran inters.
A. Maddison1 ha publicado, en 1982, 1987 y 1991, los resultados de sus
investigaciones acerca del desarrollo de diecisis pases con Economa de
Mercado, entre los que se incluyen la mayor parte de los pertenecientes a la
Uni Europea, Estados Unidos, Australia y Canad. Estos pases, a los que
nos referiremos a lo largo de este punto, tenan alrededor de la mitad de su
poblacin activa en la Agricultura, en el ao 1870. En 1979, este porcentaje haba pasado a ser de solo el 7,5 %. De acuerdo con los anlisis del
autor, en 1979, la distribucin de su empleo por sectores era la que refleja la
Este cambio en la estructura de la ocupacin de la poblacin activa se vio

acompaado por un crecimiento extraordinario de la productividad del trabajo.
Sirvan como ejemplo las cifras reflejadas en la Tabla 1.2, en las que la productividad se expresa en PIB por hora trabajada, en dlares de paridad de poder
de compra de 1984.
Maddison seala las siguientes fases en el desarrollo de estos pases:
a) Sociedades preagrarias. La produccin depende de la abundancia de
recursos naturales y del trabajo aplicado. Predomina la caza, la pesca y la recoleccin de recursos naturales.
b) Sociedades agrarias (500-1500). La produccin depende del mantenimiento de los recursos naturales y del trabajo agrcola, en el que se emplean
algunos bienes rudimentarios de capital.
c) Imperialismo antiguo. La produccin depende del mantenimiento de los
recursos naturales; de la actividad de una lite burocrtico-militar, que aporta
algn tipo de administracin rudimentaria; de algunos bienes de capital; de obras
de infraestructura de cierta consideracin; del pillaje y saqueo de las colonias.
d) Sociedades agrarias avanzadas (1500-1700). Se incorporan a la produccin bienes de capital considerablemente perfeccionados, consiguindose
un aumento considerable de la productividad.
e) Capitalismo mercantil (1700-1820). Se produce un considerable progreso tcnico que facilita las comunicaciones de todo tipo y el perfecciona
miento de las armas, haciendo posibles importantes monopolios comerciales.
Es la poca de la invencin de la mquina de vapor y de su aplicacin a la
industria y al transporte martimo y ferroviario; del telar mecnico y de los
cambios profundos en la organizacin de la industria textil; de la del horno
alto, para la fabricacin de arrabio. La productividad sigue creciendo.
f) Capitalismo moderno (1820 a nuestros das). La produccin se basa
cada vez ms en el empleo de bienes de capital, de los que la cantidad utilizada por trabajador aumenta sin cesar. Este empleo de bienes de capital, que
incorporan conocimientos cientficos y tcnicos cada vez ms perfeccionados,
hace crecer, de un modo sin precedentes, la productividad del trabajo humano.
EL CONOCIMIENTO Y SU GESTIN. EL SECTOR PBLICO Y EL NUEVO PARADIGMA
La poca del capitalismo moderno puede dividirse, a su vez, en las

siguientes:
- La que va de 1820 a la Primera Guerra Mundial (1913), en la que se produce un crecimiento sostenido del PIB de alrededor del 2,5 % en los pases a los que se refiere el estudio de Maddison.
- La que va del inicio de la Primera Guerra Mundial a la finalizacin de la
Segunda (1945). Algn autor la ha denominado La mala poca 2 . Son
aos en los que se produjeron grandes distorsiones en el comercio mundial como consecuencia de acciones polticas destinadas a proteger los
mercados nacionales o a crear graves dificultades a la industria o a los
negocios de otras naciones. El PIB de los pases considerados tienen un
crecimiento medio del 1,9 %.
- La que va desde el final de la Segunda Guerra Mundial al comienzo de la
dcada de los setenta. Suele denominrsela poca keynesiana por coincidir
con la implantacin en Occidente de muchas de las tesis propuestas una
dcada antes por J. M. Keynes. Son los aos de mayor auge de la Economa
de Mercado en lo que va de siglo xx, registrndose crecimientos medios del
PIB de los pases de referencia del 4,9 % y aumentos del stock de capital fijo
del orden del 5,5 % anual. Es, tambin, la poca en la que se produce un crecimiento sin precedentes del peso del Sector Pblico en la Economa, en
parte como consecuencia de las polticas de corte keynesiano y en parte, o
de modo directamente relacionado con ellas, por la creacin del denomina
do Estado del Bienestar, que hace aumentar de modo importantsimo las partidas destinadas a gastos sociales de los presupuestos pblicos.
- La que va del comienzo de la dcada de los setenta a nuestros das. Se inicia con acontecimientos tan trascendentes como la devaluacin del dlar y
la crisis, no superada, del Sistema Monetario Internacional, nacido de la
Conferencia de Bretton Woods (1944); con la formacin de la Organizacin
de Pases Exportadores de Petrleo (OPEP) (1973) y la consiguiente subida
de los precios de los crudos. Las caractersticas ms sobresalientes del nuevo
paradigma que se inicia en estos aos se detallan ms adelante.
Esta poca se caracteriza por la incertidumbre, de la que son manifestacin la aparicin de acontecimientos que dan lugar a cambios bruscos en
el comercio internacional o las prcticas derivadas de la liberalizacin
casi completa de las transacciones de capital financiero. El crecimiento
medio del PIB de los pases considerados se sita en el nivel anterior a la
Primera Guerra Mundial, esto es, alrededor de un 2,5 %.
La introduccin de las mquinas y la prctica del trabajo en grandes organizaciones modifica de modo profundo las relaciones sociales, contribuyentegobierno, cliente-empresario, propietario-empleado y entre empleados, y crea
nuevos hbitos y prcticas (Fig. 1.1, La tcnica induce cambios sociales).
2
Punset E. Qu es lo que est en crisis? Enciclopedia Prctica de Economa, Barcelona: Edit.

Orbis, 1983.
Las causas3 que parecen impulsar el crecimiento de la segunda posguerra

mundial son:
a) Compromiso de los agentes econmicos en mantener un nivel de demanda alto y estable, lo que propiciaba buenas expectativas entre los empresarios.
b) El progreso tcnico, que supuso mayores crecimientos con menores aportaciones de factores, como consecuencia del desarrollo de las ciencias experimentales, del saber hacer o saber tcnico, y de las mejoras en la Administracin.
c) El uso intensivo de bienes de capital y la mejora continuada del capital
humano mediante la educacin. Los procesos de produccin son cada vez ms
intensivos en capital y menos en mano de obra.
d) La expansin del comercio nacional de cada pas y del comercio internacional, apoyada institucionalmente, como consecuencia de la eliminacin de
todo tipo de barreras, y el xito de las polticas de paz y colaboracin. Se crean
zonas de libre comercio, mercados comunes, proyectos de grandes uniones polticas (de las que la Unin Europea puede ser el mejor ejemplo), creacin del
GATT y de su sucesora la Organizacin Mundial de Comercio (OMC), del
Fondo Monetario Internacional (FMI), y de otras muchas instituciones similares.
e) El efecto convergencia, denominacin que recibe la disponibilidad por
parte de los pases menos desarrollados de tecnologas ya probadas que facilitan su acercamiento a los pases lderes, sin que tengan que esforzarse en la
puesta a punto de nuevos procedimientos de produccin.
f) El cambio en el reparto de la poblacin activa entre los sectores de la
produccin. Los mayores crecimientos de la productividad, por este hecho, tienen lugar entre 1970 y 1973, periodo en el que ocurre el paso ms intenso de
personas de la Agricultura a la Industria y a los Servicios. A partir de 1973, se
intensifica el crecimiento de los Servicios, en los que la productividad se ha
considerado, tradicionalmente, menor.
LA INCIDENCIA RELATIVA DE LOS FACTORES

DE LA PRODUCCIN EN EL PROGRESO MATERIAL
Se ha tratado de establecer cul es la intensidad con la que cada uno de los
factores de la produccin, recursos, trabajo, bienes de capital, progreso tcnico, educacin, contribuyen al crecimiento del PIB.
Dos estimaciones empricas clsicas son las llevadas a cabo por Robert
Solow, Premio Nobel de Economa4, y por Edward Denison5. Ambos estu3
Mufioz Cidad C. Estructura econmica internacional. Introduccin al crecimiento econmico
moderno. Madrid: Edit. Civitas, 1992.
4
Solow Robert. Technical change and the aggregate production function. Rev. of Economics and
Statistics, agosto 1957.
5
Denison Edward. Accounting for United States Economic Growth, 1929-1969. Washington
D.C.: The Brooking Institution, 1974.
El primer recuadro muestra una familia tejiendo. La tecnologa que emplea es rudimentaria y entre los miembros del grupo que trabaja existen relaciones sociales familiares.
El ltimo recuadro muestra la fabricacin de pao. La tecnologa es ahora avanzada, y
las relaciones sociales entre los trabajadores y entre stos y los dueos han cambiado totalmente respecto a las del primer recuadro.
11
EL CONCEPTO Y EL PAPEL DE LA TECNOLOGA

Dada la importancia del papel de la tecnologa en los cambios sociales y
econmicos, se estima de inters establecer, de modo ms preciso, el concepto
de tcnica.
Una realizacin tcnica10 es un sistema11 de acciones intencionalmente
orientadas a la transformacin de objetos concretos para conseguir deforma
eficiente un resultado valioso.
La actividad tcnica del hombre transforma la naturaleza en su propio provecho. Mediante ella consigue hacer aparecer un lago donde no lo haba o iluminar un lugar al que no llegaba el sol. Esta transformacin es la consecuencia
de la operacin armnica de dos subsistemas:
- El subsistema material, que contiene los elementos entre los que se dan acciones no intencionales. Estos elementos son las materias primas o la energa.
- El subsistema intencional, que contiene aquellos componentes que poseen
libertad y pueden emplearla, que pueden elegir entre alternativas. Este
subsistema se divide en:
Subsistema de ejecucin, que se corresponde con el uso de las
mquinas, con el montaje de elementos.
Subsistema de gestin, que contiene todas aquellas acciones cuyo
objetivo es organizar el sistema tcnico en su conjunto.
10
Quintanilla MA. Tecnologa: Un enfoque filosfico. Madrid, Edit. FUNDESCO, 1989.

El trmino sistema se emplea siempre en este libro con la significacin de conjunto de elementos interrelacionados. Estos elementos pueden ser humanos, materiales, e, incluso, ideas. (Nota del
autor.)
11
12
El arte de administrar se refiere al sistema intencional, ocupndose del

papel de las personas en la transformacin.
El xito en la transformacin de la naturaleza es consecuencia del uso adecuado de los dos modos del hacer tecnolgico, que son los que se representan
en la Figura 1.2.
Las tcnicas de administracin han venido adquiriendo una importancia
relativa creciente a lo largo del siglo xx. El uso eficiente de los recursos materiales se ha hecho cada vez ms importante. El anlisis del papel de las personas y de las posibilidades de educacin, tambin. Lester Thurow afirma12
que si la poblacin del mundo tuviera la productividad de los suizos, los hbitos de consumo de los chinos, el instinto igualitario de los suecos y la disciplina social de los japoneses, entonces el planeta podra soportar su actual poblacin sin privaciones para nadie. Por otra parte, si la poblacin mundial tuviera
la productividad del Chad, los hbitos de consumo de los Estados Unidos, los
instintos antiigualitarios de la India y la disciplina social de Argentina, entonces el planeta no podra soportar nada que se acercara a sus cifras actuales.
El arte de la administracin se relaciona con el cambio social, con la orientacin de las conductas para obtener un resultado eficiente del trabajo colectivo.
LA DIMENSIN DE LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS.

SUS CAUSAS. EL NUEVO PARADIGMA
Las Administraciones Pblicas han sufrido, desde la Segunda Guerra
Mundial, las consecuencias de los dos grupos de hechos siguientes:
12
Thurow Lester. La guerra del siglo XXI, Barcelona: Javier Vergara Editor, S.A., 1992.
10
diaron el caso de Estados Unidos, considerndose, no obstante, que sus conclusiones pueden extenderse a los dems pases.
R. Solow investig el periodo comprendido entre 1909 y 1949, separando
los efectos sobre el crecimiento del PIB procedentes de tres causas: el capital,
el trabajo y el progreso tcnico. Lleg a la conclusin de que sobre un crecimiento medio anual del 2,9 % poda asignarse a los aumentos en la acumulacin de capital un 0,32 %; a los aumentos en la cantidad de trabajo, el 1,09 %;
y al progreso tcnico, el 1,49 %.
E. Denison estudi el periodo comprendido entre 1929 y 1982. Estim
que sobre un crecimiento medio del 2,92 % interanual, el 1,34 % era debido
al factor trabajo; el 0,56 %, al factor capital, y el 1,02 %, al progreso tcnico. La cifra relativamente alta de participacin del trabajo en la produccin
se debe, en alguna medida, al incremento de la poblacin activa. E. Denison
dividi el progreso tcnico en otros cuatro factores: las mejoras en los conocimientos, que aportaban el 0,66 %; la asignacin de recursos, que aportaban
el 0,23 %; las economas de escala, que suponan el 0,26 %; y otras causas
no especificadas, que suponan el - 0,03 %. Los avances en los conocimientos suponan, por tanto, los dos tercios de la contribucin del progreso tcnico al crecimiento6, 7.
R. Dornbusch y S. Fischer8, en su comentario a los trabajos anteriores y a
los llevados a cabo por Simn Kuznets y J. W. Kendrick, concluyen lo siguiente: ... como muchas veces nos interesa la produccin per cpita tenemos que
reconocer que son el progreso tcnico y el crecimiento de capital los que mejor
explican su aumento. Hemos de preguntarnos, pues, cules son los componentes del progreso tcnico. Las mejoras de los conocimientos y de la eficiencia
constituyen las principales causas, e indican la importancia del papel que
desempean la investigacin, la educacin y la formacin en el crecimiento.
En nuestros das, a ltimos del siglo XX, la Agricultura absorbe el 45 % de
la poblacin activa mundial. El proceso de desarrollo viene acompaado de
una modificacin profunda de la estructura de empleo de la poblacin. Esa
modificacin supone la creacin de nuevos vnculos sociales como consecuencia del cambio en las relaciones de produccin y en el tipo de la misma9.
Se ha aludido ya a este hecho en la Figura 1.1. La Tabla 1.3 muestra la evolucin de la distribucin del PIB por sectores en algunos pases, distribucin que
puede relacionarse con su desarrollo econmico y social.
Los conocimientos tcnicos se sitan entre los principales inductores del
crecimiento econmico y del cambio social.
6
Pinto Prades JL. Medida de la contribucin de la educacin al crecimiento en Espaa: 19641986: Universidad de Murcia. Rev ICE, n. 678 (1990). El autor analiza el caso espaol siguiendo el
procedimiento propuesto por E. Denison.
7
Buesa M, Molero J. Economa industrial de Espaa, Tecnologa e Internacionalizacin.
Madrid: Ed. Civitas, 1998. Los autores muestran la contribucin del progreso tcnico al crecimiento
de la economa espaola.
8
Dornbusch R, Fischer S. Macroeconoma. Madrid: Edit. McGraw Hill, 1995.
9
Muoz Cidad C. Obra ya citada.
13
-La puesta en prctica de las polticas keynesianas, el desarrollo del

Estado del Bienestar y las polticas financieras pblicas.
- La aparicin, al comienzo de los aos setenta, de una crisis que llega a
nuestros das y que ha provocado una clara situacin de incertidumbre.
La primera de estas dos causas parece explicar una buena parte del crecimiento, sin precedentes, de las Administraciones Pblicas. Las doctrinas keynesianas 13 llevaron a una intervencin importante del Estado en la Economa.
J. M. Keynes recomend que una vez conseguida la activacin, el Estado
debera disminuir su nivel de participacin y dejar en manos privadas aquellas
actividades que slo por excepcin haba emprendido. Las propuestas keynesianas quisieron ser la reforma del liberalismo desde el liberalismo.
Los hechos han demostrado la gran dificultad de esta prctica. Es relativamente fcil introducir el Estado en la Economa pero su salida es muy difcil.
Incluso la propia complejidad creciente de las economas occidentales ha
hecho que se manifiesten problemas nuevos, y situaciones en las cuales es difcil discernir entre el mbito de lo pblico y de lo privado. A ello hay que aadir que el Estado del Bienestar ha hecho que la prestacin de servicios sociales sea cada vez ms compleja y costosa.
Los pases ms fuertemente industrializados practican una economa mixta,
con una fuerte presencia del Estado14. La situacin presente viene a demostrar
el cumplimiento de la ley de Wagner, segn la cual el gasto pblico de un pas
tiende a crecer con su nivel de desarrollo.
Los gastos totales de las Administraciones Pblicas de la mayora de los
pases de la OCDE se sitan en alrededor del 50 % del PIB, la mayor cifra de
la historia de la Economa de Mercado.
Una enumeracin, no exhaustiva, de las actividades a las que atiende la
Administracin Pblica Espaola sirve para probar la amplitud y diversidades
de las tareas que tiene encomendadas cualquier administracin moderna
(Tabla 1.4, La actividad de la Administracin Pblica Espaola).
El esquema de la Figura 1.4 recoge, con notable precisin, el mbito de
lo pblico en nuestro pas. La actividad estatal se extiende tanto a entidades
que funcionan dentro del marco del Derecho Administrativo, como a entidades que, aun rigindose por las disposiciones del Derecho Mercantil, pertenecen al Estado, o ste tiene una especial relevancia en sus rganos de
Gobierno, y que por ello presentan formas de gestin muy caractersticas.
13
Guerrero D. Historia del pensamiento econmico heterodoxo. Madrid: Edit. Trotta, 1997:
John Maynard Keynes, como su contemporneo Joseph Schumpeter, fue un burgus y un liberal toda su vida, pero ello no le impidi percibir que el capitalismo sufra de problemas que podan
poner en entredicho su supervivencia, y que, para garantizar sta, un liberal coherente no debe tener
inconveniente en recurrir a la intervencin del Estado (porque de lo que se trata es de salvar el capitalismo aun a costa del laissez-faire). Por consiguiente es un error tratar a Keynes como el producto
de un pensamiento de izquierdas.
14
Garca Delgado JL. Espaa Economa. Madrid: Edit. Espasa Calpe, 1993.
14
15
En Espaa, la organizacin de la Empresa Pblica (EP), en 1995 era la

reflejada en la Fig. 1.4 15. Las Empresas Pblicas espaolas tenan en 1991 el 6
% del total del empleo no agrario, frente al 8,9 % en la Unin Europea. Esta
cifra tiende a decrecer como consecuencia de privatizaciones. Este peso, aun
siendo importante, es inferior al de pases como Italia, Francia y Austria, ligeramente inferior a Alemania y algo superior a Holanda y Gran Bretaa.
En 1996 desapareci el Grupo TENEO, quedando sus activos y pasivos
integrados en la SEPI.
En 1997, una nueva reestructuracin hizo desaparecer la Agencia Industrial
del Estado (AIE) y la integr en la SEPI. Todas las Empresas Pblicas quedaron desvinculadas de los Presupuestos del Estado.
La Figura 1.5 muestra la evolucin que han sufrido las pertenecientes al
Instituto Nacional de Industria (INI) desde su creacin, en 194116.
El segundo conjunto de hechos que enmarcan la situacin actual de las
Administraciones Pblicas se derivan de la modificacin profunda del entorno,
15
16
Garca Delgado JL. Lecciones de Economa Espaola. Madrid: Edit. Civitas, 1996.
Cebrin B. El viaje sin retomo del Sector Pblico. El Pas, 14 sep. 1997.
16
que comienza con la crisis de los aos setenta. Desde el final de la Segunda
Guerra Mundial hasta esa dcada, la situacin de la Economa Mundial era extraordinariamente estable. Las previsiones de un ao podan basarse, perfectamente,
en lo ocurrido en el ao anterior, ya que la variacin del entorno, del escenario que
ofreca la previsin, entre uno y otro, era muy pequea. Todas las hiptesis de planeacin podan mantenerse. En la mayora de los casos bastaba extrapolar el plan
de un ao para obtener el del siguiente. En la dcada de los setenta comienza una
nueva situacin, a la que puede considerarse un nuevo paradigma, cuyas caractersticas principales pueden ser las siguientes:
- Globalizacin de la Economa. Las empresas hacen sus planes considerando el mundo como un nico mercado.
-Consolidacin de grandes empresas a nivel mundial. Puede afirmarse
que, en nuestros das, de las cien entidades del mundo con mayor presupuesto, ms de la mitad son empresas.
- Avances continuos de la tecnologa, creando procedimientos cada vez
ms eficientes de transformar la naturaleza.
17
-Disminucin considerable del tiempo que transcurre entre el hallazgo

cientfico y su aplicacin para desarrollo de nuevos productos, servicios
o procesos.
- Formacin de grandes bloques comerciales, de los que son el mejor exponente la Unin Europea y la Asociacin Norteamericana de Libre
Comercio. En algn caso, el de la Unin Europea, se intenta llevar adelante la unin poltica.
- Crecimiento insospechado de la interdependencia econmica. Ningn
pas puede tomar decisiones de modo independiente, sin exponerse a
importantes errores.
- Cambios rpidos e imprevisibles en las variables de entorno. Sirvan como
ejemplo las transformaciones de los pases con planificacin central o las
consecuencias de la Guerra del Golfo.
- Aparicin de nuevos pases que ofrecen productos de alta tecnologa,
como puede ser el caso de Corea, Taiwan y Singapur. Sus tcnicas de gestin presentan especiales caractersticas.
18
- Internacionalizacin de los mercados financieros. La cifra de transacciones

que se realizan a lo largo del da se sita en el orden del billn de dlares.
La libertad de movimientos de capitales permite operaciones de la ms
diversa ndole, cuyo control por parte de las autoridades monetarias
nacionales es, con frecuencia, muy difcil. De ah la posibilidad de apa
ricin de importantes turbulencias.
- Aumento de la poblacin del planeta y de su esperanza de vida. Debate,
a nivel internacional, de los problemas medioambientales relacionados
con el desarrollo y planteamiento de la sostenibilidad del mismo. Se trata
de conseguir que la utilizacin de los recursos no exceda sus tasas de
regeneracin; que las tasas de regeneracin de los recursos no renovables
no excedan la tasa a la cual los sustitutos renovables se desarrollan; que
las tasas de emisin de agentes contaminantes no excedan la capacidad
de asimilacin del Medio Ambiente.
- La incorporacin de la mujer al trabajo en todos los pases de Occidente.
Hoy son muchas las mujeres que ejercen cargos ejecutivos, lo que permite aprovechar muchos talentos que antes quedaban sin servir a la
sociedad como consecuencia de discriminaciones ligadas al sexo. A la
vez, la psicologa femenina, ha dado lugar a modos nuevos de gestin o
a la revitalizacin de otros. Cambio del papel de la mujer en la sociedad.
- Cada de los Sistemas de Planificacin Central, con la aparicin de nuevos pases y el intento de implantacin y desarrollo en los mismos de
Economas de Mercado. Algunos de estos pases intentan incorporarse a
bloques econmicos ya existentes. Otros pueden dar lugar a notables
inestabilidades como consecuencia de sus problemas internos.
- Mejora sin precedentes de los medios de comunicacin. El mundo est empezando a estar unido por una enorme red informtica donde las comunicaciones, por la voz, pueden completarse mediante imgenes y donde es posible el
intercambio de las ms diversas informaciones. En nuestros das es posi
ble el trabajo a distancia, y el concepto de organizacin, como conjunto de
personas que trabajan en un lugar determinado, est sufriendo cambios.
- Preocupacin creciente por los aspectos ticos. La tica en los negocios
empieza a ser objeto de congresos internacionales, de revistas especializadas, de libros, de divulgacin de casos.
- Aparicin de gran nmero de asociaciones con objetivos altruistas, entre
las que se cuentan las Organizaciones sin nimo de Lucro. No es nueva
la existencia de estas organizaciones pero s lo es el gran nmero de las
existentes y el crecimiento del nmero de fundaciones.
- Crisis del paradigma keynesiano e inseguridad acerca del nuevo paradigma econmico. La economa est necesitada de nuevos planteamientos o
de nuevos grandes dictmenes como, al decir de algn autor, fue la propuesta keynesiana17.
17
Galbraith J.K. Historia de la economa. Barcelona: Edit. Ariel, 1989.
19
- Consideracin de la persona y de su formacin como variable central para

conseguir el funcionamiento correcto de las empresas. Los valores espirituales trascienden a la ganancia material. Los procesos son tan importantes como los resultados. El contexto del trabajo es tan importante
como su contenido: no importa slo qu se hace, sino, tambin, cmo se
hace.
-Creciente importancia de la competitividad basada en los intangibles
sobre la competitividad basada en los precios. La nueva competencia no
est en lo que las empresas producen en sus fbricas, sino en lo que aaden a su produccin en forma de envase, servicios, publicidad, consejos
a los consumidores, condiciones financieras, acuerdos sobre la entrega,
almacenaje y otras cosas que las personas valoran18.
- Racionalismo e intuicin. Datos y lgica complementados con un enfoque no lineal de presentimientos y corazonadas.
- Esfuerzo por entender el conjunto, por identificar las causas profundas
de desequilibrios y desarmonas. Medicina preventiva de trastornos y
escaseces.
- Preocupacin por la bsqueda de nuevos sistemas de gestin.
- Desarrollo de los sistemas de gestin del conocimiento, entre los que se
cuenta la gestin de calidad total19.
Los dos conjuntos de hechos descritos gravitan sobre la dimensin y el funcionamiento de las Administraciones Pblicas, haciendo aconsejable preguntarse si el ayer y la nueva circunstancia de hoy no hacen aconsejable la aplicacin de nuevos procedimientos de gestin que permitan un uso ms eficiente
de los recursos comunes en favor de la colectividad. La situacin debe considerarse como nueva en la Historia, ya que si durante otras pocas los grandes
poseyeron un gran poder, ste nunca fue equiparable al que detentan, actualmente, los altos cargos gubernamentales y empresariales. La bsqueda de una
respuesta a esta pregunta aconseja describir cul ha sido el desarrollo y cul es
la situacin actual de la ciencia de la Administracin.
18
Levitt Theodore. The marketing mode. Nueva York: Edit. MacGraw Hill, 1969.
Ferguson Marilyn. The new paradigm in business. Emerging Strategies for leadership and
organizational change. Coleccin de artculos editada por Ray y Rinzler para la World Business
Academy, 1993. Comentarios del Autor.
19
2
La reflexin sobre la funcin de administrar
LAS APORTACIONES AL ARTE DE

LA ADMINISTRACIN
Una de las visiones de la historia del mundo ms celebradas en el siglo XX
es la que intenta explicar el acontecer histrico basndose en la respuesta de la
Humanidad a determinados retos1. Para que dicha respuesta sea posible es
necesario que estos retos aparezcan en circunstancias en las que las personas
puedan responder obteniendo algn provecho. Las civilizaciones surgen en
ambientes que no son ni tan tremendamente hostiles para que no acusen el
efecto de ninguna accin, ni tan extraordinariamente propicios como para que
todo lo que las personas desean puedan obtenerlo sin ningn esfuerzo.
La historia del desarrollo del arte de la administracin parece dar una
prueba ms del acierto de esta tesis. En el transcurso de los siglos siempre han
existido grandes obras que han necesitado del concurso de muchas personas y
de muchas mquinas para su realizacin. Estas grandes obras -el puente sobre
el Rhin con que inicibamos esta Parte Primera puede servir de ejemplo- han
hecho preciso el concurso del subsistema material y del subsistema intencional, de la tcnica material y de la tcnica de administrar.
La reflexin sobre el problema de administrar aparece en la Primera
Revolucin Industrial y, sobre todo, en la Segunda. Su acaecer es consecuencia de la enorme importancia que comienza a tener el trabajo en grandes
grupos. El taller del artesano queda vaco. La fbrica, la oficina, es el lugar
donde las personas pasan buena parte de su tiempo, derivndose de ello un
profundo cambio en las relaciones sociales de produccin. Del mismo modo,
la reflexin cada da ms intensa para encontrar nuevos modos de gestin de
lo pblico, que hagan ms eficiente el empleo de los recursos comunes, aparece cuando las Administraciones Pblicas han alcanzado dimensiones
gigantescas.
La reflexin sobre las tcnicas de administrar y sobre cmo emplear de
modo ms eficiente los recursos, de cmo realizar de modo armonioso y efi1
Toynbee AJ. Estudio de la Historia. Barcelona: Edit. Planeta-Agostini, 1985.

21
22
cente un trabajo que necesite la colaboracin de muchos, es llevada a cabo en

buena medida por las mismas personas que viven el problema, por los que tienen responsabilidades de llevarlo a buen trmino. El mundo acadmico se
incorpora a este esfuerzo recientemente, puede decirse que a partir de los aos
sesenta de nuestro siglo XX, y, aun as, en nuestros das, las obras ms ledas
suelen seguir siendo las escritas por hombres de empresa o funcionarios pblicos, que narran su propia experiencia al frente de grandes organizaciones o que
desde ellas analizan aspectos del mundo en el que desarrollan su labor cotidiana. Todos ellos suelen analizar partes de la realidad de las organizaciones.
Extraen su caso de la corriente de la Historia y lo explican, por lo que puede
tener de ejemplar.
LOS PRIMEROS TRATADISTAS

Se citan, en lo que sigue, algunos de los autores que primero escribieron
sobre el arte de administrar. Se trata de personas2 que vivieron en los siglos
XVIII y XIX:
- James Montgomery, escocs, que hacia 1832 escribi el que puede considerarse como uno de los primeros libros de management.
- Robert Owen (1771-1852), gales, un hombre en muchos aspectos adelantado a su tiempo, que dirigi con xito la compaa textil New Lamark, en
Escocia, y que intuy la importante relacin entre las condiciones saludables
del entorno de trabajo y la productividad; prohibi el empleo de nios e inici
sistemas de seguros para enfermos y ancianos. La reputacin de la empresa que
dirigi y sus escritos hicieron que fuera consultado por algunos gobiernos,
como el de Prusia y el de Rusia, que acabaron por considerar sus propuestas
como moralmente justificables pero de muy difcil viabilidad financiera3. Sus
ideas acabaron por enmarcarse dentro de las corrientes socialistas y comunistas. Entre sus aportaciones habr de citarse, siempre, su nfasis en la importancia del factor humano en la industria. Puede considerrsele como un precursor de Elton Mayo.
- Richard Arkwright (1732-1792) est considerado como el creador de los
modernos sistemas de fabricacin. Fue barbero y productor de pelucas, realizando despus importantes inventos relacionados con los telares mecnicos.
En 1771 abri su propia fbrica en Cromford, en la que emple energa hidrulica para accionar sus mquinas. Fue nombrado caballero por el rey ingls, en
1786, dejando a su muerte una fortuna considerable.
2
3
Wren DA. The evolution of management thought. New York: Ronald Press Company, 1972.
The New Caxton Encyclopedia. London: Edit. The Caxton Publishing Company, 1969.
LA REFLEXIN SOBRE LA FUNCIN ADMINISTRAR
23
-Daniel Craig McCallum (1815-1878) analiz el ferrocarril, primer gran

negocio que hubo en Estados Unidos. Opinaba que la buena gestin estaba
basada en la disciplina, la descripcin detallada y especfica de tareas, los
informes detallados y frecuentes de funcionamiento, la valoracin de los mritos a la hora de establecer los salarios y decidir las promociones, la definicin
clara de la jerarqua y de la autoridad y el reforzamiento de la responsabilidad
personal en toda la organizacin.
-Henry Poor (1812-1905), periodista, que ejerci notable influencia
mediante sus artculos en el American Rail-Road Journal, en los que defendi
que la alta direccin deba ser el alma de la empresa y que haba que huir del
peligro de considerar al hombre como una mera mquina.
Las ideas que sobre gestin de empresas se desarrollan en Espaa en los
siglos XVIII y XIX parece que no han sido objeto de un estudio sistemtico y
que son un campo abierto a la investigacin. Son de recordar las posibles
aportaciones de las Sociedades Econmicas de Amigos del Pas, que
contribuyeron a proteger la industria, e impulsar la aficin a las Ciencias y
a las Artes Aplicadas a la Industria y a la Agricultura. J. Vicens Vives seala
que sabemos muy poco del desarrollo efectivo de la instruccin popular y
tcnica en la Espaa del siglo XVIII 4.
La contribucin de Espaa al maqumismo fue casi nula. A finales del
siglo XVIII hubo algunos empresarios que mejoraron las mquinas que importaban.
En el siglo XIX parece que tampoco las contribuciones espaolas fueron de
inters, ya que durante todo el periodo predomin una continua atmsfera de
guerra civil. De otra parte, la necesidad de encontrar destino a las abundantes
cantidades de dinero que posean los pases de Europa Central, hizo que al progreso econmico espaol de esta centuria contribuyeran en gran escala las
inversiones que, administradas por tcnicos extranjeros, hicieron estas naciones. Tal vez haya que esperar a la segunda mitad del siglo xx para encontrar
aportaciones de relieve a la tcnica de la administracin, de directivos espaoles, aunque estas aportaciones se deduzcan ms de lo que hicieron que de lo
que escribieron5.
Vicens Vives J. Historia econmica de Espaa. Barcelona: Edit. Vicens Universidad, 1977.
Bueno E, Morcillo P. La direccin eficiente. Madrid: Edit. Pirmide, 1993.
- Duran J. Las multinacionales espaolas. Madrid: Edit. Pirmide.
- Vidal Olivares J. Las compaas ferroviarias y la difusin de las modernas formas de gestin
empresarial en Espaa 1850-1914. En: Comin F, Martin P (eds.). La empresa en la historia de Espaa.
Madrid: Edit. Civitas, 1996.
- Riera i Tuebols S. Industrializaron and tecnical education in Spain, 1850-1914. En: R, Fox y
A. Guagnini (eds.). Education technology and industrial performance in Europe 1850-1939.
Cambridge University Press and Maison des Sciences de l'Homme.1993.
- Sudri y Triay C. La industria elctrica y el desarrollo econmico en Espaa. En: JL Garca
Delgado (ed.) Electricidad y desarrollo econmico. Oviedo, Hidroelctrica del Cantbrico, 1990.
- Bernal AM. Ingenieros empresarios en el desarrollo del sector elctrico espaol: Mengemor
1904-1951. Rev. de Historia Industrial.
5
24
F. W. TAYLOR: LA REVOLUCIN MENTAL Y

LA PLURALIDAD DE MANDO
La nueva ciencia encontrara unas bases firmes en las aportaciones de
Frederick Winslow Taylor y de Henry Fayol, norteamericano el uno y francs el
otro. A su lado han de citarse las contribuciones de los norteamericanos Henry L.
Gantt, Frank y Lillian Gilbreth, Mary Parkett Follet, J. D. Money y C. Reiney; los
alemanes Max Weber y Hugo Mnsterberg, considerado este ltimo como padre
de la psicologa industrial; y el italiano Wilfredo Pareto, que hizo, al igual que el
ya citado Max Weber, importantes aportaciones al estudio de los sistemas sociales.
F. W. Taylor (1856-1912) dedica sus trabajos a la solucin de los problemas
de organizacin del taller, en los que pas buena parte de su vida profesional.
Destac tambin como eminente metalurgista. Las tareas en las fbricas las llevaban a cabo, predominantemente, obreros de oficio, cuyo principal activo a la
hora de concertar su salario eran sus conocimientos y el secreto de los mismos.
Al decir secreto se quiere indicar que los conocimientos sobre cmo realizar el
trabajo pertenecen al oficio, no a la empresa. Cada trabajador organiza su puesto
de trabajo, de modo que, al decir de Taylor6, las funciones que realiza son
similares a las que lleva a cabo en nuestros das un jefe de fabricacin. Taylor
emplea, primero a escondidas y despus abiertamente, el cronmetro para medir
los tiempos empleados en las tareas. Este hecho, de apariencia pueril7, provoca
una de las mayores revoluciones sociales de todos los tiempos: el paso de los
conocimientos desde las agrupaciones gremiales a la empresa mercantil. Los
lazos sociales que vinculaban a los trabajadores entre s y a stos con los empresarios se rompen y modifican. No es sorprendente que F. W. Taylor, al privar a
los sindicatos de su principal activo para la negociacin, los conocimientos que
para realizar su oficio posea el trabajador, fuese duramente criticado por stos.
Las propuestas principales de F. W. Taylor se expresan en unos trminos
que no estn muy lejos, salvando la distancia, de las de los tratadistas actuales
en gestin de calidad total8. F. W. Taylor propone, ante todo, una revolucin
mental, que modifique las relaciones sociales entre patronos y obreros y de
stos entre s. La revolucin mental es la propuesta esencial y ms importante del taylorismo, como indica el propio autor ante la Comisin de Encuesta
que sobre su sistema cre el Congreso de Estados Unidos. Los puntos bsicos
en los que ha de basarse la administracin son:
6
Taylor FW, Fayol H. Principios de administracin cientfica. Administracin industrial y general. Buenos Aires: Edit. El Ateneo, 1984.
- Taylor FW. La direccin de talleres. Barcelona: Edit. Talleres Grficos Felin y Susana, 1925.
- Cmara de Representantes de Estados Unidos. Comit especial sobre The Taylor and other
Systems of shop management, 1912.
7
Coriat B. El taller y el cronmetro. Madrid: Edit. Siglo XXI, 1992.
8
Drumond H. Beyond quality. Institute of Public Administration and Management. Univ.
Liverpool. Rev Journal of General Management, Verano 1995.
25
- Ciencia, no regla emprica. Anlisis del trabajo de cada persona empleando

el mtodo cientfico.
-Armona, no discordia. Buenas relaciones entre los trabajadores.
- Cooperacin, no individualismo. Relaciones basadas en el pacto y la
colaboracin. La poca de las grandes proezas de una persona sola sin
la ayuda de las que le rodean se aleja rpidamente. Afirma la importancia de aplicar los conocimientos de psicologa al arte de administrar.
- Rendimiento mximo, en lugar de produccin restringida.
- Formacin de cada hombre hasta alcanzar su mayor eficiencia y prosperidad. Seleccionar cientficamente a los trabajadores y luego entrenarlos
y ensearlos.
F. W. Taylor propone la separacin entre la planificacin y la ejecucin.
Ve necesaria la creacin de un equipo que lleve a cabo todas las tareas de preparacin del trabajo en el puesto, que como ya se ha indicado anteriormente
abarcan todas las funciones de un actual jefe de fabricacin o de negociado
o de departamento. Recomienda que este equipo se integre en la denominada oficina de planificacin. Propone que, al igual que un estudiante en el
colegio recibe educacin de diferentes profesores, un trabajador debe recibir
instrucciones de distintos jefes; seala hasta ocho (Fig. 2.1, La organizacin
26
del taller segn F. W. Taylor). Esta idea, que rompe con el principio de unidad
de mando, pervive en nuestros das en las estructuras organizativas matriciales
y virtuales, no es entendida en su poca y es duramente criticada por su coetneo H. Fayol, quien parece entrever, no obstante, que slo un planteamiento
nuevo de las relaciones sociales en la organizacin puede permitir su xito.
H. FAYOL Y LA CONTINGENCIA
Henri Fayol (1841-1925) public su Administracin industrial y general en
1916. Recoge en ella tradiciones anteriores, as como su experiencia, durante
30 aos, como Director General de la Commentry-Fourchambault et
Decazeville. Las aportaciones de Fayol se refieren principalmente al anlisis
de lo que el alto directivo hace en la organizacin y a las reglas que conviene
seguir a la hora de gestionarla y organizara adecuadamente.
H. Fayol analiza las actividades que se llevan a cabo en una empresa y las
clasifica en:
- Tcnicas. Transformacin de los recursos o de la naturaleza para conseguir un fin.
- Comerciales. Realizar transacciones con los bienes. Comprar y vender.
- Financieras. Allegar dinero, activos financieros para facilitar el funcionamiento de la empresa.
- Seguridad. Proteger los bienes de la organizacin.
- Contabilidad. Registrar los hechos econmicos, susceptibles de cuantificacin, que acaecen en la vida de la organizacin.
- Administrativas. Actuar sobre el cuerpo social.
El trabajo de un directivo consiste, principalmente, en la funcin administrar, que define como aquella que tiene por rgano y por instrumento el cuerpo
social. Mientras otras funciones ponen en juego la materia prima y las
mquinas, la funcin administrativa slo obra sobre el personal. Se descompone empleando trminos de nuestros das, en las subfunciones prever, planificar, organizar, dirigir y controlar. Ha habido autores que han aadido unas
y quitado otras, o que han sugerido, como es el caso de H. Mintzberg9, su sustitucin total. No obstante, la propuesta de H. Fayol sigue mantenindose casi
en su totalidad. Segn ella la actividad de un directivo consiste en:
- Prever. Tratar de conocer el futuro. Establecer las variables que lo determinan, intentando cuantificarlas. Describir los escenarios futuros en los
que vivir la organizacin.
Mintzberg H. The manager's Job: Folklore and fact. Harvard Business Review (Julio-Agosto 1975).
- Mintzberg H. The nature of managerial work. Nueva York: Edit. Harper Row Publishers, 1973.
27
- Planificar. Inventar un futuro posible. Tratar de hacer la mejor represen

tacin en el escenario del maana. Dar la solucin que ms conviene al
problema que la previsin ha permitido plantear y describir.
- Organizar. Describir todas las tareas de la organizacin y agruparlas y
asignarlas. Disponer los medios materiales y humanos necesarios para
conseguir los objetivos. Sealar a cada cual su papel.
-Dirigir. Hacer que las cosas se hagan. Conseguir que los empleados
acepten las rdenes del jefe. Motivar. Liderar.
- Controlar. Comprobar que todo se hace segn las rdenes recibidas.
Detectar las diferencias entre lo planeado y lo ocurrido, formular alterna
tivas de correccin, elegir una y ejecutarla.
H. Fayol recoge, en la Tabla 2.1 La importancia relativa de las diversas
capacidades necesarias al personal de las empresas industriales, esto es, cul
debe ser su aptitud para ejercer cada una de ellas, afirmando que los coeficientes que les atribuye expresan su opinin personal.
H. Fayol entiende que nadie realiza una sola funcin en la organizacin.
Los puestos consisten en una combinacin de ellas y, en consecuencia, las personas han de estar entrenadas para llevar a cabo una pluralidad de actividades.
La especializacin que corresponde a cada puesto de trabajo es relativa, ya
que cada empleado ha de hacer un poco de todo. De otro lado, la funcin administracin no es patrimonio exclusivo de la alta direccin, sino que se encuentra distribuida a lo largo y ancho de toda la organizacin, de modo que todos
han de saber trabajar con otros y a travs de otros.
28
H. Fayol seala los siguientes catorce principios generales para organizar:

-
La divisin del trabajo.

La autoridad.
La disciplina.
La unidad de mando.
La unidad de direccin.
La subordinacin de los intereses particulares al inters general.
La remuneracin.
La centralizacin.
La jerarqua.
El orden.
La equidad.
La estabilidad del personal.
La iniciativa.
La unin del personal.
Las organizaciones estables modernas y todas las burocracias suelen seguir,

intencionadamente o no, los principios organizativos de H. Fayol.
En nuestros das, la referencia a estos principios suele hacerse para recordar de modo inmediato las palabras con las que Fayol los antecede: Emplear
con preferencia la palabra principios, desembarazndome de toda idea de rigidez. No existe nada rgido, ni absoluto en materia administrativa; en ella todo
es cuestin de medida. Casi nunca puede aplicarse dos veces el mismo principio en condiciones idnticas: es necesario tener en cuenta las circunstancias
diversas y cambiantes, los hombres igualmente diversos y cambiantes y
muchos otros elementos variables. Estos prrafos se interpretan como una de
las grandes aportaciones de H. Fayol, hecha quiz inintencionadamente.
Constituyen la primera formulacin de lo que ha venido a denominarse el principio de contingencia. Este principio niega la existencia de un mejor modo de
dirigir u organizar y hace depender a ambos de la circunstancia. Muchos autores de primeros del siglo XX habrn credo y buscado un mejor camino para
administrar. Hoy se postula como un principio su no existencia.
No existe, por tanto, un mejor modo de administrar. La organizacin habr
de adaptarse a su circunstancia interna y externa y de ella se derivar una prctica temporal y circunstancial de gestin que dar lugar a un empleo ms eficiente de los recursos.
Las tesis de H. Fayol se emplearon para llevar a cabo la reestructuracin
del Ministerio de Defensa belga y de la Administracin de Correos francesa.
H. Fayol mantena que entre Estado e Industria slo existen diferencias de
complejidad y tamao. El paralelismo, "entre la gran empresa industrial y la
gran empresa nacional es, pues, completo". Es normal, por tanto, que las mismas
reglas generales y los mismos principios dirijan ambas clases de empresa.
En nuestros das, la circunstancia ha pasado a ser fundamental a la hora de
explicar el funcionamiento de las organizaciones.
29
Una representacin til del funcionamiento de una organizacin puede

hacerse siguiendo el esquema que propuso Norbert Wiener, y que hoy se ha
popularizado tanto en las ciencias sociales como en las ciencias experimentales 10. Se trata de los circuitos con realimentacin, como el de la Figura 2.2,
que para el caso de las organizaciones permite la ubicacin aproximada de
las subfunciones de la funcin Administrar enunciadas por Fayol.
Las organizaciones derivan todas sus actividades de la previsin. Prever est
relacionado, principalmente, con el entorno de la organizacin, con los posibles
cambios de escenario. Planificar es el intento de resolver el problema que la previsin plantea. Producir consiste en transformar, en acercar un bien a su uso, y
est, principalmente, relacionado con organizar y dirigir. La realimentacin
incluye todo lo que se recoge bajo la denominacin de control. Todo cambio en
la circunstancia es detectado por el control, provocando en la Organizacin bien
administrada un cambio en el plan, en la organizacin y en la direccin.
E. MAYO Y LAS RELACIONES HUMANAS

Los resultados de los experimentos llevados a cabo, en los aos veinte y
treinta del siglo XX, en la fbrica de Hawthorne (Estados Unidos), de la compaa Western Electric, constituyen, para unos, la rotura del paradigma, en el
sentido kuhniano 11, de administracin existente y, para otros, la profundizacin
en aspectos ya estudiados por los autores de las dos dcadas anteriores.
La experiencia consisti en comparar los rendimientos entre dos grupos de
trabajadoras -uno, el de las situadas en la lnea de produccin; otro, un grupo
piloto dispuesto al efecto-. Se cambiaron las condiciones fsicas de trabajo de
10
Wiener N. Ciberntica. Madrid: Edit. Guadiana, 1948.

Kuhn TS. La estructura de las revoluciones cientficas. Mxico: Edit. Fondo de Cultura
Econmica, 1962.
11
30
este ltimo, entre ellas la iluminacin, comprobndose que tanto si empeoraban como si mejoraban la produccin del grupo piloto tenda a mantenerse ms
alta que la del grupo de la lnea. Este hecho contradeca el resultado esperado,
segn el cual, la produccin deba crecer o decrecer segn que las condiciones
fsicas fueran mejores o peores.
Los investigadores de Hawthorne explicaron el aumento de eficiencia recurriendo no a una razn fsica sino a una razn de carcter social. Era la mayor o
menor atencin que se prestase al trabajador la que determinaba su rendimiento.
Este fenmeno, la variacin de la productividad como consecuencia de ser
observado, como consecuencia de ser atendido, se denomina hoy efecto
Hawthorne.
La composicin del grupo de investigadores que particip en la experiencia es indicativa del nuevo giro que tomaba el arte de administrar. Por parte de
Western Electric intervienen en el experimento los Departamentos de
Relaciones Humanas y de Personal; por parte de la Universidad de Harvard, un
antroplogo, un estadstico y un psiclogo.
La denominada Escuela de las Relaciones Humanas nace de estas experiencias y queda para siempre unida al nombre de Elton Mayo 12. En sus planteamientos influyen los trabajos de algunos grandes socilogos europeos, tales
como Max Weber, Emile Durkheim y Wilfredo Pareto. Sus propuestas, contempladas a finales del siglo XX, tienen el mrito principal de haber abierto la
senda de los estudios motivacionales y del comportamiento, y el defecto fundamental de haber mostrado una confianza ilimitada en el hombre, estudiando
su conducta en contextos distintos de donde realiza su trabajo y adoptado una
posicin ingenua ante asuntos tales como el asociacionismo o la amistad.
M. WEBER Y LA BUROCRACIA, OTRAS CONTRIBUCIONES

Algo anteriores a las experiencias de Hawthorne son las obras de Max
Weber (1864-1920), figura seera de la Sociologa europea. Sus hallazgos
acerca de las formas organizativas, sus tesis sobre la burocracia y sus anlisis
acerca de la complejidad de la motivacin humana tienen plena actualidad. Los
que hoy critican algunas de ellas no han conseguido, al parecer, argumentos de
la contundencia y profundidad de los esgrimidos por M. Weber.
La tica protestante y el espritu del capitalismo13 recoge su tesis de que
la economa de mercado debe, en buena medida, su desarrollo a motivaciones
de ndole religiosa, la de los cristianos protestantes que ven en el trabajo y en
dar trabajo a los dems su mejor va de salvacin. Las motivaciones de los diri12
Mayo E. The human problem of an.industrial civilization. London: Edit. McMillan, 1933.
- Mayo E. The social problems of an industrial civilization. London: Edit. Routledge y Kegan
Paul, 1949.
13
Weber M. La tica protestante y el espritu del capitalismo. Madrid: Edit. Sarpe, 1984.
31
gentes de todo tipo pueden estar, por tanto, muy alejadas del enriquecimiento,
del nimo de lucro.
Economa y Sociedad, publicada con carcter postumo por Mariana
Weber14, recoge sus tesis acerca de las formas de dominacin. M. Weber plantea
que existen tres principales:
- La dominacin legal, con administracin burocrtica. Todo funcionario
obedece en ella las rdenes impersonales de las leyes y de los reglamentos, que ha de cumplir sin ninguna crtica hacia su oportunidad o conveniencia. Slo los que poseen la denominada capacidad de Imperium, esto
es, los altos cargos institucionales, pueden modificar las disposiciones
legales. Todo cuanto el funcionario hace debe ceirse a un reglamento
escrito, que debe indefectiblemente seguir.
- La dominacin tradicional, cuya legitimidad descansa en la santidad de
las ordenaciones y poderes de mando heredadas por los altos dirigentes
desde tiempo inmemorial. El mando del que ejerce el poder se basa en la
tradicin y en su propio arbitrio.
- La dominacin carismtica, ejercida por el lder, al que se le suponen cualidades extraordinarias.
La forma o estructura organizativa es, para M. Weber, una consecuencia del
modo de dominacin, lo que es tanto como afirmar que es contingente, que es
producto de la circunstancia, como ya haba indicado H. Fayol al analizar las
organizaciones desde puntos de vista notablemente diferentes.
La burocracia constituye, a juicio de M. Weber, el modo ms perfecto de
dominacin.
Max Weber describe del siguiente modo la situacin del funcionario:
-
Son personalmente libres y se deben slo a los objetivos de su cargo.

La jerarqua administrativa es rigurosa.
Las competencias de cada miembro estn rigurosamente fijadas.
Las ejercen en funcin de un contrato y, por tanto, en base a la libre seleccin.
Poseen una calificacin profesional, por ejemplo ttulos acadmicos, que
fundamentan su nombramiento.
Son retribuidos en dinero, principalmente en funcin de su rango jerrquico, responsabilidad en el cargo y del decoro estamental.
Ejercen el cargo como su nica y principal profesin.
Tienen ante s una carrera.
Trabajan con completa separacin de los medios administrativos y sin
apropiacin del cargo.
Estn sometidos a una rigurosa disciplina y vigilancia administrativa.
Un anlisis de la burocracia, llevado a cabo desde el punto de vista de la

eficiencia y sin emplear el rigor de Weber, es el publicado por el profesor
14
Weber M. Economa y sociedad. Mxico: Edit. Fondo de Cultura Econmica, 1979.
32
Norkote Parkinson15. Su clebre ley Todo trabajo se dilata indefinidamente

hasta llegar a ocupar la totalidad del tiempo disponible para su completa realizacin, se cumple, con no poca precisin, en muchas organizaciones burocrticas. A pesar de su apariencia humorstica, contiene juicios sobre el funcionamiento de las organizaciones burocrticas que han quedado incorporados al
conocimiento actual sobre ellas.
I. Chiavenato16 seala que la burocracia en las empresas nace de los valores
y exigencias de la era victoriana. Estima que se trata de una reaccin contra la
crueldad y los juicios caprichosos y subjetivos tpicos de prcticas administrativas desarrolladas al comienzo de la Revolucin Industrial.
Philips Selznick, en sus estudios sobre la burocracia, llega a afirmar que la
excesiva rigidez de este tipo de organizaciones provoca que los funcionarios
creen organizaciones informales, esto es, sistemas de relaciones distintas a las
previstas por los directivos, con el fin de conseguir los resultados que se les
requieren. Las denominadas huelgas de cumplir el reglamento parecen dar
la razn a esta tesis, en el sentido de que slo gracias a la organizacin informal puede operar la burocracia.
Katz y Kahn sealan que las organizaciones burocrticas no tienen en cuenta
las caractersticas del entorno en el que viven. Suelen tener una elevada
homeostasis, viven para s mismas.
EL CONDUCTISMO
La Escuela Conductista se presenta como superadora de la Escuela de
Relaciones Humanas. Utiliza conceptos de Psicologa, Sociologa, Antropologa
y otras ciencias similares para ayudar a los gestores a la comprensin del comportamiento humano en el mbito del trabajo. Muchos de sus hallazgos son hoy
parte importante del corpus de la Ciencia de la Administracin.
Los autores de la Escuela Conductista ocupan en nuestros das un espacio
amplsimo. Todos ellos tienen en comn el intento de aplicar el mtodo cientfico al anlisis del comportamiento de las personas en las organizaciones,
intentando crear modelos susceptibles de generalizacin. Muchos proceden del
campo de la Sociologa y de la Psicologa y han solido dirigir sus estudios
hacia los grandes temas de la Motivacin y el Liderazgo. Sin pretender una
enumeracin exhaustiva pueden citarse a J. Adair, Ch. Argyris, W. Bennis,
R. Lickert, F. Fiedler, P. Hersey, K. Blanchard, V. Vroom, Ph. Yetton,
A. Maslow, F. Herzberg, D. McClelland, J. S. Adams, L. E. Davis y Thorsrud.
Las Universidades de Ohio y Michigan han contribuido de modo importante al
conocimiento del Liderazgo, y el Instituto Tavistock de Tecnologa de Londres,
al conocimiento del trabajo en grupos.
______
15
Parkinson CN. La Ley de Parkinson. Barcelona: Edit. Ariel, 1966.

Chiavenato I. Introduccin a la teora general de la administracin. Mxico: Edit. McGrawHill Latinoamericana, 1981.
16
33
Los hallazgos de la Escuela Conductista son bsicos a la hora de exponer

lo que se denomina Gestin de Calidad Total. Se sealan a continuacin las
tesis de la misma que se estiman de especial relieve:
a) El papel central del capital humano en la organizacin.
b) El anlisis del trabajo en grupos, por entender que el trabajo en colaboracin es siempre ms eficiente que el trabajo individual, centrando la atencin en
el contenido del trabajo y no slo en el medio o en la moral de los trabajadores,
como hace E. Mayo. Emery y Trist17 lo han expresado del siguiente modo: Los
agrupamientos producen los mejores efectos psicolgicos cuando conducen a un
sistema de divisin de papeles tal que relaciona a los trabajadores entre s en razn
del desempeo de las tareas y de la interdependencia y no por necesidades de
amistad, como afirman los partidarios de la Escuela de Relaciones Humanas.
c) Los anlisis de la motivacin humana, con el fin de armonizar la disposicin para desarrollar esfuerzos importantes, con vistas a conseguir los objetivos de la organizacin, bajo la condicin de la consecucin simultnea de un
objetivo individual.
Las diferentes tesis propuestas, acerca de la motivacin, pueden dividirse
en dos grandes grupos: las ms antiguas que, construidas con escaso rigor,
siguen siendo tiles a la hora de reflexionar sobre determinadas situaciones y
a la hora de plantear el problema, y las ms modernas, ms slidamente fundadas y ms utilizables a la hora de predecir.
Entre las primeras han de citarse la teora de Maslow18 (Fig. 2.3), de la jerarqua de necesidades, y la de F. Herzberg19 (Fig. 2.4), de la Motivacin-Higiene.
17
Emery FE (ed.). Systems thinking. London: Edit. Penguin Books, 1960.

- Artculo de FE Emery/El Trist. Socio-technical System
18
Maslow A. Movation and personality. New York: Edit. Harper & Row, 1954.
19
Herzberg F, Mausner B, Snyderman B. The motivation to work. New York: Wiley & Sons, 1959.
34
La primera establece que las personas satisfacen sus necesidades siguiendo un

orden que va desde las fisiolgicas, propias de la persona que no posee nada,
hasta la autorrealizacin, propia de las personas que han alcanzado un considerable nivel de bienestar material. La segunda divide las causas de motivacin en
dos: las que no motivan pero que si estn ausentes crean malestar, y las que motivan realmente.
La teora de las expectatvias de V. Vroom20 (Fig. 2.5) se encuentra entre las
ms aceptadas de las de reciente formulacin. En ella, se consideran tres variables:
20
Vroom V. Work and motivation. New York: Edit. Wiley & Sons, 1964.
35
- Esfuerzo-Resultado.
- Resultado-Recompensa.
- Valoracin que hace la persona de la recompensa.
La conducta del empleado depende de que crea que es o no posible para
l conseguir el resultado en las circunstancias que rodean su actividad y que
considere que la recompensa que obtendr merece el esfuerzo que ha de
realizar.
d) Los anlisis del Liderazgo, entendiendo que lderes son aquellas personas que son capaces de influir en otras, de conseguir que hagan aquello que
ellas desean.
Investigaciones bsicas son las realizadas por las Universidades de Ohio21
y de Michigan22, que conducen a distinguir entre dos tipos de lderes, los orientados hacia los empleados, que hacen nfasis en las relaciones interpersonales,
y los orientados hacia la tarea, que se preocupan bsicamente de la realizacin
de las tareas por parte del grupo y consideran a los miembros de ste como
medios para conseguirlo.
El liderazgo va entendindose como una situacin circunstancial. Quien es
lder hoy puede no serlo maana. A la vez, el liderazgo no parece derivar de
cualidades innatas, personales e intransferibles, sino que, por el contrario, tiene
carcter conductual y puede ensearse. Contribuciones de enorme inters son
las de F. Fiedler23, P. Hersey y K. Blanchard24, R. House25, V. Vroom y Ph.
W.Yetton26.
La teora de la Ruta-Meta, una de las ms aceptadas, se ilustra en la
Figura 2.6.
e) La importancia de la cultura de la organizacin para la consecucin de
los objetivos. La cultura puede identificarse con la personalidad de la organizacin. Es consecuencia de unos valores que sus miembros comparten. Una
cultura puede definirse por sus dimensiones o sus caractersticas. El nmero de
las mismas que han de considerarse es objeto de investigacin.
Entre las propuestas ms aceptadas est la efectuada por G. Hofstede,
B. Neuijen, D. D. Ohayv y G. Sanders27. Se compone de las siguientes dimensiones:
21
Leader Behavior: Its descriptions and measurements. Research Monograph, n. 88. Ohio: State
University, 1951. RM Stogdill, AE Coons.
22
Kahn R, Katz D. Leadership practices in relation to productivity and moral. En: Cartwright D
y Zander A. (eds.). Group dynamics: Research and theory. New York: Edit. Row & Peterson, 1960.
23
Fiedler FE. A Theory of leadership effectiveness. New York: Edit. McGraw-Hill, 1967.
24
Hersey P, Blanchard KH. Management of organizational behavior: Utilizing human resources.
Englewood Cliffs NJ. Edit. Prentice Hall, 1988.
25
House RJ. A Path Goal Theory of leader effectiveness. Rev. Administrative Science Quarterly.
Septiembre 1971.
26
Vroom VH, Yetton PhW. Leadership and decisition making. Edit. University of Pittsburg
Press, 1973.
27
Hofstede G, Neuijen B, Ohayv DD, Sanders G. Measuring organizational culture: A qualitative and quantitative study across twenty cases. Rev. Administrative Science Quarterly, junio 1990.
36
- Identidad de los miembros. Grado en el que los empleados se identifican

con la organizacin como un todo.
- nfasis de grupo. Grado en el que las actividades laborales se organizan
predominantemente alrededor de los grupos en lugar de alrededor de los
individuos.
- Enfoque en las personas. Grado en el que las decisiones de los directivos
se toman teniendo en cuenta los efectos sobre las personas.
- Integracin de unidades. Grado en el que se fomenta un comportamiento de colaboracin e interdependencia entre las distintas secciones, departamentos o cualesquiera otras divisiones de la organizacin.
37
- Control. Grado en el que los reglamentos, otras reglas escritas y la supervisin directa se emplea para vigilar y controlar el cumplimiento de los
empleados.
- Tolerancia a riesgos. Grado en el que se tolera la asuncin de riesgos en
la organizacin por parte de los empleados. Intensidad con la que se
anima a los empleados a ser innovadores y emprendedores.
- Criterios de recompensa. Relacin que existe entre el salario, ascensos y
cualquier otro tipo de retribuciones y los mritos del trabajador.
- Tolerancia a conflictos. Grado en el que se permite a los empleados manifestar sus opiniones y enfrentar abiertamente sus diferencias sin temor.
- Enfoque medios-fines. Grado en el que la direccin se basa en la gestin
de los procesos o en la consecucin de los objetivos.
- Enfoque de sistemas abiertos. Grado en el que las decisiones a todos los
niveles se toman teniendo en cuenta la situacin del entorno externo.
La cultura de una organizacin es, al igual que el carcter de una persona,
absolutamente bsica para entender las acciones de la misma. Un buen observador puede notar la diferencia de culturas entre dos organizaciones fijndose
en el trato de los empleados, en la decoracin, en la armona de las relaciones.
La cultura organizativa es una variable esencial en todos aquellos procedimientos de gestin que hacen de la persona su variable fundamental.
La cultura organizativa suele ser consecuencia de cmo entendieron las
relaciones sociales los creadores de la organizacin y cmo interpretaron sus
deseos aquellos que trabajaron con ellos.
Cambiar la cultura organizativa de una empresa suele llevar un periodo
dilatado de tiempo. Este punto es de enorme importancia para aquellas organizaciones que aspiran a alcanzar la excelencia mediante la gestin de calidad
total.
Un anlisis de la cultura empresarial espaola puede verse en la obra de
Santiago Garca Echevarra y Cuno Pmpin28 y en la de J. M. Viedma29.
Una comparacin, quizs un poco anticuada, entre las culturas ms frecuente en Estados Unidos y en Japn, es la que recoge la obra de W. Oucchi30.
La cultura organizativa puede ser notablemente distinta dentro de un
mismo pas. La existencia de muchas multinacionales en Espaa es buena
prueba de la posibilidad de una amplia diversidad de culturas, aunque stas
siempre queden influidas por alguna clase de elementos autctonos31.
f) La definicin de las culturas nacionales con el fin de analizar mejor
aquellas situaciones en las que una organizacin trata de expansionarse en un
28
Garca Echevarra S, Pmpin C. Cultura empresarial. Madrid: Edit. Daz de Santos, 1988.
Viedma JM. La excelencia empresarial. Madrid: Edit. McGraw-Hill, 1992.
30
Ouchi W. Teora Z. Cmo pueden las empresas hacer frente al desafo japons. Barcelona:
Ediciones Orbis, 1984.
31
Bonache Prez J, Calvio Fernndez J. La adaptacin cultural en la empresa multinacional: El
conflicto entre la teora y la prctica. Rev. Informacin Comercial Espaola, Marzo-Abril 1997.
29
38
pas distinto del que la vio nacer. En este sentido, la cultura nacional se entiende como las actividades y expectativas compartidas por individuos de un determinado pas que permiten explicar su comportamiento y el modo en el que
entienden el mundo que les rodea.
La cultura nacional puede acabar prevaleciendo o no sobre la cultura de la
propia organizacin. El acadmico holands Geert Hofstede32, ya citado, llev a
cabo una encuesta a escala mundial, entre los empleados de IBM, relacionando sus respuestas con los puestos de trabajo que ocupaban. Los resultados
le permitieron identificar cinco dimensiones culturales nacionales en los valores relacionados con el trabajo, mediante las que poda explicarse la mayor
parte de las diferencias halladas entre los pases considerados. Tabla 2.2 y
Fig. 2.7; 2.8 y 2.9
Estas dimensiones son:
- Dispersin del poder. Medida en la que se acepta una distribucin desigual
del poder en la sociedad. Un rgimen poltico autoritario posee una
32
Hofstede G. Culture 's consequences: international differences in work-related vales. Beverly
Hills, CA: Edit. Sage Publications, 1980.
39
40
41
gran dispersin del poder, en el sentido de que los jefes acaparan mucho
ms poder que los subordinados.
-Aversin a la incertidumbre. Hay sociedades que acostumbran a sus
miembros a vivir en el riesgo, considerndolo como algo comnmente
compartido. Por el contrario, en otras, las personas se sienten amenazadas por la ambigedad, por la indefinicin de lo que les rodea. En este
caso existe menos tolerancia a las ideas o actitudes que se escapan de lo
comn. Se crea un fuerte deseo de estructurar y controlar el futuro.
- Individualismo/colectivismo. En el primero, las personas cuidan, principalmente, de sus intereses y de los de sus allegados. En el segundo, esperan que
los dems los cuiden y protejan cuando estn en dificultades. Las sociedades
ms colectivistas se caracterizan por la existencia de fuertes lazos sociales
que ofrecen un apoyo y una proteccin incondicional a lo largo de su vida.
- Masculinidad/feminidad o cantidad/calidad de vida. La medida en la
que se imponen valores tales como autoafirmacin, ambicin, agresividad (considerados como masculinos), a los de relacin, calidad de vida,
servicio a los dems (considerados como femeninos). Las sociedades
masculinas tienen claramente diferenciados los papeles del hombre y de
la mujer, ocurriendo lo contrario en las sociedades femeninas.
- Orientacin a largo plazo. Se refiere a aquellas sociedades especialmente inclinadas al ahorro personal, la perseverancia, la adaptacin de lo
moderno al contexto de sus tradiciones. Parecen caractersticas particulares de las culturas asiticas.
Estas dimensiones de las culturas nacionales pueden ser de gran inters a la
hora de hermanar organismos pblicos espaoles con otros extranjeros.
El problema de las culturas ha llegado a ser tan importante que algunas
empresas norteamericanas han llegado a nombrar vicepresidentes para la
diversidad33.
Se ha venido desarrollando una conciencia de que al estar relacionada la
Ciencia de la Administracin con la conducta humana sus proposiciones slo
pueden considerarse aceptablemente vlidas y seguras en aquellos pases que
las han formulado, como consecuencia de lo que ha venido ocurriendo en sus
organizaciones, plantendose la duda de su valor universal. Hay autores34 que
distinguen entre saber migratorio y saber insertado, estimando que el primero puede pasar de unos pases a otros, mientras que el segundo es de difcil
transmisin, pudiendo requerir mucho tiempo su adopcin en otros lugares.
Michael Richardson35 ha puesto de manifiesto el papel de la tica Confuciana
en el desarrollo de las organizaciones japonesas y en las de todo el Este de Asia.
33
Goffee R. Diversidad cultural. London Business School. Peridico Expansin.

Badaracco JL Jr. Alianzas estratgicas. El caso de General Motor e IBM. Madrid: Edit.
McGraw-Hill, 1992.
35
Richardson M. East Asia spurns West's Cultural Model. En: International Herald Tribune 13
julio 1992.
34
42
La cultura, como se ver en captulos posteriores, tiene un papel de

extraordinaria importancia en la Gestin de Calidad Total.
Cuanto va dicho muestra las precauciones que siempre han de tomarse
cuando se intente adoptar un nuevo sistema de gestin, sea por traslado de lo
que se hace en un pas a otro, sea para modificar el sistema de gestin que ya
existe en la organizacin.
LA CULTURA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

Las caractersticas que se citan a continuacin definen la cultura ms habitual en las burocracias pblicas:
-
Fidelidad a la ley y al reglamento y a su interpretacin.

Falta de autonoma en las decisiones.
Intento de hacer acordes los sucesos reales con los previstos en la Ley.
Falta de definicin clara de las personas o entidades que se benefician con
sus actos. Esto es, de quines son sus clientes.
- Niveles y amplitud del servicio determinados por la poltica y no por la
amplitud del mercado.
- Problemas de escala y complejidad.
- Trabajo individual.
-Falta de coordinacin, e incluso de comunicacin entre los diferentes
departamentos funcionales.
- Gran diversidad de servicios prestados.
- Derecho Administrativo como marco jurdico.
- Altos cargos consecuencia de las elecciones pblicas.
- Monopolio de hecho de muchos servicios.
- Gestin econmica basada en el presupuesto.
- Adaptacin lenta al cambio.
- Impersonalizaron.
- Dificultad o imposibilidad de mantener en secreto sus actuaciones.
- Intensidad de mano de obra, como consecuencia de la prestacin de servicios y, tambin, de la escasa introduccin de tecnologas modernas
intensivas en capital.
- Mayor enfoque en el proceso que en el resultado, como corresponde a la
obligatoriedad de seguir determinados procedimientos preestablecidos.
- Multitud de influencias exteriores. Influencias diversas en la toma de decisiones. Las decisiones se basan, a veces, en intereses polticos de partido.
-Perspectiva temporal a corto plazo. Suele coincidir con el periodo de
vigencia del presupuesto: un ao.
- Empleo de por vida o por etapas de sta, que pueden llegar a ser muy
largas.
43
-Medida de los resultados muy imprecisa. No se encuentran o no se

emplean patrones de medida o unidades. Se relaciona ms a las actividades con necesidades sociales que con la eficiencia en el uso de los recursos. Objetivos, con frecuencia, imprecisos.
- Gestin de personal muy reglada.
- Bsqueda de la equidad en lugar de la eficiencia.
- Importante control de sus actividades por la prensa y los medios de comunicacin.
- Formalismo, fragmentacin de competencias.
- No existe posibilidad de situaciones de quiebra.
- Carcter universal de su estructura organizativa, teniendo escasamente en
cuenta el tipo de actividad.
Las anteriores caractersticas no siempre alcanzan el mismo grado de intensidad. Existe, por el contrario, una notable diversidad de comportamientos en
las burocracias pblicas de un mismo pas, de una misma regin, pudiendo
considerarse como importante la influencia de aquellos que las dirigen. A este
hecho, fcilmente constatable, ha de sumarse la tendencia actual a inducir cambios culturales. Estos cambios, de los que se trata ms ampliamente en la Parte
Segunda, se centran en la consideracin del ciudadano como un cliente, que
participa en el quehacer de la Administracin Pblica, y en la insistencia en la
adhesin del funcionario a los ms altos ideales de honestidad, veracidad, entereza y entrega al servicio36. Se llega as a hablar de Administracin Pblica
relacional.
LAS PECULIARIDADES DE LO PBLICO.

LA TEORA DE LA ELECCIN PBLICA
La mejora en la calidad de los sevicios y la mejora en la eficiencia de la
Administracin Pblica es una preocupacin generalizada.
Podra decirse que hay dos tipos de posiciones acerca del posible camino a
seguir. La de los que, aun considerando que es posible la mejora y la adopcin
de nuevos modelos, piensa que la Administracin Pblica presenta peculiaridades que han de tenerse muy en cuenta a la hora de intentar modificarla, que
dicha adopcin no puede hacerse sin tomar las debidas precauciones. La otra,
la de los que no ven diferencias esenciales entre la Administracin Pblica y la
36
Cdigo tico y gua de aplicacin. American Society for Public Administration. Resolucin 27
marzo 1985.
- Nuevo Estatuto Espaol de la Funcin Pblica. Madrid, Ministerio de Administraciones Pblicas.
- Real Decreto 208/1996, sobre Informacin Administrativa y Atencin al Ciudadano. Ministerio
de Administraciones Pblicas.
44
propia de los negocios de propiedad privada o que poseyeran marcos jurdicos

distintos del Derecho Administrativo. Entre stos estaba Fayol y, ms recientemente, A. C. Rosander37, quien dice: se afirma que debido a su afn de
obtener beneficios, los empleados de las industrias privadas pueden siempre
desempear una funcin mejor que los del Gobierno ...; esta idea ignora los
fracasos en los negocios, las quiebras....
Una opinin que participa de las dos anteriores y que muestra una visin
muy perspicaz, es la que expresan S. Alecien y D. Foucher cuando afirman la
oposicin no es entre management privado y management pblico sino entre
management de una parte y lgica jurdica de otra38.
El profesor Leone39 de la Harvard Kennedy School, seala con acierto: Se
han escrito numerosos libros sobre los procesos polticos y de reglamentacin.
El tema sigue fascinando a los estudiosos del management, la poltica, la economa y la psicologa. Este hecho es muy importante, reflejando toda la complejidad y el misterio que rodea a las Instituciones Pblicas. Sus procesos no se
entienden fcilmente y una caracterizacin simplista puede conducir a error.
Puede considerarse como escasamente fundada la opinin de aquellos que
consideran que una Administracin Pblica puede funcionar sin adaptaciones
como una empresa con finalidades de lucro.
Seala el profesor Leone que un directivo pblico y un directivo privado se
distinguen, cuando menos, en lo siguiente:
a) El privado busca el inters de la empresa; el pblico, el inters general.
b) Los gestores de la Administracin encuentran difcil llegar a conocer
qu es lo ptimo.
c) Los gestores pblicos se preocupan ms de seguir el procedimiento que
lo que puede resultar del mismo.
d) Es ingenuo creer que las decisiones de un gerente pblico no estn
influidas por la poltica. Toda accin tiene implicaciones polticas.
La Teora de la eleccin pblica 40 ilustra o abunda en algunos de los conceptos anteriores. Esta teora mantiene que los polticos, en sus decisiones,
tratan de maximizar el nmero de votos que los ciudadanos les otorguen en
las prximas elecciones. Un aumento del gasto pblico, por ejemplo, aviva la
Economa, y de ello puede esperarse un crecimiento en el nmero de sufragios.
La Teora de la eleccin pblica trata de conocer cmo toman sus decisiones los polticos. La eleccin pblica es el proceso por el que se transforman
las experiencias individuales en decisiones colectivas.
37
Rosander AC. La bsqueda de la calidad en los servicios. Madrid: Edit. Daz de Santos, 1992.
Alecien S, Foucher D. Guide du management dans le service public. Pars: Edit Les Editions
d'Organisation, 1994.
39
Leone RA. Who pays? Winners, losers and government regulations. Nueva York: Harvard
Kennedy School. Edit. Basic Books Publishers.
40
Bucchanan JM, Tullock G. El clculo del consenso. Fundamentos lgicos de una democracia
constitucional. Madrid: Edit. Espasa Calpe, 1980.
38
45
De lo anterior puede derivarse, fcilmente, que la aplicacin de los conocimientos de la Ciencia de Administrar a la Administracin Pblica requiere
tener en cuenta sus peculiaridades. Es una ms de las muchas formas organizativas existentes que, como tal, pueden perfeccionarse, pero ello slo puede
hacerse teniendo muy en cuenta aquello que le es especfico.
3
La estructura de las organizaciones
EL CONCEPTO DE ORGANIZACIN
La reflexin sobre la Administracin eficiente, que se ha venido desarrollando en el Captulo 2, permite llegar a un concepto de Organizacin, de
estructura organizativa, que tiene en cuenta:
-
El carcter central del capital humano.

La relacin entre las personas y los elementos materiales.
El trabajo en grupos.
La influencia del entorno.
La contingencia.
El trmino estructura se refiere tanto a las distintas partes que componen un

todo como a las relaciones entre ellas. La estructura de un ordenador electrnico
est compuesta tanto por el conjunto de unidades fsicas que lo componen como
por los modos en que se relacionan. El conocimiento del esqueleto de cualquier
vertebrado supone el conocimiento de los huesos y el de las articulaciones.
La estructura de una organizacin es el conjunto de sus elementos y de las
relaciones entre ellos.
Los tratadistas de la Ciencia de la Administracin han venido preocupndose de conocer cules son las estructuras ms convenientes o cules estructuras vienen a establecerse de un modo que podra considerarse como natural.
Se han preguntado, tambin, qu significado puede tener un organigrama en
una organizacin moderna y de cmo explicar la aparicin de las denominadas
organizaciones informales, y de cules son las formas que adoptan'.
El anlisis de la estructura organizativa supone tratar de conocer cules son
las unidades bsicas que componen cualquier organizacin y qu relaciones
guardan entre s y con el exterior.
La sntesis de los resultados que se han expuesto conduce a considerar
como unidad bsica de la organizacin eficiente al grupo de trabajadores que
1
La organizacin formal es la que los directivos han decidido tenga una organizacin.
La organizacin informal es la que realmente tiene, por decisin de sus empleados. (Nota del autor.)
47
48
tienen un objetivo comn. Ms precisamente, puede decirse: Una organizacin

est formada por un conjunto de elementos materiales y humanos, que se interrelacionan entre s por la comunicacin o la observacin, que tienen una divisin funcional del trabajo, que persiguen un fin comn y que uno de ellos ejerce el control2.
Imagnese, para ilustrar el concepto, el funcionamiento de un servicio de
informacin (Fig. 3.1). Dispondr de unas bases de datos, de una sala, de unos
Ackoff RL. Towards a system of system concepts. Rev. Management Science, julio 1971.
LA ESTRUCTURA DE LAS ORGANIZACIONES
49
muebles, de unos medios de comunicacin. Habr un conjunto de empleados

cuyo objetivo sea atender al pblico. Estos empleados se relacionarn entre s
repartindose los distintos clientes que soliciten su servicio, se prestarn aquellas informaciones que se pidan entre s, compartirn los mismos medios, cooperarn a que los nuevos contratados conozcan cuanto antes su trabajo, se vigilarn unos a otros y existir un encargado que controlar el funcionamiento
global de la organizacin.
Un ejemplo similar puede ser el de una clase en una Universidad. Los elementos que componen la organizacin son el profesor, los alumnos, las mesas,
las sillas, el proyector, la pizarra. Existe una relacin entre los elementos materiales y humanos.
El profesor emplea la pizarra; los alumnos, los pupitres y sus tiles de
escritura. Existe una relacin entre el profesor y los alumnos y de los alumnos
entre s. El profesor ensea a los alumnos a reflexionar sobre la asignatura, los
alumnos se intercambian apuntes o hacen trabajos conjuntamente. Todos los
elementos del conjunto (profesor, alumnos, elementos materiales) han sido
ordenados a un fin: aprender a reflexionar sobre la materia de la asignatura. El
profesor es el miembro o elemento del conjunto que ejerce el control, comprueba a final del curso si los alumnos tienen un nivel suficiente en la asignatura3.
Una organizacin anloga podra describirse para cada asignatura o departamento de la Universidad, de forma que la organizacin, en su conjunto, podra
representarse por la forma que aparece en la Figura 3.2. Cada organizacin elemental consigue un fin u objetivo, y la organizacin de la Universidad toda consigue un fin mucho ms general, que es consecuencia de los fines de todos de
todas las actividades que la forman. Una organizacin contiene a otra, con una
sucesin similar a la que aparece cuando se van abriendo los componentes de
una mueca rusa4.
Las actividades u organizaciones bsicas pueden agruparse de dos
modos principales:
- En sentido horizontal, en razn de un resultado concreto a obtener. Se
habla entonces de proceso.
- En sentido vertical, en razn de la similitud entre actividades. Se habla
entonces de relaciones jerrquicas.
Beer S. The heart of enterprise. New York: Edit. John Wiley & Sons Ltd., 1979.
Beer S. Brain ofthefirm. New York: Edit. John Wiley & Sons Ltd., 1979
4
Abell DE. Defining the Business. The starting point of strategic planning. London: Edit.
Prentice Hall, 1980.
Nota del autor: Estas organizaciones elementales pueden identificarse con las denominadas unidades estratgicas de negocio, propuestas por DE Abell, siempre y cuando sea posible definir:
- Un cliente objetivo para sus actividades.
- Una necesidad a satisfacer.
- Una tecnologa de produccin.
50
La gestin de calidad total se apoya, predominantemente, en los procesos.

Las organizaciones bsicas o actividades tienen mayor tendencia a permanecer que los objetivos finales. En una Escuela de Ingenieros las titulaciones
podrn ser de Ingeniero Estructurista, Aeronutico, Siderrgico, pero siempre
habr unas actividades o componentes bsicos de los estudios tales como
mecnica, electricidad o termodinmica, que permanecern ms tiempo que la
propia titulacin (Fig. 3.3).
Muchas grandes reorganizaciones en la Administracin Pblica slo consisten en agrupar las actividades de un modo nuevo o a las rdenes de un director nuevo, pero no modifican las actividades, slo reorientan el conjunto hacia
un objetivo distinto.
Se consigue as que la organizacin global est compuesta por un conjunto
de organizaciones elementales que se caracterizan por:
51
Tener un fin u objetivo.

Estar compuestas por elementos materiales y humanos.
Tener un elemento de control.
Mantener relaciones de los elementos entre s y con las dems organizaciones. Estas relaciones se caracterizan porque cada organizacin
solicita a las dems lo que necesita y les da lo que le piden, de modo que
se crea un conjunto de transacciones interno que da lugar a lo que se
denomina el mercado interno. En la Universidad, que nos ha servido de
ejemplo, los profesores de los primeros cursos forman a los alumnos para
52
las asignaturas de los cursos ms avanzados. A su vez, se ponen de acuerdo entre s sobre los contenidos de las asignaturas.
- Mantener relaciones con el entorno exterior de la organizacin.
Siguiendo con el ejemplo de la Universidad, cada profesor incorpora a su
asignatura todos aquellos nuevos conocimientos que van saliendo. La
Universidad crea nuevas titulaciones segn las necesidades de la sociedad en la que vive. Los alumnos pueden, en ocasiones, elegir la
Universidad que ms le convenga.
EL DISEO Y LOS TIPOS DE ESTRUCTURAS

ORGANIZATIVAS
El diseo de una estructura organizativa se hace siguiendo los pasos descritos en la Figura 3.4.
Las tareas son los trabajos a realizar para conseguir los objetivos. Los grupos
o actividades son reuniones de tareas que equivalen a las organizaciones ms
elementales de las que se ha venido hablando. Disear la estructura de una orga-
53
nizacin supone relacionar estas distintas actividades u organizaciones elementales. El modo ms adecuado de establecer estas relaciones se deriva de los
conceptos de complejidad, formalizacin, centralizacin y tramo administrativo,
que se exponen en lo que sigue.
La complejidad5 hace referencia a la lejana entre los objetivos de los grupos y al modo en que se alcanzan estos en el seno de una organizacin. Es ms
sencillo que las distintas unidades de Atencin Primaria de un sistema de salud
se entiendan entre s, que se entiendan con la asesora jurdica del servicio
regional de salud. Es ms fcil que en una Universidad los Ingenieros
Mecnicos y Elctricos se entiendan, que conseguir un entendimiento adecuado
entre ingenieros y autoridades presupuestarias. Esta complejidad o diversidad
en la organizacin es la que hace que en muchas aparezca la figura del coordinador6, que facilita la relacin entre grupos de actividades muy distantes.
La formalizacin hace referencia a la existencia o no de normas o reglamentos que hayan de seguirse obligatoriamente en el momento de actuar. Una
organizacin muy formalizada uniformiza los modos de relacin entre todos sus
miembros, sus departamentos, sus grupos. En una poco formalizada sus componentes tienen mayor libertad a la hora de comunicarse y de actuar. En el
Ejrcito, tradicionalmente, un soldado slo puede hablar con su capitn a travs
de todos los mandos intermedios entre los dos, que pueden ser muchos. En
muchas organizaciones modernas, un empleado puede tratar con otro de cualquier departamento sin que medie relacin previa entre los jefes. Una organizacin poco formalizada ser, por lo general, muy flexible. Una muy formalizada
ser muy rgida. ste suele ser el caso de las organizaciones burocrticas.
La centralizacin hace referencia a los lugares de la organizacin donde se
toman las decisiones y al nmero de personas o cargos que pueden tomarlas.
Cuando el nmero de personas o puntos de la organizacin donde se toman
decisiones es pequeo se habla de centralizacin. Cuando son muchos se habla
de descentralizacin. La centralizacin y la descentralizacin hacen referencia
a situaciones permanentes, que se mantienen durante mucho tiempo.
El tramo administrativo o tramo de control se define como el nmero de
personas que pueden depender de otra sin crearle un trabajo excesivo. Ha sido
objeto de multitud de estudios y cuantificaciones, algunos de ellos con un
resultado curioso, como los que parecen asignar algn carcter mgico al
nmero siete. Se han sealado muchos factores de los cuales depende. Para lo
que aqu interesa se estima que pueden citarse los siguientes:
5
Formacin de los empleados.

Grado de inestabilidad del entorno interno y externo.
Nmero de problemas nuevos a los que da lugar la organizacin.
Eficiencia de las comunicaciones en la organizacin.
Robbins S, Coulter M. Administracin. Mxico: Edit. Prentice Hall, 1996.

Hill Ch W, Jones GR. Administracin estratgica. Un enfoque integrado. Sta. F de Bogot
(Colombia): Edit. McGraw-Hill Interamericana, 1996.
6
54
Los estereotipos de estructuras organizativas son los que aparecen en las

Figuras 3.5, 3.6, 3.7, 3.8, 3.9 y 3.10, y que se denominan:
1. Estructura simple. Un jefe dirige un conjunto de personas que hacen
actividades de todo tipo ( Fig 3.5).
2. Estructura funcional. Las organizaciones se agrupan de acuerdo con

unas funciones predominantes. Es la estructura ms frecuente en la
Administracin Pblica (Fig 3.6).
3. Estructura divisional. La agrupacin se hace en razn de un producto

o servicio y, a cada una de ellas, se le asigna una estructura funcional
(Fig 3.7).
55
4. Estructura de conglomerado. Las agrupaciones se hacen en organizaciones jurdicamente independientes, de las cuales una controla a todas
las dems (Fig 3.8).
5. Estructura matricial. Las organizaciones elementales se agrupan en
dos dimensiones: una, vertical o permanente, de carcter funcional; otra,
de carcter horizontal y de acuerdo con el proceso a seguir para alcanzar determinados objetivos. Los empleados de la organizacin tienen
una dependencia mltiple. De un lado, dependen de su jefe funcional, y
de otro, del jefe de producto (Fig. 3.9).
56
6. Estructura en red u organizacin virtual. Una organizacin recompone

o coordina a otras para conseguir un fin determinado. Esta recomposicin se hace en razn de un proceso y tiene carcter temporal, de ah su
denominacin de virtual. Es una estructura cada vez ms frecuente, ya
que permite la realizacin del trabajo a distancia, mediante el empleo de
las denominadas infocomunicaciones (Fig 3.10).
57
LA ESTRUCTURA ORGANIZATIVA Y LA CONTINGENCIA

Se han hecho muchos e importantes estudios acerca de la relacin entre la
estructura organizativa ms conveniente y las caractersticas del entorno interno y externo de la organizacin, de su inestabilidad, de la del tipo de actividad
que desarrolla. El principio de contingencia, que se enunci al tratar de la obra
de H. Fayol, ha encontrado, en lo referente a las estructuras organizativas, una
de sus mejores demostraciones.
T. Burns y G.M. Stalker han llevado a cabo una clasificacin de las organizaciones en mecnicas y orgnicas (Fig. 3.II)7.
Una organizacin mecnica es aqulla en la que:
-
Las relaciones jerrquicas son rgidas.

Las tareas son fijas.
La formalizacin es alta.
La comunicacin sigue canales muy formalizados.
La centralizacin es elevada.
Una organizacin orgnica es aquella en la que:

-
La flexibilidad en las relaciones y la colaboracin son elevadas.

Las tareas son adaptables.
La formalizacin es baja.
La comunicacin puede llegar a ser muy informal.
La toma de decisiones es descentralizada.
Burns T, Stalker GM. The Management of innovation. London: Tavistock, 1961.
58
La estructura organizativa siempre debe estar en disposicin de adaptarse al

cambio. Un primer trabajo de enorme inters sobre la relacin entre estrategia y
estructura, sobre la adaptacin al entorno, fue el llevado a cabo por Alfred
Chandler 8 . Posteriormente, merecen especial atencin los trabajos de
J. Woodward9 en los que relaciona la tecnologa utilizada por la organizacin con
su estructura, llegando a la conclusin de la existencia de una importante relacin
entre una y otra. As, las organizaciones con produccin unitaria, como puede ser
una sastrera o una organizacin de fabricacin bajo pedido, tenan una estructura
orgnica. Las organizaciones de produccin en grandes series, como pueden ser los
automviles o los frigorficos, tenan una estructura mecnica. Las organizaciones de produccin bajo proceso, como puede ser una refinera de petrleos o
una fbrica de productos qumicos, les conviene una estructura orgnica.
Una investigacin, posiblemente de mucho mayor inters cuando se trata
de analizar la estructura de un conjunto de actividades tan diverso como la que
llevan en nuestros das los gobiernos, es la publicada por Charles Perrow10
(Fig. 3.13). La estructura ms adecuada depende, segn este autor, de dos
variables:
8
Chandler AD Jr. Strategy and structure. Chapters in the history of the industrial enterprise.
Cambridge, MA: Edit. MIT Press, 1962.
9
Woodwad S. Industrial organization: Theory and practice. London: Edit. Oxford Univesity
Press, 1965.
10
Perrow Ch. Organizational analysis: A sociological perspective. Belmont, CA: Wadworth, 1970.
59
- La variabilidad de la tarea o nmero de problemas nuevos que los empleados encuentran al llevar a cabo la misma.
- La dificultad que presenta el anlisis del problema, esto es, la mayor o
menor facilidad para encontrar mtodos o informacin para resolverlo.
Charles Perow construy la matriz de la Figura 3.13. Segn el valor de cada
una de las variables anteriores, las organizaciones presentarn predominantemente
estructuras mecnicas u orgnicas. Cuando la variabilidad y la dificultad de
anlisis son bajos, la organizacin tender a ser mecnica. Cuando la variabilidad
y la dificultad de anlisis sean altos, la organizacin tender a ser orgnica.
Un caso de produccin rutinaria puede ser la realizacin de pruebas en un
laboratorio pblico.
Un caso de ingeniera puede ser la construccin de una carretera. Pueden
aparecer muchas alternativas y problemas pero, por lo general, los mtodos para
resolverlos son conocidos, aunque su empleo necesite de un largo aprendizaje.
Un caso de profesionales puede ser el de los departamentos jurdicos de las
administraciones pblicas, o el de la abogaca del Estado o el de los gabinetes
de Derecho Laboral.
Un caso de no rutinarias es el de aquellas en las que las excepciones a lo
planeado son muy frecuentes y las dificultades para encontrar la solucin tambin. Un buen ejemplo pueden ser los hospitales.
Las investigaciones de Ch. Perrow parecen demostrar que cuando se trata de
utilizar de modo eficiente los recursos y de realizar un grupo de actividades tan
diversas como las que desarrolla cualquier Estado contemporneo, no parece ade-
60
cuado elegir una forma organizativa nica, sino que sta depender del entorno
interno y externo y de la propia actividad. En resumen, cuando lo que se busca es
la eficiencia, el empleo de una organizacin de corte burocrtico, funcional,
puede estar justificado para aquellas actividades que tradicionalmente han venido siendo desempeadas por el Estado, de carcter repetitivo las ms de las veces;
pinsese en la inspeccin o en el cobro de impuestos, pero no para muchas otras
cuyas caractersticas aconsejan una organizacin notablemente ms orgnica.
La Administracin Pblica emplea organizaciones burocrticas, que vienen a seguir en su diseo los catorce puntos de H. Fayol. Este tipo de organizacin slo parece aplicable a aquellas organizaciones de actividad rutinaria.
Su extensin a otras actividades del Estado slo puede justificarse bien por
razones de ndole histrico -cuando el Estado emprenda una nueva actividad
le aplicaba su propia forma organizativa- o por razones de dominacin, como
puede ser el control del gasto.
Puede llegarse a la misma conclusin de Ch. Perrow tratando de contestar a
la pregunta de cul es la estructura organizativa que hace mnimos los costes de
transaccin, cuya formulacin primera puede encontrarse en las tesis de
R. Coase11. Este autor formula la hiptesis de que el nacimiento de las organizaciones se debe a que el conjunto de transacciones que han de realizarse en los mismos para obtener un producto es menor, cuesta menos, que los que habran de realizarse en un mercado en el que la organizacin no existiera. Las organizaciones
existen para facilitar, para hacer menos costoso, el trabajo de la mano oculta.
De aqu puede derivarse, fcilmente que la estructura organizativa que haga mnimos estos costes de transaccin depender del bien o servicio que se desee obtener y que, por tanto, segn sea ste, la estructura ser distinta. As, no podrn tener
la misma estructura la Fbrica de Moneda y Timbre y un Hospital.
Por ello, se estima plenamente coincidente con la tesis de Ch. Perrow las
afirmaciones de los economistas que recomiendan elegir aquella estructura
que d lugar a unos mnimos costes de transaccin.
Las anteriores consideraciones permiten tambin concluir que el paso a manos
privadas de ciertas actividades estatales no tiene por qu provocar un cambio de la
estructura organizativa, ya que si stas tenan, por ejemplo, carcter monoplico
no existe ninguna razn para pensar que el monopolista va a buscar la eficiencia
en el uso de los recursos con mucho ms inters que lo haca el Estado. Es ms,
podra ocurrir que slo se pasase de un tipo de dominacin a otro. Esta importante
cuestin no parece suficientemente debatida cuando se trata en nuestros das de la
reforma de las Administraciones Pblicas o de la desregularizacin.
Las Administraciones Pblicas de todos los pases son una forma organizativa que ha aparecido a lo largo de la historia, consecuencia de sus diversas
circunstancias, y cuyo anlisis puede hoy llevarse a cabo desde la perspectiva
de los conocimientos del arte de administrar.
11
Coase RH. The nature of the frm. Econmica, 1937.

- La Empresa, el Mercado y la Ley. Madrid: Alianza Editorial, 1994.
II
LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL.
UN MODELO DE GESTIN
VENIDO DE ORIENTE?
INTRODUCCIN
El siglo XX ha dado a la Historia suficientes hechos como para que los estudiosos puedan escribir miles de libros. En sus das, se revis el modelo newtoniano del Universo, con asombrosas explicaciones nuevas del funcionamiento del
mundo fsico, nacieron los cuantas y el relativismo general. Ocurrieron las guerras
ms intensas y sanguinarias que la Humanidad haya sufrido jams y, en su segunda mitad, vio a los pueblos que haban soportado tales atrocidades preocuparse por
la creacin de una nueva situacin internacional que impidiera la repeticin de
tales hechos. Bloques econmicos como la Unin Europea han tenido como razn
principal de origen el asegurar la paz entre los pueblos que la componen.
Entre los hechos de este periodo que se refieren a Oriente parece que deben
recordarse dos. Uno, la declaracin del emperador Hiro-Hito, del Japn, en la
que negaba el carcter divino que desde tiempo inmemorial le haban otorgado
sus subditos. Los japoneses pudieron or por primera vez la voz de su dios
viviente. El otro, la imagen de unos militares occidentales que, en mangas de
camisa, sobre la cubierta del acorazado Missouri, reciban a los dignatarios
japoneses que, encabezados por el ministro de Asuntos Exteriores, Mamoru
Shigemutsu, y el jefe de las Fuerzas Armadas, general Yoshigiro Umezo, venan
a firmar la rendicin sin condiciones de su pas. Las autoridades occidentales no
permitieron al general japons subir con su sable al acorazado1. Un pueblo que
se haba credo especialmente elegido por la divinidad sufra la mayor o una de
las mayores humillaciones de su historia.
La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) provoc el crecimiento de determinadas producciones industriales. Las empresas se vieron necesitadas de contratar personal no especializado y de formarlo rpidamente para que fuera capaz
de desempear determinados oficios. Slo en Estados Unidos, se organizaron,
durante 1942, cursos suficientes como para dar formacin en estadstica aplicada a unas 31.000 personas. Entre los profesores de estos cursos se encontraban W. A. Shewhart y W. E. Deming. En 1946, como una consecuencia de estos
seminarios y por iniciativa de algunos de sus asistentes, se cre la Sociedad
Norteamericana de Control de Calidad2.
1
Toms de Salas J (ed.). Crnica del Siglo XX. Madrid: Plaza & Janes, 1986.
Bendell T, Boulter L, Kelly J. Ventajas competitivas a travs del Benchmarking. Barcelona: Edit.
Folio, 1994.
2
63
64
La Unin de Cientficos e Ingenieros Japoneses (JUSE) se fund en 1946,

para ayudar a la reconstruccin del Japn. W. E. Deming comenz sus relaciones con ella en los primeros aos cincuenta. Sus visitas al Japn parece que fueron simultneas a las de los representantes de la Bell Telephone, que tenan
como fin instruir a los tcnicos japoneses en el empleo de procedimientos
estadsticos para controlar y mejorar la calidad en el sector de
Telecomunicaciones de su pas.
Los empresarios occidentales parecan mirar la calidad de un modo distinto
al de los orientales. En Occidente, la escasez de los aos de la posguerra haca
que todo se vendiese a buen precio, sin importar demasiado su calidad. En
Oriente la situacin se vea de otro modo. Al decir de Kaoru Ishikawa3:
En la gestin, Japn tambin haba quedado atrs, utilizando el
llamado mtodo de Taylor en determinados campos... El control de
calidad dependa totalmente de la inspeccin y no todos los productos
se inspeccionaban lo bastante. En aquellos das, Japn estaba compitiendo todava a base de costes y precios, pero no a base de calidad.
Era, literalmente, la era de los productos "baratos y malos".
La aventura de la puesta en marcha de la denominada gestin de calidad
total en Japn, en los aos de la posguerra, est relacionada con los ya citados
W. A. Shewhart, W. E. Deming y Kaoru Ishikawa y, adems, con J. Juran, A.
Feigenbaum, Genichi Taguchi y Shigeo Shingo.
Los japoneses conocan la Norma Britnica 6.000 y las normas norteamericanas de guerra Z-I. Las Z. 1.1-Z.3 incluan la gua para el control de calidad
(LA. 1/1941), el mtodo grfico de control para analizar datos (Zl.2/1941) y el
mtodo grfico de control para controlar la calidad durante la produccin
(Z 1.3/1942), de la Asociacin Americana de Normalizacin.
W. E. Deming recibi, en 1960, la Segunda Orden del Sagrado Tesoro,
mxima condecoracin japonesa a un extranjero. La misma condecoracin le
sera otorgada a J. Juran en 1980. La JUSE cre, en 1951, el Premio Deming a
la Calidad.
Un anciano de ochenta aos fue, en 1980, la figura central de un programa de
la Compaa de Radiodifusin y Televisin Norteamericana NBC, de ttulo Si
Japn puede, por qu nosotros no? 4. Se trataba de W. E. Deming, que explic
a sus oyentes el modo de gestin que haba contribuido a desarrollar en las organizaciones japonesas y que tantas sorpresas haba deparado a sus compatriotas.
A partir de entonces, sus propuestas, que haban empezado a influir en Occidente
a partir de los aos setenta, se difundieron de una forma amplsima y comenzaron a aplicarse en multitud de lugares. Oriente y Occidente, que haban sufrido
los horrores de la guerra, parecan encontrar no pocos puntos comunes as como
un nuevo camino para disfrutar los beneficios de la armona y de la paz.
3
Ishikawa K. Qu es el Contmlde Calidad Total? La modalidad japonesa. Bgota: Edit.

Norma, 1985.
4
Anuario de Calidad. Madrid: Edit. Arthur Andersen/Iberdrola/Ericson, 1995
INTRODUCCIN
65
La situacin de Japn haba cambiado de un modo radical. Como indica

Ph. Kotler5: Y cul era la situacin econmica de los aliados victoriosos 35
aos despus? En trminos del PNB de las naciones altamente desarrolladas,
Francia y Gran Bretaa ocupaban el cuarto y quinto puestos respectivamente.
Combinado su PNB, era inferior al de Japn. La URSS, otro de los aliados vencedores, haba tardado ms de tres decenios en desarrollar su economa, sin
alcanzar siquiera la mitad del PNB per cpita del Japn. Podramos, entonces,
preguntarnos quin gan la guerra. Japn sufri la derrota militar pero, objetivamente, result victorioso en la guerra econmica... Los japoneses aprendieron la leccin dolorosa de que podran ganar ms premios econmicos a travs
de medios puramente econmicos y no militares. Lo nico lamentable es que no
hubieran sabido eso en 1940.
1994.
Koer Ph, Fahey L, Jatusripitak S,. La nueva competencia. Barcelona: Parramn Ediciones S. A.,
4
El concepto de calidad
QU ES LA CALIDAD?
El mundo de la Administracin de Organizaciones es el de una ciencia naciente. No existen trminos generalmente aceptados1, a los que todos los autores otorguen el mismo significado. Ni siquiera muchos conceptos son definidos por todos
del mismo modo. La calidad no poda ser en esto una excepcin. En su acepcin ms
vulgar, decir que un objeto o servicio es de calidad equivale a afirmar que posee unas
cualidades que lo apartan de lo comn, que, de algn modo, lo hacen ms excelente, le dan una cierta distincin o excepcin respecto de lo corriente o cotidiano.
La contestacin a la pregunta Qu es la calidad? puede intentarse desde una
orientacin esencialista. En este caso siempre es posible llegar a juicios como
el que se recoge a continuacin:
-La calidad... ya se sabe lo que es pero en el fondo no sabemos en qu consiste, lo que es una contradiccin. Algunas cosas son mejores que otras, es decir,
son de ms calidad. Pero al tratar de definir lo que es la calidad, aparte de las cosas
que la tienen, todo se esfuma! y no queda nada de que hablar. Pero si no podemos
definir lo que es la calidad, cmo podemos saber lo que es o cmo podemos
siquiera saber que existe? Si nadie sabe lo que es, entonces no existe a efectos prcticos. Pero, en realidad, s que existe a todos los efectos prcticos. En qu otra cosa
se basan las notas escolares? Por qu otro motivo iban las personas a pagar autnticas fortunas por algunas cosas y por qu iban a tirar otras a la basura? Es evidente
que algunas cosas son mejores que otras... pero qu es lo mejor?... De modo
que seguiremos dndole vueltas al tema, dndole vueltas en nuestra mente y sin
encontrar en qu basarnos. Qu demonios es la calidad? Qu es? 2.
1
Koontz H. The management theory jungle. Rev Journal ofthe Academyof Management, diciembre 1961.
2
Persig RM. Zen and the art of motorcycle maintenance, 1974, Vintage, Londres (1974).
Persing seala que la calidad es una caracterstica del pensamiento y una afirmacin que se reconoce
mediante un proceso no mental. Debido a que las definiciones son un producto del pensamiento
rgido, formal, la calidad no puede ser definida.
La calidad, seala Niek Klazinga, comentando a Persig, debe considerarse una nocin muy abstracta, como la "belleza", y todos los intentos de certificarla en trminos objetivos suponen menguar su
significado real.
- Garanta de calidad en los hospitales europeos: presente y futuro. En: Klazinga N. La profesionalidad y el desarrollo de la gestin hospitalaria en un contexto cambiante. Madrid, 1995.
67
68
Intentar contestar a la pregunta cul es la esencia de la calidad? parece

difcil y complicado. Los tratadistas de la calidad han preferido enunciar definiciones instrumentales, que sean tiles para el objetivo que se persigue, en
lugar de definiciones esenciales, mediante las que se pretenda decir lo que es la
calidad. Las definiciones instrumentales sirven para el objetivo de intentar
implantar la calidad, de poder medirla, de poder controlarla, de poder establecer lo que el sujeto reconoce como de calidad y lo que no.
Las siguientes definiciones muestran de un lado la disparidad de opiniones
de los principales autores sobre el significado del trmino y de otro la posibilidad de llegar a un concepto que pueda recoger la opinin ms aceptada o que
pueda ofrecer alguna clase de sntesis. As, la calidad es:
- Cumplir las especificaciones, segn Ph. Crosby.
- Adecuacin para el uso, satisfaciendo las necesidades del cliente, segn
J. Juran.
- Un grado predecible de uniformidad y fiabilidad a bajo coste, adecuado
a las necesidades del mercado, segn W. E. Deming.
- El resultado total de las caractersticas del producto y/o servicio de marketing, ingeniera, fabricacin y mantenimiento a travs de los cuales el
producto o servicio en uso satisfar las esperanzas del cliente, segn A.
V. Feigenbaum.
- El coste que un producto impone a la sociedad desde el momento de su
concepcin, segn Taguchi.
- Conjunto de propiedades y caractersticas de un producto o servicio que
le confieren su aptitud para satisfacer unas necesidades expresadas o
implcitas*, segn la norma ISO.
Estas definiciones recogen el enfoque con el que cada autor contempla el
trmino calidad y el concepto en el que se basa para exponer sus tesis sobre la
consecucin de la misma.
Ph. B. Crosby 4 parece situarse en la posicin del productor de bienes o servicios, que los define mediante un conjunto de caractersticas. El bien o servi3
Norma UNE-EN ISO 8402:1995-Calidad. Vocabulario.

Crosby PhB. La calidad no cuesta (1987); Calidad sin lgrimas (1991); Hablemos de calidad
(1989); La organizacin permanente exitosa (1989). Mxico: Edit McGraw Hill.
Ph B Crosby habla de los cuatro absolutos que se centran en: la definicin de calidad; el sistema
que evita defectos; las normas de ejecucin; y la medicin.
El primer absoluto es que la definicin de calidad es la conformidad con las necesidades. La definicin de Crosby respecto de la conformidad pone nfasis, no obstante, en el punto de vista del cliente.
El segundo absoluto de Crosby dice: El sistema de calidad es prevencin de defectos. Las compaas logran esto mediante el diseo apropiado del producto y del proceso, y por medio de sistemas
de control de ste.
El tercer absoluto es El estndar de desempeo es cero defectos. Las compaas cuyos sistemas
se hallan a la altura de los tiempos estn utilizando el enfoque cero defectos.
El ltimo absoluto dice: La medida de la calidad es el precio de la falta de conformidad. Este precio
influye en el coste de todo lo que no sera necesario hacer si todo se hiciera correctamente desde el principio.
4
EL CONCEPTO DE CALIDAD
69
ci va a ser de calidad o no, va a tener una mayor o menor calidad, segn el

grado en el que cumpla las diferentes caractersticas. La lista que las recoge se
convierte en la relacin de aquello que es necesario para que se le califique
como de calidad.
J. Juran5 resalta que las caractersticas del producto o servicio han de tener
una cualidad comn, la de ser las que el cliente desea. La medida de la calidad
es la necesidad del cliente que, muchas veces, no se conocer con precisin
hasta que no se entregue el producto o se preste el servicio. Es ms, las necesidades del cliente pueden ser cambiantes y, por ende, la calidad, tambin. Definir
la calidad consistir en conocer las expectativas del pblico respecto a las propiedades de un producto o servicio.
La definicin de W. E. Deming6 incluye aspectos de las dos anteriores,
aade importantes matices estadsticos y alude a los costes. La calidad se considera relacionada con el hecho de que los productos o servicios renan las
caractersticas que el pblico desea, que de algn modo el cliente ha expresado.
El producto o servicio ha de producirse o prestarse de modo que las caractersticas que para el mismo resulten tengan una cierta regularidad. La variacin de
estas caractersticas sigue las leyes del azar. El conjunto de caractersticas que
un producto o servicio rene est relacionado con su coste, esto es con el consumo de factores que tienen lugar en su produccin. Dos productos pueden
satisfacer una misma necesidad. Un automvil utilitario y un automvil de lujo
se emplean para moverse de un punto a otro. Ambos tienen calidad, en el sentido de que satisfacen los deseos del cliente. No obstante, el grado de satisfaccin puede que sea en el segundo caso considerablemente mayor que en el primero. El trmino calidad ha de relacionarse con la capacidad adquisitiva del
cliente, o con la parte de su renta que desea emplear en el producto o servicio
de que se trate. Puede haber diferentes grados de satisfaccin o diferentes grados de calidad.
La definicin de G. Taguchi7 parte de la consideracin de que un sujeto estimar que un producto o servicio tiene tanta menos calidad cuantas ms alejadas
estn sus caractersticas de aquello que deseaba. El grado de insatisfaccin que
se produce ser tanto mayor cuanto mayor sea esa diferencia, al igual que ocurrir con el coste que mida dicha insatisfaccin. La calidad del producto ser
tanto mayor cuanto menor sea este coste derivado de la diferencia entre lo deseado y lo entregado o servido. Este coste lo sufre la Sociedad en su conjunto,
influyendo en su bienestar.
La funcin de prdida de calidad de Taguchi, propuesta por este autor a
comienzos de los setenta, permite calcular la incidencia de la falta de calidad de
un producto o servicio mediante la consideracin de dos componentes de coste:
5
Juran J, Gryna FM (eds.). Quality control handbook. New York: McGraw Hill, 1988.
Deming WE. Calidad, productividad y competitividad. La salida de la crisis. Madrid: Daz de
Santos, 1989.
7
Taguchi G, Elsayed EA, Hsiang TC. Quality engineering in production systems. New York:
McGraw Hill, 1989.
6
70
los de la organizacin, como consecuencia de repeticiones, mal uso de mquinas y materiales y otros similares, y los del cliente o usuario, por todos los costes que se derivan de la inadecuacin del bien al fin al que se le destinaba. El
elemento de coste se define como la prdida generada por el producto a la
sociedad desde el momento en que ste se entrega.
La proposicin de G. Taguchi tiene una aplicacin inmediata a muchas situaciones en la Administracin Pblica. Las colas ante una ventanilla causadas, por
ejemplo, por errores en la informacin, tienen dos componentes de coste: uno el
del funcionario que repite y otro el del contribuyente que emplea su tiempo esperando en lugar de hacerlo en otra cosa. Tratamos con ms extensin el punto de
vista de G. Taguchi en el captulo 14, dedicado a los Costes de calidad.
La definicin de A. V. Feigenbaum8 hace hincapi en el hecho de que si toda
la organizacin dedica sus esfuerzos a realizar su tarea del mejor modo posible y
de acuerdo con lo que el cliente desea, el producto o servicio que resulta tendr
un grado de calidad ms alto que si no ocurre as. Para este autor la calidad es,
en esencia, un modo de dirigir la organizacin. El trmino Gestin de Calidad
Total (GCT) parece que fue empleado por primera vez por este tratadista.
La definicin de la ISO 8402 refiere el trmino calidad a lo que los clientes
esperan, a sus deseos, a las caractersticas del producto o servicio y a la correspondencia entre las unas y las otras. Hace explcito el hecho de que los deseos
de los clientes pueden ser conocidos por ellos mismos o no. Cuando se trata de
dar una determinada calidad a un producto puede ocurrir que ni siquiera el
cliente o contribuyente sepa lo que en realidad le satisface.
La ISO 8402 indica que han de considerarse como definiciones parciales aquellas que predican que la calidad es la aptitud para el uso, la aptitud para el
empleo, la satisfaccin para el cliente o la conformidad con los requisitos.
Todo lo anterior parece que puede resumirse del siguiente modo:
- La existencia de importantes dificultades para dar una definicin de la
esencia de la calidad. No parece que sta pueda considerarse como un universal 9. Las definiciones que se han dado al trmino suelen tener un carcter instrumentalista.
- La calidad est estrechamente relacionada con lo que el cliente o contribuyente desea, lo que la dota de un importante componente subjetivo.
Segn a quien vaya dirigido el producto o servicio las caractersticas que
requiere pueden ser distintas.
- La frecuente dificultad de conocer con exactitud lo que el cliente o el contribuyente desea. Puede ocurrir que el mismo no lo sepa con exactitud.
8
Feigenbaum AV. Quality control: Principies, practice and administration. New York: McGraw
Hill, 1951.
- Total quality control. Harvard Busines Review, vol. 34, n. 6, nov.-dic. 1956.
- Total quality control. Engineering and Management. New York: McGraw Hill, 1961.
9
Ferrater Mora J. Diccionario de filosofa abreviado. Barcelona: Edhasa, 1989.
- Popper KR. La miseria del historicismo. Madrid: Alianza Taurus, 1961.
71
- La dependencia de las leyes del azar de las caractersticas de cualquier

producto o servicio, de modo que lo nico que puede asegurarse es que su
dispersin sobre un valor medio quede dentro de unos lmites determinados. Difcilmente el mismo servicio prestado por dos personas distintas
tiene las mismas caractersticas, e incluso el de una misma persona puede
variar de un da a otro.
CALIDAD PARA QUIN? CALIDAD PERCIBIDA,

PRODUCIDA Y REALIZADA
La prestacin de servicios de calidad supone conocer lo que el cliente o contribuyente desea (Fig. 4.2 y Tablas 4.1 y 4.2). Lo que ocurre es que muchas
veces no se sabe muy bien quin es el cliente. Algunos ejemplos sobre quien
crean que era su cliente, determinados cargos, ilustran la anterior afirmacin:
- Un director general de salud: El cliente es... mi ministro... Si l no est
satisfecho, los dems clientes son secundarios.
72
- Un educador: Los nios todava no nacidos.

- Los hospitales: Los mdicos de atencin primaria responsables del presupuesto.
- Un funcionario municipal: Mis clientes clave son:
a) El alcalde y los concejales.
b) El ministro de Administraciones Pblicas.
c) El interventor general.
Si los tres estn contentos podemos manejar la prensa y, a travs de
ella, al pblico.
73
- Un decano de Facultad: Imaginemos por un momento que los estudiantes son los clientes, cosa que yo, personalmente, no acepto. Entonces
tendramos que esforzarnos en hacer lo que desean, a pesar de que nosotros sabemos ms.
Los tratadistas de la calidad de los sistemas de salud, tan vinculados en
muchos pases al mbito de lo pblico, dedican no pocas pginas a la relacin
entre las caractersticas de calidad y la persona o personas que juzgan sobre la
mayor o menor intensidad de la misma.
H. V. Vuori10 define las siguientes caractersticas de la calidad en un sistema
de salud:
- Efectividad. Relacin entre el impacto real de una medida y su impacto
potencial. Por ejemplo, nmero de personas que se vacunan en relacin
con aquellas que deberan vacunarse.
- Eficiencia. Relacin entre el impacto real de un servicio o programa y su coste
de produccin. Por ejemplo, el coste de vacunacin por persona vacunada.
10
Vouri HV. El control de calidad en los servicios sanitarios. Conceptos y metodologa.
Barcelona: Masson, 1991.
74
-Adecuacin. Relacin entre los servicios disponibles y las necesidades de

la poblacin. Por ejemplo, el nmero de equipos de vacunacin en relacin con la poblacin total que debe vacunarse.
- Prctica cientfico-tcnica. El modo en el que se hace uso de los conocimientos mdicos y tecnologas disponibles. Por ejemplo, un mdico o un
asistente tcnico sanitario (ATS) pueden conocer y aplicar con entera
correccin o no los conocimientos que la ciencia mdica posee sobre una
determinada prctica de vacunacin.
Una encuesta en la que participaron consumidores de servicios sanitarios
(pacientes), profesionales sanitarios (mdicos, ATS, auxiliares), autoridades sanitarias (gerentes, administradores), y en las que se les pregunt qu caractersticas
influan ms en su percepcin de la calidad arroj los resultados de la Tabla 4.3.
Lo que significa que un cliente o usuario de servicios de salud pensar que
stos son de mayor calidad cuanto ms se adecen a las necesidades de la poblacin y cuanto mayor sea el nmero de personas que tienen acceso a ellos. Un profesional sanitario considerar que el servicio es de tanta mayor calidad cuanto ms
75
se acerca en su prestacin a las tcnicas mdicas ms reconocidas como mejores

y cuanto mayor sea el nmero de personas al que llega. Una autoridad sanitaria
considerar que la calidad del servicio es tanto mayor cuanto menor es su coste
por prestacin y cuanto ms acorde es a las necesidades de la poblacin.
Bajo la hiptesis de que el modo o prctica cientfico-tcnica con el que el
servicio se presta sea la misma, su nivel de calidad, mayor o menor, puede ser
calificado de modo muy distinto segn la posicin de la persona que hace la
valoracin, segn se trate de un usuario, de un profesional de la sanidad o de un
gestor de la misma.
La calificacin distinta del nivel de calidad de un producto o servicio, segn
la posicin de la persona que la hace, es reconocida en la norma ISO 90041:1994 11, cuyas recomendaciones se extienden a cualquier organizacin que
desee desarrollar e implantar un sistema de calidad. La norma relaciona la calidad con las expectativas de la parte interesada y establece la correspondencia
que se indica en la Tabla 4.4:
11
Norma ISO 9004-1:1994. Gestin de calidad y elementos de un sistema de calidad. Parte 1:

Directrices.
12
La ISO 8402:1994 define el producto como el resultado de las actividades o procesos y el ser
vicio como el resultado generado por las actividades entre el cliente y el suministrador y por las acti
vidades internas del suministrador para satisfacer las necesidades del cliente. (Ver Tabla 9.1.)
76
Cualquier producto o servicio satisface una necesidad predominante y otras

colaterales.
Todo servicio (trataremos el tema con mayor extensin en el Captulo 5) se
puede descomponer en un conjunto de servicios ms elementales13 y stos, a su vez,
en un conjunto de caractersticas14, que pueden agruparse segn lo siguiente:
- Servicio de base, que es el que constituye la razn principal por la que el
cliente acude a la organizacin prestadora de servicios. Por ejemplo, un
cliente va a un Parador Nacional en busca de alojamiento para dormir.
- Servicios perifricos, que son todos aquellos que se ofrecen junto con el
de base pero que no son esenciales. Cada servicio, tanto el de base como
los perifricos, tendrn un conjunto de caractersticas, que pueden ser
valoradas y percibidas de modo diferente por los distintos clientes, que
adjudican al agregado un nivel distinto (Fig. 4.3)15.
Se puede as distinguir entre:
- Calidad necesaria o percibida. Es la que al cliente le gustara recibir.
- Calidad programada. La que la organizacin ha pretendido dar.
- Calidad realizada. La que es capaz de obtener la persona que presta el ser
vicio o ejecuta el trabajo.
13
Eiglier P, Langeard E. Servuccin. El marketing de servicios. Madrid: McGraw Hill, 1989.

Lancaster K. Introduccin a la microeconoma moderna. Barcelona: Edit. Bosch, 1971.
El consumidor se interesa por los bienes a causa de las propiedades o caractersticas que ellos
poseen. Lo que resulta atractivo para el consumidor son estas caractersticas ms que los bienes como
tales. En consecuencia el consumidor se relacionar en forma similar con los bienes que presenten
caractersticas similares.
15
Un bien o servicio est compuesto por caractersticas, a la que cada consumidor o usuario da
un valor. Los anlisis estadsticos de las caractersticas que componen un bien se llevan a cabo por
mtodos como el de la componentes principales o similares.
En este libro se emplean, con significado equivalente los trminos: caracterstica, propiedad, atributo, componente, dimensin y estndar. (Nota del autor.)
14
77
La distincin puede tener especial inters en la Administracin Pblica, donde

ciertos servicios no son deseados por casi nadie; sin embargo, han de prestarse.
Considrese, por ejemplo, el caso de la Hacienda Pblica o de las crceles.
La calidad percibida es la que se corresponde con las expectativas o deseos
del cliente. Un viajero que desea pasar la noche en un Parador Nacional tendr
unas expectativas acerca del servicio base, de los servicios perifricos que piensa encontrar y de las caractersticas de cada uno de ellos. sta sera su calidad
percibida.
La calidad programada se correspondera con las caractersticas de los servicios base y perifricos que los responsables de su produccin se hayan propuesto dar. Por ejemplo, todo lo que debera contener la habitacin de un Parador
Nacional y los estndares de comportamiento de las personas que estn en contacto con el cliente (Cuadro 4.2).
78
79
La calidad realizada es la que se refiere a las caractersticas del servicio que

el cliente recibe. Siguiendo con el ejemplo del Parador de Turismo, el modo en
el que la habitacin est, de hecho, dispuesta16.
Las tres calidades y su coincidencia suelen representarse mediante el esquema de la Figura 4.4.
La situacin ptima de un organismo prestador de servicios es aquella en la
que los tres crculos representativos coinciden, en la que el rea sombreada se
extiende a la totalidad de la superficie. Es importante, no obstante, sealar que
la definicin de cada una de ellas depende de a quin se considere el cliente de
la organizacin y de cules son sus expectativas.
16
Otros autores dan las siguientes definiciones:

- Calidad subjetiva o externa. Tiene que ver con los atributos de los bienes y servicios y con la
valoracin que de los mismos hace el cliente. Hacerlo a gusto del cliente.
- Calidad objetiva. Proceso de creacin del bien o servicio y el resultado del mismo para comprobar
la adecuacin con las medidas preestablecidas. (Visin interna de la calidad). Hacer bien lo que se hace.
- Calidad rentable. Pretende conocer el efecto global que tiene la calidad sobre los costes de la
organizacin.
5
Los servicios y los procesos
LOS SERVICIOS Y LA SERVUCCIN

La actividad de la Administracin Pblica se manifiesta, principalmente,
por la prestacin de servicios. Un servicio es un trabajo realizado por alguien.
En trminos de la norma ISO 8402:1994 un servicio es el resultado generado
por actividades en la interfase entre el cliente y el suministrador y por las actividades internas del suministrador para satisfacer las necesidades del cliente.
El cliente es el destinatario del servicio.
Las Tablas 5.1, 5.2 y 5.3 recogen datos acerca: Estructura del valor aadido bruto a precios del mercado (precios constantes) por ramas de actividad,Participacin de los servicios en el valor aadido bruto a precios de mercado (precios constantes) y Distribucin de la poblacin activa por ramas de
actividad , mostrando la importancia del sector servicios pblicos en nuestro
pas.
La prestacin de servicios, a la que suele drsele la denominacin general de
Servuccin, reviste modos especiales en cuyas manifestaciones tiene especial
importancia profundizar. La norma ISO 9004-2:19911 viene a distinguir entre
servicios propiamente dichos y servicios en combinacin con la produccin y el
suministro de un producto. Puede trazarse una franja continua entre un caso
y otro, como muestra la Figura 5.1.
Norma ISO 9004-2:1991 Gestin de Calidad y elementos de un Sistema de Calidad.

81
82
Segn el peso relativo de cada uno de los actores y del soporte fsico,
P. Eiglier y E. Langeard2 distinguen entre los casos que muestran las figuras:
- Figura 5.2. Servicio tipo I. El soporte fsico es casi inexistente o de muy
escasa importancia. Puede ser el caso de un profesor y un alumno o de una asistente social.
- Figura 5.3. Servicio tipo II. El soporte fsico tiene mayor importancia,
siendo menor el papel de la persona que lo presta. Puede ser el caso de un servicio de aparcamiento con un cajero automtico. El soporte fsico es tanto el
cajero como la superficie del parking. El prestador del servicio puede ser el propietario o la empresa explotadora, cuyo cometido parece muy pequeo en cada
servicio.
2
Servuccin. El marketing de servicios. Obra ya citada.
LOS SERVICIOS Y LOS PROCESOS
83
84
- Figura 5.4. Servicio tipo III. El servicio es consecuencia de la interaccin

entre dos o ms personas, mediando entre ellas un soporte fsico. Puede ser el
caso del transporte urbano en el que son necesarios un conductor de autobs
(prestador); un autobs (soporte fsico) y un receptor (el viajero).
85
LAS DIFERENCIAS ENTRE SERVICIOS Y

PRODUCTOS FSICOS
La Administracin Pblica presta servicios que pertenecen a los tres tipos
indicados anteriormente. Los servicios, sea quien sea quien los preste, presentan caractersticas especiales que los diferencian de los productos fsicos. Estas
caractersticas son:
- El servicio suele ser consecuencia de la relacin directa entre el prestador
y el receptor. Es el caso de los tipos I y III anteriores. De ah que la formacin y habilidad del prestador resultan de enorme relieve a la hora de
conseguir una alta calidad del servicio.
- El servicio pblico puede prestarse bien cuando el receptor lo solicita
-es el caso del transporte pblico- o bien por entenderlo as las autoridades, en razn de su cometido de cuidadores del bien comn. Un
ejemplo de esto ltimo puede ser la atencin a los drogadictos, o a los
presidiarios.
-Los servicios no son almacenables ni transportables. La Oficina de
Informacin de un Ministerio no puede conservar sus horas de ocio de un
da para suplir las necesarias, como consecuencia de un exceso de peticiones del da siguiente. Los servicios estn disponibles en un momento;
slo en ese momento pueden ser prestados, y caducan si no se hace as.
- Los servicios son inseparables de quien los presta. De ah que en muchos
casos el receptor ponga especial cuidado en la eleccin del prestador. Es
el caso de los servicios profesionales, de los que son ejemplo los de abogaca, medicina o ingeniera.
- Los servicios se construyen en muchos casos a medida que se prestan.
Sus caractersticas se adaptan mucho ms a la individualidad, a los
deseos de cada receptor. La enseanza puede ser, en muchos casos, un
buen ejemplo. La variabilidad de sus componentes es necesariamente
mayor.
Un ejemplo de cuanto acabamos de decir se muestra en las Tablas 5.4 y
5.5, relativas al caso de una estacin de autobuses para viajes a larga distancia; recogen los estndares del servicio bsico y de los perifricos. Estas
caractersticas lo son de calidad producida, aunque hayan sido establecidas
partiendo de las expectativas del usuario. Si recogen todo lo que el usuario
espera, calidad percibida y calidad producida coincidirn. Habr de tenerse
en cuenta, adems, que la calidad percibida del servicio de la estacin de
autobuses se compone, de un lado, de las caractersticas indicadas, suponiendo que stas sean todas las que el cliente espera, y de otro, del peso relativo
que el cliente da a cada servicio y a cada caracterstica del mismo.
86
87
88
QU HAY DETRS DE LA PRESTACIN DE UN

SERVICIO?: LOS PROCESOS
La Fundacin Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de
Trabajo public, en 1991, un informe titulado Servicios pblicos: Trabajar para
el consumidor, en el que se hace un anlisis de los servicios pblicos de algunos pases europeos. En el mismo se afirma: Somos una sociedad hiperservida pero infraatendida, haciendo con ello referencia al deterioro de las condiciones de vida en las ciudades europeas. El informe llega, entre otras, a la
conclusin de que los miembros ms desfavorecidos del pblico... no estn
informados de los servicios disponibles, y cita las siguientes fuentes que avalan su afirmacin:
- Los emigrantes de la tercera edad... no ejercen todos sus derechos a las
prestaciones... tiene falta de informacin (Francia, Evolink Age).
- En 1981 tres millones de personas que vivan por debajo del nivel de
pobreza "tenan derecho a reclamar prestaciones suplementarias, rebajas
89
en su vivienda y un suplemento a los ingresos familiares, pero no lo hicieron porque lo ignoraban" (Reino Unido, The Future of Social Security.
Maynard).
- ... La mayora de los jvenes no saben lo que hay disponible (InfoAction-85). Las mujeres parecen estar mal informadas... los planes para
que las personas conozcan... los programas de formacin... colocacin,
reclutamiento, son sin duda tan importantes como los propios programas
(Comisin de las Comunidades Europeas). El pblico no sabe a quin
dirigirse para obtener un servicio.
El Informe de la Fundacin seala las siguientes causas para estos
hechos:
- Informacin inaccesible o no disponible donde y cuando se necesita.
- Empleo de un lenguaje inapropiado para las personas a las que va dirigido el mensaje.
- Informacin sobreabundante, difcil de usar.
- Insensibilidad de las personas que prestan los servicios a la falta de informacin de los contribuyentes.
- Inadecuado empleo de los medios de comunicacin.
- Desconocimiento de los hbitos de las personas a las que van dirigidas las
ayudas.
La situacin que describe el Cuadro 5.1, referente al Servicio Rural de
Correos o las que se refieren a la ineficiencia del funcionario que atiende una
ventanilla, se encuentra entre las muchas que los humoristas emplean en sus
representaciones grficas para ridiculizar la actividad de la Administracin.
El pblico suele descargar muchas veces sus iras contra el empleado que
atiende la ventanilla, con una actitud probablemente injusta ya que un anlisis, por somero que sea, de la situacin conduce, en los ms de los casos, a
mostrar la escasa responsabilidad que el empleado pblico tiene sobre la
misma. Un modo de llevar adelante este anlisis, muy caracterstico de los
mtodos de la gestin de calidad total, es analizar la cadena de acciones, el
proceso, que confluyen o se concatenan, de modo que se consiga la prestacin
del servicio. Comenzamos por aplicar este mtodo al caso de los servicios
sociales que se ha citado un prrafo ms arriba. El proceso podra ser el de la
Figura 5.6.
La descripcin de estos procesos puede hacerse todo lo pormenorizada
que se quiera. No obstante, basta un examen somero de los mismos para comprender que la persona o grupo de personas situadas en sus ltimas etapas, sea
la comisin decisora de ayudas, que recibe pocas solicitudes o solicitudes
equivocadas, sea como consecuencia de la inadecuacin de las ayudas o de la
falta de informacin; tienen escassima responsabilidad en los resultados,
aunque con no poca frecuencia se les seale como culpables de todo tipo de
ineficacias.
90
91
La falta de adaptacin del servicio a los deseos del cliente est relacionada
con todo un conjunto de acciones ligadas, de algn modo, entre s. El servicio
prestado de modo excelente depende de las acciones de todos aquellos que
intervienen en el proceso, no slo de los que estn al final.
6
El modelo de gestin de calidad total
CMO CONCIBEN LA ORGANIZACIN LOS

EXPERTOS EN GCT? UN MUNDO DE SUCESOS
ALEATORIOS
W. E. Deming' ofrece un ejemplo, conocido con el nombre de la Caja de
bolas o de las Bolas rojas y blancas Fig. 6.1, que permite ilustrar, con
notorio acierto, el hecho de que los resultados que se obtienen en una organizacin son consecuencia del esfuerzo conjunto. Esta tesis se deriva del propio
concepto de organizacin, como conjunto formado por personas y objetos
que se interrelacionan para conseguir un fin. Cuando los lazos son de colaboracin resulta muy difcil hablar de responsabilidad individual. W. E. Deming
Calidad, productividad..., obra ya citada.

93
94
entiende que los hechos que se imputan a cualquier persona son consecuencia
tanto de sus actos como de los de aquellas personas con las que se relaciona
y del medio fsico en el que sus acciones se desarrollan. Las diferencias entre
los resultados de las personas surgen casi completamente de la accin del
sistema en el que trabajan, no de las personas mismas. Una persona que no ha
sido promocionada no puede entender por qu sus resultados son inferiores a
los de otra persona. No hay que extraarse: su calificacin fue el resultado de
una lotera.
Considrense seis personas que participan en un experimento consistente en
sacar una muestra de cincuenta bolas, extrayndolas, con reposicin, de un recipiente que contiene mezcladas 3.200 bolas blancas y 800 bolas rojas. Se trata de
sacar bolas blancas, considerndose que un empleado hace tanto peor su tarea
cuantas ms bolas rojas saca. Cada empleado obtiene los resultados de la Tabla 6.1.
Hecha la comparacin, el peor es Terry y el mejor Juanito. Sin embargo, un
anlisis estadstico de las cifras permite llegar a las siguientes conclusiones:
- Promedio de bolas rojas por trabajador =x- 51/6 = 8,5.
- Proporcin media de bolas rojas = 51/6 x 50 = p = 0,17.
Aplicando las conocidas frmulas de la distribucin binomial se puede concluir que las leyes del azar predicen que en el 99,73 % de los casos los resultados estn comprendidos entre 1 y 16. Esto es, el que un empleado saque cualquier nmero de bolas comprendido entre 1 y 16, no depende de que haga su
trabajo mejor o peor sino de la variabilidad del sistema. Si el experimento se
repite, muy bien puede ocurrir que Terry sea el mejor y Juanito el peor.
Una organizacin ha de considerarse como un sistema sometido a las leyes
del azar, siendo consecuencia de las mismas el grado de cumplimiento de los
objetivos que sus miembros se hayan propuesto. Los objetivos reflejarn la
variabilidad de las acciones que se hayan realizado para su consecucin. No son
nunca resultado de una labor individual pero s lo son de la de todo un grupo.
EL MODELO DE GESTIN DE CALIDAD TOTAL
95
Las relaciones entre todos los miembros de la organizacin, regulados por la

cultura de la misma, se vuelven una variable esencial. Este hecho fue puesto de
manifiesto por Chester Barnard2, que conceba la empresa como un sistema cooperativo. Punto esencial en la gestin de calidad total es entender que la cultura
organizativa tiene una influencia importantsima en la disminucin de la variabilidad de la empresa en su conjunto, en la consecucin de la excelencia. Recoge,
as, las tesis acerca de los beneficios de la colaboracin que han venido siendo
desarrolladas por los tratadistas ms destacados de Administracin a lo largo de
los siglos XIX y XX. La GCT convierte a la persona, a su comportamiento, a la cultura organizativa, en las variables centrales para conseguir una buena gestin.
W. E. Deming concluye su ejemplo de la Caja de bolas (Fig. 6.1)
diciendo que el problema de la Direccin consiste en mejorar el sistema de
modo que todas las personas puedan sacar ms bolas blancas y menos rojas.
Una organizacin puede considerarse como un sistema estocstico, de modo
que el resultado queda sometido a las leyes del azar.
El comportamiento de los miembros de la organizacin est regido por la cultura e influye de manera importante en los resultados, al disminuir la variabilidad.
Se llega as a un concepto de organizacin en el que destacan:
- La bsqueda de un resultado conjunto.
-La dependencia del resultado conjunto de lo que hace cada grupo o
miembro de la organizacin y de las relaciones entre ellos, regidos por la
cultura.
- La consideracin de la organizacin como un sistema sometido a las leyes
del azar, dependiendo la variabilidad del resultado, de la variabilidad de
cada uno de los resultados o acciones parciales que forman parte del proceso de produccin del bien o de prestacin del servicio.
QU ES LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL?

La denominacin gestin de calidad total (GCT) parece fue propuesta por
primera vez por A. V. Feigenbaum3 y definida como:
- Un sistema eficaz para integrar los esfuerzos de mejora de la calidad de
los distintos grupos de una organizacin, para proporcionar productos y
servicios a niveles que permiten la satisfaccin del cliente.
Barnard Ch. Las funciones de los elementos dirigentes. Madrid: Edit. Instituto de Estudios
Polticos, 1959. Barnard Ch. fue presidente de la New Jersey Bell Telephone Company desde 1927 a
1948. (Nota del autor.)
3
Feigenbaum AV. Control de la calidad total. Mxico: Edit. CECSA, 1986.
96
Y, tambin, como:
- La estructura de trabajo operativa acordada en toda la compaa y en toda
la planta, documentada con procedimientos integrados tcnicos y administrativos efectivos para guiar las acciones combinadas de la fuerza laboral, las mquinas y la informacin de la compaa y planta de los modos
mejores y ms prcticos, con el fin de asegurar la satisfaccin del cliente
sobre la calidad y sus costes.
Una organizacin que logre que todas sus personas y elementos materiales trabajen en armona estar siempre cerca de conseguir el objetivo u objetivos que se
haya propuesto. La pregunta es cmo conseguir esa armona. Las propuestas de los
principales tratadistas de GCT y el desarrollo prctico de esta tcnica de gestin se
apoya en los resultados de la escuela conductista, con matices que, ciertamente,
pueden ser muy fcilmente asimilables a ciertas manifestaciones de las culturas
orientales, sobre todo del confucionismo. A la vez, hace suyas las propuestas contingentalistas, al aceptar que el punto de partida para la implementacin del GCT
puede ser cualquiera, aquel en el que la organizacin se encuentre, y el punto de
llegada puede ser, tambin, cualquiera, siempre y cuando los productos y servicios
de la organizacin sean ms excelentes que antes, esto es, se haya seguido un proceso de mejora continua se adapten ms a lo que el cliente esperaba. Este punto de
llegada ha sido descrito en los modelos de premios internacionales a la calidad que
se analizan en el Captulo 8. El punto de llegada o excelencia se propone, siempre,
como algo a lo que la organizacin tiende pero que no alcanza.
Las siguientes definiciones, procedentes de la Administracin Pblica de los
Estados Unidos, de su Oficina de Gestin de Presupuestos, descubren aspectos
de la GCT de un inters peculiar.
- El enfoque de calidad supone que una organizacin est haciendo mejoras continuas para reducir los tiempos, eliminar las tareas sin valor aadido y, en consecuencia, reducir los gastos generales (1988).
- La GCT es el enfoque de toda una organizacin para satisfacer las necesidades y expectativas del cliente, involucrando a todos los directivos y
empleados en el uso de mtodos cuantitativos para mejorar los procesos y
servicios de la organizacin (1990).
- La Asociacin Europea para la Gestin de Calidad Total (EFQM)4, en sus
directrices para el sector pblico, seala que los siguientes conceptos bsicos enmarcan el modelo de Gestin de Calidad Total:
Orientacin al cliente.
Relaciones de asociacin con proveedores.
Desarrollo e involucracin de las personas
Procesos y hechos. Gestin de las actividades en trminos de proceso.
Autoevaluacin. Directrices para el sector pblico. 1997. Club Gestin de Calidad. Madrid,
Correspondiente de la EFQM
97
Mejora continua e innovacin.

Liderazgo y coherencia en los objetivos.
Responsabilidad social.
Orientacin hacia los resultados.
LA GCT Y LA CULTURA DE LA ORGANIZACIN

La importancia de la cultura en la GCT es puesta de manifiesto en la
siguiente definicin de A. V. Feigenbaum: La calidad es un sistema tico no
medible aunque s evaluable que satisface al cliente, al personal, al accionista y
a la sociedad con el mnimo coste.
La implantacin de la GCT supone el cambio, la transformacin de la cultura organizativa. Como seala Maquiavelo5 nada hay ms difcil de emprender,
ms peligroso de conducir, ms incierto de lograr, que la introduccin de un
orden de cosas nuevas. El modo de llevar a cabo el cambio es, tambin, peculiar de la GCT y se glosa a continuacin.
Kaizen6 es una palabra japonesa que no ha mucho comenz a ser conocida y
empleada por los expertos en gestin de Occidente. Kaizen significa pequeas
mejoras de una situacin dada como resultado de esfuerzos continuos. Se trata de
hacer evolucionar los vnculos sociales, no de romperlos. Se denominan WarusaKagen aquellas situaciones que todava no son problemticas pero que tienen
defectos y que pueden servir de punto de arranque para mejorar. El trmino calidad va a adquirir su verdadero sentido cuando se asocia a situaciones en las que
hay algo mejorable y lo mejorable pueden no ser slo los productos o servicios
sino, tambin, el modo en el que los empleados trabajan, las mquinas operan y
los sistemas y procedimientos se gestionan. La gestin, dentro de este marco conceptual, consiste en mantener y mejorar las normas de actuacin existentes.
Los tratadistas en GCT creen que, sea cual sea la situacin de partida de la
organizacin, sta puede mejorarse.
La creencia en una mejora continuada, da enormes posibilidades a la GCT,
en el seno de la Administracin Pblica. Segn lo que se ha indicado en el
Captulo I, las Administraciones Pblicas de todos los pases agrupan organizaciones de los ms diversos tipos, con ubicacin muy distinta en la matriz de
Perrow, que se explicaba all. Esta diversidad es consecuencia del acarreo,
durante muchos aos, de prestaciones de servicios que no interesaban a la iniciativa privada, o que se adscribieron a la Administracin Pblica como consecuencia de intereses polticos o de planteamientos ideolgicos. Estn dentro de
la Administracin Pblica desde actividades tan problemticas como la Sanidad
a actividades tan simples como la inscripcin de nacimientos y fallecimientos
5
6
Maquiavelo N. El Prncipe. Espasa Calpe (comentado por Napolen Bonaparte). Madrid, 1970.
Masaaki Imai. Kaizen. la clave de la ventaja competitiva japonesa. Mxico: Edit. CECSA, 1986.
98
en un Registro. La GCT no plantea que la mejor solucin organizativa o de gestin sea sta o aqulla. Lo nico que plantea es que es posible mejorar y que las
mejoras han de orientarse hacia un mejor servicio hacia el contribuyente o usuario, a la vez de que la parte ms valiosa del capital de la empresa son sus empleados, su formacin, sus conocimientos, su armona en el trabajo, regida por una
cultura de colaboracin.
Cul es la variable esencial a la hora de emprender el camino de la GCT, de
la excelencia? La variable esencial son las personas. Masaki Imai6 seala que una
organizacin capaz de dar una alta formacin a sus empleados ha cubierto ya la
mitad del camino necesario para producir con calidad. Segn el mismo autor, los
activos de una organizacin puede agruparse en hardware, software y humanware. La GCT se relaciona primero y fundamentalmente con el humanware, con las
personas. La GCT est muy lejos de muchos de los planteamientos, al menos de
los que se encontraban entre los iniciales, de la direccin por objetivos. En GCT
no parece que pueda aplicarse el famoso juicio de Shakespeare All's well that
ends well (Todo lo que acaba bien est bien). Al contrario, parece que debe
afirmarse Mejoremos el proceso. Si las cosas van bien debe haber algo en el proceso que funcione bien. Investiguemos qu es y mejormoslo.
La GCT tiene, al menos, los siguientes puntos de partida:
- Toda organizacin tiene una dimensin vertical, que hace referencia a la
agrupacin de las funciones o actividades que en ella se desarrollan, por
ejemplo comercial, produccin, contabilidad, y otra horizontal, que tiene
que ver con los procesos y a la que algunos autores denominan dimensin
de la excelencia (Figs. 6.2 y 6.3). Los tratadistas en GCT estiman que es
99
la dimensin horizontal la que debe convertirse en centro de atencin del

gestor. Esta dimensin estar relacionada con la formacin de equipos
pluridisciplinares que resuelvan un problema conjunto.
Todas las organizaciones son mejorables. Lo importante es conocer cul
es su situacin presente y tratar de construir sobre ella, emprendiendo un
proceso de mejora continua.
El instrumento principal para lograr las mejoras son las personas, su formacin y motivacin, una cultura organizativa de armona.
La gestin de las organizaciones debe centrarse en los procesos, entendidos como conjunto de recursos y actividades interrelacionadas que transforman elementos de entrada en elementos de salida7.
Los procesos vinculan tambin las organizaciones elementales internas
de la organizacin, con organizaciones elementales externas, pertenecientes a proveedores y clientes, de tal modo que los lmites del organismo o empresa quedan difusos.
El cambio debe llevarse a cabo sin causar daos traumticos en el tejido
social de la organizacin.
LAS BASES DE LA CULTURA GCT. LOS CATORCE

PUNTOS DE DEMING
Se ha definido la cultura de una organizacin como su personalidad. Esta
personalidad inspira el conjunto de normas bsicas que inducen el comportamiento de los empleados de la misma y el modo de actuar y decidir de la
Direccin (Cuadro 6.1). La descripcin de la cultura de una organizacin con
GCT ha sido recogida en listas redactadas por diversos autores. Entre ellas pueden destacarse las siguientes:
7
8
9
Definicin de la Norma ISO 84002:1994, ya citada.

Calidad, productividad y competitividad. Obra ya citada.
Quality control, obra ya citada.
100
- Los catorce puntos (W. E. Deming)8.

- Las diez referencias para medir el xito de la calidad (A.V. Feigenbaum)9.
- Los catorce pasos para la mejora de la calidad (Ph. B. Crosby10).
- Los doce atributos de la revolucin de la calidad de T. Peters 11.
Los puntos de vista de estos autores son muy cercanos. Se recogen y
comentan a continuacin los catorce puntos de Deming, por ser los ms
difundidos y conocidos.
PUNTO 1
Crear constancia en el propsito de mejorar el producto o servicio. Iniciar
el proceso de mejora continua y proseguirlo de manera tenaz, sin vacilaciones.
PUNTO 2
Adoptar la nueva filosofa. Esta adopcin supone, en muchsimos casos,
un importante cambio cultural.
PUNTO 3
Dejar de depender de la inspeccin para lograr la calidad. Los empleados
bien formados y motivados tratan de hacer su trabajo bien y a la primera, por lo
que el nmero de inspecciones externas puede reducirse muchsimo. Se trata de
conseguir el denominado control por la tica, es decir, el que dimana del cumplimiento del deber en el trabajo, de la propia conviccin del empleado de que
ha de realizar bien su cometido.
10
11
Crosby PhB. La calidad no cuesta. Obra ya citada (1987).

Peters T. Thriving on chaos. New York (1987) (1988): Alfred A. Knopf; London: MacMillan (1989).
101
PUNTO 4
Acabar con la prctica de hacer negocios sobre la base del precio. En vez
de ello, minimizar el coste total. Tratar de tener un solo proveedor para cualquier artculo, con una relacin a largo plazo de lealtad y confianza.
Las relaciones proveedor-cliente se convierten ms en relaciones de colaboracin que en relaciones derivadas de intereses enfrentados. La frontera entre
la organizacin y su mundo exterior se vuelve difusa, tanto en lo que se refiere
a los clientes, por considerarse prioritarios sus deseos, como por lo que se refiere a los proveedores, a los que se considera como asesores de la organizacin y
partcipes de los mismos intereses (Fig. 6.2).
PUNTO 5
Mejorar constantemente y siempre el sistema de produccin y servicio para
mejorar la calidad y la productividad y as reducir los costes continuamente. Los
costes reflejan la eficiencia en el empleo de los recursos. Toda repeticin en la prestacin de un servicio o correccin de lo hecho en el mismo, supone un aumento del
coste. Cuando de lo que se trata es de hacer las cosas bien a la primera, los costes
deben disminuir. Para un mismo conjunto de caractersticas, para una misma calidad, la implantacin de la GCT debe conducir a una mejora en el empleo de los
recursos y, en consecuencia, a una disminucin de los costes12.
PUNTO 6
Implantar la formacin en el trabajo. La GCT se basa, principalmente, en
empleados formados, educados, conscientes, responsables.
PUNTO 7
Implantar el liderazgo. El lder es quien consigue que los dems hagan
aquello que l desea. Es quien ha de ayudar a las personas, a las mquinas, a
los aparatos a que hagan un trabajo mejor 13.
PUNTO 8
Desechar el miedo de manera que cada uno pueda trabajar con eficacia
para la compaa. El empleado debe estar en situacin de proponer cuantas
mejoras estime necesarias y, esto, sin temor a ninguna clase de represalias.
Masaaki Imai14 afirma que en Japn, los trabajadores hacen alrededor de milln
y medio de propuestas al ao, de las que el 95 % son atendidas y puestas en
prctica. Las relaciones laborales deben regirse por la armona15.
12
Este hecho se conoce con el nombre de reaccin en cadena de Deming.

WE Deming parece mostrarse partidario de la teora del liderazgo de la ruta-meta expuesta
por Robert House. En: A path-goal theory of leader effectiveness, Administration Science Quaterly,
Septiembre 1971. (Ver Cap. 2).
14
Kaizen. Obra ya citada.
15
Las dimensiones de Hofstede para la cultura organizativa vienen a identificar el ptimo eficiente
de la misma con la cultura GCT.
13
102
PUNTO 9
Derribar las barreras entre los departamentos. Las personas en investigacin, diseo, ventas y produccin deben trabajar en equipo, para prever y resolver los problemas que puedan aparecer a la hora de producir el producto o prestar el servicio. Se trata de crear un ambiente de colaboracin en toda la
organizacin, de evitar que cada departamento funcional se convierta en un
reino de taifas, de dar preferencia a la dimensin horizontal de la organizacin.
PUNTO 10
Eliminar los eslganes, exhortaciones y metas para pedir a la mano de
obra cero defectos y nuevos niveles de productividad. Se trata de no pedir al
empleado aquello que no puede conseguir, ni que haga aquello que no tiene
medios para hacer. Se trata de evitar la creacin de situaciones de tensin.
PUNTO 11
a) Eliminar los estndares de trabajo (cupos) en planta. Sustituir por el
liderazgo.
b) Eliminar la direccin por objetivos. Eliminar la direccin por los nmeros, por objetivos numricos, sustituir por el liderazgo.
Se trata de perfeccionar y armonizar el funcionamiento del sistema. El resultado bueno o malo es consecuencia de que la variabilidad del sistema se haya
reducido a un mnimo. Se trata de mejorar los procesos porque as mejorar,
tambin, el resultado.
PUNTO 12
) Eliminar las barreras que privan al trabajador de su derecho a estar
orgulloso de su trabajo. La responsabilidad de los supervisores debe virar de los
meros nmeros a la calidad.
b) Eliminar las barreras que privan al personal de direccin y de ingeniera
de su derecho a estar orgullosos de su trabajo. Esto quiere decir, inter alia, la
abolicin de la calificacin individual o por mritos y de la direccin por objetivos.
PUNTO 13
Implantar un programa vigoroso de educacin y automejora.
PUNTO 14
Poner a todo el personal de la organizacin a trabajar para conseguir la transformacin. La transformacin es tarea de todos. El sentido en el que W. E.
Deming entiende la transformacin parece ser el que recogen los siguientes prrafos de su libro repetidamente citado: El objetivo de este libro es transformar el
estilo de gestin de Amrica. Hace falta una estructura de la base hasta el final. La
103
palabra adecuada podra ser mutacin, aunque mutacin implica espontaneidad

desordenada. La transformacin debe tener lugar por medio de un esfuerzo dirigido... La causa fundamental de la enfermedad de la industria americana y el
consecuente desempleo es el fracaso de la direccin que no dirige16.
LA MEJORA CONTINUA. EL CICLO DE SHEWHART

La primera representacin grfica del proceso de mejora continua es, al
parecer, el ciclo de Shewhart. El doctor Walter A. Shewhart suele ser considerado como el iniciador del control de calidad estadstico, trabajo que desarroll
en los laboratorios Bell de Nueva York. El ciclo fue descrito en 193917.
W. A. Shewhart fue llamado por W. E. Deming al Japn en 1950 y, segn
confesin de este ltimo, el ciclo comenz a aplicarse desde entonces en este
pas, pero con la denominacin de Ciclo de Deming (Fig. 6.4).
16
Algunos de estos juicios son muy similares a los que expresa F. W. Taylor en sus Principios de
administracin cientfica. Obra ya citada. (Nota del autor.)
17
Deming WE. Calidad, productividad y competividad. Obra ya citada.
104
El ciclo PDCA, ms divulgado que el de M. Shewhart anterior, expresa esta

misma filosofa. Se representa del modo que muestra la Figura 6.5.
El vrtice (V) de la espiral representa la excelencia y es un punto al que la
curva se acerca siempre pero que nunca llega a alcanzar. La organizacin planifica (P), lleva a cabo su plan (D), comprueba o controla los resultados (C) y
acta (A), llevando a cabo las correciones que se estimen necesarias. El ciclo se
repite una y otra vez. La organizacin estar cada vez ms cerca de la excelencia pero nunca la alcanzar del todo. Es ms, habr de estar siempre vigilante,
para mantener lo ya conseguido.
Una organizacin, sea cual sea su marco jurdico, su rgimen de propiedad
o sus objetivos comienza a practicar GCT cuando se decide a mejorar de modo
continuo, contando para ello con el apoyo de sus dirigentes y empleados, convirtiendo al cliente o contribuyente en su principal foco de atencin y prestando un inters especial a la formacin de sus miembros. El camino a la excelencia es un camino largo. Hay organizaciones que lo inician y lo recorren luego
con enorme lentitud o que se limitan a mantener lo que un da consiguieron, sin
que sientan emulacin por mayores cambios. Otras lo emprenden y lo siguen
con constancia.
La GCT supone llevar adelante los cambios de un modo peculiar. Se ha indicado ya anteriormente. stos deben producirse sin dar lugar a roturas traumticas
18
en el tejido social, en el conjunto de relaciones entre las personas que forman
parte de la organizacin. La siguiente comparacin pretende mostrar la diferencia
entre un proceso de innovacin y uno de mejora continua (Tabla 6.2) y Fig. 6.6.
18
Hammer M, Stanton SA. La revolucin de la reingeniera. Madrid. Edit. Daz de Santos, 1997.
Los autores aceptan que las modificaciones de los procesos pueden dar lugar a cambios espectaculares, sealando que sta es una de las diferencias de sus propuestas respecto a la GCT.
105
106
La Universidad Carlos III de Madrid, organismo dependiente de la

Consejera de Educacin de la Comunidad Autnoma, en su folleto Programa
de mejora de la calidad (1996) hace la representacin del Ciclo de Shewhart o
Deming que se refleja en la Figura 6.7.
A su lado aparece la siguiente frase del rector: Nuestra tarea es la bsqueda de la calidad y del rigor en la docencia y en la investigacin.
LAS ETAPAS PARA ALCANZAR LA EXCELENCIA: CONTROL,

ASEGURAMIENTO Y GESTIN DE CALIDAD TOTAL
El control de la calidad y el aseguramiento de la calidad pueden considerarse como dos etapas previas a la consecucin de la gestin de calidad total.
Son dos escalones del proceso de mejora.
El trmino calidad, en lo que se refiere al control, viene a emplearse con
el significado de comprobacin que el producto o servicio cumple unas caractersticas especificadas y que esta comprobacin la lleva a cabo el propio
fabricante o prestador o una entidad designada por l. Un ejemplo de control
de calidad es el que el propietario de una piscina pblica puede llevar a cabo
sobre las caractersticas del agua. Lo mismo cabe decir de la inspeccin del
estado de limpieza de una calle despus de que los correspondientes equipos
municipales hayan llevado a cabo su labor. La inmensa mayora de las inspecciones que lleva a cabo la Administracin Pblica tienen este carcter de
control de la calidad, de verificacin del cumplimiento de unas caractersticas, hechas obligatorias mediante un reglamento.
Aseguramiento de calidad es el conjunto de acciones, planificadas y sistemticas, implantadas dentro de un sistema de calidad19 y demostrables, si es
necesario, para proporcionar la confianza adecuada de que una entidad cum19
Segn la Norma ISO 8402:1994, ya citada, sistema de calidad es la estructura organizativa, procedimientos, procesos, y recursos necesarios para implantar la gestin de la calidad. La definicin de
aseguramiento es la que ofrece esta norma [ver Tabla 9.1].
107
plir los requisitos para la calidad. Supone examinar el modo en el que se trabaja en la organizacin para comprobar si se hace de acuerdo con las mejores
prcticas20. En la Administracin Pblica un primer paso para el aseguramiento de la calidad sera comprobar que todos los pasos de los reglamentos
o normas se cumplen. En el caso de una encuesta, consistira en la comprobacin de que se han seguido todas las etapas tcnicamente correctas para elegir adecuadamente la muestra, para realizar las entrevistas, para explotar los
formularios, para presentar e interpretar los resultados. Asegurar la calidad de
una organizacin supone comprobar que todos sus procesos se llevan a cabo
de acuerdo con una prctica generalmente aceptada como buena. Es comprobar cmo se acta. Supone un salto cualitativo sobre el control, en el sentido
de que ste comprueba predominantemente las caractersticas finales, se centra mucho ms en qu es lo que resulta que en el cmo se hace.
La GCT, como ya ha venido definindose, supone un intento colectivo de
mejora continua de la competitividad, de la productividad y de la flexibilidad,
mediante la planificacin, la organizacin y el entendimiento de cada actividad,
comprometiendo en la consecucin a los empleados de todos los niveles21.
La Figura 6.8 muestra las etapas, generalmente reconocidas, en el camino
hacia la excelencia. Cada etapa comprende a la anterior.
Los puntos bsicos que sealan las Normas Internacionales ISO a la hora de
asegurar la calidad se recogen en el Captulo 9.
La GCT viene a ser al aseguramiento de la calidad lo que un piloto de carreras y sus mecnicos son al automvil. Se habr asegurado la calidad cuando se
haya comprobado que todas las piezas del automvil y sus interrelaciones son
correctas. A partir de ah empieza el manejo del automvil, su gestin, que si es
20
Gua del empresario. Normalizacin y Certificacin en la CEE del 93. AENOR, Madrid, 1990.
Bovaird T. TQM and Performance indicators in the public sector: An International perspective. Jomadas sobre Productividad y Gestin de Calidad en las Administraciones Pblicas. Santiago de
Compostela, 1994.
21
108
el correcto, si se basa en una cultura de colaboracin y de mejora en cada instante de la competicin, llevar a ganar la carrera, esto es, a situarse un poco
ms cerca de la excelencia.
ES LA GCT UNA TCNICA DE GESTIN VENIDA

DE ORIENTE?
Las muchas referencias que, en los tratados de GCT, se hacen a la industria
japonesa, podran inducir a pensar que se trata de una tcnica de gestin que,
desarrollada en Oriente, ha ido pasando a Occidente.
Las pautas22 que sigue la gestin ms comn en Japn y en los denominados Tigres o Dragones de Oriente parecen ser las siguientes:
- En muchas de las economas ms dinmicas del Este de Asia se ha contestado al reto de la dominacin cultural occidental con una mezcla de
capitalismo, confucionismo y controles gubernamentales que estimulan la
competencia a la vez que conservan la autoridad de la familia, de la comunidad y del Estado23.
- El sistema Confucio, segn el cual la direccin trata a los empleados
como si fueran miembros de una misma familia.
- La prctica del empleo de por vida, hoy, al parecer, en regresin. Las personas permanecen toda su vida en la misma empresa.
- La gestin de personal se dirige hacia el factor humano. La antigedad se
considera un factor de gran importancia.
- Los sindicatos son de empresa.
- La preocupacin por la vida familiar y privada de los empleados. Se refiere a temas tales como la vivienda (que suele proporcionar la empresa) al
matrimonio, educacin de los hijos, aniversarios familiares.
- La educacin y la formacin de los empleados.
- La participacin en el xito de los directivos.
- Los salarios ampliamente determinados por factores humanos tales como
la instruccin, la calificacin, la edad y el nmero de aos de servicio.
- El seguro de vida despus del retiro.
- Las empresas son entidades formadas por personas, que son empleados,
entendiendo entidad en su sentido de familia.
22
Muoz Machado A.
- Normas de calidad y gestin de hospitales y centros de salud. Rev. Ingeniera Hospitalaria, 1996,
N. 10.
- Los productos sanitarios y el Nuevo enfoque de la Unin Europea en materia de Normas.
Reglamentaciones tcnicas y Evaluacin de Conformidad. Rev. Ingeniera Hospitalaria, 1996, N.810 y 11.
23
Las enseanzas del managament japons. Conferencia en la Cmara de Comercio de Madrid.
AkiraTotoki, 1979.
Richardson M. East Asia spurns west's cultural model. InternationalHeald Tribute, 1992; julio 13.
109
- El fomento de la tica del trabajo. La creacin de un ambiente de lealtad

y camaradera.
- La creacin de crculos de calidad, formados por grupos de trabajadores
con un objetivo comn.
Estas caractersticas, derivadas del pensamiento oriental de colocar a la colectividad por encima del individuo, favorecen la implantacin de los procedimientos de GCT. No pueden derivarse, sin embargo, de ah que stas sean propias de
Oriente, ni, tampoco, que se deban a una moda pasajera, sobre todo si se considera
que la GCT es hoy un movimiento a nivel mundial de enorme importancia.
El doctor W. Oucchi public, en 1982, un libro24 en el que compara los estilos de gestin representativos de la cultura organizativa japonesa (oriental) y norteamericano (occidental) que parecan ms corrientes a comienzos de los aos 80.
W. Oucchi conjetur acerca de la posibilidad de que el estilo de gestin
japons fuera seguido, de modo independiente, por algunas empresas norteamericanas. Con el fin de comprobarlo, dise una encuesta en la que enumeraba siete caractersticas definitorias del mismo (Tabla 6.3) y pregunt qu firmas
norteamericanas las cumplan, a juicio del entrevistado. Encontr que haba
una notable uniformidad en citar a IBM, Procter & Gamble, Hewlett-Packard,
Eastman Kodak y el Ejrcito de los Estados Unidos25 , entre las que las
cumplan.
24
Oucchi W. La teora Z Cmo pueden las empresas hacer frente al desafo japons. Madrid:
Orbis, 1982. Obra ya citada.
25
Otros trabajos en esta misma lnea son:
Buck R, Shook RL. El estilo IBM. Barcelona: Planeta de Agostini, Deusto, 1994.
Mohn R. Al xito por la cooperacin. Un enfoque humano de la estrategia empresarial. Barcelona:
Plaza & Janes, 1982. Describe el caso del grupo alemn Bertelsmann.
Carlzon J. El momento de la verdad. Madrid: Daz de Santos, 1985. Describe el caso de la compaa area escandinava SAS.
Thourow L. La guerra del siglo XXI. Barcelona: Vergara, 1992. Presenta las similitudes entre el
capitalismo alemn y el japons y sus prcticas de gestin.
Grandes mensajes sociales. Madrid: BAC, 1993. La doctrina social de la Iglesia Catlica defiende el papel central de la persona en la organizacin.
110
W. Oucchi seala un hecho que parece de gran importancia. Dice que el

contexto histrico y social que rodea a las organizaciones desde sus comienzos
es un factor decisivo en su condicionamiento. Existe una relacin entre el contexto social e histrico y el estilo de gestin.
Despus de la obra de W. Oucchi se public el trabajo de Peters y Waterman
En busca de la excelencia, en el que estos dos auditores describan la cultura
organizativa de 43 organizaciones norteamericanas de xito. Esta cultura es
muy similar a la que aparece en el Cuadro 6.1.
Este trabajo fue seguido por otros, con propsito similar, entre los que pueden citarse los siguientes:
- The winning performance, de D. K. Clifford y R. E. Cavanag (1985), relativo a la mediana empresa norteamericana.
- The winning streak, de W. Goldsmith y D. Clutterbuck (1985), para la
empresa britnica.
-La Recherche de l'Excelence en France, de J. P. Pag, D. Turcq, M.
Bailley, G. Foldes, para la empresa francesa (1987).
- La bsqueda de la excelencia en Blgica, de N. Lamaitre (1984), para la
empresa belga.
-La excelencia empresarial, de J. M. Viedma (1992), para la empresa
espaola.
Los resultados de todos ellos vienen a coincidir en que las empresas con xito,
de cada uno de los distintos pases, tienen culturas como la que aparece en el
Cuadro 6.1. Estos hechos no deben, sin embargo, inducir a pensar que la adopcin
de una cultura de este tipo es garanta segura de xito. Buena prueba de ello es que
dos aos despus de la publicacin del libro de Peters y Waterman, la revista
Business Week public el artculo Who's excellent now? en el que mostr que slo
14 de las 43 empresas consideradas como excelentes haban mantenido este nivel.
Este hecho parece una prueba evidente de la inexistencia de un mejor camino y
de la prevalencia del pensamiento contingentalista. En esencia, puede afirmarse
que lo ms frecuente es que las empresas de xito tengan culturas como la propuesta en GCT pero que esto no quiere decir que no haya empresas con xito que
no la tengan, ni empresas que, tenindola, no tengan xito.
La Figura 6.9, Correlacin entre la aplicacin de la GCT y la competitividad del producto26, muestra la relacin entre la calidad de los productos y el
grado de aplicacin de la gestin de calidad total, as como la amplia implantacin que este sistema tiene en nuestros das a nivel mundial, y la existencia de
una ancha banda en la calidad del producto para el mismo grado de aplicacin
de la GCT. Los consultores de Coopers & Lybrand y de la ERAM, autores del
informe en el que aparece la Fig. 6.9, sealan:
26
Panorama de la industria comunitaria 1994. Themes particulieres, Aspects economiques de la
qualit. Redactado por Coopers & Lybrand y la European Foundation for Quality Management
(EFQM). Bruselas: Edit. Office pour Official Publication de CE.
111
En conclusin, se confirma que la gestin generalizada de la gestin por la

calidad debera mejorar la posicin competitiva de las empresas europeas. Sin
embargo, el trabajo muestra, igualmente, la necesidad de llevar a cabo estudios
complementarios ms detallados.
La Figura 6.9 muestra tambin cmo, con alguna excepcin, los pases
donde ms se aplica la GCT son los orientales, con su peculiar organizacin
social, y aquellos pases occidentales que destacan por sus polticas de distribucin de la renta y por su industria de tecnologa avanzada.
Posteriormente, trabajos realizados por el Eurobarmetro27, 28 de la Comisin de las
Comunidades Europeas y publicados en 1996 ponen de relieve que la mayora de
las restructuraciones industriales llevadas a cabo en la unin estn ralacionadas
27
Comparacin de resultados (Benchmarking) de la industria europea en materia de competitividad. Bruselas 9-10-1996. Com (96) 463 final. Comisin de las Comunidades Europeas.
28
Documento de trabajo de los servicios de la comisin sobre una poltica europea de fomento de
la calidad destinada a aumentar la competitividad europea. Bruselas: 30-10-1996. SEC (96) 2000,
Comisin de las Comunidades Europeas.
112
directamente con la aplicacin de estrategias de gestin de calidad y que dichas

estrategias han inducido la mejora de los resultados comerciales de las empresas.
La poltica de calidad supone, a juicio de la Comisin, la creacin de un
entorno favorable en el que las empresas y las organizaciones pblicas de europa se fijen el objetivo de alcanzar la excelencia en cuanto a su produccin y
organizacin interna en beneficio de toda la sociedad. Se trata de crear una imagen y una cultura europea de la calidad.
La poltica europea de fomento a la calidad se considera como una poltica
marco cuyo objetivo es que haya una mayor concienciacin sobre las beneficios
que la calidad y sus diferentes elementos pueden suponer para la sociedad. En
este sentido, se contemplan cinco medidas especficas:
- Premio europeo de la calidad. Creado por la EFQM.
- Comparacin de practicas (Bechmarking). Existe la red industrial de comparacin de prcticas y se ha creado el premio europeo de comparacin de
mejoras practicas.
- Semana Europea de la Calidad.
- Observatorio Europeo de la Calidad. Actualmente en proyecto.
- Sistema Europeo de Calificacin de profesionales de la calidad.
La GCT viene presentndose en Occidente como el resultado de lo ms
granado de la reflexin sobre la funcin administrar. As la Tabla 6.4 recoge la
evolucin cronolgica del mtodo y la Tabla 6.5 los principales autores y obras
113
114
que han contribuido a la formacin del mismo. La Tabla 6.6 muestra las fechas
en que se concedieron por primera vez los premios ms importantes a la calidad
en la gestin.
La relacin de obras, que no pretende ser exhaustiva, es una buena prueba
de que tanto los fundamentos como el desarrollo e implantacin de la GCT se
corresponde con un esfuerzo, llevado a cabo a lo largo del siglo XX, a una y otra
orilla de los ocanos Atlntico y Pacfico.
Su aparente implantacin ms temprana en Japn y otros pases asiticos
puede explicarse por las culturas ms sociales y corporativistas de estos pases.
En nuestros das, la GCT se presenta por sus partidarios como la tcnica derivada de las mejores reflexiones sobre el problema de administrar.
7
Algunas experiencias de adaptacin
de GCT a las Administraciones Pblicas
NACI LA GCT EN LA ADMINISTRACIN PBLICA?
Se indic ya, en la primera parte, que la Administracin Pblica est compuesta por una aglomeracin de organizaciones de la ms diversa complejidad
y cometidos.
Las empresas pblicas, aunque sometidas al Derecho Mercantil, presentan,
tambin, una gestin con caractersticas muy especiales ya que sus rganos
directivos suelen estar ocupados, con frecuencia, por personas con una vinculacin especial al mundo de la poltica y sus decisiones pueden estar relacionadas con intereses de partido. Su financiacin puede tener un fuerte componente de subvenciones, lo que provoca que su productividad no se encuentre
entre las variables ms controladas. Estos hechos suelen dotar a la empresa
pblica de una cultura peculiar.
Hay autores que afirman que la GCT se origin en la Administracin
Pblica1. Apoyan su afirmacin en el hecho de que tanto la burocracia como la
falta de atencin al cliente o contribuyente conducen a problemas que encuentran su mejor solucin en la GCT. Llegan a sealar que la denominacin
Gestin de Calidad Total se pronunci por primera vez en el Departamento
de Defensa de los Estados Unidos, al aplicar a la resolucin de sus problemas
las tesis de W. E. Deming y otros autores de pensamiento similar.
Hechos que parecen avalar esta opinin son:
- La Oficina de Gestin de Presupuestos de Estados Unidos es responsable
de crear una atmsfera favorable a la implantacin de la GCT.
- La existencia de un Instituto Federal de la Calidad, que forma parte de la
Oficina Ejecutiva del Presidente de los Estados Unidos.
-El Naval Air Command, de los Estados Unidos 2 , gan el Premio
Presidente en 1994.
- La Navy and Marine Corporation, de los Estados Unidos, ha conseguido, desde
1993, alrededor de 20 premios a la calidad, entre ellos el Premio Presidente.
1
Ventajas competitivas a travs del Benchmarking. Obra ya citada.

Swiss JE. Adapting total quality management to government. Universidad del Estado de Nueva
Carolina. Public Administration Review, Julio/Agosto 1992, vol. 52, n. 54.
2
115
116
- El Departamento de Marina de los Estados Unidos adopt las tesis de W. E.

Deming, hacia 1980, porque el Navy Personal Research and Development
Center de San Diego los identific como los ms completos y apropiados.
- Las autoridades militares de los Estados Unidos sealan entre otros resultados derivados de estas prcticas un menor nmero de incidentes en sus
operaciones en los puertos; un mejor tratamiento de los materiales de
desecho; una disminucin en el nmero de controles de recepcin del personal; y un ahorro de 18 millones de dlares en dos aos en la Naval
Station Mayport3-4.
- Recordemos que una de las organizaciones de cultura oriental halladas
por W. Oucchi fue el ejrcito de Estados Unidos.
TENDENCIAS EN LA MEJORA DE
LOS SERVICIOS PBLICOS
Puede afirmarse que son muchos los pases que han tenido conciencia de la
posibilidad y de la necesidad de mejorar y de hacer ms eficientes sus servicios
pblicos. Las medidas emprendidas, con mayor o menor intensidad por todos
ellos, se van implantando, tratando de perfeccionar lo existente y llevando a
cabo acciones que no resulten traumticas. Se glosan a continuacin las principales lneas de cambio5:
- La reforma de las Administraciones Pblicas ha seguido las lneas principales de limitar el crecimiento y de ajustar las estructuras.
- La reforma se orienta hacia una gestin estratgica. Por ejemplo, en Irlanda
se ha lanzado una iniciativa de gestin, en la que cada Ministerio ha de definir su estrategia para satisfacer mejor las necesidades de su cliente.
- La evaluacin del proceso de reforma. En Austria se ha hecho una evaluacin
de conjunto del proyecto y remitido un informe al Gobierno Federal.
- Los cdigos de conducta comienzan a ser objeto de un debate muy vivo
en el contexto de las nuevas tecnologas de gestin y de sus incidencias
sobre los comportamientos. Australia y Nueva Zelanda han publicado
directivas para ayudar a los que tienen la responsabilidad de resolver los
problemas.
Milakovich ME. Total quality management in the public sector. National productivity
Review/Spring, 1991.
4
Kider PJ, Ryan B. How the Deming philosophy transformed the Department of the Navy.
National Productivity Review, verano 1996.
5
- Evolutions dans la Gestin Publique. Mise Jour 1992. Pars: PUMA OCDE, 1992.
- Evolutions dans la Gestin Publique. Mise Jour 1995. Pars: PUMA OCDE, 1995.
- Governance in transition. Public management reform in OECD Countries. Pars: OCDE, 1995.
ALGUNAS EXPERIENCIAS DE ADAPTACIN DE GCT A LAS ADMINISTRACIONES PBLICAS
117
- La movilidad del personal. Blgica ha creado un Departamento de traslados en el Ministerio de la Funcin Pblica, encargado, entre otras
cosas, de establecer el inventario del personal sobrante con el fin de destinarlo a los puestos vacantes.
- Las competencias del gobierno federal se discuten en Estados Unidos.
- La tendencia de dar responsabilidades y una autonoma creciente a los
escalones inferiores de la Administracin con el fin de asegurar una prestacin de los servicios ms receptiva y eficiente. En Alemania, por ejemplo, algunos gobiernos de los Estados Federales han emprendido la revisin de sus tareas y el estudio de los modos de simplificarlas,
desregularizarlas y delegarlas en las autoridades locales.
- La campaa acerca del tamao y estructura del Sector Pblico, para reducirlo o llevarlo a sus justas dimensiones. En Finlandia, limitar el tamao
del Sector Pblico fue una de las preocupaciones del Gobierno en 1994 y
se han impuesto lmites al presupuesto y al personal, como en aos precedentes.
- La privatizacin sigue considerndose y practicndose. Pueden citarse
como ejemplos Mxico, que privatiz 44 empresas pblicas en 1995, y
Turqua, que cre, ese mismo ao, una Oficina de Privatizaciones adjunta al Primer Ministro.
- Los intentos de introducir en los Organismos Pblicos prcticas comerciales. En los Pases Bajos se ha puesto en funcionamiento un nmero
creciente de agencias inspiradas en el modelo britnico, mientras que en el
Reino Unido se han lanzado 12 nuevas agencias en 1994, lo que lleva el
nmero total a 102 al fin de ao, siendo candidatas otras 64 organizaciones.
- La descentralizacin hacia otros niveles de Gobierno. El fortalecimiento
de los escalones inferiores de la Administracin y la descentralizacin a
este nivel de responsabilidades de modo creciente sigue siendo uno de los
principales elementos de las reformas estructurales del Sector Pblico.
El Gobierno Japons ha adoptado los Principios fundamentales para
la promocin de la descentralizacin. La Dieta se ha ocupado de proyectos de Ley en este sentido. La descentralizacin en Espaa hacia las
Comunidades Autnomas es un buen ejemplo.
- La desconcentracin en el interior de la Administracin Central. En
Francia, el Comit Interministerial de Administracin Territorial ha decidido establecer orientaciones generales con vistas a regular los servicios
desconcentrados y crear sinergias. Las Administraciones Centrales han
sido llamadas a establecer un plan de redespliegue de sus efectivos hacia
los servicios descentralizados acompaando transferencias de competencias del nivel central hacia el escaln local. Una circular del Primer
Ministro francs prev 12 medidas que tienden a dar a los servicios descentralizados un control creciente sobre su gestin financiera, con el fin
de reforzar as su autonoma y su eficacia.
118
- Los intentos de introduccin del mecanismo de Mercado. Han destacado

Australia y el Reino Unido. En Australia, el Ministerio de Defensa ha
conseguido ahorrar 76 millones de dlares australianos por ao, subcontratando ciertas actividades de apoyo de carcter comercial.
- La gestin de los resultados. Ha habido iniciativas extraordinariamente
diversas en materia de gestin de resultados. Los responsables de la gestin
se han remitido ms en ocasiones, hacia los resultados que hacia los procesos. Puede ser el caso de Australia, de Finlandia, de EE UU, de Noruega.
- La gestin de recursos financieros. En el Reino Unido, se ha publicado
un Libro Verde sobre la introduccin de un sistema de contabilizacin y
de presupuestacin de los recursos al nivel del Gobierno de Londres a fin
de basar la gestin en la realizacin de los objetivos principales.
- La gestin de personal. En Grecia una nueva Ley ha introducido en el
Sector Pblico un sistema de contratacin de funcionarios permanentes y
de agentes temporales basado en la competencia para el personal administrativo y en la aplicacin de criterios bien determinados para los agentes especializados.
- La gestin y reforma de la reglamentacin. La nueva filosofa de gestin
recomienda poner el acento ms sobre las actividades que sobre las reglas. En
Canad se estn revisando las 3.000 reglamentaciones existentes. En Japn
existen dos programas de desregularizacin. En los Pases Bajos se ha creado un Comit de Desregularizacin bajo la presidencia del Primer Ministro.
- La Relacin de la Administracin con los ciudadanos y/o las empresas.
En Blgica se ha redactado la charte de Vutilisateur. Se ha formulado, en
consecuencia, un cierto nmero de recomendaciones que tratan de dar
prioridad a la transformacin de la cultura de la Administracin, al
empleo de ndices de satisfaccin y a la puesta en conocimiento del pblico de normas de calidad. El proyecto Audiform se ocupa de mejorar la
calidad y de reducir el nmero de formularios administrativos, en lo que
se refiere a las pequeas y medianas empresas.
En Dinamarca, el Ministerio de Finanzas ha publicado una encuesta
en las que se evala la imagen que los ciudadanos tienen de los Servicios
Pblicos, su grado de satisfaccin y sus deseos prioritarios.
- Las tecnologas de la informacin. Italia, Noruega, Portugal, Suecia, se
encuentran entre los pases que realizan estudios, anlisis, planes relativos
a la informatizacin de la Administracin Pblica.
- La limitacin del tamao de las Administraciones Pblicas es la cuestin
ms importante, as como la descentralizacin incluso la de la gestin de
recursos financieros.
La reglamentacin est hoy en el corazn del debate poltico y se considera
el centro neurlgico de la reforma de los Servicios Pblicos. Durante los aos
ochenta y noventa, la mayor parte de los pases de la OCDE han lanzado o
intensificado programas que tratan de mejorar el ejercicio de su potestad reglamentaria. Las preocupaciones en relacin con la calidad, la eficiencia, y la legi-
119
timidad de la reglamentacin, la inflacin de reglamentos y la subida de los

costes inducidos, son una respuesta normal al crecimiento del Estado reglamentario moderno y se corresponden, igualmente, con un contexto poltico y
administrativo, cada vez ms difcil, en el que los polticos y los funcionarios
son empujados a ser cada vez ms activos con recursos siempre muy limitados.
Se entiende que la mejora de los reglamentos pasa por la consulta a los grupos afectados, consulta que debe ajustarse al contexto particular de cada pas.
El desarrollo continuo de las comunicaciones hace posible que unos ciudadanos bien informados puedan opinar e influir en las decisiones que les conciernen.
Se han practicado, entre otros, los siguientes procedimientos de consulta:
a) Notificacin o comunicacin en sentido nico. La Administracin informa al pblico del ejercicio de sus poderes reglamentarios. En Canad y
en EE UU se publican peridicamente las reglamentaciones que el
Gobierno Federal se propone promulgar durante el ao, indicando los
nombres y nmeros de telfono de los responsables de la reglamentacin
para que los ciudadanos que deseen opinar los llamen directamente.
b) Hacer llegar los anteproyectos del texto a los grupos de inters
(Alemania, Suecia, Canad, EE UU) o a aquellos que puedan ser ms o
menos representativos (Finlandia, Francia, Japn, Pases Bajos,
Portugal). Con anterioridad el nico pas que realizaba este tipo de consultas era Estados Unidos. En 1994 ocho de los diez pases estudiados
por la OCDE lo hacan.
Las formas de consulta ms antiguas buscan un consenso y las ms
nuevas un anlisis de coste-beneficio. Entre 1981 y 1994, cinco de los
pases estudiados por la OCDE pusieron en funcionamiento programas
de anlisis de impacto. La consulta a los grupos afectados ha sido informada en cada uno de estos programas como estrategia de recogida de
informacin y de control de la calidad.
A veces la consulta se hace una vez que se ha publicado el
Reglamento, lo que permite obtener al organismo correspondiente, informaciones tiles sobre la concepcin, la aplicacin o la eficacia de los
reglamentos existentes.
En 1993, en el Reino Unido, los representantes de las empresas han
revisado alrededor de 3.500 reglamentaciones, recomendando cientos de
cambios.
ALGUNAS INICIATIVAS DE IMPLANTACIN DE GCT

El nmero de iniciativas tendentes a implantar sistemas de gestin de calidad es creciente. Pueden citarse las siguientes:
120
- Blgica. Publicacin de la Carta del usuario de Servicios Pblicos

(1992).
- Canad. Creacin de la Infraestructura para los Servicios de Calidad
(1994).
- Espaa. Creacin del Observatorio de Calidad (1992).
- Estados Unidos. Redaccin de las Normas de Servicio al Ciudadano (1994).
- Francia. Publicacin de la Carta de los Servicios Pblicos (1992).
-Portugal. Publicacin de la Carta de la Calidad de los Servicios
Pblicos (1993).
- Reino Unido. Publicacin de la Carta del Ciudadano (1991).
- Otros pases no tienen iniciativa a nivel global pero s a nivel local o de
empresas pblicas.
La calidad de los servicios se sita en el eje central de los intentos de reforma de la gestin del Sector Pblico. Se fundamenta en la opinin de que las
Administraciones Pblicas estn, ante todo, para prestar un servicio o suministrar un producto a un cliente (o a un consumidor, o a un comprador, o a un usuario) ms que para asegurar, por ejemplo, un empleo a los funcionarios. Se admite, por lo general, que se trata de "conferir la ventaja del poder" a los clientes,
ms que de permitir a los suministradores tomar decisiones esenciales, sin proceder a una consulta formal y apropiada.
Los clientes pueden pertenecer al crculo de las Administraciones Pblicas,
o pueden ser externos, como un particular o una empresa.
En la mayor parte de los servicios se habla ms de la calidad en la prestacin
del servicio que de los resultados. Por ejemplo, un acceso fcil y rpido a la
prestacin de atencin sanitaria, lo que es calidad de proceso, puede contribuir
a un aumento de la productividad del pas, como consecuencia de una disminucin de las bajas por enfermedad.
La calidad del servicio en las Administraciones Pblicas parece relacionarse
con la transparencia, la participacin del contribuyente, la satisfaccin del ciudadano y la accesibilidad. No obstante, se estima que las caractersticas pueden
variar de un pas a otro, la calidad parece basarse en que:
- Los ciudadanos participen en las decisiones o sean consultados en lo que
concierne al nivel y al tipo de servicios a suministrar.
- Los ciudadanos estn informados en cuanto al nivel y al tipo de servicios
a prestar.
- Los ciudadanos puedan esperar, razonablemente, recibir este nivel de servicio.
- Los ciudadanos puedan elegir entre diferentes prestadores de servicios,
que les presentarn sus ofertas.
- Los ciudadanos puedan formular quejas cuando no tengan el nivel de servicio apropiado.
- Las agencias prestatarias de servicios fijen los objetivos de calidad y tengan los medios para conseguirlos.
121
- Las Administraciones Pblicas inicien cambios en su cultura que hagan

del ciudadano el punto inicial y focal para la prestacin de sus servicios.
- La formacin y especializacin del personal que ha de trabajar en contacto directo con el pblico.
- La focalizacin en el contribuyente sea o llegue a ser el aspecto fundamental de la profesionalidad y de la tica del Servicio Pblico. Este cambio viene auspiciado por:
Presiones en trminos de recursos, con el fin de mejorar la calidad del
servicio y reducir los costes.
Descontento general del pblico en relacin con los Servicios
Pblicos.
Presin para hacer crecer la legitimidad y la transparencia de la
Administracin.
Nuevas posibilidades de mejora de la calidad del servicio, merced a la
utilizacin de nuevas tecnologas.
Cambios en la tnica de la gestin del sector privado, considerados
como pertinentes y aplicables a la gestin del Sector Pblico.
Democratizacin creciente para garantizar los derechos individuales y
promover la igualdad.
Las Tablas 7.1, 7.2 y la Figura 7.1 muestran las tendencias indicadas.
Los anteriores datos sealan las lneas principales de la reforma de las
Administraciones Pblicas. De estas lneas generales puede afirmarse su universalidad -todos los pases las han adaptado ms o menos ampliamente- y su
coincidencia con la reflexin del modo eficiente de organizar que se ha venido
exponiendo en la Parte Primera. Sirvan como ejemplo la descentralizacin, la
adecuacin de las estructuras, su compartimentacin en unidades ms pequeas,
la preocupacin por los resultados obtenidos, la aplicacin de la direccin por
objetivos (que permite conocer qu es lo que se consigue en determinados organismos que nunca dieron cuenta de sus resultados, esto es, permite un control de
calidad de los mismos). El paso hacia tcnicas cada vez ms propias de la GCT,
entre ellas el desarrollo de las relaciones de la Administracin con el ciudadano y el conocimiento de las prioridades y deseos de ste; la redaccin de las
Cartas de Servicios; la preocupacin por los cdigos de conducta del funcionario y por su formacin; el impulso de un cambio de cultura; el desarrollo de
nuevos procedimientos para redactar y revisar reglamentos que, al ser una
representacin de los procesos en la Administracin Pblica, suponen el reconocimiento del importante papel de stos en la consecucin de los objetivos; la
aplicacin de las tecnologas de la informacin.
122
123
124
125
BENCHMARKING. SU ADAPTACIN AL
MARCO PBLICO
El trmino benchmarking ha sido traducido al castellano por emulacin.
Significa llevar a cabo una comparacin entre los servicios, productos, procesos que producen, prestan o desarrollan dos organizaciones. Significa, tambin,
la comparacin entre lo que hacen los departamentos de una misma organizacin.
La comparacin se lleva a cabo de modo pactado, por lo que, en la medida
de lo posible, se elige para realizarla aquel organismo que haya destacado por
la excelencia en su funcionamiento.
El fin de la emulacin es adoptar aquellas prcticas o procesos que pueden mejorar los que la organizacin prctica.
En una Comunicacin de la Comisin al Consejo al Parlamento Europeo, al
Comit Econmico y Social y al Comit de las Regiones6 se habla de recurrir
ampliamente a la comparacin de los resultados en materia de competitividad,
en la economa y en la sociedad, con los obtenidos en los campos y sectores
clave que determinen el xito econmico.
El Documento propone tres niveles de comparacin:
- Nivel de las empresas. Comparacin de resultados en materia de competitividad, como una herramienta de "calidad" para la mejora continua de
sus procesos industriales o de gestin. Se inscribe aqu el proyecto de
creacin de una red europea para la comparacin de resultados en materia
de competitividad de empresas7.
-Nivel sectorial. Comparacin de competitividad a nivel de un sector.
Se incluye aqu los programas piloto dirigidos, conjuntamente, por la
comisin y el MITI japons, para mejorar resultados en el sector de
la electrnica de gran consumo, comparando la industria europea con la
japonesa.
6
Comparacin de Resultados en materia de competitividad. La puesta a punto de un instrumen
to a disposicin de los operadores y de los poderes pblicos, COM (97) 153 fnal. Comisin de las
Comunidades Europeas. Bruselas 1614/1997.
7
Rev. Perspectiva. Edit. CDTI. Invierno 1997.
Un ejemplo de aplicacin de las tcnicas de benchmarking a organismos pblicos es el del
sueco NUTEK (Centro Nacional para el Desarrollo Tcnico e Industrial), similar al espaol CDTI.
El NUTEK forma parte de la Red Europea de Organismos Gestores de Polticas Tecnolgicas (TAFTIE).
El NUTEK ha llevado a cabo benchmarking en dos fases:
a) Internamente, comparando la gestin que sus departamentos hacen de los distintos programas
a su cargo.
b) Externamente, intercambiando procedimientos con otras organizaciones similares, por ejemplo
la noruega RCN y la finesa TEKES, y comparando.
126
- Nivel de condiciones marco. Comparacin para evaluar la eficacia de las

polticas pblicas que conciernen a la competitividad y eventualmente
mejorarlas. Su objetivo principal debe ser la evaluacin de las condiciones marco que afectan directamente a la competitividad de la industria
europea.
Todas estas acciones se llevan a cabo partiendo de lo que las
Administraciones Pblicas son en este momento y de la posibilidad de mejorarlas paulatinamente sin la introduccin de cambios traumticos, dentro de la
filosofa de la GCT.
LA ADMINISTRACIN PBLICA ESPAOLA Y

LA GCT
En Espaa, adems de la ya citada creacin del Observatorio de Calidad en
el Ministerio de Administraciones Pblicas, son de destacar las actuaciones que
se citan en los puntos que siguen:
Los primeros intentos de introducir la GCT en la Administracin Pblica
espaola parece que deben situarse en 1986. El Primer Plan de Modernizacin
de la Administracin Pblica se redact en 1991, desarrollndose durante
1992 y 1993. Contaba entre sus objetivos el conseguir una mejor comunicacin con los ciudadanos; mejorar la eficacia interna, mejorar la calidad de las
prestaciones y llevar a cabo ciertos proyectos integrados en determinados
organismos.
En 1992, se intent establecer un sistema de indicadores para la calidad en
la Administracin Pblica -algunos de ellos se muestran ms adelante en
este libro-, e, incluso, construir un ndice de calidad global en la Administracin
Pblica.
El Plan de Modernizacin de la Administracin General del Estado se aprob el 15 de noviembre de 1991, a instancias del Ministerio de Administraciones
Pblicas. Su principal objetivo era mejorar la calidad de los Servicios Pblicos.
Entre los resultados del plan estuvo la creacin del Observatorio de Calidad de
los Servicios Pblicos, encargado de establecer, con la colaboracin de los diferentes organismos, objetivos de calidad y establecer ndices que midan la intensidad de su cumplimiento. El Observatorio se adscribe al Ministerio de
Administraciones Pblicas.
El modelo del Plan de Modernizacin de la Seguridad Social (Figura 7.2)
puede servir de ejemplo de planes de mejora. Puede observarse su similitud con
el Crculo de Shewhart.
Estos planes, a pesar de incluir claramente el concepto de mejora continua y el enfoque en el cliente, hacen referencia a la direccin por objetivos,
127
de la que tan claramente se distancian en sus concepciones los grandes autores

de GCT8.
Plan de Calidad de la Comunidad Autnoma de Madrid, que ha instituido un premio para aquellos de sus organismos que ms destaquen en la prctica de la GCT.
8
Pueden examinarse las siguientes publicaciones:

- Mndez Martnez C. Acervar los servicios pblicos al usuario. Anuario de Calidad. Arthur
Andersen, 1995.
- Evolution dans la gestin publique. PUMA-OCDE. Examen 1993. Pars: OCDE, 1993:
- La carta del ciudadano. Reino Unido: HMSO. 1991.
- La Administracin al servicio del pblico. Madrid: INAP, 1989.
- Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado. MAP, 1992.
- Plan de Modernizacin de la Administracin del Estado. Balance de resultados en el bienio
1992-1993. MAP, 1994.
- Plan de Modernizacin de la Administracin Pblica del Estado. Segunda fase. INAP, 1994.
- Calidad total en los Servicios Pblicos y en la Empresa. INAP, 1992.
- La Carte de Services Publics. Pars, Minister de la Fonction Publique, 1992.
- Documento de presentacin de calidad de los servicios. Consejera de Hacienda. Comunidad
Autnoma de Madrid.
128
Experiencia de GCT en el Ayuntamiento de Barcelona9, iniciada hacia

1979. Las etapas que se planearon fueron:
- Reorganizacin bsica.
- Mejora de las relaciones con el ciudadano.
- Segunda Reforma Administrativa, en la que se da prioridad a la calidad
y a la eficiencia en la prestacin de servicios.
El Ayuntamiento de Alcobendas, situado en las proximidades de Madrid, ha
puesto en marcha un sistema de GCT con el convencimiento de que existe una
estrecha relacin entre el bienestar econmico y social colectivo y la calidad de
los servicios prestados10.
Desarrollo de un cdigo tico de los funcionarios pblicos dentro del
Estatuto de la Funcin Pblica. Incluira entre otras prescripciones la de tratar
con cortesa y amabilidad a los usuarios de los Servicios Pblicos; facilitar a
los ciudadanos el ejercicio de sus derechos y el cumplimiento de sus deberes;
sealar como valores ticos del Servicio Pblico la integridad, la transparencia
en la gestin, la receptividad, la competencia profesional y el servicio a los ciudadanos.
Desarrollo de Planes de Mejora y de Calidad en los Centros de Enseanza,
impulsado por el Ministerio de Educacin, ha adoptado el modelo de excelencia de la EFQM.
Proyectos de calidad del Ministerio de Industria y Energa, con la creacin
de los Planes Nacionales de Calidad Industrial, el Premio Prncipe Felipe, y la
Normativa sobre el Sistema Nacional de Calidad Industrial.
Plan Futures. Plan Marco de Competitividad del Turismo Espaol, puesto
en marcha por la Secretara General de Turismo del Ministerio de Comercio y
Turismo.
Gestin de calidad total en la construccin de carreteras e infraestructuras,
puesto en macha por el Ministerio de Obras Pblicas y Transporte. Plan de calidad total del Insalud y otros organismos del Sector Salud.
Planes de calidad de diversas empresas pblicas. Pueden citarse Tabacalera,
Mercadona, Grupo Gas Natural, ENDESA, ENRESA, Red Elctrica, Iberia,
Renfe, Trasmediterrnea, Metro de Madrid.
El movimiento encuentra cada da ms adeptos, por lo que la cita anterior
no pretende abarcar a todas aquellas entidades que se preocupan de forma creciente de la adopcin de la GCT.
Calidad total en los servicios pblicos y en la empresa. Ponencia de Emest Maragall del
Ayuntamiento de Barcelona. INAP, 1992.
10
Rodrguez C. Apuesta por la calidad. Alcobendas, Rev. de Informacin Municipal, n. 92 (1996).
III
COMO SABER EN QU ORGANIZACIN
ESTAMOS Y QU DESEA
EL CONTRIBUYENTE?
INTRODUCCIN
Richard Bach1 nos ha legado el precioso relato de la aventura de Juan
Salvador Gaviota, que dedica al verdadero Juan Gaviota, que todos llevamos
dentro. Podra decirse, al verdadero Juan Gaviota que todas las organizaciones llevan dentro.
La mayora de las gaviotas no se molestan en aprender sino las normas de
vuelo ms elementales: cmo ir y volver entre playa y comida. Para la mayora
de las gaviotas, no es volar lo que importa, sino comer. Para el protagonista,
Juan, no era comer lo que le importaba sino volar.
Los padres se preocupan de la actitud de Juan Gaviota: Si quieres estudiar,
estudia sobre la comida y cmo conseguirla. Eso de volar es muy bonito, pero
no puedes comerte un planeo, sabes.
Temporalmente, Juan les obedece pero, poco tiempo despus, considera
todo tan intil..., que deliberadamente dej caer una anchoa duramente disputada a una vieja y hambrienta gaviota que le persegua.
Juan Gaviota logr volar como ninguno de sus congneres lo haba hecho
nunca. Era capaz de volar recto hacia abajo, a trescientos veinte kilmetros
por hora..., empez su salida del picado a 300 metros, los extremos de las
alas batidas y borrosas en ese gigantesco viento, y justamente en su camino, el
barco y la multitud de gaviotas se desenfocaban y crecan con la rapidez de un
cometa... Una gaviota a 320 km/h!, era un descubrimiento, el momento ms
grande y singular, una nueva poca se abri para Juan Gaviota.
Su excelencia en el vuelo sorprenda a sus compaeros. La nica respuesta
que puedes dar, Juan -dice Rafael- es que t eres una Gaviota en un milln.
Pedro Gaviota y otras ms, en nmero creciente, se convirtieron en aprendices instruidos por Juan, atrados por su nueva visin del significado de volar.
A Juan le interesaba la excelencia en el vuelo. Las dems gaviotas, viendo su
lejana con la pericia de Juan, deseaban aprender y llegar a conseguir lo que l
haba conseguido.
Bach R. Juan Salvador Gaviota. Un relato. Barcelona: Edit. Pomaire, 1972.

131
8
El diagnstico y los premios a la calidad
QU ES DIAGNOSTICAR
El primer paso para comenzar la mejora continua en una organizacin es
diagnosticar el estado de la misma. El diagnstico es una comparacin entre la
situacin actual de la organizacin y aquella que se estima como ideal, o, cuando menos, como ms conveniente.
El modelo ideal se describe mediante una serie de caractersticas o dimensiones. Estas caractersticas o dimensiones son identificables en la organizacin bajo anlisis. Diagnosticar consiste en reconocerlas y anotar las diferencias con el ideal.
El diagnstico describe la situacin presente, y al sealar las diferencias
con la ideal abre la senda para proponer aquellas acciones, estrategias y polticas que, al ejecutarlas en la organizacin, permiten su aproximacin al ideal,
permiten iniciar el proceso de mejora.
El diagnstico sigue, entonces, el esquema de la Figura 8.1.
Sobre la base de las consideraciones que han venido hacindose en los
captulos anteriores, se han propuesto, para la organizacin ideal o excelente,
los siguientes grupos de modelos:
- Los descritos en los Premios Internacionales a la Calidad.
- Los descritos en las Normas Internacionales de la serie ISO 9000.
133
134
El modelo de las normas ISO 9000 difiere, en aspectos de inters, del de la

Fundacin Europea para la Gestin de Calidad (EFQM), por lo que se llevar
a cabo una comparacin entre ambosl en el captulo 9. Digamos ya, aqu, que
las normas ISO buscan el aseguramiento, y los premios, la excelencia.
El diagnstico puede referirse a diferentes niveles de excelencia. Quiere
decirse que el diagnstico puede comenzarse por el control de la calidad, seguir
por el aseguramiento y terminarse por la GCT. Llevarlo a cabo de esta manera
resulta muy conveniente y prctico, ya que la organizacin puede emprender
de modo mucho ms seguro su andadura hacia la excelencia.
La organizacin excelente ha de conocer, en todo momento, cules son las
expectativas de sus clientes, contribuyentes en el caso de la Administracin
Pblica, acerca de sus productos o servicios. Por tanto, es de enorme inters
glosar los modos de conocer dichas expectativas y establecer un sistema de
informacin permanente en la organizacin.
LOS PREMIOS DE CALIDAD COMO INSTRUMENTOS

DE DIAGNSTICO
La GCT viene siendo favorecida tanto por entidades gubernamentales
como por asociaciones de empresarios. Un modo de fomentarla fue crear y
otorgar, peridicamente, premios a aquellas entidades que cumplen determinadas caractersticas. La necesidad de definir estas dimensiones ha hecho que los
premios describan cul sera la organizacin excelente y que sus prescripciones puedan emplearse como referencia para el diagnstico.
Los tres premios2 ms importantes a nivel internacional presentan sus analogas3 y diferencias. Son los siguientes:
A) Premio Deming. Establecido, en 1950, por la Unin de Cientficos e
Ingenieros Japoneses, empleando como fondos iniciales los generados por la
venta de las notas de las conferencias que W. E. Deming pronunci en Japn
en aquellos aos.
Se otorga en dos variantes bsicas:
a) La destinada a personas que hayan hecho aportaciones significativas a
la divulgacin y desarrollo de teoras relacionadas con el control
estadstico de la calidad.
1
Desmaert G. Relacin existente entre el aseguramiento de la calidad (ISO 9000) y gestin de
calidad total. Rev. Excelencia. Club Gestin de Calidad.
2
Ventajas competitivas a travs del benchmarking. Obra ya citada.
3
Membrado Martnez J. Anlisis comparativo de los Premios a la Calidad. Rev. ICE, diciembre
1993, N. 724.
EL DIAGNSTICO Y LOS PREMIOS A LA CALIDAD
135
b) El destinado a organizaciones que, en un ao, hayan tenido actuaciones

especialmente significativas en GCT.
B) Premio Malcolm Baldrige. Se estableci, en Estados Unidos, en la
poca del presidente Reagan, en 1987, mediante la Ley de Calidad del mismo
ao. En su gestin intervienen la Secretara de Comercio y el Instituto Nacional
de Normas y Tecnologa, que lo desarrollan y administran, y la Sociedad
Norteamericana de Control de Calidad, que se ocupa, principalmente, del reconocimiento de mejoras de la calidad, de la relacin de las directrices de evaluacin y de la difusin de las experiencias de los ganadores.
El Instituto Federal de la Calidad (IFC) organiza y gestiona el Premio
Presidente, con la priodidad de impulsar la GCT en el Gobierno Federal. ste
Premio, creado en 1989, es un reflejo del Malcolm Baldrige.
136
C) Premio Europeo a la Calidad. Otorgado por la Fundacin Europea

para la Gestin de la Calidad (EFQM). Su normativa ha sido adaptada a las
Administraciones Pblicas4.
Este premio se cre en 1988, cuando 14 compaas europeas lderes, apoyadas por Jacques Delors, entonces presidente de la Comisin Europea, decidieron crear la EFQM. Su propsito era impulsar las prcticas de benchmarking y crear un premio a la excelencia.
Desde entonces la EFQM ha publicado varias guas, bajo el ttulo Lneas
Maestras para la Autoevaluacin, basadas en el denominado Modelo Europeo
para la Gestin de Calidad Total.
El premio que otorga la Fundacin, tiene las siguientes variantes bsicas:
a) Premio a la Calidad, para el mejor expediente de la GCT.
b) Premios Europeos a la Calidad, que se otorgan a aquellas compaas
que alcanzan la excelencia en GCT. Tiene variantes para Pymes, grandes empresas y administracn pblica.
c) Premio a la mejor tesis de master.
d) Premio a la mejor tesis doctoral.
Las solicitudes las estudia un jurado compuesto por directivos seniors y
profesionales de varios pases.
El primer premio de la EFQM lo entreg el Rey de Espaa en Madrid, en
1992. En lo que sigue, por su inters como marco de referencia para el diagnstico, se comenta el contenido del Premio Europeo a la Calidad, en su adaptacin a la Administracin Pblica, y del Premio Presidente, de los Estados
Unidos5.
CARACTERSTICAS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

SEGN LA EFQM. EL PREMIO EUROPEO A LA CALIDAD
EN EL SECTOR PBLICO
La Fundacin Europea por la Gestin de la Calidad reconoce las caractersticas diferenciales del sector pblico y las tiene en cuenta en sus recomendaciones para realizar el diagnstico de cualquier organismo pblico.
Declara que, con su modelo, no busca evaluar la calidad de las medidas polticas sino el nivel de excelencia en la gestin pblica.
4
La Fundacin Europea para la Gestin de la Calidad (EFQM) ha publicado un Manual de

Autoevaluacin 1997. Directrices para el Sector Pblico. Versin al castellano con la colaboracin del
Club Gestin de Calidad (Madrid).
5
Entre otros Premios a la Calidad en.el Sector Pblico puede citarse:
- El Premio Anual a la Excelencia y a la Calidad del Servicio Pblico de la Comunidad de
Madrid, creado por Decreto 27/1997, de 6 de marzo. Sigue los criterios del Premio de la EFQM.
137
Segn la EFQM, el sector pblico se caracteriza por:

- Responder a estrategias y polticas que escapan a su control directo.
- Satisfacer a mltiples clientes que no necesariamente aceptan voluntaria
mente sus servicios.
- Verse limitado en la eleccin de mercados o grupos de clientes.
- Abordar las necesidades del individuo estableciendo un equilibrio entre
stas y las de la comunidad, las del usuario del servicio y las del que no lo
utiliza, las de quien se beneficia y las de quien no.
- Dar servicio dentro de un entorno poltico, equilibrando las necesidades
polticas y los requisitos del cliente.
Los diagnsticos llevados a cabo, en los ltimos aos, tanto en empresas
como en organismos pblicos, han mostrado que el modelo de la EFQM puede
aplicarse a unas y otras de modo similar. No obstante, las organizaciones del
sector pblico suelen considerar que el modelo es relevante respecto a los cinco
agentes facilitadores pero es ms difcil de aplicar en lo que se refiere a satisfaccin del cliente, impacto en la sociedad y resultados empresariales.
El modelo de la EFQM (Fig. 8.2) se basa en que:
La satisfaccin de los clientes y empleados y el impacto en la sociedad se
consiguen mediante un liderazgo que impulse la poltica y estrategia, la gestin
del personal, los recursos y los procesos hacia la consecucin de la excelencia
en los resultados empresariales.
Bajo la denominacin agentes facilitadores se recogen aquellos criterios
mediante los que se pretende evaluar el modo en el que se han alcanzado los
resultados.
El trmino resultados incluye los criterios de evaluacin respecto a lo que la
organizacin ha conseguido y est consiguiendo.
138
La EFQM viene publicando los perfiles de puntuacin que vienen obteniendo distintas organizaciones europeas. Estos datos permiten llevar a cabo un
Benchmarking (emulacin) entre ellas.
Los criterios que comprenden los agentes facilitadores son:
Criterio 1. Liderazgo (100 puntos)
Cmo el comportamiento y las actuaciones del equipo directivo y de los
dems lderes de la organizacin estimulan, apoyan y fomentan una cultura de
gestin de calidad total.
Debe diferenciarse el papel de los lderes polticos del de los lderes que gestionan las organizaciones del sector pblico. El diagnstico debe centrarse en el
papel de dicha direccin y su relacin con el estamento poltico.
Se evala:
- Cmo los lderes demuestran de manera visible su compromiso con la
filosofa de la gestin de calidad total.
- Cmo los lderes apoyan la mejora y la involucracin proporcionando los
recursos y la ayuda adecuadas.
- Cmo los lderes se involucran con clientes, proveedores y otras organizaciones externas.
- Cmo los lderes reconocen y aprecian los esfuerzos y logros del personal.
Criterio 2. Poltica y estragegia (80 puntos)
Cmo la organizacin formula, despliega y revisa su poltica y estrategia y la
convierte en planes y acciones.
Se evala:
- Cmo la poltica y estrategia de la organizacin se basa en informacin
relevante y global.
- Cmo se desarrolla la poltica y estrategia de la organizacin.
- Cmo se comunica e implanta la poltica y estrategia de la organizacin.
- Cmo se actualiza y mejora peridicamente la poltica y estrategia de la
organizacin.
Criterio 3. Gestin del personal (90 puntos)
Cmo aprovecha la organizacin todo el potencial de su plantilla.
Se evala
- Cmo se planifican y mejoran los recursos humanos.
- Cmo se mantienen y desarrollan las capacidades del personal.
- Cmo se acuerdan los objetivos del personal y se revisa continuamente su
rendimiento.
139
- Cmo se implica, faculta y reconoce el personal.

- Cmo existe un dilogo eficaz entre el personal y la organizacin.
- Cmo cuida la organizacin a sus empleados.
Criterio 4. Recursos (90 puntos)
Cmo gestiona la organizacin sus recursos de modo eficaz. Las organizaciones del sector pblico pueden encontrar mayores dificultades que las del sector privado a la hora de gestionar sus recursos econmicos y financieros como
consecuencia de regulaciones legislativas de obligado cumplimiento y de limitaciones o presiones polticas.
Se evala:
-
Cmo se gestionan los recursos econmicos y financieros.

Cmo se gestionan los recursos de informacin.
Cmo se gestionan los materiales y las relaciones con los proveedores.
Cmo se gestionan los edificios, materiales y otros bienes.
Cmo se gestionan la tecnologa y la propiedad intelectual.
Criterio 5. Procesos (140 puntos)

Cmo la organizacin identifica, gestiona, revisa y mejora sus procesos. En el
sector pblico, los procesoso crticos guardan relacin con la prestacin de
los servicios clave. Se evala:
-
Cmo se identifican los procesos crticos para el xito de la organizacin.

Cmo se gestionan los procesos de manera sistemtica.
Cmo se revisan los procesos y se establecen objetivos de mejora.
Cmo se mejoran los procesos mediante la innovacin y la creatividad.
Cmo se modifican los procesos y se evalan las ventajas que de ello se
derivan.
Los criterios que evalan los resultados son:

Criterio 6. Satisfacan del cliente (200 puntos)
Qu logros se estn alcanzando con relacin a la satisfaccin de los clientes
externos, esto es, con los destinatarios o beneficiarios de la actividad, productos o servicios de las organizaciones del sector pblico.
Se evala:
- La percepcin por parte del cliente de los productos y servicios de la organizacin, as como su relacin con la misma.
- Mediciones complementarias relativas a la satisfaccin del cliente de la
organizacin.
140
141
142
Criterio 7. Satisfaccin del personal (90 puntos)

Qu logros se estn alcanzando con relacin a la satisfaccin de los empledos.
Se evala:
- Percepcin que los empleados tienen de su organizacin.
- Mediciones complementarias relativas a la satisfaccin de los empleados.
Criterio 8. Impacto en la sociedad (60 puntos)
Qu logros se estn alcanzando con relacin a la satisfaccin de las necesidades y expectativas de la comunidad local, nacional e internacional en general.
Cmo se percibe el modo en el que la organizacin entiende la calidad de vida,
el entorno y la conservacin de recursos materiales, as como sus relaciones con
las autoridades y organismos que influyen y regulan sus actividades.
Se evala:
- Cmo percibe la sociedad a la organizacin.
- Mediciones complementarias al impacto en la sociedad de la organizacin.
Criterio 9. Resultados empresariales (150 puntos)
Qu logros se estn alcanzando con relacin a los objetivos empresariales
planificados y a la satisfaccin de las necesidades y expectativas de todos aquellos que tengan intereses, econmicos o de otro tipo en el organismo.
Los resultados empresariales son las mediciones realizadas de la efectividad
y eficiencia en la prestacin de servicios o en la entrega de productos, y en el
logro de objetivos y metas, incluidos los objetivos especficos de carcter pblico. Estas medidas sern de tipo econmico y no financiero.
Se evala:
- Mediciones de carcter econmico del rendimiento general de la organizacin.
- Mediciones complementarias del rendimiento general de la oreganizacin.
PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIN
Los procedimientos que propone la EFQM para evaluar un organismo
pblico son los siguientes:
a) Simulacin de presentacin al premio. Se desarrolla un proceso de
evolucin que simula que la organizacin se presenta al premio. Se rellena el
correspondiente documento de solicitud empleando un equipo de evaluadores
formados. Pueden emplearse evaluadores que procedan de otros organismos de
la misma administracin.
143
b) Autoevaluacin por formularios. Consiste en crear un conjunto de

documentos preestablecidos, en los que se describe cada subcriterio, las reas a
considerar en el mismo, los puntos fuertes, las reas de mejora y las evidencias.
El documento puede ser elaborado por individuos o equipos de la organizacin y puntuado por evaluadores formados.
c) Matrices de mejora. Se muestra la que se toma como modelo en la
Tabla 8.2. La evaluacin de cada dimensin de la calidad se lleva a cabo segn
una escala 1-10 que permite, si se desea, construir un perfil de Lickert para el
organismo. La evaluacin se realiza primero de modo individual por cada evaluador y luego se comparan las calificaciones en una reunin de consenso de
la que salen las calificaciones definitivas.
d) Reunin de trabajo. Supone la implicacin activa del equipo de direccin, cada uno de cuyos miembros se hace responsable de recoger los datos del
grupo de trabajo y presentrselos a los dems, efectundose el diagnstico de
modo conjunto.
e) Implicacin paritaria. La evaluacin la realiza un equipo de evaluadores
formados y el equipo directivo de la unidad. Se examina as la organizacin desde
diferentes perspectivas y todas las partes tienen la oportunidad de participar.
f) Cuestionario de autoevaluacin. Recoge distintas dimensiones de la
GCT y las posibles respuestas. En unos casos se emplean simples cuestionarios
SI/NO, mientras que en otros se emplean cuestionarios ms complicados que
sealan puntos fuertes y reas de mejora.
Cada uno de estos mtodos presenta sus ventajas y sus inconvenientes.
Los evaluadores miden las caractersticas asignando el 0 % cuando el grado
de excelencia se considere como anecdtico y hasta el 100 % cuando se estime que el empleo de los agentes o los resultados son excelentes.
EL PREMIO PRESIDENTE6
Se destina, como se ha indicado ya, a aquellos organismos federales de
Estados Unidos que hayan implantado la gestin de calidad de una manera
ejemplar y presentado servicios de alta calidad a sus clientes/contribuyentes.
Trata de apoyar actividades que impulsen las iniciativas de reinventar el
Gobierno.
El premio se otorga:
a) A las agencias con 500 o ms empleados que hayan mostrado tendencias
a la mejora durante los ltimos 3-6 aos, as como una madurez en la aplicacin
de la GCT. La GCT se considera un vehculo para reinventar el Gobierno.
6
Informacin facilitada por el Washington Irwing Center. Embajada de Estados Unidos en

Madrid.
144
Los criterios para la concesin del premio son una adaptacin de los del
Malcolm Baldridge, hecha teniendo en cuenta el especial entorno y la cultura
de la Administracin Federal.
Las agencias federales se evalan segn los mismos estndares de excelencia que se emplean para las compaas privadas.
b) A la mejora del prototipo de calidad, otorgndose a aquellos organismos del Gobierno Federal con al menos 100 empleados, que puedan demostrar logros de relieve y que hayan comenzado recientemente el proceso de
transformacin hacia la GCT.
La evaluacin la lleva a cabo un grupo de examinadores procedente de
organizaciones pblicas y privadas que asigna puntos en relacin con el cumplimiento de una serie de criterios preestablecidos. Se selecciona un nmero
mximo de cinco finalistas, a los que se visita. Se eligen dos, a los cuales se
otorga el premio y se le sealan sus vas de mejora.
Los ganadores quedan obligados a:
- Preparar un caso describiendo su modo de acometer la GCT y los resultados que han obtenido.
- Producir un vdeo que describa sus esfuerzos y resultados.
- Participar en las conferencias nacional y federal sobre calidad federal.
- Atender visitas de grupos interesados.
Los valores fundamentales que recogen los criterios para la concesin del
premio son:
- La calidad es definida por el cliente/contribuyente.
- La mejora continua es parte de todas las actividades y operaciones.
- La prevencin de los problemas y de las ineficiencias se consigue incorporando la calidad a los productos, servicios y procesos.
-El xito en alcanzar la excelencia y los objetivos de la organizacin
dependen de la calidad de los empleados y su compromiso.
- La alta direccin debe impulsar una orientacin hacia el cliente/contribuyente, valores de calidad claros y visibles y altas expectativas.
- El impulso de los valores y expectativas requiere un considerable compromiso e implicacin personal.
- El reconocimiento y valoracin del compromiso de los empleados con la
calidad y sus logros.
- Las decisiones de la Direccin deben basarse sobre informaciones, datos
y anlisis fiables.
- El compromiso a largo plazo con los clientes, los empleados, los suministradores y la comunidad.
- El cumplimiento de las responsabilidades pblicas.
- La creacin de asociaciones con otras agencias y con el sector privado,
para cumplir mejor los fines generales.
145
Los criterios que se siguen en la concesin del premio y los puntos que se
asignan como mximo a cada uno son los que se citan a continuacin:
1. Liderazgo (125 puntos). Examina el compromiso e implicacin personal de los ejecutivos en crear y sostener una organizacin orientada al cliente/contribuyente, as como un claro y visible apoyo a los valores de la calidad:
examina cmo la visin, valores y orientacin al cliente/contribuyente se integran dentro del sistema de gestin, las relaciones laborales y las asociaciones
con otras organizaciones, y son un reflejo del modo en el que se llevan a cabo
las obligaciones pblicas.
Se evala:
- Liderazgo de los ejecutivos.
- Gestin de calidad.
- Integracin de las responsabilidades pblicas en las polticas de calidad y
grado en el que las obligaciones con la ciudadana se cumplen.
2. Informacin y anlisis (75 puntos). Examina el conjunto de datos, su
gestin y empleo, informaciones y medidas, y cmo se los utiliza para mejorar
la calidad. Examina el grado de adecuacin entre los datos e informaciones de
la organizacin y el sistema de anlisis para apoyar la mejora de la satisfaccin
del cliente/contribuyente, de los productos, servicios y procesos.
Se evala:
- Marco de la gestin de calidad y de las informaciones y datos de funcionamiento.
- Benchmarking (emulacin) con proveedores.
- Anlisis y empleo de los datos de la organizacin.
3. Planificacin estratgica de la calidad (60 puntos). Examina el proceso de planificacin de la organizacin y cmo se integran los requerimientos
clave en los planes generales. Se examinan los planes a corto y largo plazo, as
como el modo en el que se despliega la calidad a las dems unidades operacionales.
Se evala:
- Proceso de planificacin.
- Funcionamiento de los planes operacionales y de calidad. Eleccin de
indicadores.
4. Desarrollo y gestin de recursos humanos (170 puntos). Examina en
qu grado se permite a los trabajadores desarrollar plenamente su potencial y
conseguir los objetivos de mejora. Examina los esfuerzos para constituir
y mantener un ambiente de excelencia en el trabajo que motive el compromiso
personal y el desarrollo organizativo.
Se evala:
146
Planificacin y gestin de recursos humanos.

Compromiso del empleado.
Educacin y entrenamiento del empleado.
Desempeo del empleado y reconocimiento de su trabajo.
Bienestar y satisfaccin del empleado.
5. Gestin de los procesos de calidad (140 puntos). Examina el proceso

sistemtico que sigue la organizacin para la mejora continua de la calidad y
del desempeo. Examina, tambin, el diseo y gestin de la calidad de los procesos para todas las unidades de trabajo, la gestin de las relaciones internas
proveedor-cliente, la calidad de los intermediarios y suministradores y el aseguramiento de la calidad.
Se evala:
- Diseo e introduccin de productos y servicios de calidad.
- Gestin de procesos: procesos de prestacin de servicios y produccin de
productos.
- Gestin de procesos: procesos de intercambio y de servicios de apoyo.
- Calidad de suministradores e intermediarios.
- Aseguramiento de calidad.
6. Resultados de calidad y operaciones (180 puntos). Examina las tendencias de la organizacin y los niveles de calidad de los productos y servicios,
el desempeo operacional, procesos de intercambio y servicios de apoyo, calidad de los suministradores e intermediarios y datos para el benchmarking
(emulacin).
Se evala:
-
Resultados de los productos y servicios de calidad.

Resultados de las operaciones.
Resultados de los procesos de intercambio y de los servicios de apoyo.
Resultados de la calidad de los suministradores y los intermediarios.
7. Enfoque a la satisfaccin del cliente/contribuyente (250 puntos).

Examina el grado en el que la organizacin conoce los deseos del
cliente/contribuyente y cmo se establecen y mantienen las relaciones con
el mismo. Examina los mtodos que se emplean para determinar la satisfaccin del cliente/contribuyente y las tendencias y niveles habituales en su
satisfaccin.
Se evala:
-
Expectativas de los clientes/contribuyentes actuales y futuras.

Gestin de las relaciones con los clientes/contribuyentes.
Compromiso con los clientes/contribuyentes.
Determinacin de la satisfaccin del cliente/contribuyente.
147
- Benchmarking (emulacin) acerca de la satisfaccin del cliente/contribuyente.

Los evaluadores consideran dos dimensiones:
- El grado en el que el funcionamiento de la organizacin se orienta hacia
la excelencia de un modo integral, en todos sus aspectos.
- La extensin en la que se ha implementado la GCT.
9
El aseguramiento y el control de la calidad
LAS NORMAS
Armand V. Feigenbaum define un sistema de calidad como: La estructura
de trabajo operativa acordada en toda la compaa y en toda la planta, documentada con procedimientos integrados tcnicos y administrativos efectivos,
para guiar las acciones coordinadas de la fuerza laboral, las mquinas y la
informacin de la compaa y planta de las formas mejores y ms prcticas
para asegurar la satisfaccin del cliente sobre la calidad y costes econmicos
de calidad.
Conseguir el objetivo fijado de calidad total depende de la medida en que
se armonicen e intensifiquen las acciones de calidad en las diferentes reas del
negocio, de modo que efecten un excelente trabajo individual y en colaboracin '.
El origen de las normas de calidad, que ya se han citado anteriormente, ha
de buscarse en la necesidad de crear unas directrices o guas, lo ms universales posibles, que permitan juzgar acerca del modo de hacer de los procesos
dentro de una organizacin. La internacionalizacin de la norma permite que
todos aquellos que han de realizar un diagnstico o una prescripcin sigan pautas similares.
Normalizar, en el sentido que emplea esta palabra la gua ISO/CEI2-1906,
es la actividad encaminada a establecer, respecto a problemas reales o potenciales, disposiciones destinadas a un uso comn repetido, con el fin de conseguir un grado ptimo de orden en un contexto dado. La normalizacin se
extiende, as, al sistema de calidad y consiste en la elaboracin, la difusin y
la aplicacin de normas.
Un documento normativo es el que proporciona reglas, directrices o especifica caractersticas para ciertas actividades o resultados. Los cdigos de
buena prctica son aquellos documentos que recomiendan prcticas o procedimientos para el proyecto, la fabricacin, la instalacin, el mantenimiento o la
utilizacin de equipos, estructuras o productos.
1
Feigenbaum. A. Obra ya citada.

149
150
Existen distintas clases de normas, tales como normas bsicas, normas de

ensayo, de producto, de proceso, de servicio, de interfase, armonizadas.
Una norma de proceso es la que especifica los requisitos que debe satisfacer un proceso para asegurar su aptitud para el uso. Una norma de servicio es
la norma que especifica los requisitos que debe satisfacer un servicio para asegurar su aptitud para el uso.
El aseguramiento de la calidad, segn la norma ISO 8402:1994, es el conjunto de acciones planificadas y sistemticas implantadas dentro de un sistema de
calidad y demostrables, si es necesario, que son adecuadas para proporcionar la
confianza adecuada de que una entidad satisfar los requisitos sobre la calidad.
Hay tanto propsitos internos como externos para el aseguramiento de la
calidad. As se distingue entre:
a) Aseguramiento de la calidad interna, con el que se trata de dar confianza a la direccin.
b) Aseguramiento de la calidad externa, que trata de dar confianza a clientes y a terceros, pudiendo formar parte la norma de los contratos de compraventa.
Control de calidad y aseguramiento de calidad estn interrelacionados. Las
caractersticas que se obtengan sern consecuencia del proceso. De otro lado,
si dichas caractersticas no satisfacen los deseos del cliente/contribuyente ser
necesario reestudiar los procesos y reconsiderar el aseguramiento.
La preocupacin por el problema de la calidad ha hecho que la
International Standard Organization (ISO) redacte unas normas que son seguidas, totalmente o en la mayor parte de sus especificaciones, por los pases de
la Unin Europea, Estados Unidos, Canad y el resto de los pases industrializados. Estas normas reciben la denominacin general de ISO 90002. La Unin
Europea ha hecho propias estas normas al adoptarlas sus organismos
CEN/CENELEC3, en la serie EN29000.
2
Segn el Boletn ISO 9000 NOVA, hasta diciembre de 1995 se haban certificado, conforme a
las normas ISO 9000, un total de 127.389 organizaciones, pertenecientes a 99 pases. En esa fecha, el
41,3 % de las citadas certificaciones se haban otorgado a entidades del Reino Unido; el 31,4 % a entidades del resto de pases europeos; el 8 % a Amrica del Norte; el 8,3 % a Australia y Nueva Zelanda;
el 7,2 % a Extremo Oriente, y el 3,8 % al resto del mundo.
3
Las normas equivalentes en:
- Estados Unidos ANSI/ASQC 9000.1:1994//9001/1994//9002;1994//9003:1994//9004-l:1994.
- Australia AS/NZS-ISO 9000.1:1994//9001:1994//9002:1994//9003:1994//9004:1994.
- Canad CAN/CSA-ISO 9000-1:1994//ISO 9001:1994//ISO9002:1994//ISO
9003:1994//ISO9004.1:1994.
- Japn JIS-Z-9900:1994//9901:1994//9902:1994//9903:1994//9904:1994.
- Nueva Zelanda 9000-1 AS/NZS-ISO 9000-1: 1994//9001:1994//9002:1994//9003:1994//90041:1994.
Lo que prueba, suficientemente, el carcter universal que han adquirido las normas de calidad.
EL ASEGURAMIENTO Y EL CONTROL DE LA CALIDAD
151
4
El trmino control de calidad se emplea en este libro para hacer referencia a las operaciones
mediante las que se comprueba que un producto o servicio cumple unas caractersticas, por lo general, previamente anotadas en una lista o especificacin. Dentro del control de calidad se incluyen aquellos procedimientos estadsticos que analizan la variabilidad de dichas caractersticas y permiten tomar
decisiones sobre ellas. (Nota del autor.)
152
LOS MODELOS DE CALIDAD DE LAS NORMAS ISO.

CMO ELEGIR EL MS APROPIADO?
Las normas ISO de la serie 9000 proponen modelos para la gestin y el
aseguramiento de la calidad. Entre ellas, la norma ISO 9000-1:1994 est dedicada a establecer directrices para la seleccin y utilizacin de las dems normas ISO. Su cometido, tal como se define en su propio texto, es:
a) Clarificar los principales conceptos relativos a la calidad y las diferencias e interrrelaciones entre ellos.
b) Proporcionar una gua para la seleccin y utilizacin de las normas
internacionales de la familia ISO 9000 sobre gestin y aseguramiento
de la calidad.
Su mbito de aplicacin se refiere a las siguientes categoras de bienes:
a)
b)
c)
d)
Bienes materiales (hardware).

Soportes lgicos (software).
Materiales procesados.
Servicios.
El trmino producto se utiliza en las normas en su sentido amplio, esto es,

abarcando tanto los productos tangibles o fsicos como los intangibles o servicios.
Declara la norma que el fundamento de sus prescripciones es que todo trabajo se
realiza mediante un proceso. Este proceso se representa como indica la Figura 9.1.
Todo proceso debe transformar los productos de entrada y aadirles valor.
La norma ISO 9000-1:1994 distingue cuatro facetas de la calidad a las que
hace uso a la hora de definir sus modelos.
Estas cuatro facetas son:
a) Calidad debida a la definicin de las necesidades del producto (servicio). Establecer lo que el cliente/contribuyente desea.
153
b) Calidad debida al diseo del producto. Disear el producto (servicio) de

acuerdo con lo que el mercado solicita.
c) Calidad debida a la conformidad con el diseo del producto (servicio).
Fabricar el producto o prestar el servicio de acuerdo con el diseo.
d) Calidad debida al apoyo del producto. Efectuar todas las acciones posteriores para mantener el producto o las consecuencias del servicio.
Cualquier organizacin tiene, siempre segn la norma ISO que se viene
comentando, las siguientes objetivos claves y responsabilidades en materia de
calidad:
a) Obtener, mantener y buscar la mejora continua de la calidad de sus productos (servicios) en relacin con los requisitos para la calidad.
b) Mejorar la calidad de sus productos (servicios) para satisfacer de forma
continua todas las necesidades esperadas y las implcitas de los clientes
y otras partes interesadas.
c) Dar confianza a su direccin interna y a otros empleados de que los
requisitos para la calidad se estn cumpliendo y manteniendo y de que
se realiza mejora de la calidad.
d) Dar confianza a los clientes y a otras partes interesadas de que los requisitos para la calidad estn siendo o sern alcanzados en el producto (servicio) entregado (prestado).
e) Dar confianza de que se cumplen los requisitos del sistema de calidad.
Se deduce de los puntos anteriores el destino que la ISO da a sus normas.
Desea que se utilicen para los siguientes fines:
a)
b)
c)
d)
Directrices para la gestin de la calidad.

Clusulas de un contrato entre primeras y segundas partes.
Aprobacin o registro por segunda parte.
Certificacin o registro por tercera parte.
Las normas ISO de la serie 9000 pueden emplearse tanto para comprobar
por parte de los gestores de una entidad que esta cumple, en su funcionamiento, los requisitos del modelo que propone la norma elegida, como para constituir las clusulas de un contrato relativas a la calidad. La referencia a su cumplimiento obligatorio, bien sea exigiendo una certificacin, bien sea haciendo
una evaluacin particular y concreta para el caso de que se trate, evita la repeticin en el contrato de las condiciones de calidad que ha de cumplir la entidad
suministradora (prestadora).
De aqu que las normas ISO de calidad pueden adoptarse bien porque la
direccin de la organizacin as lo desee, motivada por la direccin, bien
porque as lo desean segundas o terceras partes, motivada por parte interesada. Las normas pueden dividirse, as, en dos grandes grupos:
- Las guas especializadas de gestin de la calidad.
- Las relativas al aseguramiento de la calidad.
154
Los modelos que propone la ISO son los que recoge la Tabla 9.2. Su propio
ttulo habla de su contenido, extendindose la norma ISO 9000-1:1994 en dar
algn comentario sobre el mismo. Adems, seala en su articulado algunas pautas
que se recomienda se tengan en cuenta a la hora de elegir y que son las siguientes:
- Consideraciones econmicas, usos y condiciones de utilizacin del producto.
- Complejidad e innovaciones requeridas para el diseo del producto (servicio).
- Aptitud para juzgar la calidad del producto (servicio) tomando como base
nicamente la inspeccin y ensayo finales.
- Exigencias de la sociedad con respecto al producto (servicio).
- Prestaciones del productor (prestador) en el pasado.
- Grado de participacin en relacin con el cliente.
Las organizaciones pblicas van haciendo un uso creciente, en sus adquisiciones, de las normas ISO de la serie 9000. Es de esperar que la intensificacin
155
en su empleo lleve a una simplificacin de las leyes o reglamentos de contratacin pblicas5.
LA NORMA ISO 9004-2:1991 GUA

PARA LOS SERVICIOS
Puede afirmarse que cada una de las normas ISO 9000, constituye un modelo de excelencia. El que se analiza aqu se refiere a la norma ISO 9004. 2:1991,
Parte 2, relativa a servicios. Dicha norma extiende su articulado a servicios
tales como ocio, comunicaciones, salud, servicios generales, finanzas, administracin y otros similares.
La norma define el servicio en el modo que se recoge en la Tabla 9.1.
La norma entiende por organizacin una compaa, sociedad, firma
empresa, asociacin, o partes de stas constituidas legalmente o no, pblicas o
privadas, que tienen su propia funcin y administracin. El cliente es quien
recibe el producto o servicio. Puede ser cualquier segunda parte contratante o puede ser una unidad dentro de la organizacin de servicios.
Los requisitos que ha de cumplir el servicio han de ser definidos claramente
en trminos de caractersticas que sean directamente observables y que puedan
ser objeto de evaluacin por parte del cliente.
Los procesos que se siguen para la prestacin de un servicio necesitan, tambin, ser definidos en trminos de caractersticas que, aunque no siempre puedan
ser observadas por los clientes, afectan de manera directa al resultado del servicio.
Ambos tipos de caractersticas, las del servicio o las del proceso que conduce a su prestacin, han de ser susceptibles de evaluacin contrastndolas en base
a unos criterios definidos de aceptacin. Las caractersticas pueden ser cuantitativas (medibles) o cualitativas (comparables), dependiendo de cmo se evalen
y si la evaluacin se hace por la organizacin de servicios o por el cliente.
En los servicios no es, por lo general, posible efectuar una inspeccin final
para corregir la calidad, ya que se producen a medida que se prestan en la interfase con el cliente, y la valoracin de ste de cualquier disconformidad es
inmediata. Pueden sin embargo, establecerse acciones correctoras en el transcurso del proceso de la prestacin, lo que depender, en buena medida, del
nivel de detalle con el que se haya descrito y se conozca el mismo.
La descripcin que de la excelencia hace la norma ISO 9004-2:1991 es la
que, sin carcter exhaustivo, se recoge en los puntos que siguen:
5
El ayuntamiento de Saint-Agustn de Desmaures (Canad) se considera como el primero del
mundo en conseguir una certificacin segn ISO 9001. ISO 9000 y la administracin pblica: Canad
inicia el camino R. Dor. Rev UNE n. 117, marzo 1998.
El servicio de urbanismo del ayuntamiento de Logroo es el primer servicio perteneciente a la Administracin Pblica espaola a quien el AENOR ha concedido la certificacin segn ISO 9002, en el ao 1998.
156
Principios del sistema de calidad

La satisfaccin del cliente slo puede conseguirse cuando se conjugan
correctamente la responsabilidad o compromiso de la direccin, los recursos
materiales y humanos y la estructura del sistema de calidad, de modo que el
servicio se preste de forma excelente en la interfase.
El sistema de calidad debe basarse en el funcionamiento armnico de las
cuatro actividades que muestra la Figura 9.2.
La responsabilidad de la direccin
La direccin tiene la responsabilidad de establecer una poltica de calidad
de servicios que busque la satisfaccin del cliente. El xito de esta poltica
depende del grado de compromiso con que la direccin atiende al desarrollo y
funcionamiento eficaz del sistema de calidad de la misma.
Los aspectos principales de su actuacin son:
a) Poltica de calidad referente a:
- Grado del servicio a prestar.
- Imagen de la organizacin de servicios y reputacin en relacin con la
calidad.
- Objetivos para la calidad de los servicios.
- Forma de actuar para conseguir los objetivos de la calidad.
- Papel del personal de la empresa responsable de la implantacin de la
poltica de calidad.
La Direccin ha de asegurarse de que sus actividades acerca de
poltica de calidad han sido adecuadamente comunicadas, entendidas,
puestas en prctica y mantenidas.
157
b) Objetivos de calidad.
La realizacin de una poltica de calidad requiere la identificacin
de metas primarias para establecer los objetivos de la calidad. Estas
metas deben incluir:
- La correspondencia entre la satisfaccin del cliente y las normas profesionales y ticas.
- Mejora continua del servicio.
- Prestar la consideracin correcta a las relaciones con la sociedad y con
el entorno.
- Buscar la eficiencia en la prestacin del servicio.
Estos objetivos o metas primarias pueden descomponerse en un conjunto de objetivos derivados.
c) Autoridad y responsabilidad en materia de calidad.
Para conseguir los objetivos de calidad es necesario establecer un
sistema de calidad adecuadamente estructurado. La responsabilidad y
la autoridad de cada departamento y persona debe ser claramente establecida.
d) Revisin por la direccin.
La direccin har revisiones peridicas e independientes del sistema
de calidad, cuidando, especialmente, de encontrar las posibilidades de
mejora. La direccin debe examinar informaciones relativas a anlisis de
resultados; a anlisis internos sobre la ejecuccin y efectividad de todos
los elementos del sistema de calidad para alcanzar los objetivos de la
calidad del servicio; a cambios de las nuevas tecnologas, a conceptos de
calidad, estrategias de mercado y condiciones sociales o ambientales.
Personal y recursos materiales
El recurso ms importante de una organizacin es el personal. Cuando la
organizacin se dedica a la prestacin de servicios, este hecho es an ms destacable.
El personal de todos los niveles debe estar adecuadamente motivado y
adiestrado. En las organizaciones de servicios, el personal relacionado con el
cliente conviene que tenga un conocimiento adecuado y las habilidades necesarias en comunicacin.
La comunicacin entre todos los que componen la organizacin permite la
armonizacin de todos los esfuerzos. Los medios materiales han de ser los adecuados al servicio que se desea prestar.
La estructura del sistema de calidad
La organizacin de servicios debera desarrollar, establecer, documentar,
implantar y mantener un sistema de la calidad mediante el cual se pueden cum-
158
plir las polticas y objetivos de la calidad fijados para el servicio. Sus elementos operativos se describen ms adelante.
La definicin del sistema de calidad debe considerar:
a) Bucle de calidad. La norma ISO 9004-1 lo representa segn la Fig. 9.3
y muestra la sucesin entre las actividades principales de una organizacin,
conectndolos al modo de ciclo de Shewhart.
Cuando el bucle de calidad se aplica al caso de los servicios, el resultado,
segn la norma ISO 9004-2:1991 es el de la Figura 9.4.
Los tres procesos principales que influyen en la calidad percibida del servicio son el de comercializacin o de conocimiento de los deseos del cliente/contribuyente; el de diseo o especificacin de todas las caractersticas de
produccin del servicio; y el de prestacin propiamente dicho.
La evaluacin del servicio prestado ha de hacerse de modo triple: por el
cliente/contribuyente; por el prestador; y mediante auditora.
b) Documentacin y registros de calidad. El sistema de documentacin
forma parte del sistema de calidad, y est compuesto por todos aquellos documentos en los que se recogen las definiciones, caractersticas, descripciones de
los elementos del servicio, sus requisitos y estipulaciones. Un sistema de documentacin adecuado debe poseer:
- Manual de calidad. Contendr una descripcin del sistema de calidad que
servir de referencia permanente ya que contendr, al menos:
159
160
La poltica de calidad.
Los objetivos de calidad.
La estructura de la organizacin, incluyendo las responsabilidades.
La descripcin del sistema de calidad, incluyendo todos los elementos
y disposiciones que forman parte del mismo.
- Las prcticas de calidad de la organizacin.
- La estructura y distribucin del sistema de las actividades ms importantes para un servicio particular.
- El plan de calidad. Describe las prcticas especficas de la calidad, los
recursos y la secuencia de las actividades ms importantes para un servicio particular.
- Procedimientos. Exposiciones escritas que especifican el propsito y
alcance de las actividades de la organizacin y de los servicios para atender a las necesidades de los clientes. Establecen cmo las actividades han
de ser realizadas, controladas y registradas.
- Registros de calidad. Recogen la informacin correspondiente a:
- Grado de cumplimiento de los objetivos de calidad.
- Grado de satisfaccin del cliente con el servicio.
- Resultados del sistema de calidad en relacin con la revisin y mejora del servicio.
- Anlisis para identificar las tendencias en calidad.
- Acciones correctivas y su efectividad.
- Adecuacin de las prestaciones de los subcontratistas.
- Datos sobre la pericia y entrenamiento del personal.
- Comparaciones con la competencia.
Los registros de calidad deben ser:
-
Verificables para comprobar su validez.

Fcilmente recuperables.
Conservados durante un periodo fijado.
Protegidos de daos, prdidas y deterioro mientras estn almacenados.
Deben establecerse procedimientos relativos al control de la documentacin, particularmente en lo que se refiere a la edicin, distribucin y revisin
de los documentos.
Se llevarn a cabo, peridicamente, auditoras internas de calidad. Su fin
ser verificar el funcionamiento y eficacia del sistema de calidad, la conformidad con la especificacin de la prestacin del servicio y la especificacin de
control de la calidad.
c) Auditoras internas de la calidad. Han de planificarse, llevarse a cabo y
registrarse de acuerdo con procedimientos escritos y redactados por especialistas independientes a los de las reas que son auditadas. Sus resultados se
pondran a disposicin de la direccin, que los evaluar y adoptar las acciones
correctivas que correspondan.
161
La interaccin con los clientes

Se encuentra entre las actividades de especial importancia incluida en el
bucle de calidad del servicio. Esta actividad est estrechamente relacionada
con la calidad percibida. La direccin debe crear una imagen apropiada de la
organizacin y de todo su personal.
Los empleados que tienen contacto con el cliente son una fuente inmejorable de informacin.
Es de importancia lo siguiente:
La comunicacin con los clientes, tanto internos como externos. Supone
escucharlos y mantenerlos adecuadamente informados. Una comunicacin eficiente debe incluir lo siguiente:
- Descripcin del servicio, su alcance, su disponibilidad y sus plazos de
respuesta.
- Fijacin del coste del servicio.
- Explicacin de las relaciones entre el servicio, la prestacin y el coste.
- Explicacin a los clientes de las consecuencias de cualquier problema
y de cmo se resuelve si surge.
- Asegurar que los clientes estn al corriente de la contribucin que pueden hacer a la calidad del servicio.
-Provisin de los medios adecuados y accesibles para conseguir una
comunicacin eficaz.
- Determinacin de la relacin entre el servicio ofrecido y las necesidades del cliente.
Elementos operativos del sistema de calidad

Los elementos del sistema de calidad, segn la norma ISO 9004-2:199,
principalmente son los siguientes: El proceso de comercializacin,
comprende:
a) La calidad en investigacin y anlisis de mercado. Entre las responsabilidades del marketing se encuentra la de determinar y promover la necesidad
y demanda del servicio.
Se entiende que son elementos asociados con la calidad en el marketing los
siguientes:
- Determinacin de las necesidades y expectativas de los clientes en
relacin con el servicio ofrecido (gustos del cliente, disponibilidad del
servicio, fiabilidad).
- Servicios complementarios.
- Actividades y logros de los competidores.
- Revisin de la legislacin y de aquellos cdigos y normas nacionales
e internacionales de especial relieve.
162
- Anlisis y revisin de la informacin acerca de los deseos del cliente, los

datos del servicio y la informacin contractual que se haya recogido.
- Consultas con todas las personas de la organizacin que estn relacionadas con la prestacin del servicio para confirmar su compromiso y
disponibilidad para cumplir los requisitos de la calidad del servicio.
- Investigacin en curso para examinar las necesidades del mercado
cambiante, las nuevas tecnologas y el impacto de la competencia.
- Aplicacin del control de calidad.
b) Obligaciones del suministrador. La relacin entre los suministradores y
los clientes debe estar adecuadamente documentada y ser compatible con:
- Los documentos relacionados con la calidad.
- La capacidad del suministrador.
- Los requisitos legales y reglatenos que les sean aplicables.
Estas obligaciones deben hacerse constar en la minuta del servicio.
c) Descripcin del servicio. La descripcin del servicio es un documento
que recoge los resultados de la investigacin del mercado, de su anlisis y de los
compromisos adquiridos con el cliente en relacin con la oferta de un servicio.
La descripcin del servicio sirve de base para el diseo del servicio.
d) Gestin del servicio. La Direccin debe establecer los procedimientos
para planificar, organizar y llevar a cabo el lanzamiento del servicio y su retira
da, cuando sea aconsejable.
La Direccin ser responsable de la disponibilidad de los recursos y apoyos tcnicos necesarios.
e) Calidad en la publicidad. En los casos en que los servicios a prestar sean
objeto de publicidad se atender a la calidad percibida por el cliente en la relacin y presentacin de los documentos que se empleen en la compaa.
El proceso de diseo
El proceso de diseo de un servicio comprende todas aquellas actividades
mediante las que se convierte el contenido de la descripcin del servicio en
especificaciones, referentes tanto al servicio como a la prestacin y control,
recogiendo las distintas opciones que la organizacin propone.
Las especificaciones del servicio definen el servicio a ser prestado, mientras que la especificacin de distribucin del servicio define los mtodos y
medios empleados para llevarlo a cabo.
Las especificaciones de control de calidad definen los procedimientos para
evaluar y controlar el servicio y su prestacin.
El diseo de la especificacin del servicio, la especificacin de la prestacin
del servicio y la especificacin del control de la calidad son interdependientes e
interaccionan a lo largo del proceso de diseo. Los diagramas de flujo son un
mtodo til para representar todas las actividades, relaciones e interdependencias.
163
El proceso de diseo presenta los siguientes aspectos de inters:

a) Responsabilidades en el diseo. La Direccin asignar la responsabilidad
del diseo a los distintos grupos de la organizacin, bien entendido que todo el
organismo, se considera responsable de la adecuada prestacin del servicio.
La norma estima que en el diseo deben incluirse las siguientes actividades:
- Planificacin, validacin, preparacin, mantenimiento y control de la
especificacin del servicio, la especificacin de la distribucin del servicio y la especificacin del control de calidad.
- La especificacin de los productos a comprar y de los servicios a subcontratar debe relacionarse con el proceso de prestacin del servicio.
- Llevar a cabo las revisiones del diseo de cada fase del diseo del servicio.
- Validar que el proceso de distribucin del servicio, tal como se ejecuta, cumple los requisitos de la descripcin del servicio.
- Actualizacin de la especificacin del servicio y de la del control de calidad en respuesta a los estmulos externos que se crean significativos.
b) La especificacin del servicio. Contendr una relacin completa y precisa del servicio que se pretende prestar, que incluir:
- Una descripcin clara de las caractersticas del servicio sometidas a
evaluacin del cliente.
- Un criterio de aceptabilidad para cada caracterstica de prestacin del
servicio
c) La especificacin de la prestacin del servicio incluye:
- Una descripcin clara de las caractersticas de la distribucin que afectan directamente a la funcionalidad del servicio.
- Un criterio de aceptabilidad para cada caracterstica de prestacin del
servicio.
- Caractersticas de los recursos, detallando el tipo y cantidad de los
equipos y otros elementos necesarios para cumplir la especificacin del
servicio.
- Nmero de personas necesarias y entrenamiento que deben tener.
- Apoyo de los subcontratistas respecto de los productos y servicios a
adquirir.
d) Los procedimientos de prestacin del servicio. Pueden disearse subdividiendo el proceso en fases, de cada una de las cuales se hace una descripcin.
Estas partes pueden referirse, por ejemplo, a la obtencin de informacin,
registro de pedidos y facturacin.
e) La calidad en las compras. Puede ser crtica en relacin a la calidad,
coste, eficiencia y seguridad de los servicios prestados por una organizacin de
servicios. Los abastecimientos deben planificase, controlarse y verificarse del
mismo modo que se hace con las actividades internas. As debe atenderse a:
164
- Especificaciones y descripciones de los pedidos.

- Modos de seleccin de los subcontratistas calificados.
- Concordancia entre los requisitos de calidad y los requisitos de
garanta de calidad.
- Concordancia entre la garanta de calidad y los mtodos de verificacin.
- Aceptacin de convenios para dirimir las disputas que puedan producirse sobre la calidad.
- Control de los productos y servicios adquiridos.
- Registros de calidad de los productos y servicios adquiridos.
La seleccin de los subcontratistas debe basarse en:
- La evaluacin in situ de la capacidad del contratista para cumplir las
especificaciones de calidad, as como sobre la adecuacin del sistema.
- Evaluacin de las muestras del subcontratista.
- Relaciones histricas con los subcontratistas elegidos y similares.
- Resultados de los ensayos con subcontratistas similares.
- Experiencia de otros usuarios.
f) Especificacin del control de calidad. El control de calidad debe disearse
como una parte integral de los procesos de servicio: investigacin de mercado,
diseo y prestacin del servicio. La especificacin ha de permitir comprobar que
se satisface la especificacin del servicio y los deseos del cliente:
El diseo de control de calidad comprende:
- Identificar las actividades clave de cada proceso que tienen una
influencia significativa sobre la especificacin del servicio.
- Analizar las actividades clave para seleccionar aquellas caractersticas
cuya medida de control asegura un servicio de calidad.
- Definir los mtodos para evaluar las caractersticas seleccionadas.
- Establecer los medios para influenciar o controlar las caractersticas
dentro de los lmites especficos.
La norma da el siguiente ejemplo, muy ilustrativo, relativo a un restaurante:
- Una actividad clave a ser identificada es la preparacin de alimentos y
su oportunidad en el servicio al cliente.
- Una caracterstica que requiere medida es el tiempo que se emplea en
preparar los ingredientes.
- Un mtodo para evaluar la caracterstica es la toma de muestras, con
una cierta periodicidad, del tiempo que se emplea en preparar y servir
los alimentos.
- El despliegue efectivo del personal y de los materiales podran asegurar que la caracterstica del servicio se mantiene a tiempo dentro de
los lmites especificados.
165
g) Revisin y validacin del diseo. La revisin del diseo debe hacerse al

terminar cada fase de diseo de un servicio mediante comparacin respecto al
documento de descripcin del mismo.
La validacin de las especificaciones del servicio, prestacin del servicio y
control de calidad, para asegurarse que est completamente desarrollada y que
cumple las necesidades de los clientes. La validacin debe hacerse con carcter previo a la implantacin del servicio.
El control de cambios del diseo se har para requisitos y procedimientos
despus de que hayan sido autorizadas e implantadas las especificaciones iniciales.
h) Otros aspectos de la especificacin hacen referencia a:
- Equipos proporcionados al cliente por el suministrador, para servicios
o prestacin de servicios.
- Identificacin y trazabilidad del servicio.
- Manipulacin, almacenamiento, embalaje, entrega y proteccin de las
propiedades del cliente.
El proceso de prestacin del servicio
La prestacin del servicio a un cliente o usuario comprende:
- Cumplimiento de la especificacin escrita del servicio.
- Supervisin del cumplimiento de la especificacin.
- Ajuste del proceso cuando se producen desviaciones.
Los siguientes aspectos tienen inters en el proceso de prestacin del servicio:
a) La evaluacin de la calidad por parte del suministrador. Se integra en
el proceso de prestacin del servicio y comprende:
- Medida y verificacin de las actividades clave para evitar tendencias
indeseables e insatisfaccin del cliente.
- Autocontrol del personal que lo presta.
- Una evaluacin final hecha por el suministrador en la interfase con el
cliente, para conocer cmo percibe la calidad.
b) La evaluacin de la calidad del servicio por parte del cliente. Es la ltima medida de la calidad de un servicio.
Tiene las siguientes caractersticas:
- Es inmediata o atrasada o retrospectiva.
- Es subjetiva.
- No ofrece, por lo general voluntariamente, su evaluacin a la organizacin.
-Cuando no est satisfecho deja de adquirir el servicio sin indicar o
informar de la causa. No suele dar la opcin de corregir.
166
Debe establecerse un procedimiento de comprobar de modo continuo la

satisfaccin del cliente o usuario. Esta satisfaccin debe ser consistente con las
normas profesionales y ticas de la organizacin de servicios.
c) El anlisis del estado del servicio supone registrar el estado del trabajo
hecho en cada fase del proceso de prestacin del servicio, para identificar el
cumplimiento de las especificaciones del servicio y la satisfaccin del
cliente.
Anlisis y mejora de los resultados del servicio
Debera llevarse una evaluacin continua del funcionamiento de los procesos del servicio para identificar y aprovechar las oportunidades de mejora de la
calidad del servicio.
Los datos han de ser recogidos mediante un sistema de informacin del que
la organizacin debe estar provista y que debe funcionar de modo continuo.
La norma seala los siguientes aspectos de inters:
a) Recogida y anlisis de datos. Los datos pueden proceder de:
- Evaluacin del suministrador (incluyendo control de calidad).
- Evaluacin del cliente (incluyendo reacciones del cliente, quejas y otro
tipo de respuestas).
- Auditoras de la calidad.
La recogida de datos debe estar adecuadamente planificada y programada,
sin dejar nada al azar, y sin confundir errores del sistema con errores humanos.
b) Los mtodos estadsticos deben emplearse con la intensidad y extensin
que se pueda.
Continuamente se estarn analizando las posibilidades de mejora.
c) La mejora de la calidad del servicio debera haber un programa para
mejorar continuamente la calidad del servicio y la eficacia de la operacin
completa del servicio, incluyendo el esfuerzo de identificar:
- La caracterstica que, si fuera mejorada, proporcionara mayor beneficio al cliente y a la organizacin de servicios.
- Cualquier necesidad variable del mercado que pudiera afectar al grado
de servicio a prestar.
- Cualquier desviacin de la calidad especificada del servicio, debida a
controles del sistema de la calidad ineficaces o insuficientes.
-Oportunidades para reducir costes, manteniendo y mejorando, sin
embargo, la calidad prestada del servicio (esto requiere mtodos sistemticos, para la estimacin de los costes y beneficios cuantitativos).
Las actividades de mejora de la calidad del servicio debera dirigir su atencin hacia la necesidad de mejorar tanto a corto como a largo plazo, e incluir:
- Identificacin de los datos principales para su recogida.
167
168
- Anlisis de datos, dando prioridad a aquella actividad que tenga el impacto ms adverso sobre la calidad del servicio.
- Retroalimentacin de los resultados del anlisis a la direccin operacional con recomendaciones para la mejora inmediata del servicio.
- Informe peridico a la alta direccin para una revisin de las recomendaciones para la mejora de la calidad a largo plazo.
Los miembros de las diferentes partes de la organizacin de servicios que
trabajan juntos deberan ser capaces de ofrecer ideas fructferas que podran
dirigirse hacia mejorar la calidad y reducir los costes. La direccin debera
anunciar al personal en todos los niveles a que contribuya a los programas de
mejora de la calidad, con reconocimiento de su esfuerzo y participacin6.
LA NORMA ISO 9004-4:1993

Las normas ISO 9004-1 e ISO 9004-2 se han completado con la norma
ISO 9004-4, cuyo contenido puede dividirse en dos grandes apartados:
- Gestin y metodologa para la mejora de la calidad.
- Herramientas y tcnicas de soporte.
La primera completa la norma ISO 9004-2:1991, poniendo nfasis en aquellos aspectos ms propios o caractersticos de la GCT. Entre ellos:
- nfasis en el proceso, definiendo la denominada cadena de aprovisiona
miento compuesta segn se resea en la Figura 9.5.
- Mejora continua de la calidad, mediante la mejora de los procesos.
- Importancia del liderazgo, los valores, la comunicacin en la consecucin
de la calidad.
Se citan, textualmente, las frases de la norma ISO 9004-2:1991, por estimarse que son suficientemente indicativas de la distancia entre el contenido de este documento y los requisitos de GCT de la EFQM.
169
- Metodologa para la mejora basada en la participacin, deteccin de posibles causas de fallo, anlisis de causas y puestas en prctica de acciones
correctoras.
La segunda parte de la norma se refiere a las herramientas de soporte, dividindolas en dos grandes grupos:
- Herramientas para datos numricos.
- Herramientas para datos no numricos.
Se trata de estas herramientas en el Captulo 16.
SON SIMILARES EL MODELO DE EXCELENCIA

DE LA EFQM Y EL DE LAS NORMAS ISO?
El modelo de organizacin excelente de la EFQM difiere del modelo de las
normas ISO, pudindose afirmar que lo contiene y perfecciona.
Es posible establecer una relacin de jerarqua entre control de calidad, aseguramiento de calidad y gestin total de calidad. Esta jerarqua es la que representa la Figura 9.6.
La GCT contiene el aseguramiento de calidad, y ste el control de calidad.
El aseguramiento de calidad, ya definido, consiste en todas las acciones planificadas y sistemticas necesarias para proporcionar la suficiente confianza de
que un producto o servicio cumple las exigencias de calidad. El aseguramiento hace referencia a los procesos o reglas mediante las que la organizacin
efecta sus actividades y a la comprobacin de que las mismas se llevan a cabo
de acuerdo con lo ms generalmente aceptado y sealado en la norma como
buena prctica. As, el aseguramiento de calidad se convierte en poco ms que
170
una forma ampliada y refinada de la inspeccin (control) de calidad, con las

especificaciones ampliadas a normas de organizacin7.
La GCT se orienta a la mejora continua, siendo un proceso que nunca se
completa. Es posible asegurar la calidad comprobando que se cumplen las normas, pero no es posible llegar a la excelencia, que se concibe como un lmite
al que la organizacin puede acercarse pero que nunca alcanza.
La Tabla 9.4 muestra una correspondencia entre las prescripciones de la
EFQM y las de la ISO 9004-2:1991.
Estas correspondencias no significan, sin embargo, igualdad de contenidos,
como puede verse en la Fig. 9.8.
7
Desmaert G. Relacin existente entre aseguramiento de calidad (ISO 9000) y gestin de calidad
total. Rev. Excelencia. Club gestin de calidad ya citado.
171
Pueden sealarse, entre otras, las siguientes diferencias, adems de la filosofa bsica ya indicada:
1. Diferencias en objetivos. El objetivo de las ISO 9000 es cumplir las
normas; el de la GCT, la mejora continua.
172
2. Diferencias en las referencias bsicas. Las referencias bsicas de las

ISO 9000 estn en el Manual de Calidad y en los procedimientos escritos. En
la GCT, el punto de referencia son las expectativas del cliente.
3. Diferencias en el alcance. El aseguramiento se refiere al proceso de
produccin primario de un producto o servicio y a los procesos de apoyo. La
GCT emplea los principios de gestin por proceso empresarial crticos. Un
proceso en este sentido es todo lo que se hace en la organizacin.
4. Diferencias en los objetivos empresariales. El objetivo primario del
aseguramiento de calidad es evitar perder la certificacin una vez obtenida. La
GCT pone en una posicin central los objetivos de la organizacin, siendo
esencial el conocimiento de los procesos para conseguirlos y comunicarlos a
los empleados.
5. Diferencias en las responsabilidades. La responsabilidad de controlar
el sistema de calidad, en el caso del aseguramiento, recae sobre un directivo
determinado. En la GCT, sobre todo, el equipo directivo, se basa en el liderazgo, y adems establece responsabilidades y competencias en razn de los
objetivos a conseguir, y no de las jerarquas funcionales.
6. Diferencias en la orientacin hacia los clientes. El aseguramiento no
se enfoca claramente hacia el cliente externo. No suele cuidarse de conocer si
el Manual de Calidad tiene en cuenta a los clientes. La GCT hace de las expectativas de los clientes el punto central, pidindose que los describa y emplendolos para la definicin de la calidad.
7. Diferencias en el planteamiento al personal. El aseguramiento exige
que el personal sea formado para las tareas que debe desarrollar. Esta exigencia se refiere slo a las personas que se relacionan con la calidad del producto
final. No se preocupa del desarrollo de los recursos humanos, del de los pues
tos desempeados, de la participacin.
10
Los deseos del contribuyente
DESEOS DEL CONTRIBUYENTE Y

ADMINISTRACIN PBLICA
Se trata de conocer qu es lo que los contribuyentes desean y qu es lo que
las administraciones pblicas les ofrecen.
Una respuesta adecuada a estas preguntas slo puede darse teniendo en
cuenta las peculiaridades de la Administracin Pblica y que los servicios que
presta son, en unos casos, deseados por los ciudadanos, y en otros no. Un ciudadano desea un buen servicio de transporte pblico pero, por lo general, no
suele hacer frente, con agrado, a sus obligaciones con la Hacienda Pblica. En
muchas ocasiones, las actividades gubernamentales pretenden un cambio
social que incluye el diseo, la puesta en prctica y el control de programas
orientados a aumentar la aceptabilidad de una idea o prctica social en uno o
ms grupos de adoptantes objetivos'. Sirvan como ejemplo los programas
contra el uso del tabaco o el ya mencionado de la veracidad de las declaraciones a Hacienda. Una comparacin entre las prcticas habituales en la empresa
mercantil y en la Administracin Pblica a la hora de conocer y tratar de influir
en los deseos del cliente es la que se refleja en la Tabla 10.1.
Las actuaciones de las administraciones pblicas pueden ser, a veces, resultado de un proyecto poltico que, como tal, slo sea aceptado por la mayora de
la poblacin, pero no por toda. En este caso, la adecuacin al uso se referira
exclusivamente a aquellos que estn de acuerdo con el partido en el poder.
Meny y Thoening2 sealan que, desde el punto de vista de lo pblico, las necesidades de un colectivo pueden agruparse en:
- Normativas. Se refieren a aquello que los polticos y expertos creen que
hay que hacer, incluyendo juicios de valor.
1
Kotler P, Roberto E. Marketing social. Madrid: Edit. Daz de Santos, 1992.
- Makwa MP, Permut, SE (eds.). Government marketing. Theory and Practice, 1981.
2
Meny I, Thoenig JC. Las polticas pblicas. Barcelona: Edit. Ariel Ciencia Poltica, 1992.
173
174
-Sentidas y expresadas. Las que la poblacin explcita mediante actos

concretos.
- Comparativas. Las que la poblacin requiere por verlas realizadas en
sociedades similares a la que vive.
La Administracin Pblica trata de producir servicios para todos, pero
todos no desean lo mismo. El conocimiento de lo que los contribuyentes desean se vuelve importantsimo a la hora de realizar actos de gobierno. Las
encuestas de opinin suelen ser una medida del grado en el que la
Administracin se adeca en sus actuaciones a lo que el contribuyente desea,
pero sus valoraciones varan a lo largo del tiempo.
El carcter normativo que inspira muchas actuaciones pblicas hace que la
adecuacin al uso haya de entenderse en un sentido social, cultural. En los
veranos trridos de Madrid, probablemente muchos ciudadanos desearan
poder zambullirse en el lago de la Casa de Campo, en lugar de dedicarse a
pasear en barca. La prohibicin de hacerlo tiene un cierto carcter social,
esttico.
Los gobiernos emplean un conjunto de herramientas3 para indicar al ciudadano qu servicios piensan prestarle, en qu lugares y cunto van a costarle. As:
-El conjunto de programas pblicos definen los servicios que la
Administracin est dispuesta a prestar al ciudadano. Estos servicios
habrn de corresponderse con algunos de los tipos de necesidades citados
antes.
- Las obligaciones contributivas de los ciudadanos son una medida del
coste o precio de los servicios pblicos. Siempre habr alguna relacin
entre los impuestos y los servicios pblicos.
- El punto donde el ciudadano puede esperar que se le preste el servicio
est relacionado con la distribucin de competencias en la Administracin Pblica.
3
Ballart X. Cmo evaluar programas y servicios pblicos? Madrid: Edit. MAP, 1992.
LOS DESEOS DEL CONTRIBUYENTE
175
- La Administracin ha de informar continuamente al ciudadano, crear una

corriente de comunicacin con l. Se integran aqu todos los procedimientos de participacin ciudadana.
Las caractersticas de los servicios de la Administracin Pblica van a ser
una representacin de su calidad programada. Las encuestas de opinin, cuando ste sea el mtodo que se emplea para conocer el grado en el que los servicios se adecan a las expectativas, medirn la calidad percibida4.
El fundamento de las Cartas de servicios, que se han mencionado en el
Captulo 7, y que se desarrollarn ms ampliamente en los captulos que
siguen, est en la dificultad de conocer lo que el ciudadano desea o espera. En
consecuencia, la Carta de servicios recoge aquello que la Administracin
Pblica est dispuesta a ofrecerle, tratando de evitar que el ciudadano se forme
falsas expectativas sobre lo que el Gobierno puede darle.
CMO CONOCER LOS DESEOS DEL CONTRIBUYENTE?

LAS ENCUESTAS Y SU CONFECCIN
La Administracin debe conocer de manera permanente cul es la opinin
de los ciudadanos sobre sus servicios y qu posibilidades tiene de adaptarse
ms a los que los contribuyentes desean. Es un principio de la investigacin
social5 utilizar, siempre que se pueda, fuentes de informacin diversas y si es
posible todas las disponibles, de modo que el diagnstico sea el resultado de
todos los datos que de las mismas se obtengan, debidamente evaluados.
Una primera fuente de informacin es la realizacin de encuestas entre los
ciudadanos. Es un procedimiento muy comn y que presenta, en ocasiones,
notables dificultades prcticas de las que son prueba las importantes desviaciones que, a veces, aparecen entre la prediccin y el resultado real. Los mode4
El papel de la persuasin en estos programas pblicos puede entenderse si, como parece, en
todos los pases democrticos, los pueblos votan ms los programas polticos que las ideas.
Herreros, en Teora y Tcnica de la Propaganda electoral, Escuela Superior de Relaciones
Pblicas, 1989, dice: El Marketing poltico debe entenderse como el conjunto de tcnicas empleadas
para influir en las actitudes y las conductas ciudadanas en favor de ideas, programas y actuaciones de
organismos o personas determinadas que detentan el poder, intentan mantenerlo o consolidarlo o aspiran a conseguirlo [...] El Marketing electoral se refiere con exclusividad al planteamiento, realizacin
y difusin de unos determinados mensajes, con ocasin de la puesta en marcha de programas electorales para designar el Gobierno de una determinada Comunidad poltica. Se trata por tanto de una
variante especfica del Marketing poltico.
El marketing parte del conocimiento de lo que el ciudadano espera. La calidad percibida es la contrastacin de lo que se ofrece al ciudadano con sus propias expectativas. Esta contrastacin se mide en
una escalas de impacto absoluto y no por diferencia.
5
Bugeda Jos. Manual de tcnicas de investigacin social. Madrid: Instituto de Estudios Polticos, 1970.
- Kish Leslie. Muestreo de encuestas. Mxico: Edit. Tilles, 1979.
176
los estadsticos de muestreo, ampliamente usados en los estudios de opinin,

han de considerarse siempre como ideales a los que es necesario aproximarse
cuanto sea posible6. Sin embargo, tanto la amplitud de la no respuesta como
las respuestas falsas dan lugar a errores que aconsejan no exagerar la confianza en los resultados obtenidos por este procedimiento.
Llevar a cabo una encuesta supone contestar, cuando menos, a las siguientes preguntas:
-
Quin debe ser encuestado?

Cuntas personas deberan ser encuestadas?
Cmo debern elegirse los encuestados?
Cmo deben recogerse sus respuestas?
Cmo deberan interpretarse tales respuestas?
Hay personas que estn ya empleando el servicio, mientras que otras slo lo
conocen por referencias. Puede distinguirse entre:
- Las encuestas directas, al pblico usuario. Pueden ser muy aconsejables
cuando se trate de conocer opiniones sobre parques y jardines, correos,
funcionamiento del telfono y similares.
- Las encuestas a los rganos de participacin social. Pueden citarse,
entre ellos, las Juntas de Distrito, los comits ciudadanos, los clubs
sociales de todo tipo y las Asociaciones de defensa del consumidor. Las
personas que los forman estn directamente en contacto con los contribuyentes que emplean los servicios pblicos, conocen muy bien el da
a da de su funcionamiento y pueden dar opiniones de gran validez, que
se pueden obtener mediante entrevista directa. En este sentido, todas las
asociaciones de participacin ciudadana pueden prestar inestimable servicio al desarrollo de la GCT. El contacto continuo con estas asociaciones es
una de las Bases de la Administracin relacional.
El diseo de las encuestas y de su evaluacin, as como, cuando se crea
conveniente, su desarrollo, puede llevarse a cabo empleando tcnicas tales
como:
a) La tormenta de ideas, consistente en recoger las opiniones de un conjunto de personas, reunidas para tratar del asunto y adems para llegar a un
resultado. La metodologa para llevar a cabo la tormenta de ideas se describe
en la norma ISO 9004-4:1993, que la define como una tcnica que permite
captar el pensamiento creativo de un equipo a fin de generar y clarificar un
conjunto de ideas, de problemas o de preguntas.
b) El Delphi, ya mencionado. Se lleva a cabo:
Ortega Martnez E. Manual de investigacin comercial. Madrid: Edit. Pirmide, 1994.
177
- Eligiendo a un conjunto de personas especialistas en el asunto a tratar.

Estas personas no saben quines son los dems componentes del grupo.
- Los coordinadores de la encuesta la hacen circular entre los encuestados,
que contestan a las distintas preguntas.
- Los coordinadores recogen las encuestas, clasifican las respuestas y las
hacen circular nuevamente, entre los expertos elegidos, con el fin de que
reconsideren sus contestaciones y las mantengan o las modifiquen, una
vez conocidas las opiniones de los dems.
- El proceso se repite sucesivamente hasta obtener una respuesta estable.
c) La Sinctica, que viene a ser similar a la tormenta de ideas, en el sentido de que se realiza sobre un grupo previamente elegido y reunido con este
fin, pero al que se le deja expresar sus opiniones sin haberle explicado antes
con entera claridad el problema de que se trata.
La Sinctica trata de conocer las opiniones de expertos. Su nota distintiva
es que no facilita a los reunidos informacin completa sobre el asunto a tratar,
no dndoles todos los detalles del mismo. Se crea as una tensin que se estima provechosa ya que los participantes al intentar opinar pueden descubrir
aspectos o alternativas de gran inters.
d) Jurados de opinin de grupos. De caractersticas ms o menos similares, son las reuniones de grupo que, peridicamente, se mantienen en muchas
organizaciones para recabar la opinin de los que en ellas trabajan sobre determinadas actividades que se realizan en las mismas.
Las preguntas de una encuesta deben considerarse siempre como un cuerpo vivo y perfeccionable, que se emplea para conocer cada vez mejor los deseos
del contribuyente. La encuesta forma parte del sistema de comunicacin,
entendindose por comunicar poner en comn, hacer que lo que hay en la
mente de una persona pase a la mente de otra.
Las preguntas de los formularios han de redactarse teniendo en cuenta:
-
El nivel cultural de los entrevistados.

Los principios y prejuicios morales de los grupos a los que pertenecen.
Las costumbres de la regin o lugar donde viven.
Lo que la encuesta desea conocer.
En la preparacin de los cuestionarios7 se debe atender a:

- Claridad. El entrevistado debe entenderlos de modo preciso.
- Ayuda al recuerdo. Redactados de modo tal que contribuyan a estimular
la memoria del entrevistado.
- Creacin del deseo de responder. Deben conseguir la colaboracin del
entrevistado.
7
Luck DJ, Wales HG, Taylor DA. Investigacin y anlisis de mercados. Barcelona: Edit.
Hispano Europea, 1962.
178
- Vencer prejuicios. Impedir que ideas preconcebidas o temores impidan al

entrevistado decir lo que piensa o sabe.
-Facilidad de expresin. Ayudar al entrevistado a explicar su punto de
vista.
- Seleccin de los entrevistados. Tratar de elegir a las personas con capa
cidad de respuesta.
- Determinacin de mviles. Intentar establecer las causas de la conducta.
- Tcnicas escalonadas. Tratar de medir el grado en el que cada respuesta
explica el motivo de un acto determinado.
Un ejemplo del proceso de diseo de una encuesta para diagnstico de calidad en los servicios puede ser el desarrollado por la Escuela Andaluza de Salud
Pblica de Granada. Se trataba de contribuir al desarrollo de una metodologa
que permitiera conocer la calidad de los procesos de trabajo en Atencin
Primaria de Salud, de conocer el nivel de calidad con el que se prestaban los
servicios. La investigacin se llev a cabo en dos etapas:
- Identificacin y seleccin de las caractersticas de calidad del proceso en
Enfermera de Atencin Primaria y establecimiento de valores ptimos
para los ndices.
- Estudio piloto de dos centros de salud, uno rural y otro urbano, para la
evaluacin de la calidad del proceso, mediante la utilizacin de las caractersticas y los valores ptimos de los ndices establecidos.
El esquema8 que se sigui en el desarrollo del trabajo es el que recoge la
Figura 10.1
El panel de expertos estuvo formado por personas procedentes de las reas
que se indican y en los porcentajes que se sealan en la Tabla 10.2.
El panel de expertos llev a cabo la determinacin y seleccin de las caractersticas de las personas que era conveniente evaluar.
Control de calidad en enfermera comunitaria. Criterios y estndares de proceso. Madrid:

Ministerio de Sanidad y Consumo, 1990.
179
Los caractersticas elegidas se recogieron en un cuestionario que se envi a

los miembros del panel de expertos, a otros expertos andaluces y a los enfermos
de los Centros de Salud donde se realiz el estudio piloto. El cometido de cada
encuestado era puntuar cada pregunta de la encuesta de acuerdo con la importancia que, a su juicio, tena en la calidad del proceso, con una cifra del 0 al 10.
Se eligieron aquellos caractersticas que alcanzaron una puntuacin media
superior a 8 y una desviacin tpica superior a 2. Cada encuestado seal, despus, el valor ptimo de los ndices de cada caracterstica para que se pudiera
conseguir la calidad deseada. El nmero total de criterios elegidos fue de 63.
180
La eleccin de las preguntas de la encuesta se hizo consultando tanto a los

que estn del lado de la prestacin como a aquellos que reciben el servicio.
Este consenso debe mantenerse siempre tanto en la redaccin de las encuestas
como en el anlisis de sus resultados.
El procedimiento seguido inclua, adems de la encuesta, la observacin de
la actividad realizada. Esta ltima hubo de hacerse, siempre, basndose en una
caractersticas e ndices previamente establecidos sobre actividades relativamente
sencillas y muy sistematizadas. La llevaron a cabo especialistas en la materia. El
principal inconveniente de este procedimiento es que la presencia del observador puede modificar el modo en el que se llevan a cabo los trabajos, introduciendo as sesgos en los datos que pueden dar lugar a error en las decisiones.
La encuesta se rod entre pequeos grupos de personas representantes de
los que tenan que contestarla, para comprobar que su confeccin haba sido
correcta9.
Los registros de los centros permitieron la obtencin de muchos datos, los
denominados datos secundarios, de gran inters y que se aadieron a los obtenidos mediante encuesta y observacin. El apelativo secundario se refiere al
dato ya escrito, en oposicin al dato que se obtiene directamente de la investigacin de campo y, por primera vez, al que se denomina dato primario.
El caso descrito es un buen ejemplo de la metodologa a seguir a la hora de
crear un cuestionario o a la hora de intentar aplicar a un trabajo concreto las
recomendaciones de aquellas personas que lo conocen mejor.
Un caso similar10, muy ilustrativo, de diagnstico mediante encuesta, es el
que llev a cabo el equipo del Park Nicollet Medical Center. Este equipo trat
de encontrar un procedimiento de comprometer a sus clientes en la definicin
de su proyecto. Para ello distribuy un cuestionario a unos 7.000 pacientes,
preguntndoles su opinin sobre el nivel de insatisfaccin que le producan las
23 causas que figuraban en el cuestionario que se les facilitaba. Estas 23 causas se haban elegido mediante una tormenta de ideas, llevada a cabo por los
miembros del grupo.
Cuando se analizaron los formularios se constat que:
- Seis de las 23 preguntas no fueron contestadas por nadie. Si el equipo
hubiera tratado de remediar las situaciones a las que aludan hubiera perdido el tiempo, ya que los pacientes no parecan considerarlas como causas de insatisfaccin.
9
Sobre la importancia derodar las encuestas puede citarse que el Insalud llev a cabo, en
1985, una encuesta entre sus usuarios compuesta de 16 preguntas, en la que se trataba de medir el
grado de satisfaccin de stos con los hospitales. Un 37 % de las respuestas eran quejas que no res
pondan a ninguna de las preguntas de la encuesta.
10
Berwick DM, Godfrey AB, Roessner J. Curing health care. San Francisco: Edit. Jossey-Bass
Publishers, 1990.
Este libro recoge algunas de las experiencias llevadas a cabo en el National Demonstration Project
sobre la mejora de la calidad en la atencin de salud, tratando de contestar a la pregunta: Pueden las
modernas herramientas de mejora de la calidad, con las que la industria ha alcanzado importantes
mejoras de productividad, aplicarse en el sistema de salud? La respuesta fue afirmativa.
181
182
- El acceso por telfono al hospital se consideraba como la causa ms

importante de insatisfaccin, lo que era tambin un resultado inesperado. Ms adelante se descubri que el problema se refera, principalmente, al tiempo de acceso a la enfermera que facilitaba la informacin
mdica.
Las 23 causas, ordenadas ya por su grado de importancia, son las que aparecen en la Figura 10.2 y en la Tabla 10.3.
La Figura 10.2 muestra la importancia relativa de cada causa. A esta representacin se le denomina curva de Pareto. Su interpretacin puede encontrarse
en el Captulo 16, Herramientas de la calidad.
LAS QUEJAS
Las quejas pueden definirse como manifestaciones de los usuarios de un
servicio o de un bien fsico, acerca de las diferencias entre las prestaciones que
esperaban encontrar y las que realmente creen haber encontrado. Las quejas
pueden considerarse con un indicador de la diferencia entre la calidad percibida y la calidad producida. Las quejas son, tambin, un indicador de la ausencia de temores a la hora de manifestar la opinin sobre un hecho experimental
o pblico 11. Las quejas son siempre ms posibles en un ambiente de libertad.
Existen distintas clasificaciones de las quejas12. Una de ellas es la siguiente:
A) Quejas raramente manifestadas o repetidas. Son aquellas que aparecen muy de tarde en tarde y se repiten con poca frecuencia, dando la impresin
de que quien las plantea tiene un escaso inters.
Este tipo de quejas suelen hacerse acerca de los servicios que:
- Tienen escaso precio e inters en relacin con el tiempo y el esfuerzo que
cuesta presentar la queja. Una cabina telefnica estropeada puede sustituirse por otra cabina en buenas condiciones, sin que, dada la facilidad de
sustitucin, sean muchas las personas que se ocupan de decirlo a las autoridades o a los responsables.
- El servicio se haya establecido desde hace poco tiempo y pueda considerarse con una novedad para aquellos que lo disfrutan. Cuando la televisin se introduce en un pas, sus habitantes comienzan por admirarse de
todo lo que les muestra el nuevo medio de comunicacin y, sobre todo,
de que haya sido posible la transmisin de la imagen. Las quejas y las
crticas suelen aparecer tiempo despus.
- La presentacin de la queja sea intil por la existencia de un compromiso anterior. Los hoteles y paradores no pueden aceptar responsabilidades
11
12
Hofstende G. Culture's consequences... Obra ya citada.

Juran J. Juran's quality control... Obra ya citada.
183
sobre aquello que no se haya depositado en sus cajas fuertes y dejado bajo
su servicio de custodia. La desaparicin de una joya o de otro objeto de
valor a un cliente no supone reclamacin por parte de ste, aunque s
suponga la correspondiente peticin de informacin a los directivos. -El
usuario est convencido de la inutilidad de su queja13 . Como indica J.
Sensembrener, El Gobierno puede ser la mayor y la ms vieja industria
del mundo, pero la afirmacin "pertenezco al Gobierno y estoy aqu para
ayudarle" se considera, a nivel mundial, como un chiste malo. Los
clientes contribuyentes no se quejan, en ocasiones, ante la Administracin
Pblica porque estn convencidos de que para nada sirve14.
El Informe Al Gore, sobre el estado de la Administracin Pblica
norteamericana15, afirma que en un estudio sobre los servicios pblicos en
Francia se concluy que la Administracin nunca se disculpa ni reconoce sus errores ..., rara vez cambia de decisin una vez tomada sta.
B) Quejas manifestadas con demasiada frecuencia, repetidas continuamente por el usuario. Pueden citarse las siguientes:
- Equivocaciones del usuario. Muchos reglamentos de la Administracin
Pblica son objeto de multitud de reclamaciones y consultas cuando se
ponen en vigor. Un motivo muy habitual es que el contenido no se entiende bien o no se ha redactado con la participacin de determinados grupos.
Los nuevos sistemas de incentivos, cuando no han sido adecuadamente
consensuados, dan lugar a multitud de preguntas y quejas. -Devolucin de
repuestos. Pueden tener gran inters en el caso de las compras pblicas.
Se estima que muchos de los componentes devueltos como defectuosos
estn en realidad en buen estado. Los operarios de los servicios posventa
o no entienden bien la queja del cliente u optan por cambiar la pieza, para
evitar la queja, aunque el componente est en buen estado.
Quejas encubiertas, compuestas por todo aquello que se desecha porque no se sabe emplear o bien porque a nadie le preocupa si est en buen
o mal estado. Se han hecho trabajos para analizar las basuras de determinados centros con el fin de llegar a conocer hasta qu punto se emplean eficientemente ciertos materiales fungibles16.
- Subterfugios. Son aquellos casos cuya significacin puede sobreestimar
se. En las campaas electorales los candidatos suelen enviar cartas
13
Sensenbrenner J. La Calidad llega al Ayuntamiento. Harvard Business Review, mar-abr, 1991.

Este hecho coincide con el funcionamiento deficiente del bucle de control de la Administracin
Pblica. Esto es lo que parece demostrar el contenido de Mercados Planificados y competencia pbli
ca, Saltman RB, von Otter C. Edit. SGS Editores. Barcelona, 1994. (Nota del autor.)
15
National Performance Review. Al Gore, 1993.
- Servicios Pblicos. Trabajar para el consumidor. Fundacin Europea para las condiciones de
vida y trabajo, 1991.
16
Scherrer M, Stein U, Daschner F. Abfallfibel fiir kliniken. Friburgo, 1992.
14
184
pidiendo el voto a los ciudadanos. El mayor o menor xito de esta prctica puede depender ms que de la aceptacin del candidato, del mayor o
menor acierto con las personas a las que se envan las cartas.
En nuestros das, un modo que ha ido hacindose muy comn de recepcin
y tratamiento de quejas, es la instauracin de los defensores del ciudadano, del
contribuyente, o a nivel nacional del Defensor del Pueblo. Las memorias anuales de todos ellos presentan un inters muy especial. En el caso del Defensor
del Pueblo recogen muchas reclamaciones de gran inters acerca del funcionamiento de los servicios pblicos.
Existe un gran debate acerca de si las quejas pueden considerarse o no
como indicadores de la adecuacin al uso de un producto o servicio. Hay personas que se quejan ante la primera contrariedad y personas que, por el contrario, no lo hacen nunca. Los siguientes factores deben tenerse en cuenta a la
hora de llevar adelante un anlisis de las quejas:
- La coyuntura econmica. El malestar ante una situacin de crisis econmica puede hacer que aumenten las quejas. Los recortes en salarios para
disminuir la inflacin pueden provocar, al menos temporalmente, situaciones de malestar, de queja. Lo mismo cabe decir del impacto de medidas tales como una subida de precios en la gasolina, como consecuencia,
por ejemplo, de acuerdos de normalizacin impositiva en la Unin
Europea.
- La edad, la prosperidad, el adiestramiento tcnico de los usuarios. Entre
las conclusiones de las investigaciones llevadas a cabo bajo la Technical
Assistance Research Program (TARP) 17 , en 1976, se encuentran las
siguientes:
Cuando aumentan los ingresos de una familia aumenta su propensin a
quejarse.
A partir de los 25 aos la propensin a quejarse aumenta con la edad.
C) El precio unitario del servicio o producto. Las quejas suelen crecer con
el valor de mercado del objeto que causa la queja.
Son ms frecuentes las quejas sobre aquellos productos que sufren averas
al principio de su empleo, o sobre aquellos servicios cuya prestacin ha de
repetirse poco despus de haberse realizado por primera vez. Son menos frecuentes en aquellos en los que el envejecimiento es ms lento.
D) Las quejas pueden ser consecuencia de los comentarios que los usuarios de un servicio hacen entre s. Coca-Cola es una empresa alejada del mbito de la Administracin Pblica, sin embargo, son de inters las conclusiones
a las que lleg en su investigacin de 1981:
17
Juran's quality Manual. Obra ya citada.
185
- Los consumidores que creen que su queja no ha sido atendida informan

de este hecho a 9 10 personas como media; por el contrario, los que
estn satisfechos slo lo hacen a 4 5 personas.
-Ms del 12 % de las personas que presentan quejas informan de ello a
ms de 20 personas.
Las quejas son siempre una parte importante del sistema de informacin.
Es necesario procesarlas para hacer un mejor uso del mensaje que contienen.
En este procesamiento es necesario tener en cuenta su procedencia (usuarios,
comerciantes, asociaciones, oposicin poltica, etc.) y los canales que han permitido llegarlos a conocer, tales como el Parlamento, la Prensa, el Defensor del
Pueblo, manifestaciones pblicas.
Los pasos que deben seguirse a la hora de clasificar las quejas son los
siguientes:
- Registrar todas las quejas con independencia de su procedencia.
- Dar a cada una de las quejas un nmero de registro con el fin de poder
estudiar su desarrollo.
- Enviar las quejas al departamento o servicio que est mejor calificado
para efectuar su anlisis.
- Estimular el anlisis de aquellos casos que aconsejan un estudio profundo.
- Seguir los casos que se crean importantes para asegurarse que su anlisis
se ha llevado a cabo de manera satisfactoria.
- Estimular la redaccin de informes acerca de aquellos aspectos que se
estimen ms importantes.
Al tratar las quejas debe atenderse a lo siguiente:
- Intentar, en cada caso, la satisfaccin de la persona que hace la queja.
- Tratar de identificar las pocas vitales, en trminos de la formulacin de
J. Juran de la ley de Pareto. Estas pocas vitales son un pequeo nmero que explican de causas de la mayora de los hechos que acaecen. Su
representacin grfica, como ya se ha indicado (Figura 10.2) suele denominarse curva de Pareto, en recuerdo de los anlisis de este autor sobre
la distribucin de la renta18.
- Tratar de establecer las causas bsicas de las quejas.
- Descubrir y aplicar remedios, sobre todo a las quejas que se estiman ms
importantes.
- Evitar la repeticin de las quejas aisladas.
18
Pareto W. Ecrits sur la courbe de la repartition de la richesse. Edit. G. Busino. Genove. Droz,
1965. Este autor public hacia 1896 su hallazgo de que la distribucin personal de la renta puede
representarse mediante la siguiente funcin estadstica de densidad: X = A/yn, donde A es una constante, X es el nmero de personas que poseen una renta igual o superior a y, y n es un coeficiente que,
segn Pareto, tena un valor prximo a 1,5.
186
Siempre ser conveniente:

- Restaurar el servicio tan pronto como se pueda.
- Establecer una compensacin en caso de que no se pueda restaurar el servicio.
- Recuperar las buenas relaciones.
Es conveniente, adems, llevar a cabo una investigacin peridica sobre el
grado de satisfaccin de aquellas personas que se quejaron, con el fin de comprobar si las medidas tomadas han tenido xito.
En todo lo que se refiere a las quejas y a su tratamiento conviene tener en
cuenta que, en ms de un caso, los clientes/contribuyentes dejarn de solicitar
la prestacin del servicio, sin decir nada, tal vez convencidos de la inutilidad
de quejarse. Esta rotura silenciosa de la relacin impide conocer de inmediato
las causas que la motivan y, en caso de que no se empleen otros procedimientos de informacin, resulta muy difcil detectar a corto plazo las razones de la
disminucin en el nmero de servicios prestados. A la vez, el desagrado que
provocan estas situaciones pueden verse reflejadas en los votos que en las elecciones se otorgan al Gobierno.
La Memoria de Gestin de Calidad del Tren de Alta Velocidad (AVE)19, de
1994, hace la clasificacin de las quejas recibidas durante el ao que se seala
en la Tabla 10.4.
Puede observarse que cuatro causas, el 36 % de ellas, explican el 64 % de
las quejas, y cinco causas, el 45 % de ellas, el 72 % de las quejas.
19
1994. Memoria. Gestin de Calidad AVE. Madrid: Edit. Renfe. Direccin Comercial. Gerencia
de Marketing/Jefatura de Calidad.
187
EL SISTEMA DE INFORMACIN
El sistema de informacin ha de disearse e implantarse de modo que d
un conocimiento completo y continuo de lo que el contribuyente desea, de las
caractersticas del servicio que espera se le preste. Para conseguirlo es conveniente el empleo de varias fuente o procedimientos de informacin a la vez
que el anlisis crtico de los datos procedentes de todas ellas y su comparacin.
Los datos que se manejan proceden de encuestas, reuniones de grupo,
diversas quejas e informacin ya registradas, citadas ms arriba as como de
las estadsticas internas y externas, pudiendo agruparse del siguiente modo:
- Cantidad de servicios prestados y su variacin.
- Anlisis de las quejas.
- Anlisis de la opinin de personas que estn prximas al usuario y que de
algn modo tengan que ver con la prestacin del servicio.
- Peticiones de repeticin del servicio hechas por el ciudadano/contribuyente.
-Informacin distinta de las quejas, procedente del ciudadano/contribuyente. Se trata de opiniones que el ciudadano expresa sobre la prestacin,
bien sea en el momento que se realiza o bien pasado algn tiempo.
- Resultados de encuestas.
- Informaciones de asociaciones en las que el consumidor/contribuyente
expresa sus opiniones por algn motivo. Es el caso del Defensor del
Pueblo, de cualquier defensor de los usuarios, de las asociaciones de
defensa del consumidor y similares.
- Paneles.
- Resultados de debates acerca de las caractersticas del servicio llevados a
cabo por grupos de ciudadano/contribuyentes.
- Emulacin (benchmarking). Conocimiento de datos de los competidores.
- Otras informaciones escritas.
El sistema de informacin debe ser continuo, permanente. Tanto los deseos del cliente/contribuyente como las propias caractersticas del servicio
estn sujetas al cambio. El servicio debe variar a lo largo del tiempo ya que
la importancia de las fuentes de datos puede modificarse. La informacin
debe someterse al ciclo PDCA. Un sistema completo de informacin debe
permitir:
- Detectar cules son los componentes del servicio que realmente interesan
al cliente.
- Detectar la posible variacin de estos componentes.
- Repetir peridicamente las encuestas. El periodo a elegir debe ser consecuencia de investigaciones previas que permitan discernir los tiempos en
los que presumiblemente se produzcan cambios.
188
- El anlisis interno de los motivos de los cambios, llevado a cabo median

te auditoras sobre el modo en el que se presta el servicio. Estos anlisis
permiten una mejor interpretacin de las opiniones de los ciudadanos/contribuyentes .
- Encuesta global sobre las caractersticas del servicio, que se puede extender a todos los clientes, de modo que autocontesten, en formularios dispuestos de antemano.
- Encuestas puntuales, hechas a clientes contribuyentes en las que se revisen la totalidad de las caractersticas del servicio y se anoten sus opiniones.
Estas entrevistas deben llevarse a cabo en todos los puntos en que existe
contacto entre organizaciones y cliente/contribuyente. Pueden hacerse en
forma de reuniones de grupo.
187
-Encuestas a todas aquellas personas que han prestado reclamaciones

(quejas) con vistas a conocer cmo funcionan los servicios de satisfaccin de reclamaciones, si el cliente sigue manteniendo sus opiniones o si
est satisfecho con las soluciones que se dieron a sus reclamaciones.
- Encuestas en las que se pretende conocer lo que los clientes piensan de
los servicios sustitutivos. Se trata de conocer a la competencia y de desarrollar procesos de emulacin (benchmarking).
- Datos procedentes de los servicios de ayuda y atencin al ciudadano/contribuyente.
- Encuestas generales de imagen.
La Tabla 10.5 muestra, a modo de ejemplo, el sistema de informacin
empleado por el servicio AVE de RENFE.
IV
CMO CONSEGUIR
LA ADMINISTRACIN PBLICA
QUE DESEA EL CIUDADANO?
INTRODUCCIN
Lewis Carrol nos dej en su Alicia en el Pas de las Maravillas1 un libro
lleno de sugerencias.
Uno de sus captulos ms conocidos es el que narra la conversacin entre
Alicia, la protagonista, y un gato, el gato de Cheshire, que aparece y desaparece, total o parcialmente, en el curso de la misma.
El contenido del dilogo tiene inters para quien pretenda conocer lo que
significa planificar en una organizacin. Se desarrolla como sigue:
El gato sonri al ver a Alicia. Pareca tener buen carcter, consider
Alicia...
-Mnimo de Cheshire -empez algo tmidamente pues no estaba del todo
segura de que le fuera a gustar el carioso tratamiento; pero el gato sigui sonriendo ms y ms.
-"Vaya! Parece que le va gustando", -pens Alicia, y continu:
-Me podis indicar, por favor, hacia dnde tengo que ir desde aqu?
-Eso depende de a dnde quieras llegar -contest el gato.
-A m no me importa demasiado a dnde... -empez a explicar Alicia.
-En ese caso da igual a dnde vayas -interrumpi el gato.
-... siempre que llegue a alguna parte -termin Alicia a modo de explicacin.
-Oh! Siempre llegars a alguna parte dijo el gato, si caminas lo bastante...
Carroll Lewis. Alicia en el Pas de las Maravillas. Madrid: Alianza Editorial, 1982.
193
11
Planificar la calidad
PREVER Y PLANIFICAR. ASPECTOS GENERALES

Diagnosticar consiste en comparar una situacin con otra que se considera
como ideal. Prever se relaciona con el intento de conocimiento de las grandes
variables que definen una situacin dada y su posible evolucin. Una previsin
se lleva a cabo describiendo todos los elementos que componen el escenario en
el que se desenvuelve la vida de una organizacin e intentando conocer cmo
van a evolucionar en el horizonte temporal que interesa. Se trata de conocer
qu van a hacer los actores, y cul va a ser el nuevo decorado. La organizacin,
al prever, trata de conocer todos los escenarios con los que puede encontrarse
y de adivinar cmo evolucionarn; trata de entender su hoy y de adivinar cul
podra ser su maana.
Planificar consiste en tratar de hallar una solucinl al problema que se ha
formulado al prever. La relacin entre prever y planear es la misma que existe
entre enunciar un problema, ste es el objeto de la previsin, y encontrar una
solucin al mismo, ste es el objeto de la planificacin.
La planificacin se basa en unas hiptesis sobre el porvenir y trata de
inventar aquel futuro que conviene a la organizacin. La ejecucin del plan
puede suponer el compromiso de la organizacin con ciertas soluciones durante
muchos aos.
En la Espaa del siglo XIX las autoridades previeron el crecimiento de las
necesidades de transporte. Una solucin fue la instalacin del ferrocarril. La
eleccin de un ancho de va distinto al del resto de Europa, sea por razones de
mejora en la traccin, sea por razones militares, o sea por cualquiera otra, ha
comprometido el tipo de unidades ferroviarias a utilizar en el pas en los ltimos 100 aos.
Prever2 una situacin en relacin con la calidad es elegir la variable que la
define, sus valores y su posible evolucin futura. Esta posible evolucin futura
se define mediante las denominadas hiptesis de planificacin. Planear es
1
Ackoff RL. La realizacin de un proyecto de futuro: planificacin de Sistemas y principios de
organizacin. Madrid: Edit. EOI, 1977.
2
Juran JM. Juran y la planificacin de la calidad. Madrid: Edit. Daz de Santos, 1990.
195
196
elegir una de las muchas soluciones posibles a esa situacin, estableciendo

unos objetivos de calidad, unos medios para conseguirlos, y un conjunto de
acciones que conduzcan de la presente situacin a la deseada. Este conjunto de
acciones es al que suele denominarse, genricamente, estrategias3.
El trmino estrategia se emplea en este captulo en el sentido que lo define
J. B. Quinn, el modelo o plan que integra las principales metas, polticas y
cadenas de acciones de una organizacin dentro de una totalidad coherente4.
La estrategia va a suponer una relacin continua de la organizacin con su
entorno, una relacin que puede ser adaptativa, esto es, aprovechar las oportunidades del entorno en beneficio de la organizacin, o bien puede ser competitiva, en el sentido de que trata de crear el entorno que le conviene5.
EL PROCESO DE PLANIFICACIN
El plan tiene que contener, bsicamente, unos objetivos, as como la descripcin de los medios materiales y humanos, y de las acciones necesarias para
conseguirlos.
Algn autor clsico propuso que los que redactan el plan y los que lo ejecutan sean personas diferentes6. En nuestros das se entiende que el plan ha
de ser redactado por aquellos que estn encargados de ejecutarlo. Dwight
D. Eisenhower, comandante en Jefe de las Fuerzas Aliadas durante la Segunda
Guerra Mundial y, posteriormente, presidente de Estados Unidos, lo expres,
de una manera feliz, afirmando: Plans are nothing; planning is everything
(Los planes no tienen ningn valor, lo importante es el proceso de planificacin).
3
Hill Ch WL, Jones GR. Administracin estratgica. Un enfoque integrado. Santa F de Bogot:
Edit. McGraw Hill-Interamericana, 1996.
- Navas Lpez JE, Guerras Martn LA. La direccin estratgica de la empresa. Teora y aplicaciones. Madrid: Edit. Civitas, 1996.
4
Quinn JB. Strategies for change: Logical incrementalism. Edit. Homewood, 111. Irwin, 1980.
El trmino estrategia en japons es Heiho, estando integrado por los caracteres chinos hei, que signi
fica soldado, y ho, que significa mtodo o forma. Estrategia vendra a significar el mtodo del soldado.
La palabra estrategia procede del griego estrategos, que significa general. Hace referencia, por
tanto, al planteamiento ms completo y amplio de la batalla, comprendiendo tanto los objetivos de la
misma como los medios y acciones. Las estrategias vienen completadas por las tcticas, que son los
objetivos perseguidos y las acciones concretas en el campo de batalla y durante la misma. Desde este
punto de vista, la estrategia parece referirse a los objetivos y acciones ms generales y amplias y la
tctica a los ms concretos. La estrategia hace referencia a la concepcin de la batalla, la tctica a la
ejecucin.
En nuestros dias, sin embargo, ante los cambios del entorno, bruscos y errticos, la distincin
entre corto y largo plazo, entre plan y programa parece ms difcil y, en consecuencia, el trmino estrategia hace referencia, cada vez ms, al anlisis de las relaciones de la organizacin con su entorno.
(Nota de autor.)
5
Robins/Coulter. Administracin. Teora y prctica. Obra ya citada.
6
Taylor FW. Scientific Management. Obra ya citada.
PLANIFICAR LA CALIDAD
197
El primero y principal objetivo del departamento de planificacin de una

organizacin de nuestros das no es hacer el plan de la misma sino ensear a
todos sus departamentos a planificarse, a redactar su propio plan. La planificacin es un proceso continuo, permanente, que incorpora los conocimientos de
todos los que componen la organizacin y que tiene en cuenta los posibles
cambios en la circunstancia o escenario. Las denominadas hiptesis de planificacin recogen el modo en el que se supone va a evolucionar el escenario de
partida. El producto ms importante de la planificacin no es el plan sino el
proceso de planificacin.
La planificacin es un proceso, un conjunto de acciones, sucesivas o
simultneas, que llevan a un resultados. Este proceso debe llevarse a cabo de
modo que todos los miembros de la organizacin interacten. En su desarrollo
deben tenerse en cuenta las siguientes pautas:
a) Participacin. Slo puede conseguirse una planificacin correcta cuando en ella intervienen tanto aquellos a los que se destina el plan como los que
han de ejecutarlo. Esta prctica encuentra apoyatura, al menos, en dos razones.
Una, que los aspectos o componentes de la tarea a realizar son mucho mejor
conocidos por aquellos que desarrollan la tarea a diario. Otra, que la prctica
de la participacin engendra un compromiso mayor entre aquellos que han de
ejecutar las tareas y una mayor aceptacin en aquellos que los reciben. En este
sentido, las culturas participad vas son muy apropiadas para el proceso de planificacin.
En las tareas de planificacin pblica tiene un inters creciente la participacin de los ciudadanos a travs de sus asociaciones. En nuestros das se llega
a hablar de la denominada Administracin relacional, se desarrollan reglamentos de participacin ciudadana7 y se crean concejalas con esta finalidad.
Estas prcticas son consecuencia del enfoque hacia el cliente en la
Administracin Pblica.
b) Continuidad. La planificacin no es tarea de un da o de una poca del
ao. Por el contrario, es algo que est permanentemente realizndose. Un plan
debe modificarse, mejorndolo de manera continua.
Un plan slo permanecer sin cambios si el entorno no vara. Cuanto ms
estable sea un entorno, ms fcil ser la tarea de hacer los planes de cada ao.
Cuando las variables del entorno cambian bruscamente, la planificacin se
vuelve un proceso complicado. se puede ser el caso en nuestros das.
c) Globalidad. La planificacin debe referirse a todo el organismo. No es
coherente que se planifiquen unos departamentos o secciones y otros no. Es
necesario que el plan se coordine e integre en el sentido de que todos los departamentos, sea cual sea su posicin en la empresa, coordinen e integren sus planes.
La planificacin supone una interactuacin, es un vehculo para que los distintos departamentos se conozcan mejor y aprendan a colaborar entre s.
7
Ayuntamiento de Pinto, Madrid. Reglamento de participacin ciudadana.
198
Esta globalizacin no impide la realizacin de proyectos piloto en algunos

lugares de la organizacin, pero s aconseja la informacin a todos los miembros de los resultados.
Un plan debe contener los siguientes apartados:
a) Resumen de la previsin y formulacin de las hiptesisi de planificacin.
b) Planificacin de los objetivos y estrategias. Se comienza estableciendo
cul es la misin del organismo, para qu fue creado. Un objetivo puede definirse como la situacin a la que se espera llegar o los resultados que se esperan lograr con la implantacin de determinadas estrategias propias del proceso
de gestin. Los objetivos son los resultados deseados para los individuos, grupos y organizaciones completas. Los objetivos se derivan de la previsin y de
las hiptesis de planificacin.
Definir objetivos supone comenzar por reconocer aquellos que son los ms
generales y amplios de la organizacin y, a partir de ah, ir sealando los que
corresponden a cada divisin, a cada departamento, a cada seccin, a cada
grupo de trabajo, a cada persona.
Establecer planes supone llevar a cabo un proceso de comunicacin ascendente y descendente, que permite la definicin de los objetivos. Todo objetivo
ha de ser, en la medida de lo posible, cuantificado, y, en la medida de lo posible,
su definicin debe ir acompaada de la de aquellos datos que se estimen de
importancia para comprobar su cumplimiento.
Suelen corresponder a la alta direccin los objetivos ms generales y amplios.
Incluso aquellos que se estima que nunca llegarn a alcanzarse pero a los que
tiende de modo continuo la organizacin. Los objetivos a medio plazo suelen
asignarse a las direcciones y jefaturas intermedias y los fines a corto plazo, los
de cada da, a aquellas secciones, grupos, personas que trabajan a nivel operacional, que son responsables del da a da de la organizacin. Los objetivos han
de ser coherentes entre s. El cumplimiento de los ms elevados depender del
de los ms concretos, y stos slo tendrn sentido en razn de los primeros.
c) La planificacin de los medios consiste en elegir los que van a emplearse a la hora de conseguir los objetivos. Requiere considerar diferentes
alternativas y elegir una de ellas. As puede efectuarse el transporte de una
mercanca de un punto a otro empleando el avin, el tren, el camin, el barco
o una combinacin de ellos. Cada transporte presenta unas caractersticas distintas, de las que depende la eleccin.
Los organismos pueden elegir para comunicarse el fax, telfono o Internet.
Los costes y las caractersticas de la transmisin sern diferentes y habrn de
considerarse cuidadosamente a la hora de incorporarlas al plan.
d) La planificacin de los recursos deriva directamente de la eleccin de
los medios. Siguiendo el ejemplo del punto anterior, una vez elegido como
medio de comunicacin el telfono, se trata de establecer cuntos y de qu tipo
se emplearn. Lo mismo si se hubiera elegido el empleo de Internet. El futuro
de la organizacin queda unido al uso del medio elegido, al menos mientras
199
dure, o mientras no se disponga de los medios financieros suficientes para

modificar el sistema. A la vez que los aparatos, ser necesario planear el nmero
y la preparacin de las personas que han de manejarlos.
e) Un plan ms detallado incluir la distribucin de las tareas a realizar
entre personas y mquinas o entre personas y elementos materiales. Esta distribucin o asignacin de tareas es lo que se denomina organizar. Por tanto, el
plan puede comprender entre sus apartados la descripcin de la organizacin
que se estime apropiada. Se puede planear la organizacin.
f) La consecucin de los objetivos debe comprobarse, lo que supone planear el control, describir los procedimientos y medios que se van a emplear
para llevarlo a cabo.
g) El plan suele contener, bajo el apartado estrategias, las acciones que se
van a emprender para conseguir los objetivos.
h) Un ltimo apartado suele ocuparse de la cuantificacin en trminos
monetarios del plan. Se corresponde con el presupuesto.
El esquema a seguir a la hora de redactar un plan es el de la Figura 11.1. La
representacin del ciclo PDCA en esta figura significa que cuando el control
detecte divergencias con lo planeado, los planificadores deben rehacer la previsin. Este proceso se repetir de manera continua.
200
LOS OBJETIVOS DE CALIDAD Y SU DESPLIEGUE

El problema de enunciar los objetivos de calidad se centra en la determinacin de los atributos que debe tener un servicio y en el modo en que los clientes/contribuyentes esperan que los servicios estn compuestos.
Estos objetivos se refieren a los servicios que el organismo pblico ha de
prestar a sus clientes contribuyentes. Sin embargo, como se ha indicado ya
repetidamente, las actividades que los consiguen se sitan al final de un proceso, y el resultado slo ser excelente si todas las etapas del proceso se realizan de modo excelente. Por tanto, ser necesario identificar estas etapas del
proceso y sealar los objetivos de cada una de ellas. Al hacerlo as, los miembros y grupos del organismo se convierten en proveedores y clientes unos de
otros, formando lo que se denomina el mercado interno. Cada una de las organizaciones que lo componen presta sus servicios y ha de tener sus objetivos
de calidad. Sealar objetivos para el servicio o servicios que se prestan al cliente
supone sealarlos para todas las organizaciones internas que van a intervenir en el proceso de su prestacin.
Un smil del proceso de elegir y asignar objetivos y su relacin con las actividades que se realizan en la organizacin es lo que ocurre en un tablero luminoso en el que diferentes lmparas pueden permitir leer frases distintas, segn las
que estn encendidas o apagadas. El ejecutivo fija el objetivo final, la frase que
ha de leerse, multitud de contactos fijan los objetivos parciales, encendiendo o
apagando todas o algunas de las lmparas que componen el panel, esto es, poniendo en funcionamiento solo las actividades que componen el proceso elegido.
La calidad ha de referirse, por tanto, a todos aquellos actos que cada organizacin realiza en su interfase, en la medida que aquellos actos o intercambios
pueden considerarse como servicios o productos completos.
Cada organizacin elemental interacta con los que dentro de la organizacin forman su entorno, prestndoles un servicio o recibiendo un servicio de
ellos. Tambin estos servicios han de prestarse con calidad, ya que estas organizaciones elementales han de mantener la relacin proveedor-cliente entre s.
J. Juran8 seala que los grandes objetivos no conducen directamente a los
resultados. Es necesario proceder a su despliegue, y ello consiste en:
- Dividir los objetivos hasta identificarlos con objetivos especficos a realizar.
- Asignacin de responsabilidades relativas a la consecucin de estos objetivos.
- Provisin de los recursos necesarios.
El proceso de despliegue consiste en la asignacin de objetivos a todos los
niveles y grupos de la organizacin. Cada uno de ellos negociar lo que nece-
Juran's Quality Handbook. Obra ya citada.
201
site para alcanzarlos, producindose una circulacin de informacin en todas

las direcciones que acabar cuando se consiga precisar los objetivos o cometidos de cada nivel de cada grupo y los recursos que necesita que se le asignen
para lograr su cumplimiento.
Se han propuesto diversos procedimientos que ayudan a llevar a cabo este
proceso de despliegue. Se exponen a continuacin los ms conocidos:
a) Los grficos de Kogure y Akao9 consistentes en una matriz de la forma
que se indica en la Figura 11.2. En dicha figura se ordena, por etapas del proceso, los objetivos de calidad requeridos y las caractersticas necesarias.
b) Vinson y Heaney10 emplean un mtodo que comprende los siguientes pasos:
10
Gryna FM. Product development. En: Juran's quality handbook. Obra ya citada.
Vinson WD, Heany DF. Is Quality out of control? Harvard Business Review. Nov-dec, 1977.
202
- Trazar un diagrama funcional de bloques que muestre el flujo que aparece al

prestar el servicio o fabricar el producto, sealando el objetivo de cada etapa.
- Asignar a cada bloque del diagrama aquello que se requiere para conseguirlo. Cada requisito de diseo se asigna a uno o ms componentes.
- Preparar un documento con los medios necesarios para cada componente.
- Aadir los requisitos no funcionales, tales como los mtodos de verifica
cin de calidad, a cada componente de la especificacin.
- Generar la especificacin bsica del producto o servicio.
203
Vinson y Heany sealan las siguientes ventajas para la organizacin que

lleva a cabo este procedimiento:
- Es un modo riguroso de definir los objetivos, particularmente para aquellos diseadores con menos experiencia.
- Los anlisis se pueden hacer durante el desarrollo de nuevos productos o
servicios empleando componentes nuevos o similares. Se ahorra as
mucho trabajo y papel. Adems, el procedimiento supone un mtodo para
establecer ensayos o comprobaciones que aseguren la verificacin de las
especificaciones.
- Se comienza con el conocimiento de las expectativas del cliente y se hace
nfasis en su empleo del producto.
- Los problemas potenciales en la interfase entre los grupos de diseo se
reducen mediante el anlisis y la documentacin.
- Supone el empleo de un mtodo para comunicar y gestionar, equilibradamente, las directrices obtenidas mediante la previsin y diagnstico.
- Supone una manera de establecer en qu modo quedan afectados unos
componentes por el cambio de otros.
- Se pueden definir tanto los componentes funcionales como todos los
dems que hagan al conjunto adecuado para el uso.
El mtodo propuesto por Vinson y Heany puede ilustrarse mediante el
ejemplo relativo a la declaracin de impuestos que recoge la Fig. 11.3.
c) La metodologa Hoshin Kanriu. El trmino Hoshin se compone de dos
caracteres chinos, el primero HO, que significa mtodo o forma, y el segundo,
SHIN, significa aguja o comps brillante. Conjuntamente vienen a significar
una metodologa para llevar a cabo una direccin estratgica adecuada.
El mtodo Hoshin se corresponde, perfectamente, con las prcticas bsicas
de la GCT. Recoge el pensamiento de Miyamoto Mushasi en El Libro de los
cinco anillos n, 1645, considerado como una gua para los guerreros samurais.
La mejora continua viene expresada por el juicio: Paso a paso se recorre un
camino de 1.000 millas.
El Hoshin Kanri es un proceso de planificacin, ejecucin y revisin, paso
a paso, para dirigir el cambio. Crea o hace operar un conjunto de procesos
combinados mediante los que se consigue alcanzar las misiones u objetivos
ms generales y amplios del negocio. El Hoshin ofrece una estructura de planificacin que relaciona los objetivos estratgicos con los objetivos operativos
o tcticos, ms concretos y cotidianos.
El modelo Hoshin puede representarse mediante el esquema de la Figura 11.4.
11
Akao Yoji. Hoshin Kanri. Direccin y planificacin de empresas y despliegue de polticas.

Madrid: Edit. Productivity, 1994.
12
Miyamoto Musashi. El libro de los cinco anillo. Gua del Samurai. Madrid: Miraguano
Ediciones, 1997.
204
La alta direccin es la responsable de establecer la misin de la organizacin, entendida como el objetivo o conjunto de objetivos que le dan su razn
de ser. Las direcciones intermedias derivan de esta misin sus propios objetivos
que se van a referir a cmo conseguirla. De aqu se establecen los objetivos de
los equipos de ejecucin.
Los pasos que el doctor Yoji Akao y sus colegas propone son muy similares
a los propuestos por Vinson y Heany, y pueden resumirse en lo que sigue:
- Enunciar la misin de la organizacin, esto es, sus objetivos mas generales, partiendo del diagnstico.
- Realizar un control global.
- Enunciar los objetivos de la organizacin y asignar recursos.
- Definir los elementos de control y preparar una lista de los mismos.
- Desplegar los objetivos y las estrategias funcionales.
- Desplegar los elementos de control.
205
- Ejecutar el plan.
- Verificar los resultados de la ejecucin.
- Redactar informes peridicos del estado de ejecucin.
La tcnica Hoshin pretende aportar las siguientes ventajas a la organizacin:
- Cada persona conoce cmo se relaciona su trabajo con las estrategias a
nivel funcional y a nivel de negocios de la organizacin.
- La conexin entre objetivos y estrategias clarifica la relacin entre actividades cruzadas funcionalmente y mejora la colaboracin entre las
diversas actividades de la organizacin.
- El proceso de mejora queda estructurado de modo que permite mantener un
debate abierto sobre los objetivos, su asignacin y su nivel de cumplimiento.
- La metodologa Hoshin Kanri se usa continuamente para mejorar el sistema de planificacin operacional de la organizacin. Se introduce un alto
dinamismo en todas las actividades.
Los resultados de la aplicacin del mtodo Hoshin pueden resumirse en los
grficos de la Figura 11.5.
206
La Figura 11.6 muestra la matriz que relaciona los objetivos con los medios.
Se han propuesto diversas traducciones para Hoshin Kanri. Quizs la ms
afortunada sea despliegue objetivos -medios-. El verdadero significado del
trmino es integrar las actividades diarias de toda la organizacin con sus
objetivos estratgicos.
Puede observarse que el ciclo PDCA se ha incluido en la metodologa Hoshin
Kanri, aunque con un cambio de orden. Se sigue la secuencia CAPD (Control,
Act, Plan, Do). El estado actual de las actividades de la empresas es el punto de
partida del Hoshin. Con cada repeticin, del control se pone en marcha un nuevo
despliegue de objetivos y medios, pudindose relacionar la consecucin de los
objetivos concretos y diarios con el de los objetivos estratgicos.
Las otras dos grandes polticas en las que se apoya el Hoskin Kanri son:
a) La direccin interfuncional. Comentada como dimensin de la excelencia en el Cap. 6 (Fig. 6.3.)
b) La comunicacin continua.
13
Equivale a gestin de calidad total.
207
208
14
Quintana Tras O. La Poltica de Calidad del INSALUD. Ministerio de Sanidad y Consumo.

Artculo incluido en La Mejora de la Calidad en una Europa Unida: Presente y Futuro. Comunidad
Autnoma de Madrid (1995). Cita los objetivos que se pactaron con los hospitales en 1993 y su propuesta para 1994. Propone un ndice, denominado Esfuerzo de Calidad, cuyo valor depende del grado
de cumplimiento de los objetivos.
12
La calidad percibida y las cartas de
servicios
LAS DIMENSIONES O ATRIBUTOS PRINCIPALES DE
LA CALIDAD PERCIBIDA
La calidad percibida est relacionada con el conjunto de atributos o de servicios que componen una prestacin y la evaluacin que el receptor da a los
mismos. La pregunta es cules deben ser los atributos o componentes del producto o servicio que tienen ms peso a la hora de que el cliente lo perciba como
de calidad. A continuacin se recogen algunas tesis de inters.
Las investigaciones de A. Parasuraman, V. A. Zeithaml y L. L. Berry1 pretendieron contestar a las siguientes preguntas: De qu forma evala un cliente, exactamente, la calidad de un servicio?, hace directamente una evaluacin global o valora facetas especficas del servicio para llegar a una
evaluacin total?. En este ltimo caso, cules son las diferentes facetas o
dimensiones que utiliza para evaluar un servicio?, esas dimensiones, varan
en funcin de los distintos servicios y los diferentes segmentos del mercado?.
Si las expectativas de los clientes desempean un papel vital en la valoracin
de la calidad de un servicio, cules son los factores que dan forma e influyen en esas expectativas?.
Los investigadores citados llevaron a cabo un estudio exploratorio entre los
consumidores. Para ello celebraron doce sesiones de grupo, seleccionaron cuatro sectores de servicios y constituyeron tres grupos para cada uno de ellos. Los
sectores fueron: banca minorista; tarjetas de crdito; corredores de valores y
mantenimiento de aparatos.
La composicin de los grupos se fue modificando para dar cabida a un
mayor nmero de opiniones y poder generalizar los resultados.
Las respuestas de los asistentes de los grupos permitieron detectar una serie
de patrones subyacentes en sus respuestas, patrones que dieron una valiosa
visin sobre cmo definen y evalan los clientes la calidad de los servicios.
Zeithaml VA, Parasuraman A, Berry LL. Calidad total en la gestin de servicios. Madrid: Edit.
Daz de Santos, 1992.
209
210
Estos patrones son los siguientes:

a) Definicin de la calidad del servicio. Todos los grupos entrevistados
apoyaron decididamente la nocin de que el factor clave para lograr un alto
nivel de calidad en el servicio es igualar o sobrepasar las expectativas que el
cliente tiene del servicio. As, Parasuraman et al. definen la calidad del servicio como la amplitud de la discrepancia o diferencia que existe entre las
expectativas o deseos de los clientes y sus percepciones.
Los factores que influyen en las percepciones son:
-
Lo que los usuarios escuchan de otros usuarios.

Las necesidades personales de los clientes.
La experiencia que han tenido con el uso de un servicio.
La comunicacin externa de los proveedores del servicio.
b) Dimensiones de la calidad del servicio. Se trata de los criterios que utilizan los clientes a la hora de evaluar la Calidad del Servicio. Se identifican
los diez generales que siguen:
1. Elementos tangibles. Apariencia de instalaciones fsicas, equipos, personal y materiales de comunicacin.
2. Fiabilidad. Habilidad para ejecutar el servicio prometido de modo
correcto y cuidadoso.
3. Capacidad de respuesta. Disposicin de ayudar a los clientes y proveerlos de un servicio rpido.
4. Profesionalidad. Posesin de las destrezas requeridas y conocimiento
de la ejecucin del servicio.
5. Cortesa. Atencin, consideracin, respeto y amabilidad del personal
de contacto.
6. Credibilidad. Veracidad, creencia, honestidad en el servicio que se provee.
7. Seguridad. Inexistencia de peligros, riesgos o dudas.
8. Accesibilidad. Accesible y fcil de contactar.
9. Comunicacin. Mantener a los clientes informados utilizando un lenguaje que puedan entender, as como escucharles.
10. Comprensin del cliente. Hacer el esfuerzo de conocer a los clientes y
sus necesidades.
Parasuraman et al. representan sus tesis en el modo que aparece en la
Figura 12.1.
La segunda parte de la investigacin consisti en el desarrollo del denominado sistema SERVQUAL, basado en el estudio de los usuarios de cinco diferentes sectores de servicios: reparacin y mantenimiento de aparatos; banca
minorista; llamadas de larga distancia; corredores de valores y tarjetas de crdito. El sistema permite la medida de la calidad percibida en una organizacin
especfica en base a las caractersticas de la calidad del servicio sealadas anteriormente.
LA CALIDAD PERCIBIDA Y LAS CARTAS DE SERVICIOS
211
Zeithaml, Parasuraman y Berry tambin hicieron un anlisis de los factores

que influyen en la falta de calidad de los servicios, sealando los siguientes:
- Deficiencia 1. Discrepancia entre las expectativas de los usuarios y las
percepciones de los directivos.
- Deficiencia 2. Discrepancia entre las percepciones de los directivos y las
especificaciones o normas de calidad.
- Deficiencia 3. Discrepancia entre las especificaciones de la calidad del
servicio y la prestacin del servicio.
- Deficiencia 4. Discrepancia entre las especificaciones de la calidad del
servicio y la prestacin del servicio.
- Deficiencia 5. La percibida por los clientes en la calidad de los servicios,
como agregacin de las cuatro deficiencias anteriores.
La Figura 12.2 muestra, de un lado, los factores que mas influyen en la aparicin o atenuacin de cada una de estas deficiencias y, de otro, los atributos que mas
inciden en la percepcin de la calidad por parte del usuario. Estos ltimos son:
- Los elementos tangibles. Apariencia de las instalaciones fsicas, personales y materiales de comunicacin.
- Lafiabilidad. Habilidad para realizar el servicio de modo fiel a lo prescrito.
-La capacidad de respuesta. Disposicin y voluntad para ayudar a los
usuarios y proporcionar un servicio rpido.
- La seguridad. Conocimientos y atencin mostrados por los empleados y
sus habilidades para inspirar credibilidad y confianza.
- La empatia. Atencin individualizada que se ofrece al usuario del servicio.
212
213
Los resultados de Parasuraman et al. han sido objeto de diversas crticas.

Se ha llegado, incluso, a proponer el modelo SERVPERF2 como alternativa al
modelo SERVQUAL. Estas crticas se centran en la utilidad y poder explicativo de las expectativas, y en el modo en que han de introducirse a la hora de
cuantificar la calidad del servicio.
El problema reside en que suele admitirse que la medida de las expectativas la basan los ciudadanos/contribuyentes en alguno de los dos siguientes
niveles estndar:
a) El servicio deseado, entendido como lo que los ciudadanos/contribuyentes creen que puede ser la prestacin. Es el nivel de servicio que el
cliente espera recibir.
b) El servicio adecuado, entendido como el nivel mnimo de las prestaciones
que los ciudadanos/contribuyentes estn dispuestos a aceptar como suficiente. El nivel que se acepta depende de las alternativas disponibles.
Entre el servicio deseado y el servicio adecuado existe una zona de tolerancia que representa el intervalo que el ciudadano/contribuyente considera
como satisfactorio. Puede, as, hablarse de la diferencia entre el servicio deseado y el servicio percibido como medida de la superioridad del servicio y la
diferencia entre el servicio percibido y el servicio adecuado, como medida de
la adecuacin del servicio. El intervalo de tolerancia, en el que el ciudadano/contribuyente considera el servicio como satisfactorio, vara de un ciudadano/contribuyente a otro, e incluso en un mismo ciudadano/contribuyente a lo
largo del tiempo.
El debate entre los distintos autores trata de determinar si es preferible
medir la diferencia entre la expectativa y la percepcin del ciudadano como
hacen Parasuraman et al. para establecer su escala SERVQUAL; o si, por el
contrario, es preferible emplear una medida directa en la que los ciudadanos/contribuyentes valoran, para cada atributo y/o dimensin de la calidad, el
grado en que su percepcin es inferior, similar o superior al servicio deseado o
al servicio adecuado, como hacen los partidarios de la escala SERVPERF.
Las medidas realizadas en algunos sectores empleando una y otra escala
parecen arrojar valores muy cercanos y, en cualquier caso, ambos permiten
describir, con notorio acierto, las caractersticas de la calidad.
Tony Bovaird3 cita los trabajos de Zeithaml et al, 1990, y seala que las
caractersticas propuestas por estos autores son difciles de distinguir estadsticamente.
2
Cronon JJ, Jr. Taylor SA. Measuring Service Quality: A Reexamination and extensin. Rev.
Journal of Marketing. Vol. 56, julio 1992.
- Kenneth Teas R. Expectations, performance evaluation and consumer perception of quality.
Journal of Marketing. Vol. 57, oct. 1993.
- Vzquez Cesillas R, Rodrguez del Bosque J, Ruiz Vega A. Calidad del servicio de las empresas detallistas: Anlisis de expectativas y percepciones. Rev. ICE, n. 755, julio 1996.
3
Bovaird T. TQM and performance indicators in the public sector: an international perspective.
Public Sector Management Research Center, Aston Business School. Birmigham (RU), 1994.
214
Para Tony Bovaird, un mtodo de evaluar la calidad es midiendo los factores crticos de xito propuestos por Fitzgerald et al.4, y que, segn este mismo
autor, pueden agruparse en cuatro grandes apartados (Tabla 12.1).
El Observatorio de la Calidad de los Servicios Pblicos espaol se inclin
por el modelo de Stake \ especialmente aplicable a la calidad derivada de los
procesos, y que consiste en:
-
Descripcin de la base lgica del servicio a travs de los procesos.

Diseo de indicadores funcionales de los procesos.
Introduccin de las dimensiones y atributos de la calidad en los indicadores.
Comparacin temporal o con otros servicios, estndares y objetivos de
referencia.
A pesar de la diversidad de los servicios pblicos se estim que existen

ciertos patrones comunes que influan en la percepcin de la calidad por parte
4
Fitzgerald L, Johnston R, Brignall S, Silvestre R, Voss C. Performance measurement in service
businesses. Chartered Institute of Management Accountants, 1991.
5
Ruiz Lpez J. Experiencias en gestin pblica y administracin de la calidad en Europa y en
Espaa. Madrid: MAR.
215
del ciudadano. Estos patrones parece que eran los que se ponan de manifiesto
tanto en los trabajos del Comit de Gestin Pblica de la OCDE como en los
estudios del Centro de Investigaciones Sociolgicas (CIS) de Espaa. Los
resultados de estudios llevados a cabo por este ltimo, en 1992, revelan que el
ciudadano da gran importancia (ms de 8 puntos en una escala de 0 a 10) a los
atributos de calidad relacionados con los factores de comunicacin e interaccin (trato, informacin, facilidad de acceso, tranparencia); de profesionalidad
y competencia (precisin, simplicidad, gestiones no frustradas); factores de
tipo operativo (agilidad en los trmites, tiempos de espera y resolucin).
A conclusiones parecidas llegan los trabajos del Comit de Gestin Pblica de
la OCDE, que aconsejan encuadrar los atributos de calidad en tres dimensiones:
- La accesibilidad y disponibilidad del servicio.
- El grado de acierto y precisin en las resoluciones administrativas.
- La gestin del servicio en tiempo oportuno.
Estas consideraciones justifican que el Observatorio de la Calidad espaol
haya tomado las siguientes dimensiones como de calidad objetiva:
1. Receptividad. Trata de valorar los aspectos del Servicio Pblico que tienen que ver con la calidad de la interaccin directa entre el ciudadano y la
Administracin que presta el servicio.
Se integran aqu tres subdimensiones:
- La accesibilidad, tanto geogrfica y fsica como psicolgica.
- La transparencia, entendida como acceso a la informacin precisa sobre
las prestaciones, posibilidades de consulta de los usuarios, capacidad de
identificacin de los funcionarios, acceso a los documentos administrativos, publicidad de objetivos y resultados de gestin del servicio.
- Trato, entendido como las condiciones fsicas de atencin al pblico, las
esperas en ventanilla, hasta la amabilidad y eficacia funcionarial en la
relacin directa.
2. Calidad tcnica. Que pretende valorar:
- Las caractersticas intrnsecas y especficas del servicio o producto prestado.
- Los costes de no-calidad, medidos a travs de la existencia de errores,
quejas, recursos y otros.
3. Actividad. Que pretende medir:
- Todo lo que tiene que ver con la agilidad y eficacia de los servicios administrativos (tramitacin de plazos, flexibilidad organizativa para atender
variaciones de la demanda).
- Todo lo que son los resultados del proceso anterior que influyen en el nivel
de calidad, tanto en trminos de output (cantidad de producto ofrecido,
poblacin atendida y otros), como, cuando sea posible, en trminos de outcome (efectos sociales conseguidos mediante la prestacin del servicio).
216
Una comparacin entre las tres posturas comentadas es la que se indica en

la Tabla 12.2.
LAS CARTAS DE SERVICIOS AL CIUDADANO

El conocimiento de las dimensiones de la calidad percibida y la posibilidad
de su medida tiene un enorme inters. No obstante, la relacin de la
Administracin Pblica con los ciudadanos/contribuyentes tiene aspectos que
la distinguen notoriamente de la relacin de una empresa mercantil con sus
clientes.
Una empresa mercantil trata de conocer lo que su cliente potencial desea,
de manera que, al ofrecrselo, ste lo adquiera. El cliente puede o no adquirir
el bien o puede adquirirlo de otra empresa. Las administraciones pblicas
son, en muchos casos, las nicas prestadoras de un determinado servicio,
estando limitadas para ello por sus disponibilidades presupuestarias. No
puede en la mayora de las ocasiones atender lo que cada ciudadano desea,
porque, al hacerlo, sobrepasaran en mucho sus posibilidades financieras. A
esta dificultad se une otra de gran relieve. Algunos servicios de las administraciones pblicas no son deseados por el ciudadano al que van dirigidos; sin
embargo, las administraciones pblicas han de prestarlos. Puede ser el caso
del servicio de Polica, o del Penitenciario, o de la prevencin de las drogodependencias.
217
La Administracin Pblica ha de evitar que el ciudadano se forme expectativas muy exageradas o muy dbiles de lo que puede ofrecer. De ah que las
autoridades de diferentes pases hayan adoptado una solucin que va extendindose a los ms diversos servicios y organismos pblicos. Esta solucin es
la carta se servicios al ciudadano, que recoge los componentes del servicio que
el organismo correspondiente est dispuesto a prestar. Este proceder est ms
cerca de la calidad producida que de la calidad percibida, aunque la intencin
de mejora continua trata de acercar una y otra todo lo que sea posible. En este
sentido, las dimensiones de la calidad percibida, comentadas en el prrafo anterior tienen gran importancia a la hora de disear servicios pblicos.
La Carta de Servicios fue publicada, al parecer, por primera vez en el Reino
Unido e imitada por otras administraciones pblicas. Tiene las siguientes finalidades:
-
Mejorar la calidad en todos los servicios pblicos.

Aumentar las opciones del pblico.
Asegurar que todo el mundo conoce el tipo de servicio.
Asegurar que todos los ciudadanos saben lo que han de hacer si algo
va mal.
La normativa de la carta recoge los principios a seguir cuando se trata de

establecer las pautas de actuacin que pueden esperarse del sector pblico. Son
las siguientes:
218
- Publicacin de las normas del servicio que el cliente puede esperar razonablemente y de la actuacin respecto a esas normas.
- Evidencia de que la opinin de aquellos que reciben el servicio se ha tenido en cuenta al fijar las normas.
- Informacin clara sobre la gama de servicios prestados.
- Prestacin al cliente de un servicio eficaz y de bajo coste, por funcionarios que estarn dispuestos a identificarse por su nombre.
- Procedimientos de canalizacin de quejas y de revisin independiente.
- Evaluacin independiente de la actuacin respecto a las normas y compromiso de ofrecer valor equivalente del gasto.
Ejemplos de este tipo de Cartas pueden ser la de Derechos de los
Ciudadanos ante la Administracin, de la Comunidad de Madrid, y la redactada por Renfe para su Servicio de Cercanas (Tablas 12.4 y 12.5).
219
CMO MEDIR?, QU NDICES UTILIZAR?

Los directivos de una organizacin deben pactar al mismo tiempo los objetivos y los modos de verificarlos.
La comprobacin continua del cumplimiento de los objetivos y su reconsideracin es una parte esencial del proceso de mejora continua.
6
Un Cercanas. Gestin de calidad. Memoria Ao 1995. Direccin de Comunicacin Interna de Renfe.
220
Las comprobaciones del cumplimiento de un objetivo se facilitan cuando:

a) Sea expresable mediante una escala cuantitativa o cualitativa.
b) Se haya establecido un valor numrico para el mismo o un punto en
alguna escala cualitativa.
c) Se posea algn instrumento, en sentido amplio, que permita medir el
resultado.
d) Exista posibilidad de comparar el resultado obtenido con el que se haba
propuesto como ptimo.
La medicin del cumplimiento de los objetivos puede llevarse a cabo
mediante el empleo de sensores.
Un sensor1 es un:
a) Mtodo o instrumento mediante el que puede llevarse a cabo la evaluacin del cumplimiento de un objetivo, expresando los resultados
mediante nmeros.
b) Dispositivo especializado de percepcin, diseado de modo que le sea
posible detectar la presencia e intensidad de ciertos fenmenos y tenga
capacidad de convertir el conocimiento detectado en informacin.
c) Dispositivo capaz de detectar la intensidad de los fenmenos para los
que se ha diseado.
Ejemplos de sensores pueden ser los indicados en la Tabla 12.6.
Los sensores o dispositivos de medida permitirn:
-La evaluacin de los resultados de la percepcin sobre una escala de
medida.
- El registro de datos que permita su proceso.
- La deteccin precoz de los problemas futuros.
- La evaluacin de la capacidad del proceso.
7
8
Juran JM. Juran y la planificacin para la calidad. Madrid: Edit. Daz de Santos, 1990.
Cudex O, Kind F. The QALY toolkit. Centre for Health Economic University of York. [RU].
221
Los sensores deben cumplir las siguientes caractersticas:

- Precisin. Deben reproducir los resultados cuando se repite el ensayo.
- Exactitud. Acuerdo entre sus evaluaciones y el valor verdadero.
- Mantenimiento. Conservar sus propiedades a lo largo del tiempo.
El despliegue de objetivos de calidad, que se ha descrito anteriormente
permite la asignacin de los objetivos de calidad a personas o grupos situados
en distintos puntos de la organizacin o en distintos niveles jerrquicos. El
responsable o responsables han de poder tomar decisiones en relacin con los
objetivos de que responden. Para ello es necesario medir el grado de cumplimiento en los distintos niveles de la organizacin. As, el resultado de la medida
del sensor se compara con el valor ptimo de un ndice, y en caso de desviacin,
se toman las medidas de mejora oportunas.
Se emplea la piramide de unidades de medida, que aparece en la Figura 12.3.
Una unidad de medida debe cumplir los siguientes requisitos:
-
Dar una base comn para tomar decisiones.

Ser comparable.
Tener amplia aplicacin.
Ser susceptible de ser interpretada con uniformidad.
Ser econmica de aplicar.
Ser compatible con los diseos de los servicios existentes.
Lo que se ha expuesto hasta aqu viene a ser el mtodo seguido para medir
la calidad por el Observatorio de Calidad de los Servicios Pblicos, creado por
el Ministerio de Administraciones Pblicas, y que public su primer informe,
sobre la situacin de la calidad en los mismos, en 1993. Dicho informe contiene, incluso, el intento de establecer un ndice global de calidad de los servicios
pblicos, como resumen o compendio de los ndices que elaboran cada uno de
ellos, como resultado de las mediciones que en las mismos se realizan.
222
El Observatorio de Calidad decidi la evaluacin de la calidad, estableciendo los correspondientes ndices y sus valores ptimos (Tabla 13.1) en los
siguientes servicios:
- Correos.
- Tramitacin del Documento Nacional de Identidad.
- Jefatura Nacional de Trfico.
- Educacin.
- Gestin Tributaria.
- Pensiones.
- Sanidad.
- Servicios Sociales.
- Telfonos.
- Registros.
El caso del Servicio de Correos y Telgrafos puede servir de ejemplo. En
Espaa se cre, por la Ley 31/1990, el Organismo Autnomo de Correos y
Telgrafos (OACT), con carcter comercial. El organismo qued adscrito al
Ministerio de Fomento, asignndole los siguientes cometidos:
a) Servicios de Trfico:
1. Servicios Postales, que tiene como objetivo la administracin, curso y
entrega de la correspondencia y paquetera, tanto nacional como internacional.
2. Servicios de Telgrafos, cuyo objetivo principal es la admisin, transmisin y entrega de mensajes (telegramas y radiotelegramas), as como
tlex, fonotex y burofax.
b) Servicios bancarios, cuyo objetivo principal son las guas nacional e
internacional y los productos bancarios de la Caja Postal.
c) Servicios mixtos, cuyo objetivo son servicios combinados de trfico
postal con un servicio bancario.
En lo que sigue se hace referencia slo a los servicios postales. La OACT,
al igual que la mayora de los organismos similares de la Unin Europea9, ha
COM (91). Libro verde sobre el desarrollo del Mercado nico de los Servicios Postales. 476
final Bruselas, 11 junio 1992.
223
fijado objetivos en relacin a la calidad de sus servicios. El proceso del servicio

postal en estos organismos tiene las etapas que se indican en la Figura 12.4. Los
objetivos de calidad se centran en:
a) Los plazos de entrega, que se fijan segn el tipo de flujo que se considera. As:
- Flujo urbano nacional. D + 1 (1 da siguiente al de la entrega).
- Flujo provincial nacional y flujo urgente. D + 2 (2 das siguientes al
de la entrega).
- Flujo interprovicial nacional. D + 3 (3 das siguientes al de la entrega).
- Flujo internacional. D + 3 o D + 5 ( 3 a 5 das siguientes al de la entrega).
b) La eliminacin de las colas, nombre que reciben los productos posta
les que no se han entregado en la fecha debida.
c) Disminucin del nmero de quejas y reclamaciones de los clientes.
Existe un telfono que pueden emplear los clientes, obligndose la
OACT a contestar todas las demandas.
224
225
Las Tablas 12.7,12.8 y 12.9 muestran diversos resultados obtenidos para la

calidad del flujo en los pases de la Unin Europea.
La medicin de los plazos se lleva a cabo en Espaa mediante cartas tests.
Los pases de la Unin Europea emplean los siguientes recorridos para
efectuar las mediciones:
a) Desde el punto en que la correspondencia recogida llega a la oficina de
clasificacin hasta el punto en el que se prepara para su distribucin en
la oficina de llegada.
226
b) Desde el punto en que la correspondencia recogida llega a la oficina de

clasificacin hasta el punto en que se recibe en la oficina de distribucin, antes de preparar la misma.
c) Desde el momento en que el suario enva la correspondencia hasta que
sta llega al punto final de la distribucin.
d) La amplitud total del proceso, tal como lo percibe el usuario.
Las diferencias, segn se emplee uno u otro sistema de medicin, pueden
ser importantes. Puede sealarse, por ejemplo, que para muchos usuarios el
proceso se inicia con la adquisicin del sello, y para otros es extraordinariamente importante el horario de reparto.
13
Los procesos y la Administracin Pblica
CONCEPTO DE PROCESO
El trmino organizacin ha venido utilizndose, entre otras acepciones,
como un conjunto de actividades interrelacionadas mediante las que se persigue la consecucin de un fin.
La descripcin y definicin de lo que se entiende por proceso puede derivarse directamente de aqu. La organizacin produce productos o presta servicios. Para ello necesita ordenar sus distintas actividades elementales de un
modo determinado. Cada una de estas ordenaciones constituye un proceso.
As, J. Juran1 define el proceso como una serie de acciones sistemticas dirigidas al logro de un objetivo. De ah que un proceso deba:
a) Estar orientado hacia el objetivo. Han de establecerse las caractersticas y los valores de los estndares que se han de alcanzar.
b) Ser sistemtico. Las actividades de las que consta un proceso estn
todas interrelacionadas y son interdependientes. Sigue, adems, una
secuencia determinada.
c) Ser capaz. Que se puedan obtener los fines que se planean.
d) Ser legtimo. Que se desarrolle a travs de los canales autorizados.
DISEO DE PROCESOS
El diseo de un proceso parte del conocimiento del fin que se desea conseguir y de la eleccin y ordenacin de las actividades necesarias para ello.
La secuencia que puede seguirse para llevar a cabo el diseo es la siguiente:
a) Definido el servicio, conocer todos los aspectos de su diseo y comprobar que efectivamente pueden llevarse a cabo.
b) Elegir las actividades necesarias para prestar el servicio y conseguir sus
objetivos.
1
Juran J. Juran y la planificacin de la calidad. Obra ya citada.

227
228
c) Comprobar que cada una de las actividades elegidas est dotada de los
medios materiales y de las personas adecuadas para conseguir su objetivo parcial.
d) Establecer, si corresponde, el Manual de Procedimientos.
e) Ordenar y, en su caso, relacionar las actividades para conseguir el
proceso.
De una manera general, el proceso siempre deber incluir:
a) La descripcin de cmo conseguir los objetivos bajo condiciones operativas.
b) El equipo fsico.
c) El equipo humano.
d) La informacin.
En captulos anteriores se han dado diversos ejemplos de procesos y su
diseo.
LOS PROCESOS Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
229
CAPACIDAD DE PROCESO Y ESTADO DE CONTROL

La capacidad de un proceso es una medida del grado con el que puede cumplir las especificaciones de la calidad. La capacidad de un servicio automtico
de informacin sobre el empleo puede medirse por el nmero de peticiones
simultneas que atiende acerca del nmero de puestos con un determinado perfil para los que las empresas demandan trabajadores. Si el nmero de peticiones es mayor de un cierto valor, el contestador empezar a dar informaciones
errneas.
Las entidades pblicas que conceden ayudas para la creacin de empresas
disponen de un conjunto de personas y medios para llevar a cabo la evaluacin
de las peticiones. Cuando stas exceden de un cierto nmero el servicio ya no
puede atenderlas sin incurrir en un grave riesgo de error.
Un servicio tiene un conjunto de caractersticas que se fijan en su especificacin. Al prestarse habr variabilidad de estas caractersticas, esto es, desviaciones respecto a lo previsto. La falta de calidad depende de esta variabilidad.
Cuando el proceso se lleva a cabo una sola vez podr encontrarse cul es
la desviacin respecto a lo deseado. Cuanto el proceso se repite podrn emplearse procedimientos estadsticos para medir la desviacin respecto al valor
requerido.
El comportamiento de un proceso es lo que el proceso hace realmente. La
capacidad del proceso es lo que podra conseguirse con l si se eliminaran
todas las causas significativas de mal comportamiento.
Se estima que la variabilidad de un proceso se debe a dos tipos de causas:
- Las causas no asignables o aleatorias. Son ejemplo la mayor o menor des
treza de un operario o los ajustes ms o menos perfectos de una fotocopiadora. Las causas no asignables provocan que, repitiendo el proceso en
condiciones aparentemente anlogas, el resultado sea distinto.
- Las causas asignables. Son aquellas que cuando actan producen efectos
previsibles y definidos. Se pueden atribuir con certeza. Es el caso de una
actuacin pblica basada en una interpretacin errnea de lo que dice un
reglamento.
Las causas asignables pueden llegar a eliminarse por completo. Las no
asignables o aleatorias, no.
Un proceso se dice que est en estado de control cuando del mismo se han
eliminado todas las causas asignables de variacin.
Cuando se cumplen unas condiciones matemticas muy amplias casi todas
las distribuciones estadsticas convergen a la distribucin normal. Esta distribucin tiene la forma que indica la Figura 13.1. Esta representacin grfica
quiere decir que los valores medios son ms frecuentes que los valores extremos. A la vez, la probabilidad de encontrar un valor comprendido en un cierto intervalo puede medirse por el rea de la curva determinada por los valores
extremos de este.
230
Una magnitud de importancia es la denominada desviacin tpica (s), que

se corresponde con una cierta medida de la dispersin de los valores con respecto a la media.
Ocurre que en el intervalo cuyos extremos sean los valores de la media
ms/menos tres veces la desviacin tpica, estn comprendidos el 99,97 % de
los casos. Significa esto que, en cualquier proceso bajo control, las variaciones
mximas del resultado aparece en este intervalo (valor medio x 3 desviacin
tpica), con una probabilidad del 99,7 %. De aqu que al intervalo 3 s (o 6 s)
se le denomina tolerancia natural del proceso2.
Supongamos que el tiempo necesario para informar a un contribuyente se
fija en un cierto valor y que, a la vez, se fijan unos tiempos, mximos y mnimos, que no deben sobrepasarse. Supongamos que estos tiempos son LT1 y
LT2. Entonces se consideran de una calidad rechazable todos aquellos servicios cuyos tiempos estn por debajo o por encima de los lmites especificados.
Puede definirse un ndice de capacidad como:
IC = (LT2-LTl)/6 s
Suponiendo que el proceso se ajusta de modo que est centrado en
(LT + LT2/2), esto es, que la media coincide con ese valor, y que se mantiene
el estado de control, la cuanta del ndice de capacidad, segn los valores de
LT2 y LT1 se seala en la Fig. 13.2.
El anlisis de la capacidad de un proceso es importante, cuanto menos por
lo siguiente:
a) Permite la comparacin entre procesos alternativos. Por ejemplo, un
servicio de fotocopias puede tener mayor o menor calidad segn la
mquina que se elija. Puede hacerse una comparacin en razn del
nmero de copias por unidad de tiempo.
__________
2
Pea D. Estadstica. Modelos y mtodos. Madrid: Alianza Universidad Textos, 1992.
_____________________LOS PROCESOS Y LA ADMINISTRACIN PBLICA
231
b) Permite establecer cundo el proceso est fuera de control. Detecta

cundo la variabilidad no es natural y, en consecuencia, cundo existen causas asignables.
c) Permite establecer cul es el punto de partida de mejora de un proceso
La capacidad es una medida objetiva de las polticas de mejora.
Pueden hacerse consideraciones anlogas cuando la distribucin de los
resultados del proceso no sigue la distribucin normal.
232
ALGUNOS TIPOS DE PROCESOS

Las actividades que componen los procesos pueden ser muy diferentes
como lo son, tambin, sus disposiciones espaciales y temporales. En lo que
sigue se describen algunas de las formas ms generales que suelen revestir
los procesos, sin que por ello se pretenda agotar todas las posibilidades.
a) Departamento autnomo. Un proceso recibe materiales bsicos,
esto es, bienes y servicios a su entrada, y los transforma en bienes y servicios a su salida.
Un ejemplo de este tipo de proceso es el que tiene lugar en el despacho
de un abogado y, en general, en buena parte de los consultorios profesionales. De un lado entran la consulta con sus datos, as como libros, informaciones y la pericia y formacin del abogado. A la salida se tiene la recomendacin o dictamen o las distintas acciones profesionales con las que se
intenta resolver el problema. El esquema puede ser el de la Figura 13.3.
b) El rbol de montaje. Este tipo de proceso es el que aparece cuando

actividades desarrolladas por distintos departamentos o diversas actividades dentro de ellos concurren en una sola actividad final. El esquema es el
de la Figura 13.4.
233
Un ejemplo puede ser la confeccin del cuadro de mandos de un sistema de control presupuestario. Se necesita obtener datos de muchos departamentos y secciones del rgano administrativo para que al final un grupo
de personas agrupadas en una seccin o departamento redacte el informe o
confeccione el cuadro.
El caso se corresponde con el control de gestin de cualquier programa
pblico o con cualquier informe de Auditora.
c) La procesin o cadena. Es el caso en el que el producto se obtiene mediante manipulaciones sucesivas de distintos departamentos. El
esquema es el que muestra la Figura 13.5.
Hay muchos procedimientos pblicos que pertenecen a este caso. Un

buen ejemplo puede ser el procedimiento para pagar los suministros a organismos de la Administracin Pblica.
d) El proceso biolgico. En este caso, una actividad va dando lugar a
otras actividades interrelacionadas ms o menos ampliamente entre s y
con la primera. Parece seguir el esquema de la divisin celular de un ser
vivo. El esquema es el de la Figura 13.6.
Un ejemplo puede ser el del procedimiento de creacin y desarrollo de
cualquier servicio. Comienza con un pequeo ncleo inicial que va ere-
234
ciendo a medida que crece el nmero de personas a quien se sirve o de servicios que se prestan. En el caso de nuestro pas, la Universidad Pblica
parece haber seguido esta pauta.
e) Conversiones. Un conjunto de actividades puede convertirse en otro
conjunto de actividades. Un ejemplo puede ser el de la conversin de actividades que se efectan en procesin o cadena en actividades que se llevan
a cabo por una sola persona o un grupo de trabajo.
Un ejemplo caracterstico puede ser el trabajo de un negociador cuando
se acomoda en la mesa frente a sus oponentes. Lo que supone y lo que hace
es consecuencia de un considerable nmero de actividades entre las que se
cuentan la discusin con sus colaboradores, la recepcin de informes sobre
las pretensiones y modos de negociar del adversario, los perfiles de las personas que se sientan en la mesa y otros similares. Todo ello se convierte o
condensa en una sola actividad: la de negociacin.
NORMAS, ESTNDARES E NDICES

Definidos los objetivos y las distintas actividades que los componen, las
organizaciones han de atender a redactar las Normas, los estndares y los
ndices correspondientes a cada actividad o conjunto de actividades.
La norma es una descripcin de como una actividad o conjunto de actividades han de llevarse a cabo del modo que pueda esperarse la excelencia
de su resultado. Se han dado otras definiciones de este trmino en el
Captulo 9. Un ejemplo de norma es la que puede hacer referencia a las
condiciones que ha de cumplir el servicio de recaudacin de un ayuntamiento, en su relacin con el pblico.
Los estndares son disposiciones ejecutivas derivadas directamente de
la norma. Un estndar, por ejemplo, es el que establece la obligacin de dar
los buenos das y el nombre de la persona que atiende el telfono, cuando
un contribuyente llama para preguntar alguna informacin. Equivalen a los
atributos del servicio.
Los ndices son los resultados de la medicin de las caractersticas de la
calidad. A los ndices se les establece un valor ptimo. Por ejemplo, como
mximo, el telfono ha de atenderse al tercer tono. Cuando el nmero de tonos,
antes de contestar, excede de tres, se entender que la calidad ha disminuido.
El ndice ser el nmero de tonos, el valor ptimo tres o menos de tres.
La implantacin de un sistema de GCT supone, a la vez que describir
todos los procesos, establecer para todas las actividades, o su conjunto, las
correspondientes normas, estndares e ndices y valores ptimos de estos.
Adems, en el caso de los ndices, ser necesario prescribir el correspondiente sensor o dispositivo de medida. La mejora continua tratar de mejorar las desviaciones sobre los valores ptimos que se detecten.
235
REDACCIN Y PAPEL DE LAS NORMAS

Las normas se van a establecer, en todos los casos, en tazn de los deseos
del contribuyente. En este sentido, debe considerarse la secuencia que se
indica en la Figura 13.7:
236
En la redaccin de la norma debe atenderse a lo siguiente:

a) La norma ha de ser evaluable.
b) La norma ha de redactarse de modo que pueda ser empleada por toda
la organizacin.
c) La norma debe poder emplearse en cursos de formacin.
d) La norma debe admitir la discrecionalidad en su utilizacin y considerarse, siempre, como mejorable.
e) La norma debe redactarse de modo participado.
El uso de normas es uno de los aspectos ms discutidos de los sistemas
GCT. La razn es que, si se las hace estrictamente obligatorios, pueden llegar a imponer una elevada burocracia en el organismo.
La norma no debe ni imponerse, ni considerarse como una simple orientacin. Debe, en cualquier caso, dejarse un margen importante a la discrecionalidad, a las posibilidades de mejora. La cultura GCT se basa en el
reconocimiento de que la formacin del empleado es el principal activo de
la organizacin. As, la norma se configura como una prescripcin muy a
tener en cuenta por ste, pero que nunca debe limitar su iniciativa y sentido del bien hacer.
LA ADMINISTRACIN PBLICA Y LOS PROCESOS.

EL PROBLEMA DEL EMPOWERMENT
Podra parecer que el mundo de los procesos y de su gestin pertenece
ms a la industria y a las actividades sometidas al Derecho Comn que a
aquellas que se rigen por el Derecho Pblico. Sin embargo, basta adentrarse de un modo no demasiado profundo en las prescripciones de este ltimo,
para entrever el empleo y uso de estos conceptos y hasta dnde su utilizacin forma parte de sus prcticas habituales.
La teora del rgano3 parece que tuvo su primera aparicin en el campo
del Derecho Cannico. Los canonistas hacen abstraccin de la persona y
crean la figura de la sede, susceptible de perpetuarse como elemento estable de la organizacin. La sede puede estar vacante sin que por ello deje de
existir.
El rgano dentro de este contexto puede definirse como un conjunto de
funciones atribuibles en el tiempo a diferentes personas fsicas, pero que
tienen permanencia por s, y no se identifican con los titulares sucesivos del
mismo.
Martn Mateo R. Manual de derecho administrativo. Madrid: Editada por R. Mateo, 1970.
237
Este concepto viene a ser totalmente equivalente al concepto de actividad que hemos venido utilizando. Para conseguir los fines de la organizacin es necesario que la actividad o el rgano existan, sea una persona o
incluso una mquina quien la realice.
Ahora bien existe un aspecto sustancial de radical importancia, a la hora
de intentar establecer la GCT en la Administracin Pblica. Para que exista
una actuacin administrativa vlida es necesario que exista una organizacin jurdica legtima previa. No es posible pensar en una actividad
pblica que no est jurdicamente estructurada, sin unos rganos preestablecidos. La Administracin no puede ejercer unos poderes que no le hayan
sido previamente asignados. La organizacin es, en el campo de la
Administracin, una consecuencia de disposiciones jurdicas, que anteceden a toda su actividad. La Administracin no es autnoma, sino que se
configura como quieren los titulares de los poderes soberanos.
Las competencias son la funcin o conjunto de funciones adjudicadas a
un rgano, tenindose en cuenta, en esta asignacin, el empleo de los recursos pblicos con eficacia y eficiencia pero, a la vez, son consecuencia de la
previa y legtima asignacin de competencias que se le haya hecho y que
da validez a sus actuaciones. Los rganos slo pueden moverse dentro del
campo acotado para aquellas funciones que les han sido adjudicadas, ms
all de este campos sus actuaciones estarn viciadas desde el punto de vista
del Derecho y pueden ser anuladas a instancias de los particulares.
Las competencias administrativas tienen los siguientes caracteres:
1. La obligatoriedad de su ejercicio. Un agente de trfico no puede
dejar de poner una multa. Si la infraccin se produce tiene la obligacin de
hacerlo. No se trata, en general, de un campo de actuaciones lcitas sino de
un campo de actuaciones necesarias.
2. La asignacin de potestades. La distribucin de competencias se
hace a los diversos centros concedindoles el poder en grado decreciente. A determinados niveles es la Constitucin quien hace la adjudicacin.
Las potestades administrativas se ejercen en funcin de atribuciones previas, siendo su empleo nicamente necesario cuando se encuentren resistencias.
3. Las competencias son del rgano y no de la persona. Las competencias corresponden al rgano, no a la persona fsica que ocupa un puesto.
4. Indisponibilidad. El titular no puede renunciar a las competencias.
Los rganos no pueden modificar sus competencias, que le han sido atribuidas siguiendo el sistema gradual de distribucin de poderes. Sin embargo, pueden delegar, esto es, transmitir de modo estable, las competencias
de un rgano superior a otro inferior en los casos autorizados o previstos
por las leyes. Puede aparecer el proceso contrario cuando un superior atrae
hacia s competencias anteriormente ejercidas por un inferior. La sustitucin es la intervencin excepcional de un superior en las competencias del
inferior.
238
Al decir de algunos administrativistas, el procedimiento administrativo

puede asimilarse al de una cadena de montaje industrial. El procedimiento,
afirman, surge cuando los cauces de asignacin de determinados fines son
fijos, predeterminados, ordenando conductas reiteradas para objetivos
idnticos. La Administracin, al establecer procedimientos, pretende economizar, dar mayor eficacia a sus actuaciones, ahorrar costos, ser ms eficaz y eficiente.
El procedimiento administrativo, compuesto por un conjunto de actuaciones que persiguen un fin determinado, es perfectamente asimilable a los
procesos que hemos venido describiendo. Sin embargo, sus condicionamientos tienen especial relevancia a la hora de intentar aplicar GCT a la
Conviene recordar que lo que tiene de singular el obrar de la Administracin es la juridicidad que domina sus movimientos. As como el propietario de una empresa puede alterar en cualquier momento la cadena de
montaje, si entiende que se pueden ahorrar pasos al realizar otras fases o
suprimir algunos movimientos intermedios, la Administracin viene obligada a seguir un procedimiento determinado, un procedimiento previamente establecido para ello en las leyes, y hasta tanto stas no lo modifiquen. A esto es a lo que se le denomina el principio de legalidad.
Las actuaciones de la Administracin han de desarrollarse con economa, celeridad y eficacia. El Estado debe actuar en orden a la pronta y
eficaz satisfaccin del inters general.
Los reglamentos son regulaciones administrativas de carcter general.
Los reglamentos vienen a recoger aquello que los funcionarios han de
hacer para prestar este o aquel servicio a la Comunidad. Como tales son
exponentes de los procesos.
El trmino empowerment se emplea en la GCT para significar el grado de
delegacin, las posibilidades de iniciativa, de cualquier empleado en la organizacin. Esta discrecionalidad o delegacin, que en el caso de las organizaciones sometidas a Derecho Mercantil es uno de los mejores apoyos a la creatividad y a la flexibilidad, encuentra en lo pblico uno de sus principales
escollos, al estar seriamente limitada por disposiciones de carcter legal.
La dificultad para adaptar de manera continua el reglamento al entorno,
es una de las causas de que el ciudadano perciba la Administracin Pblica
como ineficiente. Por ello, alguna disposicin reciente de la Administracin Pblica espaola establece que cada Administracin, para mejor
conocimiento de los ciudadanos, podr publicar, de acuerdo con el rgimen
de actos presuntos previsto en la presente Ley, una relacin de los procedimientos en que la falta de resolucin expresa produce efectos estimatorios
y de aquellos en los que los produce desestimatorios. Esta disposicin4 ha
4
Resolucin de 20 de marzo de 1996, de la Secretara de Estado para la Administracin Pblica,

por la que se publica la relacin de procedimientos de la Administracin General del Estado.
239
hecho que se publique una lista de todos los procedimientos administrativos cuya resolucin es competencia de la Administracin General del
Estado (AGE). La relacin indica no slo los efectos presuntos que se producen cuando no se dicta resolucin expresa, sino tambin, con el objeto
de proporcionar una completa informacin al ciudadano, la forma en que
se inician, sus plazos, los rganos competentes para su resolucin y si
ponen o no fin a la va administrativa. En total, la disposicin recoge alrededor de mil procedimientos.
El anlisis cuidado de estos procedimientos, la agrupacin de las actividades comunes a ellos, su simplificacin, est entre los pasos a dar a la
hora de asegurar la calidad en la Administracin Pblica.
14
Cunto cuesta la calidad?
EL CONCEPTO DE COSTE
Un bien, sea material o inmaterial o servicio, es todo aquello que es capaz
de satisfacer una necesidad. Cuando son escasos, esto es, cuando no se encuentran disponibles en la medida de las necesidades o deseos, se dice que son bienes econmicos.
Producir es acercar un bien a su uso. El bien que se utiliza para satisfacer
una necesidad es casi siempre el resultado de la transformacin de otros bienes.
Estas transformaciones pueden representarse mediante una cadena que va de los
bienes elementales a los ms sofisticados. La luz de un faro es consecuencia
de la transformacin de la energa trmica, contenida en el carbn, en energa
elctrica y de esta en energa lumnica. Una mquina de limpieza de las calles
es consecuencia de la transformacin de materiales y mano de obra, en la fbrica que la construy.
Los economistas clsicos colocaban al inicio de esta cadena de transformaciones dos bienes: la Tierra, en nuestros das suele denominrsele Recursos
Naturales; y el Trabajo Humano, ejercido por hombres que slo tuviesen una
escassima formacin, esto es, con capacidad para hacer operaciones muy
elementales. Todos los bienes comprendidos entre estos dos ms originarios y
los de consumo, esto es, los que satisfacen de modo directo la necesidad, se
conocen con el nombre de bienes de capital. Los bienes de capital son as los
bienes de produccin producidos. Los factores de la produccin son los recursos naturales, el trabajo y el capital.
Toda transformacin o produccin, todo acercamiento al uso, lleva aparejado el consumo de bienes materiales o de servicios. La entrega de un certificado
supone la transformacin de un impreso, que se rellena, y la aportacin del trabajo de un funcionario.
El trabajo a realizar para prestar un servicio se consideraba como penoso.
Producir, se deca, daba lugar a desutilidades, o penosidades, y estas desutilidades se identificaban con el coste. El coste de una mercanca deba crecer con
la penosidad del trabajo.
Este modo de entender el coste, recibi objeciones de importancia. Por ello,
el concepto de coste ha debido formularse de un modo nuevo.
241
242
Resulta muy difcil mantener la relacin entre coste y penosidad o desutilidad.

Muchos trabajos manuales son muy penosos. Sirva de ejemplo el caso de un
barrendero o de un basurero o de un minero. Por el contrario, ciertos trabajos profesionales son gratificantes. Las personas que los realizan, no slo no experimentan sensacin de desutilidad, sino que se sienten orgullosos de ejercerlos e,
incluso, tienden a buscarlos para ocupar su tiempo. Si se intenta relacionar el
coste con la penosidad o desutilidad, se habr de dar una mayor valoracin en
dinero a los trabajos especialmente penosos y una menor a aquellos que no lo son.
Pero, de hacerlo as, ocurrira algo totalmente opuesto a la experiencia diaria.
Muchos profesionales liberales o pequeos comerciantes ganan ms, o cuanto
menos se encuentran ms satisfechos de su trabajo, que los practicantes de ciertos oficios penosos. Adems, es frecuente que los que ejecutan estos ltimos tratan de cambiar su profesin por otra, cuyo ejercicio, sea menos penoso.
Las dificultades no se detienen aqu. Por lo comn, los costes se basan en
los registros contables de los consumos de factores. Aun en el caso de que los
costes se presupuesten, con anterioridad al consumo, el anlisis de las desviaciones entre el coste real ocurrido y el presupuestado se basa en las anotaciones
contables. Sin embargo, hay costes, sirvan de ejemplo los de Calidad que definimos ms adelante, que no encuentran, en muchas ocasiones reflejo en la
Contabilidad.
Ha sido necesario buscar otro modo de fundamentar el concepto de coste.
Este nuevo modo es el concepto de coste de oportunidad. El coste de oportunidad de un bien se define como el valor de la mejor opcin posible a la que
se renuncia al elegir el bien de que se trate. Una tarde de domingo se puede
optar entre ir al cine o quedarse en casa viendo la televisin. Cada opcin
tiene sus ventajas y sus inconvenientes. El coste de la que se elija, ir al cine
por ejemplo, no es el de la entrada sino el de la mejor alternativa no aprovechada. Los economistas llaman a esto coste alternativo o de oportunidad:
porque el coste de una accin (ir al cine, en nuestro caso) es el de la alternativa ms atractiva a la que renuncio'. Entre adquirir un terreno, un piso o
una granja, el coste de oportunidad de lo que se adquiere es aquello a lo que
se renuncia y que se estima tiene el mayor valor entre las distintas alternativas posibles.
El concepto ms amplio de coste es el de coste de oportunidad. Siempre que
sea difcil hablar de consumo de factores o de anotaciones contables de este
consumo, ser conveniente razonar en trminos del coste de oportunidad del
bien o servicio que interese.
Las elecciones, tan frecuentes en las obras pblicas, entre tipos de comunicaciones, carretera, ferrocarril, avin, tienen su fundamento ltimo en el anlisis de coste de oportunidad.
Argandoa Ramiz A. Los costes. En: Enciclopedia de la economa. Tomo 12. Barcelona: Edit.
Orbis, 1988.
CUNTO CUESTA LA CALIDAD?
243
El coste monetario de un bien se explica como la renuncia a todo aquello

que puede comprarse con el dinero que empleamos para adquirirlo. Quiere
decirse que cuando una persona adquiere un automvil por un milln de pesetas, el coste para ella es de un milln porque al hacer la compra renuncia a todo
aquello que el mercado le ofrece por esta cantidad. En este sentido es admisible
la relacin entre el coste y el consumo de factores valorado en dinero. De ah
que en Ingeniera Industrial, el coste suela definirse como el consumo de factores, valorado en dinero, para producir un bien.
LOS COSTES DE CALIDAD. SU CLASIFICACIN

La gestin de la Administracin Pblica necesita del clculo de costes, aunque bien es verdad que ste no es frecuente en los organismos pblicos, siempre ms interesados en la ejecucin del presupuesto que en el registro de los
consumos reales de bienes y servicios. A la vez, tambin es cierto, que el desarrollo de la contabilidad de costes viene dificultado en la Administracin
Pblica por el mtodo que se sigue para desarrollar la contabilidad presupuestaria2. Los costes son una medida de la eficiencia con la que una organizacin
utiliza sus recursos. De ah, que el presupuesto deba basarse en los costes, no en
los valores histricos del gasto.
Los costes, al ser medida de eficiencia, deben permitir hallar las desviaciones respecto al modelo o respecto al precio objetivo propuesto. Este puede ser,
por ejemplo, la tasa de un servicio pblico de transporte en relacin a su coste
de producirlo.
Un sistema de costes no tiene por qu registrar las ms pequeas desviaciones. De hacerlo as, podra ocurrir que la aplicacin de tal sistema fuera ms
costoso que el ahorro que con su aplicacin se obtiene. Se trata de vigilar aquellos consumos u opciones que se presupone influyen ms en el uso eficiente de
los recursos. Herramientas como la Espina de Ishikawa, que se describen en el
Captulo 16 permiten llevar adelante este tipo de anlisis. Algo parecido ocurre
con el empleo de la Distribucin de Pareto.
Un sistema de costes, adecuadamente concebido, tratar de conocer los consumos de aquellas actividades que se estime necesitan una vigilancia especial,
sin que ello acabe por crear situaciones ficticias o alejadas de la realidad de la
organizacin. De otro lado, el gestor, necesita conocer costes planeados, no
costes histricos. Un coste histrico solo permite realizar correcciones cuando
los hechos ya han ocurrido. Un coste planeado permite adelantarse a los acontecimientos.
2
O. M. Hacienda de 6 de mayo de 1994 sobre Contabilidad Pblica. No recoge ningn Plan de

Contabilidad de Costes, cuyo desarrollo se deja para ms adelante.
244
Un gestor necesita razonar en trminos de coste de oportunidad y stos no

suelen tener reflejo en la mayora de los sistemas contables de coste que registran el coste histrico.
Podra decirse que el gestor encamina sus decisiones sobre utilizacin de
recursos basndose en dos grandes pautas:
- Agrupaciones de uso de recursos suficientemente significativas como para
que una decisin sobre ellos pueda influir de manera importante en la eficiencia.
- Oportunidades a las que renuncia la organizacin al emplear los recursos
con una finalidad determinada.
Este par de criterios podra decirse que son los que guan la definicin y clasificacin de los denominados costes de calidad. Los costes de calidad o costes
de no calidad, como prefieren denominarlos algunos autores, se refieren a aquellas actividades de la organizacin que inciden sobre la calidad del producto o
servicio. Ahora bien si la calidad se relaciona con la adecuacin al uso, los costes de calidad vienen a ser una reagrupacin de todos los consumos que emplea
la organizacin en su produccin o su servuccin, pero eso s, estimados en trminos de coste de oportunidad. La agrupacin en costes de calidad permite al
gestor relacionar ms fcilmente las actividades de la organizacin, el uso eficiente de los recursos, con la calidad.
Es importante sealar aqu que la organizacin de la empresa, su cultura,
inciden de modo importante en el coste. Como se indicar unas cuantas lneas
ms adelante, la GCT pretende disminuir los costes como consecuencia de un
sistema de gestin.
Hablar de costes de calidad es, por lo tanto, agrupar los costes desde el
enfoque de la calidad. Esta forma de agrupacin puede ser notoriamente sencilla o adaptarse notoriamente bien a la Administracin Pblica.
Los costes de calidad se agrupan segn lo siguiente:
a) Costes de prevencin. Son los costes de todas aquellas actividades
mediante las que se intenta eliminar con antelacin, las causas que pueden provocar falta de calidad.
Son costes de prevencin los siguientes:
- Los cursos de formacin.
- Las investigaciones que tratan de conocer la opinin del contribuyente.
- Las actividades que se refieren a la seleccin de proveedores para la
- Los debates acerca de la ejecucin del presupuesto y de las posibles mejoras para el ao siguiente. Cuando se aplican tcnicas para el desarrollo de
presupuesto de base cero, la inmensa mayora de las consultas y reuniones
pueden considerarse como generadoras de costes de prevencin.
- Los costes que generan los debates para la propuesta de leyes y reglamentos.
- Los costes de tratamiento de todo tipo de sugerencias y quejas.
245
- Los costes relativos a la emulacin (benchmarking), mediante la bsqueda y discusin de los datos correspondientes a las actividades de otras
- Los relativos al mantenimiento preventivo de las instalaciones de las
b) Los costes de evaluacin. Son los que genera la medida, ensayo, inspeccin, auditora de los productos o servicios para comprobar que cumplen las
caractersticas que para los mismos se han propuesto en base al conocimiento de
los deseos del contribuyente, expresados o no en las cartas de servicios, que se
han descrito en el Captulo 12.
Son costes de este tipo:
- Los que se derivan de todo tipo de inspecciones, en el sentido de que estas
comparan lo prescrito con lo realizado. Un ejemplo son los que se derivan
de las comprobaciones a efectuar en todo tipo de obras. Otro ejemplo es
el de las evaluaciones de las declaraciones de los contribuyentes a
Hacienda. En un sentido amplio lo son todos los costes de polica e inspeccin que lleva a cabo la Administracin Pblica. Son costes relacionados con la evaluacin de todo tipo de expedientes.
- Los costes relacionados con ensayos en laboratorio. En un sentido amplio
lo son los de muchos laboratorios municipales.
- Los que se derivan del ensayo o prueba de determinados programas pblicos, que pueden ir desde campaas de vacunacin hasta analizar los resultados de las experiencias del carril bus.
c) Los costes de fallos. Son los que se derivan del incumplimiento de los
productos o servicios, sean finales o intermedios de todos o algunos de los
requisitos que los adecan al uso de los clientes o que han sido sealados en la
correspondiente Carta de Servicios.
Estos costes se clasifican en dos grandes grupos:
el) Costes de fallos internos. Son los que se corresponden con fallos que
tienen lugar antes de que el producto llegue al cliente o de que el servicio se
preste. La organizacin est, todava, a tiempo de corregir. El cliente no tiene,
an, ninguna percepcin, ningn juicio.
Entre ellos pueden citarse los siguientes:
- Los generados por las publicaciones defectuosas de todo tipo de informaciones, siempre que se detecten antes de que stas lleguen a manos del pblico.
- Todos los costes de reproceso como consecuencia de los fallos detectados.
Igualmente las reinspecciones y los retrasos por reprocesamiento. Es el
caso de la repeticin de las fotocopias.
- Las reparaciones de todo tipo.
- Los costes financieros asociados a las demoras consecuencia de fallos.
- La subactividad de las personas causada por desmotivacin.
246
c2) Costes de fallos externos. Son los que aparecen cuando el producto
se ha servido al cliente o cuando el servicio se ha prestado o cuando se est
prestando, esto es, en la interfase entre la organizacin y el contribuyente/
cliente.
Los costes de prevencin, evaluacin y fallos internos pueden hacerse
corresponder, en casi todos los casos con consumos, fcilmente identificables
en el seno de la organizacin. Los costes de fallos externos son de evaluacin
ms difcil y, en ocasiones, pueden alcanzar valores muy altos. En general no
se registran contablemente. El empleo del concepto de coste de oportunidad es
especialmente til aqu.
Son ejemplos de este tipo de costes los generados por:
-
Indemnizaciones derivadas de la prestacin ineficiente de un servicio.

Los costes derivados de los procedimientos judiciales.
Las campaas de revisin de acciones ya ejecutadas.
Los que se derivan de los denominados fallos del Estado, o consecuencia del incumplimiento de este de sus deberes de servicio a los ciudadanos, atendiendo en su lugar a intereses particulares o permitiendo deliberadamente la ineficiencia de los organismos pblicos. Estas acciones
crean desconfianza en el ciudadano y provocan una menor colaboracin
de este con las autoridades.
Un ejemplo de situacin generadora de elevados costes de fallos externos,

mayores an en un pas como Espaa donde el turismo tiene enorme importancia, es el que muestra la noticia periodstica del Cuadro 14.1.
247
Los costes totales de calidad son la suma de todos los anteriores. Estos
costes, si se le aaden los de materiales, deben corresponderse con el coste
total de la organizacin, aunque tanto la valoracin como el agrupamiento sea
diferente al habitualmente empleado en los sistemas de contabilidad ms
empleados.
Ejemplo de aplicacin en la Administracin Pblica puede ser el de la
Instruccin MIL-Q-9858A del Ministerio de Defensa de los Estados Unidos.
Esta instruccin exige al contratista anotar y conservar los costes de prevencin y de correccin (fallos) en los suministros, obligndolo a ponerlos a disposicin del Gobierno tan pronto como ste se lo solicite. El Ministerio de
Defensa de los Estados Unidos exige a sus suministradores establecer un programa de calidad, garantizando as el cumplimiento de lo requerido en el contrato.
EL ICEBERG DE LOS COSTES DE CALIDAD

La GCT es un procedimiento de gestin que establece entre sus pautas de
cultura organizativa la colaboracin de todos los miembros de la organizacin
en la adecuada gestin de la misma.
Cuando se detecta un fallo debe entrar inmediatamente en funcionamiento
la funcin de control, cuyo primer paso ser intentar averiguar la causa de
aqul. Cuando sta se identifica se estudian las alternativas que permiten su
correccin y se elige aquella que se estime ms adecuada. No es infrecuente que
el anlisis de las causas del fallo sea superficial por lo que la GCT exige una
mayor profundizacin en el estudio de las mismas. Prescribe que se indague
desde las causas ms generales hasta las ms especifica. La GCT trata de conocer cada da un poco ms cules son las causas profundas que motivan los
defectos, los costes de calidad; de estimar su posibilidad de eliminarlas o de
reducirlas.
El proceso de mejora continua requiere la colaboracin de todos para encontrar qu es lo que hace que la organizacin funcione mal y cmo resolverlo.
Algunos autores llegan a hablar de costes ocultos de calidad3.
Un modo, muy grfico, de representar estas situaciones es el denominado
iceberg de los costes de calidad que representa la Figura 14.1. Una organizacin
puede llegar a saber ms sobre s misma si hace un esfuerzo similar al de unos
buzos que se lanzaran al agua para conocer la parte sumergida del iceberg.
Bronx FX, Kane RW. ASQC Technical Conference Transactions. Milwaukee, 1978.
248
EL COMPORTAMIENTO DE LOS COSTES DE CALIDAD

Durante mucho tiempo se supuso que los costes de calidad se comportaban
como indica la Figura 14.2.
Se entenda que los costes de fallos slo podan reducirse a un mnimo o a
cero si los costes de prevencin y evaluacin se elevaban muchsimo, en teora
249
hasta el infinito. La tesis vena a ser que mientras ms fueran los controles
menos defectos habra. La contrapartida es que esto slo pareca poder hacerse
elevando indefinidamente los costes de los correspondientes controles.
De otro lado los costes de fallos habran de ser cero para el 100 % de las unidades de producto o servicio y seran crecientes a medida que el tanto por ciento
de defectos subiese.
El coste total de calidad apareca como suma de los costes de prevencin,
evaluacin y fallos, con un mnimo y dos ramas asintticas.
Actualmente se estima4 que la situacin puede no ser tan extrema como indica la Figura 14.2 anterior, ya que parece existir evidencia de que los procesos de
mejora y prevencin de nuevas faltas de calidad estn, en s mismos, sujetos a
una mejora de los costes cada vez mayor. Las aplicaciones de la informtica y
otras tecnologas han permitido reducir considerablemente el nmero de fallos,
aunque tal vez hayan dado lugar a otros. Las grficas de la Figura 14.3 parecen
representar con ms exactitud lo que verdaderamente ocurre5.
La Figura 14.3 indica que los costes totales de calidad tienen un valor
determinado en el 100 % de calidad de conformidad, dicho de otro modo, en el
cero defectos. Se mantiene el crecimiento contrapuesto de los costes de fallos,
y de los de evaluacin y prevencin. Se estima, que es posible llegar al 100 %
de conformidad con unos costes totales mnimos, o dicho de otro modo, que un
valor finito de los costes de prevencin y evaluacin puede dar lugar a un valor
cero de los costes de fallos.
Dawes EW. Quality costs. New concepts and methods. Annual Quality Congress Transactions.
Milwaukee. Sociedad Americana para el Control de Calidad, 1987.
5
Gryna FM. Quality costs. Juran's quality control handbook. USA: McGraw Hill, 1988.
- Principios de los Costes de la Calidad. Comit de Costes de la Calidad. ASQC. J. Campanella.
Madrid: Daz de Santos, 1992.
250
LA FUNCIN DE PRDIDA DE CALIDAD DE TAGUCHI

Genichi Taguchi5 define la calidad como la prdida ocasionada a la sociedad desde que se expide el producto.
Esta definicin, como otros de los planteamientos de G. Taguchi, son especialmente sugestivos cuando se trata de la Administracin Pblica. Todo
Servicio Pblico prestado de modo incorrecto produce una prdida en la sociedad, afecta a su bienestar. Los costes de calidad, sobre todo los de fallo externo, vienen a ser una diferencia entre lo que el servicio debera ser y lo que es.
El servir con calidad supone hacer mnima esa diferencia.
Toda falta de calidad puede acarrear consecuencias de ndole social.
Pinsese en el fallo mecnico de un autobs de transporte pblico o en el del
aire acondicionado de un tren. Los fines de cualquier organizacin han de tener
en cuenta variables relativas al bienestar social y no slo considerar las variables polticas o las relacionadas con el lucro.
Las propuestas de G. Taguchi se componen de una filosofa de direccin y
de un conjunto de mtodos para llevar adelante la reduccin de costes.
La filosofa de direccin se resume en los siguientes puntos:
1. No se puede reducir el coste sin afectar la calidad.
2. Se puede mejorar la calidad sin afectar al coste.
3. Se puede reducir el coste mejorando la calidad.
4. Se puede reducir el coste reduciendo la variacin. Cuando as se hace, el
comportamiento y la calidad mejoran automticamente.
El intento de identificar las causas ocultas ms importantes de prdida de calidad lleva a G. Taguchi a proponer la funcin de prdida de calidad (FPC). Su definicin se hace dependiente de la caracterstica de la calidad implicada e incluye lo
siguiente:
1. Lo ptimo es el valor nominal. Se entiende por ello alcanzar un valor
deseado con una variacin mnima, por ejemplo ajustar la temperatura de un
Museo dentro de unos lmites mnimos.
2. Cuanto ms pequeo, mejor. Minimizar la respuesta. Por ejemplo deterioro mnimo en los cuadros del Museo.
3. Cuanto ms grande, mejor. Maximizar la respuesta. Mejorar la deteccin
de desperfectos de los cuadros.
4. Atributos. Datos de clasificacin y/o recuento. Cmo deben estar dispuestos los cuadros para que sean percibidas mejor todas sus cualidades.
5. Caractersticas dinmicas. La respuesta depende de los datos de entrada.
Por ejemplo, el gasto en climatizacin del museo depende del rigor del clima de
la ciudad donde est instalado.
6
Diane M, Nancy ER. Taguchi Methods and QFD. American Supplier Institute Press (ASI).
- William E, Nancy ER. The customer-driven company, ASI Press, 1988.
- Lance A. Quality by design. ASI Press, 1988.
251
Las tcnicas de G. Taguchi pueden ilustrarse mediante el siguiente ejemplo.

Supngase que se trata de instalar un sistema de deteccin de temperatura en un
Museo y que los gestores del mismo, supuesto organismo pblico, abren concurso para adquirir los correspondientes detectores. Abierta la oferta, se presentan cuatro empresas que ofrecen detectores cuya variacin sobre el valor que
se ha fijado para la alarma es la que aparece en la Figura 14.4.
Los cuatro fabricantes inspeccionan el 100 % de sus detectores, entregando
a sus clientes slo aquellos que estn dentro de las especificaciones. Como
seala la Figura 14.4 solo la fbrica 4 fabrica detectores que cumplan plenamente los requisitos. Las dems, se ven obligadas a rechazar un nmero mayor
o menor de aparatos.
La funcin de prdida de calidad de Taguchi relaciona la variacin de la
caracterstica respecto a su valor nominal, con la prdida que provoca calculada en unidades monetarias. G. Taguchi cree haber descubierto que la relacin
funcional que mejor se ajusta al caso es una relacin cuadrtica. Su representacin grfica puede ser la siguiente (Figura 14.5):
252
La funcin de prdida de calidad puede expresarse matemticamente por:

L = k (y - 1X2
donde:
L = Prdida en unidades monetarias, k
= Coeficiente de coste. y = Valor de la
caracterstica. T = Valor nominal.
La funcin establece que las prdidas monetarias son proporcionales al cuadrado de la desviacin.
Cuando se trata de caractersticas cuanto-ms-pequeo-mejor o cuanto-msgrande-mejor, como pueden ser la disminucin del intervalo de deteccin o la
duracin de la vida del detector, la funcin de prdida de calidad de Taguchi
toma las formas de la Figura 14.6, esto es, se convierte en una parbola de una
sola rama.
La funcin de Taguchi refleja los costes de calidad a corto, medio y largo
plazo.
Consecencia muy importante que se deriva de las tesis de G. Taguchi es la
siguiente: a medida que la variacin del medidor sea menor, es posible que los
costes de produccin crezcan, ya que la caracterstica que se obtiene es mucho
ms precisa. A la vez, el servicio que prestar el medidor estar menos sujeto a
fallos, por lo que los costes sociales o costes del usuario, disminuirn. La
grfica7 de la Figura 14.7 refleja este hecho.
La representacin de la Figura 14.7 muestra que todo lo que se hace mal en
una organizacin no slo repercute sobre los costes de la misma sino sobre los
de todos aquellos que son objeto de la prestacin de sus servicios o que adquieren
Pefla D, Prat A. Cmo controlar la calidad. Madrid: Manuales IMPI. 1990.
253
y
u
t
i
l
i
z
a
n
s
y utilizan sus productos. Un ejemplo ms. Un error en la fecha que se indica a un
contribuyente para recoger un determinado certificado expedido por la
Administracin Pblica, le supone a ste emplear su tiempo en ir repetidas
veces al Organismo, tiempo que no puede emplear en otra cosa, con el correspondiente coste. Lo mismo le pasa al Organismo si repetidamente redacta
defectuosamente el documento. El coste total ser la suma de los costes del
usuario y de los del organismo.
ELEMENTOS, BASES Y REGISTRO DE LOS COSTES

DE CALIDAD
Se han definido anteriormente las grandes categoras de costes de calidad:
prevencin, evaluacin y fallo interno y externo.
Se denominan elementos de costes de calidad a los componentes de los costes anteriores, es decir, a aquellas actividades o materiales que definen consumos que son necesarios para conseguir la calidad. Ejemplos pueden ser los
siguientes: la planificacin de la calidad es un elemento de los costes de prevencin; la inspeccin durante el proceso es un elemento de los costes de evaluacin; el reproceso de un producto, la repeticin de un expediente, es un elemento de coste de fallo interno; los costes de ejecucin de garantas son
consecuencia de un fallo externo.
La implantacin de un sistema de costes de calidad supone comenzar por
establecer cules son las fuentes de datos de los mismos, como registrarlos en
los libros y bajo qu plan de cuentas.
254
El objetivo de las anotaciones contables de los costes de calidad ser siempre la mejora continua; por tanto, ser conveniente tratar de encontrar dnde
estn los fallos y su ubicacin.
De otro lado, se trata, tambin de obtener datos que permitan medir dicha
mejora. En este sentido, siempre ser conveniente establecer unos valores con
los que comparar. Valores que pueden ser permanentes o que pueden obtenerse por la va del bechmarking o emulacin. Los costes totales de calidad, comparados con una base elegida, dan un ndice, que se puede llevar a una grfica
y analizar peridicamente en relacin con los ndices pasados. La base debe ser
representativa de la actividad del organismo y sensible a sus fluctuaciones.
As, pueden hacerse las siguientes estimaciones:
- Los costes de fallos internos, como tanto por ciento del valor de los servicios prestados, que seran la base en este caso.
- Los costes de fallos externos, como tanto por ciento medio del valor de los
servicios prestados.
- Los costes de evaluacin de suministros, como tanto por ciento de los costes de materiales comprados.
- Los costes de prevencin como tanto por ciento del valor presupuestado
de los servicios prestados.
Las bases ms habituales son:
-
Los costes de personal.

Los costes totales de produccin.
Los ingresos totales.
Las unidades fsicas producidas o el nmero de servicios prestados.
La eleccin de las bases ha de hacerse atendiendo a lo siguiente:

- Sensibilidad a los aumentos y disminuciones en los volmenes de produccin o servuccin. Necesidad de tener en cuenta la capacidad de produccin, suministradores ms correctamente elegidos o que vienen suministrando durante ms tiempo, necesidad de emplear horas extraordinarias
de los trabajadores y motivos similares.
- Automatizacin. Es necesario medir la relacin entre los costes de calidad
y la automatizacin del proceso de produccin.
- Sensibilidad del valor monetario de las bases a modificaciones en los costes o a la inflacin.
Ejemplos de estimaciones de costes de calidad son los que se muestran en
las Tablas 14.18 y 14.3.
8
Rosander AC. La bsqueda de la calidad en los servicios. Madrid: Daz de Santos, 1992.
- Principios de los costes de la calidad. Comit de Costes de la Calidad. ASQC. Campanella.
Madrid: Daz de Santos, 1992.
255
Campanella ofrece el siguiente grfico (Figura 14.8) acerca de la evolucin

de los costes de la calidad a lo largo del tiempo:
Puede observarse que, en su opinin, todos los costes de calidad deben disminuir a lo largo del tiempo.
256
EL PROBLEMA DE LA ANOTACIN CONTABLE

Es sobradamente conocida la clasificacin de los sistemas de registro contable de costes en sistemas de coste completo (full-cost) y sistemas de coste
variable (direct-cost).
Los sistemas de coste completo reparten los costes fijos de acuerdo con algn
criterio arbitrario, entre productos o servicios. Segn se elija uno u otro criterio de
prorrateo el coste total ser distinto. No resulta el mismo valor cuando los costes
fijos se asignan segn el nmero de horas empleadas en la servuccin, que segn
la superficie de los locales en los que el servicio se presta. Cualquier decisin basada en los costes debe tener en cuenta el criterio de prorrateo empleado.
El sistema de costes variable intenta evitar los errores que pueden derivarse
de la arbitrariedad del prorrateo. Estos sistemas hacen una separacin entre
aquellos costes que pueden imputarse con seguridad al producto o servicio,
que se corresponden con consumos inequvocos en la produccin de este, y
aquellos otros que solo pueden distribuirse siguiendo un criterio arbitrario de
imputacin.
Las modernas tcnicas ABC permiten convertir en variables todos los costes y evitar las dificultades anteriormente dichas. Su aplicacin es, no obstante,
costosa y quizs solo se justifique en determinadas ocasiones.
Las Figuras 14.9 y 14.10 representan los anteriores conceptos.
257
Cualquiera de los sistemas anteriores puede desarrollarse siguiendo las pautas

que se indican a continuacin:
1. Dividir toda la organizacin en secciones.
2. Distribuir todos los costes que se hayan producido en la organizacin en
un periodo entre secciones.
3. Asignar los costes de las secciones auxiliares a las secciones principales.
Secciones principales son aquellas que intervienen directamente en la elaboracin del producto o servicio, mientras que las auxiliares son las que apoyan a las
principales. En un restaurante, la cocina es una seccin principal, mientras que
el servicio de mantenimiento es una seccin auxiliar.
4. Definir la unidad de obra o portador de costes de cada seccin. En el caso
de los servicios pueden ser las horas empleadas en su prestacin. En un restaurante puede ser el precio medio del plato.
5. Dividir los costes totales de cada seccin entre las unidades de obra pro
ducidas en el periodo considerado. Precisamente hay que establecer cuantas
unidades de obra de cada seccin son necesarias para obtener una unidad de
producto.
6. Imputar todos los costes variables a la unidad de obra.
7. Imputar a la unidad de obra o considerar de manera separada los costes fijos.
El mtodo de las secciones puede aplicarse al clculo de los costes de calidad siempre y cuando los costes de la organizacin se reclasifiquen, en todo lo
posible, siguiendo los conceptos de los costes de la calidad. Los costes de calidad pueden recogerse en un estadillo como el de la Tabla 14.2.
258
Siempre ser posible distinguir entre los costes de calidad que se originan
en un departamento y los que corresponden a la accin combinada de varios, de
hacerlo as se seguira criterio similar al del coste variable ya explicado y podra
distinguirse hasta dnde un departamento contribuye a la calidad y hasta donde
lo hace el conjunto de varios de ellos o de toda la empresa.
Especial inters tiene el modo de calcular los costes de fallos. De ellos, hay
algunos que se pueden calcular de modo objetivo, en dinero, ya que van acompaados de un desembolso por parte del Organismo. Otros, sin embargo, son muy
difciles de establecer si no se sigue el criterio del coste de oportunidad. Puede ser
el caso de atascos en el trfico causados por la falta de agentes que lo regulen.
V
CMO EMPRENDER EL CAMINO
DE LA EXCELENCIA?
INTRODUCCIN
Se encontraba en la regin de los asteroides 325, 326, 327, 328, 329 y 330.
Comenz por visitarlos y buscar una ocupacin que le permitiera aprender.
El primero estaba habitado por un rey. El rey se sentaba vestido de prpura y de armio, sobre un trono simple y majestuoso a la vez.
Ah! He aqu un subdito, dijo el rey cuando vio al Principito.
Y el Principito se pregunt cmo puede reconocerme si no me ha visto
todava?.
El no saba que para los reyes, el mundo es muy simple. Todas las personas son sus subditos...
El rey deseaba esencialmente que su autoridad fuese respetada. No toleraba la desobediencia. Era un monarca absoluto. Pero como era muy bueno, daba
rdenes razonables.
Si yo ordeno, deca el rey habitualmente, si yo ordeno a un general convertirse en pjaro, y si el general no obedece, la culpa no ser del general. Ser
mi culpa.
...
El Principito habiendo hecho sus preparativos (para marcharse) no quiso

apenar al viejo monarca: Si vuestra majestad desea ser obedecido puntualmente, podra darme una orden razonable. Podra ordenarme, por ejemplo, partir
antes de un minuto. Me parece que las condiciones son favorables.
El rey no responda nada, el Principito se puso, primero nervioso y luego,
con un suspiro comenz a marcharse....
Yo te nombro mi embajador, se dio prisa en gritar el rey.
Tena un gran aire de autoridad1.
Saint Exupry, A de. Le petitprince. New York: Edit. Harcourt. Brace & World, Inc, 1943.
261
15
Implantacin de la GCT
en la Administracin Pblica
ES POSIBLE IMPLANTAR LA GCT EN LA
ADMINISTRACIN PBLICA?
La gestin de calidad total parte del conocimiento del estado de la organizacin y de su entorno y mediante la mejora continua trata de llevarla a estados
ms cercanos a la excelencia. En este sentido, cabe decir, que las prcticas de
GCT parten de las tesis contingentalistas. Se arranca de una situacin y el camino hacia la excelencia se traza en funcin de ella y del entorno. La GCT provee
las herramientas y la filosofa para conseguirlo.
Muchos autores, cuando se trata de la Administracin Pblica, se preguntan
si es objetivamente posible aplicarle estas tcnicas, si puede mejorarse o si por
el contrario es una organizacin esttica, incapaz de sufrir un proceso de mejora continua. Como se ha venido diciendo, en diversos puntos de este libro, hay
autores que opinan que la GCT apareci en la Administracin Pblica y las
experiencias que vienen publicndose, acerca de sus aplicaciones en la misma,
demuestran las enormes posibilidades que el modelo puede llegar a tener.
La implantacin de la GCT en la Administracin Pblica no puede ni debe
presentarse como una reforma radical de la misma. Ha de partirse de algo
mucho ms elemental y sencillo: la Administracin Pblica, como cualquier
otra organizacin pblica o privada, es susceptible de mejora, puede dar un
paso adelante todos los das. Adems, existe la certidumbre de que la
Administracin Pblica no est entre las organizaciones que peor funcionan o
entre las que menor relacin caractersticas/eficiencia de servicio presentan.
Hay organizaciones privadas que funcionan mucho peor y otras que funcionan
mucho mejor. Adems, no todos las administraciones pblicas funcionan con
la misma eficacia o ineficacia. En esencia la praxis de los ltimos aos viene
a demostrar que el modelo GCT es aplicable en la administracin pblica y
que permite la consecucin de mejorasl.
1
Esta posicin pragmtica basada en la creencia de que todo es mejorable es la que han adoptado
todos aquellos organismos pblicos que han comenzado a aplicar la GCT. (Nota del autor.)
263
264
Est muy lejos el punto de vista, de que las tareas del Gobierno son la
Defensa, la Justicia, la Legislacin y el Orden Pblico. Una Administracin
moderna tiene un nmero de tareas considerablemente superior, consecuencia
en muchos casos de la circunstancia histrica. Uno de los grandes retos de
nuestro tiempo es encontrar nuevas formas de gestin y de ponerlas en prctica de modo que se consiga un uso ms eficiente de los recursos pblicos, sin
que ello haga estrictamente necesario la privatizacin2.
ALGUNAS OPINIONES SOBRE LA VIABILIDAD DE LA

GCT EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
Las opiniones que se citan aqu muestran algunos de los problemas que la
introduccin de GCT suele encontrar en la Administracin Pblica.
M. E. Milakovich3 seala las siguientes circunstancias que pueden ser origen
de dificultades:
1. Falta de concordancia en los propsitos. La consecuencia es que no se
planifica la prestacin de servicios futuros, ni prepara a los directivos para el
cambio, ni incentiva con recompensas a los directivos que pueden encontrarse
sin saber demasiado bien lo que se espera de ellos.
2. nfasis en la reflexin a corto plazo y en los ciclos presupuestarios anuales. Se impide as una orientacin estratgica de mejora continua, concentrndose la mejora en pretendidas disminuciones de costes. Los gestores pblicos
tienen un empleo de por vida y ello debera servirles de incentivo para aplicar
procedimientos de GCT, para intentar mejorar la calidad en todos sus aspectos.
2
Una prueba de esta polmica son las opiniones expresadas por Peter Drucker acerca del Informe
del Vicepresidente Al Gore para reinventar la Administracin Pblica. Se condensan en los siguientes puntos (Peridico Cinco Das 14/2/1995):
- La Administracin Pblica jams tendra una estructura plana. Es un contrasentido decir una
Administracin Pblica no jerrquica (P. Drucker).
- Vd. escribi, seala el periodista, Mi experiencia de muchas organizaciones me da a entender
que se votara en un referndum en contra del mantenimiento de dos quintas partes o incluso de
la mitad de las agencias y los programas pblicos Cules son los que eliminara?.
Los que se han creado en los ltimos 30 afios. Los sistemas de proteccin social para promover el
bienestar humano; me parece que la mayora est en contra de estos. Respecto a la enseanza no
estoy tan seguro. Segn los sondeos, un 70 % votara a favor de privatizar Agencias como correos.
Cules son las reas de la Administracin que ms se vern beneficiadas por la aplicacin de
temas de gestin empresarial? (El periodista.)
Se trata de decidir qu es lo que debe y no debe hacer la Administracin Pblica. Lo importante es
tener en cuenta que las diversas Agencias del Gobierno requieran soluciones distintas. (P. F. Druker)
3
Milakovich ME. Total quality management in the public sector. National Productivity Review.
Primavera, 1991.
IMPLANTACIN DE LA GCT EN LA ADMINISTRACIN PBLICA
265
3. Los efectos devastadores de las revisiones anuales de los salarios en base

a los mritos y de las evaluaciones individuales de eficiencia. Con no poca frecuencia, los mtodos que se emplean en estas evaluaciones motivan en sentido
contrario a los fines de la organizacin, impulsan la mediocridad, incrementan
la variabilidad, infunden temor, destruyen el trabajo en equipo, y daan la satisfaccin en el trabajo. En resumen, puede afirmarse que alejan el objetivo individual del objetivo del organismo.
4. La movilidad de los directivos ms experimentados. El autor, que se
refiere a la Administracin norteamericana, seala que el tiempo medio que un
vicesecretario ocupa su puesto son 24 meses y que a niveles de Administracin
estatal (federal) y local son todava! inferiores. Se deja al lector la comparacin
con los tiempos que se practican en otras Administraciones Pblicas.
Este corto tiempo de desempeo del cargo, incluso su intensa relacin con
los avatares de la vida poltica, conlleva la dificultad de desarrollar cualquier
labor duradera en el mismo.
5. Direccin slo mediante nmeros visibles. La direccin mediante
nmeros, esto es, la direccin por objetivos basada en ndices de eficiencia,
parece una prctica endmica de las organizaciones de servicios, particularmente de los gobiernos. Esta prctica impide que los directivos canalicen los
procesos internos y que con ello puedan eliminar las causas sistmicas de
error.
6. Exceso de gastos de aseguramiento. En general, los presupuestos pblicos han visto acortadas sus dotaciones de modo notable en todo lo que se refiere a las transferencias. La reforma del estado del bienestar parece uno de los
retos de nuestro tiempo.
M. E. Milakovich se pregunta que problemas presenta la aplicacin de los
Puntos de Deming, descriptores de la cultura de funcionamiento de la calidad
total, a la Administracin Pblica. Sus respuestas son las siguientes:
1. Crear y dar a conocer a todos los empleados una declaracin de los fines
y propsitos de la compaa y de su organizacin. La direccin debe demostrar
continuamente su compromiso con la declaracin.
Los Gobiernos no pueden considerarse organizaciones que buscan el beneficio. Son, no obstante, responsables de proporcionar calidad a los contribuyentes y de permitir hacer carrera a todos los funcionarios, que constituyen una
parte importante de la poblacn laboral. El Gobierno puede impulsar nuevos
negocios que produzcan el crecimiento econmico, en lugar de impedirlo con
excesivas disposiciones reguladoras.
2. Ensear la nueva filosofa a la alta direccin y a todo el personal.
Los Organismos Pblicos prestan unos servicios cuya calidad ha decrecido,
as como la eficiencia, siendo una de las causas la burocracia. El fin de la direccin debe ser la mejora del servicio en todo momento y, en el caso de las
Administraciones Pblicas, la satisfaccin del usuario o contribuyente. Eso
supone que han de hacer mayores esfuerzos en evaluar las necesidades de los
clientes, perfeccionar los procesos internos y controlar lo que se desea alcanzar.
266
3. Comprender el propsito de la inspeccin para mejora de los procesos y

reduccin de los costes.
Se trata de conseguir un servicio de calidad a la primera, haciendo innecesario hacer inspecciones y correcciones.
4. Terminar con la prctica de adjudicar concursos atendiendo solo al precio.
La prctica de adjudicar el concurso al oferente ms barato ha conducido,
en no pocos casos, a la acumulacin de grandes inventarios de piezas de baja
calidad, que no se emplean, con su correspondiente coste y baja calidad de
servicio.
Las Administraciones Pblicas deberan moverse en el sentido de mantener
relaciones permanentes con suministradores nicos que sean fiables y leales. Ni
que decir tiene que esto plantea o pocos problemas para el cumplimiento de las
actuales leyes y reglamentos.
5. Mejorar constantemente y para siempre el sistema de produccin y servicio.
Los funcionarios pblicos piensan en trminos de programas a los que
consideran una secuencia de operaciones que tienen un comienzo y un final. La
GCT es una actividad con la que se intenta la mejora continua. En el Sector
Pblico se traduce en que cualquier proceso o procedimiento que permanezca
cinco o ms aos necesita una revisin y, quizs, una sustitucin. Se repite lo
mismo, sin que nadie cuide de introducir mejoras.
6. Entrenamiento. Los clientes internos de la Administracin Pblica (funcionarios) deben estar provistos de las adecuadas herramientas, entrenamiento
y mtodos para la mejora continua de la calidad. Los clientes externos deben
conocer adecuadamente los bienes y servicios que se les ofrecen. Esto supone
un considerable esfuerzo para definirlos, esfuerzo que rara vez se lleva a cabo
en la Administracin Pblica. Lo mismo cabra decir del desarrollo de los instrumentos estadsticos necesarios para el control.
7. Ensear y establecer el liderazgo. Es necesario transformar la cultura de las
organizaciones pblicas y sin nimo de lucro, mediante la introduccin de los nuevos procedimientos de Direccin basados en la conducta y en las estadsticas.
El reto de la introduccin de estos procedimientos supone profundas modificaciones organizativas que afectan, indudablemente a muchos aspectos del
marco jurdico vigente.
8. Rechazar el temor. Crear confianza. Crear un clima de innovacin.
Es posible que el miedo a perder el empleo de lugar a cuantiosas prdidas en
cualquier organizacin. Algunos tratadistas de gestin de calidad total consideran que la direccin por objetivos, la direccin por los nmeros, y la direccin
por resultados, tienen un denominador comn: la direccin por el miedo. El
empleado ms eficiente es aquel que est convencido que ha de hacer lo que
hace y cuyos fines estn en armona con los fines de la empresa. Resulta bastante difcil imaginar como se puede conseguir esta actitud en los funcionarios
pblicos cuya conducta les viene fijada de manera uniforme por los
Reglamentos, para los que las posibilidades de iniciativa son mnimas. La problemtica de empowerment ha sido tratada en el Captulo 13.
267
9. Romper las barreras entre Departamentos. Coordinar los fines de los

organismos, los departamentos, los grupos y los staff. Todas las personas deben
trabajar conjuntamente para conocer las causas especiales de los problemas, tratar de eliminar la competencia destructiva entre Departamentos y sustituirla
por la cooperacin, la confianza y el trabajo en equipo.
Es necesario evitar que las relaciones entre Departamentos sigan las complicadas sendas de los organigramas burocrticos y sustituirlas por organizaciones que permitan intensificar la comunicacin horizontal.
Nuevamente se encuentran todos los problemas derivados de la responsabilidad, muchas veces individualizada, de los distintos rganos pblicos.
Conseguir una organizacin de ese tipo sera ms fcil con modificaciones en
el marco jurdico de muchas organizaciones pblicas.
10. Eliminar los eslganes y exhortaciones para tratar de conseguir que los
trabajadores consigan metas tales como el cero defectos, aumentar la productividad en un 10 % o reducir los accidentes en un 5 %. No se debe hacer nfasis en estos fines porque no est en manos de los funcionarios el conseguirlo. Por
el contrario, lo que se debe hacer, es tratar de que existan los medios necesarios
para conseguir la satisfaccin del ciudadano/contribuyente, en lugar de establecer
normas con requisitos ms y ms exigentes que no se llegan a alcanzar de modo
completo nunca. Se trata de planificar a largo plazo, no a corto.
11. Sustituir las cuotas de fabricacin por el liderazgo: ensear y establecer
mtodos para la mejora. Eliminar la direccin por objetivos y en su lugar analizar
cada da ms profundamente los procesos y proponer las correspondientes mejoras.
12. Eliminar todas aquellas barreras que impiden a los empleados sentirse
orgullosos de su trabajo. Es necesario establecer motivaciones intrnsecas,
ms que controles externos del trabajo.
En la Administracin Pblica se trata de que el funcionario se sienta motivado por los deberes unidos al puesto.
13. Implantar la educacin y la automejora.
14. Tomar acciones para conseguir la transformacin.
Parece que la aplicacin de todas estas medidas supondra una modificacin
de la cultura de la Administracin Pblica. Quizs el gran reto de nuestros das,
est en encontrar para ella nuevas formas organizativas, as como nuevos modos
de prestar los servicios pblicos.
A. L. Martnez4 seala las siguientes dificultades para implantar este tipo de
gestin en la Administracin Pblica Espaola:
1. Insuficiente atencin a las necesidades del cliente de los servicios pblicos: Nuestra Administracin dista todava mucho de ser una "Administracin
de Servicios" en lugar de una "Administracin de potestades".
4
Martnez AL. Gestin de calidad total en la Administracin Pblica espaola? Rev. Informacin
Comercial Espaola. Diciembre, 1993.
268
2. Ineficiente asignacin de recursos. Todos los contribuyentes tenemos la

impresin de que se podra conseguir el mismo nivel de servicios pblicos (o
incluso mejor) con un menor gasto... poniendo en prctica sistemas ms flexibles o gestionando mejor los recursos.
3. Inspeccin a posteriori como mtodo de detectar problemas. Los problemas se intentan solucionar cuando se hacen evidentes, por oposicin a una
poltica de prevencin e identificacin de las razones ltimas de la existencia de
esos problemas, actitud propia de las organizaciones de calidad total.
4. Perspectiva a corto plazo. En la mayora de las instancias pblicas se
vive "al da" y se presta poca atencin a planificar lo que pueda ocurrir a medio
plazo o a disear programas con ms de un ao de duracin.
5. Estructura vertical. La estructura vertical de nuestra Administracin
responde al modelo napolenico de alta centralizacin de poder en la organizacin, con una rgida jerarqua de tipo piramidal por debajo.
Jack Welch, el conocido directivo de General Electric, ha afirmado El
mundo se est moviendo a tal ritmo que el control se ha convertido en una limitacin. Te ralentiza. Hay que equilibrar la libertad con algo de control, pero hay
que dar ms libertad de lo que nunca se imagin.
6. Deficiente gestin de la innovacin. La Administracin Espaola... no
se esfuerza lo suficiente en identificar las necesidades presentes o futuras de los
administrados y, por otra parte, debido al tipo de estructura organizativa, los
nuevos programas o servicios administrativos, de introduccin siempre lenta,
se deciden, tambin desde arriba, con escasa participacin de los niveles que
estn ms en contacto con el pblico y sin investigar las necesidades de los
usuarios.
7. Conflicto entre departamentos. La animosidad entre ciertos servicios y
funciones de nuestra Administracin es ya legendaria... La cultura reinante
no favorece en absoluto la creacin de equipos interdepartamentales o interautonmicos que, en algunos casos, podran afrontar problemas con mejores probablidades de xito.
269
8. Negativa autoimagen. ...La organizacin, en su conjunto, piensa que no

se estn haciendo las cosas de la mejor forma posible. Ello unido a la ausencia
de ideas sobre como mejorar, lleva a la desmoralizacin de muchos cuadros
valiosos, que se convierten en adversarios del cambio, o buscan mejores condiciones de trabajo en la empresa privada.
LOS PRIMEROS PASOS: CMO CONVENCER

A LA DIRECCIN
La implantacin de un sistema de gestin de la calidad total tiene que ser
consecuencia de una decisin de la alta direccin. En la Administracin Pblica
es una decisin que corresponde a los polticos. Esta decisin suele ser consecuencia de las propuestas de algn grupo de la organizacin.
Cules son los argumentos con los que puede convencerse a la alta direccin de la conveniencia en implantar un sistema de calidad total? Entre otros,
pueden citarse los siguientes:
1. Reducir los gastos. Mientras menos necesario sea volver a repetir un trabajo y menos tiempo se emplee en atender a clientes insatisfechos, ms se optimizar el uso de los recursos y ms posible ser emplear el excedente con otros
cometidos.
2. Aumentar los ingresos. Los clientes satisfechos tendern a utilizar ms el
servicio o producto que se les ofrece. En el caso de la Administracin Pblica,
quizs, pudiera esperarse que pusieran menos inconvenientes a pagar impuestos. Todo el mundo estara ms satisfecho del Gobierno.
3. Aumentar la productividad. La produccin o a la servuccin de calidad
tienden a aumentar la productividad, ya que disminuye el nmero de repeticiones, con el consiguiente uso ms eficiente de los recursos. De otro lado, la cultura de colaboracin de la organizacin tiende a reducir los costes de coordinacin de la estructura. En otros trminos, hacen menores los costes de
transaccin. La implantacin de la calidad total reduce los costes no los aumenta. Dicho de otro modo, aumenta la eficiencia no la disminuye.
4. Mejora de la imagen. Mientras mejor sea el servicio mejor ser la imagen.
Habr tendencia a aumentar el nmero de transacciones o el empleo de aquello que
ofrece la Administracin sin emplear servicios o productos alternativos.
5. Aumento de la competitividad. Una mejor imagen y unos menores costes
hacen que la competitividad aumente. Este efecto beneficia a la sociedad en su conjunto. Ms de un servicio pblico, sirvan de ejemplo Correos, Sanidad, la
Enseanza, Bienestar Social, la Polica, viene siendo sustituido total o parcialmente por empresas privadas que, en muchos casos son contratadas por personas o entidades que creen muy ineficiente o inadecuado el servicio pblico. Un aumento de
la calidad del mismo disminuira el nmero de sustituciones y contribuira a que los
recursos que se emplean en su contratacin se empleen en otros cometidos.
270
6. Mejora en el medio ambiente que rodea a los empleados. La cultura de

la calidad total hace que la prestacin de un mejor servicio en la Administracin
se considere un objetivo comn. La mejora continua solo se consigue mediante la colaboracin y la formacin del personal. El diseo de puestos de trabajo
se hace atendiendo a los timos conocimientos sobre motivacin y liderazgo.
7. Postura proactiva. Una planificacin mejor permite concentrar los
esfuerzos en resolver los problemas ms importantes y reduce el tiempo dedicado a apagar fuegos.
El esquema de la Figura 15.15, que resume lo anterior, interesa a la alta
direccin de cualquier organismo pblico, o empresa, siempre preocupado por
la escasez de medios monetarios.
La anterior cadena ha quedado confirmada en multitud de ocasiones6 en las
que la bsqueda de la mejora de la calidad ha trado la consecuencia de una disminucin del gasto.
Se ha tratado ya, en el Captulo 8 correspondiente al diagnstico, del papel
que los Premios Internacionales a la Calidad pueden jugar en el mismo. Estos
Premios permiten, siempre, ver la distancia a la excelencia y, en cualquier caso
detectar, con cierta facilidad, donde se encuentran los principales problemas.
Lo que prescriben los premios pueden parecer muy distante de la situacin presente de la organizacin. A pesar de ello, sirve para vislumbrar el camino,
orientar los pasos.
Es conveniente insistir en que de lo que se trata es de conocer la situacin
y, a partir de ella, trazar un proceso de mejora.
Una vez conseguido el apoyo de la direccin, para comenzar a gestionar la
oganizacin de acuerdo con las pautas del modelo GCT, es necesario dar a
conocer al personal, con la mayor amplitud que sea posible, que es lo que se
intenta hacer, cuales son los procedimientos que se intentan implantar y que la
mejora ser tanto mayor cuanto ms inters pongan todos en la misma. Un
seminario, sobre los puntos ms importantes de la GCT, puede ser un buen
punto de partida, siempre que a l asistan las personas ms influyentes de la
organizacin, entre las que podrn encontrarse los principales jefes, los empleados ms influyentes y, en su caso, los representantes sindicales.
Se trata de crear un ambiente favorable a la GCT, de manifestar que sta es
obra de todos y que el camino para conseguirla no son los cambios traumticos
sino hacer mejor las tareas cada maana. El paso puede ser lento, pero el cami-
La Figura 15.1 recoge los efectos de la denominada Reaccin en cadena de Deming.

Carr DK. Excellence in government: total quality management in government. Edit Coopers &
Lybrand (1993). Recoge la experiencia de aplicacin de gestin de calidad total en el estado de
Arkansas (USA) cuando el Presidente Clinton ocupaba la Presidencia del Estado.
- Morgan C. Total quality management in the public ^sector: An International perspective. Ed.
University Press, 1994.
- Los ejemplos sobre mejora de la calidad y disminucin de costes en la Administracin Pblica
son mltiples en todos los pases de la OCDE. (Nota del autor.)
6
271
no recorrido tiene que quedar bien asegurado, abriendo, al andar, nuevas posibilidades de mejora.
La implantacin de la GCT no equivale a proponer desde la cpula una
nueva estructura y cultura que con un cambio radical aumente la eficiencia y
mejore la imagen de la organizacin. Es, por el contrario, el planteamiento, de
que existe una excelencia, alejada pero alcanzable, y que los pasos para llegar
a la misma son los que proponen las filosofas bsicas de gestin del modelo.
Incluso, en un mismo organismo, puede haber desfases importantes entre sus
departamentos y secciones acerca del grado en el que ha conseguido la excelencia. El punto bsico es que toda situacin es mejorable y que todos los
esfuerzos deben dirigirse hacia conseguir mejoras.
272
LOS NIVELES E INSTITUCIONES DE LA GCT

Los primeros pasos parten siempre de la realizacin de un diagnstico en el
que es conveniente separar:
- El control de la calidad o comprobacin que los servicios e instalaciones
cumplen unas caractersticas previamente fijadas.
- El aseguramiento de calidad, o comprobacin de como se cumplen las
reglas establecidas en la organizacin y el anlisis de los procesos que se
desarrollan en la misma.
- La gestin de la calidad total o bsqueda de la excelencia mediante la
mejora continua, basada en un cambio de la cultura de la organizacin.
El modo de llevar adelante el diagnstico ha sido ya descrito en la parte
segunda. No obstante, se estima conveniente sealar aqu que interesa buscar la
participacin de los empleados desde el mismo momento en que se inicie el
diagnstico y ensear a los propios departamentos a diagnosticarse. Siempre
ser necesario realizar un diagnstico de partida, pero una organizacin que aspire
a mejorar tendr que diagnosticarse repetidamente, tal vez, todos los das7.
Una vez realizado este primer diagnstico es conveniente la creacin de
cuatro tipos de grupos, que se pasan a estudiar.
1. El consejo de calidad
Estar formado por el director general de la organizacin, el director de
calidad, los directores ms representativos de otros departamentos y los representantes del personal. Sus funciones pueden ser las siguientes:
- Establecer las polticas y estrategias en materia de calidad.
- Promover la toma de conciencia de que la calidad es un componente clave
en la estrategia del Gobierno o del Ministerio u organismo pblico de que
se trate.
- Asegurar que todos los aspectos de la calidad se tratan de un modo sistemtico.
- Impulsar el desarrollo de las iniciativas de calidad, apoyndolas y
aprobndolas.
- Aprobar los proyectos de mejora que se propongan.
- Conocer del nombramiento de los grupos de proyecto y de los grupos de
mejora.
- Identificar las necesidades de recursos para llevar adelante la mejora y reasignarlos cuando lo estime conveniente.
- Impulsar la formacin del personal.
7
Gua de autoevaluacin segn el modelo europeo para PYME. Asociacin Espaola para la
Calidad. Patrocinado por el Plan Nacional de Calidad Industrial 1994-1997 MINER. Madrid.
- Gua de autoevaluacin directrices para el sector pblico..., obra ya citada.
273
2. Departamento de gestin de calidad o direccin de calidad, con las

siguientes funciones:
- Formar a los dems departamentos o secciones del organismo en los
mtodos y cultura de la gestin de calidad.
- Crear y difundir las informaciones necesarias para llevar a cabo el
diagnstico y el plan de calidad y colaborar con las dems secciones en su
implantacin y desarrollo.
- Crear, junto con las dems secciones, manuales de calidad, con el contenido que ya se ha descrito en el Captulo 9.
- Contribuir a la definicin de estndares e indicadores y a la redaccin de
cuadros de mando de la calidad.
- Contribuir a la formacin de grupos de proyecto, grupos de mejora y al
mejor funcionamiento de los grupos naturales, como se denomina al
que forma un jefe con sus colaboradores ms inmediatos.
- Participar, en todas las acciones de los organismos que se relacionen con
la calidad.
274
- Proponer al comit de calidad la concesin de premios a determinados

departamentos o secciones que hayan destacado especialmente.
- Contribuir a la difusin por toda la organizacin de todo lo que se haya
conseguido en materia de calidad.
- Participar en seminarios, congresos o cualquier otro tipo de acontecimientos donde se trate de la calidad.
En resumen, el departamento de gestin de calidad ensear GCT a los
dems departamentos y les asesorarn en la implantacin del sistema de calidad
en todas sus facetas.
3. Grupos de proyecto. Los grupos de proyecto estn formados por empleados que pertenecen a los departamentos afectados por un proyecto que se desea
desarrollar. Son, por lo tanto interfuncionales. Su misin consiste en llevarlo
adelante siguiendo las pautas del modelo GCT. Un ejemplo de actuacin de un
grupo de proyecto puede ser el que podra formarse para atender al desarrollo
del transporte en una nueva urbanizacin.
4. Grupos de mejora. Estn compuestos por un nmero de personas pequeo,
generalmente entre tres y nueve, teniendo como misin analizar un poblema concreto de la organizacin y proponer una solucin al mismo. Los integrantes pertenecen a los distintos departamentos o secciones, a los que afecte el problema.
Entre los miembros del grupo existe uno al que se denomina facilitador, cuya
misin es instruir a los dems en el manejo de las herramientas de la calidad, as
como en las tcnicas de trabajo en grupo. El facilitador no pertenece a ninguno de los departamentos a los que afecta el problema y es persona que ha recibido una formacin intensa para el desarrollo de su labor.
275
LAS ETAPAS DE LA IMPLANTACIN

Los pasos a seguir en la implantacin pueden ser los que recoge la Figura
15.3. Dependen, en cualquier caso, de la situacin de cada organizacin. Se
estima necesario volver a sealar aqu que la introduccin de la GCT debe
hacerse de modo no traumtico. Se trata de que todo el personal acepte una
nueva cultura, un nuevo modo de hacer y eso lleva mucho tiempo y de nada
sirve tratar de imponerlo. Slo si esa cultura es aceptada se tienen posibilidades de alcanzar la excelencia. A la vez, que la calidad es obra del esfuerzo diario de todos y que, la simple revisin de unos procedimientos administrativos
o el aparente cambio de comportamiento, puede no conducir al objetivo deseado. No son infrecuentes los casos de empresas que habiendo obtenido una
certificacin de calidad se han visto en la necesidad de suspender pagos poco
tiempo despus.
Pasamos a analizar a continuacin, cada una de las etapas que se proponen:
1. Compromiso de la direccin. Tratado con anterioridad en este mismo
captulo.
2. Creacin del comit y del departamento de gestin de calidad.
Formulacin de estrategias y polticas. Ya tratado en este mismo captulo.
3. Eleccin del modelo de excelencia. Ya tratado ampliamente en la Parte
Tercera.
4. Redaccin de los documentos necesarios para el prediagnstico.
Se trata de facilitar a las Secciones que se interesen instrucciones para:
- Identificar a los clientes.
- Identificar los atributos con los que los clientes perciben la calidad del
servicio que se les presta.
- Proyecto de carta de calidad en el servicio.
- Identificar las caractersticas del producto o servicio que se presta, atendiendo al:
- Soporte fsico.
- Acciones humanas.
- Instrucciones para redaccin de listas de chequeo para llevar a cabo el
control de calidad.
- Instrucciones para el anlisis de procesos.
- Instrucciones para la redaccin de normas.
- Instrucciones para la eleccin de estndares y de indicadores.
- Instrucciones para la comparacin del organismo con el modelo de excelencia propuesto. Especialmente en lo que se refiere al cambio de cultura
organizativa.
276
277
278
279
Cuando se trate de organizaciones pequeas este manual de prediagnstico

podr aplicarse a toda la organizacin. Cuando sean grandes organizaciones
podr aplicarse a algunos departamentos o secciones o partes significativas de
la organizacin.
5. Campaa de informacin. Consistir en celebrar seminarios de corta
duracin en los que se:
- Describirn las grandes lneas de la GCT.
- Mostrar la importancia de la mejora continua.
- Abrirn debates sobre la GCT.
- Explicar qu es lo que la direccin intenta hacer y qu personas van a
intervenir en ello.
6. Prediagnstico de la situacin de calidad del organismo.
Su objetivo es conocer cul es la situacin del organismo en relacin con el
modelo propuesto, separndolo en:
- Control de calidad.
- Aseguramiento de la calidad.
- Gestin de la calidad total.
Este prediagnstico ser llevado a cabo por los integrantes del departamento de calidad junto con los miembros de todos los servicios.
La realizacin del prediagnstico tendr, cuanto menos, dos consecuencias:
- Conocimiento de las secciones donde los fallos de calidad sean mayores.
- Contribuir a la formacin del personal en materia de GCT.
7. Eleccin del proyecto piloto entre aquellas secciones o departemantos
que muestren mayor inters en la GCT.
En la eleccin puede atenderse a alguno de los siguientes motivos:
- El ofrecimiento voluntario de los que forman la seccin para que se hagan
en ella las primeras experiencias.
- La existencia de motivos que aconsejen empezar por ella, bien porque sea
un servicio de especial relieve o porque los resultados que se espera obtener sean especialmente significativos, o por alguna otra razn similar.
- La factibilidad y la facilidad para tener xito en la aplicacin.
El inicio puede, incluso, llevarse a cabo mediante la formacin de grupos de
mejora que empleen las prcticas de la calidad para la resolucin de problemas
importantes que tenga el organismo y que permitan mostrar la eficiencia de
dichas prcticas.
8. Imparticin de cursos de formacin de GCT.
Empezando por las secciones que se hayan elegido como piloto se impartirn seminarios de formacin en GCT, que trataran entre otras de las siguientes
cuestiones:
280
Conceptos de calidad.
Modelo de GCT.
Cultura de calidad.
Liderazgo.
Trabajo en grupos. Formacin de facilitadores.
Anlisis de procesos.
Normas, estndares, indicadores, sensores y cuadros de mando.
Premios de calidad.
Herramientas y estadstica para la calidad.
La mejora continua es obra de todos, en consecuencia mientras ms conocido sea

el modo de llevarla a cabo es de esperar que antes se implante este modo de actuar.
9. Diagnstico de calidad en la seccin piloto (proyecto piloto).
Empleando los manuales de evaluacin, del modelo elegido, se llevar
acabo un diagnstico del nivel de excelencia en la gestin de la seccin piloto.
Este diagnstico se extender a:
- Control de calidad.
- Aseguramiento de la calidad.
-GCT.
Tendr por objeto descubrir los principales fallos en la calidad, lo que algunos autores denominan los gaps.
El diagnstico lo llevarn a cabo, conjuntamente, personal del departamento de calidad y personal de la seccin que se ha elegido como piloto.
Partiendo de los principales gaps se establecer un programa de actuacin
en materia de calidad, que puede, tambin describirse como un plan de calidad
relativo al piloto. Este plan contendr la redaccin de los documentos y la realizacin de las actuaciones que se citan en los puntos que siguen.
10. Definicin de procesos, normas, estndares e indicadores de la seccin
piloto.
Se irn formando los grupos de trabajo que sean necesarios, compuestos por
personal del departamento de calidad y de la seccin piloto. Estos grupos, partiendo de la definicin de los servicios que se prestan en la seccin estudiarn
todos los eslabones de los procesos que intervienen en su produccin, el soporte fsico de la prestacin del servicio y los puntos en los que aparece el contacto
entre los clientes y aquellos que prestan el servicio.
En base a estas tareas se describirn:
-
Las normas o modos en los que el servicio ha de prestarse.

La derivacin de estndares de las normas.
Los ndices, su cuantificacin, sus valores ptimos.
La descripcin de los procedimientos para llevar a cabo la medicin de
cada ndice y la eleccin de los sensores.
281
11. Redaccin de un cuadro de mandos para la seccin piloto.

El cuadro de mandos ser un documento que emplearn, fundamentalmente, los responsables de la seccin piloto y los de la direccin de calidad y del
consejo de calidad.
El cuadro de mandos se construir haciendo una lista de los procesos que se
realizan, de los estndares de cada proceso, de los sensores, de los ndices y de
sus valores ptimos, partiendo de los objetivos de calidad.
Se anotar, peridicamente, al lado de cada ndice la diferencia entre el
valor que se considera adecuado y el alcanzado.
El cuadro de mandos tendr un carcter dinmico, teniendo especial sentido la evolucin de los ndices a lo largo del tiempo.
El anlisis del cuadro de mandos deber generar nuevos ciclos PDCA de
mejora.
12. Redaccin de un manual de la calidad para la seccin piloto (proyecto
piloto).
El objetivo del manual de calidad es describir el sistema de la calidad, sirviendo como referencia permanente8.
El contenido del manual puede ser el siguiente:
- Definiciones fundamentales y contenido del manual.
- Estrategias y polticas de calidad y objetivos.
- Estructura de la organizacin:
- Cmo organizar.
- Organigrama.
- Designacin, composicin y funcionamiento de los miembros del consejo de calidad.
- Designacin, composicin y funcionamiento de los grupos de proyecto
y de los grupos de mejora.
- Descripcin del sistema de calidad, incluyendo:
- Procesos.
- Recursos humanos:
Motivacin.
Formacin.
Reconocimiento y recompensas.
- Comunicacin.
- Prcticas de calidad, segn lo siguiente:
- Metodologa para la redaccin de planes de calidad.
- Programas y proyectos de mejora.
8
Definicin de la Norma ISO 9004-2:1991 Gestin de calidad y elementos del sistema de la
calidad, ya citada.
282
Investigacin de la satisfaccin del contribuyente.

Compras, proveedores y contratas.
Mantenimiento de instalaciones.
Registros.
Auditoras.
Mtodos estadsticos.
Costes de calidad.
13. Funcionamiento de la seccin piloto.

El modelo que resulte de las actuaciones anteriores se implantar en la seccin piloto.
Peridicamente se examinarn los resultados. Cuando los mismos sean de
especial relieve se darn a conocer al resto de la organizacin, mediante seminarios, paneles o cualquier otro medio similar.
Un procedimiento para difundir la GCT en una organizacin es la creacin
de una revista o boletn en la que se publiquen noticias de especial inters acerca de la marcha de la implantacin del sistema en la misma.
14. Institucin de premios.
Se establecer un reglamento en el que figuren los requisitos que ha de
cumplir aquella seccin u organismo que aspire a recibir un premio de calidad.
Los premios pueden referirse a la situacin de gestin de toda una seccin
o a actuaciones concretas llevadas a cabo durante un periodo o al esfuerzo continuado de mejora.
15. Constitucin de nuevos grupos de proyecto de mejora que analicen
nuevas sentencias, sean proyectos, departamentos secciones y propongan soluciones al consejo de calidad.
16. Debate de las propuestas de los grupos de mejora en el consejo de calidad y autorizacin en su caso.
17. Anlisis de los resultados y divulgacin por toda la organizacin empleando diversos resultados.
18. Extensin gradual del modelo a toda la organizacin.
19. Concesin de premios a aquellas secciones, departamentos, organismos, que cumplen los requisitos previamente establecidos.
20. Redaccin de un plan de calidad para toda la organizacin. Atendiendo
a los resultados obtenidos en los proyectos piloto y a su difusin se redactar un
plan, que puede extenderse a toda la organizacin y para lo que se seguirn las
pautas recogidas en la parte cuarta.
283
21. Implantacin del plan.

Se atender a la implantacin del plan en cada seccin siguiendo pautas
similares a las seguidas en la implantacin piloto.
Se crearn cuadros de mando de cada seccin y del conjunto de la organizacin que habrn de ser en todo caso remitidos al consejo de calidad.
La organizacin se encaminar en la ruta de excelencia.
22. Anlisis y revisin de los resultados para practicar la mejora continua.
El orden de las etapas puede cambiarse segn convenga, habiendo de tenerse
en cuenta, ademas, que algunas de ellas pueden ser simultneas en modo total
o parcial.
16
Una ayuda para reflexionar: herramientas
para la calidad
QU ES UNA HERRAMIENTA?
Hay quien afirma que las mejores obras humanas no son el fruto de un largo
y complejo razonamiento, sino consecuencia de cortos destellos de luz que se
suceden de modo imprevisto en el cerebro y que surgen de lo que ha venido a
denominarse la imaginacin. Los mejores hallazgos en la historia de cualquier
ciencia y los grandes acontecimientos de la vida ordinaria parecen ser ms
consecuencia de la ocurrencia que del raciocinio. Es ms, la razn, parece especialmente facultada para deducir unas verdades de otras1 pero slo la imaginacin, para cuyo uso no se conocen leyes, parece especialmente dotada para
aadir algo nuevo y, en ocasin es, espectacularmente nuevo, a lo ya conocido.
Administrar es una actividad creativa, cuando hace frente a problemas nuevos, lo que es especialmente frecuente en aquellas situaciones en las que el
entorno es cambiante, convulso, turbulento. Los nuevos problemas requieren de
nuevas soluciones, requieren de administradores imaginativos. No obstante, los
productos primeros de la imaginacin son como un diamante en bruto, necesitan ser tallados para que puedan mostrar toda la belleza de sus facetas, consecuencia de su naturaleza, de su estructura. En esta labor de tallado, la razn se
ha mostrado especialmente til y, cuando sabe evitar excesos, deja que aparezcan nuevas bellezas jams expuestas.
El trmino herramienta viene utilizndose en las distintas ramas de la administracin para designar aquellos mtodos o variables que permitan, bien sea
expresar mejor, de modo ms ordenado, aquello que la imaginacin de uno o de
muchos ofrece, bien preparar los datos conocidos de modo que puedan establecerse mejor las relaciones entre ellos, separar lo relevante de lo irrelevante.
Herramienta es, tambin, aquella variable que el Administrador puede
emplear, ms o menos a su voluntad, para tratar de conseguir este o aquel objetivo. Herramienta del Marketing Pblico es la promocin de los servicios pblicos, herramienta de la GCT es la norma.
Goleman D. Inteligencia emocional. Barcelona: Edit. Kairs, 1997.

285
286
LAS HERRAMIENTAS DEL KAIZEN

El Kaizen, trmino al que ya se ha hecho referencia en otros captulos de
este libro, distingue entre dos juegos de herramientas:
a) Las que pueden emplearse cuando todos los datos estn disponibles. La
tarea se reduce, entonces a analizarlos para resolver un problema particular.
A las herramientas que resultan se las denomina las siete herramientas
estadsticas.
b) Las que pueden emplearse en aquellas situaciones en las que no estn
disponibles todos los datos necesarios. Un caso frecuente es el diseo de un
nuevo servicio o de un nuevo proceso. En este caso los datos suelen estar en las
mentes de las personas involucradas en el diseo o desarrollo, siendo necesario
hacer que se expresen en modo individual o de grupo, de modo inteligible por
todos. Se trata de una tarea que va ms all del puro anlisis. Los mtodos que
se emplean se denomina las siete nuevas herramientas2.
Se lleva a cabo, a continuacin, una descripcin de los dos juegos de herramientas citados.
LAS SIETE HERRAMIENTAS ESTADSTICAS

Son las siguientes:
1. Diagramas de Pareto. Denominados, tambin, curvas ABC o 10/90.
Relacionan las causas con los efectos (Fig. 16.1) con el fin de llegar a conocer
a cuantas causas pueden adjudicrseles la mayor parte de los efectos.
La experiencia ha venido a demostrar que la mayor parte de los efectos son
consecuencia de un nmero muy corto de causas. Por ejemplo, la mayor parte
de las multas de trfico se deben a un nmero muy corto de tipos de infracciones. Juran3 alude a este hecho hablando de las causas como de las pocas vitales . En un almacn, el 10 % de los productos puede formar parte del 90 % de
los pedidos.
El grfico de Pareto tiene especial inters en las siguientes circunstancias:
- Identificar las causas principales que provocan una situacin, las pocas
vitales.
- Establecer el alcance de una determinada accin que acte sobre una de
las causas identificadas.
- Evaluar la evolucin en el tiempo de un determinado atributo.
2
3
Kaizen. Obra ya citada.

Juran y la planificacin de la calidad. Obra ya citada.
UNA AYUDA PARA REFLEXIONAR: HERRAMIENTAS PARA LA CALIDAD
287
288
2. Diagramas causa-efecto*. Se denominan, tambin, diagramas de espina

de pescado o diagramas de Ishikawa. Intentan representar las diversas causas
asociadas a una situacin y agruparlas empleando una serie de factores genricos.
Su construccin atiende a los siguientes pasos:
- Definir el efecto que se desea estudiar.
- Establecer los factores principales que pueden influir sobre el mismo.
- Identificar las causas y subcausas que pueden asignarse a cada factor.
El grfico adquiere la forma de la Figura 16.2, de ah su nombre. El empleo
de este grfico tiene las siguientes ventajas:
- Excita a la imaginacin, invitando a la formacin de nuevas ideas.
- Permite contemplar la panormica de todas las causas que inciden en una
situacin.
- Facilita la comunicacin entre todas las personas relacionadas con el problema que se quiere resolver. Integra un pensamiento disperso.
3. Histogramas5 . Son diagramas que representan la distribucin de frecuencias que presenta una variable (Figura 16.3). Su construccin se basa en la
obencin previa de una tabla de frecuencias. Se emplea tanto para representar
variables continuas como para representar variables discretas. Los histogramas
son, especialmente tiles, para:
- Determinar la forma de la distribucin estadstica y permitir la inferencia.
- Comprobar las tolerancias especficas.
4. Grfico de control (Figura 16.4). Se emplea para representar los valores
de una variable a lo largo del tiempo, permitiendo examinar las alternancias de
las mismas respecto de un valor central, su sucesin en el tiempo y su estabilidad dentro de unos lmites inferior y superior prefijados.
El empleo de este grfico supone:
- La determinacin previa de las variables clave del proceso.
- La determinacin de sus valores requeridos y de sus lmites.
El grfico permite:
- Analizar la tendencia.
- Representar la oscilacin sobre el valor medio.
- Comprobar la estabilidad de los valores alcanzados.
4
Ishikawa K. Gua de control de calidad. Nueva York: Edit. UNIPUB, 1985. El diagrama fue idea
do por este autor en el curso de un seminario a los ingenieros de Kawasaki, celebrado en Tokio, en 1943.
(Nota del autor.)
5
Spiegel MR. Estadstica. Madrid: McGraw Hill, 1975.
289
290
5. Diagramas de dispersin (Fig. 16.5). Se construyen representando pares

de valores en un plano, empleando coordenadas cartesianas. Intentan tratar de
establecer la posible relacin entre las dos variables.
El diagrama permite establecer la relacin entre variables pero no si entre
las mismas existe relacin causa efecto. Permite trazar la recta de correlacin y
hallar los correspondientes coeficientes.
Suele emplearse para:
- Verificar que existe relacin entre las variables que influyen en un proceso.
- Asegurar que la variacin en un sentido va a influir en la variacin en el
mismo sentido o en sentido contrario de la otra variable.
6. Otros grficos. Se emplean multitud de grficos como pueden ser:
-
Grficos de tarta (Figura 16.6).

Grficos de Gantt (Figura 16.7).
Grfico de lneas (Figura 16.8).
Grfico de radar (Figura 16.9).
291
292
293
7. Listas de chequeo o comprobacin. Recoge el conjunto de caractersticas

que tiene que cumplir una instalacin, un equipo, una persona, para que se considere que puede realizar el cometido que se le asigne. Estas listas de caractersticas se emplean con gran frecuencia en la etapa de control de calidad.
LAS SIETE NUEVAS HERRAMIENTAS

Son las siguientes:
1. Diagrama de interrelaciones (Figura 16.10). Representa grficamente
las relaciones entre las variables que definen una situacin con vistas a intentar establecer relaciones causa-efecto entre ellas.
294
El proceso que se sigue en su construccin es:

- Definir el tema que se intenta tratar.
- Formular causas que puedan estar relacionadas con el mismo.
- Establecer las relaciones entre las diferentes causas y de estas con el tema
principal.
2. Diagrama de afinidades (Figura 16.11). Se trata de obtener una gran
cantidad de datos en forma de ideas, opiniones, juicios, temas, puntos de vista,
con el fin de efectuar agrupaciones de los mismos segn aquellos criterios que
interesen. No se trata de evaluar el grado de acierto de la informacin sino de
tener la mayor cantidad de la misma que sea posible.
Los pasos para su construccin son los siguientes:
- Definir escuetamente el motivo.
- Reunir a las personas que interese y hacer que expresen lo que creen y que
se animen unos a los otros a formular nuevos pensamientos.
- Reunir las aportaciones en grupos lo ms homogneos que sea posible.
295
3. Diagrama de rbol (Figura 16.12). Recoge, a modo de tronco y ramas de

un rbol, todas las actividades que es necesario realizar para alcanzar un objetivo. Es una extensin del anlisis funcional.
Una vez identificadas las causas que afectan a un problema, el diagrama de
rbol permite identificar y evaluar los mtodos y planes ms apropiados, al
mismo tiempo que clasifica su forma de implantacin. Pueden llegar a programarse con l los ms pequeos detalles.
296
Su construccin requiere de los siguientes pasos:

- Definir el objetivo final.
- Determinar los aspectos a cubrir para alcanzar el objetivo.
- Identificar las actividades de cada fase.
Su construccin es aconsejable cuando:
- Interese identificar quien va a intervenir en cada etapa.
- Implantaciones complejas, por existir multitud de aspectos.
- Considerar las consecuencias que pueden derivarse.
4. Diagrama matricial (Figura 16.13). Se emplea para establecer la relacin
entre dos conjuntos de factores. Un ejemplo de su uso puede verse en el captulo
11 en el que se trat de la funcin de despliegue de objetivos.
El diagrama permite, adems de establecer la relacin entre las variables,
conocer mejor la intensidad y la direccin de la misma, as como analizar de modo
simultneo multitud de factores.
297
Es aconsejable emplear este diagrama en los siguiente casos:

- Cuando se necesita conocer las relaciones entre distintos factores y la
intensidad de las mismas.
- Fijar los factores clave que se van a poner en relacin y sus aspectos asociados.
- Determinar el formato apropiado de la matriz.
- Definir los smbolos que se van a emplear para determinar las relaciones
y su grado de intensidad.
- Identificar las relaciones y definir su intensidad.
5. Anlisis factorial. Trata de identificar las relaciones entre el conjunto de
variables que inciden en una actividad. En esencia el anlisis factorial consiste
en relacionar cuantitativamente un conjunto de variables Xi con otras Uj, partiendo del conocimiento de un conjunto de relaciones supuestas lineales, y
expresables mediante una matriz
Xi = Aij Uj
siendo Aij una matriz (i,j).
Esta herramienta es la que arroja resultados ms claramente cuantitativos de
las siete. Su aplicacin se hace siguiendo los pasos que se indican:
- Determinar qu variables inciden en una situacin y definir como efectuar
la recogida de datos, por lo general cuantitativos.
- Tabular los datos.
- Aplicar los mtodos de anlisis matemticos que correspondan.
Es recomendable emplear este anlisis cuando se trate de:
- Determinar la existencia de relaciones entre diferentes variables que inciden en una situacin y/o proceso.
298
- Definir el grado de intensidad de la correlacin entre dichas variables.

- Establecer hiptesis descriptivas de un problema identificado.
- Planificar la forma de actuar ante determinadas situaciones.
6. Proceso de decisin (Figura 16.14). Consiste en un grfico que recoge
todos los posibles hechos, incidencias y alternativas que suelen presentarse en
un proceso de decisin. Su trazado se efecta:
- Determinando el flujo de trabajo a realizar.
- Identificando todas las posibles incidencias.
- Estableciendo indicadores para su deteccin y formas de actuar ante cual
quier circunstancia.
Su actuacin es recomendable cuando:
- El plan de implantacin tenga el suficiente grado de complejidad como
para permitir el uso de una herramienta de este tipo.
- Altas probabilidades de incidencia y necesidad de detectarlas con anticipacin.
7. Diagrama de flechas (Figura 16.15). Son los conocidos diagramas PERT.

En su versin ms elemental estn compuestos de un conjunto de nudos, (O), puntos de conexin, objetivos o estado; y de flechas que representan actividades.
El diagrama tiene un nudo nico de inicio y un nico nodo final, representando el
desarrollo de actividades y la consecucin de las metas.
Su construccin se hace siguiendo una serie de reglas.
299
Se recomienda su empleo cuando:

- Interesa la programacin detallada de un proyecto.
- Interesa el control de tiempos y costes.
OTRAS HERRAMIENTAS
La Norma ISO 9004-4:1993 Gestin de calidad y elementos del sistema de
calidad. Parte 4: Directrices para la mejora de la calidad, trata de proporcionar
instrucciones para la gestin que permitan la puesta en prctica de la mejora
continua de la calidad en el seno de la organizacin.
Entre sus artculos se dice que el xito de los proyectos y de las actividades de mejora de la calidad se refuerza con la aplicacin adecuada de herramientas y de tcnicas desarrolladas para este fin.
Distingue entre:
- Herramientas para datos numricos. La mejora de la calidad, se afirma,
debera basarse en datos numricos.
- Herramientas para datos no numricos. Entre ellas se mencionan, especialmente, las empleadas en marketing, I&D, y decisiones de direccin.
Seala el inters de la formacin de todos los miembros de la organizacin en el uso de estas herramientas.
La Norma comienza por aconsejar que los datos se recopilen de modo claro
de manera que contribuyan a aclarar plenamente los hechos.
La Norma seala las siguientes herramientas y tcnicas para datos no numricos:
1. Diagrama de afinidad. Ha sido ya tratado en el punto anterior.
2. Emulacin o benchmarking. Se trata de comparar un proceso con los que
llevan a cabo lderes reconocidos, a fin de identificar oportunidades para la
mejora de la calidad: se trata as de identificar los objetivos y establecer prioridades con vistas a planear ventajas competitivas. Su prctica en la
Administracin Pblica se trat en el Captulo 7.
El procedimiento sigue las siguientes etapas:
-
Determinacin de los elementos a emular.

Determinacin sobre quien se har la emulacin.
Recopilacin de datos.
Organizacin y anlisis de datos.
Establecimiento de las emulaciones.
3. Tormenta de ideas. Se emplea para identificar posibles soluciones a problemas y oportunidades potenciales para la mejora de la calidad. Se trat en el
Cap. 10.
300
Es una tcnica que permite captar el pensamiento creativo de un equipo a fin de

generar y clarificar un conjunto de ideas, de problemas o de preguntas. El
procedimiento sigue las etapas que se citan a continuacin:
- Generacin de la lista de ideas por parte de los miembros del equipo.
- Clarificacin, revisndose y evalundose todas las ideas.
4. Diagrama causa-efecto. Es el diagrama de espina anteriormente estudiado.
5. Diagrama de flujo. Se emplea para describir un proceso existente o para
disear un nuevo proceso.
El diagrama representa, con imgenes, las etapas de un proceso, permitiendo un conocimiento detallado del mismo y posibilitando su mejora al conocerse, detalladamente, todas sus operaciones. Se ha empleado en distintos puntos
de este libro.
6. Diagrama de rbol. Ya estudiado. Descompone, sistemticamente, un
problema en componentes. Se trata de definir todas las ideas, categoras principales y su descomposicin.
La Norma cita las siguientes herramientas y tcnicas para datos numricos:
1. Grficos de control. Ya citados. Se emplean con vistas al diagnstico,
control, y confirmacin de la mejora del proceso.
Estos grficos son una herramienta para diferenciar las variaciones debidas a
las causas asignables o especiales, de las aleatorias inherentes al proceso. Las
aleatorias se reparten al azar dentro delmites. Las asignables pueden ser detectadas y puestas bajo control, esto es, eliminadas. Se ha tratado de ello en el Cap. 13.
2. Histogramas. Ya estudiados.
3. Diagrama de Pareto. Ya estudiado.
4. Grfico de dispersin. Ya estudiado.
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ndice
Accesibilidad, 210
Actividad(es),49, 162,215
Adair, J., 32
Adams, J, S, 32
Adecuacin, 74
Administracin(es), 32, 47
ciencia de la, 4
Federal, 144
General del Estado (AGE), 239
pblica, 21, 60, 116
re1acional, 43,195
Administrar, 26
Agencias, 143
Agentes facilitadores, 138
AIE, 15
Akao, Y., 204
Anlisis factorial, 297
Argyris, Ch., 32
Arkwirght, Richard, 22
Arte de administrar, 12
Aseguramiento de la calidad, 106,
272
externa, 150
interna, 150
Asociacin Americana de
Normalizacin, 64
Asociacin Europea para la
Gestin de Calidad Total, 96
Asociacin Norteamericana de
Libre Comercio, 17 Auditoras
internas de la calidad, 160
Autoevaluacin por formularios,
143
AVE,
Memoria de Gestin de Calidad
del Tren, 186
servicio de RENFE, 189
Ayuntamiento de Alcobendas, 128
Ayuntamiento de Barcelona, 128
Bach, Richard, 131

Bailley M., 11 O
Barnard, Ch., 95
Bell Telephone, 64
Benchmarking, 112, 125, 147, 187,
254
Bennis, W., 33
Berry, L. L., 209, 211
Bienes de capital, 241
Blanchard, K., 32
Bovaird, T., 213
Bucle de calidad, 158
del servicio, 159
o espiral de calidad, 151
Burns, T., 57
Burocracia, 31
pblica, 42
Business Week, 110
Caja de bolas rojas y blancas, 93,

94
Caja Postal, 222
Calidad, la, 67, 68,151
de los servicios, 120
necesaria o percibida, 76
objetiva, 215
percibida, 85, 217
producida, 85, 217
programada, 76, 77
realizada, 76, 79
tcnica, 215
Campanella,255
Capacidad
de proceso, 227
de respuesta, 208, 209
CAPD (Control, Act, Plan, Do),
206
Capital humano, 33
Caractersticas, 76
Carrall, L., 193
Carta(s),
de la Calidad de los Servicios
Pblicos, 120
de Servicios, 175,217
del Ciudadano, 120

del usuario de Servicios
Pblicos, 120
tests, 225
Catorce puntos, los, 100
de Deming, 100
Causas,
asignables, 227
no asignables aleatorias, 229
Cavanag, R, E, 110
CEN/CENELEC,150
Centralizacin, 53
Centro(s),
de Enseanza, 128
de Investigaciones Sociolgicas
(CIS),215
de Salud, 179
Chandler, Alfred, 58
Chiavenato, l., 32
Ciclo,
de Deming, 103
de Shewart, 103
PDCA, 104, 187, 206
Crculo(s),
de calidad, 108
de Shewhart, 126
Clifford, D. K., 110
Clutterbuck, D., 110
Coase, R., 60
Cdigo,
de buena prctica, 149
de conducta, 116
tico, 128
Comisin de las Comunidades
Europeas, 89
Comit,
Econmico y Social, 125
de Gestin Pblica de la OCDE,
215
de las Regiones, 125
Competencias administrativas, 237
Competitividad, 19
312
Comprensin del cliente, 210

Comunicacin, 210
Comunicar, 177
Comunidad de Madrid, 218
Consejo
de Calidad, 272
del Parlamento Europeo,
Comisin, 125
Contabilidad de costes, 243
presupuestaria, 241
Continuidad, 197
Conuoldecalidad, 106, 151,272
Conuolar, 27
Correspondencias, 170
Cortesa, 210
Costees), 241, 243
completo (Full-cost), 256
de calidad, 244
de evaluacin, 245
de fallos, 245, 249
externos, 246
internos, 245
de no calidad, 244
de oportunidad, 242
de prevencin, 244
de uansaccin, 60
totales de calidad, 249
Coste variable (direct-cost), 256
Craig McCallum, Daniel, 23
Credibilidad, 210
Crosby, Ph. B., 68, 100
Cuadro de mandos, 281
Cuestionario de autoevaluacin,
143 Cuestionarios, 175
Cultura, 35
Cultura nacional, 38
Curva de Pareto, 182, 185
Curvas ABC/o 10/90,286
Davis y Thorsrud, L. E., 32

Defensor del Pueblo, 90, 184
Deficiencia, 1, 2, 3, 4, 5, 211
Delphi, 176
Deming, ciclo de, 103
Deming. W. E., 95, 100
Deming, puntos de, 265
Deming, W. E., 63, 64, 69, 93
Denison, E., 9,10
Departamento de Gestin de
Calidad, 273
Derecho(s),
adminisuativo, 13
comn, 236
NDICE
de los ciudadanos ante la

Administracin, 218
mercantil, 13
pblico, 236
Desarrollo y gestin de recursos
humanos, 145
Descentralizacin, 117
Despliegue, 200
proceso de, 200 Desviacin
tpica, 230
Diagnstico, 133
caractersticas, 133
dimensiones, 133
Diagramas,
causa-efecto, 288, 300
de afinidad, 294, 299
de rbol, 295, 300
de dispersin, 290
de flechas, 298
de flujo, 300
de interrelaciones, 293
de Ishikawa, 288
de Pareto, 286, 300 matricial,
296
Dimensin de la excelencia, 98
Direccin,
de calidad, 273
General de Correos, 90
Dirigir, 27
Disnibucin normal, 229
Documentacin y registros de
calidad, 158
Documento normativo, 149
Dominacin,
carismtica, 31
legal, 31
uadicional, 31
Dombusch, R., 10
Durkheim. Emite, 30
Efectividad, 73
Efecto hawthorne, 30
Eficiencia, 73
EFQM, 112
Eiglier, P., 82
Eisenhower, Dwight, D., 196
Elementos tangibles, 210, 211
Emery, F. E., 33
Empata, la, 211
Empresa Pblica, 15
Emulacin, 125,254,299
EN29000, 150
Encuestas, 175
Enfoque,
a la satisfaccin del
clientelconnibuyente, 146
hacia el cliente, 197
Enpowerment, 238 Escuela
Andaluza de Salud Pblica
de Granada, 178
Escuela conductista, 32
Espina de pescado, 288
Estado del Bienestar, 13 Estndares,
234
Estatuto de la Funcin Pblica, 128
Estrategias, 196
Estructura, 47
de conglomerado, 55 divisional,
54
funcional, 54
en red u organizacin virtual, 56
manicial, 55
simple, 54
tica, 18
confuciana, 41
Eurobarmetro, 111
Evaluadores, 147
Exactitud, 221
Excelencia, 96, 98
dimensin de la, 98
Facilitador, 274
Factores de la produccin, 241
Fases en el desarrollo, 6
Fayal, Henri, 26, 27, 28, 29
Feigenbaum, A. v., 64, 70, 95, 97,
100,149
Fiabilidad, la, 210, 211
Fiedler, F., 35
Fin, 49
Fischer, S., 10
Fitzgerald,214
Faldes, G., 110
Formacin, del hombre mayor
eficiencia, 25
Formalizacin, 53
Formularios, 177
Funcin,
de despliegue de objetivos, 296
de prdida de calidad (FPC), 69,
250
Funcionario, 31
Fundacin Europea para la Gestin
de la Calidad (EFQM), 136
Fundacin Europea para la Mejora

de las Condiciones de Vida y de
Trabajo, 88
Gana, H. L., 24
Gaps, 280
Garca Echevarra, Santiago, 37
GCT,95
Gestin,
de calidad, 50,151
departamento de, 273
total, 33,70, 89, 95, 269, 272
de los procesos de calidad, 146
de los resultados, 118
de personal, 118
de recursos financieros, 118
del personal, 138
y reforma de la reglamentacin,
118
Gubretn, Ldham,24
Globalidad, 197
Gobierno federal, 144
Goldsmith, W, 110
Grfico(s),
de control, 288, 300
de dispersin, 300
deGantt, 290
de Kogure y Akao, 201
de lneas, 290
de radar, 290
de tarta, 290
Grupo(s), 52
de mejora, 274
de proyecto, 274
naturales, 273
de trabajadores, 47
Guerra Mundial,
Primera, 7
Segunda, 7
Hardware, 98
Harvard Kennedy School, 44
Hawthorne, 29,30
efecto, 30
Heany, 201, 203, 204
Herramienta(s), 174,285
para datos no numricos, 299
para datos numricos, 299
Hersey, R, 35
Herzberg,,F.,33
Hiptesis de planificacin, 195
Hiro-Hito, 63
Histogramas, 288, 300
NDICE
313
Hofstede, Geert, 35, 38

House, R.., 35
Humanware, 98
Mantenimiento, 221
Manual,
de calidad, 158, 281
de prediagnstico, 279
Manuales de evaluacin, 279
Maquiavelo, 97
Martnez, A. L, 267
Msaki Imai, 98
Maslow, A., 33
Matrices de mejora, 143
Mayo, Elton 30
McClelland, D., 32
Mecanismo de Mercado, 118
Mejor camino, 28
Memoria de gestin de la calidad
del Tren de Alta Velocidad
(AVE), 186
Meny, 173
Mercado interno, 51, 200
MilakovicK M. K, 264, 265
Mintzberg, H., 26
Misin, 204
MITI, 125
Modelo, 136
EFQM,137
de excelencia, 155
de la EFQM, 137
deStake, 214
SERVPERF, 213
Money, J. D., 24
Montgomery, James, 22
Motivacin humana, 33
Motivacin-higiene, 33
Mnsterberg, Hugo, 24
Mushasi, Miyamoto, 203
IBM 38
Iceberg de calidad, 247
Impacto en la sociedad, 142
Impenum 31
Implicaron paritaria, 143
ndice (s)
de capacidad, 230
valor, ptimo, 234
Informacin y anlisis, 145
Informe Al Gore, 183
INI, 15
Instituto Federal de la Calidad
(IFC), 135
Instituto Tavistock de Tecnologa
de Londres, 32
Internacional Standard
Orgamzanon (ISO), 150
Investigacin social, 175
Ishikawa, K., 64
ISO 9000, 148
ISO 8402, 70
'
Jerarqua de necesidades, 33
Julio Csar, 3
Jurados de opinin de grupos, 177
Juran, J., 64, 69, 185
Kahn, 32
Kaizen, 97, 284
Kanri, Hoshin, 203, 205, 206
metodologa de, 203
Katz, 32
Keynes, J. M., 7, 13
Keynesiano, paradigma, 18
Kotler. Ph, 65
Lamaitre, N., 110

Langeard, E., 82
Leone, 44
Ley e Pareto, 185
Liberalismo, 13
Lickert, R., 32
Liderazgo, 32, 35,137,145
Listas de chequeo o comprobacin,
293
Maddison, A.,5,6
Malcolm Baldrige, 135
Napolen Bonaparte, 3
Naval Air Command, 115
Nayy and Marine corporaton; 115
NBC64
Neuijen, B., 35
Norma de proceso, 150
Normalizar, 149
Normas, 234, 235
de Servicio al Ciudadano, 120
Internacionales, ISO, 107
Internacionales de la serie IS
9000, 133
ISO, 150
8402:1994,154
9000-1:1994,154
9000-2:1997,154
9000-3:1991,154
314
9000-3:1997,154
9000-4:1993,154
9001:1994,154
9002:1994,154
9003:1994,154
9004-1: 1994, 154
9004-2:1994,154
9004-3:1993,154
9004-4:1993,154
Nuevo paradigma, 16
Objetivos de calidad, 196
Observatorio,
de calidad, 120
de los Servicios Pblicos, 214,
221
en el Ministerio de
Admistraciones Pblicas,
126
Europeo de la Calidad, 112
Oficina de Gestin de
Presupuestos, 96
Ohayv, D. D., 35
Organismo Autnomo de Correos y
Telgrafos (OACT), 222
Organizacin(es),48
informales, 32
mecnica, 57
orgnica, 57
Organizacin excelente, 169
Organizar, 27
Oucchi, W, 37, 109, 116
Owen, Robert, 22
Pag, J. P., 110

Parasuraman, A., 209
Pareto,
curva de, 182, 185
diagramas de, 300
ley de, 185
Pareto, Wilfredo, 24, 30
Park Nicollet Medical Center, 180
Parkett Follet, Mary, 24 Parkinson,
Norkote, 32 Participacin, 197
Perfil de Lickert, 143
Perrow, Charles, 58, 59
Peters, T., 100, 110
Pirmide de unidades de medida,
221 Planees), 196
de calidad, 160
de la Comunidad Autnoma
de Madrid, 127
NDICE
Futures, 128
de mejora y de calidad en los
Centros de Enseanza, 128
modernizacin,
de las Administraciones
pblicas, 126
de la Administracin General
del Estado, 126
de la Seguridad Social, 126
Planificacin estratgica de la
calidad, 145
Planificar, 27
Plutarco,3
Pocas vitales, 185
Poltica,
Y estrategia, 138
Poor, Henry, 23
Prctica cientfico-tcnica, 74
Precisin, 221
Premio(s),
Deming, 134
Europeo de comparacin de
mejoras prcticas, 112
Europeo a la Calidad, 136
Internacionales a la Calidad,
133,270
Malcolm Braldrige, 135
Presidente, 135
Prever, 26, 195
Principio de contingencia, 28
Procedimientos, 160
administrativos, 238 Proceso(s),
139,227
de decisin, 298
Producir, 241
Producto, 151 Profesionalidad,210
Proyecto piloto, 279
Pmpim, Cuno, 37
Punset, E., 7
Puntos de Deming, 265
Quejas, 182
Quinn, J. B., 196
Receptividad, 215
Recursos, 139
Red europea para la comparacin
de resultados, 125
Registros de calidad, 160
Reiney, C., 24
Reinventar el gobierno, 143

RENFE, Servicio de Cercanias,
218
Resultados, 137
de calidad y operaciones, 146
empresariales, 142 Reunin de
trabajo, 143 Revolucin,
industrial, primera, segunda, 21
mental, 24
Reiney c., 24
Richardson, Michael, 41
Rosander, A. c., 44
Ruta-meta, 35
Sanders, G., 35
Satisfaccicn,
del cliente, 139
del personal, 142
Seguridad, 210, 211
Selznick, Philips, 32
Semana Europea de la Calidad, 112
Sensembrener, J., 183
Sensor, 220
SEPI,15
Servicio(s), 81, 151
base, 76
de Cercanias, 219
de Correos y Telgrados, 222
perifricos, 76
SERVPERF,213
SERVQUAL, 213
Servuccin, 81
Shewhart, W A., 63, 64
Shingo, Shigeo,64
Simulacin de presentacin al
premio, 142
Sinctica, 177
Sistema, 11
bucle de calidad, 158
documentacin y registros de
calidad, 158
estructura, 157
Confucio, 108
de costes, 243
Europeo de calificacin de
profesionales de la calidad,
112
de informacin, 187
tcnico, 11
Sociedad Norteamericana de
Control de Calidad, 63
NDICE
Sociedades Econmicas de Amigos

del Pas, 23
Software, 98
Solow, R., 9
Stalker, G. M., 57
Sub sistema,
de ejecucin, 11
de gestin, 11
intencional, 11
material, 11
Tabla de correspondencia entre los
sistemas de calidad, 167
Taguchi, Genichi, 64, 69, 70, 250,
251
Taylor F. w., 24
Tareas, 52
Technical Assistance Research
Program, 184
Tcnica(s), 11
ABC, 256
de administracin, 12
Tecnologa de la informacin, 118

TENEO,15
Teora,
de la eleccin pblica, 44
del rgano, 236
Thoening,173
Tigres o dragones de oriente, 108
Tormenta de ideas, 176, 180,299
Trabajo en grupos, 33
Tramo,
administrativo, 53
de control, 53
Trist E. L., 33
Turcq D., 110
Unidad de mando
rotura de principio de la, 25
Unidades bsicas, 47 Unin,
de cientficos e ingenieros
japoneses, 64
Europea, 17,222,225
Universal, 70
315
Universidad,
Carlos III de Madrid, 106
de Michigan, 35
de Ohio, 35
Vicens Vives, J., 23
Viedma, J. M., 37, 110
Vinson,201, 203,204
Vroom, V, 32, 34, 35
Vuori, H. v., 73
Wagner, 13
Warusa-Kagen, 97
Waterman, 110
Weber, Max, 24, 30, 31
Welch, J., 268
Wiener, N., 29
Woodward, J., 58
Yetton, Ph. w., 35
Zeithaml, V. A., 209, 211

La Gestión de La Calidad Total en La Administración Pública

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LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL

ANDRS MUOZ MACHADO

LA GESTIN DE CALIDAD TOTAL

Andrs Muoz Machado, 1999

Reservados todos los derechos.

Cap. 1. El conocimiento y su gestin. El Sector Pblico y el nuevo paradigma

Cap. 2. La reflexin sobre la funcin de administrar

Cap. 3. La estructura de las organizaciones

Cap. 4. El concepto de calidad

Cap. 5. Los servicios y los procesos

Cap. 6. El modelo de gestin de calidad total

Cap. 7. Algunas experiencias de implantacin de GCT

Cap. 8. El diagnstico y los premios a la calidad

Cap. 9. El aseguramiento y el control de la calidad

Cap. 10. Los deseos del contribuyente

Cap. 11. Planificar la calidad

Cap. 12. La calidad percibida y las cartas de servicios

Cap. 13. Los procesos y la Administracin Pblica

Concepto de proceso .........................................................................

Captulo 14. Cunto cuesta la calidad?

El concepto de coste .......................................................................

Cap. 15. Implantacin de la GCT en la Administracin Pblica

Cap. 16. Una ayuda para reflexionar: herramientas para la calidad

Qu es una herramienta? ..............................................................

ndice temtico y onomstico....................................................................................

Catorce compaas europeas lderes, apoyadas por el entonces presidente de

Puede afirmarse que la Gestin de Calidad tiene un apoyo de Gobiernos,

La Parte Cuarta se refiere por completo a la tecne. Trata de:

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Toynbee AJ. Estudio de la Historia. Barcelona: Edit. Planeta-Agostini, 1985.

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