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1. SUMRIA DISCUSSO DA POLTICA DE


AJUSTAMENTO

'1

Para os que sustentam que a rpida mudana das contas


externas observada no binio 1983-84 resulta da poltica econmica levada a efeito no perodo, a guina<:laque o governo anuncia
nao em_25 de outubro de 1982 constitui um marco. o texto
ento aprovado pelo Conselho Monetrio Nacional afirma ser
n--i-mpr-escindv~Labandonar---z
'~ratgia 'de ajuste gradual" do
Balano de Pagamentos, em benefcio de um processo mais rpid.o
de combate ao dficit!. Mais precisamente o texto oficial faz saber
que o objetivo fundamental da poltica econmica passa a ser
'''reduz,ir drasticam"ente o dficit e,m,conta co,rrente do Balano d,e )
Pagamentos". Esta mudana teria se tornado um imperativo, em \!l
decorrncia da deciso, por parte dos bancos internacionais, de
restriilgir 'a oferta de fundos ao Brasil, bem como a numerosos
outros tomadores. Em ltima anlise, o ajustamento cobrado ao
pas permitiria aos bancos internacionais reduzir "a participao
'relativa dos emprstimos ao Brasil, nos (seus) portfolios ... "
A consecuo do objetivo mais imediato - drstica reduo
'do dficit de transaes correntes - ficava a cargo da Balan~a
Comercial, que atravs de violenta inflexo, saltaria de uma posio de relativo equilbrio, para um supervit de US~ 6 bilhes,

"

fItf:1

L Integra do Documento "Programao


de S. Paulo, 26/10/82.

do Setor Externo para 1983", Folha

,i;
17

j no ano entrante. Atravs deste caminho, dficit de transaes


correntes haveria de cair dos US$ 14 bilhes, previstos para 1982,
para US$ 6,9 bilhes em 1983 e YS$ 5 bilhes em 1984. Seria
assim compatibilizada a necessidade de obteno de "dinheiro
novo", com a disponibilidade de recursos financeiros no mercado
internacional.
Apontado o caminho para a imediata reduo das necessidades de "dinheiro novo", o documento reconhece que no h muito
o que esperar das. exportaes, "cuja expanso est em grande
parte condicionada evoluo da conjuntura internacional". Assim
\ sendo, "o supervit comercial em 1983 ser assegurado muito
mais, pela conteno das importaes (limitadas ao mximo de
1 US$ 17 bilhes) do que pelo comportamento esperado das exportaes". .. Quanto aos mecanismos pelos quais as importaes
sero reduzidas, nada dito, sendo apenas assinalado em que
proporo os setores pblico e privado tero reduzidas as suas
compras no exterior. O documento ainda mais parcimonioso no
que se refere s demais polticas. Acrescenta apenas, a esse respeito, que "a exemplo do que vem ocorrendo nos ltimos dois
anos, dar-sel" ntinuidade ao conjunto de polticas fIscal e m~
netria, que devero contribuir para a sensvel desacelerao do
processo inflacionrio, tendo im~cto adicional positivo, ainda ~
& forma Illihreta, sore as contas externas, atravs da reduo
do excesso de demanda agregada". "Por outro lado" - acrescen::ta-odocumento
- "ser mantido o realismo nas polticas de taxa
de juros, correo monetria e, especialmente, na poltica cambial".
\\ Quanto ao mais, evita-se falar no que ocorreria com o nvel geral
de atividades. Pouco aps, no entanto, o documento do stall do
FMI - nitidamente afinado com as diretrizes do CMN - iria
acenar com "um retorno ao crescimento econmico em 1984" 2,

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2. FMI - "Relatrio do staft para a consulta do Art. IV", 10 de fevereiro


de 1983, publicado em anexo Exposio do Ministro de Estado da Fazenda
no Senado Federal em 23/3/83,' Cabe talvez lembrar, a este propsito, que
no dia seguinte resoluo do CMN, o Ministro da Fazenda declarou imprensa: "no vai haver recesso nos prximos dois anos, e no poderia ser
de outra forma, porque as metas agora fixadas pelo governo para ~ setor
externo sero boas para o pas", ao que acrescentava: "O que bom para o
Brasil bom para os trabalhadores" (Jornal do Brasil, 26/6/83). Este tipo
de declarao, abundante poca, e que mais parece revelar sobre a pessoa

1iI
J

Os objetivos anunciados pela programao para 83, recebidos


poca com a mais completa incredulidade, foram alcanados e
at mesmo ultrapassados - como se pode observar na Tabela 1.
Alm disto, o retorno do crescimento em 84 completa um quadro
de resultados positivos no Iront "real" (ao qual se contrapem
as severas derrotas colhidas no combate inflao) que o Ministro Delfim Netto iria celebrar em diferentes ocasies 3.
Segundo ele, o ajustamento externo praticado no Brasil, em
resposta s sucessivas "trombadas" recebidas pelo pas, no teria,
porm, qualquer originalidade. Assim, referindo-se ao resto da
Amrica Latina, diria enftico que "o processo de ajuste foi exatamente o mesmo em todos os outros pases". Ao que acrescenta,
dirigindo-se aos que pretendam ressaltar o papel desempenhado pela
contrao das importaes, que "no caso brasileiro, em particular,
a queda das importaes foi menor do que a dos nossoscompanheiros mais prximos - companheiros de sacrifcios, de sofrimento" 4. A moral da histria salta aos olhos. O Brasil como muitos
----E!:!.trospases - com ou sem petrleo, alguns mesmo da rbita
socialista - para assimilar a sucesso de choques externos que
culminou com a fUtura financeira de setembro de 82; teve de
adotar um programa convencional de ajustamento. Posto em r''ca o ro rama e estabilizao, desenha o elas
toridades
-.brasileiras e consagra o no aordo com o FMI, a economia, pelo
menos no que se refere ao Balano de Pagamentos, respondeu extraordjnariamente bem. O xito assim alcanado, no obstante
juros externos mdios continuarem excepcionalmente eleva~os,' os
capitais de risco no terem voltado a ingressar no ritmo desejado,
e o mercado financeiro internacional no ter se recuperado, permitiria, em breve, o retorno do crescimento.

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do Ministro, que sobre a' opo tomada pelo governo, ser sistematicamente
desconsiderado ao longo deste trabalho, o qual se interessa apenas pelas decises que - erradas ou certas - paream afetar significativamente o curso
dos acontecimentos .
3. Vide, p. ex., "Mudnas Estruturais da Economia no Governo Figueiredo", palestra do Ministro na Escola Superior de Guerra, 13' de julho de
1984, e "O Reencontro da Nao com o Crescimento". A. Delfim Netto,
Folha de S. Paulo, 20/10/84.
4. "Mudanas Estruturais na Economia do Governo Figueiredo", op. cit., pp.
23 e 47.

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18

19

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o ltimo ponto merece destaque. J em dezembro de 1983


o ministro havia declarado que o pas voltava a dispor de um
"espao para crescer, no s porque ns temos capital e mo-deobra desempregada, como porque ns temos uma possibldade
de ampliar as importaes do setor privado em 15%". Posteriormente, congratulando-se com a retomada em curso no ano de 1984,
frisaria que o reincio do crescimento "sob liderana das exportaes se dava na direo correta, que no colide com o equilbrio
externo" s.
*

>I<

J,.

Acredito haver suficientemente sublinhado os resultados alcanados pela economia brasileira; que podem levar a crer que a
poltica de ajustamento posta em prtica em 1983 e 1984 foi uni
sucesso. Para que as mudanas observadas sejam justificadamente
atribudas poltica adotada preciso, no entanto, ir mais alm.
H que indagar que medidas e instrumentos foram efetivamente
responsveis pela promoo do ajustamento, e verificar se a forma
em que o ajuste veio a ocorrer corresponde ao esperado como
resultado da ao destas medidas e instrumentos. Isto porque
podemos estar diante (em maior ou menor grau) de uma mera
coincidncia entre polticas e resultados. Em tais casos - diversas 'vezes registrados em economia - a verdadeira explicao
reside em outra parte, e a poltica supostamente responsvel pelo
ocorrido apenas corrobora - ou at mesmo prejudica - a ao
de outros determinantes.
Tendo presente a advertncia anterior, tratemos de especificar
no que segue as grandes linhas de poltica de conteno, para, a
seguir, confront-las com as mudanas que compem a reviravolta
ocorrida nas contas externas do pas. Estaremos assim, ainda que
sumariamente, testando a suposta responsabldade das polticas
de 1983 e 1984, na obteno de ajustamento externo.
Comecemos pela especificao das polticas que integram o
programa de. ajustamento, valendo-nos para tanto de um recente

!
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11;'

texto de Adroaldo Moura e Silva 6, para quem os "principais


elementos de instrumentalizao" da poltica de ajuste podem ser
assim resumidos.
No que toca ao controle e reduo do dispndio interno:
- o dficit pblico foi combatido, mediante reduo dos)
.gastos de custeio, investimento e transferncia, e, por outro lado, )
aumento da carga tributria;
- o crdito bancrio interno foi violentamente restringido
e procurou-se reduzir o estoque real da moeda primria. Residem
aqui alguns dos principais determinantes da brutal elevao da
taxa de juros interna, responsvel, por sua vez, pela retrao na
compra de durveis (inclusive habitao) e nos investimentos;
- a mudana da poltica salarial, combinada ao desemprego, determinou grande contrao na folha real de salrios urbano-industriais, restringindo, em conseqncia, a demanda de bens
de consumo.
No que se refere reorientao do gasto, mediante alterao
dos .preos relativos:
- a taxa de cmbio (real) sofr~u forte elevao, o que ~
combinado com a compresso salarial, resultou em violenta alta
da relao cmbio-salrio;
- o preo (real) de alguns.derivados de petrleo sofreu \
significativa elevao, havendo tambm alguma alta (real) no )
preo da energia eltrica.
Encerrada a listagem das frentes de atuao da poltica de
ajuste, Adroaldo no se detm em especificar como elas teriam
provocado os resultados obtidos. H no seu texto, a esse respeito,
to-somente:

- uma aposta, segundo a qual a mudana cmbio-salrio


a mais "importante medida de poltica econmica em resposta
crise externa" 7;

11-

5. "Transigir: Aprendizado na Convivncia", SEPLAN, dezembro de 1983, e


"Mudanas Estruturais na Economia do Governo Figueiredo", op. cit., p. 49.

6. Do autor, "Ajuste e Desequilbrio: Exerccio Prospectivo sobre a Economia Brasileira (80/84)". Mimeo., novembro, 1984.
7. Idem, op. cit., p. 14. Delfim Netto, de sua parte, afirma que "Os resultados conseguidos no comrcio exterior foram conseqncia da alterao deli.
berada da taxa cambial" ("Mudanas" ... , op cit., p. 17). Para ele, no entanto,
at mesmo a maxidesvalorizao de dezembro de 1979 foi eficaz. porm
consensual entre'os observadores do perodo, que a inflao e a poltica cambial de 1980 anularam os possveis efeitos positivos da mxi de 1979.

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20

21

- e a concluso, de acordo com a qual "a estrutura industrial ~


brasileira demonstrou extraordinria capacidade de adaptao. aos)
estmulos de poltica econmica" 8,
Ficam.faltando os nexos. A menos que se aceite, com o autor,
que ao caminhar "na direo de substituir mecanismos- tradicionais
de reserva~.de mercado por mecanismos mais propcios competio atravs do cmbio real e tarifas aduaneiras", e ao "substituir
a generalizada inclinao do passado de proteger a acumulao do
capital atravs de crdito subsidiado e expedientes fiscais, por mecanismos mais impessoais e menos cartorializados"...
se esteja
promovendo a obteno dos resultados alcanados, Isto, porm,
no parece ser mais do que uma tortuosa profisso de f na "m~
gica" do mercado. E continuamos sem saber como a poltica de
ajustamento explica o ajustamento externo realmente verificado. , . 9

;;

GRFICO 1

27
25
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23

21

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17

importaes
15

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Se pretendermos avanar na compreenso de como se deram


as transformaes que culminaram no ajustamento externo aqui
ocorrido, h que perceber, antes de tudo, que o processo brasi leiro de ajustamento difere profundamente no apenas do previsto pelas autoridades, co~o' do ocorrido em outros pases.
O Grfico 1 mostra, em linhas tracejadas, a evoluo das
importaes e das exportaes previstas pela Programao para
83, e, em linhas contnuas, a evoluo efetivamente verificada.
V-se ali que, enquanto as exportaes tiveram um comportamento prximo ao previsto, as importaes comportaram-se de forma
absqlutamente insuspeitada, Vejamos esta questo mais de perto,
Ao ter incio, em 1982, a drstica mudana observada nas

8. Ih., op. cit., p. 16. A concluso remete sua Tabela 4. Mas o que l encontramos to-somente um registro de dados confirmando o fato de que em
1983 a queda das importaes prevalece sobre o aumento das exportaes, enquanto o inverso se verifica em 1984. H tambm informaes a respeito da
espetacular expanso do coeficiente de auto-abastecimento de petrleo. A eles
Adroaldo se referir, realando "o dramtico processo de substituio de
importaes que estes nmeros encerram" (p. 18). Sr que o autor o atribuiria s medidas da poltica que integram o programa de ajustamento?
9. Voltaremos ao tema, ao comentar trabalhos de E. Baeha e M. C. Tavares.

})

-84

83.

82

contas externas, as importaes brasileiras no pareciam oferecer


espao para novos cortes. Isto pode ser inferido de duas constataes, A primeira, de natureza genrica, est espelhada na Tabela
2, a qual nos indica que - ao contrrio do ocorrido nos demais

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PIB

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das importaes brasileiras em 1982 eram constitudos de Combustveis e Lubrificantes e Matrias-primas 10. Numa palavra,"as importaes brasileiras encontravam-se "no osso", sendo tolice ou m f
comparar a reduo das importaes aqui _verificad com o ocorrido na Argentina e no Chile, ao trmino do delrio consumista
patrocinado pelas respectivas ditaduras militares. Assim tambm,
a galopante elevao das importaes oCQrrida no Mxico e na

10. Banco Central do Brasil, Boletim Mensal, Separata, agosto de 1984.

22

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23

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Venezuela
cional de
no Brasil.
dlares de

nos anos que precedem o colapso financeiro interna1982 criou uma margem de compresso, inexistente
No obstante tudo isto, as importaes brasileiras em
1982 caram nada menos de 33% entre 82 84. E,

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geral de atividades (Y), o volume de investimentos (I), ou o


montante de exportaes (X).
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TABELA 2

Importaes

1973

1976

Brasil

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EUA

100
100
100
100

156
139
135
130
123

Japo
R.F.A.
Itlia

1982

1973

1976

1979

1982

143
159
168
136
142

100
100
100
100
100

126
102
108
100
100

150
115
124
110
110

160
114
140
113
113

.'

171
182
185
182
169

FONTE: Fabio Gambiagl. "Ajustamento


Energtico, Substituio
vidamento Externo". Mlmeo., FEAjUFRJ, Janeiro de 1985.

de

Importaes

e Endi.

como para frisar ainda mais a diferena do aqui ocorrido, a expanso industrial de quase 7% registrada em 1984 se fez acompanhar de uma nova queda das importaes. .. No Mxico, por
contraste, uma retomada muito mais modesta seria acompanhada
de um salto de 29,6% das importaes.
O' paradoxo cntido na violenta queda das importaes
ia- brasileiras - caracterizadas por manifesta "incompressibilidade"
pode _no entan~o ser esclarecido, a partir da subdiviso das
.i" lmportaoes em dOlS grupos.
Num grupo se encontram os produtos cujas importaes, a
partir de um certo ponto, situado de preferncia entre 1981 e
1984 '- e antes ou depois da maxidesvalorizao de fevereiro de
1983 - caem em flecha. Para alguns dos produtos integrantes
deste grupo, a sbita queda das importaes mesmo seguida do
inci das exportaes.
Num segundo grupo de produtos, contrariamente, as importaes acompanham o movimento de agregados tais como: o nvel

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83 . 31 % .fi .. a m nto com o.s ...~_._.;-.' ~.., --'""'5


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PIB

Totais

1979

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Voltemo-nos agora para as exportaes.


No ano de 1984, como bell). sabido, o aumep.to das exportaes contribuiu mis que a retrao das impol'taespara
' formao do colossal supervit comercial de US$ 13 bilhes .
Colaborara'in para' este avano a excepcional expanso do mercado
norte-americanO, ' 'lio da recuperao latino-americana e africana (aps colapso de' 1982), a entrada em carga de alguns
grandes projetos oriundos de meados dos anos 70 ~, claro, os
estmulos derivados da' poltica' cambial. .A ordem dos ftores 'aqui
apontados no prtende negar que a mudana da relao salriocmbio tenha contribudo para o avano' das exportaes. O efeitopreo pode' mesmo haver predominado na explicao do crescimento das exportaes de certos produtos, no ano de 1984. O que
sim pretendo frisar que qualquer !lfirmativa neste terreno deve
ter em conta a complexidade da funo exportao. Alm disto.
convm ter presente que a' forte reduo dos subsdios creditcios
s exportaes ao longo d~ 1984, aliada progressiva eliminao
do crdito-prmio (at abril de 85), e valorizao do dlar
frente s demais moedas, operaram como fatores adversos ao
,~
11. Uma anlise mais fina dos dados permitiria, creio, destacar do 2.0 grupo
um outro conjunto de produtos onde teria ocorrido intensa substituio de
importaes em resposta ao rgido controle das importaes estabelecido em
fins de 1982. Mesmo aqui, porm, a substituio guiou-se, antes pela segurana oferecida. pelo suprimento interno, que pela mudana de preos relativos em decorrncia da desvalorizao cambial.
.

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25

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exportador brasileiro. Tidos em conta estes fatores, percebe-se,


alis, que a mudana da referida relao foi em parte compensada
pela perda de outras vantagens.
Por ltimo, mas nem por isto menos importante, h que
advertir que 1982 no deve ser tomado como base para a avaliao do comportamento das exportaes. Naquele ano verificouse, por motivos excepcionais e bem conhecidos, nica retrao
regis.trada nas exportaes br.'asHeira~nos ltimos 18 anos 12. Face
a esta anomalia, o crescimento registrado em 1983 e 1984 contm
um elemento "corretivo", de recuperao da tendnCia de longo
prazo~3.
.
As conSideraes acima conduzem-nos a resultados que podem
ser assim resumidos. &W.uU~Wi.>!,>~~~nl~!1.~~~J,~tTl~i&~~-*W.
~4
(e sob a influncia de mltiplos fatores) Q~~jBl~1h,~~f-~~i

2. A ESTRAT~GIA DE 74
~~~~'s~f~,~~~&ft:-~{~JftWt~~~~~~~f:!~t;f1!~~!g~~~~~r

~-

A sabedoria convencional e suas, aItematihs


. -..

~.;

~N~Jt.tllti'FJY~~~~1l~~9ii4~~J#l?i:t,~~\~~:.,g9,~~j<f~~;,~~,pJt
~.B~~~~~ta~~g~~~~~W~.J&~~',
L.'..~.'.~ $~~!i~.~lJ$~~J~:~tJf~.s.;j.r'lif~~~.t&t~~
...,~,.:t.f;!.Mml\i~~",~e, rincia em que se viu' '" plS "metIdo"no ,~Q.~
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\~...2I~~:~ttitW:ki<"''-~''f,""f!iMh-,a,,-';j''''''k''''
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.. O transtorno. das cntas extetnasverificado no 'ano de 1974


surgiu como resultad~do9~~~i.we~t()' eipisivod~ y~i~rds Imp0rtaQes. Em decorr~n,cia deste4ltimo fenmeno - e no' obs~
tante a vigorosa e:lrpan~ojl.as' exportaes - o pas incrreu
naquele ano em descomunalcficitcomerilil,
que emdlates" de
1984 atingiu a cifra de US$ 9,9 6ls" '
.."
O vultoso dficit de mercadorias registrado em 1974 encerrava, sem dvida, um componente especulativo, responsvel, em
grande medida, por um acrscimo do dispndio com matriasprimas superior elevao do gasto com petrleo (Tabela 3).

~,taa...esU;,~fc,QIDp.q~t~~.",,~~,n3,?~m.~!g,JW,gl;llt~>,,&
,~llt9
~.g~"",~m".~~~Jt~l}J,,,",4p~&~Jl!i~.J,R~!M~~~;q~9R.
externas.

''''''"'''"" ~~~~,..~~~,s!~~!4c?t~,!:"~9.~me;:-i-.R~,~~;'

li.:' R~fer:indo-seao fato, diria A. Delfim .1',letto, em novembro de 1982:


"Qualquer que seja
nosso eSforo, qualquer que seja
nOssa taxa d cnf.
bio, podemos at ter olhos azuis, que a Argentina no compra". Veja-se
"Brasil" 82: A Grande 'Luta para Manter o Espao para Crescer", Palestra
na Escola de Guerra Naval, 15/9/82, p. 24.
13. Quanto aos fatores explicativos desta tendncia, vide Ios Tavares' de
Arajo Ir., Tecnologia, Concorrncia e Mudana Estrutural: A Experincia
Brasileira Recente, IPEA, 1985, pp. 49 a 52. '
,

ri

26
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leito? A sabedoria econmica convencional tem em conta 'duas'

"SSTvci7":e~6~firi1h~;~~~~~~~"'~~~~-~""'''<ilf~~

,~'~~~ft=~f<f~~~'~~~

as autoridades
preferem evitar as dificuldades e sacrifcios ~que h deynfre..ntar-se,
para que a economia se adapte ~s novas circunstncias. Evidente14. Benjamim Cohen, La Organizacin deI Dinero en el Mundo.
Pondo de Cultura Econmica, 1984, pp. 36 e seguintes.

Mxico,

27

TABELA 3
Importaes (em US$ milhes)

Importao

de:

Bens de Consumo

1972

1973

1974

463

720
2.560

Bens de Capital

1.565
469
1.734

769
2.142

973
5.588
2.962
3.119

Importaes totais

4.232

6.192

12.641

Matrias-Primas
Combustveis e Lubrificantes

I
}
I

.1

Exportaes Totais

3.991

6.199

7.951

FONTE: Banco Central do Brasil, Boletim Mensal, separata de agosto de 1984.

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~ mente:. ~o~'!L~~2,?'Jl.~.e.,s~~Jt,.g!5:;c~M~ji;\~~\}?;~,i9;~~.<i~~,;~fj~q,rlitj.,

~~~:"'~~~~J&~2ri~1k,,~~~~~~~~~~~t~tl~$I.

A opo pelo ajustamento, ao contrrio, implica0 engajamento da


poltica econmica num processo de adaptao da economia ao
novo quadro.
Caso o financiamento seja a soluo escolhida, fica implcito
que a crise tomada como algo passageiro, no requerendo uma
realocao de recursos no interior da economia. A brecha entre
oferta e demanda de divisas , pois, neste caso, concebida como
"Temporal e no repetitiva" lS, no havendo porque enfrentar os
custos do ajuste.
Se o ajustamento for o caminho escolhido, as polticas fiscal
e monetria sero utilizadas, para desaquecer a economia e, coni
isto, reforar a reao automtica do mercado. Alm disto, a
variao dos preos relativos (e, em particular, a alterao da
taxa de cmbio) poder ser utilizada, para intensificar os sinais
de mercado e,. com isto, incitar o reajustamento da economia,
atravs da mudana na composio do gasto.
Em 1974 e 1975, uma quantidade de pases lanou-se ao
reajustamento de suas economias, mediante polticas de desaquecimento, acompanhadas da elevao gradual - ou, mesmo "des-

I,
1

~~m:~mUr.lls.;~l?~~

(segundo interpretao ampla. mente d!fundida), ~..2"",~~jlkq.,9~ct~["~/~~11~~?J~,!'~~:0.~~gu

~~=.~~~~,Jp.~~~~lli~~~~~2~r~)g~!~~,~W~nt&.<,~~

ericl1vidamento. De acordo com Langom, "Estava implcita, na


'S'tr':tgt~inanciar
o desequilbri~, a hiptese acerca do car. ter transit6rio do choque do petrleo" 16. A escolha era sem dvida
atraente. No apenas' por evitar sacrifcios (ou pelo menos adilos), como porque os bancos privados internacionais, que passaram a recieIar (e multiplicar) os vultosos fundos procedentes da
OPEP, brigavam por emprestar a pases de razovel grau de desenvolvimento, e bom desempenho recente - encomendando a
posteriori, segundo Langoni, os estudos econmicos destinados a
"justificar o que j havia sido feito em matria de emprstimos" 17.
O desfecho da estria --'- ainda segundo a viso dominante
por demais conhecido. -Tendo se recusado. autoconteno
de 1974 a 1978 e, uma derradeira vez, da segunda metade de ,;;.
1979 a fins de 80, o pas teria de 'pagar, nos mais recentes anos,
o preo de um ajuste tardio e desnecessariamente penoso. E teria
de ouvir um certo moralista bissexto falar de cigarras e formi"
gas ...

* * *

O fato de que o goverpo brasileiro negou-se a frear o crescimento da economia indubitvel. Tambm verdade que para
cobrir a diferena entre o dispndio interno (consumo + investimento) e a produo nacional, na conjuntura imediatamente
ps-choque, o pas foi leyado a tomar vultosos emprstimos.
Finalmente, ainda verdadeiro que, na percepo de algumas
autoridades, a poltica de "captaq de poupana externa", visando a sustentao do crescimento acelerado, caracterstica do perodo anterior (1968-73), havia sido confirmada (e supostamente
16. C. G.Langoni, A Crise do Desenvolvimento.
Uma Estratgia para o Futuro. Rio de Janeiro, Jos Olympio, 1985, pp. 15 e 119.
17. Idem, p. 10:"1

15. Idem, p. 49.

28

regulao" - dos preos dos derivados de petrleo. Entre eles,


com destaque, os EUA, a Holanda, a Alemanha e - com menor
firmeza - alguns pases subdesenvolvidos como o Mxico.

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29

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aperfeioada) pelo governo empossado em 197418 Em tal caso,

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o novo g.o:erno teria endo~sado~J~~~t;"~~~~121,,,g~g;,:y~~r~im,~"tt9


com epdWl9:a.men!9,.,a~r~AgYJ1A,.p:U~.,-lJlJj.ntlqas.
c~.rtas precauC?es,

a3r{1'dt=~~.~.>-<,m"~t"'r;'~~~~ci:rt"::';""id?"'*ttfID'nt!
df'ft~~~~~.mPe~"""1U",~~,"",
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A opo realizada em 1974 foi, porm, outra. Compreendla condio para que se entenda, no apenas aquele momento
histrico, como o que hoje se passa na economia - e as perspectivas de crescimento que se abrem para o pas. o que tentaremos mostrar daqui por diante.

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As opes de 74

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governo empossado em 1974 anunciou, atravs de seu


Plano Nacional de Desenvolvimento (lI PND), que "o Brasil se
empenhar" ( ... ) em "cobrir a rea de fronteira entre o subdesenvolvimento e o desenvolvimento" 20.
Este primeiro e grande objetivo englobaria aes nos "seguintes principais campos de atuao":
- "Consolidao de uma economia moderna, mediante a
implantao de novos setores, a criao e adaptao de tecnoiogias" ;
"Ajustamento s noyas realidades da economia mundial";

'~'''"'tNih~.,cJl9..,J!~~Jii;4~.;;1p.~!''~~~i~J''

;.

"Estratgia de Desenvolvimento 'SCi!;' oriritdo no sentido de: 1) garantir a tadas as classes e, em particular, s classes
mdia e trabalhadora, substanciais aumentos de renda real; 2)
eliminar, na menar prazo, os focos de pobreza absoluta" ...
(idem, pp. 26 e 27).
O plana deixa claro que a consecuo destas mudanas requer
a ativa presena do Estado. Na esfera ecanmica, stricto sensu,
18. Veja-se, a propsito, o "O Banco Central e o Sistema Financeiro Nacional", palestra proferida na Escola Superior de Guerra, em 1/9/77, por
Paulo Pereira Lira.
19. Uma discusso da poltica de endividamento, e do papel da poupana
externa; antes e depois de 1974, feita por Francisco Eduardo Pires de Souza,na segunda parte deste livro.
20. Projeto do 11 Plano Nacional de Desenvolvimento, 1975-79, Braslia,
setembro de 1974, p. 7.

30

l'
1

parque "para construir uma ecanamia moderna e competitiva, se


tarna necessrio recorrer a instrumentas poderosos de grande eficcia" .. , (ib., p. 39). No que tbca problemtica social, porque "a governa no aceita a colocao de esperar que o ;crescimento econmico, por si, resolva o problema da distribuio de
renda" ... (ib., p. 61). Quanto ao que denomina "Ajustamento s
navas realidades da economia mundial", declara o 11 PND que
"A principal preocupao adaptar-se, do ponto de vista da estrutura econmica" ( ... ) mediante " a mudana da nfase relativa
entre os setores econmic0s". .. (ib., p. 19).
, O pragrama de 74 concebe o Brasil como um pas em processo d desenvalvimento. A crise mundial e, em particular, "a crise
de 'energia (que) afeta os fundamentos da sociedade industrial
m()derna" (ib., p. 18, parntesis acrescentado), o teria atingido
em meia a este processo, e "no esforo de maior sintonia com a
economia mundial" ... (ib., p. 16). Face s novas circunstncias,
CJ.~S~ltgemcama condicionantes da processo de desenvolvimento,
.'impe-se uma correo de rota. Na crise, afirma a plana, "quem
.mais' se arrisca a perder so os pases subdesenvolvidos importadores de petrleo" (ib., p. 18). ~s,
que combater a vulnerabi-.
lidde recentemente manifelltada,1.mediante aes que se estendem _
'dahusca
da aut.o-a.bastecimento, ao desenvolvimento de "novas
.'V~tltllgens comparativas" (ib., p. 28). importante frisar, 'no entant()! que a mudana de rota concebida coma algo que no
ltet~ a. objetivo I1hn,q;.,.aeonstruo de uma moderna economia
ih'dustrial. Este objetivo maior empresta aa programa um sentido
de ;continuidade - que pode tambm ser percebido na fato de
q1J~'~lguinas das deficincias a serem agora combati.das j havilim~>sida anteriormente detectadas. Mais precisamente, segundo
VelICso,a crise do petrle' apenas tornau o programa de 74
. ifupHoso e inadivel 21.
O anteriar deixa claro. que a resposta brasileira ao brutal
desequilbrio externo que se manifesta em 1974 surge, na pers21. Joo Paulo dos Reis VeIloso, Brasil: A Soluo Positim, Abril-TEC,
197,71,p. 117. Observe-se a propsito que a necessidade de um programa
especfico de rpida expanso da capacidade' produtiva de 'insumos bsicos
havia'efetivamente sido realada por VeIloso em julho de 1973 (antes, pois,
dol;choque
do petrleo). O prprio M. H. Simonsen, visivelmente menos
identificado, de incio, pelo menos, com a nova estratgia (veja-se a respeito

31

pectiva dos novos governantes, como aquilo que se dever fazer


frente s novas condies imperantes na economia mundial, para
assegurar a transio ao estgio superior do desenvolvimento. As
responsabilidades da poltica econmica e, em particular, do planejamento, seriam enormes. Tanto mais que, relegada s reaes do
mercado, a economia no parecia tender a reagir crise com
novos avanos. Esta importante questo (mais adiante retomada),
v,chego~
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a ~er explicitada ,por

V~12BA?"",.E4f.f"".s.g,r,m~~:~~,..;2z~~q~J1i-

~~ e..~~~~q~~Ji~.'m,.r.~\~~~<J;~_,~L~"~'~f.'~.4~~~~,~~,q'~Y?~Mr-..2.f2,
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'fescilllento de uma grande faixa de indstrias produtoras de


l~{ae consumo durveis" 23. Em tais condies, e dada a profurtciaatribuda expanso de ramos intermedirios, percebe- ~
'tue a nova poltica propunha, de fato, a reorientao do pro'orde crescimento.
FAlm disto, porque a desejada mudana de rota, gu~
[P":';
ria ocorrer sem um grande esforo de investimento, teria
iq,~m.,meio,a um mu~
recesso e...mais gue isto, com a
;onw.il:h.iP.t~tu..tenden~u..mivel~
. reverso cclica.
~i'':Sbril-se~ao que precede uma questo. bastante concreta e no
'~riS'.deli~~da:. ~talurgia
~ a ,petroqumica, me,recedoras.,de
gra.ndedestague no bloco de setores privilegIados pelo n.PND,
~oativida?es
.particularmente ~tico-in~.
J;:m~t~s
~as,a
de~eito da (reconhecida) gravidade do problema~2etico,.as~es
feitas em 1911:.1mPlicayam...--D.tensificaodo
'i~~s~o.a~~ener~ia;
.Dest forma, no obstante visasse; equacio?ar Jt
0fi'r.ol*ma~ energet~cos de longo, prazo, o plano traZIa embutIdo '1
q.:s~agr~v~nento a curto e mdio prazos 24.
,;1 . "
.;Finalmente, a nova poltica escolhia superar a atrofia dos
stor~s ,produtores de insumos bsicos e de 'bens de capital. Ocorre,
porm, que o atraso relativo destes setores constitue o prprio
e~tiw.,: no plano industrial, do subdesenvolvimento 2S. Neste sentid;; '~.I?heramos,O II PND se propunha ~erar,
conjuntame~,
acri~e
o subdesenvolvimento ...
- 0_.>"'_,

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~Ys~~:~~~~~f;~rF~~~~~~~~t:lflta~~1"Effi~~~~~~~'!~;;'
~~~~-;'r;;'\.1J?@"~~t~~::~~,-~-,~~'._~;

com que o setor privado opere nesses setores atravs do governo. tendo incentivo fiscal ou financeiro, ou os dois".' Em seu
cerne, a uesto reside, pois, em como fazer que os recursosexistentes sejam "aplicados nos setores que oJe so vitais para o
desenvolvimento econmico do Brasil e para resolver o dficit da
J:)lana 'de' comrcio";. 'E a resposta apresentda pelo governo
inequvoca: "Para fazer funcionar setores pesados de rentabilidade
direta baixa e de prazo de maturao longo, voc precisa de incentivos governamentais" 22.
A soluo proposta pelo novo governo era, sem dvida,
extremamente ousada. E isto por diversas razes. ,
Primeiramente, porque o crescimento da economia brasileira
vinha sendo liderado, desde os anos 50 e, particularmente, ao
longo do ltimo surto de crescimento (1967-1973),p.~10~ dur.ye..~s
~.c.2ns~,m(). Agora, porm, declara o novo governo, pela voz de
seu Ministro da Indstria e do Comrcio, que "algumas atividades
industriais, como a indstria automobilstica, por exemplo, deixaro de merecer ateno prioritria. ( ... ) No hora de estimular

,'co

* * *
~~t,t~J:ldopresente o at aqui apresentado, estamos em condies,de comentar alguns aspectos bastante controvertidos da nova
poltica...'.
" !".~"~ /~~,

sua entrevista na revista Viso, intitulada "Por que No Haver Mudanas"


em 25/2/74),
viria a declarar: "Ainda que no tivesse ocorrido a crise do
petrleo, a partir de 1974 teramos que mudar as prioridades do desenvolvimento econmico, dando maior nfase pesquisa de recursos naturais,
agricultura e indstria de base". In "Aspectos Atuais da Conjuntura Brasileira", Escola de Comando e Estado-Maior da Aeronutica, 24/9/1976.
22, Entrevista do Ministro do Planejamento 'revista Viso, em 19 de abril
de 1976.

32

:.'

23:.<!:!n.trevista revista Exame, out./74, citado em Carlos Lessa, "A Estra,tgiil"cd~.Desenvolvimento 1974-1976. Sonho e Fracasso", Tese apresentada
'Faculdade de Economia e Administrao da UFRJ, Rio, 1978, p. 190.
24.011 PND admite que, no tocante a "prover internamente suas fontes de
enetilia~', os resultados levaro "pelo menos uma dcada", ficando ainda na
dep~ndiici do que se venha efetivamente a descobrir, mediante investimentsem explorao de petrleo. 11 PND, p. 74.
25. Frnando Fajnzylber, La Industrializacin Trunca de America Latina. Mxico, Editorial Nueva Imagen, 1983, Captulo 111.

33

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Inicialmente, indaguemo-nos sobre a natureza da opo brasileira: financiamento ou ajustamento? Segundo muitos, ao evitar o
"ajustamento" e recorrer a emprstimos externos, o pas teria escolhido o financiamento e, com ele, adiado a soluo de seus problemas. Parece-me, no entanto, que longe de evitar problemas, a
opco brasileira foi no sentido de atac-Io~ ~z.
Tratava-se,
como assinala mais uma vez Velloso, de buscar uma "soluo du~~~.{l,.,,~,.nQape,na~ traw;it9ri~"
a~~;is~:d~,,;p,e,'trql~~"
26.' E~
suma, face autntica reconverso da base energtica e reestruturao do aparelho produtivo, promovidos a partir de 1974 pelo
governo brasileiro, torna-se verdadeiramente incompreensvel a
afirmao de Langoni de que "Estava implcita na estratgia" ( ... )
o "carter transit6rio do choque de petr6leo" 27.
A resposta brasileira, acredito, no pode ser reduzida a qualquer dos termos da dicotomia convencional. 9Pt9M-~,.fl-9.u,tps>r.
uma autntiea transformao: da economia e do seu relaCinamen~""'~~"i'".,~
..,.....
.'~'f'~Jf.::~
,~;~:-":.:,~",~.,-",:-"""""-,,."/~-,:~.
to com o exterlOr, Frente a esta opao, o fmancIamento', nropnam~'seria que a 'Shd~d;d-;'-;n~;;to
o&.>eeajustamento
convericiorif'.eqUiV@ ...'. rrr'" cfiiiitiz'(Ja
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economIa.
c;;scente-se,' por fim, que enquanto o ajustamento convencional recorre em maior ou menor medida s polticas do manejo
do gasto interno (nvel e composio), a soluo aqui adotada
agia direta e preferencialmente sobre a formao de capital.
Quanto s polticas fiscal, creditcia e de comrcio exterior, atuando ali hoc e no mais das vezes em regime de exceo, tratavam de

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fomentar, desimpedir ou provocar decises relevantes para a re"orientao ,do processo de crescimento, ou para o reequilbrio do
Balande'Pagamentos. A pr6pria poltica inflacionria, recorren. do' de preferncia ao controle de preos - e s6 excepcionalmente
s restries monetris globais 28, procurava manter sob controle
O nvel de preos, sem prejudicar o andamento das transformaes.
;."

A estratgia de 74 e sua racionalidade econmica

~At este ponto a escolha feita pelo governo brasileiro em 1974


foi:t.aerda; unicamente, ao seu fundamento ostensivo: a determi- Q.e~~
nao por parte dos governantes de levar adiante - em meio
crise, -7- o processo de desenvqlyimento. O prosseguimento ~
~)1si)surgy, assim, como uma "necessi.!g~':.Jmraizadana.YQnta-
~..QJtti~,..~~qy.~sh~&~...<:?~ferada~ qecisys .ecoQ9JJ!icascolf1ollm
hnpe!~t~v..Q~_!L'~.s,i~.
..'.t~ata-se, >cOfil9 l .fqi <iH'?,
__4e"~ulJl cega
o.~C>',P.ilo':cr~sch~::Et?-a-q~al,!u~:~~sto".
.
, Tentard mostrar, no qu se segue, que, longe disto, a escolha t
feita
em 1974 contm....,.......
uma
alta
dose
de racionalidade econmica. ~
;'...~.:i',~~~~-~
:'''.,.,..,.._,
....,.,
......
,..,,-~.~
.
Nopretenqo, porm, colocar a racionalidade econmica no lugar
da yontade poltica, como fundamento da opo. Isto seria equivocdo emistificador. evidente, numa palavra, o primado da
vontade poltica nas decises tomadas a partir de 74. O gtle pret~~~~ m2~~;,..~o~fr~~,i9!~~.'ll!e,~q,~vi~~r ~pacJise
l2~sly.m
e~~?r.~7
"gr3;yi~age!>"e,., ~ol>r~t~<iB!.
l,lo~entt:e,~pr.i!
novas e amplas possibilidades futuras,
escolhas. deH conformavamuma
estratgia econmica oportuna e promissora.
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26. J. P. R. Velloso, "Balano Preliminar do 11 PND", Exposio perante o


Conselho de Desenvolvimento Econmico, 20 de dezembro de 1978. A convico de que o mundo se encontrava imerso numa crise ampla e duradoura,
era particularmente presente nas posies do Ministro Severo Gomes. Veja-se,
a respeito, sua Conferncia, "Poltica Nacional de Comrcio e Indstria",
proferida na Escola Superior de Guerra, a 21 de agosto de 1974.
27. Segundo o autor, "Era comum quela poca' a viso de' que seria impos.
svel sustentar, por um perodo longo de tempo, o novo nvel de preos do
petrleo em termos reais". Esta afirmativa parece revelar uma completa incompreenso por parte de Langoni, da estratgia de 74. (Consulte-se, a propsito, o 11 PND, pp. 17 a 20.) um fato, no entanto, que M. Friedman
(entre outros) anunciou para breve - em junho de 1974 - o retorno do
preo .do petrleo para um valor prximo do nvel pr-outubro 1973. Milton
Friedman, "There's no Such Thing s a Free Lunch". Chicago, 1975, pp.
307-308.

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prossegllir?...
~..na ignorncia do choque do petr6leo e 'suas conseqncias, achava-se, no primeiro semestre de 1974, em maior ou

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28. ,Mario' Henrique Simonsen, revista Viso, 19/4/76.

35

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menor medida (ningum poderia saber ao certo), posto em xeque.


O mercado e a prpria poltica econmica deveriam da por diante
mostrar em que medida aquela safra de investimentos corresponderia - ou frustraria - s expectativas que lhes deram origem.
Assinalado o anterior, vejamos a situao por um outro
ngulo.
A drstica' deteriorao dos termos de interctp.bio ocorrida
em 1974 deixava a economia em situao verdadeiramente crtica.
Aquilo que a economia tinha a oferecer ao mundo no mais seria
capaz de comprar o indispensvel ao seu funcionamento, e, claro,
ao seu crescimento. Era como se, enquanto exportadora, a economia permanecesse no mesmo ponto, mas suas necessidades tivessem se trasladado para um patamar muito mais elevado. E o Balano de Pagamentos ali estava a registrar as dimenses do desastre. Em ltima anlise, estavam sendo questionados a estrutura
produtiva, a insero no comrcio internacional e o prprio estilo
de crescimento da economia.
Diante de problemas desta natureza e magnitude, de nada
serviria travar a economia e/ou reorientar o gasto interno. Mais
precisamente, o mero desaquecimento da economia, e/ou a ativao de certos ramos e a retrao de outros, -deixaria intacta uma
estrutura econmica desbalanceada e comprovadamente vulnervel, face a um mundo cuja instabilidade no" poderia mais ser
ignorada. Alm do mais, as decises necessrias correo das
insuficincias reconhecidamente existentes na estrutura produtiva
exigiam a preservao de uma conjuntura razoavelmente estimulante - o que contra-indicava, em princpio, solues que implicassem recesso.
Vejamos agora como podem se ligar os dois argumentos.
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In:

Contrariamente, se antes de ser detonada a reverso conjuntural, tivesse incio o lanamento de um novo bloco de investimentos - a "safra de 74" - seria factvel evitar o desencadeamento
de um processo cumulativo de retrao e, possivelmente, o esfriatriento do estado de nimo dos capitalistas. Alm do mais, preservado um ritmo de expanso da renda, digamos, razovel - como
'resultado da progressiva entrada em cena dos novos investimentos
T' a ampliao da capacidade produtiva (resultante da safra do
milagre) poderia, com maior ou menor dificuldade, ser assimilada.
. . Tendo presente as consideraes anteriores, percebe-se que 0'\
'bloco de investimentos anunciado pelo II PND, destinado a "subs- \
\'dtuir importaes e, se possvel, abrir novas frentes de exporta- ~_ /
" 30, teria em princpio por efeito: ~tentar a cQ!luntura impeqjiildo uma descontinuidade de conseqncias imprevisvel!'; ~e'/guraro~co
necessrio absoro do surto anterio~ii
mentos; e, claro, modificar, a 10n..8.0
prazo, a estrutura produtiva.
Ao que precede cabe acrescentar umas poucas consideraes,
'tpara que possamos encerrar esta reflexo sobre o II PND.
",'
O governo empenhou-se a fundo em obter o concurso dos
"'.pitis privados. Segundo Velloso, "para que o empresrio, prin,cipalinente nacional, se engajasse em grandes projetos de investi"mento em reas pesadas" ( ... ) a "soluo foi orientar todo o siste~a de ince.nti.v0sdo. Governo para esses s~tores, ~onsiderados da .}f
,maiS alta prIOrIdade, Jogar toda a constelaao de Instrumentos do
, BNDE nesse esforo, e, at utilizar mecanismos excepcionais" ... 31

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',<, .

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Isto, porm', no era' o bastante. Em diversos casos, alm do


'lc6mulo de estmulos e favores, as empresas tinham que ser diretamente pressionadas. Assim, por exemplo, na rea dos aos no-pla...;Il,ClS,
"q~ando o Consider levou ao C.D.E. a lista de projetos~vimos
que essa lista era incapaz de dar auto-suficincia ao Brasil.'Ento,
~~!,pCl~proposta minha, o Consider teve de voltar s empresas para
o eii' fcTcnlfer:"E--tl"cas"esfri1r"ffuh
,i re dia. .1-'
~~t~~~~id~~~~1.~~"f:~:"0'~~:~I1it~~}~~~i~~'!~~,\m1."~J"'~~~_"'9~~_
'perguntar por que elas no executavam projetos maiores". Tambm
-..--J-4""",_,R"'*""'~"~Wi(~:;*~'M
..,~,~-\w'iYJ,~~.,9Q~~~R+~lJ&:!&\,.,~t>J:~~
no caso do alumnio, "estamos voltando a conversar com o Ermrio,
dq-s pr~atiamn.~~:jmn,Q.~~t.~r~:9pJfr:
a:..,~.,.~.ar;l.t.~;.J!QJJJg~nto
~oma Alcoa, com a Alcan para ver se elas no vo alm das ex, ~m-n~S':a:1r;~ai:iJiy~i[~~"t~E:'t)~trs'pllavras,
a sorte
panses j programadas. E assim, em muitos setores, ns estamos
&c~ta~'1ITtt~:""a~gr~1Ii'da"'~
possibilidade de uma resposta
"positiva" 29 crtica situao a que fora levada a economia.
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-1,1

~~~Jt,~fi.~i*~~~:~,'~
.."~t~~A.>::,i1t,~~~-,rJ!,i~;;

29. A expresso de Vel1oso, que antecipa alguns dos pontlis aqui levantados no captulo "A Opo Econmica", in Brasil: a Soluo Positiva, op. cito

36

30,~I PND, p. 8;
31. J. P. R. Velloso, Brasil: A Soluo Positiva, op. cit., p. 124.

37

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I
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1f

tendo que convocar (sic) as empresas para viabilizar alguns projetos.


o caso do papel e celulose" 32.
O governo contava, alm disto, para o cumprimento de algumas
de suas principais metas, com as empresas de sua propriedade. A
este respeito, alis, h um vasto silncio no 11 PND (bem como, em
regra, nos demais documentos oficiais). No entanto, e como assinalou Lessa, "Ainda que o 11 PND no o diga~', Looya goltica
~'~cava
n,9.centro do Ralco da industrializao br~eira,
a g~
de empr~sa estatal" 33. O~. gigantescos investimentos, a cargo do
sistem~J~lytrQRt~,_9a,.:e;t~roQr,,da Siderbrs, ..da Embratel e de
~ir~s. ~IJlP~.e.~~~.,..p~qli~as,rarp.,
~ rigor, ..sustentculo do prograwa. E isto num duplo sentido: por sua funo estratgica e pelo
~ f~to de que, de suas encomendas, derivavam numerosos. projetos
levados a efeito pelo setor privado. Alm disto, alguns dos projetos
a cargo das estatais, pelo seu perodo excepcionalmente longo de
maturao, fariam com que a influncia da estratgia de 74 perdurasse muito alm do declnio dos investimentos privados a ela
associados - cujo arrefecimento parece datar de 197634 E isto
(como veremos mais adiante), no obstante o explcito repdio da
estratgia de 74, pela poltica econmica que comea a se implantar
1 em fios de 1979. que a estas alturas (1979/80) a economia j se
e,t}<::9P.tr~v.a_m.l!!!.i.f~~tl;lw~n.te
grvi~.~~das!O_ll,~n?.P~:r.~gt}isL~ts.~..s.ge
)~. 12?4: s:.ti".,'Jm..~~P.~~~t~t.!.np~ftiL.
.f9PS!y'~().~l~
Jr~~Lo.rU1.~2.t:s.
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-._~--,--_ .._.._~._ ,."

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* * *
Dificilmente se poderia evitar, nos primeiros anos de aplicao
do plano, que a superposio de ondas de investimento determinasse um ritmo de expanso da renda, superior ao desejvel, ou
32. J. P. R. Velloso, entrevista a Viso, 19/4/76.
33. Carlos Lessa, "A Estratgia de Desenvolvimento 1974-1976. Sonho e fracasso", op. cit., p. 96.
34. Os investimentos aprovados pelo CDI tiveram um pico em 1976, associado
a macias aplicaes na rea metalrgica e da por diante declinaram rapidamente. Os desembolsos do BNDE, porm, sustentaram um elevado patamar de 1975 a 1979, indicando que na sua esfera de aplicaes, pelo menos,
no se verificou retrao na tomada de recursos para investimentos. Domingos de Gouveia Rodrigues, "Empresas No Financeiras no Brasil: Evoluo
e Desempenho no Perodo 1975"82", IBMEC, Rio de Janeiro, 1984, mimeo.,
quadro 3.

38

iO:

mesmo tolervel, tendo em vista a evoluo do dficit de Transaes Correntes. Este tipo de transgresso verificou-se nitidamente
em 1976, provocando decidida reao das autoridades, e imediata
qlleda do ritmo de crescimentq industrial. Muitos acreditaram estar
diante da esperada reverso cclica da economia. A firme sustentapas opes de 74 pelo governo asseguraria, contudo, o prossegqimento do crescimento - cada vez mais fundado nos grandes
"programas setoriais que davam corpo nova poltica.
O que acaba de ser dito sugere que no seria fcil prever ou
controlar a taxa de crescimento da economia, ano a ano. Neste
~~n.tidoalgumas previses contidas no 11 PND no tm verdadeiramnte base, Procurando justificar as (exageradas) taxas ali menciondas, o 'Ministro do Planejamento apresentaria dois tipos de explic~(). Uma delas - de que se trata de um "Plano sem metas quantititivas" - no parece ir alm de uma tentativa de evaso 35. A
outra, contudo, deve ser seriamente considerada. Segundo esta lti$,,,~e, em agosto de 1974, se tivesse estabelecido para 1975 uma
meta de expanso do PIB de, digamos, 4 a 6%, o desnimo teria
sido total. E essa taxa de crescimento mais baixa teria ocorrido,
do em 1975, mas j em 1974" 36. Transparece aqui o temor ruhdado, no meu entender - de que a crise qJle muitos pressentiam poderia ser deflagrada por um simples indcio de que as ex- ti
pectativas do perodo anterior no se cumpririam 37.
Fechando estes' comentrios, assinalemos que
eml(?
decorrncia da prpria misso que se prope, ",qQn~pidpcomq um
~gra!!!.lLde .mdio~!g!!g2._PE~~2s. ~!9~
..t~~Y.JS~98.~o(nomais
.das vezes, equivocadamente) e~peFad()spara osprximps2 a 3atl,os,
~~~
.(WZe r~fer~ a d~seJl.Y'oiY~-;J~te.qlrr;rit~~'fQIe_s~p~~sic~;~de
eI1e"r~~J!m!!s;~~"QJ.ajqs.~ment~.qtJ~i,:\I!p~\~~.tt!it.~gi!1
;Q~se..~sentido
'lYl;lrpelcummos .uma dcada" ... (11 PND, pp. 19 e 74).
-:"-d~""[f~;~:~:est~'p~opsito,
que a interminvel sucesso
qeatros que caracterizou o relacionamento do Estado com a ini~fa!i~~ privada no perodo 1974/78 no impediu que o prograIlla definido em 74 fosse preservado e, em certas reas, at mesmo

~~lLE~J2,

35, fp, R. Yelloso, Atualidade do II PND, op. cit.


36. Idem.
37. No prprio II PND a "preservao do crescimento acelerado" alis
defendida, .sob a alegao de que "um recuo pode significar violento traumatismo" . . .11 PND, p. 2 L

39

;K

>t

vV

jV

reforado. Entre os fatores de resistncia destacam-se, claro, os interesses diretamente beneficiados pelos projetos. Mas isto seguramente 'no tudo, e entre as razes da sustentao da rota inicialmente traada no parece haver faltado a firme determinao das
autoridades governamentais. Assim, por exemplo, em meados de
1976, sob uma tempestade de crticas, as principais opes foram
confirmadas, e o governo publicou um documento, cuja sentenachave diz: "O governo pensa e vai fazer o que est no II PND,
aprovado pelo Congresso Nacional" 38.
No obstante preservados, os programas integrantes do Il PND
sofreram atrasos que postergaram o atingimento de diversas metas.
J em 1978 se admitia que alguns objetivos estavam sendo alcanados (por ex. em siderurgia e celulose), mas, para o CO!!...iqn!fU:l9~

algum imaginava o que iria acontecer em 79?" 40 Como se viu ao


'longo das pginas precedentes, a J',21FjE~.,Jk".lj""~l.q;;2.1?-~~~!9..,,.~WpI

.~g~~g,;J~l*~1f2~~~@~~~fi~5'~~~~~~f~~,!t~
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m'is, a estf1'gf~''al""7f'':'sti'punna,' justa-~ "mente, que o mundo ingressava numa fase de turbulncia, sendo
~~(;essrio enfrent-la com uma reduo da' "dependncia exter- ~
;;;~;-,ii. A onda de distrbios que tem incio em 1979 viria pois
v~idar o diagnstico feito em 1974.
Um outro gnero de crticaS v no Il PND - essencialmente
,.:.,:;.u~"'pa'ss'
'ainte' .. picessde esiiiZo
da economia. A
....... ..
:'bnda estatizante", declara o jornal O Estado de S. Paulo, numa
'srie de reportagens intitulada "Os Caminhos da Estatizao" 42,
,,sfaria 'agora "se estendendo a setores que pertenciam ao setor
privado" (op. cit., p.71). Os setores apontados so o siderrgico
. (produtos no-planos), fertilizantes, explorao mineral, polpa de
':,~lulose, petroqumica, indstria de base - at~ aqui, destaques
. "do II PND -; a comercializao de certos produtos agrcolas, as
'reas creditcia e financeira. Trata-se, alerta o jornal, de um "pro,i:cesso sutil que um dia poder obrigar-nos a reconhecer que a
'etonomia brasileira uma economia socialista" (idem, op. cit.,
pp. 71 e 78).
'.. De acordo com a revista Viso, engajada na mesma campahha, o fenmeno em foco seria "o grande paradoxo do movimento
revolucionrio de 1964: a estatizaco da economia tem sido pro,essadaJ2L~~E~~v~~~,~E!~~~f0ily~i~ta's"
43.' Di~~t~ deste
'problema, declara Henry Maksoud, "2recisamos dar ao debate
po,--<-~
.... __.~'ltico um contedo ideolgico, e econmico muito forte". " pre.

'

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r' ~~~f~if1}~l~~~~~rff~~~~:~!t!~{~i~l~
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so caracteristicamente lentas (sendo ainda, no caso do petrleo,


notoriamente sujeitas a azares), os maiores resultados passavam a
ser esperados para a primeira metade dos anos 80.
De fato, enquanto reforma da estrutura produtiva, e mudana
Vi. da insero do pas no mercado mundial, o programa s seria reaI,(\lizado nos primeiros anos da atual dcada - quando, alis, se revelaria mais necessrio que nunca. o que trataremos de. mostrar
mais adiante. Antes, porm, caberia deter-se sobre algumas das
crticas feitas s opes de 74.
A propsito de crticas

_c"'/'"

._.,'

No me referirei aqui s crticas procedentes daqueles que


crem que a poltica de 74 consistia no adiamento de problemas,
ou, como j se disse, numa "evaso ao ajustamento" 39. Os que
assim pensam esto de acordo com o Ministro Delfim Netto, para
quem teria' sido possvel promover o ajustamento (vale dizer, o ajustamento convencional) em 74. "Mas - indaga o ministro - em 74
38. "Ao Para a Empresa Privada Nacional, o Governo e a Economia de
Mercado", Presidncia da Repblica, 23/6/76.
39. Paulo Rabello de Castro, "Macroeconomia
Madrasta, Microeconomia
Mirrad", em FMI x Brasil, A Armadilha da Recesso, Frum Gazeta Mercantil, 1983.

40

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."""''''~,.,_, ...
_", _.,''''~
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~.,..~~--'-~-~.+'i_"":,' '.".

<i6:Entrevista Gazeta Mercan:il, 28 de fevereiro de 1985.


.fi.'o conceito da dependncia externa, recorrentemente empregado pelos
cfo~~uladores da poltica de 74, passvel de crtica, ao omitir a dimenso
, ,~In~nseira do fenmeno. Assim, para M. H. Simonsen: , .. "~
;~
da dependncia exter~ de um pas est no volume de importaes
'essnciais ao funcionamento da atjvidade econmica e sustentao de um
!.vel adequado de investimento". Gazeta Mercantil, 9-11/7/1977.
'..:42. Srie de 11 reportagens publicadas por O Estado de S. Pau/o, de feveJeiro a maro de 1975. Os trechos aqui citados foram selecionados por
Charles Freitas Pessanha em sua Tese de Mestrado, "O Estado e Economia
no Brasil: a campanha contra a estatizao 1974-76", IUPERJ, 1981, pp.
',70 a 117.
43. Viso, 19/4/76, p. 27.

41

1,:,,:1

I~
'!
ciso despertar o governo para essa realidade. preciso conclamar
nossas Foras Armadas, os homens de negcio, todos os que se
interessam pelo futuro da nao" ... (idem, p. 152).
Nesta primeira fase da campanha (aquela propriamente referida ao 11 PND) prevalece um tom de denncia, st';ndo, inclusive,
bastante freqente apontar como responsveis pelo avano da estatizao aqueles "ideologicamente engajados na tese marxistaleninista", que longe de terem desaparecido lograram xito em "in~
filtrar-se no chamado segundo escalo do aparelho estatal" 44.
No discutirei aqui estas alegaes, - que seriam reeditadas, com mais sutileza, nos anos subseqentes. Pretendo apenas
sublinhar gue o avano da ao reguladora do Estado, mediante
olticas de est~o
e orient~o
das _de.,ises privadas, bem
como a ocupao de novos espa.QS..-p.el1!L~.resas p.j,lic.as,
era aI
inerente deciso ~\!:a~nte
o_~olvimento em meio Lcrise e resp'onder-.Q.. estr.angYill....lllent~L~,gerJ!-9~vs
da reestruturao do aparelho produtivo. Em suma,
diante da crtica: situao com que se defrontava a economia em
1974, o governo que acabava de ser empossado negou-se a delegar
ao mercado a conduo das decises econmicas. Isto posto, havia
que lanar em campo todas as foras e instrumentos direta ou
indiretamente comandados pelo Estado. Havia, em particular, que
reforar a capacidade dos poderes pblicos de direcionar recursos.
l~ Assim, por exemplo, a transferncia de fundos como o PIS e o
~ PASEP para o controle do BNDE visava assegurar que eles vies, sem a financiar investimentos (e no o consumo de durveis) e,
mais, que as reas de aplicao fossem aquelas "vitais para o desenvolvimento econmico do Brasil e para resolver o dficit do
balano de comrcio" 45.
No fcil imaginar o que teria ocorrido com a economia
brasileira, caso a acomodao crise houvesse sido entregue s
reaes do mercado. A resposta encontrada pelos pases desenvolvidos, para pagar a conta do petrleo, foi uma grande expanso
das vendas de mquinas, equipamentos e armas, para os pases do

*'

44. Editorial de O Estado de S. Paulo, 5/3/75,


de acordo com Charles
Freitas Pessanha, op. cit., p. 90. No mesmo tom, veja-se "O Gigantismo das
Empresas do Estado", de Eugenio Gudin, o qual alerta para as aes subreptcias dos "melancias", in Pessanha, op. cit., p. 115.
45. J. P. R. Velloso, entrevista a Viso, 19/4/76.

42

,
~

Jr\~
~

Terceiro Mundo e, em particular, para a OPEP 46. Estes foram


de Jato os nicos mercados (fora o do petrleo) que se revelaram
c~pazes de engendrar vultosos recursos adicionais' no perodo
ps-74. Intil acrescentar, tal tipo de resposta requer o desenvolvimento prvio das referidas indstrias e isto, por sua vez, supe
Ulll elevado grau de capacitao tecnolgica estando pois,
~ppca, fora do alcance da economia brasileira. No creio, em suma,
que existisse, para o Brasil, soluo capaz de evitar o endividamen,to externo e o redirecionamento forado dos investimentos.
Resta no entanto indagar se foram corretamente escolhidas
as prioridades e, concretamente, se no teria sido melhor confiar
no tirocnio dos empresrios privados. Pelo que conheo das
piesses e sugestes feitas poca por interesses privados, creio
q4e no. A ttulo de curiosidade, seguem abaixo, sob a forma de
escalas de prioridade, as recomendaes feitas ao governo por um
gr4po de empresrios e alguns ministros de Estado em outubro
de 1976 47.

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l'

PRIORIDADES DE GOVERNO
Segundo Empresrios

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Il~ipu
Ferrovia do Ao
E~panso da Siderurgia
Pteispeco de Petrleo
Ptggrama Nuclear
,~I1~amento Bsico
{pansportes Urbanos
llPlo Petroqumico
Programa Rodovirio
telecomunicaes

Segundo Ministros

Prospeco de Petrleo
Expanso da Siderurgia
Transportes Urbanos
Saneamento Bsico
Ferrovia do Ao
Telecomunicaes
111 Plo Petroqumico
Programa Rodovirio
Programa Nuclear
Itaipu

".

46. Consulte-se, a esse respeito, Fernando Fajnzylber, La lndustrializacin


T:ruTjcade America Latina, op. cit., pp. 57 a 64.
47~ Revista Exame, 13/10/76. Foram consultados 12 empresrios, dirigentes
d~ empresas: Bergamo, Brown Boveri, C.B.P.Q., Cobrasma, Confab, ConfQrjlJ" Construtora Alcindo Vieira, Ecisa, Heleno & Fonseca, Santa Matilde
e pltra, e trs ministros, cf. Carlos Lessa, "A Estratgia de Desenvolvimento
1974-1976. Sonho e fracasso", op. cit., pp. 163 e 164.

43

I'

:~
1

Como se v, nas respostas dos empresrios, a Prospeco de


Petrleo surge como quarta prioridade, abaixo mesmo da Ferrovia
do Ao (!), qual conferida a segunda prioridade, s superada
por Itaipu. Quanto ao Programa Nuclear, surge logo aps a Prospeco de Petrleo, e acima dos Transportes Urbanos ... 48. As
respostas dos ministros, como seria de se esperar, conferem com as
opes do governo, que seriam, alis, logo a seguir reafirmadas.
Os despropsitos contidos na listagem anterior dispensam
comentrios. Igualmente disparatadas seriam, por exemplo, certas
propostas e atitudes de representantes das montadoras no ps-74.
Dentre elas destaquemos: introduo do motor a diesel para carros
de passeio; resistncia em cessar a produo de veculos de seis
cilindros; resistncia ao motor a lcool; previses, como a do Sr. ,.
Sanchez da GM do Brasil, de um mercado interno de dois milhes
de veculos em 1985, etc.49

:1

\1

li

Volto-me agora para um outro gnero de crtica, representado


pela j referida tese de Carlos Lessa.
Lessa no cr que o II PND pretenda dar uma resposta crise
externa. Para ele "o II PND faz da 'crise do petrleo' ( qual o
autor sempre se refere entre aspas) a justificativa para -a proclamao serena e no traumtica do projeto de potncia' nascida no
interior do aparelho do Estado" (op. Clt., p. 115, parntesis acrescentados). O prprio "equilbrio das contas externas seria um objetivo ttico" (idem, p. 115). Para Lessa, enfim, "o diagnstico explcito (vale dizer, a crise do petrleo, etc.) apenas a ponta do iceberg" ... (ib., p. 53, parntesis acrescentado), havendo que partir
em busca do no dito: s assim poderemos entender este documento que "anuncia Sociedade o destino, os encargos e as benesses
dos anos vindouros que o Estado-Prncipe consultando suas razes
houve por bem proclamar" (ib., p. 2).
48. A Ferrovia do Ao e, em especial, o Acordo Nuclear, j eram ento
objeto de cerrada crtica por parte de tcnicos e cientistas.
49. Os atritos de representantes
da indstria automobilstica
com a nova
administrao
comearam cedo e se agravaram rapidamente. Segundo a
revista Viso de 23/9/74
(p. 66) o Sr. Wolfgang Sauer, presidente da
Volkswagen, teria confidenciado "ou sou um bobo ou est tudo errado entre
ns e o governo". Cf. Carlos Lessa, "A Estratgia de Desenvolvimento 1974.
1976. Sonho e Fracasso", op. cit., pp. 188 a 197.

44

o nosso autor v, em suma, no episdio II PND, um caso


'extremo de descolamento do Estado de suas bases de sustentao.
"O prprio fortalecimento do capital nacional, repetidamente enfatizado no II PND, seria apenas o primeiro momento de uma Estratgia que aponta a Nao-Potncia" (ib., p. 23). M~s, Qill.<'L~a
mera vonJad~.gPriocipe, no. impor.ta-.quo poderosa. seja,. no se
Sii'SteTi""em
si mesma" (ib., p. 208), "a nosso juzo, em algum momento, ao longo de 1976, a Estratgia foi submersa" ... e "o II
PND transformou-se em letra morta", ainda que, "ao nvel apologtico das declaraes oficiais continue vigente" (ib., p. 83).
Meu entendimento do II PND , como vimos, diferente. Trataose de um ~
cujas propostas centrais encontram-se profunda!!lente marcadas E.ek...conscinci~
gueoJnundo
se encon1rav.a
mergulhado em grave crise, que tornou patente a vulnerabilidade
da ,economia brasileira.5o Mas o plano encontra-se tambm impregn.ad da d.~so de levar a termo o processo de ~y-ohdmento
econmico. E sob este prisma que a tese de Lessa - despida de
exageros - tem sua dose de razo. H, no plano, uma manifesta
vontade poltica, e um grande desencontro com os "interesses". O
pJojeto ,de industrializao nacional, que teve Gomo prime}Eo grand n~aicoa batalha pla moderna siderurgia, ali ostensivJ1lente
a~stlnii(h Tal projeto, ora adotado, ora deixado de lado, por sucessivs' administraes, tem profundas razes em segmentos da burocracia civil e das Foras Armadas, conta com o apoio intermitente
de parcela da burguesia nativa e chegou, mesmo, no episdio da
luta pelo petrleo, a desfrutar de apoio popular. Jamais deixou,
porm, de trazer em si a marca de uma determinao poltica que
bl;1scasobrepor-se ao chamado jogo das foras de mercado. Por isto
m~smo, cabe advertir, a carcterizao feita por Lessa, segundo a
qual a estratgia de 74 coloca "o Estado como sujeito e a sociedade
<,:S?mo
objeto'?' enganosa. H aqui um deslize atravs do qual a
sciedade vem a ser identificada com o mercado. O Estado surge
ri~ estratgia de 74, inegavelmente como sujeito - mas o objeto ,

----

50. Esta constatao, j anteriormente assinalada, encontra-se fortemente presep.te no pronunciamento que se segue primeira reunio ministerial em 19 de
maro de 1974. Ainda mais enftico, declararia Severo Gomes meses aps:
"Na verdade, parece extinguir-se um perodo na vida da humanidade, iniciado
no ps-guerra" ... Conferncia na ESG, 21/8/74.
51. Carlos Lessa, "A Estratgia do Desenvolvimento
1974-1976. Sonho e
Fracasso", op. cit., p. 15.
45

li

I~
III

antes que nada, a economia, ou se se quiser, o mercado. O equvoco seguramente provm de que naquele momento o Estado tambm era - ostensivamente - o sujeito no plano poltico. E, aqui
sim, o objeto era a sociedade. Mas, o 11 PND, enquanto estratgia
de superao da crise e consolidao dos interesses de longo prazo
da economia brasileira, que rejeita e redireciona os impulsos procedentes do mercado, poderia haver sido adotado atravs dos mais
lmpidos processos democrticos. Em outras palavras, a perverso
poltica reside nos mtodos atravs dos quais o 11 PND foi definido
e implementado. Isto posto, admita-se que as democracias europias, frente reconstruo do ps-guerra, tomaram tambm decises que pouco ou nada tinham a ver com os interesses capitalistas
de curto prazo - e exigiam grande presena e intensa atuao do
Estado sobre a economia. Por outro lado, convm no esquecer, o
regime seria autoritrio, com ou sem 11 PND. . . &~.~,lH!

~W~~,..
Latina, asditaduras_.tm~reyelado maior afinidade com o liberalis1V9.i9n9_mi~~t-$"o:,~.
ati~id~d~;,p;i~~uri~~~~p-o~tado~~;,
-.que':.~Qj1o
pl,g!(lHPtmt9.l::- industriali~o. 52
.inalizaEdo ~.~i~~C:E~2~~9.-tl!;~
..5lJ1R}'{U~.!}b~J
r~PJ;tJ<;~!
)llOrI.'
rid,o,_~.
m 1976. sJ2.
!]y!,:e~.~2.,.,
.. ap~E"
..a,'_,sp.~~
....
r...etri~~'"._2.f.j
..gial. A estrat~gia
f}~ ~712!>~E!2~
..\1,l]Y~s..~_~~c.!!~~_~~,!~,~tp.ci~a ~~2.?~.PJ!sse

,!?=U2~~,,~J9~~!i,,~!~,~~~.~.~~!!!~.Y!~~
de u~~.~~~~de
"'j cres8!~~-ll~ ~.~~;n!11
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dist~:_J?2fh~er
q~~l1c~a9E .. trl1stqrrga..Q.~s
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Ei!!a
jnil,$h.i~.Pr:Qj~.t()lJ,se.~9Pt~,PgQyespC?il}~.la.d2~~lJ.l.~~rode 1979.

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l!129io(~_.muit9)lll:mOSa mobilizao) de uma sociedade, que no


participou de sua elaborao e no tinha como,cpntrolar_a..suaexec'ti: Estfali' de respaldo poltico e participao social deve ter
cusfado muito. E isto no apenas pela razo trivial de que qualquer
plano ou poltica ganha em vigor quando discutido e aceito pela
sociedade, mas, concretament{:, pela carncia de apoio frente a interesses menores ou mesmo escusos que ameaavam mutilar a estratgia. Acrescente-se a isto o fato de que a corrupo e a impunidade, to caractersticas do ambiente fechado das ditaduras, impuseram severos estragos consecuo de diversas metas. Nada disto,
porm, impediu que - a um custo seguramente superior ao necessrio - a transformao da estrutura produtiva almejada pelo 11
PND tenha, em grande medida, se realizado.53 O que fracassou foi
achamada "estratgia social", de acordo com a qul-seria necess02-~iiiii~t~B9i!lcas'
redistributivas enquanto o bolo cr~sc~;'.54
.""~,,,.,1'-

.~,':,1.~-:'!#.

"'~"""""

""""~ "'>~r' ,--...,.~

* *

Espero haver deixado claro que, segundo penso,.,Q,.,q1.!,J1*.~~~


.cQJ}Qenvel.no, perodo em foco llo decorre das. diretrizes" econ-

';fs

.ii.;~~ibi!~i.~s
em.J]:zJ::e

:~lm::~stjiiiiii~:::P9Im~9:Y1e~

claro, no entanto, que as taras do regime contaminaram, em maior


ou menor medida, tudo o que ocorreu no perodo. No que se refere
ao plano propriamente dito, o 11 PND cumpriu toda a sua conturbada trajetria, como um produto de. gabinete, incapaz de obter o

52. Veja-se a propsito as crticas - no nosso entender procedentes - de


Jos Serra a Guilhermo O'Donnell em "Trs Teses Equivocadas Relativas
Ligao entre Industrializao e Regimes Autoritrios", in DaVid Collier
(org.), O Novo Autoritarismo na Amrica Latina, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1982.

46

53. Veja-se, adiante, seo "O Ganho de Divisas decorrente dos Grandes
Programas Setoriais", pp. 56 a 60.
54. 11 PND, p. 61.

47

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3. VICISSITUDES DO II DELFINA TO
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Introduo

I,oil

I,

No ano de 1977, como reflexo do rgido controle das importaes (parte integrante da estratgia adotada), da queda do ritmo
de crescimento da economia e da evolo excepcionalmente favrvel dos termos de intercmbio - que saltam de' um ndice 76
em 1975, para 100 em 1977 -, foi momentaneamente atingida uma
situao de equilbrio das transaes comerciais. No ano seguinte,
com os principais programas e projetos oriundos do 11 PND ainda
em pleno andamento, o pas foi alcanado pelo segundo choque do
petrleo. A nova alta, que faria o valor das importaes de combustveis lquidos saltar do patamar de US$ 4 bilhes, para valores
: prximos a US$ 10 bilhes entre 1980 e 82, se seguiriam a exploj so dos juros - principal fator determinante do salto da conta de
'I juros lquidos pagos ao exterior, de US$ 2,7 bilhes em 1978, para
US$ 9,2 bilhes j em 1981 - e, a ela associada, a derrocada dos
preos de importantes produtos primrios exportados pelo pas.
Outras adversidades, como bem sabido, viriam a se somar: a longa recesso dos pases industrializados e o colapso do sistema internacional- de crdito privado.
A brutal queda da capacidade de importar - que de um ndice
236 alcanado em 1978 cai, j em 1979, para o valor 161 55
o

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i,

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'fi'

55. ndice com base 100, em 1970, calculado a partir de daqos do Banco
Central.

48

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/.

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'ij
~,

requeria, mais uma vez, uma resposta por parte do pas. A escolha
coerente com o II PND deveria combinar, no nosso entender, uma
reviso, face s novas circunstncias, dos programas e projetos definidos em 74, acrescida de medidas extraordinrias do tipo: racionamento do consumo de combustveis; controle das importaes, por
empresas (medida que veio a ser adotada em 1980, aps a queima
das reservas do pas); programa de emergncia de substituio de
importaes; e, claro, fomento redobrado s exportaes. A esta
correo e intensificao do processo de ajuste deveria ainda ser
acrescentada uma poltica industrial e tecnolgica impondo normas
e especificando limites para o consumo de energia em setores tais
como: veculos automotores, eletrodomsticos, construo civil, etc.
Teria com isto (praticamente) incio uma poltica mais "fina" de
adaptao era da energia cara, atuando-se agora, ainda que tardiamente, sobre processos' e produtos.
.
Mais que uma estratgia alternativa, esta poltica representaria
um derradeiro esforo (e sacrifcio) visando abreviar o caminho em
direo s transformaes visadas pelo II PND. Afinal, as novas
dificuldades - a includa a recesso mundial de 1980 e 82, e o
colapso do mercado financeiro internacional - vinham comprovar
a validade do empenho assumido no sentido da internalizao das
fontes de energia, dos insumos estratgicos, e dos bens de capital.
fundamental ressaltar ainda que desta feita - em 1979 uma poltica de conteno do crescimento teria resultados penosos,
. mas, sem dvida, nem sequer comparveis s desastrosas conseqncias que era de se esperar de uma freada em 1974. Neste ltimo ano, insistimos, travar uma economia que havia no ano ante- \
rior crescido espantosa taxa de 14%, que havia recentemente ,
d~flagrado um grande surto de investimentos (em maior ou menor
medida colocado em questo pela quadruplicao do preo do petrleo), e, num momento em que era crucial preservar o estado de
nimo dos empresrios, para poder engaj-los no program de reestruturao do aparelho de oferta, equivaleria a promover o desmoronamento do presente e o comprometimento - talvez irremedivel
.-'. do futuro. Em 79, por contraste: a velocidade da economia era
muito inferior; os investimentos oriundos do milagre (dada a sus- I
tentao do crescimento nos anos anteriores) j haviam sido em
maior ou menor medida digeridos; a safra de investimentos de 74
j se encontrava em adiantado estgio de maturao; e, o que tambm importante, no se pretendia deslanchar uma nova onda de
investimentos. Em resumo, os efeitos negativos do desaquecimento

'

49

no se abateriam sobre uma conjuntura voltil - e. nem tampouco


se pretendia obter, como em 74, a adeso dos capitais privados a
um novo salto adiante da economia. Por fim, o amplo comprometimento direto e indireto dos poderes pblicos em projetos associados ao 11 PND facilitaria a sustentao -. durante o desaquecimento- -'--'-dos empreendimentos integrantes da safra de 74. Alis,
ameaados talvez no curto prazo, eles haviam se tornado ainda mais
vlidos numa perspectiva de longo prazo. Este ltimo ponto parece-me crucial. Significa que a economia no mais se encontrava
ameaada - como em 74 - por uma crise de ajustamento do Jf
estoque de capital.
O aprofundamento da opo de 74, aliado - na medida do
indispensvel - ao esfriamento da economia, era, pois, no meu
entender, uma possibilidade a ser seriamente considerada em 1979.
A esta posio talvez tenha tendido o Ministro Simonsen, ao defen. der, em julho de 1979, a implantao de uma "economia de guerra" 56. Aps sua queda, vozes isoladas continuaram, vez por outra,
a propor este tipo de soluo. Como bem sabido, este no seria,
porm, o caminho adotado. Muito pelo contrrio.
f
Confronto de opes

J foi diversas vezes dito que a poltica econmica, mais uma


vez sob o comando de Delfim Netto, a partir de agosto de 1979,
caracterizou-se ~inconsist~.
Que Delfim disse e desdisse~
apontou numa direo e logo a seguir noutra, at mesmo contrria,
no cabe dvida. Acredito, porm, que sob este ziguezague h
opes bsicas que vo adquirindo crescente consistncia. Mais
adiante trataremos de identific-las. Antes, porm, convm fazer
unia breve referncia fase inicial da nova poltica, por muitos
impropriamente apontada como um desastrado en~aio de heterodoxia.
.
Passados os eufricos pronunciamentos que acompanharam a
apotetica posse do novo Ministro do Planejamento,. sua poltica
veio a tomar corpo com o chamado "pacote" de dezembro. A alguns
observadores no passou desapercebido o fato de que, se por um
lado o novo ministro se negava a admitir a recesso - donde a
56. Diretrizes
9/7/79.

50

para

a Comisso Nacional

de Energia,

Jornal

do Brasil,

suposta heterodoxia -, por outro comeava a definir uma estratgia visando levar o pas "de volta economia de mercado" 57.
Mais precisamente, diversas medidas tomadas por Delfim estavam
afinadas com o receiturio ortodoxo. Dentre elas destaquemos: o
fim do subsdio s exportaes; a extino do depsito prvio; o
relaxamento dos critrios de similaridade; o incio do desmantelamento do mecanismo dos juros subsidiados e a desvalorizao
cambial.
bem verdade que algumas destas medidas haviam sido concebidas (em regra no binio 1974/75) como "de exceo", j existindo compromissos no sentido da sua gradual extino. Ocorre,
porm, que a situao havia se tornado, mais uma vez, "de emergncia". E o sinal de alerta havia partido do prprio Ministro
Simonsen que - insuspeito no seu afinco em debelar as presses
inflacionrias - havia declarado: "~ inflao pssima, mas o imp,asse ext~no mortal" 58. Delfim ignorou o alerta, desfez-se dos instrumentos heterodoxos de controle do comrcio exterior, desvalorizou. .. e voltou atrs, restabelecendo - e at mesmo intensificando - certos controles, pouco depois. Permaneceram, no entanto,
o "choque inflacionrio", e outras conseqncias negativas da maxidesvalorizao.59 Restou tambm uma situao externa profundamente agravada pela dilapidao das reservas e o crescimento
explosivo da dvida de curto prazo.60
Findo o episdio, na segunda metade de 1980, os contrastes
entre a nova concepo e a estratgia de 74 iro se tornar patentes. A grandes rasgos, o confronto pode ser estabelecido como
segue.
57. Consulte-se, a propsito, o suplemento da Gazeta Mercantil de 10/12/79,
dedicado ao pacote. Veja-se, em particular, os artigos intitulados "Os novos
rumos para crescer", "Uma parte da receita do FMI", "No exterior reao
imediata dever ser favorvel ao pacote", e "Para os banqueiros, magnfico".
Como muitos podero lembrar, o "pacote de dezembro" recebeu o apoio de
correntes bastante diversas. Destondo do clima predominante, Jos Serra
faria dura crtica s novas medidas, em "Remdio para piorar doente",
Folha de S. Paulo, 12/12/79.
Diretrizes para a Comisso Nacional de Energia, Jornal do Brasil,
9/7/79.
59. Como j foi assinalado, a poltica de prefixao das desvalorizaes se
encarregou de reconstituir, em poucos meses, a paridade cambial anterior
maxidesvalorizao.
60. Paulo Nogueira Batista Jr., Mito e Realidade na Dvida Externa Brasileira, Rio de Janeiro, Paz e Terra, 1983, pp. 22 e 23.

-.

51

1-

A interpretao
do desequilbrio
observado nas transaes
externas brasileiras sofre, com Delfim, uma profunda alterao. Ao
observador menos atento isto pode passar desapercebido,
seja porque Delfim evita explicitar a mudana de diagnstico, seja porque
ele responsabiliza
enfaticamente
o exterior pelo ressurgimento
do
desequilbrio
externo. Esta viso dos fatos - o pas teria levado
uma nova "trombad"
- no apenas se assemelha de 74, como
discrepa, inegavelmente,
da viso do FMI. Cessam a, porm, os
elementos de continuidade. Quanto mudana em curso na percepo dos problemas enfrentados pela economia brasileira, revela-se;
antes que nada, no realce atribudo magnitude do gasto (global)
interno. Para Delfim, os pases produtores de petrleo haviam colocado em 1973 um imposto sobre "a economia nacional". E acrescenta: "isto implicaria uma reduo ou a nvel de consumo, ou a
nvel de investimento. Como no fizemos isto, entramos no caminho de ampliar o endividamento
externo".61 No preciso realar
a discrepncia entre esta viso - to caracterstica da comunidade
financeira
internacional
e a percepo do problema que impregna o 11 PND. Neste ltimo caso, no se perde jamais de vista
que a economia enfrenta uma situao de estrangulamento externo.
A curto prazo, a situao podia ser contornada mediante uma combinao de freios e estmulos aplicados, respectivamente,
impor~
taes e exportaes, e captao de emprstimos externos. Mas o
eixo da poltica econmica residiria nos meios e medidas destinados
a recondicionar
o aparelho produtivo. Para Delfim, no entanto,
"um tratamento de choque, em 73, certamente teria produzido resultados".62 Ao invs disto o governo optou por "um programa que
estava muito acima de nossa capacidade de poupana." ... "ns
investimos muito mais do que a Sociedade est disposta a poupar" 63. Alm disto, acrescenta Delfim, em outra parte, o prprio
consumo foi mantido acima das possibilidades do pas: "Se tomarmos um pas europeu, o Estado brasileiro j desempenha o papel

61. A. Delfim Netto, "Manter o Desenvolvimento e Reduzir a Dependncia


Externa", palestra na ESG, maio de 19S0, p. 6. Veja-se tambm, no mesmo
sentido, A. Delfim Netto: "Abertura poltica no combina com a recesso".
Entrevista ao Panorama Econmico de O Globo, 30/5/S0.
62. Palestra na ESG, maio de 19S0, p. 19.
63. A. Delfim Netto, "Mudanas Estruturais na Economia do Governo
Figueiredo", op. cit., p. 75.

52

r"
,1

I
I

do Estado em 1980, e a economia brasileira est em 1950 ... Produzimos como se estivssemos em 1950 e distribumos, realmente,
em 1980" 64.
O anterior assinala, sem dvida, uma profunda mudana na
percepo das dificuldades enfrentadas pela economia. ~
estrangulamento externo, o vilo da histria passa a ser a deficinCla de poupana, tendo por coadjuvante o excesso de consumo. O ,
colapso da capacidade de importar que constitui, no caso, a verda- ~"deira questo e no apenas a "origem" das dificuldades dilui-se como problema. Numa palavra, o desequilbrio passa a ser
concebido como interno. No diagnstico de 74 tambm se reconhecia a existncia de um problema interno - mas ele era de natureza setorial, envolvendo base energtica e estrutura produtiva.

Quanto ao dficit de transaes correntes - idntico por definio poupana externa - entendido por Delfim como a medida da "contribuio
dos outros pases para o nosso desenvolvimento" 65. A adoo desta perspectiva contradiz obviamente a tese
de que o pas havia sido vtima de uma "trombada".
Alm do mais
- e ao contrrio do ocorrido nos anos 70 - estava-se justamente
ingressando numa fase em que a carga, explosivamente
crescente
de juros passava a explicar uma elevada proporo do dficit de
transaes correntes - tornando entre errneo e ridculo afirmar
que o referido dficit mede a "contribuio"
externa para o desenvolvimento.
Mais que um mero deslocamento da problemtica,
a verso
agora adotada pelo governo subestimava ou mesmo ignorava o
esforo de mudana em que se encontrava engajada a economia
brasileira. Omitido aquilo que havia de especfico, Delfim descobrir (no se cansando desde ento de proclamar) que a situao
brasileira era idntica ee qualquer outro devedor, e que o processo de ajuste trar consigo os mesmos resultados.
O anterior nos conduz mais importante conseqncia prtica
da mudana de diagnstico: a aceitao da terapia convencional.
A partir desta perspectiva, Delfim anuncia como um caso exemplar
de "ajuste" o ocorrido no Brasil em 1981. Assim, referindo-se

64. Panorama Econmico, O Globo, 30/5/S0.


65. A. Delfim Netto, "Manter o desenvolvimento ... ", ESG,
Delfim Netto, "Mudanas", ESG, S4, p. lS.

so,

p. 26, e A.

53

experincia daquele ano, afirma: "Era preciso, portanto, fazer esse

I enorme ajustamento. Ele foi feito. E com bastante sucesso. Reivindica isso". Ao que acrescenta, no mesmo tom: "To logo tnhamos
promovido o ajuste, pusemos de novo em marcha o sistema produtivo e rapidamente o ndice de desemprego voltou para os nveis
anteriores, mostrando que realmente a economia responde aos
comandos" 66.
Cerca de um ano mais tarde, o governo iria ainda mais longe,
na aceitao do receiturio ortodoxo. Alm de "aumentar significativamente'a poupana interna" h que "tornar a economia mais
eficiente". Este novo objetivo "ser alcanado atravs de alinhamento nos preos relativos entre os vrios setores, eliminao de
\Ao subsdios e reduo da interveno direta e indireta do governo na
ll\\. economia" 67. Mais uma vez, no preciso frisar a completa mudana de perspectiva, face s propostas que caracterizam a poltica
de 74. Ali tambm se perseguia a maior eficincia, mas ela seria
obtida atravs da correo dos flagrantes desbalanceamentos do
aparelho produtivo, e do alcance de um outro "patamar tecnolgico" 68.
Retornando aos contrastes, focalizemos, por um momento, as
empresas pblicas.
As estatais, que haviam assumido posies hegemnicas nas
\..:
transformaes desencadeadas pelo 11 PND, passam a ser vistas
como "um dos problemas mais complicados da economia brasileira" 69. O contraste das vises pode talvez ser evidenciado da
seguinte maneira. Na poltica de 74, bem como na nova poltica dos
anos 80, sobre elas recai "o maior peso do esforo de ajustamento" 70. S que no primeiro caso isto significa assumir e exercer a
liderana no recondicionamento da economia, enquanto no segundo

(\11

66. A. Delfim Netto, "Brasil 82: A Grande Luta para Manter o Espao para
Crescer". Escola de Guerra Naval, 15/9/82, pp. 6 elO.
67. Carta ao Sr. Jacques de Larosiere, de 6 de janeiro de 1983, assinada por
Emane Galvas e C. Geraldo Langoni.
68. A expresso de Marcos Vianna, citado em Charles Freitas Pessanha,
"O Estado' e Economia no Brasil: a Campanha Contra a Estatizao 197476", op. cit., p. 127.
69. A. Delfim Netto, "Brasil 82: a Grande Luta para Manter o Espao
para Crescer", op. cito
70. "A Crise Mundial e a Estratgia Brasileira do Ajustamento do Balano
de Pagamentos", Exposio do Ministro Emane Galvas no Senado Federal,
em 23/3/83, p. 66.

54

isto quer dizer que a elas cabem os maiores sacrifcios. Sua funo
, numa palavra, regressiva: cabe-lhes "ceder espao" empresa
privada. Quanto aos grandes projetos, direta ou indiretamente sob
sua responsabilidade, sero referidos como contrapartida da dvida 71; o >que, alm de falso 72, equivale a apont-los execrao
pblica.
No que se refere s grandes opes, assinalemos que a partir
de 1979 /80 diferente~ fontes,_g.oye!nament~is~.c<:>me.~.~~
..Q.~:R\l.lk
ciar a "industriJi!'2-"4t<."'
...
mftttfiff'I>~f&;-~1';1~~<fa.-neste a.

\f8t~:s~'~f~W{rif?1i~1fti'.~~vi~1ig'fii~<Mifdtiiig~rfts~gi
que estariam situadas nos setores agrcola e mineral 73. Para Delfim, "o desemprego que est em So Paulo ningum vai resolver
aqui em SP" 74. A retomada haveria de vir. atravs da expanso
agrcola, e a maior capacidade de importar, em decorrncia do
crescimento das exportaes primrias (previso feita em dezembro de 1983)75.
A maior prioridade nacional era, para Delfim, o Projeto Carajs. A ele caberia equacionar o problema da dvida externa: "Quando tivermos Carajs a plena carga, ele representar uma exportao da ordem de 9 a 10 bilhes de dlares por ano. um acrscimo sobre as exportaes normais. Ist significa que a curva de
exportaes vai se' deslocar para cima e vai construir um espao
entre as importaes, que constitui o saldo da balana comercial.
com esse saldo que ns vamos diminuir o nosso dficit em contas-correntes; e desta forma que vamos diminuir a importncia
relativa da dvida externa" 76.

71. A. Delfim Netto, "Manter o Desenvolvimento e Reduzir a Dependncia


Externa", Palestra na ESG, maio de 80, p. 27.
72. "A dvida foi feita para pagar a conta do petrleo e os juros. Os projetos que estavam sendo exectados eram apenas um bom argumento para
conseguir o dinheiro", A. Delfim Netto, entrevista a Exame, 1/5/85. Este
tema examinado na Parte 11 deste volume (pp. 126 a 128).
73. Carlos Geraldo Langoni, "A Estratgia de Ajustamento do Setor Externo", Jornal do Brasil, Caderno Especial, 27/9/81.
74. A. Delfim Netto, "Emprego na Indstria Comea no Campo", Programa "Crtica e Autocrtica", 10/9/81, SEPLAN.
75. A. Delfim Netto, "Transigir: Aprendizado da Convivncia", op. cit., pp.
22 e 23.
76. A. Delfim Netto, "Rumo ao Norte: A Abertura de uma Nova Etapa do
.Desenvolvimento", Entrevista a jornalistas do Grupo Liberal, Belm do
Par, dezembro de 1982, pp. 4 e 18, SE~LAN.

55

'~-e.~.~'

._,.,,_"":*~~-:"""

No comentarei a qualidade das novas opes, ou o acerto das


previses a elas associadas. Direi apenas que o giro .de 180 que a
equipe capitaneada por Delfim tentou imprimir economia - em
consonncia com o saber econmico convencional, seus apstolos,
e os interesseS' q:tie os respaldam - no conseguiu efetivar-se. Um
importante foco de resistncia era constitudo pelos cronogramas
de obras e dispndios dos grandes projetos (ainda) em andamento.
Como reconhece Delfim, "temos que terminar os projetos porque
falta pouca coisa em cada projeto" 77. No havia como provocar o
--'-P
aborto, no oitavo ms de gravidez .. , A ortodoxia tinha que conviver com a heterodoxia. A soluo do embate permanecia adiada
~ _ e o pas comeava a chegar ao trmino da longa jornada que
teve incio em 1974. Com efeito, nos anos de 1983 e 1984 viriam
tona, em massa, e provocando verdadeiros saltos de oferta, efei-

I~

tos da estratgia

o ganho

II
(

de 74.

de divisas decorrente dos grandes programas setoriais

A expanso da capacidade produtiva resultante dos grandes


programas setoriais, que comea a tomar corpo em fins dos anos 70,
e prossegue nos primeiros anoS desta dcada, viria a culminar em
1983 e 1984. O momento no poderia ser mais oportuno. O colapso
da capacidade de importar ocorrido de 1979 a 1982 foi ainda maior
que o verificado em 1973 e 1974. E o barril de petrleo substitudo, digamos, em 1983, custava, em dlares constantes, 36% a mais
do que em 1974. Assim sendo, o estrangulamento
externo que 'os
grandes programas setoriais viriam, por fim, aliviar, era ainda mais
agudo do que aquele que inspirou a estratgia de 1974.
. Por outro lado, as' vantagens comparativas adquiridas a partir
de 1974 (e confirmadas pelo segundo choqe) mediante, entre outros mecanismos, o barateamento
relativo da eletricidade de origem
hdrica, e o desbravamento
de reas e recursos at ento marginalizados, comeam, recentemente, a se traduzir na conquista de novos espaos no mercado externo. A celulose e os no~ferrosos so
aqui exemplos notrios. Em tais casos, cabe frisar, a substituio
de importaes foi desde o incio concebida como uni. mero primeiro estgio, a ela se seguindo o ingresso no mercado internacio-

I
1

nai. Reflexo deste fato, a metodologia (a seguir indicada) de avaliao dos ganhos de divisas patrocinados pelos grandes programas
agrega, setor por setor, os dlares poupados mediante substituio
de importaes, e os adquiridos via exportaes adicionais. Sumariamente, o mtodo de avaliao pode ser assim descrito.
O primeiro passo consiste em comparar ano a ano, o consumo
interno de cada produto, ou grupo de produtos, associado a um
determinado programa (petrleo, metais no-ferrosos, produtos qumicos, papel e celulose e produtos siderrgicos), com o nvel mdio
de sua produo em 1979/80. A diferena entre estas duas magnitudes (o consumido no ano de referncia e o produzido no ano-base
1979/80) fornece uma estimativa do volume de importaes virtuais, que teria sido necessrio realizar, caso no entrasse em operao a capacidade produtiva adicional, oriunda de investimentos
passados, includos nos programas setoriais. H trs suposies
nste raciocnio:
em 1979/80, limiar da entrada em operao dos grandes programas, a capacidade instalada encontra-se plenamente
utilizada. Observe-se que, no referente aos setores aqui considerados, isto no uma decorrncia da conjuntura (geral) da economia, e sim do prprio recrudescimento
da asfixia externa;
'{---'- todo acrscimo de capacidade, posterior a 1980, provm dos
J,"l'rogramas setoriais. Em outras palavras, os investimentos em
"curso, nos setores aqui focalizados, so parte integrante da
:l"*afra de 74;
-!..' casp no fosse atendido
a partir da capacidade interna exis'tnt'(desde
1979/80, ou, por acrscimo, a partir dos grandes
progr,amas), o suprimento teria de ser feito por importaes.
Ttt'and-se dos pro(1utos em questo - petrleo, metais noferrosos?tpr0clutos qumicos, papel e celulose e produtos siderrgics .,,--"~S1<ls';'suposies nos parecem plenamente vlidas.
. Do"Yoltini.e virtual de importaes lquidas (vale dizer importaes,t,~xpqrtaes)78,
passa-se ao respectivo valor, multiplicando-se esta quiJ.tide pelos preos vigentes no mercado internacionaL Finalmel1t>,'~'. qifrena entre o valor das importaes (lquidas) virtuais, ovlor
das importaes (lquidas) efetivas fornece
o ganho de divisas por produto (ou grupo de produtos).
I'

77. A. Delfim Netto, "Mudanas Estruturais na Economia do Governo Fi-

gueiredo", op. cit., p. 34.

~
"

78; As importaes ;'irtll<lis,bem co~o as efetivas, sero sempre consideradas


em termos lquidos, isto
importaes-exportaes.

57
56

.... ,

Remetendo o leitor para maiores detalhes ao Apndice 1, apresentamos a seguir os grandes resultados obtidos a partir desta meto-

t
1

dologia.
11'
;1

,
I'

TABELA 4
Ganhos de divisas

derivados

dos p~ogramas setoriais

1
:1

Metais

,ilt

Ano

iil;

li

1981
1982
1983
1984

III

Petr.
leo

NoFerrosos

1.052
1.903
2.351
4.404

FONTE: Vide Apndice

22
139
366
353

Papel
eCelulose

90
170
188
378

Produtos
Siderrgicos

149
79
363
636

Fertilizantes

354
218
308
325

Produtos
Qumicos

1.029
1.210
1.308
1.307

Total

2.696
3.719
4.884
7.403

11.

:::}

trI1
I~

No tocante rea de bens de capital, um dos programas de


maior destaque na estratgia d,e 74, a substituio de importa.es
verificada entre 1979/80 e 1984 foi tambm considervel. Ocorre,
porm, que no seria lcito, neste caso, supor a capacidade de produo plenamente ocupada, no ano (mdio) base de 1979/80. Por
outro lado, o avano neste setor s raramente se faz por adio de .
grandes blocos de capacidade - surgindo mesmo, freqentemente,
como resultado de pequenas mudanas introduzidas nas linhas de
produo existentes. Finalmente, no seria fcil distinguir, neste
terreno, entre a substituio de importaes patrocinada pelas polticas de 74, e a substituio em resposta retomada do estrangulamento externo, a partir de 1981. Por todas estas razes, decidimos tratar, parte, a substituio de importaes ocorrida neste
campo. O sumrio exerccio, constante do Apndice II (Tabela X),
sugere ganhos considerveis neste campo: da ordem de US$ 1,7
79
bilho em 83, e US$ 2,2 bilhes em 1984

79. bem sabido que toda estimativa de substituio de importaes contm


alguma dose de arbtrio. No exerccio aqui realizado, por exemplo, pareceu-

,,
\

Por fim, sendo o nosso intuito avaliar, unicamente, os ganhos


de divisas atribuveis aos grandes projetos setoriais deslanchados
em 1974/75, deixamos de considerar aqui a substituio de importaesrealizada no varejo por empresas nacionais e estrangeiras. ~
No cabe dvida, porm, que a reao das empresas asfixia
externa (especialmente de fins de 1982 a fins de 1984) foi altamente criativa. De acordo com informaes colhidas na CACEX, a
produo local de peas e componentes permitiu uma reduo. do
valor das importaes no inferior a US$ 1,5 bilho, no ano de
1984.
Retornemos aos ganhos de divisas promovidos por grandes
programas setoriais.
A Tabela 4 permite tecer as seguintes consideraes sobre o
ajuste externo procedido nos anos de 1983 e 84. Para conseguir o
(mesmo) saldo comercial obtido nestes anos, mas sem contar com 1f"
os ganhos advindos dos programas setoriais, seria necessrio comprimir, adicionalmente, o gasto lquido de divisas, de US$ 4,9 bilhes e US$ 7,4 bilhes, respectivamente, em 1983 e 1984.
Isto significa que mediante polticas de compresso (adicional)
do gasto interno, desvalorizao cambial, ou atravs de expedientes
titerbdoxos (intensificao do controle s importaes, aumento
gs subsdios s exportaes, etc.), as importaes totais teriam que
s,er r~duzidas e/ou as exportaes ampliadas, no correspondente
queles valores. Caso os instrumentos heterodoxos se encontrassem banidos, por presso da comunidade financeira internacional,
restarimapenas a compresso do gasto interno e a desvalorizao
cambial. Alm disto, se as importaes se mostrassem inelsticas,
e' o 'merc~do interncional permanecesse estagnado, dificultando
seriamente' a amplio das exportaes (quadro prximo reali<ladeienfr~1tada em 1983), o grosso do ajuste teria que ser obtido
;,;,;.d.~.

nos plausvel ignorar efeito preo - que no entanto teria certamente contribud paraacnteno
do consumo de certos derivados do petrleo, aps
1980. Por outro lado, .teramos que ter descontado as importaes destinlidas opero ,da capacidade acrescida de produo. Como ser dito mais
adiante; no que toca aospriineiros estgios da produo (como por exemplo, n() campo mineral), isto no constitui problema. Na qumica orgnica,
p.or~ haveria sem dvida que subtrair o correspondente ao valor da matna-pruna. Em alguns setores (como siderurgia e celulose), em compensao,
a substituio de impottaes havia comeado antes de 1979, o que sugere
a Ocorrncia de uma subestimao' do valor total substitudo.

59

58

r
peito convm fazer breve recapitulao, visando contrastar a fase
clssica da substituio de importaes, situada entre o imediato
ps-guerra e o ipcio dos anos 60, com a atual experincia.
No grande surto de substituio de importaes dos anos 50,
mereceu grande destaque no Brasil e nos demais pases da Amrica
Latina a implantao de atividades produtoras de durveis de
consumo. Tratava-se, como j foi tantas vezes assinalado, de um
processo ddIVersifica o do aparelho produtivo. nacional situa(fc;
- predominantemen~ - nos ...ltimos estgios da produo. A
substituio se referia, a rigor, a uma parcela, maior ou menor, do
valor correspondente ao bem final. Vale dizer, feita a "substituio", a produo internalizada requeria a aquisio no exterior de
determinadas matrias-primas, peas e componentes.
Seja porque o consumo dos bens a serem "substitudos" se
yncontrasse em plena fase de difuso, seja porque a sua demanda
ohouvesse sido refreada antes da "substituio", o mercado destes
o bens tendia a crescer aceleradamente aps o incio da produo
o'nacional. Em tais condies, os vazamentos (correspondentes s
i~portaes) faziam, no raro, aumentar - ao invs de diminuir
,/.0
gasto em divisas. Na medida em que isto ocorresse, a prpria
$i.thstituio de importaes se encarregaria de repor - e talvez,
lUysmo, agravar - o estrangulamento externo, renovando-se com
isi6 .o impulso substituio. neste sentido que a substituio
fo~concebida como um "processo" que, dentro de certos limites,
se, realimenta a si mesmo 81.
00

00

* * *
A rnacia substituio de importaes recentemente verificada
h' Brastl apresenta caractersticas muito diversas. Antes de mais
n~~.a,oela se verifica, pre?ominantemente, ~~~s.
. l:!,slc9.soe;
em menor medIda, no setor de bens~.
No que
'se i'e~" ..~(j~i1~~4fl&~~i'~~ttffl~11fufoS;~ncontrando'-se nbsprimeiros estgios da produo, praticamente s tm encadeamento a. jusante. Como, tipicamente, as plantas de processamento j se encontram em operao no pas, no surgem impor~antes vazamentos (importaes), e nem tampouco estimulada a
lUternalizao de outros elos oit estgios produtivos. Some-se a isto
~~l:Maria da C6nceio Tavares, Da Substituio de Importaes
ISrno Fin
o.
.
ancelro, RIO de Janeiro, Zahar, 1972, pp. 41 a 58.

ao Capita-

61

. Outras avaliaes do processo de ajustamento externo


No que resta deste trabalho cuidarei, primeiramente, de examinar os argumentos daqueles que, discrepando em maior ou menor
medida do receiturio ortodoxo, atribuem no entanto o ajustamento
externo s polticas implementadas de 1981 a 84. Posteriorment-e;
retomaremos a avaliao da estratgia de 74, no mais no estreito
marco em que ela foi at aqui apreciada, e sim numa perspectiva
histrica - nica capaz de apreciar o seu verdadeiro significado.

*
II
i:

"

j,

L
I

--11

'I
I

li
I

E. Bacha, no trabalho a seguir comentado 90, procura estabelecer os fatores determinantes da evoluo observada nas contas
correntes do Brasil, desde meados da dcada de 70. Estes fatores,
ou razes explicativas do comportamento do saldo de transaes
correntes "so divididos em trs grupos: choques externos, nus da
dvida externa e polticas internas" (idem, p. 584). A ao destes
trs grupos de fatores dever explicar a variao observada no
dficit de transaes correntes, a cada' ano - e face ao ano tomado
como base. O exerccio particularmente estimulante para ns, j
que se trata de uma avaliao do efeito das diversas polticas adotadas nos ltimos dez anos, visando superar o desajuste externo
da economia.
H duas ordens de concluses no trabalho de Bacha. Uma se
refere propriamente ao seu objeto de anlise. A esse respeito conclui o autor que, contrariamente ao presumido pela ortodoxia, as
razes efetivas da acumulao da dvida externa brasileira pouco
tm "a ver com excessos reais de despesa domstica. A dvida
externa acumulou-se ao longo do perodo rinci a1mente por causa
~ detenoraao as re a~
troca, dos chogues de juros e da
recesso mundial" (16., p. 613). Estamos, a este propsito, de pleno
i"cordo. Mas Baha discorre tambm, longamente, acerca da resposta brasileira ao chamado desajuste externo. A esse respeito, os
resultados por ele encontrados so - e que isto seja dito de partida - desconcertadamente diferentes, quando no mesmo opostos

"

11

I:

i.

90. Edmar Bacha, "Choques Externos e Perspectivas de Crescimento: o Caso


do Brasil - 1973/89", in Pesquisa e Planejamento Econmico, dezembro de
1984.
.

66
li

aos aqui apresentados. No que segue, sucintamente, e tratando de


sublinhar contrastes, busco apont-los.
~ 0s anos 1974 e 75 representam para Bacha um perodo de
"tumulto e indeciso", do ponto de vista da poltica interna.
~De
1976 a 1978, o ajuste " brasileira colocado em prtica.
As importaes so reprimidas e mantm-se taxas relativamente
altas de crescimento do PIB" (ib., p. 586), Nestes anos, "o
.grosso do ajuste deu-se atravs da substituio de importaes",
movimento que teria tido incio em 1975 {ib., p. 590).
- Em 1979 e 80 "o Brasil considera uma desacelerao com Simonsen, mas um curso expansionista favorecido sob Delfim
;". Netto" (ib., p. 586).
ffUe
1981 a 83, por fim, e "uma vez forados ao por uma~
'....
po..sio de reservas internacionais em rpida deteriorao, os
'responsveis pela poltica econmica do governo demonstraram
........
ma capacidade considervel de deter a economia e ainda mais
".CIe expandir a sua competitividade externa". i,A reao doms- <
; tica foi, eventualmente, muito forte, mas infelizmente veio muito J
'tarde" ... (ib., p. 593).
Em suma, de 1974 a 1978, estamos diante de "uma economia
eQl desenvolvimento que decidiu no provocar uma recesso como
rr~lo de lidar com a adversidade externa". Naquela fase, "os esforos para substituir energia importada. .. foram muito menores do
44.eo requerido pelas circunstncias. Em conseqncia, a dvida
e~J~rna acumulou-se e os problemas foram essencialmente adiados
p~fo futuro" (ib., p. 593). Mais adiante (e acrescentando a este
l'dodo os anos 1979 e 80) dir Bacha que "a relutncia em
jVstar-se deve ser avaliada no contexto da severidade dos choques
externos" (ib., p. 594). Seja, porm, como for, para ele um fato
q~~,"colocado ante circunstncias externas adversas (o pas) optou
p~t'financiamento ao invs' de ajustamento" (ib., p. 613).
. Meu entendimento do que caracteriza (e como evoluiu) a resp()~ta dada pelo governo brasileiro crise foi exposto ao longo
deste trabalho, e no pretendo estabelecer aqui um confronto, ponto a ponto, com~o esquema apresentado por Bacha. O que sim
l'ietendo mostrar a seguir que os mais caractersticos. resultados
pareie encontrados .esto condicionados por premissas inadequadas, no meu entender, ao estudo do aqui ocorrido. Mais precisamente, sua concluso - que sintetiza!odas as discordncias - de
q1,1e"os esforos de ajuste do Brasil foram demasiadamente tardios",
67

porm, de uma eficcia "impressionante" (ib., p. 594) 91, no


seno uma conseqncia da aceitao, pelo autor, -de uma determi.
nada suposio que trato, no que segue, de apontar e discutir.
Bacha pretende analisar os fatores que concorrem para explicar a variao, a cada ano, do dficit de transaes correntes.
Dentre estes fatores destacam-se, como vimQs, as chamadas "polticas internas" - cujo desempenho ser avaliado pela colaborao
supostamente prestada variao registrada no dficit de transaes correntes. Semelhante procedimento pode ser correto. Exemplifico.
A apreciao do resultado alcanado por uma poltica de conteno da despesa interna pode ser feita mediante o exame de
sua contribuio para a variao observada no referido dficit.
Assim tambm, a substituio de importaes que tenha por base
o aproveitamento de desempregados, ou o desvio (realocao) de
recursos, das atividades que produzem bens e servios de uso domstico, para atividades produtoras de artigos at ento importados,
pode ter a sua contribuio para a variao do saldo, direta e
imediatamente mensurada. Neste ltimo caso, pode-se inclusive afirmar que o avano da produo interna reflete melhoria da "com.
petitividade externa" (ib., p. 589).
fundamental perceber, no entanto, que em ambos os casos
acima mencionados, as condies de produo de que dispe a
economia constituem um dado. Assim sendo, as mudanas (reaes)
observadas nada mais significam que variao do grau de aproveitamento dos recursos disponveis, e/ou realocao dos mesmos.
Admitamos, porm, que a substituio de importaes exija a construo de novas plantas industriais e talvez mesmo a implantao
de novos setores. Em tais condies, ao se avaliar o impacto da
poltica econmica, h evidentemente que abandonar o suposto .....:..,
que permeia a anlise de Bacha - da contemporaneidade dos esforos e dos resultados. Como vimos, o lanamento de programas
J desta natureza contribui, numa primeira etapa (via elevao do
fi nvel de atividades), para o agravamento - ao invs do alvio do dficit.
Alm disto, alterads gradativamente os parmetros da economia, modificadas, em certos ramos, as escalas de operao, e gera-

91. O termo "impressionante" refere-se mais precisamente "penetrao das


exportaes e substituio de importaes no perodo 1981/83" (p. 593).

68

.dasnovas economias (e deseconomias) externas, iro se definindo


as r~asem que a economia efetivamente adquire (ou perde) "com~pf:titiyidade externa". Nada disto, evidente.mente, ocorre de imedia.to;.Mas, justamente, a defasagem entre esforos e resultados
urtt,trao marcante da experincia brasileira de "ajuste" externo.
Fterttt< a esta realidade, a metodologia empregada por Bacha fica
'.irfci~a~a.velmenteprejudicada. Basta assinalar que os resultados (fiti~llliente) obtidos pelo colossal programa de trabalho que culmina
'.~a'ligao do sistema definitivo da Bacia de Campos, sero por ele
.iti?tldo - no h melhor registro em seu mtodo - poltica
~hmica "forte", ainda que "tardia"~ iniciada em 1981. O equy()s?dispensa
comentrios. Vale ainda frisar, no entanto, que
;qu~ij.4oo autor afirma que "os esforos de ajuste do Brasil foram
"dt~~sia4amente tardios" (ib., p. 596), ~u que "os problemas foram
"e'~s~c.:ialmenteadiados para o futuro" (ib., p. 5.91), est inferindo
'f verdadeiro de que os resultados tardararri a surgir um' juzo
3~@g~t!yo- e imprprio - sobre os esforos realizados. Seja qual
.", 'f9~'.~'~pinio que se tenha sobre a estratgia de 74, necessrio
..'(~~b~~r
que li resposta comeou cedo no Brasil: as solues
qi.i,'ficaram adiadas, em decorrncia, basicamente, da natureza dos
itivestimentos integrantes da safra de 74. '
.t~Finalizando,
h uma concluso no trabalho de Bacha, que,
'p~r'.~?Ipreendente, e destoante das idias aqui apresentadas, merece
,l!~;cwnentrio.
Trata-se da afirmativa de que o "grosso do ajuste"
,/;ic::;'7~a 78 deu-se mediante substituio de importaes (ib.,
Jh"5'~,O~.Oproblema , ainda aqui, do perodo de anlise. No auge
c;l1~o.de 1973, o coeficiente de importaes encontrava-se (cicli':;'y~in.l;:P:t~)inflado. Ora, sendo a substituio de importaes medida
';.'E~r':'~~5ha.atravs da reduo observada no coeficiente de impor.>}agesfos anos que se seguem euforia de 1973 no poderiam
A'sn'a~ia.cusar um movimento de "substituio de importaes" "all!,a.;qtlando o seu signifiado econmico fosse algo entre nulo
~1r~vi~i'
!n.
"<~':.:._'.'j'

-,

'c'

.,.

__

* * *
2:1'lil."tradio cepalina" corretamente, a reduo das compras externas, no
'~p<lnhada de um correspondente aumento da produo interna dos mes!OS~eJ:lsou similares, no considerada substituio de importaes. Cf.
,uail"Ayza et ai., America Latina: lntegracin Econmica y Substitucin de
111p,or~aciones,op. cit., p. 28.

69

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1/ I

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.,.(

o texto daqui por diante focalizado, de M. C. Tavares 93, discute, entre outras questes, o que denomina de "falso problema"
da substituio de importaes. Para a autora, a substituio de
importaes "propriamente dita" teria sido um fenmeno restrito
_aos anos 50, sendo "falso" supor a sua ocorrncia na experincia
recente. Vejamos por qu.
M. C. Tavares insiste na idia de que as importaes se aceleram no auge e caem mais que proporcionalmente na recesso, vale
dizer, que o coeficiente de importao tem um comportamento "prcclico". O argumento sem dvida pertinente, e foi, alis, aqui
empregado, nos comentrios feitos ao trabalho de Bacha. Dele se
depreende que s faz sentido comparar coeficientes de importaes
em fases correspondentes (homlogas) do ciclo econmico.
Estabelecido o anteriot" pt;se~e M. C. Tavares, advertindo
que "se tomarmos o perodo inteiro do recente ciclo industrial brasileiro, notamos que o coeficiente global de importaes da indstria no fim do perodo exatamente igual ao do incio" (op. cit.,
p. 8). Contrariamente, nos anos 50, "ocorreu uma baixa acentuada
e tendencial dos coeficientes globais de importaes que so completamente distintos no incio e no fim do ciclo de expanso" (ib.,
p.9).
O que M. C. Tavares est aqui afirmando parece ser que:
corretamente escolhidos os pontos de comparao, a ocorrncia de
substituio de importaes no "ltimo ciclo industrial", correspondente ao perodo 1967/80, simplesmente desaparece (ib., p.
9) 94. Ocorre, porm, que sendo 1967 o ltimo ano de uma severa
e longa recesso, no comparvel (por razes salientadas pela
prpria autora) com 1980, stimo ano de um perodo de crescimento e reestruturao, iniciado em 1974. Se se pretendesse fazer

esse Jipode comparao, haveria de ser de 1967 com 1983. Neste ~


.cso, porm, o coeficiente de importaes de manufaturados cairia
.aprp.'/C1rhadamente
metade. E estaria comprovada a ocrrnci~ de
substituio de im~orta~s, ~e.lo critrio defendido pela autora, e
eni1'escala comparavel a venfIcada nos anos 50: em ambos os
p~l'0dos/o coeficiente de importaes baixou cerca de 50%, como
indi9a tabela abaixo.

II

93. "O Debate sobre a Retomada do Crescimento Industrial: algumas falcias e vrias interrogaes", mimeo., janeiro de 1985. Este trabalho contm
parte do relatrio apresentado por M. C. Tavares e Carlos Lessa, sob o ttulo "O Desenvolvimento e a Poltica Industrial da Dcada de 70 - Impasses
e Alternativas", mimeo., lEI, 1984.
94. Observe-se, a este propsito, que tomar o perodo 1967-80 como um
"ciclo" algo bastante discutvel. A prpria autora afirma, em outra parte,
que os" anos 70 compreendem dois perodos que. "correspondem a padres
de crescimento distintos". Veja-se "O Desenvolvimento e a Poltica Industrial da Dcada de 70 - Impasses e Alternativas", M. C. Tavares e C. Lessa,
op. cit., p. 6.

70

TABELA 5
':};~t1'ij:

'~{:yCoeficiente
!-

de importaes de manufaturados.
oferta total de manufaturados (1)

na

1964

1967

1970

1974

1979

.1984

6,1

7,1

8,0

11,9

6,8

3,5.

Polftlca Industrial e Exportao de Manufaturados do Brasil, FGVjBanco Mundial,


1983, p. 23, tabela 18.
nossa.

Negada a ocorrncia da substituio de importaes, M. C.


ta'vllres chega surpreendente concluso de que se deu nos anos
'$Qi' o mesmo que em 1955 e 1963/65. A diferena seria apenas de
grlli1:"A grande diferena para a atual situao recessiva a inten';~~l:i~~
do ciclo e da restrio do balano de pagamentos" 9S. . . Em~
c/.

\.'.:.;.t. a
........
!
.:.s..
.............
.c r..cunstncias,. conc.lui ~ autora que "os supervit,s cresce~tes
,/.dp,;t>alano comercral a partIr de 1981 representam assrm um alus':~~~Wio forado, por parte dos empresrios, situao recessiva"
p. 3),
,f ,"~t.:;gstamos
pois de ,volta idia de que o remdio ortodoxo (a
,- . :<, . sso imposta economia) foi amargo mas curou. Ou, se se
'<ilv~r,textualmente: "a quase ruptura do sistema de crdito ban~~i?internacional em 1982 e a prolongada recesso americana e
:mUndial' no nos deixavam outra alternativa seno o ajuste reces'siyo. As crticas a este so corretas, porm, em relaco ao caos da
B9H~i!:;a~onmica e financeira que se instaurou a partir do irr~~

".'~i5~m,

}~.,'~O
Debate

sobre a Retomada do Crescimento Industrial: Algumas Fal<;:iase Vrias Interrogaes", op. cit., p. 7.

.71

lismo das decises tomadas a partir --=d:.::e--"-1,,,-97,-,9~e,--=d=0--=.:'excessivo


rea,..,..:..---.--r-----.----~.-:~<">~
lismo' demonstrado a parhr de 1982" 96.
Ningum ignora que as "polticas recessivas" contriburam
a conteno do dficit de transaes correntes ao longo dos
\ anos 80 97. O grave no perceber que os resultados alcanados
nos mais recentes anos dependem primordialmente da substituio
-p de importaes e, secundariamente, da contribuio dos grandes
programas setoriais, para o aumento das exportaes. Sem isto o
[ "excessivo realismo" ps-82 teria se revelado de longe impotente vale dizer, irrealista.
A convico de que o ocorrido no Brasil constitui um "ajuste
recessivo" leva' naturalmente concIuso de que os recentes saldos
--p comerciais desaparecero com a retomada. O equvoco acerca do
ocorrido no passado comea assim a prejudicar a compreenso das
erspectivas da economia, no perodo que' se abre ...

t( para

4. A ECONOMIA EM MUTAO: REFLEXES

1.

'Nos pases de desenvolvimento tardio, a industrializao um


processo marcado pela ocorrncia de autnticas mutaes. Estas
mutaes se processam atravs da implantao de grandes setores,
ou blocos de atividades que, em decorrncia de caractersticas que
lhes so peculiares, alteram o prprio funcionamento da economia.
Exatamente por alterar o funcionamento da economia, e, em
particular, os mecanismos e a direo do crescimento, a implantaodestas atividades no pode ter o seu significado avaliado a
partW'do quadro vigente na economia, antes de ocorrida a mudana:. Mais precisamente, os projetos atravs dos quais a mudana
serp,romovida, tomados singularmente, e referidos ao estado presente d economia, sero cnsiderados inadequados, sobredimenSiOOl:ldos,ou mesmo extravagantes. A sua implementao poder
no entanto, desencadear reaes, de incio predominantemente adaptativas, "a, seguir verdadeirmente criativas (explorao de novas
opor;tlinida<ies),capazes de promover a efetiva assimilao de mudana98.,O sucesso da operao - caso se verifique - trar consigo a: transf{)rmao de anteriores extravagncias, em caractersticas.constitutivas de uma nova realidade. Conclui-se pois que a

IH!

li

II
I~

~
:j
!~

96. "0 Desenvolvimento e a Poltica Industrial da Dcada de 70 - Impasses


e Alternativas", op. cit., p. 7, nota 4.
97. Creio, no entanto, que estas polticas poderiam ter sido em grande medida evitadas, se j em 1979 houvesse sido intensificado o uso dos chamados
instrumentos heterodoxos. Vide antes, pp. 48 a 50.

72

98~NQ' me refiro portanto criao ou superposio de uma outra economia, cuja demanda, intermediria e final, justifique a prpria oferta. Neste
caso (idealizado por Rosenstein-Rodan), alis, o problema fundamental da
"assimilao" encontra-se a priori solucionado.

73